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第二屆

兩岸和平發展法學論壇
2013.08.14.

北京

法治進程與社會發展
—從憲法到憲政—
(主旨發言)

政治大學法律研究所教授
東吳大學法律研究所教授
北京大學光華管理學院講座教授
理律法律事務所 所長暨執行合夥人

陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.14.初稿)

~ P.1 ~

大綱:
前言:為兩岸法治良制兄弟揖讓切磋
甲) 以臺灣經驗為兩岸法治良制獻力
1. 解嚴以前(1949—1987 年)
:國民黨讓「百廢
待興」轉為「經濟奇蹟」,憲政猶待成長。
2. 解嚴以後(1987 年—迄今)
:憲政步入常軌,
奠定法治良制基礎。
(1) 獨立與護憲的司法
(2) 恢復人民基本政治權利與保障人身自由
確立
(3)建立反貪腐法制及環境
3. 小結:落實憲政讓社會發展朝良制步移
乙) 改革開放成功之際,大陸社會面臨法治與憲
政挑戰
(1) 共產黨對於憲政落實固然責無旁貸—中
國共產黨「一黨領導」是永續憲政的實踐?
(2) 全國人大常委會與人民法院應重視憲法
解釋(包括違憲解釋)而人民法院應適用憲法
(3) 習李新政,讓人看到憲政與法治新契機
結語:
「一國良制」是兩岸和平發展的保證。

陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.14.初稿)

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前言:為兩岸法治良制兩岸兄弟揖讓切磋
今年六月,神州十號完成任
務,中國大陸的太空探險史再添新
頁,科技成就舉世共睹。同時,總
體經濟發展蔚然可觀,帶動國力提
升,對全球的影響明顯擴張,大國
地位已不容質疑。

大陸神舟十號 行前飛行員聶海勝、張曉光、王亞
平在酒泉衛星發射中心圓夢廣場出席出征儀式。
圖/聯合報特派記者程嘉文攝影、新華社

國家主席習近平與美國總統歐巴馬在
加州的「歐習會」向世界傳遞出重要的訊
息,中美將建構「新型大國關係」
,以合作
取代對抗,為全球榮景攜手努力。
以上等等不僅說明,中國大陸在世界
世界新聞網-北美華人社區新聞- 郵局
發行三套歐習會首日封

舞台的領導地位,更重要的是,秉於大國
自覺,中國樂意擔負更多國際責任,積極

參與多國合作,為全球性經濟、氣候變遷、環保保護等問題
貢獻力量。
但中國,在兩岸兄弟的努力下,有無決心在全球「法治
進步」的指標上一樣耀眼?比較起大陸在經濟、科技、戰略
上所展現的自信,憲政與法治(特別是,其所保障之人權)
絕不該是一個遮遮掩掩的議題。

陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.14.初稿)

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初稿) ~ P.4 ~ .□ 去年,長文在此相同的場合以「從法制到法治—兩岸法 治經驗之回顧與展望」為主旨發言,將「法制」 (rule by law) 與「法治」 (rule of law)作對比介紹。法治講求「規則之治」, 自然不能缺少法律制度來規範社會行止,但法制僅是國家治 理的「工具」 ,而法治強調的是法律的「實踐效果」與「實 質價值」 :在實踐效果方面,法治要求憲法至上,拘束任何 人,包括國家權力機關與各政黨;在實質價值方面,法律的 內容必須體現公平正義,倘若法律制度是由惡法所組成,法 治便將淪落成惡法系統,反過來吞噬法治本身。整體而言, 法制只是軀殼,法治才是靈魂;法制只是手段,法治才是目 的。 為理解臺灣的法治演變,長文特別以臺灣「司法獨立」 (審檢分隸,司法脫離行政權干預)為例,顯示,當行政權 不再專擅獨大,出現「權力區分」的雛形,可以說, 「法治」 的曙光才能顯現。司法權不再是主政者的附庸,而是監督政 府遵守法律的機制,不依賴「人」治」,要倚賴「法」治。 獨立(於任何黨派)的司法保護人民,是法治國所不可或缺的 要素。 今年主題: 「法治進程與社會發展—從憲法到憲政」 。長 文將從憲法與憲政的角度切入,談談臺灣行憲一甲子的過 程,回顧「中華民國憲法在臺灣」的適用狀況。可以說,落 實憲政的法治進程,確保了臺灣六十年來社會的健全發展。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.14.

8.14.5 ~ .□ 臺灣的民主選舉制度、獨立的司法,以及對普世人權的維 護,是令人驕傲的法治資產,對於華人社會,具有引領作用。 在過去的一甲子,臺灣從「憲法」到「憲政」的過程,雖然 艱辛崎嶇,但甜美豐碩的法治成果,證明「憲政」 ,無論是 姓"社"或姓"資",是一條值得走的道路。 中國大陸改革開放有著傲人的成績,但是也付出了可觀 的代價,例如貧富差矩大幅拉大,貪腐極其嚴重,以致群體 抗爭不斷、上訪之訪民絡驛不絕,這些民怨不宜將之視為洪 水猛獸處理,如此,只會適得其反。解決之道,應是以健全 的法治讓人民有法可循,律師也可協助人民向法院立案,必 可有效化解矛盾。總之,落實憲政、司法獨立、精進憲法內 容,才是維穩的正道。 甲) 以臺灣經驗為兩岸法治良制獻力 1. 解嚴以前(1949-1987):國民黨讓「百廢待興」轉為 「經濟奇蹟」,憲政猶待成長。 在解嚴以前,臺灣雖有「憲法」,但稱不上有「憲政」。 此時,憲法僅具名義性,卻不具規範性。不過,回顧 1946 年的憲法文本,內容齊備,現代法治國所講究之基本要素, 均已涵括其中,為日後推行憲政打下穩固根基。 今日臺灣所施行之《中華民國憲 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.

8.6 ~ .□ 法》 ,是 1946 年,經制憲國民大會於南京通過,在臺灣經國 民大會七次修憲而得: 本文內容除前言外,全文共一百七十五條、共分十四章。主 要特色在彰顯國父提倡所「三民主義」與「主權在民」的理 念:第一部分,臚列人民應受保障之基本自由權利;第二部 分,是體現五權分立的中央政府體制,以及地方自治制度; 第三部分說明基本國策。 《中華民國憲法》內容堪稱完備,納入憲政基本要素: 即「人民基本權利」與「國家權力分配」 。同時,明文規定 「基本國策」 ,作為施政準繩,責令政府克盡職責,實施適 當經濟政策,滿足人民食衣住行的基本需要,落實「民生主 義」。後來七次修憲將「增修條文」附於憲法本文之後,對 憲政體制做了若干調整,在不改變國家名稱與領土範圍之堅 持下,就兩岸人民之法律關係作出必要的區隔1。 行憲後沒多久,國民政府於 1949 年播遷來臺,為 因應政府分裂狀態,隨即頒佈《臺灣省戒嚴令》 ,加上 原已實行的《動員戡亂臨時條款》 ,凍結《中華民國憲 法》的施行。戒嚴是國家在戰爭面對非常狀態期間所採 取之軍事緊急措施,本質上應屬「臨時」措施,但卻在臺灣 實行長達三十八年(1949-1987 年)。 戒嚴法強化了軍方(亦是中國國民黨所掌控)的權力, 對人民之生活都可進行干預,尤其,戒嚴法第 11 條賦予「最 1 中華民國憲法增修條文第 11 條: 「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處 理,得以法律為特別之規定。」 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.14.

