Tratado Ciencia PoliticaGEE-VAO1

TRATADO DE CIENCIA POLTICA
GUSTAVO ERNESTO EMMERICH

VCTOR ALARCN OLGUN
(Coords.)
Antonella Attili Cardamone

Laura del Alizal Arriaga
Ricardo Espinza Toledo
Alejandro Favela Gavia
Miguel Gonzlez Madrid
Manuel Larrosa Haro
Luis Eduardo Medina Torres
Mara Eugenia Valds Vega
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA

Casa abierta al tiempo
UNIDAD IZTAPALAPA Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades
TRATADO de Ciencia Poltica / coordinacin de Gustavo Ernesto Emmerich y

Vctor Alarcn Olgun. Rub (Barcelona) : Anthropos Editorial ; Mxico
: UAM. Iztapalapa. Div. Ciencias Sociales y Humanidades, 2007
652 p. ; 24 cm. (Obras generales)
Bibliografas
ISBN 978-84-7658-805-5
1. Ciencia Poltica I. Emmerich, Gustavo Ernesto, coord. II. Alarcn
Olgun, Vctor, coord. III. Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa. Div.
Ciencias Sociales y Humanidades IV. Coleccin
911.3
Primera edicin: 2007

Gustavo Ernesto Emmerich et alii, 2007
UAM - Iztapalapa. Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, 2007
Anthropos Editorial, 2007
Edita: Anthropos Editorial. Rub (Barcelona)
www.anthropos-editorial.com
En coedicin con la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades.
Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa, Mxico
ISBN: 978-84-7658-805-5
Depsito legal: B. 50.833-2006
Diseo, realizacin y coordinacin: Anthropos Editorial
(Nario, S.L.), Rub. Tel.: 93 6972296 / Fax: 93 5872661
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PRESENTACIN
Este es un libro de texto destinado a personas interesadas en iniciar o ampliar estudios en el campo de la ciencia poltica. Fue escrito por profesores universitarios que
volcaron aqu parte de su experiencia docente. Pone nfasis en asuntos de Mxico y
Amrica Latina, y propone un enfoque de la ciencia poltica centrado en la ciudadana
y la democracia.
Como libro de texto, proporciona una fuente para entender qu es la ciencia poltica, cules son sus conceptos bsicos, y cmo funcionan las principales instituciones
polticas contemporneas. Procura brindar una visin breve y precisa de la disciplina a
que se dedica, con intencin didctica, claridad conceptual y manejo a la vez sinttico y
profundo de realidades, conceptos, pensadores, corrientes tericas y estructuras polticas. Su forma de exposicin busca ser concisa, mesurada y estrictamente ceida a las
temticas bajo anlisis, dando relieve a la constatacin emprica tanto como a la argumentacin lgica. Pretende as ser un manual que gue al estudiante, proporcione apoyo
bibliogrfico al docente, y sirva como material de consulta para el investigador.
Quienes lo escribieron ensean ciencia poltica en la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, de la Ciudad de Mxico, institucin que se ha involucrado
en el proyecto de produccin de materiales en apoyo a la docencia desde su Departamento de Sociologa y la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, mediante el uso
de fondos pblicos procedentes del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional
de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico.
Sus contenidos atienden a dos planes de estudio que se imparten en dicha Universidad: la Licenciatura en Ciencia Poltica y el Posgrado en Estudios Sociales, en su Lnea
de Procesos Polticos, Sus pginas son por tanto muestra parcial de lo que en ella se
ensea. Parcial, dado que este volumen de ninguna manera abarca todas las asignaturas, que incluyen muchos otros temas. Originado en una Universidad especfica, es de
esperar que sea de utilidad en otras casas de estudio donde tambin se cultiva la ciencia
poltica.
Adems de resear, clasificar y ordenar ideas y teoras de alcance general, esta obra
propone un punto de vista ab loco ad orbi (desde un lugar, hacia el orbe). Los temas que
comprende, las preocupaciones que lo inspiran, y muchos de los datos y ejemplos que
Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun
utiliza, como ya se advirti previamente, son propios de Mxico y Amrica Latina. De

ah que se indique al lector que la pretensin de ser un tratado latinoamericano est
dada partiendo de sus formas de ver la ciencia poltica, mismas que no siempre responden a las peculiaridades de otras partes del mundo. Se diferencia as de otros libros de
texto que pueden encontrarse en libreras y bibliotecas, en gran parte provenientes de
Europa o Estados Unidos de Amrica.
Este volumen postula un enfoque de la ciencia poltica como ciencia de la politika o
de la res publica (la cosa pblica), o sea una ciencia de la actividad de los ciudadanos por
lograr un buen gobierno. Sostiene que la investigacin sobre temas como el Estado, el
poder, las instituciones, etc., aunque necesaria, no es un fin en s misma, sino un medio
para entender y atender los intereses, necesidades, libertades y bienestar de los ciudadanos en un marco democrtico. Lo inverso tambin es cierto: no existe ni puede existir
ciencia poltica, si no existe paralelamente una ciudadana libre e informada sin la presencia de estructuras, procesos e instituciones que sean eficaces en el cumplimiento de
los objetivos para las que fueron pensadas. La ciencia poltica, como afirm Alexis de
Tocqueville (1805-1859) cuando era presidente de la Academia de Ciencias Morales y
Polticas, de Francia, no es:
[] igual de apropiada a todos los pases y todos los tiempos. Su sitio est nicamente en
los pases libres y en los lugares donde se consiente discutir sobre todo.1
Sobre esto, el diplomtico y politlogo francs abund:

[] en todos los pueblos civilizados las ciencias polticas dan vida, o al menos forma, a las
ideas generales, de las que luego nacen los hechos particulares en medio de los cuales se
agitan los hombres polticos y las leyes que ellos creen inventar; alrededor de cualquier
sociedad forman como una especie de atmsfera intelectual en donde respira el espritu de
los gobernados y de los gobernantes, y de donde unos y otros extraen, a menudo sin saberlo, los principios de su conducta.2
En esa tnica, el de este Tratado es un enfoque crtico, tanto de situaciones existentes como de nociones preconcebidas. Y es a la vez un enfoque arquitectnico, que busca
ideas para edificar mejores instituciones polticas, que contribuyan a construir mejores
sociedades. Mediante el examen y re-conceptualizacin de las principales temticas de
la ciencia poltica, el libro sugiere vas para la construccin de instituciones y prcticas
polticas acordes con las demandas ciudadanas por una representacin democrtica
efectiva y que produzcan resultados tangibles. De hecho, la consolidacin de la democracia y de los derechos ciudadanos es uno de los principales desafos de Amrica Latina. En palabras del politlogo argentino Guillermo ODonnell:
[] el principal problema poltico de Amrica Latina es cun escaso poder para democratizar tienen los estados y los gobiernos. Hemos logrado regmenes democrticos y sus
importantes libertades inherentes, pero muy poco ms
[] el estado es el nico lugar institucional donde los derechos de ciudadana pueden
ser inscriptos y de hecho implementados por aqullos muchos que en nuestros pases
han logrado la ciudadana poltica por la va del rgimen democrtico, pero que en la
prctica carecen de muchos derechos civiles bsicos, por no mencionar derechos sociales.
[] una de las principales tareas, si queremos profundizar las dbiles democracias que
Presentacin
hemos logrado, e incluso si queremos preservarlas a largo plazo, es la lucha por la

(re)construccin de estados que sean razonablemente aptos para apoyar y expandir la
democracia y los derechos de los ciudadanos...3
Visualizar a la ciencia poltica como una ciencia al servicio de los ciudadanos y no

de los poderosos, no es una invitacin al ideologismo o al profetismo, sino a desarrollar
una ciencia emprica que diga cmo son las cosas: sabiendo cmo son, se podr debatir
cmo deberan ser. De manera intencional, este libro permanece dentro del marco acadmico, sin incurrir en las muchas disputas de la poltica prctica del momento. Ello,
porque La ciencia poltica y el arte de gobernar son dos cosas bien distintas,4 como
afirm Tocqueville. Es oportuno en este punto retomar su distincin entre ciencia poltica y arte del gobierno:
Hay en la poltica dos partes que no se deben confundir: una fija y otra mvil.
La primera, fundada en la naturaleza del hombre, de sus intereses, de sus facultades, de
sus necesidades reveladas por la filosofa y la historia, de sus instintos, que cambian de
objeto con los tiempos sin cambiar su naturaleza, y que son tan inmortales como su raza;
la primera... ensea cules son las leyes ms apropiadas a la condicin general y permanente de la humanidad. Todo eso es la ciencia.
Y hay adems una poltica prctica y militante en lucha contra las dificultades del da a
da, que vara con los accidentes, provee a las necesidades pasajeras del momento y se
ayuda con las pasiones efmeras de los contemporneos. Es el arte del gobierno.5
Este TRATADO DE CIENCIA POLTICA se estructura en tres partes. Aunque se realiz

