Monitoreo Ciudadano

Felipe J.
Hevia
MONITOREO
CIUDADANO
EN MXICO
Participacin ciudadana para mejorar

la provisin de servicios pblicos
MONITOREO CIUDADANO EN MXICO

Participacin ciudadana para mejorar la provisin
de servicios pblicos
Felipe J. Hevia
Monitoreo ciudadano
en Mxico
Participacin ciudadana para mejorar la provisin

de servicios pblicos
www.clear-la.org
www.cide.edu
Ciudad de Mxico, 2016
Primera edicin, 2016

Hevia, Felipe J.
Monitoreo ciudadano en Mxico: participacin ciudadana para mejorar la provisin
de servicios pblicos / Felipe J. Hevia. Ciudad de Mxico: Centro de Aprendizaje
en Evaluacin y Resultados para Amrica Latina: Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas, 2016.
Primera edicin
80 pginas
Introduccin Monitoreo y evaluacin Monitoreo y participacin ciudadana
Qu es el monitoreo ciudadano? Tipos de monitoreo ciudadano El contexto
de surgimiento de las experiencias de monitoreo ciudadano Elementos crticos para
el anlisis del control social Anlisis comparado de los monitoreos ciudadanos y otras
instancias de control social Por qu desarrollar ejercicios de monitoreo ciudadano?
Dficit de cobertura y calidad de programas y servicios pblicos Creciente distancia
entre gobernantes y gobernados Bsqueda de nuevas formas de gobernacin Para
qu desarrollar monitoreo ciudadano? Mejorar la provisin de servicios pblicos
Fortalecer los procesos de construccin ciudadana Cmo realizar monitoreo
ciudadano? Etapas clave Ejemplos de monitoreo ciudadano amplios Ejemplos de
monitoreo ciudadano acotados Cundo y dnde se desarrolla el monitoreo ciudadano?
Aprendizajes Potencialidades del monitoreo ciudadano para la provisin de mejores
servicios pblicos Elementos crticos para su desarrollo y sustentabilidad en el tiempo
Limitaciones de los ejercicios de monitoreo ciudadano: ajustar las expectativas
Bibliografa.
Incluye referencias bibliogrficas.
ISBN 978-607-9367-82-4
1. Public administration Mexico Evaluation
2. Political planning Evaluation
3. Political participation Mexico
I. Centro de Aprendizaje en Evaluacin y Resultados para Amrica Latina (clear)
II. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide)
JL1231 H48 2016
Edicin: Oliver Pea Habib
Portada: Ansiosos, fotografa de Eneas de Troya, Ciudad de Mxico, 2010. Wikicommons
Diseo de portada: Natalia Rojas Nieto
Centro de Aprendizaje en Evaluacin y Resultados (clear) para Amrica Latina
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C. (cide)
D. R.

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C.

Carretera Mxico-Toluca 3655
Lomas de Santa Fe, lvaro Obregn
Ciudad de Mxico, 01210
Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de

portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito
de la editorial.
Los autores son los responsables nicos de las opiniones y los datos contenidos en este libro;
no representan el punto de vista del cide ni del Centro clear para Amrica Latina como
instituciones.
Impreso en Mxico Printed in Mexico
ndice
Monitoreo ciudadano en Mxico: Participacin ciudadana

para mejorar la provisin de servicios pblicos, 9
Introduccin, 11
Monitoreo y evaluacin, 11
Monitoreo y participacin ciudadana, 14
Qu es el monitoreo ciudadano?, 17
Tipos de monitoreo ciudadano, 17
El contexto de surgimiento de las experiencias
de monitoreo ciudadano, 23
Elementos crticos para el anlisis del control social, 26
Anlisis comparado de los monitoreos ciudadanos y otras instancias
de control social, 28
Por qu desarrollar ejercicios de monitoreo ciudadano?, 35
Dficit de cobertura y calidad de programas y servicios pblicos, 35
Creciente distancia entre gobernantes y gobernados, 36
Bsqueda de nuevas formas de gobernacin, 37
Para qu desarrollar monitoreo ciudadano?, 39
Mejorar la provisin de servicios pblicos, 39
Fortalecer los procesos de construccin ciudadana, 44
Cmo realizar monitoreo ciudadano?, 47
Etapas clave, 47
Ejemplos de monitoreo ciudadano amplios, 49
Ejemplos de monitoreo ciudadano acotados, 54
Cundo y dnde se desarrolla el monitoreo ciudadano?, 57

Aprendizajes, 59
Potencialidades del monitoreo ciudadano para la provisin
de mejores servicios pblicos, 59
Elementos crticos para su desarrollo y sustentabilidad en el tiempo, 62
Limitaciones de los ejercicios de monitoreo ciudadano: Ajustar
las expectativas, 65
Bibliografa, 67
Monitoreo ciudadano en Mxico:

Felipe J. Hevia*
Resumen
xiste un amplio consenso sobre la importancia de los sistemas de monitoreo y evaluacin para la mejora de polticas,
programas y servicios pblicos. Esto ha permitido el desarrollo
de sistemas nacionales de evaluacin, as como la consolidacin de una lnea de investigacin sobre monitoreo. Sin embargo, en la literatura especializada sorprende el escaso inters
en analizar un tipo especfico de monitoreo: el monitoreo ciuda
dano. ste se define de manera amplia como un mecanismo de
participacin ciudadana orientada al control social que consiste en la observacin sistemtica de una poltica, programa o
servicio especfico, llevado a cabo por ciudadanos organizados
con el fin de supervisar su implementacin, sealar potenciales
anomalas y generar recomendaciones para la autoridad. El objetivo de este documento es contribuir a llenar ese vaco analtico al describir las principales caractersticas del monitoreo
ciudadano, as como al analizar sus potencialidades y limitaciones. Los argumentos centrales son cuatro: 1) es posible distinguir dos tipos de monitoreo ciudadano: uno acotado, fomentado
desde el gobierno, y otro abierto, generado desde la misma sociedad civil; 2) los ejercicios de monitoreo ciudadano tienen
mayores posibilidades de xito si se enfocan en la provisin de
* Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
(ciesas) Golfo.
9
Monitoreo ciudadano en Mxico
servicios pblicos sensibles para los ciudadanos (delivery public

services); 3) si se planifican y ejecutan como medios tcticos
al interior de un fin mayor de tipo estratgico dentro de las
organizaciones, en los trminos que propone Jonathan Fox,1 y
4) si utilizan el incremento de su voz gracias a las redes sociales
en Internet como recurso de poder con prestigio.
1
Vase Jonathan Fox, Social Accountability: What Does the Evidence Really
Say?, World Development, nm. 72, agosto de 2015, pp. 346-361.
10
Introduccin
no de los cambios ms notables en la administracin pblica ha sido la incorporacin de sistemas de evaluacin y

monitoreo o seguimiento como herramientas de gestin para
mejorar la provisin y calidad de los programas y servicios pblicos.1 Se han creado instituciones gubernamentales encar
gadas de ejecutar polticas de monitoreo y evaluacin de las
polticas pblicas en al menos 12 pases de la regin,2 y existe
un creciente inters por parte de la academia y de las agencias
de crdito y de desarrollo internacional por conocer el desempeo de estos sistemas.3
Monitoreo y evaluacin
Uno de los componentes fundamentales de los sistemas de evaluacin de la poltica pblica es el monitoreo. Segn el Conse
jo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
1
Vase Claudia Maldonado y Cristina Galndez (eds.), Monitoreo, evaluacin y
gestin por resultados: Aprendizaje y cooperacin sur-sur para la innovacin: El papel de
los actores subnacionales, cide/clear, Mxico, 2013.
2
Vase Nuria Cunill y Sonia Ospina, Fortalecimiento de los sistemas de mo
nitoreo y evaluacin (MyE) en Amrica Latina: Informe comparativo de doce
pases, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (clad),
Caracas, 2008.
3
Vase Osvaldo Nstor Feinstein, Sobre el desarrollo de los sistemas de evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, Revista del clad Reforma y Democracia, 2015,
disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357539626007.
11
(Coneval) de Mxico, el monitoreo se puede definir como un

proceso continuo que usa la recoleccin sistemtica de informacin, como indicadores, estudios, diagnsticos, etctera,
para orientar a los servidores pblicos acerca de los avances en el
logro de objetivos de una intervencin pblica respecto de los
resultados esperados.4 En el mismo sentido, el Sistema de
Informacin, Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales
(Siempro) afirma que el objetivo del monitoreo es indagar y
analizar permanentemente el grado en el que las actividades realizadas y los resultados obtenidos cumplen con lo planificado,
con el fin de detectar a tiempo eventuales diferencias, obstculos
y necesidades de ajuste en la planificacin y ejecucin.5
As, el monitoreo se puede comprender como una actividad sistemtica para generar informacin,6 que se lleva a cabo
de manera regular en la ejecucin de los programas y polticas,7
cuyo propsito es advertir a los gerentes oportunamente sobre
la presencia de desviaciones del programa de trabajo,8 y que
permite, adems de poner de manifiesto soluciones problemticas y de aportar pistas para identificar causas y posibles soluciones, detectar seales de alarma que sern insumo para la
4
Vase Coneval (Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social), Diagnstico del avance en monitoreo y evaluacin en las entidades federativas
2013, Coneval, Mxico, 2013, pp. 8-9, disponible en http://rendiciondecuentas.
org.mx/wp-content/uploads/2014/04/diganostico_de_avance_en_monito
reo_y_evaluacion_2013.pdf.
5
Vase Siempro y unesco, Gestin integral de programas sociales orientada a resultados: Manual metodolgico para la planificacin y evaluacin de programas sociales,
Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1999, p. 87.
6
Vase Mara Mercedes Di Virgilio y Romina Solano, Monitoreo y evaluacin de
polticas, programas y proyectos sociales, Fundacin Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (cippec)/unicef, Buenos Aires,
2012, p. 41, disponible en http://www.unicef.org/argentina/spanish/cippec_uni_
monitoreo_evaluacion.pdf.
7
Vase Bernardo Kliksberg y Marcia Rivera, El capital social movilizado contra
la pobreza. La experiencia del Proyecto de Comunidades Especiales en Puerto Rico,
clacso/ unesco, Buenos Aires, 2007, p. 137.
8
Vase Karen Marie Mokate, Convirtiendo el monstruo en aliado: La evaluacin como herramienta de la gerencia social, I-23 Documento de trabajo del indes,
Washington D. C., 2003, Banco Interamericano de Desarrollo (bid)/Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (indes), p. 8.
12
Introduccin
evaluacin.9 Esto lo convierte en un instrumento valioso de

planificacin y gestin de resultados.10
Las agencias internacionales de desarrollo han contribuido
al progreso de la idea de monitoreo como parte de sistemas
nacionales de evaluacin. As, por ejemplo, para el Fondo para
la Infancia de Naciones Unidas (unicef),
el monitoreo es el seguimiento rutinario de la informacin prioritaria de un programa, su progreso, sus actividades y sus resulta
dos. El monitoreo procura responder la pregunta qu estamos
haciendo?, mientras que la evaluacin pregunta qu hicimos?.
La recopilacin de informacin es un aspecto o parte normal del
trabajo del da a da del proceso de monitoreo [] El monitoreo
rastrea los insumos y productos a travs de un sistema de registro,
reporte, observacin y encuesta. La informacin es recopilada a
nivel del distrito o provincia y luego es enviada a la instancia nacional para su consolidacin. De esta manera se establece si el proyecto
o programa est siendo ejecutado segn lo planeado. La informacin recopilada se utiliza para tomar decisiones encaminadas a
mejorar la gestin y ejecucin del proyecto.11
En Mxico, en el mbito gubernamental el monitoreo se rige

por los Lineamientos generales para la evaluacin de los programas federales de la administracin pblica federal y todas las
entidades federativas, que cuentan con normativas que es
tablecen la evaluacin y el monitoreo de la poltica y los programas estatales de desarrollo social.12
Tal como plantean las investigaciones, evaluacin y monitoreo son procesos diferentes, pero que se complementan. As, el
Mara Mercedes Di Virgilio y Romina Solano, op. cit., p. 45.
Vase Leticia Cerezo y Anabel Fernndez, Manual de planificacin, monitoreo y evaluacin, Ministerio de Salud de la Nacin, Buenos Aires, 2012, p. 63.
11
Vase Fondo para la Infancia de Naciones Unidas (unicef), Monitoreo,
imas de Educacin en el Riesgo de las Minas, Gua de mejores prcticas 7, unicef,
Ginebra, 2005, p. 11.
12
Coneval, op. cit., p. 56.
9
10
13
monitoreo tiende a ser menos claro, y se centra ms en la eficiencia de la gestin, en oposicin al concepto ms claro de
evaluacin, relacionado a su vez con la eficacia o efectividad del
proyecto.13 Tambin difieren en su temporalidad: El moni
toreo es un proceso continuo y permanente; la evaluacin se
realiza en periodos establecidos y es de corte transversal.14
Mokate resume esta relacin de la siguiente forma:
Los procesos de monitoreo y evaluacin son complementarios, ya
que el monitoreo permite describir y calificar el cumplimiento del
plan de trabajo y la evaluacin, determinar si dicho cumplimiento, a su vez, ha llevado a la consecucin de los objetivos que motivaron el diseo y puesta en marcha de la iniciativa. La evaluacin
necesita la informacin generada por el monitoreo, para emitir un
juicio sobre el valor generado.15
Monitoreo y participacin ciudadana
Como se puede ver, existen anlisis sobre el monitoreo como

herramienta de gestin y de generacin de insumos para los
procesos de evaluacin. Sin embargo, se puede advertir un vaco analtico en relacin con un tipo especfico de monitoreo: el
monitoreo ciudadano o monitoreo social. Estos mecanismos
de participacin ciudadana orientados a la rendicin de cuentas estn poco reseados en la literatura dedicada a la evaluacin
de polticas. La mayora de los anlisis sobre sistemas de evaluacin ubican como nico sujeto evaluador (y consumidor de las
evaluaciones) a las agencias gubernamentales y limitan la dimensin ciudadana a la diseminacin de la informacin, ms
Vase Paul Crawford y Paul Bryce, Project Monitoring and Evaluation: A