初稿) ~ P.□ 高司令官」有寬廣的權限,限制人民得以享有的憲法權利, 像是集會結社自由、言論自由、出版自由等等2。臺灣處於「非 常體制」狀態,正常憲政秩序無法建立,行政權獨大(尤其 政黨、政府、軍隊同屬國民黨控制) 。雖然,此期間內,撇 除政治權利不談,人民在經濟生活方面仍享有若干自由與保 障。 1949 年國民政府播遷來臺當時,臺灣尚屬貧困之農業社 會,不僅民生凋蔽、物資缺乏,在還有外匯短缺、通貨膨脹 等問題,可謂百廢待興。國民黨政府積極從事興利工作,促 成了 70—80 年代臺灣之「經濟奇蹟」榮景。臺灣躋身新興 工業國家之林,與南韓、香港、新加坡並稱為「亞洲四小龍」 。 威權統治下,政治雖不自由,在經濟方面,卻因為政府 權力集中,使經濟得以迅速提升。但在追求經濟成長的過 程,密集工業化的結果,對社會發展亦帶來負面影響。例如, 犧牲環境與勞工權益等問題。 * 工業污染致生環境公害,自從 1970 年代民眾環保意識 2 戒嚴地域內,最高司令官有執行左列事項之權:一、得停止集會結社及遊行請願,並取締言論 講學新聞雜誌圖畫告白標語暨其他出版物之認為與軍事有妨害者。上述集會結社及遊行請願,必 要時並得解散之。二、得限制或禁止人民之宗教活動有礙治安者。三、對於人民罷市罷工罷課及 其他罷業,得禁止及強制其回復原狀。四、得拆閱郵信電報,必要時並得扣留或沒收之。五、得 檢查出入境內之船舶車輛航空機及其他通信交通工具,必要時得停止其交通,並得遮斷其主要道 路及航線。六、得檢查旅客之認為有嫌疑者。七、因時機之必要,得檢查私有槍砲彈藥兵器火具 及其他危險物品,並得扣留或沒收之。八、戒嚴地域內,對於建築物船舶及認為情形可疑之住宅, 得施行檢查,但不得故意損害。九、寄居於戒嚴地域內者,必要時得命其退出,並得對其遷入限 制或禁止之。…… 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.8.7 ~ .

8.初稿) ~ P. 解嚴以後(1987 年—迄今) :憲政步入常軌,奠定法治 良制基礎。 (1) 獨立與護憲的司法。 要成就憲政,光有成文「憲法」法典是不夠的,憲法是 國家最高法規範,實質上具有拘束力,真正引領國家權力機 關與社會活動,始可成就法治。憲法第 171 與 172 條雖明定 憲法之最高規範地位,惟徒法不足以自行,制憲者特別將「護 憲」的任務交由司法院大法官(司法部門)執行。臺灣人民 極其有幸,在歷屆大法官(包括戒嚴時期)克盡職守,堅守憲 法守護者角色之下,憲法不再是冰冷、靜態的文字,而是「活 的」憲政。臺灣能有今日法治成就,歷屆大法官貢獻良多。 戒嚴時期,大法官在 1960 年便作成釋字第 86 號解釋, 執憲法第 77 條為本,主張由行政院司法行政部主管的地方 法院與高等法院,應回歸由司法院管轄,欲顯明行政權與司 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8 ~ .14.□ 提升逐漸受到關注; * 勞資爭議問題也漸次浮現,但由於工會受到政治控制、 禁止罷工,並未引起大規模抗爭,但這不意味勞資關係 和諧; * 由於經濟結構轉型,造成勞動人口迅速增加,勞工所遭 遇疾病、傷害、老年、死亡、失業、雇主破產等問題成 為社會議題; * 經濟環境的改變,使國人生活飲食習慣變遷,因食品進 入工業化製程,也引發了食品安全問題。 2.

初稿) ~ P.8.14.□ 法權之分際。然此號解釋並未受到行政權正式回應,遲至二 十年後,才真正在憲政架構(組織形式)完成「審檢分隸」: 一方面,修改司法院組織法,將各級法院還歸司法院;另一 方面,將司法行政部更名為法務部,置於行政權底下。惟因 當時司法院預算仍由行政院提出,司法權實質上仍受制於行 政權。直至解嚴後十年,即 1997 年修憲,制定增修條文第 5 條第 6 項:「司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪 減,但得加註意見,編入中央政府總預算案,送立法院審議。」 司法預算獨立入憲,終於徹底擺脫行政權干預,完成「司法 獨立」 。 司法獨立,僅是推動憲政之初步滿足。實質上,仍有待 憲法原則及其蘊含人權價值貫徹於國家法體系與個案審判 當中,憲法始取得規範效力。 憲法,因有「政治之法」之稱,容易被誤解與私人法律 關係無關;加上條文較一般法律規定來得抽象、簡潔,鮮少 有法官於審判上直接援引憲法,間接造成憲法與人民疏離, 憲法本應具備之法規範性與法效力易為人所忽略。在臺灣實 行憲政的過程中,亦曾疑惑「憲法」之規範位階,所幸大法 官以釋字第 371 號解釋(1995 年)重申憲法的「最高規範性」 地位,並以大法官作為法律違憲的專屬判斷機關,以確保法 體系之合憲運作: 「憲法為國家最高規範,法律牴觸憲法者無效,法 律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時,由司 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.9 ~ .

初稿) ~ P.8.□ 法院大法官掌理,此觀憲法第一百七十一條、第一 百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定 甚明。」 以原因事實來看,如此宣示雖主要針對普通法院法官而 為,但當大法官表明掌有「法律違憲審查權」時,即等於宣 布憲法賦予大法官有高於立法部門之權威地位,得拘束立法 部門違憲行為(制定違憲法律侵害人民權利)。五年後,憲 法與大法官的權威性,在審理國民大會「修憲」延任案時, 再度顯露無遺。2000 年大法官釋字第 499 號解釋: 「……惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之 基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩 序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性。憲 法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第 二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權 力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整 體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲 政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機 關均有遵守之義務。…上開增修條文……計分別延長第 三屆國民大會代表任期二年又四十二天及第四屆立法委 員任期五個月。按國民主權原則,民意代表之權限,應 直接源自國民之授權,是以代議民主之正當性,在於民 意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定,任期屆 滿,除有不能改選之正當理由外應即改選,乃約定之首 要者,否則將失其代表性。……本件關於國民大會代表 及立法委員任期之調整,並無憲政上不能依法改選之正 當理由,逕以修改上開增修條文方式延長其任期,與首 開原則不符。而國民大會代表之自行延長任期部分,於 利益迴避原則亦屬有違,俱與自由民主憲政秩序不合。」 除了闡述民主原則之於憲政的重要性外,更引導出一重 要憲法議題—「修憲有無界限?」在此,大法官採取「有界 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.10 ~ .