un esfuerzo por lograr homogeneidad de estilo y tratamiento, cada uno de sus trece
captulos es responsabilidad exclusiva de su autor o autores. stos fueron elaborados de
forma que puedan estudiarse por separado, lo que en ocasiones produce superposiciones
entre varios de ellos. Conviene, sin embargo, leerlos en el orden que se resear.
La Parte primera aborda los Conceptos bsicos de la ciencia poltica, manejndolos no slo a nivel terico, sino aplicndolos a realidades polticas tanto histricas como
actuales. Comprende cinco captulos. Gustavo Ernesto Emmerich examina qu es la
ciencia poltica; resea su origen y las discusiones sobre su objeto, enumera sus campos
profesionales y propone que su utilidad social es empoderar a los ciudadanos en un
marco democrtico. Mara Eugenia Valds Vega trata desde diversas vertientes un concepto clsico pero a la vez elusivo de la ciencia poltica: el Estado. Antonella Attili
Cardamone explica cmo el concepto de soberana, que en un principio designaba a la
soberana absoluta de los monarcas, ha pasado a significar actualmente soberana popular. Mara Eugenia Valds Vega aborda los conceptos de sistema poltico, rgimen y
gobierno, que complementan y en algunos casos reemplazan al de Estado. Para
finalizar esta parte, Alejandro Favela Gavia indaga sobre ciudadana y derechos humanos, palabras que no slo designan conceptos, sino en muchos casos tambin aspiraciones por cumplir.
La Parte segunda se dedica a las Principales instituciones polticas contemporneas, con cinco captulos. Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela Gavia confrontan los conceptos de democracia y autoritarismo, y concluyen que la primera est
actualmente triunfando sobre el segundo. Luis Eduardo Medina Torres explicita el origen y las modalidades de la divisin de poderes como forma de preservar la libertad de
las personas. Miguel Gonzlez Madrid aborda el tema de federalismo y unitarismo, seaTRATADO DE CIENCIA POLTICA
Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun
lando que el mundo actual parece inclinarse hacia el primero, aunque el segundo sigue
siendo predominante. Ricardo Espinoza Toledo compara las variantes de organizacin
poltica democrtica denominadas parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto.
Para concluir esta parte, Manuel Larrosa Haro analiza tres instituciones democrticas
centrales: partidos polticos, sistemas electorales y sistemas de partidos.
La Parte tercera se titula Campos multidisciplinarios. Sus cuatro captulos abordan los puntos de contacto de la ciencia poltica con otras disciplinas sociales. Sendos
captulos abordan dos disciplinas aparecidas en el siglo XX, examinando los principales
enfoques tericos al interior de cada una de ellas; son los de Laura del Alizal Arriaga
sobre el estudio de las relaciones internacionales y de Miguel Gonzlez Madrid relativo al
anlisis de polticas pblicas. Finalmente, Vctor Alarcn Olgun examina la aeja discusin sobre la relacin entre poltica y derecho, postulando que si se quiere que la primera
sea democrtica y no autoritaria, sta debe estar sujeta al segundo.
Los captulos enumerados de ninguna manera agotan la exposicin de los temas
centrales de la ciencia poltica, misma que utiliza ms conceptos, analiza ms instituciones y abarca ms campos multidisciplinarios, que los comprendidos aqu. Por aadidura, aunque abreva en la historia de las ideas polticas y en las teoras polticas contemporneas, este Tratado no las presenta en forma sistemtica. Por razones ya mencionadas,
tampoco discute las ideologas ni los debates polticos actuales. Adicionalmente, no incluye temas de metodologa y tcnicas de investigacin.6
Con lenguaje accesible, los captulos explican realidades y conceptos complejos,
empleando datos y ejemplos abundantes para ilustrarlos. Al inicio de cada uno se presentan sus temas especficos y se indica como se articulan entre s. Visto que en la ciencia poltica no existe una terminologa unvoca, se explicita cmo diversos pensadores y
corrientes dan significado diverso al mismo trmino y/o significado similar a trminos
diversos y, cuando fue necesario, se formulan conceptualizaciones propias.
Al mencionarse personajes, instituciones o eventos histricos, se les identifica o
sita histricamente. Siempre que fue posible se utilizan cuadros sinpticos, esquemas
y figuras que resumen visualmente lo expuesto en el texto. Al final de cada captulo se
incluyen un resumen, para facilitar la retencin de lo estudiado, y una serie de lecturas
adicionales comentadas, con miras a que el lector pueda profundizar por cuenta propia.
Todos los captulos revisan tanto la literatura clsica como el estado del arte contemporneo sobre sus respectivas temticas. A la vez que tratan temas y conceptos clsicos, sealan los ms recientes desarrollos tericos y empricos en el mundo y en Amrica Latina. Por lo tanto, realizan un recorrido por los orgenes, inclusive etimolgicos, de
los conceptos, corrientes de pensamiento, teoras e instituciones que abordan, sin descuidar por ello sus variantes ms actuales. De esa manera, sugieren a estudiantes, investigadores, pensadores y practicantes por dnde podr ir la ciencia poltica en el futuro
inmediato.
Esta vocacin a la vez histrica y de actualidad, lleva a menudo en estas pginas a
distinguir entre lo antiguo y lo moderno. Conviene especificar el uso de estos trminos. Generalmente se entiende por Edad Moderna el lapso comprendido entre el descubrimiento de Amrica (1492) y la Revolucin Francesa (1789), aunque en Amrica Latina sera ms correcto ubicar a las revoluciones de independencia (hacia 1810) como fin
de este periodo histrico.
Si bien el uso de estos trminos se basa en lo general en esta delimitacin cronolgica,
los autores los han utilizado siguiendo ms bien la distincin conceptual que Benjamn
10
Presentacin
Constant (1767-1830) estableci entre uno y otro.7 Lo antiguo, segn este pensador francs, se fundaba ms bien en la tradicin, mientras lo moderno se basa en la razn. La
modernidad se caracteriza por la centralidad del individuo y sus necesidades de vario
tipo; en ella, se entiende que la sociedad, el Estado y la poltica son creacin, artificio,
construccin por el hombre, y que los derechos del individuo tienen tanto o mayor
peso que sus obligaciones. Con la modernidad llegaron los ideales democrticos y de
libertad, igualdad y participacin, propios del mundo actual, tanto como las instituciones polticas que facilitan u obstaculizan su realizacin.
Otro elemento tpicamente moderno, la racionalidad cientfica y calculadora (redescubierta en el Renacimiento, a partir de sus races en la antigedad greco-romana),
llev a tratar de aplicar la ciencia al entendimiento del mundo social y poltico. As, la
modernidad trajo consigo otra novedad: la aspiracin por dar carcter cientfico al estudio de la poltica y la sociedad, que a su vez dio origen tanto a la ciencia poltica como a
todas las ciencias sociales.
En suma, este TRATADO DE CIENCIA POLTICA intenta brindar de forma didctica y
sinttica un panorama parcial pero a la vez profundo del estado actual de la ciencia
poltica en el mundo, visto desde Mxico y Amrica Latina. Las temticas aqu abordadas
son non nova sed nove: no cosas nuevas, pero s dichas de manera nueva.
En efecto, mediante el examen y re-conceptualizacin de las principales temticas
de la ciencia poltica, este volumen seala una va para la construccin de instituciones
y prcticas polticas acordes con las demandas ciudadanas por una representacin democrtica efectiva y que produzca resultados tangibles. Una ciencia que contribuya a
producir una poltica ms racional, ms libre, ms participativa, en suma ms democrtica. A sus eventuales lectores tocar determinar en qu medida el resultado final sea
heurstico y valioso, as como detectar los errores y limitaciones propios de una obra
colectiva de esta naturaleza.
GUSTAVO ERNESTO EMMERICH
VCTOR ALARCN OLGUN
Iztapalapa, Mxico, febrero de 2007
(Footnotes)
1. Alexis de Tocqueville, Discurso de apertura en la Academia de Ciencias Morales y Polticas
(1852), en Discursos y escritos polticos, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid,
2005 (Antonio Hermosa Andjar, trad.), p. 166.
2. Tocqueville, ibd., p. 165.
3. Guillermo ODonnell, Pensamientos retrospectivos sobre el estado, la democratizacin y la
democracia, en Gustavo Ernesto Emmerich (ed.), Ellos y nosotros. Democracia y representacin en el
mundo actual, Demos, Mxico, 2006, p. 21-22.
4. Alexis de Tocqueville, Discurso..., op. cit., p. 163.
5. Ibd., p. 162.
6. Como nn libro que puede complementar al lector en este terreno, se puede sugerir a Vctor
Alarcn Olgun (coord.), Metodologas para el Anlisis Poltico. Enfoques, procesos e instituciones. Mxico,
coed. UAM / Plaza y Valds, 2006.
7. Benjamn Constant, De la libertad de los antiguos comparada a la de los modernos, en Del
Espritu de Conquista, Tecnos (Clsicos del pensamiento, 49), Madrid, 1988 (Marcial Antonio Lpez,
trad.) pp. 63-93.
11
PARTE PRIMERA
CONCEPTOS BSICOS
DE LA CIENCIA POLTICA
1
QU ES LA CIENCIA POLTICA?
Gustavo Ernesto Emmerich
La ciencia poltica siempre ha hallado difcil definirse a s misma. En su seno no hay

unanimidad sobre elementos esenciales para la definicin de una ciencia: el reconocimiento de sus padres fundadores, la delimitacin de su objeto de estudio y de su perspectiva analtica, y la conceptualizacin de su utilidad social en tanto que profesin y
como disciplina acadmica. Precisar estos aspectos permitir arrojar luz sobre qu es,
qu estudia, cmo lo estudia, y para qu sirve, la ciencia poltica. Con esas miras, la
primera seccin de este captulo resea el origen y desarrollo de la ciencia poltica. Las
dos secciones siguientes la ubican en el marco de las ciencias sociales y discuten si es
parte integral de stas o si es una ciencia autnoma. Otra seccin aborda el objeto de la
ciencia poltica: es el Estado, es el poder, o es la poltica, entendida esta ltima como
actividad de los ciudadanos? La seccin final examina sus campos de desempeo profesional y su utilidad social en tanto que disciplina acadmica. Dos tpicos centrales
permean todas las secciones del captulo: sealar el objeto de la ciencia poltica y desgranar en sucesivas aproximaciones una serie de definiciones de la misma.
I. Origen y desarrollo de la Ciencia Poltica
Los antecedentes remotos de la ciencia poltica se sitan en la Antigua Grecia. En los
siglos IX a V a.C., esta civilizacin especialmente en Atenas ide a los hombres1
como ciudadanos libres, esencialmente iguales, con derecho y obligacin moral de participar en los asuntos pblicos, a la vez que descubri que los Estados y los gobiernos
son creaciones humanas debatibles, modificables y perfectibles. Los griegos llamaron
polis a sus ciudades-Estado, polites a sus ciudadanos, y politik a la actividad pblica de
estos ltimos. Entendieron a la poltica como la participacin de los ciudadanos en la
organizacin de la sociedad y el Estado y en la determinacin de quines, porqu y cmo
deben gobernar; la poltica consista en determinar y en lo posible alcanzar metas
colectivas (lo pblico), como opuestas y superiores a los intereses privados. La importancia de la poltica en esa poca qued resaltada en la nocin del hombre como un
animal poltico (zoon politikon),2 formulada por el filsofo griego Aristteles (384-324
15
a.C.). Estas antiguas nociones, vale mencionar, siguen en lo fundamental vigentes en la

actualidad.
El nacimiento de la poltica como actividad ciudadana dio origen al pensamiento
poltico, o sea, la reflexin sistemtica sobre los fines y organizacin de la sociedad, el
Estado y el gobierno, y sobre el papel del hombre y el ciudadano en la vida social y
poltica. El pensamiento poltico asume tres vertientes principales. En orden cronolgico
de aparicin, la primera fue el discurso poltico, un pensamiento subjetivo3 que procura
congregar voluntades y llamar a la accin para definir y alcanzar metas colectivas concretas; se orienta, por lo tanto, hacia qu hacer en una circunstancia poltica especfica,
hacia lo que se puede lograr en un momento y lugar dados.4 Un ejemplo temprano de
discurso poltico es la Oracin fnebre pronunciada por el lder ateniense Pericles (495429 a.C.), en que exalt los ideales de la democracia y la vida cvica de su ciudad y llam
a combatir a la monrquica Esparta. Otro mucho ms reciente es Qu hacer, obra del
revolucionario ruso Vladimir Ilich Lenin (1870-1924), en que indic cmo debera organizarse su partido poltico para la toma del poder. En la actualidad, el discurso poltico
se encuentra principalmente en las declaraciones de principios, plataformas electorales
y propaganda de los partidos y otros actores polticos.
La segunda vertiente fue la filosofa poltica, un pensamiento especulativo5 sobre el
ser humano, el Estado y la sociedad que intenta establecer la mejor forma posible de
gobierno; partiendo de premisas filosficas sobre los fines y valores de la vida en sociedad, se orienta hacia lo que debe ser, hacia cul sera el mejor gobierno para la mejor
sociedad. La filosofa poltica se interesa por el fundamento y razn de ser del cuerpo
poltico, por las metas que ste debe perseguir, por el tipo de ciudadano, Estado y sociedad que se debe querer, y por el buen uso del poder y el gobierno. Un claro ejemplo es La
repblica, obra del filsofo griego Platn (428-347 a.C.), en que propone un modelo
utpico de una polis ideal aplicable en todo tiempo y lugar.6 En tiempos ms recientes,
otro ejemplo es el del pensador ginebrino Juan Jacobo Rousseau (1712-1778), quien en
El contrato social (1762) condens el meollo de esta tendencia, al afirmar: Yo busco el
derecho y la razn, y no discuto los hechos.7
La tercera y ms nueva vertiente es la ciencia poltica. En una primera definicin,
para diferenciarla de las otras dos formas de pensamiento poltico ya mencionadas, se la
puede conceptualizar como una ciencia con pretensin de verificabilidad que investiga
las formas realmente existentes de gobierno, procurando describir y explicar la realidad fctica del gobierno y de las acciones y luchas que en torno a l se libran. Es una
ciencia factual, es decir abocada a los hechos tal como son, y no como se quisiera que
sean; es emprica, porque se basa en la experiencia sensible y siempre vuelve a ella; es
objetiva, porque considera que el conocimiento y anlisis de la realidad son ms importantes que las valoraciones y reflexiones personales del cientfico; es sistemtica, ya que
sus postulados, hiptesis y teoras se encuentran lgicamente articulados;8 y es metdica, dado que sigue los postulados del mtodo cientfico para contrastar sus proposiciones con la realidad. Adems, se caracteriza por su actividad de investigacin, es decir, de
recopilacin y anlisis de datos para escudriar la realidad y crear conceptos y teoras
que la expliquen. Como se ver a continuacin, la ciencia poltica tard milenios en
desplegar plenamente estas caractersticas.
El primer precursor de la ciencia poltica fue Aristteles, quien procur fundarse en
la investigacin sobre la realidad, y no slo en su reflexin personal. En su obra La
poltica estudi las constituciones de ms de ciento cincuenta polis de su poca9 y sostu16
Qu es la Ciencia Poltica?
vo que no hay una nica mejor forma de gobierno, porque sta depende estrechamente
de las caractersticas del pueblo y ciudad a gobernar.
Siglos despus, otro precursor, el funcionario florentino Nicols Maquiavelo (14691527), introdujo en El Prncipe (1532) una sustancial ruptura entre lo filosfico-moral y
lo poltico-prctico, entre el deber ser (preocupacin filosfica) y el ser (preocupacin
cientfica). Para Maquiavelo el Estado y lo poltico son una esfera particular de la accin
humana, independiente de la religin, de la filosofa y de la moral. Autonomiz as un
objeto: lo poltico-estatal. Y con ello consolid la posibilidad de una disciplina tambin
autnoma que lo estudie: la ciencia poltica. En la obra citada escribi: ... juzgo ms
conveniente irme derecho a la verdad efectiva de las cosas, que a como se las imagina.10
Otro precursor fue el jurista francs Montesquieu (1689-1755), quien hizo importantes aportaciones metodolgicas al desarrollo de la ciencia poltica. En El espritu de
las leyes (1748) procur establecer cules son los sustratos sociales, econmicos, culturales y geogrficos que dan forma a diversos tipos de constituciones polticas. Sobre su
mtodo, escribi Montesquieu que estaba dedicado a estudiar las relaciones necesarias
que se derivan de la naturaleza de las cosas.
En el siglo XIX la ciencia social (en singular, en este caso) adquiri sus rasgos modernos, realizando investigacin emprica y construyendo mtodos y modelos tericos
sistemticos. Entre los fundadores de la ciencia social destacan Augusto Comte (Francia, 1789-1857), Carlos Marx (Alemania, 1818; Gran Bretaa, 1883), Emilio Durkheim
(Francia, 1858-1917) y Max Weber (Alemania, 1864-1920). Pese a sus grandes diferencias en otros aspectos, estos cuatro grandes fundadores de la ciencia social coincidan
en estudiar a la sociedad como un todo integrado, sin considerar que hubiese una ciencia autnoma de lo poltico.
Paralelamente, se haban realizado esfuerzos por diferenciar o autonomizar a la
ciencia poltica. En 1795, en el seno del Instituto de Francia se haba fundado una seccin de ciencias morales y polticas, que en 1832 se transform en la Academia de
Ciencias Morales y Polticas. En 1857 Espaa instituy la Real Academia de Ciencias
Morales y Polticas. Qued as acuado el trmino ciencias polticas, un conjunto de
ciencias que se confiaba en esa poca de optimismo iluminista11 con base en la
razn y el conocimiento contribuiran a una mejor organizacin social y poltica. En
1872, fue creada en Pars la Escuela Libre de Ciencias Polticas.12 En Estados Unidos de
Amrica, en 1880 la Universidad de Columbia erigi una School of Political Science, y
en 1903, en ese mismo pas, se form la American Political Science Association (APSA).13
A nivel mundial, en 1949 naci la International Political Science Association. En Amrica Latina, en 1938 se constituy en Argentina la Academia Nacional de Ciencias Morales
y Polticas, y en 1951 se cre la Escuela Nacional (luego Facultad) de Ciencias Polticas
y Sociales en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.14 David Altman sostiene
que La ciencia poltica latinoamericana tuvo su edad dorada en los de 1970, y luego
tuvo que esperar otros 30 aos para [con la redemocratizacin] reganar impulso.15
Segn este politlogo uruguayo, Argentina, Chile, Brasil y Mxico son los pases que
tienen una ciencia poltica ms institucionalizada, aunque tambin para ellos vale su
conclusin de que: ... la necesidad de profesionalizar la ciencia poltica en Amrica
Latina contina siendo uno de los ms urgentes tpicos dentro de la disciplina en la
regin.16
La creacin de escuelas, instituciones y carreras universitarias de ciencia poltica
logr finalmente diferenciarla del discurso poltico y de la filosofa poltica, as como
17
otorgarle su espacio propio dentro de la ciencia social. El politlogo argentino Carlos