Method for Enhancing the Efficiency and Effectiveness of Aid Project Implementation, International Journal of Project Management, vol. 21, nm. 5, 2003, pp.
363-373.
14
Mara Mercedes Di Virgilio y Romina Solano, op. cit., p. 45.
15
Karen Marie Mokate, op. cit., p. 10.
13
14
Introduccin
que al diseo o implementacin de procesos de monitoreo.16

Tal como lo resumen Cunill y Ospina:
En relacin con la sociedad civil, por lo general los sistemas no son
de alto conocimiento hacia afuera del gobierno, algunos de ellos
por diseo y otros por inercia, y por lo tanto, sus resultados tienden a no ser usados [] Se evidencia, pues, en general un escaso
desarrollo de mecanismos expresos de comunicacin y difusin de los
resultados de SyE [seguimiento y evaluacin] hacia la sociedad. [Existe un] desaprovechamiento de los mecanismos de participacin y
control ciudadano que se han desarrollado en varios pases, a efectos de lograr una mayor integracin de la sociedad a los esfuerzos
de SyE que representan los sistemas.17
En efecto, existen en varios pases experiencias de participacin

y control ciudadano que incluyen dentro de su catlogo de acciones de vigilancia y control el monitoreo ciudadano, donde
se han generado mltiples anlisis (vase ms adelante). Sin
embargo, ni su desarrollo emprico ni el anlisis de su acompaamiento retoman la discusin ni los avances analticos que el
concepto de monitoreo posee en la literatura especializada en
evaluacin. Como veremos a continuacin, el foco analtico
del monitoreo ciudadano se ha centrado ms en caracterizarlo
como una estrategia especfica de rendicin de cuentas social
enfocada a prevenir la corrupcin y fomentar as la participacin ciudadana, que como una herramienta til para mejorar
la provisin, evaluacin y calidad de los servicios pblicos.
Frente a este vaco analtico, el objetivo de este documento
es contribuir a generar informacin al respecto, al describir las
principales caractersticas del monitoreo ciudadano (en adelanVanse Conveal, op. cit., p. 21, y Clotilde de Santamara, Seguimiento y
evaluacin de polticas y programas pblicos. La experiencia de El Salvador, en
Claudia Maldonado y Cristina Galndez (eds.), Monitoreo, evaluacin y gestin por
resultados: Aprendizaje y cooperacin sur-sur para la innovacin: El papel de los actores
subnacionales, cide/clear, Mxico, 2013, p. 79.
17
Nuria Cunill y Sonia Ospina, op. cit., pp. 15-16; cursivas del original.
16
15
te, MC), as como analizando sus potencialidades y limitaciones. El MC se puede definir como un mecanismo de participacin ciudadana para la rendicin de cuentas que consiste en la
observacin sistemtica de una poltica, programa o servicio
especfico, llevado a cabo por ciudadanos organizados con el fin
de supervisar su implementacin, sealar potenciales anomalas
y generar recomendaciones para la autoridad. Los argumentos
centrales son cinco: 1) es posible distinguir dos tipos: un mo
nitoreo ciudadano acotado fomentado desde el gobierno y otro
abierto, generado desde la misma sociedad civil; 2) los ejercicios de monitoreo ciudadano tienen mayor posibilidades de
xito si se enfocan a la provisin de servicios pblicos sensibles
para los ciudadanos (public service delivery); 3) si se planifican
y ejecutan como medios tcticos al interior de un fin mayor
de tipo estratgico dentro de las organizaciones, en los trminos que propone Jonathan Fox,18 y 4) si utilizan el incremento
de su voz gracias a las redes sociales en Internet como recursos de
poder con prestigio.
Para desarrollar la argumentacin, el documento se orga
niza en torno a cinco preguntas bsicas sobre el MC: qu es,
por qu, para qu, cmo, cundo y dnde, y se busca finalizar
con una serie de aprendizajes. Esperamos con ello no slo describir este dispositivo participativo, sino tambin dotar al lector
de una suerte de manual para implementar procesos de monitoreo para el mejoramiento de los servicios pblicos en la regin por parte de ciudadanos y organizaciones civiles.
18
Vase Jonathan Fox, op. cit., 2015.

16
Qu es el monitoreo ciudadano?
l monitoreo ciudadano (MC) se puede definir como un

instrumento de participacin ciudadana orientado a la rendicin de cuentas que consiste en la observacin sistemtica de
una poltica, programa o servicio especfico, llevado a cabo por
ciudadanos organizados, con el fin de supervisar su implementacin, sealar potenciales anomalas y generar recomendaciones
para la autoridad. A diferencia de los sistemas de monitoreo tradicionales, el MC es un instrumento cuya definicin es reciente.
Tipos de monitoreo ciudadano
Es posible identificar dos tipos de monitoreo ciudadano: uno

acotado, promovido desde las agencias gubernamentales, y
otro amplio, generado desde las propias organizaciones de la
sociedad civil.
Monitoreo ciudadano acotado: Revisin de
trmites con dbiles consecuencias
En 2004, el gobierno federal mexicano implement el Programa de Monitoreo Ciudadano como una alternativa para que las
organizaciones y los ciudadanos (ms all de si eran o no beneficiarios de programas sociales) pudiesen participar en acciones
preventivas de combate a la corrupcin, que intentan generar
propuestas para mejorar la calidad de los servicios pblicos.
17
Segn la Secretara de la Funcin Pblica (sfp), rgano encargado de la generacin de esta estrategia, el monitoreo ciu
dadano
es una forma de participacin ciudadana que consiste en la realizacin de ejercicios sistemticos, independientes y planificados para
observar, dar seguimiento y proponer mejoras sobre aspectos
como la manera en que los servidores pblicos toman decisiones y
utilizan los recursos pblicos; cmo se generan y cules son los resultados de la gestin pblica, su apego al marco legal y el cumplimiento de metas y planes estratgicos, entre otros.1
La idea original del MC era fomentar el uso por parte de la

ciudadana de las nuevas herramientas de acceso a la informacin resultantes de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental. Como puede observarse, esta definicin se asemeja a la idea de monitoreo de los sistemas de evaluacin, como ejercicio de observacin sistemtica
para la generacin de informacin sobre el grado de cumplimiento de metas, gestin, etctera. Sin embargo, aade dos
elementos novedosos: en primer lugar, su caracterizacin como
un mecanismo de participacin ciudadana, esto es, donde son
los ciudadanos y sus organizaciones los sujetos que llevan a
cabo los procesos de monitoreo; en segundo lugar, su nfasis en
el establecimiento de recomendaciones, y no slo en informar
de sus resultados a las autoridades: la idea es no solamente advertir a los tomadores de decisiones sobre las eventuales irre
gularidades en la operacin de un servicio o programa, sino
tambin participar con la entrega de alternativas de solucin
dados los problemas identificados.
El programa desarrollado por la Funcin Pblica prevea
que el MC poda generarse de dos formas: por invitacin de
Vase Unidad de Vinculacin para la Transparencia, Manual para el monitoreo
ciudadano, Secretara de la Funcin Pblica, Unidad de Vinculacin para la Transparencia, Mxico, 2005, p. 6.
1
18
una institucin de gobierno interesada en promover la participacin ciudadana y en mejorar sus polticas y programas o por
iniciativa de un grupo de ciudadanos que busque conocer ms
profundamente las polticas o programas de una institucin de
gobierno y contribuir a su mejora. En ambas modalidades, la
metodologa se basa en la concertacin entre organizaciones y
entidades gubernamentales, y utiliza como principal herramienta el acceso a la informacin pblica y la generacin de
opiniones por parte de los usuarios o beneficiarios del servicio
o programa.2
La publicacin de este manual facilit la propagacin de
ejercicios de MC promovidos desde el gobierno federal, siguiendo el esquema propuesto por la sfp: una organizacin o
agrupacin social identificaba un trmite o servicio que quera
monitorear, se desarrollaban preguntas e instrumentos de medicin como encuestas o solicitudes de acceso a la infor
macin, se analizaban los resultados y se presentaban a la
autoridad junto con una serie de recomendaciones de mejora.3
Durante la administracin federal encabezada por Felipe
Caldern, se realizaron cambios importantes en la definicin
del MC. En primer lugar, se limitaron de manera drstica los
ejercicios de MC al mbito de los trmites y servicios, ms que
a las polticas, programas y metas estratgicas; en segundo, se
ampli y defini a los actores de la sociedad civil, y en tercer
lugar se prioriz entre sus funciones, definidas desde la propia
autoridad, la de generar confianza y credibilidad de la autoridad en la sociedad. En un documento programtico, la sfp
defini as el MC:
Mecanismo de participacin ciudadana enfocado a evaluar y ase
gurar la calidad de los trmites y servicios, a travs de la participacin de organizaciones de la sociedad civil, instituciones de educacin
superior, personas morales, cmaras empresariales y agrupaciones
2
3
Ibidem.
Ibidem.
19
sociales que trabajan para identificar reas de oportunidad, proponer mejoras y participar en su implementacin, con el propsito
de revertir la participacin ciudadana adversa y generar satisfaccin, confianza y credibilidad de la sociedad en la administracin
pblica federal (apf).4
A partir de este punto, los ejercicios de MC se centraron en el

monitoreo aislado de trmites y servicios, ms que como un
componente articulado de sistemas de evaluacin mayor. As,
por ejemplo, la organizacin de la sociedad civil (osc) Contralora Ciudadana para la rendicin de cuentas realiz en 2010
una serie de ejercicios de monitoreo a diversos servicios, como
el trmite de registro de obras en el Instituto Nacional del Derecho de Autor, el Programa de Mejoramiento Barrial de la Secretara de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de
Mxico y el seguimiento al trmite permisos de pesca para
embarcaciones menores de la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca.5
Rivera et al. sintetizan esta variante; definen as el MC:
El monitoreo ciudadano se incorpora virtuosamente como un
mecanismo til para captar la voz de la sociedad sobre cmo las
dependencias gubernamentales (o, en su caso, los agentes privados) realizan la prestacin de trmites y servicios pblicos [] Se
coloca al ciudadano en el centro de los trmites y servicios que
presta un gobierno, logrando as una retroalimentacin directa y
constante entre el usuario y el prestador del servicio, entre el ciudadano y el gobierno [] Es ms un ejercicio de verificacin y
vigilancia continua sobre el quehacer cotidiano de las dependencias [] Esta verificacin continua del monitoreo es lo que ha
Vase Secretara de la Funcin Pblica (sfp), Sistema de atencin y participacin
ciudadana. Programa especial de mejora de gestin en la administracin pblica federal
2008-2012, sfp, Mxico, 2008, p. 27.
5
Vase Contralora Ciudadana, A. C., Control social y monitoreo ciudadano,
2016, disponible en http://www.contraloriaciudadana.org.mx/control-social-ymonitoreo-ciudadano.
4
20
permitido, hoy en da, entenderlo ms como una herramienta de

la contralora social enfocada especficamente al rea de trmites y
servicios, que como un ejercicio evaluativo en s mismo.6
Como veremos en el siguiente apartado, el contexto ms amplio del surgimiento de este ejercicio dentro de los procesos de
democratizacin en Mxico qued asociado a aquellos instrumentos de participacin ciudadana ligados a la rendicin de
cuentas y, por lo tanto, buscaron constituirse como instrumentos especficos para combatir la corrupcin. As, se defini el
MC como parte de los mecanismos de participacin ciudadana que propician una mejora en el desempeo gubernamental,
orientada a fortalecer, a su vez, el combate a la corrupcin, la
transparencia y la rendicin de cuentas del quehacer pblico
cotidiano.7
Monitoreo ciudadano amplio: Revisin sistemtica
y autnoma de polticas
A diferencia de esta definicin acotada de MC, orientada ms

que nada a la revisin de los trmites que le interesa a la administracin supervisar, es posible identificar una versin amplia
del MC, que se caracteriza por resultados de alta calidad producto de las capacidades tcnicas de las organizaciones que
llevan a cabo los procesos de observacin y seguimiento sistemtico de polticas sectoriales.
Tal como veremos adelante de manera ms detallada, los
ejemplos ms acabados de esta forma amplia de MC son los sis
temas de monitoreo de diversas polticas pblicas en un te
rritorio determinado, siguiendo el modelo del Informe de la
6
Vase Sergio Rivera, mbar Varela y Ernesto Gmez, Participacin ciudadana
y combate a la corrupcin. Cinco modelos de incidencia desde el servicio pblico, Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas A. C./Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), Mxico, 2012, pp. 89-90.
7
Ibid., p. 90.
21
Nacin, de Costa Rica, el decano de los procesos de monitoreo

amplio, o las conocidas experiencias de monitoreo a mltiples
polticas locales inspiradas en el modelo de Bogot Cmo Vamos. Tambin dentro de esta categora es posible incluir algunos observatorios de medios de comunicacin y de polticas
sectoriales especficas.
En este tipo de MC amplio, organizaciones civiles de mayor
capacidad tcnica, y muchas veces universidades y otras insti
tuciones de educacin superior, son las encargadas de disear e
implementar el proceso de monitoreo, sin necesidad de contar
con la aprobacin del ente bajo escrutinio. Utilizando infor
macin disponible, y muchas veces con la generacin de datos
propios, las organizaciones producen documentos de alta calidad tcnica, que incorporan recomendaciones especficas. En
este tipo de MC, la difusin de los resultados es muy importante, por lo que suelen venir acompaados de procesos de difusin
en medios de comunicacin electrnicos, as como alimentar
de contenidos de forma constante sus sitios de Internet y las
plataformas de redes sociales como Facebook o Twitter.
A diferencia del MC acotado, en estos ejercicios el foco no
est en la identificacin de actos irregulares o de corrupcin,
sino ms bien en la elaboracin de informes independientes y
de sistematizacin de los datos oficiales con fines de incidir en
el diseo de polticas sectoriales,8 por medio de la construccin
de informacin slidamente generada, que puede convertirse
en cabildeo.9
Como se analiza en el siguiente apartado, el origen y la narrativa donde se insertan estas experiencias amplias de MC tienen
que ver con la ampliacin de los procesos de democratizacin y
la inclusin de la discusin sobre rendicin de cuentas (accountability) en Mxico y Amrica Latina.
8
Vase Carlos Acua y Ariana Vacchieri (eds.), La incidencia poltica de la sociedad civil, Siglo xxi, Buenos Aires, 2007.
9
Vase Jos de Jess Gmez Valle, El cabildeo al poder legislativo en Mxico:
Origen y evolucin, Espiral, nm. 42, 2008, pp. 97-124.
22
El contexto de surgimiento de las experiencias