11 ~ .14.8.□ 限說」 ,諸如:民主共和國原則、國民主權原則、保障人民 權利、權力分立與制衡,乃是「憲法基本原則」 ,藉之形成 自由民主憲政秩序,即便修憲,仍應遵守,否則將造成憲法 破毀(憲政秩序瓦解) 。大法官勇敢跨出此步,使憲政之最 重要原則—「法治」優於「人治」 (包括有權修改憲法者— 國會代表都不例外) ,此一絕對性要求得以彰顯,適切說明 了,憲政的意義,不是對憲法條文的表面遵循而已,尤重對 憲法基本價值之尊重,這才是憲政與法治的根本精神。 從上述兩例可見憲法解釋機關在「憲法」維護工作上的 重要性,臺灣能自非常體制步入憲政正軌,並發展出今日法 治榮景,大法官積極行使憲法解釋權至關重要。在解嚴之前 37 年間,大法官便已作成 216 則解釋;解嚴迄今共 26 年, 數量卻倍增至 711 則(增加 495 則) 。解嚴以前,憲法解釋操 作偏重文字操作,處理政府組織議題時,用語較含蓄保留或 避重就輕,有關人民基本權利之解釋則甚為稀少;解嚴以 後,在政府組織議題上,漸不避諱伸張「權力分立」概念, 對憲政推行給予相當支持。加上人民基本權利解釋大增,不 論是人身自由、言論自由、性別平等、工作權、生存權、訴 訟權、參政權、特別權力關係破除、正當法律程序、隱私權 等領域均已見解釋涉入。憲法解釋在量與質上的改變,大法 官顯無愧制憲者之冀望。 解嚴使憲政開始運轉,大法官恰逢其時,一方面勇於承 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.

12 ~ .8.□ 接其他機關、社會各界所拋擲之憲法難題,一方面賣力以憲 法解釋為憲政傾注活水。大法官積極履行憲法解釋責任,最 終促成其解釋憲法之權威角色,更有效助長憲政與法治的落 實3 。 (2) 恢復人民基本政治權利與保障人身自由 確立。 1987 年 7 月 15 日,蔣經國先生宣布解除 戒嚴,人民的基本政治權利逐一恢復且人身 自由獲得確立,是臺灣邁入憲政與法治的重 要里程碑,社會被壓抑的動能得以獲得釋 放,進而用以健全社會發展。 臺灣自 1975 年蔣中正先生去世後,因軍 事強人退場,威權統治出現緩解徵兆。期間 恰遇臺灣經濟結構轉型,由農業社會進入工商業社會,加上 教育的普及,社會階層流動變化加劇,新興中產階級與知識 份子逐漸壯大,人民愈享受經濟成長果實,卻愈覺政治強烈 束縛,戒嚴體制封閉、管制型的憲政,與社會多元發展活潑 形成尖銳衝突。因此,打破政治壟斷的聲浪日漸升高,要求 擴大人民之「政治參與」(解嚴、開放黨禁、改選中央民意 3 如 2005 年大法官釋字第 601 號解釋所言: 「大法官憲法解釋之目的,在於確保民主憲政國家憲 法之最高法規範地位,就人民基本權利保障及自由民主憲政秩序等憲法基本價值之維護,作成有 拘束力之司法判斷。大法官為具體實現人民訴訟權、保障其憲法或法律上之權利,並維護憲政秩 序,而依人民或政府機關聲請就個案所涉之憲法爭議或疑義作成終局之判斷,其解釋並有拘束全 國各機關與人民之效力,屬國家裁判性之作用,乃司法權之核心領域,故與一般法官相同,均為 憲法上之法官,迭經本院釋字第三九二號、第三九六號、第五三○號、第五八五號等解釋有案。」 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.初稿) ~ P.

14.初稿) ~ P.13 ~ .8.□ 代表等等) , 「黨外」勢力亦相應而生,國民黨之「一黨專政」 的地位受到挑戰。 當時,人民街頭運動已如野火燎原般展開4。社會對憲政 的期盼已醞釀多時,民主政治能量連同蓄積。終至 1987 年 解嚴柵欄一開,瞬間爆發,使得憲政的能量從谷底急速攀 升,人民在憲法中的基本政治權利獲得釋放,促成臺灣邁入 民主憲政之行列。 其中,憲政與法治的實現,正是臺灣解嚴以來社會發展 的最佳的力量,主要有以下成就: ●集會自由(憲法第 14 條) 鑑於人民街頭運動前仆後繼湧出,解嚴後,政府制定《集會 遊行法》以資回應,但管制心態並未完全鬆懈,立法仍予諸 多限制,例如:採取事前許可制、不得主張共產主義或分裂 國土、刑罰構成要件不明確、拒絕許可缺乏公平救濟管道、 設有禁制區等等。大法官作成釋字第 445 號解釋(1998 年) , 認為只有在集會遊行逾越和平限度,有明顯而立即危險之事 實時,始得以法律限制人民集會遊行自由;2002 年立法院刪 除集遊法中「不得主張共產主義或分裂國土」之反共條文。 但距離人民集會自由權之完全保障,仍有進步空間。 (釋字第 445 號解釋) 「憲法第 14 條規定人民有集會之自 由,此與憲法第 11 條規定之言論、講學、著作及出版之自由, 同屬表現自由之範疇,為實施民主政治最重要的基本人權。」 憲法不只保障「個人」言論自由,同時也保障「群體」發聲 自由。集會自由恢復,讓人民除投票選舉外,還可透過集會 遊行, 「不定期」 、「不定點」表達政治理念,如今已發展為 4 例如:後勁反五輕抗爭、果農抗議開放外國水果進口、原民權益運動、國會全面改選大遊行、 高雄美麗島事件等等。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.

14 ~ .14.com/data/61718.初稿) ~ P.html(最後瀏覽日:2013 年 7 月 18 日。) 7 臺灣登記政黨中,有一「中華生產黨」 ,主要由現居臺灣大陸配偶所組成,黨員人數約莫 3 萬 2000 人,目標為自大陸來的新住民爭取合理權益。該黨在大陸配偶中深具影響力,與國民黨有 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.aisixiang.□ 臺灣之有效民主監督力量5。 臺灣目前集會遊行案件每年可達三千件以上,「公民社會」 儼然成形,人民從戒嚴時期之純粹被統治者,逐漸收回政治 權力,公民地位大幅提升。民眾受五花八門議題號召走上街 頭,宣揚政治理念,已是稀鬆平常的生活進行曲。 ●結社自由—組織政黨之自由(憲法第 14 條) 戒嚴時期實施黨禁,臺灣之政黨僅有執政的「國民黨」 ,及 其附庸:中國青年黨、中國民主社會黨。政治上,國民黨獨 掌國家機器,實行「一黨專政」。 戒嚴末期,因江南案與十信案爆發重挫國民黨形象,國民黨 政權出現合法性危機。為傳達自我革新訊息,蔣經國先生於 1986 年提出「政治革新」,強調「要以黨的革新帶動全面革 新」,未來將解除戒嚴、開放黨禁報禁、地方自治法制化、 推動黨務革新。因政治氛圍轉變,國民黨以外的政治組織不 再被鎮壓,黨外人士趁勢集結,遂在 1986 年 9 月成立「民 主進步黨」 (日後發展成為臺灣第一大在野黨,曾於 2000-2008 年執政) 。部分國民黨人當時即質疑, 「放任」可能使國民黨 未來失去政權,但蔣經國先生回應:「世上沒有永遠的執政 黨。」 、 「使用權力容易,難就難在曉得什麼時候不去用它6。」 1989 年的《動員戡亂時期人民團體法》正式承認人民有組織 政黨之自由,為臺灣政黨政治提供法制基礎。不過,因組織 政黨與一般人民團體無異,規範消極簡略,成立採事後備案 制,又享有高度自治權。組織容易,造成政黨數量有 200 多 個7,但大部分屬於「泡沫政黨」,未能真正對選舉活動與政 5 2006 年由臺灣社會自發之紅衫軍反政府貪瀆社會運動,雖未能使當時主政的陳水扁先生下台, 但也獲得主政者將權力下放之回應,並促成臺灣總統選舉第二次政黨輪替;2012 年為抗議媒體 壟斷、爭取新聞自由由學生所發起之反媒體壟斷大遊行,效應所及促成目前朝野對「媒體壟斷防 制與多元維護法」 (反壟斷法)草案制定與否之討論;2013 年 5 月,民間為反對核四興建,發起 廢核大遊行,要求政府停止追加核四預算、全面檢討核廢政策,亦引起現任行政院長江宜樺的重 視,甚至主動要求與之對談。最近的例子則是 2013 年 8 月 3 日近 14 萬人自動自發集會於總統府 前,對政府處理服兵役士兵遭禁閉處分枉死案表達不滿之聲。 6 王鐵群,蔣經國與臺灣政治轉型。http://www.