Floria lo explica a travs de un enfoque histrico. Segn Floria, la ciencia poltica naci
inserta en la filosofa, al estar muy vinculada a la filosofa poltica. Al autonomizarse a
fines del siglo XIX y principios del siglo XX, en su bsqueda de diferenciacin y reconocimiento se convirti en una ciudadela a la defensiva: trazaba sus lmites, eriga sus
murallas y defenda su territorio contra los osados invasores. Finalmente, al madurar, la
ciencia poltica sali de su ciudadela en busca de una relacin con el mundo circundante, lo que le permiti entablar relaciones fructferas con otras disciplinas sociales,17 como
se ver en la siguiente seccin.
II. La Ciencia Poltica en el marco de las Ciencias Sociales
Cul es la relacin de la ciencia poltica con las restantes ciencias sociales particulares?
Existen dos puntos de vista alternativos sobre esta cuestin: uno, que la ciencia poltica
est estrechamente inserta en el conjunto de las ciencias sociales, a tal punto que sera
difcil diferenciarla del resto de ellas; otro, que la ciencia poltica es autnoma respecto
de las otras ciencias sociales. Al respecto, en un trabajo de Rin puede leerse:
Su relacin [de la ciencia poltica] con estas disciplinas [sociales] puede verse desde dos
perspectivas. Algunos dicen que la ciencia poltica ocupa un lugar central porque las preocupaciones sociales y humanas de las otras ciencias sociales deben tener lugar dentro
y ser afectadas por las creencias, prcticas y autoridad polticas que existen por doquier.
La visin opuesta es que la ciencia poltica es la asistente de las otras ciencias sociales,
porque sus conceptos, mtodos y capacidad de entendimiento dependen de ellas. Cualquiera que sea el lado que se tome, sigue siendo cierto que durante los casi cien aos de
historia de la ciencia poltica como un campo acadmico, una u otra de las ciencias sociales han sido vistas como la clave para la comprensin de los asuntos polticos.18
Sobre esta cuestin, el politlogo francs Maurice Duverger sostiene la unicidad de

la ciencia social, pero reconoce que en la prctica sta se ha dividido en diversas disciplinas. En ese marco, argumenta que la relacin de la ciencia poltica con las otras disciplinas sociales puede concebirse en tres formas:
Ciencia-encrucijada. No hay una ciencia poltica en particular; cada una de las ciencias
sociales comporta una parte poltica en la medida en que le concierne el problema del
poder; de este modo se tendran una sociologa poltica, una economa poltica, una antropologa poltica, etc. La ciencia poltica sera as la encrucijada de todas estas partes
polticas de las ciencias sociales.
Ciencia residual. Como ciencia ms joven entre las ciencias sociales, la ciencia poltica estudia problemas que las otras disciplinas haban descuidado, por ejemplo los partidos polticos, las elecciones, los grupos de presin, los procesos de toma de decisiones, etctera.
Ciencia de sntesis. Algunos piensan (errneamente) que la ciencia poltica no tiene campo
emprico propio, y que la poltica debe ser analizada empricamente por cada ciencia social particular siguiendo sus mtodos especiales; en este sentido, la ciencia poltica slo
existira en un nivel superior, intentando sintetizar los resultados obtenidos por cada una
de ellas en el dominio del Estado o del poder.
Duverger concluye que estas tres concepciones son en el fondo convergentes:

18
[La ciencia poltica] no abandona la investigacin concreta. El especialista en ciencia poltica no se contenta con tratar de sintetizar, a un nivel pretendidamente superior, los resultados de las investigaciones de otros especialistas, sino que investiga en el dominio propio
(residual) de su ciencia (el que investiga solo) y en los dominios comunes (en los que
investiga concurriendo con especialistas de las dems ciencias sociales). Puede as apreciarse el mecanismo de convergencia entre las tres concepciones de la ciencia poltica,
aparentemente antinmicas: ciencia-encrucijada, ciencia residual, ciencia de sntesis.19
Como ya se seal, los fundadores de las modernas ciencias sociales no se ocuparon de distinguir entre ciencia poltica, economa, sociologa, etc., ya que abordaron los
ms diversos mbitos de la realidad social con una perspectiva integral y
multidisciplinaria. Augusto Comte y los socilogos franceses de fines del siglo XIX,
especialmente Durkheim, eran contrarios a esta dispersin [de disciplinas sociales particulares] y afirmaban la unidad de la ciencia social; Comte seal que los fenmenos
sociales son profundamente conexos y que todo estudio de una categora parcial de
ellos resulta estril.20 Marx acu los conceptos de totalidad concreta y de formacin
econmico-social para indicar la interdependencia de todos los fenmenos sociales.
Weber concibi a la sociologa como ciencia de la accin social, accin que puede estar
orientada hacia lo poltico, lo econmico, lo jurdico y lo religioso, por mencionar slo
algunos de los temas que abarca su enfoque integrador.21 Tiempo despus, el socilogo
estadounidense Talcott Parsons (1902-1979) sostuvo en El sistema social (1951)22 que lo
poltico, lo econmico, lo cultural y lo propiamente social son slo subsistemas analticos (esto es, distinguibles para efectos heursticos o de conocimiento, pero no existentes
en la realidad misma) del sistema de accin ms general (la sociedad), y que virtualmente todo tipo de accin social tiene efectos simultneos sobre los diversos subsistemas.
No obstante, el desarrollo mismo de la ciencia social la llev a desdoblarse en las
mltiples ciencias o disciplinas sociales actualmente existentes. En el actual marco de
multiplicidad disciplinar, sin embargo, es conveniente tener en cuenta que todas ellas
comparten un objeto comn: la sociedad y la cultura, todo aquello que es resultado de la
accin y el pensamiento humanos, o sea las instituciones, relaciones e ideas en que se
materializa la existencia del ser humano en tanto que es miembro de una sociedad.
Desde este punto de vista, la ciencia poltica y las dems ciencias sociales se tornan
disciplinas especializadas de una ciencia social unitaria abocada al estudio integral y
totalizante de fenmenos y hechos sociales complejos, que por su misma complejidad
no se pueden aislar en compartimientos estancos.
Por lo tanto, una perspectiva analtica adecuada para la ciencia poltica (y tambin
para las otras disciplinas sociales) sera considerar los hechos sociales como eso mismo:
como hechos sociales sustantivos, que simplemente se producen sans phrase, sin ms
adjetivos que los que a posteriori y por motivos analticos o heursticos les adjudique el
investigador. Los hechos o fenmenos sociales tienen una unidad indisoluble, aunque
presenten diversas facetas de inters para los analistas de cada disciplina especializada.
En otras palabras, los fenmenos sociales, en su amplia variedad, forman parte de un
todo social integral fuera del cual difcilmente podrn explicarse o comprenderse a
cabalidad. De lo anterior surge una concepcin de los hechos o fenmenos sociales
como una suerte de prismas polidricos. Cada hecho o fenmeno social es uno, pero en
su unicidad revela numerosas facetas que atraen el inters de diversas disciplinas sociales. En esta concepcin, las disciplinas sociales especializadas se distinguen no tanto por
tener objetos especficos recortados del todo social, excluyentemente diferenciados
19
entre s, sino ms bien porque, compartiendo como objeto genrico comn a la sociedad
total, se enfocan sobre aquellos fenmenos que ofrecen una faceta de inters para su
peculiar perspectiva analtica, como se esquematiza en la figura 1.
AQU FIGURA 1
Esta concepcin unitaria de la ciencia poltica ofrece algunas ventajas metodolgicas.
En primer lugar, afirma la unidad ontolgica de los hechos y fenmenos sociales, lo cual
se corresponde con la unicidad de la vida social, en que la gente simplemente vive y
acta, por lo general sin preguntarse si eso que hace es jurdico, o poltico o econmico, etc. En segundo lugar sostiene que los hechos y fenmenos sociales, si bien nicos, presentan facetas que pueden verse desde diversas perspectivas: la perspectiva de
la ciencia poltica, la perspectiva de la economa, etc., perspectivas que dan pie a la
existencia de disciplinas sociales especializadas. Por lo tanto y en tercer lugar, fundamenta la diferenciacin entre tales disciplinas con base en la perspectiva analtica propia de cada una de ellas, y no tanto porque cada una de ellas se aboque en forma excluyente a esferas diferentes y excluyentes recortadas de la realidad social total. As, dado
un hecho social x como por ejemplo una huelga, el jurista se preocupara por su adecuacin a las normas legales, el economista por sus efectos sobre la produccin, el politlogo
por su impacto sobre las relaciones de poder entre los trabajadores, el capital, el Estado
y el gobierno, y as sucesivamente. En cuarto lugar, esta concepcin abre considerablemente el campo de hechos o fenmenos de inters para todas y cada una de las disciplinas sociales (pues no delimita apriorsticamente estos campos), y favorece tanto la
interdisciplinariedad como el considerar a los hechos y fenmenos sociales como formando parte del todo social ms amplio.
III. La Ciencia Poltica como Ciencia Autnoma
Ahora bien, debe reconocerse que hay quienes piensan que las ciencias sociales son
realmente independientes unas de otras; esta manera de pensar implica que cada ciencia social posee un objeto especfico que no se superpone con los de la dems. Por
ejemplo, el politlogo italiano Giovanni Sartori afirma que:
la nocin de poltica calific todo, y por lo tanto nada especfico, hasta que las esferas de la
tica, de la economa y de lo poltico-social se mantuvieron no divididas y no se tradujeron
materialmente en diferenciaciones estructurales, vale decir en estructuras e instituciones
que pudieran calificarse de polticas por su diferencia con institutos y estructuras pasibles
de ser calificados de econmicos, religiosos y sociales. En este sentido, el nudo ms difcil
de desatar es entre lo poltico y lo social.23
Luego de postular as la divisin de lo poltico respecto de otras esferas de la sociedad, Sartori considera que la poltica es diferente (de las otras esferas de la vida social), independiente (es decir, sigue leyes propias), autosuficiente (se explica a s
misma) y es causa primaria (tiene supremaca sobre el resto de los fenmenos sociales);24 por lo tanto, en su concepcin, la ciencia poltica debe ser una ciencia autnoma, sustancialmente diferente de las otras disciplinas sociales.
Esta concepcin autonomista de la ciencia poltica se basa en recortar un seg20
mento de la realidad social (lo poltico) y declararlo su objeto especfico, exclusivo y