de monitoreo ciudadano
Para comprender mejor las caractersticas del MC, ms all de

sus tipos, es conveniente dar unas mnimas referencias del contexto poltico donde se originaron estos modelos. El inicio del
siglo xxi vino acompaado de la consolidacin de los regmenes democrticos en Amrica Latina, la reduccin general de la
pobreza y, en algunos pases, de la desigualdad.10 Uno de los
elementos sobresalientes en los procesos de fortalecimiento democrtico fue la irrupcin de la participacin ciudadana, tanto
en el andamiaje legal para garantizar este derecho poltico
como en la creacin de nuevas instituciones democrticas que
despertaron el inters acadmico y poltico, ya que buscaban
implementar una democracia participativa.11
Un segundo elemento caracterstico del proceso de consolidacin de las democracias en Amrica Latina fue la importancia que adquiri el concepto de accountability o rendicin de
cuentas,12 para describir la relacin de responsabilidad de los
gobernantes ante los gobernados como parte del proceso poltico de la representacin.13 La rendicin de cuentas se refiere,
en trminos generales, a hacer a los sujetos responsables de sus
10
Vase Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), Panorama social de Amrica Latina 2014, cepal, Santiago, 2014.
11
Vanse Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in Latin America,
Princeton University Press, Princeton, 2002; Maxwell Cameron, Eric Hershberg y
Kenneth Evan Sharpe (eds.), New Institutions for Participatory Democracy in Latin
America: Voice and Consequence, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2012; Enrique
Peruzzotti y Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica: Ciudadanos y medios
en las nuevas democracias latinoamericanas, Temas, Buenos Aires, 2002, y Boaventura de Sousa Santos (ed.), Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia
participativa, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2005.
12
Vase Ernesto Isunza Vera, Escudriando el rgimen de rendicin de cuentas:
participacin, representacin y control en el Mxico postalternancia, en Alejandro
Monsivis y Vctor Alejandro Espinoza (eds.), Rgimen poltico, procesos electorales y
espacio pblico: Los claroscuros de la democracia en Mxico, El Colegio de la Frontera
Norte, Tijuana, 2012.
13
Vase Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Representation, University of
California Press, Berkeley, 1972.
23
acciones (en este caso, a las autoridades que gobiernan el Estado). Segn Schedler, la nocin de rendicin de cuentas tiene
dos dimensiones bsicas. Incluye, por un lado, la obligacin de
polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de jus
tificarlas en pblico (answerability). Por otro, incluye la capa
cidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que
hayan violado sus deberes pblicos (enforcement).14 Ante la debilidad de las democracias latinoamericanas para fortalecer el
imperio de la ley y la tendencia a generar democracias delegati
vas,15 era necesario fortalecer sistemas de vigilancia y control de
los poderes ejecutivos16 para hacer responsables a los gobernantes de sus actos.17
La conjuncin de ambas agendas la participativa y la de
rendicin de cuentas fue fructfera en varios sentidos. Por
un lado, se crearon o fortalecieron instituciones de participacin ciudadana orientadas a la rendicin de cuentas y se vigorizaron los consejos gestores en diversas polticas sectoriales en
Brasil;18 se fortalecieron las diversas modalidades de contralora
social o veedura social en diversos pases de la regin19 y, como
veremos en este documento, se desarrollaron experiencias de
monitoreo ciudadano. Por otro lado, la creacin de estas instituciones vino acompaada de debates acadmicos y el desarrollo
14
Vase Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?, Instituto Federal de
Acceso a la Informacin (ifai), Mxico, 2004, p. 12.
15
Vase Guillermo ODonnell, Horizontal Accountability in New Democracies, Journal of Democracy, vol. 9, nm. 3, 1988, pp. 112-126.
16
Vase Scott Mainwaring y Christopher Welna, Democratic Accountability in
Latin America, Oxford University Press, Oxford, 2003.
17
Vase Jonathan Fox, Accountability Politics: Power and Voice in Rural Mexico,
Oxford University Press, Nueva York, 2007.
18
Vanse Leonardo Avritzer y Zander Navarro (eds.), A inovao democrtica no
Brasil, Cortez Editora, So Paulo, 2003; Vera Coelho y Marcos Nobre (eds.), Participao e deliberao. Teoria democrtica e experincias institucionais no Brasil contemporneo, Paz e Terra, So Paulo, 2004.
19
Vanse Felipe J. Hevia, La contralora social mexicana: Participacin ciudadana
para la rendicin de cuentas. Diagnstico actualizado a 2004, Cuadernos para la
democratizacin 4, ciesas/Universidad Veracruzana, Xalapa, 2006; Nuria Cunill,
Contralora social y derechos sociales. El desafo de la integralidad, Gestin y Poltica Pblica, vol. xviii, nm. 1, 2009, pp. 3-37.
24
de andamiajes conceptuales para comprender estos procesos.

As, se desarrollaron los conceptos de accountability social,20
control social21 y controles democrticos no electorales,22 para
describir aquellas innovaciones participativas con distintos
grados de institucionalidad y dinmicas de relacin sociedadEstado orientadas hacia la rendicin de cuentas. Este giro se
fortaleci con el inters creciente a nivel internacional sobre las
experiencias de accountability social.23
La complementacin de ambas agendas se potenci por la
debilidad sistemtica para combatir de manera efectiva la corrupcin y la impunidad por parte de las instituciones tradicionales de la democracia representativa. En cuanto al ndice de
percepcin de la corrupcin, Mxico pas, por ejemplo, del
lugar 51 en 2001 al lugar 95 en 2015.24 Los escndalos de corrupcin en Brasil, Chile y Mxico sacudieron el entorno directo de sus presidentes, y Guatemala destituy y encarcel a su
presidente por acusaciones de corrupcin. Sin embargo, en
Amrica Latina hasta que las debilidades [en el combate a la
corrupcin] no se aborden, la corrupcin continuar siendo
la norma y no mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.25
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, op. cit.
Vase Adrin Gurza Lavalle y Ernesto Isunza Vera, Precisiones conceptuales
para el debate contemporneo sobre la innovacin democrtica: Participacin, controles sociales y representacin, en Ernesto Isunza Vera y Adrin Gurza Lavalle
(eds.), La innovacin democrtica en Amrica Latina: Tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social, ciesas/Universidad Veracruzana, Mxico,
2010, pp. 19-82.
22
Vase Ernesto Isunza Vera y Adrin Gurza Lavalle, Develando cauces recurrentes. Los controles democrticos no electorales como prcticas de resignificacin
en la construccin democrtica, en Ernesto Isunza Vera (ed.), Controles demo
crticos no electorales y rgimen de rendicin de cuentas. En bsqueda de respuestas
comparativas: Mxico, Colombia, Brasil, China y Sudfrica, ccs-ciesas, Mxico,
2014, pp. 10-62.
23
Vanse Anuradha Joshi, Reading the Local Context: A Causal Chain Approach to Social Accountability, ids Bulletin, vol. 45, nm. 5, 2014, pp. 23-35; Jonathan Fox, op. cit., 2015.
24
Vase Transparency International, Corruption Perceptions Index 2015,
2016, disponible en http://www.transparency.org/cpi2015.
25
Vase Alejandro Salas, Americas, en Corruption Perceptions Index 2015,
Transparency International, Berln, 2016, p. 9.
20
21
25
De ah que el monitoreo ciudadano se haya comprendido

como una accin de participacin ciudadana para combatir la
corrupcin, ms que como un proceso de generacin sistemtica de informacin para conocer el desarrollo de proyectos especficos y mejorar as la toma de decisiones.
Elementos crticos para el anlisis del control social
Para identificar el grado de fortaleza y de debilidad de las experiencias de participacin ciudadana orientadas al control social,
es necesario analizar de manera simultnea dos dimensiones
analticas: autonoma y recursos de poder.26 La autonoma tiene que ver con la capacidad de los colectivos para tomar sus
propias decisiones sobre composicin y funciones, y es un factor clave para identificar procesos de construccin ciudadana.27
En una tradicin histrica marcada por el corporativismo y la
dependencia de las organizaciones a un partido hegemnico
que al mismo tiempo era Estado, construir organizaciones y
asociaciones autnomas del poder oficial fue un reto y un proceso clave que marc el reconocimiento de nuevos actores sociales en la vida pblica, que pudieron ampliar los lmites de
la democracia en la dcada de 1990.28 En trminos de control, la
independencia del agente evaluador es un principio bsico de
auditora.29 Para el caso del control social, segn Cunill, lograr
Vanse Cunill, Nuria, Responsabilizacin por el control social, en Consejo
Cientfico del clad, La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana,
clad/bid/Eudeba, Buenos Aires, 2000, pp. 297-327; Felipe J. Hevia, Autonoma y
recursos de poder en el caso del Consejo Ciudadano de Desempeo Gubernamental, de la Ciudad de Puebla, Puebla, en Contralora social en Mxico. Experiencias de
participacin ciudadana y rendicin de cuentas, Secretara de la Funcin Pblica,
Mxico, 2011, pp. 29-48.
27
Vase Jonathan Fox, The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico, World Politics, vol. 46, nm. 2, 1994, pp. 151-184.
28
Vase Ernesto Isunza Vera, Las tramas del alba: Una visin de las luchas por el
reconocimiento en el Mxico contemporneo (1968-1993), ciesas/Miguel ngel Porra, Mxico, 2001.
29
Vase Oswaldo Fonseca Luna, Auditora gubernamental moderna, Instituto de
Investigacin en Accountability y Control (iico), Lima, 2007.
26
26
la autonoma de los actores habilitados para ejercer el control

social es un elemento esencial. Para lograr esta autonoma, sin
embargo, existe una serie de nudos crticos que es necesario
tener en cuenta, sobre todo en relacin con el diseo institucional. As, segn esta autora, la circunscripcin de roles, tanto
como su confusin, debilitan el control social, y la creacin de
rganos especficos de control puede lesionar el tejido social y
suscitar problemas de representacin, por lo que concluye que
no se puede ser un control autnomo sobre aquello de lo que se
forma parte, y advierte que la superposicin de funciones de un
mismo rgano (en el ejercicio del control ex post y ex ante) puede
atentar contra su autonoma o eficacia.30
En este sentido, uno de los elementos centrales a la hora de
analizar experiencias de MC y control social es el grado de autonoma que poseen los actores habilitados, as como los procedimientos de seleccin y reclutamiento de los sujetos que sern
responsables de ejecutar las acciones de supervisin y vigilancia. Algunos indicadores que pueden dar luces sobre la autonoma en los procesos de control social son las formas de seleccin
de los sujetos sociales, los procesos de integracin de los comits, consejos u otros rganos colegiados que sern habilitados,
el funcionamiento de estos mecanismos y su capacidad para
determinar el funcionamiento y la organizacin interna, as
como la capacidad para modificar de manera interna las reglas
que rigen estos rganos colegiados orientados al control.31
Junto con la autonoma, los recursos de poder son los elementos crticos para caracterizar la eficiencia y eficacia de las
instancias de control social. Estos recursos son las herramientas
concretas que tienen los actores sociales para vigilar y controlar,
y sin ellas, en rigor, no puede hablarse de control social. Existen
Nuria Cunill, op. cit., 2000, p. 17.
Vase Felipe J. Hevia, Almudena Ocejo y Ana Viveros, Recomendaciones a la
normatividad federal en materia de contralora social. Un anlisis de los esquemas,
programas anuales de trabajo y guas operativas de contralora social de programas
sociales, Informe final de investigacin, Instituto Nacional de Administracin Pblica (inap), Mxico, 2008.
30
31
27
dos grandes tipos de recursos de poder: los directos, que tienen

que ver con poder alterar el curso de accin o decisin y con el
poder de veto, y los indirectos, que tienden a activar los me
canismos horizontales de rendicin de cuentas.32 El poder informal abarca aquellas experiencias donde los actores sociales
tienen relaciones formales e institucionales con las agencias gubernamentales, como las recomendaciones de consejos consultivos o la participacin en juntas de gobierno, o la comunicacin
directa de comits de contralora social con rganos internos de
control de las dependencias, hasta los que logran activar las
agencias horizontales por medio del uso de los medios de comunicacin, y la activacin de los denominados costos
reputacionales.33
Anlisis comparado de los monitoreos ciudadanos
y otras instancias de control social34
Para analizar los elementos constitutivos del MC como control

social, conviene hacerlo en clave comparativa, con otros dis
positivos participativos orientados a la rendicin de cuentas.
En este sentido, junto con el MC existen al menos otros dos
mecanismos de participacin que tambin se consideran dispositivos para combatir la corrupcin: la contralora social y el
testigo social. La primera se define como aquellos mecanismos
de participacin ciudadana orientados a la rendicin de cuentas que poseen grados mnimos de institucionalizacin.35
Vanse de Nuria Cunill sus op. cit., 2000 y 2009.
34
Para un desarrollo ms amplio al respecto, vase Felipe J. Hevia, Participacin ciudadana para el combate a la corrupcin en Mxico: La agenda pendiente,
en Omar Gabriel Orsi y Nicols Rodrguez Garca (eds.), Transparencia, acceso a la
informacin y tratamiento penal de la corrupcin, Editores del Puerto, Buenos Aires,
2011, pp. 153-188.
35
Vase Felipe J. Hevia, La participacin ciudadana y la rendicin social de
cuentas en Mxico, en Rendicin de cuentas social en Mxico. Evaluacin y control
desde la sociedad civil, Gobierno del Estado de Oaxaca/Secretara de la Funcin
Pblica, Mxico, 2013, pp. 17-35.
32
33
28
Mientras que, segn el gobierno federal, los testigos sociales

son representantes de la sociedad civil organizada (pueden ser
personas fsicas o morales) y su funcin es atestiguar las con
trataciones con derecho a voz en todos los procedimientos de
contratacin regulados por las leyes de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector pblico.36
Para identificar sus diferencias, utilizamos la propuesta de
Cunill sobre los procesos de responsabilizacin por el control
social.37 Aqu se define que cualquier actor, sea individual o
colectivo, puede ejercer el control social, siempre y cuando acte en funcin de intereses pblicos, no particulares. El control
social se ejerce por medio del monitoreo y la reaccin ante decisiones pasadas (monitoreo de los resultados) y futuras (monitoreo de la formacin de decisiones y polticas), y son condiciones
bsicas asegurar la autonoma de los actores sociales respecto a
la administracin y que cuenten con recursos de poder m
nimos. Los recursos para forzar la observancia de los deberes
administrativos pueden ser directos (poder de veto, elecciones,
deliberacin pblica, etctera) o indirectos (activacin de las
instancias horizontales de control). El objeto de control el
dnde puede ser en el ncleo estratgico de la administracin pblica o en servicios pblicos. As, dependiendo de su
institucionalizacin, es posible identificar diversas formas e intensidades de control social.
Tomando este marco de referencia, se puede establecer
una comparacin entre las tres figuras de participacin descritas (cuadro 1).
A diferencia de los comits de contralora social, el MC, en
sus dos tipos, en teora posee mayor autonoma en la seleccin
y operacin de las organizaciones que van a realizar el proceso
36
Vase Secretara de Relaciones Exteriores, Respuesta de los Estados Unidos
Mexicanos al cuestionario de la tercera ronda de anlisis del Comit de Expertos del
mecanismo de seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico, 2009, p. 44.
37
Nuria Cunill, op. cit., 2000, pp. 7-12.
29
Autonoma de operacin Alta