asp?xItem=1148846&ctNode =33642&mp=S011(最後瀏覽日:2013 年 7 月 22 日。) 9 林德昌,公民社會、民主政治與永續發展:臺灣非政府組織的發展策略研究,財團法人臺灣民 主基金會補助計畫成果報告,2004 年 10 月 21 日,第 1 頁。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.tw/ct.初稿) ~ P.15 ~ .8.immigration.14.□ 黨政治發揮影響力(真正具有影響力者甚至不超過五個政 黨) 。2000 年-2008 年民進黨的執政第一次完成了中華民國 在臺灣的政黨輪替,是臺灣憲政使上值得文書的里程碑。為 確保政黨組織及運作符合民主原則,建構政黨公平合理的競 爭機制,「政黨法」正研議制定中。 ●結社自由—非政府組織(NGO)(憲法第 14 條) 除了政黨外,獨立於政府和企業,不以營利為目,以倡導人 權促進、環境保護、社會福利、弱勢照護,以及文化保留等 公 共 議 題 為 主 要 目 的 之 「 非 政 府 組 織 」( NGO. non-governmental organization) ,是法治進程與社會發展的重 要推手。實際上,政府不論如何善盡其國家治理職責,樹大 必有枯枝,加上國家資源有限,始終有政府無法顧及之角 落,慈善型與服務型非政府組織的出現,有效填補政府在社 會治理上所形成之空缺。更重要的是,非政府組織經常就社 會政策反應不同意見,能有效組織民眾力量、帶領人民與政 府及企業進行政策辯論,使國家權力與企業力量受到有效節 制,其「民主監督」功能不容忽視。 臺灣非政府組織的發展與政治民主化的演進息息相關,解嚴 後,原本的街頭抗爭順勢進入組織化階段,社會之「地下」 異議團體也浮上檯面,以社團或基金會形式繼續運作。今日 臺灣的基金會,即有三分之二以上成立於 1980 年代8。非政 府組織快速成長,組織目的也從爭取政治參與、慈善與社會 服務,擴展至其他普世議題,例如環保、婦女、勞工、人權 等問題,並搭乘全球化列車與國際接軌,積極參與國際組織 活動。臺灣的非政府組織於 2004 年時,已超過二萬,參與 國際非政府組織的則有二千多個9。 非政府組織的蓬勃發展,意義不是人民聚結之表象而已,更 重要的是,代表臺灣社會運作方式出現了重大變化,民間團 合作交往,未來還可能參與立委選舉,因此最近引起臺灣社會及其他黨派的關注,甚至批評,但 社會氛圍仍算尊重這些新住民的結社自由與參政權。 8 內政部入出國及移民署南投縣服務站 http://iff.gov.

□ 體的力量逐漸抬頭,成為政府、企業以外的「第三部門」 , 「倘 政府是透過合法的強制稅收來分配資源,同時企業是透過資 源的交換以配置資源,則毫無疑問的是,公民社會組織則是 透過價值觀和社會目的之追求來配置資源10。」非政府組織 自不同角度為社會治理獻力,對於政府因施政偏好造成的不 公平,以及企業追求營利所造成的環境破壞,具有一定制衡 效果,而且這種社會自發行為亦較可長可久,有助社會自 治,是維持法治所不可或缺。 ●言論及出版之自由—新聞自由(憲法第 11 條) 由於戒嚴法第 11 條規定:「取締言論、講學、新聞雜誌、圖 畫、告白、標語暨其他出版物之認為與軍事有妨害者。」衍 生出《臺灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法》作為戒嚴 時期箝制言論自由最重要依據,後因應解嚴始告廢除。在解 嚴之前,臺灣因實施報禁(限證、限張、限價、限印、限紙), 雖有民營報紙,但稱不上有新聞自由。嗣政府於 1988 年開 放報禁,致報業生態巨變,激烈競爭。。臺灣報社也從原先 解嚴時的 31 家,遽增至今有 300 多家。另外,在 1993 年通 過《有線電視法》先後完全開放廣播頻率和有線電視,也促 成臺灣媒體業急速發展的主因。除此之外,網路新聞更是主 流媒體之一。 今日臺灣的新聞媒體環境可謂極度自由,也因憲法上言論自 由學理高漲,對於新聞媒體經營不介入管制。但也因為媒體 數量過多,不少「泡沫媒體」惡性競爭,媒體亂象叢生,部 分新聞媒體過於追求新聞之聳動,反而喪失對於事實的追 求。甚至成為有心人士爆料與發表不負責任言論的舞台,無 力帶動公共議題之理性討論,這是目前臺灣新聞媒體亟待改 善的地方。 ●人民有選舉之權—國會全面改選(憲法第 17 條) 為約束國家權力運作,真正實現人民利益至上,應使人民享 有政治參與自由。其中,又以「選舉權」與「被選舉權」為 10 林德昌,公民社會、民主政治與永續發展:臺灣非政府組織的發展策略研究,財團法人臺灣 民主基金會補助計畫成果報告,2004 年 10 月 21 日,第 39 頁。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.16 ~ .14.8.