excluyente. Tal recorte, a su vez, se basa en una visin de la sociedad segn la cual
fenmenos sociales tendran rasgos caractersticos que permitiran dividirlos en eminentemente polticos (vgr., un acto electoral), eminentemente jurdicos (la aprobacin o
aplicacin de una ley), eminentemente econmicos (la produccin de algn bien), etc.
Dicho de otra manera, la sociedad tendra una esfera propiamente poltica, otra esfera
econmica, otra cultural y as sucesivamente. Entonces, cada ciencia social tendra por
objeto especfico alguna de estas esferas de la sociedad, segn se esquematiza en la
figura 2.
AQU FIGURA 2
La concepcin autonomista de la ciencia poltica presenta algunos problemas. Primero, conduce a producir una sectorializacin estrecha, con especialistas que suelen
olvidar que su campo de trabajo especfico pertenece a un mbito ms amplio, la totalidad social. Segundo y consecuencia del anterior, propende a multiplicar las ciencias
sociales particulares y a dificultar la interdisciplinariedad necesaria para estudiar un
objeto tan complejo como la sociedad. Tercero y ms importante: tiende a olvidar la
unidad e integralidad de los fenmenos sociales, al plantear que stos pueden dividirse
en esferas estrictamente diferenciadas. Lo cierto es que cuando los seres humanos actan y se relacionan entre s, no se preocupan por dar de antemano un sentido econmico, o poltico, o jurdico, etc., a sus actos. No: simplemente actan y se relacionan, hacen
lo necesario para vivir y prosperar, para satisfacer sus necesidades y deseos. Es el investigador quien por su necesidad intelectual de poner orden en el mundo asigna adjetivos a los fenmenos y hechos sociales; y es entonces que en la mente del analista un
fenmeno social x, que existe simplemente como tal, es catalogado como un fenmeno
poltico o econmico, o religioso, etctera.
En contrapartida, la concepcin autonomista ofrece algunas ventajas. En primer
lugar, ayuda a entender que las diversas ciencias sociales especializadas tienen por lo
menos en alguna medida objetos diferenciados, lo que permite entonces comprender
de qu se ocupa cada una de ellas. En segundo lugar, facilita la especializacin, necesaria para el avance de la ciencia social, ya que no todos podemos saber de todo.
IV. Ciencia del Poder, o Ciencia de la Poltica?
Teniendo en mente sea la concepcin de una ciencia social unitaria estructurada
disciplinarmente en torno a un objeto comn, sea la concepcin alternativa de ciencias
sociales autnomas, cabe avanzar sobre la delimitacin de su objeto concreto.
Al respecto, Duverger informa de una vieja polmica entre quienes opinan que la
ciencia poltica tiene por objeto al Estado (su origen, instituciones, administracin, aparatos coactivos, etc.) y quienes afirman que su objeto es el poder poltico en sentido
amplio (dado que, sostienen estos ltimos, no slo el Estado, sino tambin partidos
polticos, sindicatos, empresas y sus asociaciones, medios de comunicacin masiva, organizaciones no gubernamentales, intelectuales y ciudadanos comunes tienen alguna
cuota de poder poltico). Tomar al Estado como objeto primordial conduce a una ciencia poltica institucionalista, cuando no al formalismo jurdico: son las instituciones y
21
las legislaciones (incluyendo la constitucin) lo que importa. En cambio, establecer al

poder poltico como objeto primordial lleva a una ciencia poltica sociologista, centrada en ese tipo especial de relacin social que es el poder poltico. Duverger comparte
esta ltima posicin, que lo lleva a considerar que la ciencia poltica es, en esencia, una
sociologa poltica.
Qu es el poder poltico? Segn Weber, la dominacin o poder poltico es la
capacidad que alguno o algunos tienen de imponer su propia voluntad a los dems, en
virtud tanto de su autoridad (derecho reclamado y reconocido de mandar) como tambin en su capacidad de disponer de un aparato coactivo para hacer obedecer sus mandatos.25 Aade Weber:
Toda dominacin se manifiesta y funciona en forma de gobierno. Todo rgimen de gobierno necesita del dominio en alguna forma, pues para su desempeo siempre se deben colocar en manos de alguien poderes imperativos.26
El Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio...
reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima.27
Resumiendo: poder poltico es aqul que se ejerce sobre una sociedad, por personas
autorizadas a tal efecto, y que dispone de un aparato coactivo (el Estado) para imponerse en caso de desobediencia. Con estos elementos puede formularse una segunda definicin de la ciencia poltica: una disciplina social especializada que en el marco de una
ciencia social general se ocupa de todo tipo de fenmenos sociales (relaciones, estructuras, instituciones) en la medida en que stos afecten a, o influyan sobre, el poder poltico.
Esta definicin, por un lado, combina los enfoques sociolgico e institucional mencionados por Duverger, ya que involucra tanto la manera en que individuos, grupos (organizados o no) y clases sociales interactan para obtener, mantener o cambiar el poder
poltico, como los orgenes, estructuras, instituciones y funcionamiento de los regmenes
polticos. Por otro lado, resuelve la disputa sobre si la ciencia poltica es tal por poseer un
objeto especfico o ms bien por su perspectiva analtica; en efecto, construye al primero,
de manera amplia y no pre-delimitada, como todo lo que gira en torno al poder poltico;
y a la segunda la concibe como una lente que resalta, dentro de ese todo, aqullas relaciones o fenmenos que tienen un impacto sobre dicho poder poltico.
En efecto, buena parte de las concepciones usuales de la ciencia poltica destacan al
poder poltico como su nota caracterstica. Algunas afirman directamente que el poder
poltico constituye el objeto especfico de la ciencia poltica. Otras definen a la ciencia
poltica como ciencia del Estado, llegando por un rodeo a lo mismo, pues el Estado
y los hombres que lo dirigen, o sea el gobierno es quien detenta el poder poltico.
En unas y otras, lo distintivo es la coaccin, resorte caracterstico tanto del poder
poltico como del Estado. Por ello, durante bastante tiempo la ciencia poltica puso el
acento en relaciones de mando y obediencia: el ejercicio del poder, las modalidades de la
dominacin, la dialctica amigo-enemigo, las instituciones del Estado, fueron a menudo
considerados como datos iniciales y fundamentales de todos sus anlisis. Tal tipo de
conceptualizacin de la ciencia poltica deja un amargo sabor de boca. Si sta es la
ciencia que se ocupa del poder, hay slo un paso a decir que es la ciencia del poder: la
ciencia de los poderosos, o de quienes desean serlo.
Frente a esto, es posible formular una tercera definicin de la ciencia poltica, ms
actual y a la vez mucho ms antigua, que por una parte va acorde con la realidad y las
22
aspiraciones de democracia en el mundo actual, y por otra recupera tanto la etimologa

de las palabras como el origen mismo de la poltica y del pensamiento poltico: la ciencia
poltica es la ciencia de la poltica, o sea la ciencia de la actividad pblica de los ciudadanos, la ciencia de la repblica.28 Esta definicin, al igual que la segunda, abre el abanico
objetual y conceptual al estudio de todo tipo de fenmenos sociales. Pero adems, y en
esto se diferencia de la segunda, induce a estudiar no slo las relaciones de mando y
obediencia, sino tambin las relaciones que se entablan entre quienes no tienen ningn
poder poltico efectivo (o sea, entre los muchos que no controlan los aparatos coactivos
caractersticos del poder poltico), y entre stos y los poderosos (lo que abre un enfoque
desde abajo hacia arriba, es decir desde la ciudadana hacia el gobierno).
Engloba as dentro de sus intereses de investigacin y su aparato conceptual a los
ciudadanos mismos, y permite re-crear la ciencia poltica como ciencia de la poltica, en el
sentido originario que la palabra poltik tuvo en la Antigua Grecia: la actividad de los
ciudadanos libres para determinar cmo ha de ser su gobierno y su sociedad. Por aadidura, permite a la ciencia poltica asumir tanto un carcter micro (el estudio de algn
mbito particular de relaciones sociales que involucren actividad poltica, o sea orientada
a establecer metas colectivas) como macro (el estudio general de las instituciones y estructuras polticas, o sea que ejercen poder). En esta tercera definicin, la ciencia poltica
sigue ocupndose del poder poltico, pero no slo del poder de lites, grupos dirigentes o
partidos, sino sobre todo del poder ciudadano, del poder del nico soberano en una sociedad democrtica: el poder del pueblo. Este cambio de nfasis en cuanto a su objeto, en
particular en tiempos en que por todo el mundo la poltica (considerada como la actividad de los poderosos y no como la actividad propia de los ciudadanos) est bastante
desprestigiada, podra contribuir a insuflar nuevos aires a la ciencia poltica y dar un
renovado protagonismo a la propia poltica ciudadana, la poltica democrtica.
V. Temas tpicos de la Ciencia Poltica
En el Cuadro 1 se presentan las concepciones actualmente ms consensuales respecto a
los objetos caractersticos de las principales disciplinas sociales particulares, lo que sirve, una vez ms, para situar a la ciencia poltica en el marco de las ciencias sociales. La
primera fila retoma la tercera definicin de la ciencia poltica.
AQU CUADRO 1
Con afn de puntualizar su objeto, pueden sealarse los temas tpicos de la ciencia
poltica. La organizacin de las academias de Ciencias Morales y Polticas da una primera ilustracin de esos temas. La francesa tiene las siguientes secciones: filosofa; moral y
sociologa; legislacin, derecho pblico y jurisprudencia; economa poltica, estadstica
y finanzas; historia y geografa; y seccin general. La espaola tiene como secciones:
ciencias filosficas; ciencias polticas y jurdicas; ciencias sociales; y ciencias econmicas. La argentina se organiza en siete institutos: poltica ambiental; filosofa poltica e
historia de las ideas polticas; poltica internacional; sociologa poltica; poltica constitucional; tica y poltica econmica; biotica. Tanto las denominaciones oficiales de
estas academias como las heterogneas temticas de que se ocupan, sugieren una concepcin de las ciencias polticas como encrucijada en que se entrecruzan otras cienTRATADO DE CIENCIA POLTICA
23
cias o campos de conocimiento.