Las organizaciones cuentan
con capacidades institucionales
para desarrollar monitoreo
tcnicamente fundado
Qu controlan
Polticas sectoriales
desarrolladas en un mismo
territorio o de manera vertical
(por ejemplo: muerte
materna)
Autonoma de seleccin
Organizaciones civiles
desarrolladas, redes de
organizaciones
Alta
Las organizaciones seleccionan
por s mismas la poltica
sectorial que ser objeto de
monitoreo
Monitoreo ciudadano
amplio
Baja
Los comits operan segn
reglas de operacin impuestas
Ejecucin de programas
sociales
Operacin cotidiana y ltimos
procesos (entrega de servicios
a usuarios finales)
Trmites gubernamentales
Operacin de procesos
especficos de programas
sociales
Media-baja
Slo beneficiarios, pero entre
ellos la seleccin es libre y
voluntaria
Beneficiarios
Comits de contralora
social
Media-alta
Las osc pueden operar con
libertad los procesos de
monitoreo
Media-alta
Si bien las osc pueden
monitorear con autonoma,
por lo general el gobierno las
invita y selecciona los procesos
a monitorear
Agrupaciones civiles
Monitoreo ciudadano
acotado
Diferencias entre el monitoreo ciudadano y otras figuras de control social
Quin controla
CUADRO 1.
Procesos de licitacin y
adquisiciones
gubernamentales
Media-baja
Los testigos poseen
autonoma de origen
(profesionales con inters
pblico). La autoridad
selecciona los testigos
participantes
Alta
Los testigos pueden acceder
a todo el proceso de
licitacin sin cortapisas
Expertos
Testigo social
Generacin de indicadores
Generacin de
documentacin tcnica
Potencial cabildeo con
autoridades
Medio
Interlocucin de expertos
con reas tcnicas de poltica
sectorial
Costos reputacionales
Temporal
Limitado a la capacidad
operativa de las organizaciones
Derechos civiles: acceso a la
informacin, peticin,
asociacin
Alta
Ejemplos exitosos de
empoderamiento de la
sociedad civil
Media-alta
Altas capacidades tcnicas para
el seguimiento de la poltica
Poca capacidad de enforcement
o aplicacin
Media-alta
Forma de fomento a las
actividades de organizaciones
civiles
Baja
Recursos reputacionales
limitados
Anlisis de procesos no
sustantivos
Medio-bajo
Compromiso de autoridades
inhibe resultados indepen
dientes
Temporal
Limitado a procesos
concretos
Programa interno sfp
Encuestas a usuarios
(satisfaccin de clientes)
Informacin pblica
gubernamental
Fuente: Elaboracin propia con base en Felipe J. Hevia, op. cit., 2011a, pp. 172-173.
Eficacia
Legitimidad
Basado en
Cundo
Recursos de poder
Cmo lo hacen
Baja
Escasos recursos de poder y
poca capacidad de incidencia
Permanente
Operacin cotidiana de los
procesos
Ley General de Desarrollo
Social
Lineamientos de la sfp
Alta
Ley, lineamientos
Bajo
Slo pueden activar agencias
horizontales (presentar una
queja)
Comits de contralora social

Reuniones con autoridades
Alta
Procesos considerados
buenas prcticas de
transparencia
Media
Recursos reputacionales
limitados, pero mayor
presencia en el espacio
pblico (prensa)
Temporal
Limitado a procesos de
licitacin
Lineamientos de la sfp
Medio
Capacidad de activar
instancias horizontales
Asistencia a procesos de
licitacin
Testimonios sociales al final
del proceso
de monitoreo. Esto es central puesto que, como veremos a continuacin, existen ejemplos de MC amplios exitosos realizados
desde la sociedad civil orientados a la mejora de los servicios y
programas pblicos, ms que al combate a la corrupcin.
Respecto al objeto de control, la comparacin permite ver
que la figura de testigo social es la ms efectiva para prevenir y
combatir la corrupcin, puesto que se ubica en el rea ms sensible para incentivar actos de corrupcin: el dinero. Los comits de contralora social y el MC, tal como estn diseados y
operan, podran ayudar a prevenir la pequea corrupcin en la
operacin misma de los programas, pero estn lejos de prevenir, atacar y dificultar actos corruptos en las dems fases de la
poltica pblica, incluyendo las tomas de decisiones sobre procesos de adquisiciones, licitaciones, seleccin de propuestas,
etctera, reas donde los actos corruptos (desde el soborno hasta
el trfico de influencias) tienen su expresin ms palpable y
donde los actores gubernamentales encuentran los mayores incentivos.38
En trminos de recursos de poder, aqu el MC acotado posee escasos recursos de poder directos; sin embargo, posee algunos recursos indirectos, en particular el MC amplio, como
la activacin de denuncias ante los medios de comunicacin
como forma de aumentar los costos reputacionales que implica la rendicin de cuentas social. Es el caso de los testigos
sociales y del MC, donde los actores sociales pueden, en l
tima instancia, denunciar a travs de los medios de comuni
cacin los resultados de sus acciones, con la esperanza de que
eso constituya suficiente presin para que la autoridad asuma
su responsabilidad. Sin embargo, en Mxico los costos repu
tacionales son cada vez menos efectivos como instancias de
control social, puesto que no tienen los resultados deseados.
Esto se expresa tambin en el desuso sistemtico de los medios
de comunicacin como instancias para resolver problemas p38
Vase Ben W.Heinemann y Fritz Heimann, La prolongada guerra contra la
corrupcin, Foreing Affairs en Espaol, vol. 6, nm. 3, 2006, pp. 105-118.
32
blicos, como muestran los datos de la Encuesta Nacional sobre

Cultura Poltica.39
A esto se suma la escasa visibilidad y coordinacin de estos
instrumentos de control social con las agencias horizontales
de control. Al interior de las dependencias y rganos internos de
control, la mayora de las veces las reas encargadas de recibir y
analizar quejas no tienen relacin con las encargadas de promover ejercicios de MC ni de capacitar a los beneficiarios. En el
caso del MC, cada dependencia publica sus ejercicios, pero los
mejores ejemplos de control social por parte de organizaciones
para el combate a la corrupcin, como las experiencias desarrolladas por Fundar, A. C. para transparentar subsidios al campo
y los recursos petroleros, los anlisis del Instituto Mexicano para
la Competitividad (Imco) sobre el destino y uso de las participaciones estatales o la explosin de observatorios ciudadanos
que ha sistematizado la Fundacin Este Pas, se realizan muchas veces con resistencia ms que con colaboracin de las dependencias federales.40
En el siguiente apartado se discute la relevancia y pertinencia del MC, que se basa en la necesidad de contar con polticas
pblicas de mejor calidad, en un contexto de creciente crisis de
desconfianza y desafeccin por lo poltico. Por eso, la siguiente
pregunta es por qu existe (o debera existir) el monitoreo ciudadano?
Secretara de Gobernacin, Encup, Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, 2013, disponible en http://encup.gob.mx/es/Encup/.
40
La osc Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C. logr transparentar
los padrones de los beneficiarios que reciben millonarios subsidios al campo. Esto
permiti identificar apoyos a funcionarios pblicos, grandes empresas e incluso
productores asociados al crimen organizado. El Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) genera ndices de competitividad estatal y hace un seguimiento
puntual de las polticas especficas en relacin con el uso de los recursos pblicos en
estados y municipios. La Fundacin Este Pas desarroll un sitio donde es posible
conocer cientos de observatorios ciudadanos que estn integrndose en todo el pas,
as como experiencias latinoamericanas.
39
33
Por qu desarrollar ejercicios

de monitoreo ciudadano?
a necesidad de implementar instrumentos de monitoreo

ciudadano (MC) en diversas reas de la poltica se justifica
por tres elementos complementarios: en primer lugar, la necesidad de contar con polticas, programas y servicios de mejor
calidad; en segundo, la creciente distancia entre gobernantes y
gobernados, y en tercer lugar, por la bsqueda de nuevas formas de gobernacin y relacin sociedad-gobiernos que hagan
frente a estas situaciones. A continuacin se revisan de manera
sucinta cada uno de estos aspectos.
Dficit de cobertura y calidad de programas
y servicios pblicos
Las polticas, programas y servicios pblicos tienen dficit importantes de cobertura y calidad que pueden ser susceptibles de
mejora gracias al monitoreo y la evaluacin de las mismas.1 La
experiencia acumulada muestra problemas importantes en la
definicin de los problemas pblicos como una de las causas
ms comunes para que el diseo de polticas no resuelva las
demandas sociales.2 Incluso en aquellas polticas con pro
blemas pblicos bien identificados y con diseos adecuados,
1
Vase E. Vedung, Public Policy and Program Evaluation, Transaction Publishers,
Piscataway, 2009.
2
Vase David Arellano y Felipe Blanco, Polticas pblicas y democracia, Instituto
Federal Electoral, Mxico, 2013.
35
el proceso de implementacin se ha constituido como uno de

los pasos ms sensibles para la consecucin de los objetivos que se
proponen los programas y servicios pblicos.3 Por lo tanto, no
slo resulta idneo sino tambin urgente implementar sistemas
de monitoreo y evaluacin que sirvan como insumos para una
mejor toma de decisiones, que incluya los resultados finales de
las polticas y programas, pero que d cuenta tambin de eventuales problemas de implementacin susceptibles de mejorarse
sin tener que esperar a los resultados de una evaluacin ex post.
Creciente distancia entre gobernantes y gobernados
El segundo elemento que explica y justifica la presencia de ejercicios de MC es la creciente distancia entre gobernantes y gobernados. En todo el mundo, incluyendo Mxico y el resto de
Amrica Latina, hay una crisis de representacin y de descontento con el rgimen democrtico.4 La desconfianza hacia los
gobernantes se convierte en uno de los elementos centrales de
los nuevos regmenes democrticos.5 La mala calidad del desempeo de las polticas, al menos para el caso mexicano, tiene
un peso importante en la creciente insatisfaccin y desconfianza hacia las autoridades.6 Muy relacionado con este punto, la
percepcin generalizada sobre la sensacin de impunidad y
corrupcin ahonda esta distancia y malestar hacia las lites
gobernantes, sensacin que a su vez se explica en parte por la
ausencia de instrumentos de rendicin horizontal de cuentas
efectivos.7
3
Vase Daniel A. Mazmanian y Paul A. Sabatier, Implementation and Public
Policy, Scott, Foresman, and Co., Glenview, 1983.
4
Vase Latinobarmetro, 2015, disponible en http://www.latinobarometro.
org/latino/latinobarometro.jsp.
5
Vase Pierre Rosanvallon, La contrademocracia: La poltica en la era de la
desconfianza, Ediciones Manantial, Buenos Aires, 2007.
6
Jos del Tronco, Las causas de la desconfianza poltica en Mxico, Perfiles
Latinoamericanos, vol. 20, nm. 40, 2012, pp. 227-251.
7
Vanse Guillermo ODonnell, op. cit., y Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, op. cit.
36
Por qu desarrollar ejercicios de monitoreo ciudadano?
Una va para disminuir esta distancia entre gobierno y ciudadanos ha sido la emergencia de las instancias de fomento a la
rendicin de cuentas social (social accountability) propuesta
desde las agencias internacionales,8 as como la Iniciativa de
Gobierno Abierto.9 Ambas tendencias buscan fortalecer la participacin de los beneficiarios y usuarios de los servicios sociales
en la mejora de su cobertura y calidad, incluyendo el desarrollo
de acciones de monitoreo ciudadano como acciones de participacin ciudadana para gobiernos ms efectivos.
Bsqueda de nuevas formas de gobernacin
El ltimo elemento tiene que ver con la bsqueda de nuevas

formas de gobernacin, esto es, del ejercicio del gobierno,10 que
tienden a fortalecer la representacin directa en el gobierno,
por medio de diversos instrumentos de participacin ciudadana
y democracia participativa.11 Como parte de este paradigma,
que busca incorporar a ms actores en la definicin de las demandas y las respuestas a los problemas sociales, se desarrolla el
concepto de gobernanza12 y, de manera reciente, la Iniciativa de
Gobierno Abierto,13 en las que es necesario desarrollar procesos
8
Vanse pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), Reflections
on Social Accountability. Catalyzing Democratic Governance to Accelerate Progress
towards the Millennium Development Goals, pnud, Nueva York, 2013; Banco
Mundial, Social Accountability Sourcebook, World Bank Publications, Washington,
D.C., 2016, disponible en http://www.worldbank.org/socialaccountability_sourcebook/.
9
Vase Issa Luna Pla, Jos Antonio Bojrquez y Andrs Hofmann (eds.), Gobierno abierto: El valor social de la informacin pblica, Instituto de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica/iij-unam, Mxico, 2015.
10
Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola. Vigsima segunda edicin, 2011, disponible en http://buscon.rae.es/draeI/.
11
Vase Alicia Lissidini, Yanina Welp y Daniel Zovatto (eds.), Democracias en
movimiento: Mecanismos de democracia directa y participativa en Amrica Latina,
unam, Mxico, 2014.
12
Vase Luis F. Aguilar Villanueva, Gobernanza y gestin pblica, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 2011.
13
ogp, Open Government Partnership, 2013, disponible en http://www.
opengovpartnership.org/.
37
como los que se incluyen en el MC. Muy relacionado con los