8.□ 最重要兩個指標,唯有人民有選舉與參選的自由,憲政所立 基之「國民主權」概念始得貫徹,同時滿足憲政與法治所不 可或缺之「民主」要素。 臺灣民主自由選舉制度之建立先後歷經以下階段:一、地方 性選舉開放(1950 年代);二、中央民意代表增補選(1969 年) ;三、國會全面改選(1991 年) ;四、省長及直轄市長直 選(1994 年);五、總統直選(1996 年)。在戒嚴早期,人 民便得投票選舉地方縣市長、縣市議員、鄉鎮市長,是一黨 專政統治中特殊現象。惟因黨禁實施,人民沒有組織政黨與 提名候選人之自由,儘管形式上具有自由選舉制度特徵,實 質上人民參政空間仍相當有限。直到接近解嚴,民主進步黨 成立,得以政黨名義推薦候選人,人民才開始擁有參政自由。 就民主政治而言,「國會全面改選」特別具有象徵意義。憲 政的實施,主要取決於代議士選舉。人民意志因代議士傳遞 至國家權力中心,再透過法律制定權與權力分立制度,對政 府產生有效制約。因此,光靠政府單方面宣布解嚴絕不足以 使憲政步入常軌,民運人士深諳此理,解嚴後仍持續號召集 會遊行主張國會全面改選,不少政治菁英亦與之附和,大法 官甚至以憲法解釋方式,直接明定第一屆中央民意代表的退 職日11。 在輿論要求下,終於促成 1991 年國會全面改選,同時透過 修憲,讓監察院自立法機關改制成「準司法機關」,終結萬 年國會大功告成。「立法權」還歸於民,讓法律改由一開放 性體系(代議士)來制定,等於告別人治在「法制」上的專 斷,實現「法治」。至此,臺灣正式從憲法邁入憲政。 ●人民身體之自由應予保障。非經司法或警察機關依法定程 序,不得逮捕拘禁—正當法律程序(憲法第 8 條) 對於人身自由之保障,主要在於「正當法律程序」的建立, 11 1990 年大法官釋字第 216 號解釋: 「中央民意代表之任期制度為憲法所明定,第一屆中央民意 代表當選就任後,國家遭遇重大變故,因未能改選而繼續行使職權,乃為維繫憲政體制所必要。 惟民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑…為適應當前情勢,第一屆未定期改 選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者,應即查明解職外,其餘應於中 華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權,並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及 有關法規,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作。」 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.17 ~ .14.初稿) ~ P.

初稿) ~ P.18 ~ .□ 以剝奪人民人身自由之「拘禁」為例,於解嚴後,因大法官 作成解釋,終使其回歸「法官保留」,由獨立之司法來決定 「拘禁」之妥當性與必要性,行政權對於人身自由的干預被 嚴格限縮。最著名即 1995 年大法官釋字 392 號解釋,認為 「檢察機關」雖為「司法機關」,但非法官,宣告刑事訴訟 法規定偵查中由檢察官行使覊押權違憲。並定出該違憲規定 應於 2 年內失效之落日條款。1997 年 12 月 19 日公布「刑事 訴訟法」修正條文,即將偵查中羈押權改由法院決定。 另一值得特別注意者為介於行政法與刑事法之間定位模糊 的《檢肅流氓條例》 。前身為 1955 年《臺灣省戒嚴時期取締 流氓辦法》,乃一行政命令,是政府在非常時期為維持社會 治安,杜絕流氓危害社會秩序行為,賦予治安機關管理流氓 並施以矯正處分之便宜處分權。爾後雖提升至法律層次,但 警察機關享有便宜權限仍予維持,加上法律所規定流氓定義 及要件不明確、審理程序秘密不公開、完全剝奪人民之對質 權與詰問權、裁定留置未定要件一律委由法院自由裁量、容 許就人民同一違法行為提起二次以上追訴行為、嚴重拘束人 身自由之感訓處分究屬刑罰或保安處分定位未明,適用上極 易造成人身自由的侵犯,且與刑法或組織犯罪條例疊床架 屋。後來在憲政脫離非常時期法制之後,與憲法第 8 條正當 法律程序扞挌之處更是一一浮現,雖經大法官「再三」違憲 非難(釋字第 384、523、636 號解釋)仍嫌不足,不論如何 刪修,都無以貫徹憲法保障人身自由的理念,最後於 2009 年經立法院議決與總統公布告廢止。 (3)建立反貪腐法制及環境 「貪腐」是法治進程與社會發展必然面對的問題,貪腐 的生成和制度環境密不可分,尤其在高度管制之政治經濟體 制下,貪腐非常容易發生,政府或國企官僚在執法時以公權 力換取私利情形極為常見。戒嚴時期的臺灣,在國民黨統治 下,儘管享有傲人經濟成就,但一黨專政造成統治階層權力 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.14.

19 ~ .14.8.初稿) ~ P.□ 獨攬、政治不透明,又司法無法予以有效制衡,政治之封閉 結構遂成貪腐溫床,致貪腐全面性(系統性)蔓延。 在 1987 年解嚴以後,隨著媒體解禁、國會改選,以及政 黨輪替之進程,政治貪腐現象緩解。在正常憲政運作之下, 由於政治權力開放,人民可以透過選舉、言論、法律,以及 司法,對政府官員之貪腐行為進行監督。透過政府體制的調 整與反貪腐機制的建立,原先之貪腐問題漸獲抑制。法制面 上,「公職人員財產申報制度」即為一防止官員腐敗之基本 措施。1993 年,為回應人民對清廉政治之殷切期盼,立法院 通過《公職人員財產申報法》 ,為臺灣第一部陽光法案。申 報範圍包含各級公職人員,及其配偶與未成年子女;申報財 產包含不動產、汽車,一定金額之現金、存款、有價證券等 等;申報資料將刊登於政府公報,供民眾查詢;財產強制信 託制度;財產變動申報;行政罰與刑罰並行,逾期申報或不 實申報者,除行政罰,可能面臨刑事之有期徒刑、拘役、罰 金。 後來雖經政黨輪替,但貪腐弊案依舊頻傳,嚴重衝擊人 民對政府之信賴,2009 年增訂《貪污治罪條例》第 6 條之 1 「公務員財產來源不明罪」 ,如檢察官偵查犯罪時,發現公 務員或其配偶、未成年子女涉嫌貪瀆,得命本人其就來源可 疑之財產提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說 明或說明不實者,將面臨有期徒刑或併科不明來源財產額度 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.

□ 以下之罰金。 要求公務員申報財產與說明不符常理財產來源,乃是透 過法制將公職人員的財力狀況強制攤開在陽光下檢驗,讓民 間與政府協力防腐,反映於憲政上,可謂是民主法治原則與 主權在民原則之貫徹。 在臺灣,除了著眼於個別公職人員之財產外,尚有《行 政程序法》 (行政裁量過程公開) 、 《資訊公開法》 (政府決策 參考資訊公開) 、《政治獻金法》 (政治活動資金來源與使用 公開) 、 《遊說法》(利益團體接觸公開)做制度性配合,形 成反貪腐之整體網絡,均有促成法治落實之效。 3.20 ~ . 小結:落實憲政讓社會發展朝良制步移 臺灣 70-80 年代經濟蓬勃發展,當時社會時空為戒嚴體 制,言論、集會、結社等干擾發展的因素幾乎沒有或者少之 又少,有人以為這是經濟得以空前發展的主因;隨後,到了 80 年代末期,戒嚴解除,堅定於政治開放路徑,決心體現「憲 法之治」,走入憲政道路。如今,社會力綻放的結果,經濟 發展趨緩,社會問題看似層出不窮、政治壓力愈來愈大,街 頭經常可見示威遊行,社會穩定與經濟發展備受挑戰。儘管 如此,並沒有讓臺灣社會埋陷於嚴重動盪不安,面對諸多紛 紛擾擾,人民仍珍惜得來不易的法治成果,願意遵守憲政框 架,讓社會多元力量不斷在憲法秩序中整合,只為更健全的 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.14.8.