Ms precisa y detallada es la lista de temas tpicos elaborada en 1948 para la UNESCO
(Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura) por el
grupo internacional de politlogos fundador de la International Political Science
Association.29
1. Teora poltica: a) teora poltica; b) historia de las ideas.
2. Instituciones polticas: a) Constitucin; b) gobierno central; c) gobierno regional y local; d) administracin pblica; e) funciones sociales y econmicas del
gobierno; g) instituciones polticas comparadas.
3. Partidos, grupos y opinin pblica: a) partidos polticos; b) grupos y asociaciones; c) participacin del ciudadano en el gobierno y la administracin; d) opinin pblica.
4. Relaciones internacionales: a) poltica internacional; b) poltica y organizacin
internacionales; c) derecho internacional.
En 1973/74 la UNESCO elabor otra lista de temas, mucho ms abarcante:
1. Relaciones internacionales: a) cooperacin internacional; b) organizaciones internacionales; c) poltica internacional; d) tratados y acuerdos internacionales;
e) problemas de las relaciones internacionales.
2. Polticas pblicas: a) poltica agrcola; b) poltica cultural; c) poltica comercial;
d) poltica de comunicaciones; e) poltica demogrfica; f) poltica econmica;
g) poltica educativa; h) poltica del medio ambiente; i) poltica exterior; j) poltica sanitaria; k) poltica industrial; l) poltica de la informacin; m) planificacin poltica; n) poltica cientfica y tecnolgica; o) poltica social; p) poltica de
transportes.
3. Instituciones polticas: a) Poder Ejecutivo; b) Poder Judicial; c) Poder Legislativo; d) relaciones entre los poderes.
4. Vida poltica: a) elecciones; b) comportamiento poltico; c) grupos polticos; d)
liderazgo poltico; e) movimientos polticos; f) partidos polticos.
5. Sociologa poltica: a) derechos humanos; b) lenguas; c) minoras; d) raza; e)
religin; f) conflictos sociales.
6. Sistemas polticos: a) rea americana.
7. Administracin pblica: a) gestin administrativa; b) instituciones centrales; c)
administracin civil; d) servicios pblicos; e) instituciones regionales.
8. Opinin pblica: a) informacin; b) medios de comunicacin de masas; c) prensa;
d) propaganda.30
En conjunto, estas listas temticas ofrecen una cuarta definicin de la ciencia poltica, consistente en la enumeracin de los asuntos comprendidos en ella. En efecto, sin
pretender ser exhaustivas, este tipo de listas temticas indican con claridad los alcances
y temas propios de la ciencia poltica. Ntese que ni las academias ni la UNESCO incluyen el poder poltico como un tema tpico. Esto no significa que el poder poltico no
24
exista o no deba ser analizado, sino, simplemente, que ha dejado de ser objeto central de
la ciencia poltica. En efecto, desde fines del siglo XX, acorde con el avance de la democracia en el mundo actual, el foco de la ciencia poltica se ha desplazado a la poltica, a la
ciudadana.31
VI. Campos profesionales y utilidad social
Para qu sirve la ciencia poltica? Qu utilidad social tiene la profesin de politlogo?
Un vistazo a los campos profesionales en que los politlogos se desempean preferentemente puede dar una primera respuesta a estas preguntas. El cuadro 2 indica tales
campos, as como los conocimientos y habilidades necesarios para desenvolverse en
cada uno de ellos.
AQU CUADRO 2
Sin importar el campo profesional en que se desempee, el politlogo, debido a su
amplio conocimiento prctico y terico, es siempre un formador de opinin, que a menudo incide en las decisiones polticas, y a veces las toma personalmente. Por lo tanto,
enfrenta con frecuencia un dilema tico: como profesional, debe realizar su tarea con
excelencia; pero como ciudadano tiene sus propias valoraciones y convicciones, que
bien pueden entrar en conflicto con su tarea profesional. Por ejemplo, se le puede pedir
que elabore un proyecto de ley que perciba como injusto, que aplique una poltica pblica que a su juicio sea errnea, o que colabore con un dirigente al que no considere
idneo. La resolucin de dilemas de este tipo corresponde primariamente a la conciencia de cada politlogo, aunque ste puede recurrir a cdigos de tica o de conducta
establecidos por asociaciones profesionales.32
Al igual que el politlogo en lo individual, la ciencia poltica como actividad acadmica colectiva enfrenta tambin un dilema tico: es una ciencia al servicio de lites
poderosas, o es una ciencia al servicio de los ciudadanos? Si la respuesta se inclina por la
segunda opcin, entonces la ciencia poltica estar encontrando su verdadera y alta
utilidad social: la de empoderar a los ciudadanos. En esta opcin, la investigacin sobre
relaciones de mando y obediencia, aunque necesaria porque indudablemente el mando
y la obediencia existen, no se mira como un fin en s mismo, sino como un medio para
entender y atender los intereses, necesidades, libertades y bienestar de los ciudadanos
en un marco democrtico. Con un enfoque arquitectnico que brinde ideas para edificar mejores instituciones polticas, que contribuyan a su vez a construir mejores sociedades, la ciencia poltica ha de cooperar al logro de una poltica racional, participativa y
democrtica, fundada en el dilogo y la concertacin entre personas libres. Para ello,
debe fomentarse un tipo de investigacin que sea a la vez empricamente basada,
conceptualmente slida y sustantivamente relevante para el diseo de instituciones polticas ms democrticas, ms participativas y ms eficaces. Sin duda, este ltimo prrafo encierra una expresin de deseos. Lo que en definitiva sea o deje de ser la ciencia
poltica es algo que con su prctica cotidiana decidirn los politlogos, incluidos entre
ellos los lectores de este libro.
25
Resumen
I. Origen y desarrollo de la Ciencia Poltica
Antigua Grecia: nacimiento de la poltica como actividad pblica de los polites, o
sea la participacin de los ciudadanos en la organizacin de la sociedad y el Estado y en la determinacin de quines, porqu y cmo deben gobernar.
Tres vertientes del pensamiento poltico: discurso poltico (qu hacer), filosofa
poltica (el deber ser), ciencia poltica (el ser real de las cosas, la verdad efectiva).
Precursores de la ciencia poltica: Aristteles, Maquiavelo y Montesquieu.
Fundadores de la moderna ciencia social como un todo integrado: Comte, Marx,
Durkheim, Weber.
Academias, asociaciones y escuelas de ciencias polticas a partir de 1795.
II. La Ciencia Poltica en el marco de las Ciencias Sociales
Duverger: convergencia entre las concepciones de ciencia-encrucijada, ciencia residual y ciencia de sntesis.
Todas las disciplinas sociales comparten un objeto comn: la sociedad y la cultura.
Considerar los hechos sociales como una unidad indisoluble, aunque presenten
diversas facetas de inters para cada disciplina social especializada.
III. La Ciencia Poltica como Ciencia Autnoma
Sartori: la poltica es diferente, independiente, autosuficiente y causa primaria;
por lo tantom la ciencia poltica debe ser una ciencia autnoma, diferente de las
otras ciencias sociales.
IV. Ciencia del Poder, o Ciencia de la Poltica?
Objeto de la ciencia poltica: el Estado (institucionalismo) o el poder
(sociologismo)? Ambas posturas confluyen en el poder poltico.
Poder poltico: aqul que se ejerce sobre una sociedad, por personas autorizadas a tal efecto, y que dispone de un aparato coactivo (el Estado) para imponerse
en caso de desobediencia.
Re-crear la ciencia poltica como ciencia de la poltica, de la actividad de los ciudadanos para determinar como han de ser su gobierno y su sociedad.
V. Temas tpicos de la Ciencia Poltica
Objeto de la ciencia poltica comparado con el de otras ciencias sociales.
Listas de temas tpicos: academias, UNESCO; ndice de este libro (no aparece en
ellas el poder poltico).
VI. Utilidad social de la Ciencia Poltica
Ejercicio profesional en diversos campos.
26
Empoderar a los ciudadanos en un marco democrtico.

Definiciones de Ciencia Poltica (a lo largo del captulo)
1. Ciencia con pretensin de verificabilidad que investiga las formas realmente existentes de gobierno, procurando describir y explicar la realidad fctica del gobierno y de las acciones y luchas que en torno a l se libran.
2. Disciplina social especializada que en el marco de una ciencia social general se
ocupa de todo tipo de fenmenos sociales (relaciones, estructuras, instituciones)
en la medida en que stos afecten a, o influyan sobre, el poder poltico.
3. Ciencia de la poltica, o sea ciencia de la actividad pblica de los ciudadanos,
ciencia de la repblica.
4. Definicin por enumeracin de asuntos: secciones e institutos de las academias,
listas de temas de la UNESCO.
Lecturas ampliatorias
DURKHEIM, Emilio, Las reglas del mtodo sociolgico, Quinto Sol, Mxico, s/f. La aplicacin
del mtodo cientfico en las ciencias sociales.
EMMERICH, Gustavo Ernesto, 1997, Metodologa de la ciencia poltica, UAM-I, Mxico.
1990, Ciencia poltica y verit effetuale, en Polis 90, UAM-I, Mxico. Anlisis de la
evolucin de la ciencia poltica, desde Aristteles, pasando por Maquiavelo y
Montesquieu, hasta el siglo XX.
GOODIN, Robert E. y Hans-Dieter Klingemann, 2001 Nuevo manual de ciencia poltica, 2
vols., Istmo, Madrid. Panorama de la ciencia poltica actual elaborado por miembros de
la International Political Science Association.
LPEZ, Mario Justo, 1969, Introduccin a los estudios polticos, dos vols., Kapelusz, Buenos
Aires. Exhaustiva revisin de los principales conceptos y marcos terico/metodolgicos
utilizados en ciencia poltica.
MERINO, Mauricio (coord.), 1999, La ciencia poltica en Mxico, FCE, Mxico. Panorama
histrico del desarrollo de la disciplina.
SABINE, George H., Historia de la teora poltica, FCE, Mxico, vs. eds. Revisa la evolucin
del pensamiento poltico desde la Antigua Grecia hasta mediados del siglo XX.
SARTORI, Giovanni, 1995, La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales, FCE, Mxico.
Discusin de aspectos lgicos y metodolgicos, en que el autor afirma la autonoma
tanto de la poltica como de la ciencia poltica.
STRAUSS, Leo, y Joseph Cropsey (comps.), Historia de la filosofa poltica, FCE, Mxico, vs.
eds. Anlisis de los principales pensadores polticos, desde Platn hasta el propio Strauss
(mediados del siglo XX).
VALLS, Josep M., 2000, Ciencia poltica. Una introduccin, Ariel, Barcelona. Principales
conceptos y temticas de la ciencia poltica contempornea.
(Footnotes)
1. Literalmente los hombres, ya que la concepcin griega de la vida social relegaba a las mujeres a
un segundo y lejansimo plano. Adems de las mujeres, las concepciones griegas de ciudadana y
democracia excluan a los muy numerosos esclavos y extranjeros que de grado o por fuerza residan en
sus ciudades-Estado.
2. En sentido estricto, esta nocin significa que el hombre es un ser social que slo puede alcanzar
27

su pleno desarrollo al vivir en sociedad.
3. Es decir, fundado en las ideas subjetivas de quienes emiten y reciben tal tipo de discurso.
4. En este sentido, cobra relieve la afirmacin usual de que la poltica es el arte de lo posible.
5. Especulativo en el sentido filosfico del trmino: que surge primordialmente de la reflexin y la
meditacin.
6. Dentro de los confines de la Antigua Grecia.
7. Cit. por Maurice Duverger, Mtodos de las ciencias sociales, Barcelona, Ariel, 1983, p. 23.
8. Por lo menos, dentro de cada una de las corrientes tericas existentes, pero no necesariamente
entre una y otras de tales corrientes, ya que a menudo stas son incompatibles en trminos lgicos.
9. Lamentablemente, slo se ha preservado hasta nuestros das su anlisis de la constitucin de
Atenas.
10. Cit. por Gustavo Ernesto Emmerich, Ciencia poltica y verit effetuale, en Polis/90, Mxico,
UAM- I, 1990, p. 20, al pie.
11. Iluminismo: doctrina francesa del siglo XVIII, que confiaba en que la razn y la ciencia iluminaran todo.
12. En 1945, sta se convirti en el Instituto de Estudios Polticos de Pars.
13. Albert Somit y Joseph Tanenhaus, El desarrollo de la ciencia poltica estadounidense, Gernika,
Mxico, 1988.
14. En la Universidad Autnoma Metropolitana, la licenciatura en ciencia poltica se estableci en
1974 en la Unidad Iztapalapa. Posteriormente, su Unidad Xochimilco, hacia mediados de los aos
noventa del siglo pasado cre una licenciatura en poltica y gestin social.
15. David Altman, From Fukuoka to Santiago: Institutionalization of Political Sicence in Latin
America, en PS: Political Science and Politics, enero de 2006, p. 196.
16. bidem, p. 202.
17. Carlos Floria, Prefacio a la edicin en espaol de David Easton, Enfoques de teora poltica,
Buenos Aires, Amorrortu, 1969, pp.7-8.
18. Enciclopedia Multimedia Encarta, Microsoft Corporation, artculo Political Science, elaborado por Fauneil J. Rin, s/l, 1994. Traduccin propia.
19. Maurice Duverger, op. cit., pp. 537-543.
20. Duverger, op. cit., pp. 29-30.
21. El ttulo mismo de Economa y sociedad (1922), as como los de sus captulos Sociologa de la
dominacin y La institucin estatal racional y los partidos polticos y parlamentos modernos (Sociologa del Estado) muestran a las claras su enfoque integrador de fenmenos sociales de diverso
orden. Sin embargo, el propio Weber establece que los hechos sociales deben ser adjetivados para
tener significado: hechos econmicos, hechos culturales, etctera. Cfr. Max Weber, Economa y
sociedad, FCE, Mxico, 1984 (hay vs. eds.).
22. Talcott Parsons, El sistema social, Alianza, Madrid, 1982.
23. Giovanni Sartori, La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales, FCE, Mxico, 1995, p. 201.
24. Sartori, op. cit., p. 208 y ss.
25. Weber, op. cit., pp. 695 y ss.
26. Weber, op. cit., p. 701.
27. Weber, op. cit., p. 1056.
28. En el sentido etimolgico, que deriva del latn res publica: la cosa pblica.
29. Cit. por Mario Justo Lpez, Introduccin a los estudios polticos, vol. 1, Kapelusz, Buenos
Aires, 1969, p. 172.
30. Cfr. Ubicacin de la ciencia poltica en la nomenclatura internacional de la UNESCO para los
campos de ciencia y tecnologa, en: biblioteca.universia.net/html_bura/vernivel/params/nivel/59.html
31. Cfr. Gustavo Ernesto Emmerich (coord.), Ellos y nosotros. Democracia y representacin en el
mundo actual, Demos, Mxico, 2006.
32. Como ejemplo, puede consultarse el documento de la American Political Science Association
titulado A guide to professional ethics in political science (disponible en: www.apsanet.org/
imgtest(ethicsguideweb.pdf).
28
2
ESTADO
Al hablar de Estado se hace referencia a uno de los conceptos fundamentales de la ciencia poltica que data de muchos siglos de existencia y adems se caracteriza por ser muy
abstracto, esto es, que no se trata de un objeto que pueda observarse a simple vista y
debe considerarse en su pura esencia o nocin. Este captulo aborda su origen como
fenmeno poltico y expone las diversas nociones que se han elaborado acerca de l
desde diferentes enfoques tericos.
I. Origen del Estado moderno
El Estado que an persiste en la actualidad en la mayor parte del mundo (que tambin
ha sido llamado Estado moderno o Estado-nacin)1 tiene su referente ms remoto en el
siglo VI antes de la era cristiana, en lo que se conoci como polis. Si bien hay una diferencia profunda entre el Estado moderno y la polis griega, en la antigedad clsica la vida
poltica estaba enteramente condicionada por la existencia de la ciudad, la polis, que
desempeaba la misma funcin en el universo poltico de los griegos.
Aunque tuvo su origen en la reunin de varias aldeas rurales alrededor de un centro
urbano, la polis era una unidad poltica que no se reduca solamente a una aglomeracin
urbana, sino que era la organizacin poltica y social unitaria de un territorio limitado
que poda comprender una o varias ciudades, as como la extensin de campo que dependa de ellas.2 En esa poca, la ciudad ejerca dominio sobre los ciudadanos y un
griego se consideraba ante todo un ciudadano.
De acuerdo con el profesor francs Marcel Prlot, en latn la correspondencia verbal entre la Ciudad y el Estado se establece mediante la palabra respublica. A la expresin griega ta politika las cosas cvicas, lo que concierne a la ciudad corresponde la
latina res publica: la cosa pblica; posteriormente, la palabra Estado se une a la expresin res publica mediante la conjuncin estado de la cosa pblica. De este modo, el
trmino status del cual deriva la palabra Estado significa posicin, actitud, estar de pie,
y da la idea de estabilidad, pero tal trmino adquiere un sentido poltico con el
determinativo la cosa pblica. Al pasar el tiempo, la palabra status y la expresin res
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publica fueron adquiriendo separadamente y de manera paulatina el mismo sentido.3