puntos anteriores, las polticas con problemas de diseo e implementacin y la creciente distancia entre gobernantes y gobernados orientan la discusin sobre nuevos pactos y formas de
gobernacin. La bsqueda de nuevos arreglos institucionales
comenz dcadas atrs con el desarrollo de la nueva gestin
pblica, que poda incorporar no slo algunas dinmicas organizativas de la iniciativa privada, sino tambin instrumentos de
interaccin sistemtica con los usuarios de los servicios
pblicos,14 y tambin con la bsqueda de regmenes ms inclusivos, como la democracia participativa15 o la democracia deliberativa.16 Todos estos procesos coindicen en la bsqueda de
mayor participacin de los ciudadanos tanto en la identificacin de problemas como de aportacin de soluciones para los
problemas pblicos. Las experiencias de MC, en este contexto,
forman parte de la prctica de esta bsqueda, tal como veremos
en los siguientes apartados.
Vase Isabel Mara Garca, La nueva gestin pblica: Evolucin y tendencias, Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 47, 2007, pp. 37-64.
15
Boaventura de Sousa Santos, op. cit.
16
Vase Alejandro Monsivis, Rendicin de cuentas democrtica y justificaciones pblicas: Una concepcin deliberativa de la calidad de la democracia, Sociolgica, vol. 21, nm. 62, 2006, pp. 13-41.
14
38
Para qu desarrollar monitoreo ciudadano?
i los problemas que generan la necesidad de establecer ejercicios de monitoreo ciudadano (MC) son la baja calidad y
cobertura en la provisin de servicios, la distancia entre gobernantes y gobernados, y la bsqueda de nuevas formas de gobernacin, los objetivos del MC, entonces, pueden identificarse
en dos grandes rubros: mejorar la provisin de servicios pblicos (public service delivery) y fortalecer la construccin de ciudadana.
Mejorar la provisin de servicios pblicos
La bibliografa especializada ubica la deficiente provisin de

servicios por parte del Estado como una de las dimensiones
centrales donde se reproduce la desigualdad social.1 En la medida en que los servicios pblicos puedan llegar en efecto a la
poblacin ms pobre y que cumplan con estndares de calidad,
existen mayores posibilidades de reducir estas desigualdades.2
En este sentido, existe un creciente inters por la cobertura y
calidad en la provisin de servicios pblicos, que pone especial
1
Vase Paul Gootenberg y Lius Reygadas (eds.), Indelible Inequalities in Latin
America: Insights from History, Politics, and Culture, Duke University Press, Durham, 2010.
2
Vase Anwar Shah (ed.), Public Service Delivery, The World Bank, Washington, D. C., 2005.
39
nfasis en el anlisis de los casos de la India y el sudeste asitico,3

aunque es posible encontrar casos de pases desarrollados4 y de
otras regiones del mundo, como frica o Amrica Latina.5
Un aspecto fundamental de estas aproximaciones tiene que
ver con la incorporacin de tres dimensiones fundamentales
para analizar la provisin de servicios, comunes a los ejercicios
de MC: rendicin de cuentas, participacin e importancia de
los niveles locales. En efecto, como buena parte de las investigaciones afirma, los efectos negativos de la corrupcin en la
mala provisin de los servicios pblicos demanda acciones de
transparencia, rendicin de cuentas y control social como instrumentos necesarios para que los servicios lleguen efecti
vamente a la poblacin objetivo.6 En este mismo sentido, ha
resultado central analizar las nuevas formas de relacin entre los
beneficiarios y los agentes gubernamentales encargados de
proveer los servicios, basados en la coproduccin y la inclusin
de sus puntos de vista en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.7 Por ltimo, en los anlisis sobre
provisin se incluyen aproximaciones tanto subnacionales
como locales.8
3
Vase Vikram K. Chand (ed.), Public Service Delivery in India: Understanding
the Reform Process, Oxford University Press, Oxford, 2010.
4
National Audit Office, Delivering Efficiently: Strengthening the Links in Public
Service Delivery Chains, National Audit Office/The Stationery Office, Londres, 2006.
5
Para frica, vase Klaus Deininger y Paul Mpuga, Does Greater Accountability
Improve the Quality of Public Service Delivery? Evidence from Uganda, World Development, vol. 33, nm. 1, 2005, pp. 171-191; y para Amrica Latina, Daniel Kaufmann, Judit Montoriol-Garriga y Francesca Recanatini, How Does Bribery Affect Public
Service Delivery? Micro-Evidence from Service Users and Public Officials in Peru, World
Bank Publications, Washington, D. C., 2008.
6
Klaus Deininger y Paul Mpuga, op. cit., y Daniel Kaufmann, Judit MontoriolGarriga y Francesca Recanatini, op. cit.
7
Vanse Tom Entwistle y Steve Martin, From Competition to Collaboration
in Public Service Delivery: A New Agenda for Research, Public Administration,
vol. 83, nm. 1, 2005, pp. 233-242 y Anuradha Joshi y Mick Moore, Institu
tionalised Co-Production: Unorthodox Public Service Delivery in Challenging
Environments, Journal of Development Studies, vol. 40, nm. 4, 2004, pp. 31-49.
8
Anwar Shah, op. cit.
40
Como veremos, el MC sirve para mejorar la provisin de

servicios pblicos en mltiples dimensiones. Al igual que los
procesos institucionales de evaluacin y seguimiento, el monitoreo aporta informacin valiosa para poder mejorar la calidad,
cobertura y efectividad de las polticas, los programas y servicios
gubernamentales. En efecto, los sistemas de MC, tanto los acotados como los amplios, permiten 1) generar informacin para
tomar decisiones sobre diseo e implementacin con especial
nfasis en recuperar la voz de los usuarios-beneficiarios de las
polticas y programas, 2) adecuar cursos de accin y 3) generar
procesos de innovacin en los sistemas de implementacin por
medio de recomendaciones especficas. Adems, como son mecanismos de participacin orientados al control social, permiten
generar legitimidad y efectividad en el diseo e implementacin de polticas y servicios pblicos.
Para ilustrar estos objetivos, tomaremos como ejemplo el
proyecto Medicin Independiente de Aprendizajes (mia), la
nica evaluacin ciudadana de aprendizajes (citizen-led assessment) en Mxico.9 mia es una alianza entre organizaciones
y academia que pretende incrementar la participacin de la
sociedad en la educacin por medio de la investigacin colaborativa y la creacin de conocimiento entre la academia, las organizaciones civiles, la comunidad educativa y los voluntarios
ciudadanos, para mejorar los aprendizajes bsicos de nios y
jvenes, ampliar la rendicin de cuentas y construir ciudadana
en Mxico por medio de la aplicacin de instrumentos muy
sencillos de medicin sobre aprendizajes bsicos a todos los nios y jvenes entre 5 y 16 aos.10 Estos instrumentos los aplican voluntarios en los hogares de los nios, con el fin de llegar
Vanse Ruth Levine, Friday Note: Making the Movement for Accountability
and Learning: Hewlett Foundation, Work in Progress. The Hewlett Foundation
Blog, mayo 29 de 2015, disponible en http://www.hewlett.org/blog/posts/fridaynote-making-movement-accountability-and-learning, y Felipe J. Hevia y Samana
Vergara-Lope, Medicin Independiente de Aprendizajes. Evaluacin de aprendizajes bsicos en Veracruz, ciesas, Mxico, 2014.
10
mia, Medicin Independiente de Aprendizajes, 2014, disponible en http://
medicionmia.org.mx/.
9
41
a todos los nios (los que van a la escuela y los que no) y ampliar la discusin sobre la educacin en Mxico ms all de los
maestros.11 Los resultados se dan a conocer a las autoridades
educativas y a la sociedad en talleres locales, donde participan
padres de familia, maestros, autoridades educativas y muni
cipales, y los voluntarios de su levantamiento. Los resultados
para Veracruz muestran que 35.8 por ciento de los nios de
tercero de primaria no es capaz de leer en voz alta una historia
corta y 56.4 por ciento no puede responder una pregunta simple de comprensin oral. De igual manera, 21 por ciento de los
nios de tercero de primaria no sabe resolver sumas y 53.5 por
ciento tiene problemas para resolver restas.12 En 2014, este proyecto trabaj con 480 voluntarios y entrevist a 3,100 nios en
Veracruz, y en 2015 lleg a los estados de Puebla, Yucatn y
Quintana Roo para entrevistar a 4,792 nios gracias a la presencia de 690 voluntarios.
Comprendido como un ejercicio de MC, podemos ver, en
primer lugar, que la informacin generada por el proyecto mia
incorpora de manera preferente a los receptores de las polticas
y programas, en este caso los nios en edad escolar y sus padres. La capacidad tcnica de las instituciones participantes,
como el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropologa Social (ciesas) y la Universidad Veracruzana,
permite desarrollar instrumentos vlidos y confiables para la
medicin de aprendizajes bsicos y, por lo tanto, aporta informacin sistemtica al sistema educativo. Esta informacin se
genera de manera autnoma y no est ligada a ningn sistema
de consecuencias (problema frecuente con las evaluaciones
educativas tradicionales), lo que permite complementar la informacin recolectada con procesos internos de monitoreo. En
ese sentido, esta experiencia est aportando informacin vlida, sistemtica y elaborada segn procedimientos y estndares
estrictos; esta informacin sirve para la evaluacin del sistema
11
12
Felipe J. Hevia y Samana Vergara-Lope, op. cit.

Ibidem.
42
educativo en su conjunto y complementa las evaluaciones oficiales existentes en Mxico, elaboradas por el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee).13
En segundo lugar, el MC permite adecuar cursos de accin.
A escala local, se ha podido establecer comunicacin entre mia
y escuelas especficas que estn desarrollando acciones compensatorias para que los nios que presentan bajos niveles de
aprendizajes bsicos puedan adquirirlos, por medio de intervenciones generadas por los propios voluntarios del proyecto.
En el mbito estatal, sin embargo, mia no ha logrado incidir
para adecuar cursos de accin porque sus resultados no son
considerados por las autoridades educativas. Tal como analizamos ms adelante, ste es el principal punto dbil, compartido
con la mayora de los mecanismos de participacin ciudadana:
cmo lograr que la informacin sea utilizada por los tomadores
de decisin para mejorar sus polticas.14 Una alternativa al respecto la ofrecen los ejercicios de MC acotados. Estas experiencias tienen ms posibilidades de entregar sus resultados a los
tomadores de decisin porque, desde un comienzo, est implicado el compromiso de las autoridades de tomar en cuenta los
resultados de estos ejercicios.
En tercer lugar, el MC elaborado por el proyecto mia genera
innovaciones en los procesos de implementacin, en este caso
de la poltica educativa, y busca incorporar, por ejemplo, a los
estudiantes de educacin media superior en acciones de tutora
por pares a estudiantes de primaria y secundaria con niveles
bajos de aprendizajes mnimos en las zonas de mayor rezago
educativo.
Adems de los aportes sealados informacin, adecuacin de cursos de accin e innovacin, el MC permite aadir
dos elementos que pueden considerarse como valores agre
gados de estos mecanismos: legitimidad y efectividad.
inee, Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2014, disponible en http://www.inee.edu.mx/.
14
Carlos Acua y Ariana Vacchieri, op. cit.
13
43
Respecto a la primera, es necesario recordar que estos ejercicios los llevan a cabo organizaciones autnomas con intereses
pblicos. De acuerdo con Manuel Canto, las organizaciones
civiles se caracterizan por realizar acciones tendientes al bienestar colectivo, para lo cual pretenden influir en las decisiones
pblicas y en su normatividad.15 La combinacin de autonoma del poder gubernamental y orientacin al inters pblico
abonan para que los resultados del MC posean altos grados de
legitimidad, puesto que son organizaciones externas al ente
monitoreado, con una agenda orientada al bien comn.
El segundo valor agregado que aportan tiene que ver con la
efectividad que implica el componente de recomendaciones,
que est presente en todas las experiencias de MC. Como vimos, adems de generar informacin especfica, el MC se
caracteriza por enfocar parte de sus acciones a la entrega de recomendaciones especficas que pueden mejorar los cursos de
accin y los procesos de implementacin de las polticas, programas y servicios.
Fortalecer los procesos de construccin ciudadana
Adems de contribuir al mejoramiento de la calidad del diseo

e implementacin de las polticas, programas y servicios pblicos, estos ejercicios pueden contribuir a la construccin de ciudadana, en tanto mecanismos de participacin ciudadana.
Si la ciudadana se define como una forma de relacin sociedad-Estado que permite a los sujetos que posean un estatus
legal [que los reconozca como ciudadanos] ejercer y reclamar
un paquete amplio de derechos y responsabilidades (es decir,
una ciudadana sustantiva), la construccin ciudadana se puede definir tanto como los procesos para acceder y ejercer el
paquete de derechos como los procesos para su ampliacin,
15
Vase Manuel Canto, La disputa terica sobre las organizaciones civiles. Un
asunto poltico-ideolgico, en Jorge Cadena Roa (ed.), Las organizaciones civiles
mexicanas hoy, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-unam, Mxico, 2004, p. 61.
44
exigencia y proteccin.16 En este sentido, la nocin de construccin ciudadana incluye los procesos para acceder al paquete
de derechos, exigir en caso de que no se cumplan y ampliarlos,
por medio de procesos de participacin, acceso a la informacin y rendicin de cuentas.
Generar informacin sistemtica sobre un servicio o pol
tica por parte de organizaciones civiles tiene un efecto pedaggico: las instancias de participacin funcionan como escuelas
de ciudadana para conocer cmo funciona la administracin
pblica, por ejemplo, la responsabilidad que tiene cada orden
de gobierno en la provisin de servicios, como la salud o las polticas alimentarias,17 o los procedimientos para mejorar un trmite en la administracin pblica, pero tambin tiene un efecto
pedaggico para las oficinas de gobierno, al escuchar las voces
de los usuarios y receptores de las polticas, as como poder
aprender de otras metodologas y propuestas para mejorar su
desempeo.
16
Felipe J. Hevia, Poder y ciudadana en el combate a la pobreza: El caso de Progresa/Oportunidades de Mxico, Peter Lang Pub. Inc., Bruselas, 2011b, p. 48.
17
Yari Paulina Mendoza, Las polticas de la desigualdad: Un estudio antropolgico sobre la participacin de la sociedad civil en las polticas de alimentacin y
desarrollo en Mxico, tesis de doctorado, ciesas, Mxico, 2016.
45
Cmo realizar monitoreo ciudadano?
omo hemos revisado, el monitoreo ciudadano (MC) se

basa en la generacin de informacin sistemtica sobre el
desempeo de una poltica o servicio especfico. Por lo tanto, la
seleccin de los mbitos que sern monitoreados, la construccin de indicadores y la difusin de los resultados son ejercicios
comunes a cualquier ejercicio de monitoreo.
Etapas clave
As, el primer paso, comn a cualquier ejercicio, es identificar y

definir con claridad los objetivos que tendr el ejercicio, as
como asegurarse de que la informacin que se genere sea til y
pertinente para los usos que se pretenden. En este punto, es
central incluir slo la informacin que ser utilizada. Por lo
tanto, es necesario preguntarse antes de iniciar el proceso de
MC quin necesita usar esta informacin, cundo la necesita, y
qu se va a hacer exactamente con esta informacin.1
Una vez definidos los rubros que sern objeto de moni
toreo, es imprescindible generar los indicadores, nombrar
responsables, disear formatos para recopilar la informacin
y capacitar a los actores que participarn en estos procesos. El
cuadro 2 incorpora las principales etapas para generar un proce
so de monitoreo, incluyendo el MC.
1
Fondo para la Infancia de Naciones Unidas (unicef), op. cit., p. 21.