14.□ 法治良制繼續前進。 長文以為,臺灣從憲法到憲政的法治進程,對於具有共 通中華文化背景的大陸,深具參考價值! 觀諸今日大陸的政治架構,固然不能以專制獨裁政體視 之,畢竟在權力交接時刻,大陸沒有出現獨裁政權出現之武 裝鬥爭情事,反而在中國共產黨領導下,完成三次和平政權 遞嬗(1992、2002、2012 年)。但社會發展情境或有類似於 戒嚴時期的臺灣,整個社會結構仍然以經濟發展為主、環境 生態的代價尚未得到足夠的重視,政治上的參與跟言論的自 由度仍顯極度保守,這樣的客觀環境,應該有 改善的空間。大陸雖走著與西方不一樣的道 路,並非要棄絕憲政與法治之價值。 乙)改革開放成功之際,大陸社會面 臨法治與憲政挑戰 (1) 共產黨對於憲政落實固然責無旁貸—中 國共產黨「一黨領導」是永續憲政的實踐? 中國大陸的憲法從 1949 年建政以來,共歷經 8 次修正 (1954、1975、1978、1982、1988、1993、1999、2004 年), 「依 法治國」雖為憲法之明文要求,但實際上仍在「法制」與「法 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.8.21 ~ .

22 ~ .□ 治」之間游移。 大陸目前雖已法制齊備,政府亦有立法、行政、司法之 分工。遺憾的是,仍偏向憲法的表面遵循,並未體現憲政與 法治。 首先,因執法人員傾向將法律視為權力工具,人的決定 優於法律規定,「選擇性執法」的結果使得法律規範的實效 性大打折扣,再加上,欠缺獨立的司法系統來制衡,使得執 法者容易將公權力視為囊中私物,配合以金錢利益之輸送, 形成大陸目前最嚴重的結構性貪腐問題。在政治不透明,法 律監督機制不具實效的封閉政治環境,貪腐問題恐無法獲得 有效解決。 在人民權利實踐上,雖多設有法制框架,但缺乏法治精 神,許多法律規範內容的未必能完整體現憲法保障人民基本 權利之精神。例如: * 憲法第 35 條規定「中華人民共和國公民有言論、出版、 集會、結社、遊行、示威的自由。」為例:雖有《集會 遊行示威法》 ,但因採取「事前許可制」 、可作內容審查 12 、集會時間地點設限、使用「協商程序」促使發起者 放棄13、事後也可能遭受刑罰懲處,人民之集會遊行實 際仍受嚴格限制; * 改革開放後非政府組織迅速發展,以《社會團體登記管 理條例》為主要規範,但「設立門檻過高」與「審批嚴 格」 ,仍著重在「控制」 ,尚未塑造出有利非政府組織發 12 反對憲法基本原則、危害國家主權完整、煽動民族分裂、直接危害公共安全或嚴重破壞社會 秩序,不予許可。 13 申請舉行集會、遊行、示威要求解決具體問題的,主管機關可以通知負責人協商解決問題, 並得將申請舉行的時間推遲五日。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.8.14.

23 ~ .aspx?AID=18734(最後瀏覽日:2013 年 7 月 21 日。) 15 例如 2012 年 12 月,財經雜誌副主編羅昌平在微博實名舉報大陸國家發改委原副主任兼能源 局局長劉鐵男,學歷造假、官商勾結騙取巨款、包養情婦;2013 年七月,新華社所屬經濟參考 報記者王文志亦以微博實名舉報央企華潤集團董事長宋林涉嫌貪汙瀆職。廣東新快報調查記者劉 虎亦利用微博實名舉報大陸國家工商行政管理總局副局長馬正其,指其在擔任重慶萬州區委書記 期間賤賣國有財產,已構成瀆職。參考網址:http://udn.□ 展的制度環境; * 言論自由方面,為大量「行政法規」所限制:「一方面 直接規定什麼人可以進入出版界,什麼人有出版權(市 場准入制度),另一方面行政法規還規定你可以說什麼 (重大選題備案制度)14。」不過部分新聞媒體仍儘量 爭取發揮空間,在有限言論自由內,利用報章雜誌與網 路平台發揮吹哨者功能15;基此,長文情願相信最近報 導的「七不講」(不能講普世價值、新聞自由、公民社 會、公民權利、黨的歷史錯誤、權貴資產階級和司法獨 立。)不是事實。 * 2013 年初修正之刑事訴訟法制不乏進步規定:不自證 其罪(第 50 條) 、證據排除法則(第 54 條) 、重大案件 訊問過程錄音錄影(第 121 條)等等。但仍保留模糊空 間,例如「犯罪嫌疑人對偵查人員的提問,應當如實回 答」之規定(第 118 條) ,使不自證其罪精神大打折扣; * 過度限制律師辯護制度,以年檢制度以及其他各種不當 手段控制、攻擊律師,時有所聞(如李莊案)。法界雖 倡議增訂「訊問時辯護律師在場權」,但據報導,因有 關部門不肯讓步,以致沒有通過; * 以憲法第 37 條為例: 「公民的人身自由不受侵犯;任何 公民非經人民檢察院批准、決定或者人民法院決定,並 由公安機關執行,不受逮捕;禁止非法拘禁和」。但檢 察院亦可決定羈押(非僅法院),仍非完整之正當法律 程序保障(可參考臺灣偵查中羈押權回歸法院之過程) 。 * 仍舊保有 1950 年代實行迄今之「勞動教養制度」 ,可以 不經法官審查,公安部門便可決定關押人民,即使規定 14 主要參考自凱文著〈吳思:中國言論自由的五個層次〉 ,參考網址:http://chinainperspective.co m/ArtShow.8.com/NEWS/MAINLAND/MAI1/8061363.14.初稿) ~ P. shtml(最後瀏覽日:2013 年 7 月 30 日。) 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.

初稿) ~ P.14.□ 檢察院應負責監督,也不過是事後監督而已。用來維護 社會治安,「勞動教養」雖具有相當高的效率,但非以 正當司法程序限制人身自由,明顯不符合憲法要求。 諸如以上對於「憲法」的曖昧態度,與戒嚴時的臺灣倒 有幾分相似。大陸目前雖然經濟成就令人豔羨,但因經濟果 實無法為眾人平均共享,貧富差距擴大、區域發展不均、官 民利益衝突、環境嚴重污染、食品安全危機等負面效應不斷 發生,終究會因社會矛盾空前激化,為政權帶來合法性危 機。正如同 70-80 年代的臺灣人民,有了財富,便開始要 求財產權穩定與保障;進一步便是要求更高的公民參政權; 社會福利方面,國家的責任也會隨著財政的積累而承擔更大 的責任與義務。如今這個進程也在大陸重現著,只是以倍數 的方式呈現,習李新政共產黨所領導的政府,有沒有可能配 合變異? 大陸憲法明文規定「中國共產黨領導的多黨合作和政治 協商制度」,憲政運作的主要引擎為共產黨。但仔細思考憲 法之所以堅持共產黨的領導,無非是要促進大陸長治久安。 最終達到憲法的要求:「中華人民共和國的一切權力屬於人 民」 ; 「中華人民共和國公民在法律面前一律平等」 ; 「國家尊 重和保障人權」 。共產黨必須審慎考慮, 「憲政與法治」是否 為促成大陸永續繁榮一條最快速的道路?如堅持一黨領導 地位,表面雖看似實行憲政,但與憲政精神終究能否相符? 是個值得深思的課題。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.24 ~ .