Fue Maquiavelo quien incorpor la expresin Estado al uso corriente.4
Para establecer el origen del Estado existe un problema bsico pues la decisin al
respecto est estrechamente vinculada a la forma en que se define como concepto.
Norberto Bobbio seala, por ejemplo, que incluso quienes consideran que este concepto
debe ser tan amplio que abarque ordenamientos diferentes del Estado moderno y anteriores a l (lo que elimina la necesidad de ligar el nombre y el origen del fenmeno), no
pueden dejar de plantearse el problema de si el Estado existi siempre o si es un fenmeno histrico que aparece en un cierto momento de la evolucin de la humanidad.5
Bobbio explica que en toda la historia del pensamiento poltico hay la tesis de que el
Estado, entendido como ordenamiento poltico de una comunidad, nace de la disolucin de la comunidad primitiva basada en vnculos de parentesco y de la formacin de
comunidades ms amplias derivadas de la unin de muchos grupos familiares por razones de sobrevivencia interna (la sustentacin) y externa (la defensa).6 En los hechos, lo
que hay es una concepcin muy definida sobre la causa del surgimiento del Estado en lo
que se conoce como contractualismo.
En el pensamiento poltico clsico se concibi al Estado como resultado de un
pacto, de un contrato entre los hombres para convivir en sociedad. A partir de la doctrina del iusnaturalismo, segn la cual existe un derecho natural (ius naturale) un
sistema de normas de conducta entre los hombres que es distinto del constituido por las
normas establecidas por el Estado (derecho positivo o leyes escritas),7 un conjunto de
pensadores elaboraron la idea contractualista sobre el Estado,8 segn la cual estara
fundado sobre el consenso de los individuos destinados a formar parte de l.9
En el Leviatn, Thomas Hobbes quien es considerado por Bobbio como el primero y tambin el mximo terico del Estado moderno10 concibi el surgimiento del
Estado como una necesidad ya que los seres humanos en su estado natural estaban
irremediablemente enfrentados entre s y la construccin de un orden artificial fue lo
que les permiti escapar y superar el sinsentido y desorden del mundo natural. El Estado fue un conjunto de convenciones imprescindibles con el fin de que la humanidad
tuviera posibilidades de sobrevivir, es decir, los hombres en estado de naturaleza tienen
una esencia malvada y sin un poder comn que los atemorice a todos, se hallan en la
condicin [de guerra] de todos contra todos.11
John Locke, por su parte, sostena que el estado de naturaleza de los hombres era
uno de completa libertad para ordenar sus actos y para disponer de sus propiedades y de
sus personas como mejor les pareciera, sin necesidad de pedir permiso y sin depender
de la voluntad de otra persona. Segn Locke era tambin un estado de igualdad, dentro
del cual todo poder y toda jurisdiccin son recprocos, en el que nadie tiene ms que
otro, puesto que no hay cosa ms evidente que el que seres de la misma especie y de
idntico rango, nacidos para participar sin distincin de todas las ventajas de la Naturaleza y para servirse de las mismas facultades, sean tambin iguales entre ellos, sin subordinacin ni sometimiento.12 Para Locke la sociedad poltica tiene solamente la finalidad de evitar y remediar los inconvenientes del estado de Naturaleza que se producen
forzosamente cuando cada hombre es juez de su propio caso, estableciendo para ello
una autoridad conocida a la que todo miembro de dicha sociedad pueda recurrir cuando sufre algn atropello, o siempre que se produzca una disputa y a la que todos tengan
la obligacin de obedecer.13
A pesar de sus diferencias en cuanto a la caracterizacin de la naturaleza humana
30
Estado
ya que Thomas Hobbes la apreciaba negativamente y John Locke tena un punto de vista
mucho ms positivo, ambos clsicos de la teora poltica pertenecen a la tradicin
contractualista.14 Para esta interpretacin, el nacimiento del Estado represent el paso
de la poca primitiva a la poca civil, donde este trmino significa ciudadano y civilizado:
En toda la tradicin iusnaturalista el estado de naturaleza que es anterior al estado civil es
representado indiferentemente como una condicin de aislamiento puramente hipottica
o como la situacin en la cual habran vivido los pueblos primitivos y viven hasta hoy los
salvajes; en ambos casos, como la condicin en la que los hombres viven cuando todava
no ha surgido el Estado llamado no por casualidad, en anttesis al estado de naturaleza,
societas civilis (civil, precisamente, como no natural y al mismo tiempo como no salvaje).15
En todo caso, la teora contractualista lleva en s la idea de que el Estado pudo

existir en comunidades muy antiguas, por lo que podra hablarse de l desde hace miles
de aos. Aunque tambin admiten que es probable que nunca se llegue a un acuerdo
general sobre los procesos sociales implicados en la formacin del Estado, Hall e Ikenberry
sealan que el primer Estado realmente reconocible aparece en Mesopotamia en el ao
3000 a.C.16 Pero si se trata del Estado moderno, parecen claras las coincidencias acerca
de sus races entre los estudiosos del tema.
En la actualidad muchos autores estn de acuerdo en que por diversas causas Europa fue el escenario donde surgi el Estado moderno y la primera explicacin para ello
reside en factores econmicos. A pesar de que en el Oriente sealadamente en los
imperios de China e India hubo poderes polticos sobre poblaciones numerosas que
se extendan en vastos territorios, all no haba nada que se pareciera a los poderes del
Estado moderno. Segn Hall e Ikenberry, esos Estados agrarios tempranos eran dbiles
debido a que el transporte y la comunicacin eran muy limitados, sus recursos eran
escasos y no tenan una infraestructura poltica o social que facilitara la recaudacin de
ingresos y la movilizacin de personas, problemas que se agravaban mutuamente:
La escasez de recursos significaba que era difcil para los gobernantes organizar y mantener el personal preciso para los censos de poblacin, catastros y otros tipos de inspecciones necesarias para establecer impuestos regulares. En tales condiciones, la corrupcin
era comn, y la recaudacin de impuestos una tarea difcil y espordica, [lo que] limitaba
el volumen y la regularidad de los ingresos del Estado. Los primitivos medios de transporte y comunicacin ponan lmites al avance de la integracin econmica o cultural. Podan
conquistarse y situarse ostensiblemente bajo el control de un gobernante extensos territorios, pero los campesinos y habitantes de las aldeas tenan poco que ver con la entidad
poltica de orden superior. La gran mayora segua viviendo en aldeas ms o menos
autosuficientes con culturas propias ms o menos autnomas, hecho que haca precaria la
unidad poltica de las sociedades preindustriales. Los primitivos medios de transporte y
comunicacin suponan tambin que la informacin era siempre escasa, y el de mensajeros, tropas y otro tipo de personal todo lo que se precisa para el gobierno territorial
era un proceso muy laborioso. [] El alto grado de despotismo formal de los Estados
tempranos iba acompaado de una insignificante capacidad infraestructural: tales Estados no eran ms que dbiles leviatanes.17
Los estudiosos del Estado coinciden en que ste surgi en su forma moderna simultneamente y en un complicado proceso de interaccin con el capitalismo.18 Tal
proceso se dio en Europa y en l intervinieron varios factores aparte de los estrictamente
31
econmicos. Cuando Weber compara las ciudades de Oriente con las de Europa occidental en la Edad Media, encuentra que unas y otras compartan muchas caractersticas: eran mercados para el comercio y la industria al mismo tiempo que servan de
fortalezas, haba organizaciones de comerciantes y gremios de artesanos que crearon
estatus autnomos para sus miembros, hubo cortes feudales y fueron sede de linajes
con seoros territoriales fuera de la ciudad y, a menudo, con grandes posesiones de
suelo urbano, que se agrandaba con los resultados de la participacin de esos linajes en
las probabilidades lucrativas que ofreca la ciudad.19 En la Edad Media, tanto en las
ciudades europeas occidentales como en las de Oriente haba seores que [las] protegan y funcionarios de un seor poltico que ejercan dentro de sus muros facultades de
amplitud distinta.20 Sin embargo, las diferencias eran notables y una de las ms importantes fue la estructura estamental. Al contrario de lo que sucedi en la India, donde
ciertas instituciones especficamente urbanas dieron origen a la formacin de castas, la
ciudad occidental se constituy en un lugar de ascenso de la servidumbre a la libertad
por medio de la actividad lucrativa. Weber seala que a diferencia de todos los dems
desarrollos que nos son conocidos, la burguesa urbana persegua aqu con plena conciencia una poltica estamental orientada en ese sentido:
Cuando las perspectivas lucrativas eran amplias, exista en los primeros tiempos de estas
ciudades un inters comn de sus habitantes por el aprovechamiento de las mismas con el
fin de ampliar las probabilidades de venta y de ganancia de cada uno, facilitando para ello
la afluencia de gentes de fuera y tambin exista un inters comn porque ningn siervo
que acababa de conquistar un bienestar en la ciudad fuera requerido por su seor []
aunque no fuera ms que para obtener de l un precio de rescate. La burguesa urbana
rompa de este modo, por usurpacin y ello constitua una enorme innovacin, revolucionaria en su fondo, de las ciudades medievales de Occidente frente a todas las dems
, con el derecho seorial. En las ciudades del centro y del norte de Europa surgi as el
conocido lema El aire de la ciudad hace libre, es decir, que despus de un plazo ms o
menos grande, pero que se fue haciendo cada vez menor, el seor de un esclavo o de un
siervo perda el derecho a reclamarlo como sometido a su poder. [] Las diferencias
estamentales desaparecieron, por lo tanto, en la ciudad, al menos en la medida en que
significaban una diferencia entre la libertad y la falta de ella.21
No es casual que fuera Nicols Maquiavelo quien incorporara el trmino Estado al