47
CUADRO 2. Etapas
para la implementacin de monitoreo
Planeacin
Decidir el tipo de informacin requerida (indicadores) y quin la

necesita
Decidir la frecuencia con que hay que recopilar la informacin
Determinar cmo se puede obtener la informacin y de quin
Evaluar las implicaciones que ello tiene en el presupuesto o
planeacin
Determinar quin tendr la responsabilidad de obtener la
informacin
Preparacin
Disear y probar todo registro de recopilacin de informacin

Capacitar al personal responsable del monitoreo
Informar del sistema de monitoreo al personal del proyecto
Recopilacin de la
informacin
Recoger la informacin acordada sobre una base rutinaria

Monitorear el funcionamiento del sistema
Anlisis y verificacin Comparar la informacin recopilada con los indicadores

acordados, tomar nota de cualquier diferencia
Identificar cualquier otro aspecto
Buscar la causa de cualquier problema e identificar posibles
acciones
Reportar los
resultados
Documentar la informacin y los hallazgos

Dar retroalimentacin a la administracin del proyecto, los
ejecutores, clientes y otros actores
Usar los resultados
Usar los resultados para mejorar la gestin e implementacin del

proyecto
Fuente: unicef, op. cit., p. 23.
Estos procesos son comunes en los ejercicios de MC amplio y

acotado, pero implican desafos especficos, al igual que la escala de observacin. Para dar cuenta de los desafos especficos, y
de cmo experiencias de MC han resuelto estas etapas, a continuacin revisamos someramente algunos casos que sirvan de
ejemplo. El cuadro 3 muestra ejemplos de procesos de MC de
tipo amplio y acotado, aadiendo la escala de accin, con el
objetivo de mostrar que los ejercicios de MC se pueden desarrollar en escalas tan grandes como pases, zonas metropoli
tanas o entidades federativas, o tan pequeas como trmites
especficos.
48
CUADRO 3. Tipo
y escala de ejercicios de monitoreo ciudadano
Tipo y escala
Gran escala
Pequea escala
Amplios (desde la
sociedad)
Programa Estado de la Nacin,

Costa Rica
Bogot CmoVamos/Nossa So
Paulo/Jalisco CmoVamos
Monitoreo de medios de
comunicacin
Seguimiento puntual de
servicios especficos,
Guatemala
Acotados (desde el
gobierno)
Monitor social de programas de

desarrollo social, Argentina
Aval Ciudadano, Mxico
Monitoreo ciudadano a
trmites diversos, Mxico
Fuente: Elaboracin propia.
Ejemplos de monitoreo ciudadano amplios
Entre los MC de tipo amplio, los ms exitosos, en trminos de su

sustentabilidad en el tiempo, del reconocimiento social que
tienen y de su influencia en el mejoramiento de la provisin de
servicios pblicos, son los ejercicios amplios a gran escala. stos
son llevados a cabo por alianzas de la sociedad civil y acadmicos en territorios especficos. Los ejemplos ms conocidos al
respecto son el Programa Estado de la Nacin, en Costa Rica,2
que lleva ms de dos dcadas realizando actividades de monitoreo ciudadano de una serie muy grande de reas sectoriales para
todo el pas. Este ejercicio naci como una iniciativa independiente, con el propsito de mejorar el acceso de la ciudadana
a informacin amplia, oportuna y veraz sobre los asuntos de
inters pblico, mediante la publicacin de un informe anual
2
Vanse Programa Estado de la Nacin, Programa Estado de la Nacin. Costa
Rica, 2016, disponible en http://www.estadonacion.or.cr/ y Miguel GutirrezSaxe, Desempeo nacional y rendicin de cuentas: El Programa de Formacin e
Informacin Estado de la Nacin, en Ernesto Isunza Vera y Alberto Olvera (eds.),
Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: Participacin ciudadana y control social, Miguel ngel Porra/ciesas/Universidad Veracruzana, Mxico, 2006,
pp. 133-164.
49
que permitiera profundizar el estudio y discusin sobre el desarrollo humano sostenible de Costa Rica.3
Este ejercicio incluy la colaboracin del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), la Defensora de
los Habitantes de la Repblica y diversas universidades pblicas; a partir de 2003 el responsable institucional de su aplicacin es el Consejo de Rectores de las Universidades. Desde
1994, cada ao se genera un informe que incluye temas sociales, econmicos, ambientales, polticos y de ordenamiento territorial. As, por ejemplo, se monitorean las polticas de seguridad ciudadana, homicidios, empleo, salud, inversin pblica,
vivienda, transformaciones en los hogares, exportaciones, finanzas pblicas, movilidad social y un amplio catlogo de polticas sectoriales. Debido a sus capacidades institucionales, y a la
calidad de los monitoreos realizados, en 1999, 2003, 2008 y
2011 se realizaron tambin informes de supervisin, monitoreo y evaluacin de toda la regin centroamericana, y desde
2005 se elaboran informes especficos sobre el estado de la educacin. Recientemente, tambin se han generado informes sobre el estado de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, y se
monitorea el estado de la justicia.
La metodologa de trabajo se basa en los principios de rigor
acadmico, legitimidad social y amplitud en la difusin de la
informacin.4 El proceso de planeacin incluy la seleccin de
los ejes temticos que se iban a monitorear, que en este caso se
construyeron a partir del concepto de desarrollo humano sostenible, y se determinaron grupos de variables que permitieron
la construccin de indicadores especficos. Este trabajo implic la
identificacin precisa de fuentes de informacin, su calidad y
periodicidad, con nfasis en el anlisis estadstico generado por
Programa Estado de la Nacin, op. cit.
Vase Helio Fallas (ed.), Metodologa seguida en la produccin del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. La experiencia costarricense y algunas enseanzas, Programa Estado de la Nacin, San Jos, 1997, disponible en
http://www.estadonacion.or.cr/files/biblioteca_virtual/otras_publicaciones/metodinforme-en.pdf, pp. 22-24.
3
4
50
agencias nacionales e internacionales. La elaboracin de estos

informes implica dos grandes fases: una etapa preoperativa, que
incluye la identificacin de los equipos tcnicos de trabajo, la
elaboracin de documentos programticos, el marco conceptual, la formacin de bases de datos, la creacin de un consejo
consultivo y la contratacin de un equipo de investigacin. Las
etapas operativas incluyen las actividades de elaboracin del
informe, su edicin y publicacin, as como la difusin, tanto
entre sectores clave de la comunidad como a travs de la elaboracin de diversos materiales para diferentes pblicos.5
De manera anloga, durante la campaa electoral de 1997
se desarroll la experiencia Bogot Cmo Vamos, que ha funcionado como un modelo exportado a diversas zonas metropolitanas y regiones de Amrica Latina,6 ya que en la actualidad se
replica en once ciudades de Colombia y cuenta con ms de 50
versiones en Amrica Latina. Su propsito es hacer seguimiento a las polticas publicas y sus gobiernos. El objetivo no es
slo medir, sino hacer un llamado para que logremos una mejor calidad de vida juntos.7 As, sus objetivos son promover un
gobierno transparente y efectivo, impulsar la construccin de
una ciudadana participativa e informada y lograr alianzas de trabajo en torno a la calidad de vida.8
Estos programas, al igual que otros ejercicios similares, como
la red Nossa So Paulo que comenz en 2007 con la participacin de ms de 700 organizaciones,9 o el programa Jalisco Cmo
Helio Fallas, op. cit., pp. 45 y ss.
Vase Andrs Hernndez, El caso de Bogot, en Andrs Hernndez y Elizabeth Arciniegas (eds.), Experiencias de accountability horizontal y social en Amrica
Latina. Estudios comparados en So Paulo, Mxico D.F., Caracas y Bogot, Uniandes/
Fundacin Carolina/pnud-Escuela Virtual, Bogot, 2011.
7
Bogot Cmo Vamos, Para qu medimos a Bogot?, 2015a, disponible en
http://www.bogotacomovamos.org/blog/para-que-medimos-bogota/.
8
Bogot Cmo Vamos, Informe de monitoreo, seguimiento y evaluacin.
Concejo de Bogot 2014, Bogot Cmo Vamos, Bogot, 2015.
9
Vanse Rede Nossa So Paulo, Nossa So Paulo, 2014, disponible en
http://www.nossasaopaulo.org.br/ y Ernesto Isunza Vera, El caso de So Paulo,
en Andrs Hernndez y Elizabeth Arciniegas (eds.), op. cit.
5
6
51
Vamos que empez en 2010,10 se centran en el concepto de

calidad de vida y cmo medir sus cambios. Para ello, estos
ejercicios generan un informe de calidad de vida con el monitoreo de 14 reas temticas: demografa, pobreza y desigualdad, educacin, salud pblica, mercado laboral, seguridad y
convivencia ciudadana, vivienda, servicios pblicos, espacios
pblicos, medio ambiente, movilidad, cultura, recreacin y
deporte, gestin y finanzas pblicas y entorno macroeconmico. Adems, este informe anual mide los avances del Plan de
Desarrollo documento rector de planeacin de la autoridad
metropolitana.11
Esta experiencia de monitoreo ciudadano genera, adems,
una encuesta de percepcin ciudadana y un informe de monitoreo y evaluacin del Concejo de Bogot, D. C. La encuesta
de percepcin ciudadana sobre la calidad de vida incluye once
ciudades colombianas, agrupadas en la red de ciudades cmo
vamos, y aborda varias de las temticas que se analizan en el informe. De igual forma, el seguimiento al Concejo de Bogot
incluye las variables de control poltico, actividad normativa,
verificacin del quorum, permanencia, mantenimiento del
quorum y participacin, as como indicadores de seguimiento
al mximo rgano de soberana popular.12
Uno de los factores de xito de este programa ha sido la fortaleza de las instituciones que lo generan. De manera similar al
caso del Programa Estado de la Nacin, en el que las universidades desempean un papel principal, en el caso de Bogot
Cmo Vamos se integran organizaciones, academia y actores
empresariales. As, la iniciativa est sustentada por la Fun
dacin Corona, El Tiempo Casa Editorial, la Cmara de Comercio de Bogot y la Pontificia Universidad Javeriana. Esta
10
Jalisco Cmo Vamos, Jalisco Cmo Vamos, 2015, disponible en http://
www.jaliscocomovamos.org/.
11
Vase Bogot Cmo Vamos, 2016, disponible en http://www.bogotacomovamos.org/.
12
Bogot Cmo Vamos, op. cit., 2015.
52
colaboracin aade legitimidad y efectividad a este ejercicio,

que cuenta con suficiente eco en los medios de comunicacin y
entre la clase poltica para considerarse una fuente de informacin valiosa para la toma de decisiones. En el caso de Jalisco
Cmo Vamos, se integra tambin por universidades, como el
Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente
(iteso), y organizaciones, como la Fundacin lvarez del Castillo y Extra A. C., una asociacin de medios de comunicacin.13
Otras experiencias de MC amplios a gran escala se centran
en el monitoreo de los medios de comunicacin. Aqu el uso
del concepto se asemeja ms a las acciones de seguimiento regular de prensa que algunas empresas realizan, y que se denominan monitoreo de medios; sin embargo, en muchos casos
las realizan organizaciones civiles y tienen intereses pblicos. Es
el caso del ejercicio Monitoreo Ciudadano de Venezuela, que
busca medir y denunciar el abuso de poder de los medios de
comunicacin de ese pas. Segn su sitio de Internet, Monitoreo Ciudadano es una iniciativa que nace con la finalidad de
realizar el seguimiento de medios de comunicacin del Estado
en Venezuela, sus abusos y violaciones a las leyes. Se pretende
mostrar y ejemplificar el uso poltico de recursos pblicos a
travs de los medios de comunicacin del Estado []; forma
parte del proyecto Monitor Legislativo.14 En este mismo sentido, se han generado observatorios de medios de comunicacin
desde las universidades. Es el caso del Observatorio Veracruzano de Medios (Obvio), cuya misin es generar un amplio debate sobre los medios de comunicacin del estado de Veracruz
y el papel que desempean en la construccin de la cultura
poltica y democrtica de la sociedad veracruzana, por medio
de la construccin de bases de datos para hacer el seguimiento
al contenido de la comunicacin.15
Jalisco Cmo Vamos, op. cit.
Monitoreo Ciudadano, Quines somos, 2016, disponible en http://monitoreociudadano.org/yomonitoreo/quienes-somos/.
15
Observatorio Veracruzano de Medios, Esto es Obvio, 2016, disponible en
http://www.uv.mx/blogs/obvio/esto-es-obvio/.
13
14
53
A pequea escala, los ejercicios amplios de MC se han centrado en anlisis ms bien especficos de programas o polticas
sectoriales determinadas, con una duracin limitada. Al igual
que las experiencias que describimos, estos ejercicios especficos de MC suelen realizarse por organizaciones que tienen su
ficientes capacidades tcnicas para llevar a cabo procesos de
monitoreo. Un ejemplo es el proceso de monitoreo ciudadano a
programas de transferencias condicionadas que se llev a cabo
en Guatemala, por parte de una organizacin civil con muchas
capacidades tcnicas, como es Accin Ciudadana.16
Ejemplos de monitoreo ciudadano acotados
En el caso de MC acotados, que provienen del gobierno, los