html (最後瀏覽日:2013 年 7 月 25 日。) 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.sina.com.□ 大陸目前由中國共產黨獨攬政治權力是事實,憲法究竟 是被束之高閣,或真正對政府運作產生實效(對共產黨與國 家機關均產生實質規範效力)?有賴共產黨的決定。經濟上 的巨大成就,正代表中國已面臨政治變革契機,共產黨是否 一同轉型,追求憲政,逐步將權力讓渡到人民手中,由多黨 在平等基礎上競爭為人民服務,讓法治良制得以生根,現在 已是時刻。 《中華人民共和國憲法》的規定早已完備16,只差 在執政者中國共產黨的決心。追求「憲法之治」 ,尊重憲法、 實施憲政,日久「法治」自然相應而生。 (2) 人大常委會與人民法院應重視憲法解釋(包括違憲)與適 用。 不同於一般國家以設置憲法法院執掌憲法解釋權,大陸 採取立法機關解釋制,1982 年憲法將憲法解釋權交由「全國 人大常委會」行使(憲法第 67 條) 。至於人大常委會是否做 過憲法解釋,雖然有學者認為 1983 年全國人大常委會會議 通過的《全國人民代表大會常務委員會關於國家安全機關行 使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》 16 清華大學法學院張衛平教授曾言: 「重溫束星北《用生命維護憲法的尊嚴》一文,再看《憲法》 , 我驚訝地發現,自己對《憲法》內容的瞭解原來也幾近於零,許多網路或媒體常見的『政治體制 改革』等民主訴求,原來都是《中華人民共和國憲法》中早有明文規定的具體內容。換言之,真 正要實現“依法治國",必須抓住《憲法》之綱,才能“綱舉目張",即大力宣傳《憲法》,普 及全國上下對《憲法》的學習和認識,各級政府必須嚴格依照《憲法》行政。」引自張衛平撰〈為 何至今我們走不出自造的“泥沼”?〉一文,http://blog.8.14.cn/s/blog_68be983b0101exdo.初稿) ~ P.25 ~ .

初稿) ~ P.asp? ArticleId=58700(最後瀏覽日:2013 年 7 月 24 日。) 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.26 ~ .chinalawinfo.□ 即屬之。此一決定,將憲法第 37 條和第 40 條將公安機關擴 大解釋包含國家安全機關,有補充憲法條文之作用。除此以 外,尚有學者認為17, 1979 年的《關於省、自治區、 直轄 市可以在 1979 年設立人民代表大會常務委員會和將革命委 員會改為人民政府的決議》 、1980 年的《關於修改憲法和成 立憲法修改委員會的決議》 、1981 年的《關於加強法律解釋 工作的決議》 、1982 年的《關於本屆全國人民代表大會常務 委員會職權的決議》 、1990 年的《關於實施〈中華人民共和 國香港特別行政區基本法〉的決定》 、1993 年的《全國人民 代表大會常務委員會關於加強對法律實施情況檢查監督的 若干規定》與 1996 年的《全國人民代表大會常務委員會關 於繼續開展法制宣傳教育的決議》等,均涉及憲法之解釋與 補充,性質上亦可歸為憲法解釋。 無論如何,人大解釋數量顯示憲法解釋工作仍有大幅進 步空間。遺憾的是,此等解釋內容,僅止於憲法條文之補充, 缺乏依憲法原則及人權價值對爭議性法律與個案做出「違 憲」解釋的先例,無法發揮藉憲法解釋積極落實憲政之功能。 近年,關於《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》 (孫志剛 事件)、《城市房屋拆遷管理條例》(唐福珍事件)之廢止決 定,全國人大常委會實在"應該"可以"違憲解釋"的方式達成 廢止上述違憲法律/辦法的目的,以致錯失了行使違憲解釋 17 胡錦光、王叢虎, 〈论我国宪法解释的实践〉 ,http://article.com/Article_Detail.8.

8.14.初稿) ~ P.27 ~ .□ 的良機。目前報導的上訪媽媽唐慧案所涉及的勞動教養辦 法,也是人大常委可以認真考慮是否做出違憲解釋的好課 題。 除了人大常委會應積極解釋憲法的同時,必須注意到第 67 條尚有制度的缺失。全國人大常委會畢竟歸屬立法部門, 與全國人民代表大會,對法律之合憲性抱持不同看法的可能 性極低。其同時兼有憲法解釋者之身分,將使憲法解釋最重 要之「違憲審查」(宣告違憲法律無效)功能嚴重削弱。事 實上,至今亦未有被全國人大常委會宣告違憲無效之法律, 恐是釋憲制度設計使然。在鼓吹建構更具體細緻之釋憲法制 之今日,大陸法界實應注意此問題。 儘管依照憲法,憲法之解釋權非由司法部門行使,但這 並無礙於人民法院主動適用憲法。司法在個案裁判上直接援 引憲法、闡述憲法真義—「憲法司法化」是落實憲政有效的 路徑之一。例如:2001 年最高人民法院在「齊玉苓」案中引 用了憲法第 46 條作為法律依據,突破法院長期拒絕適用憲 法於個案裁判之現象,引起法律人高度關注,也開創了大陸 憲法司法化的先例。雖然這個案件並非違憲審查案件,對於 憲法的適用與闡釋亦有限,但在司法審判中不忘論及憲法, 的確值得鼓舞。齊王苓案後來雖然遭到廢止,但已提供司法 部門「如何看待憲法」不一樣的思維。法院不僅毋須因此退 縮,更應積極善用司法審判權必需之法律解釋,走出與全國 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.

28 ~ .8.□ 人大常委會不一樣之風格(抽象解釋),在個案裁判中,作 出更貼近憲法真義之憲法解釋(具體解釋)。對此,長文對 習李新政中最高人民法院院長周強先生寄以厚望。 (3) 習李新政,讓人看到憲政與法治新契機。 值欣慰的是,大陸國家主席習近平所提 倡「中國夢」也有法治成分: 「我們要堅持党的領導、人民當家作 主、依法治國有機統一,堅持人民主體地位, 擴大人民民主,推進依法治國,堅持和完善 人民代表大會制度的根本政治制度,中國共 產黨領導的多党合作和政治協商制度、族域 治制、建設服務政府、責任政府、法治政府、 廉潔政府,充分調動人民積極性。」 可見全面推進依法治國,加快建設法治中國,既是實現 中國夢的重要內容,也是重要保障。但這樣的法治夢,與憲 政難道無法相通? 在 2012 年 12 月 5 日紀念《中華人民共和國憲法》公布 實行 30 周年時,習主席的「憲法夢」 給了答案: 「憲法與國家前途、人民命運息 息相關,維護憲法權威就是維護党和 人民共同意志的權威,捍衛憲法尊嚴 就是捍衛黨和人民共同意志的尊 嚴,保證憲法實施就是保證人民根本 利益的實現。」其指出,為人民利益 而存在的政府,必須全面貫徹憲法, 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.初稿) ~ P.