lenguaje corriente. l vivi en el Renacimiento y para entonces ya haba sido minado el
orden mundial creado durante la Edad Media. En el siglo XVI haba ya un mundo caracterizado por la expansin del comercio, la existencia de mejores comunicaciones y la
aparicin del comerciante aventurero en el que ciudades libres italianas como Florencia
pedan una escala mayor, un sistema poltico ms centralizado que el existente bajo el
feudalismo;22 fue en ese contexto que Maquiavelo escribi su obra, en la cual se anuncia la revolucin poltica que dio lugar a la creacin del Estado-nacin. Este proceso se
acompa de cuatro cambios econmicos y sociales: primero, el descubrimiento de
nuevas fuentes de riqueza ms all de los mares; segundo, el desarrollo de las finanzas
internacionales; tercero, una revolucin en los mtodos de cultivo de la tierra y, en consecuencia, en la distribucin de la propiedad territorial, y cuarto, la Reforma.23
En esa etapa histrica cambiaron todos los aspectos de la vida humana en Europa.
An cuando es cierto que los descubrimientos geogrficos, la nueva cosmologa y las invenciones tcnicas fueron fundamentales, tambin cambiaron aspectos espirituales y
morales que, en su conjunto, originaron el nuevo orden poltico. Dentro del conjunto de
32
Estado
todas esas ideas, las religiosas son relevantes por cuanto entraan lo que los hombres
piensan de su paso por el mundo, su papel en l y la trascendencia de sus actos. La poderosa Iglesia catlica no pudo intervenir creativamente en la posibilidad de interpretar y
organizar la nueva sociedad porque le falt el desarrollo de nuevos valores y normas que
apresaran en su peculiaridad y justificaran la vida burguesa ante Dios. Los individuos
pertenecientes a la burguesa emergente se percataron de que slo partiendo de su propia
conciencia podan desarrollar los valores que prestaran sentido y estabilidad a su vida;
ellos estaban convencidos de que el hombre que disfruta de un cierto bienestar, si est en
sus cabales y hace uso de su razn natural, se inclina de suyo a llevar una vida honorable
y puede ser que lo logre.24 Tal conviccin forma parte integrante de su conciencia de clase
y determina su relacin con el mundo. Arribar a estas conclusiones constituy una verdadera revolucin teolgica que ha sido conocida como la Reforma.
A partir del siglo XV y hasta el siglo XVIII, este nuevo sujeto poltico fue estudiado
por Maquiavelo y Bodino, por Hobbes y Locke, con teoras fundadas en la relacin del
hombre con el hombre y no en la relacin del hombre con Dios ante un mundo nuevo
que inclua los descubrimientos geogrficos, la ruina de la economa feudal, la aparicin
de nuevas iglesias, la imprenta que abri la expansin de la cultura y la revolucin cientfica, y esta ltima, por s misma, dio paso a inventos tcnicos, nuevas riquezas y al
aumento de la poblacin mundial.25 Durante el periodo que va de la Reforma a la Revolucin Francesa, Europa fue el escenario donde emergi el Estado moderno.
II. El concepto de Estado
Al final del siglo XX se haban creado estados nacionales en todos los continentes y se
haba generalizado en el mundo esta forma de organizacin poltica, pero el debate
terico todava continu entrelazando los problemas de situar la etapa histrica del
surgimiento del Estado con la definicin del concepto y confunda la discusin sobre
cundo y por qu surgi a la hora de definir lo que es el Estado, todo ello a pesar de que
en la ciencia poltica ya predominaba el acuerdo sobre las diferencias entre el Estadonacin y las formas estatales anteriores. En el marco de ese debate, durante el siglo
pasado se discutieron las propuestas de las tres teoras clsicas que han contribuido
mayormente en la comprensin del Estado: el liberalismo, el marxismo y el realismo.26
Estas teoras tienen diferentes concepciones sobre el Estado pero hay algunos puntos de
coincidencia entre ellas.
La teora liberal retoma en su esencia la explicacin acerca de que la formacin de
los estados europeos fue producto de la estrecha vinculacin entre la afirmacin de los
derechos naturales y la teora del contrato social. Aqu fue crucial la idea de que el
ejercicio del poder poltico poda ser legtimo slo si se basaba en el consenso de las
personas sobre las cuales se ejercera, esto es, en el acuerdo entre gobernantes y gobernados; este acuerdo o pacto se deriv de dos presupuestos bsicos: los derechos individuales no dependan del Estado y la funcin principal de ste deba permitir el desarrollo mximo de esos derechos en la medida en que fueran compatibles con la sociedad. El
vnculo entre la doctrina de los derechos del hombre y el contractualismo se dio porque
ambos tenan una concepcin individualista de la sociedad, esto es, que los intereses y
necesidades del individuo (trasformados por la ley de naturaleza en derechos) estn por
encima de la sociedad, y no al contrario.27 Hubo un cambio de la relacin entre el indiviTRATADO DE CIENCIA POLTICA
33
duo y la sociedad, y sta ya no fue ms un hecho natural que existe independientemente de la voluntad de los individuos, sino un cuerpo artificial, creado por los individuos a
su imagen y semejanza para la satisfaccin de sus intereses y necesidades y el ms amplio ejercicio de sus derechos.28 Segn esta perspectiva, el pacto que hizo posible el
origen del Estado se dio debido a la existencia de una ley que por naturaleza atribuy al
individuo algunos derechos fundamentales de los cuales poda desprenderse slo voluntariamente.29 De este modo, sobre la base del individualismo se fund el Estado moderno de corte liberal donde haba lmites jurdicos del poder estatal y quienes contaban
principalmente eran los gobernados y no el gobernante.
Hall e Ikenberry sealan que el liberalismo para muchos la doctrina filosfica de
la burguesa que construy los Estados nacionales30 paradjicamente no es estatista y,
al contrario, o bien quiere asignarle al Estado un papel slo de vigilante, o bien plantea
su necesaria inexistencia. El liberalismo, cuya idea fundamental es la preeminencia del
individuo frente a cualquier forma de asociacin, cuestion al Estado por cuanto su
papel en la economa capitalista; no obstante, el liberalismo no ha tenido un punto de
vista homogneo al respecto. Herbert Spencer (1820-1903), por ejemplo, cifraba su mayor
esperanza en que el Estado dejara de existir y as los individuos cabalmente desarrollados se asociaran sin constriccin alguna, lo que resultara beneficioso para su temple
moral y til para el principio de mercado.31 En cambio, y aunque crea tambin en la
necesidad de controlar el poder y en que un cierto tipo de Estado, un vigilante nocturno minimalista, proporcionaba la mejor cobertura para el crecimiento econmico,
Adam Smith no comparta esa concepcin antipoltica ni propuso abolir el Estado pues
observaba que en realidad la paz y la administracin de la justicia admiten una presencia ms sustancial del Estado de lo que generalmente se reconoce [adems de que] era
necesaria una lite poltica sabia para poder ofrecer resistencia ante las demandas egostas de los capitalistas ms poderosos, vidos de enriquecerse mediante los monopolios
incluso a costa de destruir el funcionamiento beneficioso y dinmico del mercado.32
Por lo que concierne al marxismo, su contribucin para comprender el Estado es
muy significativa porque dio un viraje a cuanto se haba pensado antes sobre l. En su
juventud, Marx hizo una crtica de la filosofa del Estado de Hegel que se transform
luego en una crtica del Estado.33 Hegel consideraba al Estado como la realidad ms
suprema y ms perfecta que no slo representa sino que es la encarnacin misma del
espritu del mundo y sostena que al concebirlo no haba que pensar en estados particulares, sino ms bien contemplar slo la Idea, a Dios como real en la tierra.34 La
crtica de Marx a Hegel consista en que este ltimo consideraba que la soberana, la
esencia del Estado, era independiente de los individuos reales y estaba fuera y por encima de ellos.35 As, sealaba Marx, en el Estado que planteaba Hegel el hombre es el
miembro imaginario de una soberana fantstica, es despojado de su vida individual
real y revestido de una universalidad irreal.36 Su conclusin fue que el idealismo de
Hegel creaba la nocin de un Estado en el cual se conciliaban las diferencias econmicas entre los hombres en la igualdad poltica, por lo que no tena otra funcin que la de
ratificar y sancionar el estado de cosas existente.37
En desarrollos tericos posteriores, el marxismo insisti en que el derecho en una
sociedad capitalista es esencialmente un sistema ideolgico que est materializado en
las instituciones polticas del Estado, donde su funcin primordial es la regulacin y
proteccin de la propiedad econmica.38 Esta concepcin deriva del principio central
del materialismo histrico: la tesis de que la contradiccin entre fuerzas de produccin
34
Estado
y relaciones de produccin es el resorte ms profundo de un cambio histrico de largo