casos que se consideran de gran escala tienen que ver con el
seguimiento a polticas nacionales de mediano o alto impacto.
A diferencia de los ejercicios amplios analizados, aqu la especificidad resulta ser uno de los activos principales: no pretenden
dar cuenta de trminos complejos como desarrollo humano
sostenible o calidad de vida, pero s de mbitos especficos
que pueden resultar clave en la provisin de un servicio pblico.
El caso mejor estudiado es el de Aval Ciudadano. Esta figura
de MC comenz en 2001 en el contexto de la Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud como una
estrategia institucional de participacin social en salud en Mxico,
promovida para fomentar la confianza de usuarios de servicios
mdicos en instituciones de salud pblicas y privadas [] Puede
ser una persona, grupo o institucin acadmica que se incorpora a
vigilar el proceso de mejora de los servicios de salud. Es elegida en
funcin de su reconocimiento y prestigio social en el contexto local, para fungir como garante de un buen servicio de salud.17
16
Accin Ciudadana, Proyecto. Monitoreo ciudadano del programa de transferencias monetarias condicionadas, Accin Ciudadana, Guatemala, 2008.
17
Vase Gustavo H. Nigenda-Lpez, Clara Jurez-Ramrez, Jos A. Ruiz-Larios
y Cristina M. Herrera, Participacin social y calidad en los servicios de salud: La
54
As, las personas, grupos o instituciones acadmicas participan

en el seguimiento de algunos elementos clave para mejorar la
percepcin de la calidad de los servicios pblicos de salud,
como la medicin de tiempo de espera, la amabilidad en el
trato y la disponibilidad de medicamentos.18 En este caso,
como en otros desarrollados desde el gobierno, la autonoma y
capacidades de los sujetos que realizan el MC es ms limitada:
para el caso de Aval Ciudadano, las investigaciones reportan
que en algunos casos hubo participacin voluntaria, pero en
otros los participantes fueron designados por el personal de salud de manera obligatoria o a travs de la existencia de acuerdos
interinstitucionales.
Otro ejemplo de MC acotado desde el gobierno es el de Monitor Social, que supervis programas de desarrollo social en Argentina en 2003 y que analiza Ugo.19 En el contexto de la crisis
de 2001 en dicho pas, se implementaron acciones de vigilancia
ciudadana a la ejecucin de programas sociales, que buscaban
alertar sobre desvos de distinto tipo en la asignacin de las ayudas de diversos programas sociales. Sin embargo, a pesar de generar una serie de instrumentos y de procesos para asegurar que
los beneficiarios pudieran alertar a las autoridades sobre estas
potenciales irregularidades, el desempeo inicial de esta experiencia no logr sus objetivos y oblig a una serie de replanteamientos operativos y de fondo para lograr funcionar.20
Por medio de un muy buen anlisis, el autor muestra cmo,
en un primer momento, se opt por la figura de agenda de
experiencia del Aval Ciudadano en Mxico, Revista de Sade Pblica, vol. 47, nm.
1, 2013, p. 45.
18
Ibid., y Alfonso Rodrguez-Len, Gobernabilidad, innovacin y participacin ciudadana en salud, columna vertebral de la poltica en salud, Salud en Tabasco, vol. 9, nm. 1, 2003, pp. 197-199.
19
Vase Marcelo Ugo, Estrategias de control social: Obteniendo informacin
eficaz para promover mejoras en el rumbo de programas sociales: Peripecias en la
implementacin de una experiencia de monitoreo ciudadano en tiempos turbulentos: El Monitor Social en Argentina, ao 2003, Estudios de caso sobre buenas
prcticas de gerencia social, nm. 10, Banco Interamericano de Desarrollo, Wash
ington D. C., 2007.
20
Ibid., p. 1.
55
monitor social que proviniera de organizaciones de base que

comenzaron su trabajo acopiando informacin sobre los beneficiarios en diversas reas de tres zonas metropolitanas (Buenos
Aires, Formosa y Mendoza), buscando identificar los principales problemas de distribucin de los recursos. Estos reportes,
sin embargo, no suscitaron ninguna reaccin por parte de las
autoridades: Se inici as, en los hechos, lo que sera en adelante la poltica gubernamental respecto al trabajo de Monitor:
ningn gesto pblico destinado a hablar del tema, ni bien ni
mal; ni que permitiera suponer que el acompaamiento de la
sociedad civil fuera algo necesario y requerido por el gobier
no.21 La falta de inters se sum a la carencia de capacidades y
de soporte financiero para continuar con esta intervencin,
hasta que finalmente se dio por terminado el proyecto por escasez de resultados, en un contexto de cuestionamiento cada vez
mayor ante la discrecionalidad en la entrega de los apoyos pblicos. Frente a esta situacin, se opt por implementar un sistema de quejas y reclamos para que los beneficiarios pudieran
denunciar de manera directa las irregularidades, con el apoyo
de voluntarios que operaron estos sistemas. Este redireccionamiento de sistema de monitoreo a sistema de quejas implic
tambin mayor inters de parte de los medios de comunicacin, que pudieron dar cuenta de los municipios donde haba
ms denuncias.
Dentro de los procesos acotados de escala local se podran
incluir diversos ejemplos de seguimiento a trmites, desarrollados al amparo de la Secretara de la Funcin Pblica en Mxico. Aqu, como ya se explic, las organizaciones levantan la
opinin de los usuarios sobre un trmite especfico, con el objetivo de entregar recomendaciones para mejorar el proceso
concreto.
21
Ibid., p. 21.
56
Cundo y dnde se desarrolla

el monitoreo ciudadano?
as ltimas preguntas por responder para caracterizar los

ejercicios de monitoreo ciudadano (MC) tienen que ver
con los tiempos y espacios donde se llevan a cabo.
Como se vio en el cuadro 2, la temporalidad propia del MC
se centra en la implementacin de los programas y servicios,
por lo que su trabajo se entiende como un proceso permanente
que analiza de manera privilegiada la fase de implementacin
de las polticas, siempre con vistas a generar informacin que
tambin sirva para la fase de evaluacin. A pesar de ello, es posible identificar acciones de MC en la etapa de decisin, sobre
todo en trminos de asignacin de recursos. La figura del testigo social que funciona en Mxico podra comprenderse como
un ejercicio de MC orientado a supervisar la fase de decisin en
la asignacin del gasto.
En trminos espaciales, los ejemplos analizados permiten
comprender que los ejercicios de MC pueden implementarse
tanto en trminos territoriales como en polticas sectoriales. Entre los primeros, los ejercicios del Programa Estado de la Nacin
o la red de ciudades cmo vamos muestran la potencialidad que
tiene implementar ejercicios de MC en polticas sectoriales en
un mismo territorio, que generen datos sustantivos para mejorar
la calidad de la informacin y la provisin de los servicios pblicos. En este sentido, no es casual que las experiencias con mayor
desarrollo se lleven a cabo al privilegiar un espacio especfico y en
busca de comprender simultneamente diversas polticas.
57
Sin embargo, los ejemplos tambin permiten comprender

que los ejercicios de MC son muy tiles en polticas y servicios
especficos. El monitoreo de poltica sectorial realizado por acciones de MC permite conocer la visin de los usuarios y be
neficiarios, pero tambin puede articular de manera vertical
el control de la poltica.1 As, el seguimiento que puede hacer el
proyecto Medicin Independiente de Aprendizajes (mia) sobre
el resultado del logro educativo de los nios permite escalar
verticalmente las polticas y programas especficos destinados a
la lectura y al desarrollo de las habilidades matemticas. De
igual forma, el seguimiento de polticas extractivas o polticas
de comunicacin gubernamental llevadas a cabo por organizaciones como Fundar son ejemplos de la potencialidad que tienen los ejercicios de MC amplios.
1
Vase Jonathan Fox, Vertically Integrated Policy Monitoring: A Tool
for Civil Society Policy Advocacy, Center for Global, International and Regional Studies, septiembre de 2001, disponible en http://escholarship.org/uc/
item/07s6x64j.
58
Aprendizajes
os aprendizajes que deja el anlisis de los ejercicios de monitoreo ciudadano (MC) se pueden ordenar en tres dimensiones: qu potencialidades ofrecen para mejorar la provisin de
polticas y servicios pblicos, cules son los elementos crticos
para su desarrollo y sustentabilidad en el tiempo, y cules son
sus limitaciones, tanto en ejercicios de monitoreo y evaluacin
como en procesos de participacin ciudadana ms amplios.
Potencialidades del monitoreo ciudadano para
la provisin de mejores servicios pblicos
Como se revis a lo largo del documento, el principal aporte de

los ejercicios de MC es su capacidad de generar y procesar informacin poniendo especial nfasis en los receptores de las polticas o servicios pblicos, ya sea por medio de ejercicios amplios
que buscan medir y dar cuenta de trminos complejos como
calidad de vida o desarrollo sostenible, o de ejercicios acotados que pretenden medir y mejorar un trmite, o conocer los
tiempos de espera en un centro de salud.
La informacin que generan estos ejercicios posee dos caractersticas importantes, que representan su principal valor agregado frente a instancias formales de monitoreo: por un lado, la
legitimidad de la fuente de informacin, representada por el
hecho de que estos ejercicios los lleven a cabo ciudadanos,
agrupaciones y organizaciones civiles externas a los procesos de
59
implementacin de las polticas y muchas veces son ellos mismos los receptores de los servicios. Esta legitimidad se sostiene
no slo en una sana distancia entre el ente que es monitoreado
y el sujeto que monitorea, sino tambin en que, en trminos
normativos, las organizaciones y agrupaciones que realizan
MC buscan el bien colectivo y representan intereses generales.
En el caso de los ejercicios de MC amplio, la legitimidad de los
sujetos va acompaada, adems, por la legitimidad que acompaa la realizacin de ejercicios con metodologas slidas y
rigurosas, realizadas por instancias acadmicas o con gran capacidad tcnica. Es decir, no slo hay una legitimidad de origen,
esto es, por el inters pblico que tendran que representar las
organizaciones, sino tambin una legitimidad de desempeo,
por el rigor y la calidad en la generacin de la informacin que
presentan los ejercicios ms desarrollados de MC, y por su
capacidad de movilizacin social para incrementar la demanda
por rendicin de cuentas.
El segundo valor agregado tiene que ver con la efectividad.
En este sentido, el MC aporta dos elementos que pueden hacer
ms efectiva la provisin de servicios: en primer lugar, rescata y
se centra en la opinin y las percepciones de los beneficiarios de
la poltica, amplificando su voz. Que se centren en las percepciones y opiniones de los receptores de estas polticas y servicios
(estudiantes, beneficiarios de programas sociales, vecinos de
una zona metropolitana) permite adecuar cursos de accin, redisear componentes de los programas y mejorar su efectividad
en general. El segundo aporte es la orientacin hacia la mejora
y la entrega de recomendaciones que poseen estos ejercicios; es
decir, no slo entregan buenas o malas noticias, sino que
piensan y entregan recomendaciones de solucin.
Por ambas razones, y por la capacidad de generacin de legitimidad, un punto crtico tiene que ver con la importancia de
las causas y demandas que originan los procesos de MC. Las
causas y polticas que generan los ejercicios de MC se relacionan ms con la vida de los ciudadanos: calidad de vida en las
ciudades, aprendizajes (no escuelas) en la educacin, calidad
60
Aprendizajes
del trato en los centros de salud. Por eso la provisin de servicios cobertura, calidad, pertinencia, igualdad se convierte
en tema central para lograr la movilizacin social en torno a las
causas del monitoreo. En otras palabras, los procesos con mayores potencialidades para mejorar la provisin de servicios estn articulados en torno a causas de suma importancia para la
ciudadana: calidad de vida, aprendizajes bsicos en las escuelas,
medicinas en los centros de salud, mejores medios de comu
nicacin, etctera. Diversas temticas que podran generar
procesos de monitoreo y seguimiento muchas veces tienen dificultades para crear procesos participativos del tipo MC, debido
a la dificultad de traducir dichas temticas en demandas que la
poblacin sienta. De igual manera, muchos de los procesos de
MC que las organizaciones civiles necesitan carecen de los esfuerzos correspondientes para adecuar la redaccin de los hallazgos a las habilidades de lectura de la poblacin en general.
Ahora bien, la informacin que generan, por ms legtima
y pertinente que sea, requiere ser conocida y utilizada por los
equipos tcnicos y polticos que toman las decisiones, que disean y ejecutan las polticas y los servicios pblicos, en lo que
se convierte en el eslabn ms dbil para transformar la infor
macin en mejores decisiones. Esta problemtica no es exclu
siva de los procesos de MC; los mismos sistemas nacionales de
evaluacin y seguimiento, que generan en sus evaluaciones
recomendaciones especficas para la mejora de polticas, slo
se toman en cuenta en raras oportunidades. De hecho, el problema de que quienes deciden accedan y usen la informacin
generada se ampla al considerar la tradicional desconfianza
que existe entre la sociedad poltica y la civil, a pesar de sus
vnculos.1 Por eso uno de los recursos de poder de los mecanismos de control social tiene que ver con los costos reputacionales y con la capacidad de ejercer presin en la esfera pblica
Vase Adrin Gurza Lavalle y Gisela Zaremberg, Ms all de la representacin
y del clientelismo: Hacia un lenguaje de la intermediacin poltica, Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, vol. 59, nm. 221, 2015.
1
61
para incrementar los costos de no ser tomados en cuenta por

las autoridades, tal como veremos en el siguiente apartado.
Elementos crticos para su desarrollo
y sustentabilidad en el tiempo
En efecto, lograr consecuencias, ser tomados en cuenta por la

autoridad, conseguir que los ejercicios de anlisis, seguimiento
y las recomendaciones sean considerados es uno de los elementos crticos para el desarrollo y sustentabilidad de estos ejercicios de MC. Tal como Rivera, Varela y Gmez afirman:
Su efectividad, sin embargo, depende de cunto eco reciba en la
gestin pblica la voz del ciudadano; es decir, de si las sugerencias
de mejora o las denuncias de irregularidades son atendidas por la
autoridad y se ven reflejadas en mejoras a los procesos de trmites
para cerrar espacios de discrecionalidad y hacerlos ms eficientes,
por ejemplo [] La corresponsabilidad entre gobierno y sociedad
[aparece en la literatura] como una condicin para el exitoso uso
del mecanismo.2
De ah que una de las herramientas ms importante de estos

mecanismos sea la activacin de recursos indirectos de poder, en
especial de los costos sobre la reputacin, como una medida de
presin para ser escuchados.3 Tradicionalmente, la ruta preferida
para generar esta presin era por medio del acceso a los medios
de comunicacin escritos y electrnicos. El periodismo de investigacin en especial, ya sea de manera directa o en alianza con
organizaciones civiles especializadas de rendicin de cuentas y
proteccin de derechos humanos, manifestaba en ciertos contextos las consecuencias que los sistemas horizontales de ren
dicin de cuentas no lograban generar.4 En parte por esto las
Sergio Rivera, mbar Varela y Ernesto Gmez, op. cit., p. 92.
4
Ibidem.
2
3
62
Aprendizajes
experiencias ms desarrolladas de monitoreo, como Bogot