29 ~ .8.□ 更重要的是: 「憲法的生命在於實施,憲法的權威也在於實 施。」 對於憲法的看重,讓我們見到大陸實施憲政的曙光。總 理李克強在上任的記者會中,特別提兩個「忠」—「將忠誠 于憲法,忠實於人民,以民之所望為施政所向。」呼應習近 平主席所言。 前面提到的「勞動教養制度」向來被認為是大陸是否實 現憲法要求「依法治國」的重要指標。上訪媽媽唐慧,在 2012 年 8 月遭永州勞教委處罰勞教一年半,繼遼寧「馬三家勞教 所」後,再次引發人民要求廢除勞動教養制度之呼聲。唐慧 上訴永州市勞教委行政賠償一案不久前得到湖南省高級人 民法院判決勝訴,惜法院仍未就勞教決定違法與否作出正面 回應。所幸,關於勞動教養制度的改革顯然已獲官方重視, 據報導,今年初中共中央政法委已將此列為工作重點,報請 人大常委會批准停止執行勞動教養制度。據報導,李克強總 理亦表示:「有關中國勞教制度的改革方案,有關部門正在 抓緊研究制定,年內有望出臺。」令人期待—希望是廢止而 非修正(參考臺灣《檢肅流氓條例》1955—2009 年終告廢止 之過程) 。 另外,令人期待的消息是法律 本科畢業的周強已獲十八屆人大 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.初稿) ~ P.

8.□ 選出擔任最高人民法院院長一職。而在今年 5 月 30 日最高 人民法院舉辦「面向未成年人主題公眾開放日活動」時,最 高人民法院院長暨首席大法官周強,發給每位參加活動的小 朋友《憲法》與《未成年人保護法》兩部法典所提示的意義, 令人鼓舞。 諸如此類故事,讓人滿懷希望,大陸實施「憲法之治」 已嶄露曙光,在習李主政新氣象下,吾人樂觀期待憲政與法 治會有與過去截然不同的進程。 同樣地,與人民基本權利攸關的《公民與政治權利國際 公約》與《經濟、社會與文化權利國際公約》中國已於 1998 年簽署,但就憲政與法治更為關鍵之《公民與政治權利國際 公約》仍未見全國人民代表大會批准,值得中國人民的期待。 最後,長文注意到習李新政下制定了《中國共產黨黨內 法規制定條例》 。共產黨內部重視法制化,某程度是朝向憲 政在前進(實現現行憲法序言中賦予共產黨之領導地位) 。 但當黨員的人身自由亦可能因「雙規」受到嚴格限制(或侵 害),像此般異於正常司法程序(異於憲法第 37 條正當法律 程序)的制度,不免提醒了我們黨規與憲政法治之間的可能 矛盾,當兩者衝突時,應該要選擇孰者為妥?延伸來看,若 憲法之治追求得愈深遠,終將出現「一黨專政」與「法治」 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.30 ~ .14.

□ 的衝突18,中國共產黨既然是憲法下的「領導」政黨必須正 視此問題,並思考澈底解決之道(例如修憲)。 結語: 「一國良制」是兩岸和平發展的 保證。 荀子曾在勸學篇中說道:「不積跬步,無以 至千里;不積小流,無以成江海。」長文以為 這句話於「法治」之追求也是同理。 人類文明有其進程,每個階段的文明都有其 特色,也都有相應的法制,不管是以什麼體制或主義為名, 「法治」可說是人類歷史發展至今最共通的結論,因其能夠 確保文明與人權久遠,故為世界所推崇。中華文明獨步全 球,有其固有之特色,實應珍惜愛護,但並不表示不需要法 治。「法治」就是確保社會永續發展的「良制」,沒有法治, 任何國家、社會都走不遠。 從憲法到一般法律、法規所建構的法秩序,都強調「法 律治理」的精神,追求法治良制固然是千秋大業,看似永無 止盡,但從「落實憲政」這一小步開始,不斷積累,終究會 產生耀眼成果。 18 對一黨專政的疑慮,國民政府播遷來台前,蔣介石先生便曾有過如下反省: 「國民黨黨員在部 分為公務人員,此種黨員在十餘年來一黨專政的長時期中,地位提高了,財產增大了,生活優裕 了,大家希望保持其原有生活與地位,故不希望改革,以動搖其自己之地位。」倘若一黨專政持 續存在,臺灣未必有今日的法治光景。參見岳南著《南渡北歸》 ,時報出版,2012 年 2 月 7 日初 版六刷,第 113 頁。 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.14.初稿) ~ P.31 ~ .8.

□ 真正說來,臺灣實施憲政的時間並不長,法制的「質」— 法治也還在提升,但不論是政府與人民,堅持憲政與法治的 道路,這份信心是有的,人們不再懷疑。 特別是,社會發展原本端靠政府一己之力,後來公民社會誕 生,社會議題百花齊放,凌亂背後蘊藏的是對多元意見的包 容。政府在治理上雖面臨更多挑戰,但也加速了制度的改 革,以及對人民權利更深入的關懷,法治可望再往上一層 樓。台灣六十年多年的經驗也說明了,全觀的建設與改革不 可能依賴一個黨(國民黨) ,或專斷的政府。 長文認為,大陸早已面臨類似的考驗,問題當然更為龐 大複雜,但要持續蹯踞於「法制」之中,還是更進一步往「法 治」邁進,中國共產黨必須給出答案,而答案就在「憲法」 之中。憲政推演而出的法治良制,將使大陸更有能力承載未 來不可知的社會變動。 竭力追求憲政,未來亦有利於兩岸法治 文化之趨同,海峽的兩端都不應排斥這樣的 法治願景。1991 年 5 月長文率領海峽交流基 金會同仁專程從台北(在香港停轉)飛到北京 拜會國務院時,受到吳學謙副總理的接見。 吳副總理提到「台灣是中國的一部分」 、 「一個中國」與「一 國兩制」的原則,長文正面的回應吳副總理的話,表示「台 灣與大陸均是中國的一部分」 ,同時回應表示「一國兩制」 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.初稿) ~ P.32 ~ .8.14.

初稿) ~ P.wenxuecity.html(最後瀏覽日:2013 年 7 月 26 日。) 陳長文-法治進程與社會發展 主旨發言 (2013.8.□ 與「一國良制」並行不悖,均是兩岸四地中國人要努力的目 標。而「良制」是什麼?並非空泛抽象的意識型態,而是指 實實在在的憲政法治生活19。如果兩岸均已處在良制之中, 統一或獨立必然會退居為枝微末節的次要議題。 兩岸已經邁入後經濟合作框架的時代,更緊密、更貼近、 更直接的交往,隨之而來的挑戰正要展開,兩岸「爭氣」和 「全觀」的法律人要未雨稠繆,體察這個大的趨勢,投身在 兩岸的良善之治、憲法之治的時代,如果未來兩岸政治關係 有任何具體的進展,法治良制絕對是維持兩岸和平共榮的保 證。 祝福中國人憲政法治成功、萬歲!! 19 什麼樣的憲政法治生活?不妨參考龍應台, 〈臺灣人為何不想和大陸統一 原因實實在在〉,ht tp://www.33 ~ .14.com/news/2013/06/20/2466770.