Cmo Vamos, cifran parte de su xito en la inclusin de medios
de comunicacin tan importantes como el diario El Tiempo para
el caso colombiano. Y tambin por eso el inters generalizado
por realizar monitoreos a medios de comunicacin. Sin embargo, con la penetracin del Internet y de telfonos inteligentes, las
formas de comunicacin estn en un profundo cambio difcil de
predecir, pero que a la fecha se ha mostrado como una herramienta importante para compartir informacin e incrementar
los costos reputacionales y el conocimiento pblico sobre los
resultados de ejercicios de control social, incluyendo el MC.
As, al igual que las agencias gubernamentales, muchas de
estas organizaciones estn implementando estrategias de comunicacin digital e incorporando a community managers entre sus filas, con el fin de influir de manera ms directa en los
decisores. Las redes sociales en Internet y formas alternativas de
acceso a la voz permiten incrementar el uso de estos recursos
de poder y abren una agenda de investigacin-accin muy amplia, no slo para los procesos de MC, sino en general para los
procesos de poltica pblica y participacin poltica.5
Pero no slo es el acceso a la voz el que puede verse potenciado gracias a las nuevas tecnologas de comunicacin. Como
vimos, la efectividad del ejercicio depende mucho de las capacidades tcnicas de las organizaciones y de la movilizacin, pero
incluso en las mejores experiencias, la informacin no basta.
Suponer que el problema principal para que la poblacin demande mejores servicios y mayor rendicin de cuentas es
ausencia de informacin y, por lo tanto, que generar informacin es necesario y suficiente es una visin tctica, no estratgica, que ha mostrado sus limitaciones, tal como Jonathan Fox
Vanse Barry Wellman, Anabel Quan Haase, James Witte y Keith Hampton,
Does the Internet Increase, Decrease, or Supplement Social Capital? Social Networks, Participation, and Community Commitment, American Behavioral Scientist, vol. 45, nm. 3, 2001, pp. 436-455 y Jorge Francisco Aguirre, Nuevos alcances
de la participacin ciudadana a travs de las redes sociales, Culturales, vol. 1, nm.
2, 2013, pp. 119-150.
5
63
analiza. En efecto, Fox propone diferenciar dentro de la rendicin de cuentas social (social accountability) dos enfoques:
Los enfoques tcticos son intervenciones acotadas (tambin conocidas como herramientas) y se limitan a los efectos del lado de la
sociedad para proyectar la voz. Su teora del cambio supone que
el acceso a la informacin en s mismo puede motivar a la accin
colectiva en lo local, la que a su vez puede generar suficiente poder
para influir en el desempeo del poder pblico. Los enfoques
estratgicos de la rendicin de cuentas social, por el contrario, despliegan mltiples tcticas, generando entornos para la accin
colectiva orientada a la rendicin de cuentas y coordinando las
iniciativas desde la voz de los ciudadanos con reformas que refuerzan la capacidad de respuesta del sector pblico [] [El anlisis de]
los resultados de los enfoques tcticos son mixtos, mientras que la
evidencia de los impactos de los enfoques estratgicos es mucho
ms prometedora.6
Sobre el anlisis de una serie de casos, Fox muestra que la informacin por s sola no basta, y que es necesario presionar, por
medio de la denominada estrategia sndwich, junto con servidores pblicos comprometidos con la rendicin de cuentas y
las capacidades estatales. En este sentido, la colaboracin entre
diversas organizaciones es un paso hacia el enfoque estratgico,
pero tambin lo es la bsqueda ms intencionada de socios y
aliados al interior de las oficinas gubernamentales que disean
y ejecutan los servicios y programas que sern monitoreados.
Esto implica tambin otro tipo de comunicacin hacia el gobierno y hacia la sociedad en general, donde vuelve a ser central
la legitimidad tcnica y de origen que tenga las organizaciones
que promueven estos ejercicios, pero adems significa tener en
cuenta las limitaciones que presentan los ejercicios de MC.
Sintetizando, la legitimidad depende del grado de autonoma y la capacidad de movilizacin: de ah la importancia de la
6
Jonathan Fox, op. cit., 2015.

64
Aprendizajes
legitimidad de la causa; efectividad se relaciona con la inclusin

de los ejercicios de MC en aproximaciones ms amplias por
parte de organizaciones y coaliciones mayores y abrir la reflexin
sobre el cambio que conllevan las nuevas tecnologas para activar recursos de poder reputacionales en los ejercicios de MC.
As, tienen mayores posibilidades de xito aquellas que usan el
monitoreo como un ejercicio tctico dentro de una visin estratgica: mejores servicios incluyen, pero no agotan, el monitoreo
y la vigilancia, pero producen mayor incidencia en los dems
ciclos de la poltica. Cuando existe articulacin vertical y horizontal entre redes territoriales y temticas, se incrementa la posibilidad de xito en trminos de lograr que la informacin sea
til para mejorar la provisin de servicios pblicos.
Limitaciones de los ejercicios de monitoreo ciudadano:
Ajustar las expectativas
El tercer aprendizaje tiene que ver con la necesidad de ajustar

las expectativas respecto a lo que se puede lograr por medio de
estas acciones, tanto por lo que respecta a sus funciones de monitoreo como a su carcter de mecanismo de participacin ciudadana.
Todo proceso de monitoreo, sea ciudadano o no, tiene limitaciones que es necesario tener en consideracin: en primer lugar, existe un riesgo constante de identificar de manera errnea
lo que se pretende monitorear y, en consecuencia, generar indicadores errneos que no midan lo que quieren medir. En segundo lugar, los ejercicios de monitoreo dependen de la capacidad
de los sujetos para generar y procesar informacin segn criterios rigurosos; esto implica contar con recursos humanos de alto
perfil, recursos materiales y financieros, y capacidades tcnicas
que no se construyen de la noche a la maana: es necesario tener
paciencia respecto a la curva de aprendizaje de las unidades que
realizan el monitoreo para que puedan mejorar sus procedimientos de recoleccin y anlisis de la informacin, y de produccin de recomendaciones para los tomadores de decisin.
65
De igual manera, todo proceso de participacin, sea o no

monitoreo, enfrenta importantes limitaciones. Tal como se
analiza en la bibliografa, las organizaciones de la sociedad civil
(osc) no son las nicas ni las ms eficaces instituciones que
pretenden influir en la toma de decisiones en el rea gubernamental. En el espacio pblico existen diversos jugadores con
veto,7 que pretenden influir en un contexto de debilidad de planeacin y rendicin de cuentas en la elaboracin de polticas
pblicas.8 En este contexto, esperar que organizaciones civiles
tengan amplias capacidades de influencia y puedan modificar
polticas generales con su aportacin no parece viable.9
Lo mismo ocurre con la finalidad de estos ejercicios. Si bien,
como vimos, el contexto de su surgimiento los perfil como
instrumentos de participacin ciudadana para el combate a la
corrupcin, ms que como instrumentos necesarios, pero no
suficientes, para mejorar la provisin de servicios sociales, esta
preponderancia narrativa en el combate a la corrupcin responde a una de las demandas sociales ms sentidas: abatir este
mal; sin embargo, como mecanismo anticorrupcin, el MC ha
mostrado ser muy limitado.10
Ajustar expectativas, por ltimo, no significa tirar al nio con
el agua sucia, como dice el refrn. Tal como los diversos ejemplos
muestran aqu, el MC es una accin cotidiana que ejercen diversas organizaciones y agrupaciones sociales, y que busca generar
informacin para la provisin de mejores servicios pblicos
que redunden en una mejor calidad de vida para la poblacin,
y sus potencialidades superan con mucho sus limitaciones.
7
George Tsebelis, Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones pblicas,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006, p. 27.
8
Mauricio Merino, Sergio Lpez Aylln y Guillermo Cejudo (eds.), La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, unam/cide, Mxico, 2010.
9
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Laura Freyermuth (eds.), Entre el activismo y la intervencin. El trabajo de las organizaciones de la sociedad civil y su incidencia para la salud de las mujeres indgenas, ciesas/idrc/Alternativas y Capacidades, Mxico, 2016.
10
Felipe J. Hevia, op.cit., 2011b.
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77
Monitoreo ciudadano en Mxico.

se termin de formar en mayo de 2016.

La correccin de estilo estuvo a cargo
de Pilar Tapia, y Oliver Pea Habib
realiz el cuidado editorial.
Existe un amplio consenso sobre la importancia de los sistemas

de monitoreo y evaluacin para la mejora de polticas, programas
y servicios pblicos. Sin embargo, en la literatura especializada
sorprende el escaso inters por analizar un tipo especfico de
monitoreo: el monitoreo ciudadano. ste se define, de manera
amplia, como un mecanismo de participacin ciudadana orientada al control social que consiste en la observacin sistemtica de
una poltica, programa o servicio especfico, llevado a cabo por
ciudadanos organizados con el fin de supervisar su implementacin, sealar potenciales anomalas y generar recomendaciones
para las autoridades. El objetivo de este documento es contribuir
a llenar ese vaco analtico, mediante la descripcin de las principales caractersticas del monitoreo ciudadano y el anlisis de sus
potencialidades y limitaciones.
www.cide.edu
www.clear-la.org

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Felipe J.

Participacin ciudadana para mejorar

MONITOREO CIUDADANO EN MXICO

Participacin ciudadana para mejorar la provisin

Ciudad de Mxico, 2016

Primera edicin, 2016

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C.

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de

Monitoreo ciudadano en Mxico: Participacin ciudadana

Cundo y dnde se desarrolla el monitoreo ciudadano?, 57

Monitoreo ciudadano en Mxico:

Monitoreo ciudadano en Mxico

servicios pblicos sensibles para los ciudadanos (delivery public

no de los cambios ms notables en la administracin pblica ha sido la incorporacin de sistemas de evaluacin y

Monitoreo ciudadano en Mxico

(Coneval) de Mxico, el monitoreo se puede definir como un

evaluacin.9 Esto lo convierte en un instrumento valioso de

En Mxico, en el mbito gubernamental el monitoreo se rige

Monitoreo ciudadano en Mxico

Monitoreo y participacin ciudadana

Como se puede ver, existen anlisis sobre el monitoreo como

Vase Paul Crawford y Paul Bryce, Project Monitoring and Evaluation: A

que al diseo o implementacin de procesos de monitoreo.16

En efecto, existen en varios pases experiencias de participacin

Monitoreo ciudadano en Mxico

Vase Jonathan Fox, op. cit., 2015.

l monitoreo ciudadano (MC) se puede definir como un

Es posible identificar dos tipos de monitoreo ciudadano: uno

Monitoreo ciudadano en Mxico

La idea original del MC era fomentar el uso por parte de la

Monitoreo ciudadano en Mxico

A partir de este punto, los ejercicios de MC se centraron en el

permitido, hoy en da, entenderlo ms como una herramienta de

A diferencia de esta definicin acotada de MC, orientada ms

Monitoreo ciudadano en Mxico

Nacin, de Costa Rica, el decano de los procesos de monitoreo

El contexto de surgimiento de las experiencias

Para comprender mejor las caractersticas del MC, ms all de

Monitoreo ciudadano en Mxico

de andamiajes conceptuales para comprender estos procesos.

Monitoreo ciudadano en Mxico

De ah que el monitoreo ciudadano se haya comprendido

la autonoma de los actores habilitados para ejercer el control

Monitoreo ciudadano en Mxico

dos grandes tipos de recursos de poder: los directos, que tienen

Para analizar los elementos constitutivos del MC como control

Mientras que, segn el gobierno federal, los testigos sociales

Autonoma de operacin Alta

Diferencias entre el monitoreo ciudadano y otras figuras de control social

Monitoreo ciudadano en Mxico

Comits de contralora social

Monitoreo ciudadano en Mxico

blicos, como muestran los datos de la Encuesta Nacional sobre

Por qu desarrollar ejercicios

a necesidad de implementar instrumentos de monitoreo

Monitoreo ciudadano en Mxico

el proceso de implementacin se ha constituido como uno de

Por qu desarrollar ejercicios de monitoreo ciudadano?

El ltimo elemento tiene que ver con la bsqueda de nuevas

Monitoreo ciudadano en Mxico

como los que se incluyen en el MC. Muy relacionado con los

Para qu desarrollar monitoreo ciudadano?

La bibliografa especializada ubica la deficiente provisin de

Monitoreo ciudadano en Mxico