plazo,39 es decir, la tesis de la lucha de clases que diferenci de las teoras anteriores a la
propuesta marxista del Estado.
El marxismo supona que el proletariado la nueva clase que surgi junto con la
burguesa como su antagonista principal es una clase universal cuyos intereses representan a los intereses de toda la sociedad. Segn su argumento, numricamente es la
clase mayoritaria en la sociedad capitalista y se ve crecientemente empobrecida por la
dinmica de la explotacin a la que es sometida, por lo cual deviene cada vez ms unificada, consciente de su destino histrico y organizada como agente social colectivo. La
argumentacin concluye de la siguiente forma: La lucha de clases entre un proletariado cada vez mayor y ms pobre y una burguesa minoritaria y enriquecida, conduce
necesariamente a una revolucin, a un enfrentamiento decisivo y fundacional, por cuanto aqul no pretende reformar el sistema sino su superacin definitiva.40
Marxismo y liberalismo difieren en cuanto al carcter clasista del Estado pero, por
razones distintas, comparten la idea de su disolucin. Varias dcadas despus de que
Marx y Engels formularan los principios del materialismo histrico y para debatir con
los anarquistas quienes se proponan la extincin del Estado burgus, Lenin afirm
en primer lugar que ste no se extingue [] sino que es destruido por el proletariado en la revolucin. El que se extingue, despus de esta revolucin, es el Estado o semiEstado proletario.41 En segundo lugar, defini al Estado (todo tipo de Estado) como
una fuerza especial de represin, as que como la democracia tambin es un Estado
igualmente debe desaparecer.42 Lenin dio al marxismo un programa preciso para acabar
con toda organizacin estatal: el Estado burgus deba ser destruido mediante la revolucin violenta para ser sustituido por el Estado proletario (por la dictadura del proletariado) que luego de un proceso se extinguira.43
La contribucin ms importante y discutida que hizo el marxismo para el estudio del Estado fue el descubrimiento de su carcter clasista, pero la nocin rudimentaria que divulg acerca de que no era ms que una junta que administra los negocios
comunes de toda la burguesa y que es la violencia organizada de una clase para la
opresin de otra,44 tuvo que ser replanteada despus que fracas el plan revolucionario
en los pases ms avanzados de Europa. Durante el siglo XX, otros destacados intelectuales marxistas como el revolucionario italiano Antonio Gramsci (1891-1937)45 y los acadmicos Louis Althusser (1918-1990) y Nicos Poulantzas (1936-1979) dieron un nuevo
impulso a la teora marxista sobre el Estado.46
La tercera teora sobre el Estado que analizan John A. Hall y G. John Ikenberry es el
realismo. Contrariamente al liberalismo y al marxismo que contemplan el Estado como
un fenmeno secundario y suponen que su carcter y su fuerza resultan de la influencia que ejercen sobre l las fuerzas de la sociedad, los realistas son estatistas en sentido puro.47 A pesar de que Hall e Ikenberry no lo sealan expresamente, esta teora es
heredera directa del pensamiento poltico contractualista y los tericos realistas, al igual
que Hobbes, sostienen que el Estado es fundamental en el mantenimiento del orden
interno y la paz en las sociedades de cada nacin; a diferencia tanto del liberalismo como
del marxismo extremistas que comparten la idea de abolir el Estado, ellos creen que eso
slo puede tener sentido donde exista un elevado nivel de orden pblico.48
An al inicio del siglo XXI, cuando es evidente la disminucin de la soberana en la
mayora de los estados nacionales frente a las potencias desarrolladas, contina siendo
importante la propuesta del realismo en el mbito externo o internacional, donde hizo
35
su principal contribucin a la teora del Estado. A lo largo del siglo XX, los estudiosos
realistas de las relaciones internacionales entre los estados modernos compartan tres
tesis: a) la vida poltica est dominada por naciones-Estado soberanas, ninguna de las
cuales est sujeta a una autoridad superior a ella misma, es decir, el sistema internacional es anrquico; b) aunque las relaciones entre los estados son fundamentalmente competitivas, esto no excluye las posibilidades de cooperacin cuando conviene a los intereses de los estados particulares; c) con un sistema as constituido, las naciones-Estado
optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material de sus habitantes.49
Estas son ideas que siguen vigentes a pesar del proceso de globalizacin ocurrido durante los ltimos aos del siglo XX.50
III. El concepto weberiano y los elementos constitutivos del Estado
Como resultado y en cierto modo como sntesis de las elaboraciones conceptuales que lo
precedieron, al inicio del siglo XX Max Weber defini el Estado como aquella comunidad
humana que en el interior de un determinado territorio el concepto del territorio es
esencial a la definicin reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica
legtima.51 Con mucha razn, Weber afirmaba que el Estado no ha sido la nica forma de
comunidad humana organizada para la poltica que ha existido, pero como todas las asociaciones polticas que hubo en la historia antes que l, el Estado es tambin una relacin
de dominacin de hombres sobre hombres que se sostiene por medio de la violencia legtima y que necesita para subsistir que los dominados acaten la autoridad de quienes en ese
momento dominan.52 En su definicin es clave la referencia a la violencia: no es el medio
normal ni el nico del cual se vale el Estado, pero s es su medio especfico.
La definicin weberiana del concepto de Estado ha sido la ms aceptada debido a
que recoge y reelabora acuciosamente algunos de los planteamientos bsicos de teoras
anteriores. Por un lado, reconoce los fundamentos econmicos y materiales que hicieron posible el surgimiento del Estado-nacin, y por otro profundiza el anlisis histrico
del cambio en las relaciones sociales que tuvieron lugar en la Europa occidental a partir
de ellas; adems de la necesidad de lucro de la burguesa emergente, Weber enfatiz el
carcter liberal y revolucionario de esta clase social frente al poder feudal que expresaba
con hechos su nuevo papel poltico. Y aunque marca claramente la caracterstica coactiva y autnoma del Estado, el concepto weberiano soslaya definirlo en funcin de las
clases sociales pues se refiere genricamente a los hombres. Sin embargo, tal vez su
mayor contribucin terica fue que se centr en los medios utilizados por el Estado (la
violencia exclusiva y legtima) y no en sus supuestos fines.53
El concepto weberiano del Estado ha sido acogido por la ciencia poltica y la mayor
parte de los autores se apoya en l.54 Norberto Bobbio, por ejemplo, afirma que desde el
punto de vista de una definicin formal e instrumental, la condicin necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder
capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para
todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayora
de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiere la obediencia;
cualesquiera que sean las decisiones.55 Como en el concepto weberiano, en esta definicin se incorporan los tres elementos constitutivos del Estado: el pueblo, el territorio y la
potestad estatal o soberana.
36
Estado
El primer elemento constitutivo del Estado es la poblacin. El nmero de individuos que constituyen cada Estado puede ser variable pero es suficiente que ellos hayan
conseguido formar un cuerpo poltico autnomo y distinto de los estados vecinos, porque un Estado ante todo es una comunidad humana, una forma de agrupacin social
que constituye la nacin.56 Esta clase de comunidad se caracteriza por ser pblica y
porque se sobrepone a todas las agrupaciones particulares de orden domstico o de
inters privado, o inclusive de inters pblico local, que puedan existir entre sus miembros.57
El segundo elemento constitutivo del Estado que permite que la nacin realice su
unidad es el territorio. Una comunidad nacional es apta para formar un Estado si posee
un suelo, una superficie de tierra sobre la cual pueda afirmarse como duea de s
misma e independiente, es decir, sobre la cual pueda, al mismo tiempo, imponer su
propia potestad y rechazar la intervencin de toda potestad ajena.58 El Estado no puede
formarse en ausencia de un territorio y si lo perdiera supondra su completa extincin
debido a que es una condicin de su existencia, pero el ejercicio de la potestad del Estado no se reduce a la superficie o al subsuelo sino que tambin comprende la capa
atmosfrica situada sobre el suelo y las porciones de mar que baan el territorio del
Estado, al menos en la medida en que dicho Estado puede de hecho ejercer sobre ellos
su accin de dominio.59
El tercer elemento constitutivo del Estado es la potestad pblica o soberana que se
establece en el seno de la nacin y se ejerce autoritariamente sobre todos los individuos
que forman parte de la poblacin nacional. La soberana debe su existencia a una determinada organizacin que da lugar a la unidad nacional, y cuyo fin esencial es tambin
crear en la nacin una voluntad capaz de tomar por cuenta de aqulla todas las decisiones que precisa la gestin de sus intereses generales; organizacin, en fin, de la que
deriva un poder coercitivo que permite a la voluntad as constituida imponerse a los
individuos con fuerza irresistible.60
Carr de Malberg dijo que a partir de estos tres elementos cada Estado en particular podra definirse como una comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio
y que posee una organizacin de la que resulta para el grupo, considerado en sus relaciones con sus miembros, una potestad superior de accin, de mando y de coercin.61
Pero jurdicamente aclar esta definicin no es suficiente porque ms que definir el
Estado se limita a indicar los elementos que concurren para engendrarlo, lo que resulta
peligroso ya que confunde al Estado con todos o algunos de sus elementos.
Desde el punto de vista jurdico, su conclusin fue que la esencia propia del Estado
consiste en que, a pesar de la pluralidad de sus miembros, la comunidad nacional est
organizada en tal forma que el conjunto de los individuos que la forman constituyen
entre todos un sujeto nico e invariable, as como slo entre todos tienen, en lo que
concierne a la direccin de la cosa pblica, una voluntad nica: la que se expresa por los
rganos regulares de la nacin y que constituye la voluntad colectiva de la comunidad.62 Lo que los juristas llaman Estado es el ente de derecho en el cual se resume
abstractamente la colectividad nacional, la personificacin de la nacin, o la persona poltica organizada de la nacin. El Estado se distingue de cualquier otra agrupacin por la potestad de que se halla dotado y que slo l puede poseer; esta potestad
estatal tambin se llama soberana.63
Bobbio reconoce que la potestad estatal o soberana es un concepto jurdico por
excelencia y que para los juristas es el ms importante en la definicin del Estado.64 Pero
37
en 1961, el politlogo francs Maurice Duverger (nacido en 1917) sealaba que tal definicin basada en la idea de soberana es decir, en cierta cualidad del poder: la de que
sea superior, colocado sobre los otros, que no dependa de ninguno65 implicaba aceptar la afirmacin de que la sociedad internacional se forma por estados absolutamente
independientes los unos de los otros, que no estn limitados ms que por su propia
voluntad. Aunque l no lo dice, eso era poco realista en un mundo que por entonces
divida a la mayora de los pases alrededor de dos potencias antagnicas. Por otro lado,
la teora del Estado soberano tambin implica que slo l se beneficia de esta cualidad y
las comunidades distintas que existen en su seno, por el contrario, se encuentran siempre ms o menos subordinadas al Estado porque de all proceden la autoridad, el poder, [] son organizadas por l, reciben de l su existencia jurdica y sus prerrogativas y
estn sometidas a su autoridad.66
Duverger seala que esta nocin jurdica del Estado fue reemplazada por la ciencia
poltica debido a que el anlisis sociolgico hizo que se evolucionara hacia una definicin realista que reconoce la existencia de organizacin poltica, sistemas de sanciones y
cierta fuerza material en todas las comunidades humanas en el interior de la sociedad, pero en el Estado la organizacin poltica y las sanciones estn ms perfeccionadas y la fuerza material es mayor.67
Aun cuando se trata de un concepto sumamente abstracto, Hermann Heller reflexionaba acerca de que el estudio del Estado deba tener un ltimo propsito de carcter prctico para que hubiera cuestiones fecundas y respuestas sustanciales en la ciencia
poltica y no exclusivamente el puro amor a la teora. Juzgaba como errnea la extendida concepcin de que una tarea cientfica es tanto ms perfecta y profunda cuanto ms
distante y ajeno permanezca el espritu que conoce frente a su objeto, y criticaba a
Georg Jellinek68 y Hans Kelsen69 porque pretendan que les era posible eludir la problemtica poltica de su tiempo.70 Debido a que se comparte el punto de vista de Heller,
para finalizar este captulo se apuntarn algunas reflexiones sobre la constitucin y las
perspectivas del Estado en los pases latinoamericanos.
Durante los siglos XIX y XX, las instituciones polticas en Amrica Latina fueron
muy dbiles en gran medida porque, como deca el latinoamericanista ecuatoriano
Agustn Cueva (1937-1992), no es lo mismo construir un Estado sobre el cimiento relativamente firme del modo de produccin capitalista implantado en toda la extensin de
un cuerpo social, que edificarlo sobre la tortuosa topografa de estructuras precapitalistas
que por su misma ndole eran incapaces de proporcionar el fundamento objetivo de
cualquier unidad nacional, esto es, un mercado interior de amplias dimensiones.71 De
acuerdo con l, la posibilidad de conformacin de estados nacionales verdaderamente
unificados y relativamente estables en Amrica Latina vari en funcin directa de la
existencia de una burguesa orgnica de envergadura nacional.72
Despus de frecuentes y variadas vicisitudes en la historia particular de cada uno de
los pases latinoamericanos, entre las cuales se incluyen graves conflictos internos e
intervenciones armadas extranjeras, el Estado pudo constituirse en ellos a pesar de los
obstculos apuntados por Agustn Cueva. Esto era necesario para la sobrevivencia de las
diferentes naciones latinoamericanas pues segn sostienen Hall e Ikenberry para el caso
de los pases subdesarrollados, la construccin de un fuerte Estado nacional es justamente la tarea principal por razones de seguridad, para establecer el orden y para crear
el material humano adecuado sin el cual es imposible la modernizacin.73
Los pases latinoamericanos han podido constituir sus formas estatales durante los
38
Estado
ltimos dos siglos por un impulso directo de los ciudadanos en cada uno de ellos. En
Mxico, por ejemplo, al igual que en los pases de Amrica del Sur y de Centroamrica,
el Estado ha podido fortalecerse por el surgimiento y desarrollo de la ciudadana. Ciertamente, los cambios en la vida poltica y econmica de cada Estado latinoamericano
dependen en gran medida de la capacidad de sus estadistas para lograr acuerdos de
cooperacin entre ellos y con las potencias desarrolladas, pero la comunidad de origen,
lenguaje y cultura de sus pobladores, sus riquezas naturales y la aspiracin democrtica
que comparten sus ciudadanos, son sin duda los fundamentos ms importantes para el
futuro de Amrica Latina.
Resumen
1. Aunque como fenmeno poltico tuvo su origen en la polis griega y su nombre se
deriv de voces latinas que unidas significan estado de la cosa pblica, la palabra
Estado fue incorporada al uso corriente por Nicols Maquiavelo a fines del siglo XV.
2. El contractualismo plantea que el Estado se fund como resultado de un pacto, de
un contrato entre los hombres para convivir en sociedad y que su nacimiento represent el paso de la poca primitiva a la poca civil, donde este trmino significa
ciudadano y civilizado.
3. El Estado moderno surgi simultneamente con el capitalismo en Europa a partir
del siglo XV debido a cuatro cambios econmicos y sociales: el descubrimiento de
nuevas fuentes de riqueza, el desarrollo de las finanzas internacionales, la revolucin en los mtodos de cultivo de la tierra y en la distribucin de la propiedad
territorial, y la Reforma religiosa.
4. Las tres teoras clsicas que han contribuido mayormente en la comprensin del
Estado son el liberalismo, el marxismo y el realismo. Estas teoras tienen diferentes
concepciones sobre el Estado pero hay algunos puntos de coincidencia entre ellas.
5. La teora liberal tiene dos presupuestos bsicos: los derechos individuales no dependen del Estado y la funcin principal de ste debe permitir el desarrollo mximo de esos derechos en la medida en que sean compatibles con la sociedad. Establece lmites jurdicos al poder estatal y quienes cuentan principalmente son los
gobernados y no el gobernante.
6. El marxismo insisti en que el derecho en una sociedad capitalista es esencialmente
un sistema ideolgico que est materializado en la institucin poltica del Estado,
donde su funcin primordial es la regulacin y proteccin de la propiedad econmica. Esta concepcin deriva de la tesis de la lucha de clases que diferenci de las
teoras anteriores a la propuesta marxista del Estado.
7. El realismo sostiene que el Estado es fundamental en el mantenimiento del orden
interno y la paz en cada nacin; a diferencia tanto del extremismo liberal como del
marxista, el realismo no comparte la idea de abolir el Estado.
8. La principal contribucin del realismo a la teora del Estado es en el mbito externo
o internacional. Los estudiosos realistas de las relaciones internacionales sostienen
que los estados son soberanos y ninguno de ellos est sujeto a una autoridad superior; que las relaciones entre los estados son competitivas, pero no excluyen las
posibilidades de cooperacin entre ellos; y que con un sistema as constituido, las
39
naciones-Estado optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material

de sus habitantes. Estas ideas siguen vigentes a pesar del proceso de globalizacin
ocurrido durante los ltimos aos del siglo XX.
9. Resultado y sntesis de las elaboraciones conceptuales que lo precedieron, al inicio
del siglo XX Max Weber defini el Estado como aquella comunidad humana que en
el interior de un determinado territorio el concepto del territorio es esencial a
la definicin reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima. En su definicin la violencia es concebida como el medio especfico del cual se
vale el Estado. El concepto weberiano del Estado ha sido acogido por la ciencia
poltica y la mayor parte de los autores se apoya en l.
10. Son tres los elementos constitutivos del Estado: el pueblo, el territorio y la potestad
estatal o soberana. La poblacin o nmero de individuos que lo constituyen porque un Estado ante todo es una comunidad humana, una forma de agrupacin
social que constituye la nacin. El territorio (que comprende superficie, subsuelo,
capa atmosfrica y porciones de mar) porque el Estado no puede formarse en su
ausencia y si lo perdiera supondra su completa extincin. La soberana es un poder
coercitivo que se deriva de la organizacin que da lugar a la unidad nacional para
crear una voluntad capaz de decidir por los intereses generales de la nacin y de
imponerse a los individuos con fuerza irresistible.
11. Los juristas llaman Estado al ente de derecho en el cual se resume abstractamente
la persona poltica organizada de la nacin que se distingue de cualquier otra agrupacin por la potestad o soberana de que se halla dotado y que slo l puede poseer.
Esta nocin jurdica del Estado fue reemplazada por la ciencia poltica porque reconoce la existencia de organizacin poltica, sistemas de sanciones y cierta fuerza
material en todas las comunidades humanas en la sociedad.
12. La construccin del Estado en los pases de Amrica Latina fue difcil por el subdesarrollo capitalista en que se encontraban durante los siglos XIX y XX. Las diferentes
naciones latinoamericanas requieren fortalecer al Estado por razones de seguridad, para establecer el orden y para crear el material humano adecuado sin el cual
es imposible la modernizacin.
13. El Estado ha podido fortalecerse en los pases de Amrica Latina por el surgimiento
y desarrollo de la ciudadana. La comunidad de origen, lenguaje y cultura de sus
pobladores, sus riquezas naturales y la aspiracin democrtica que comparten sus
ciudadanos son los fundamentos ms importantes para el futuro de los estados
latinoamericanos.
Lecturas Ampliatorias
En la lista de textos que se comentan a continuacin se sugiere el orden en que debieran
leerse para ampliar la informacin y lograr una mejor comprensin acerca del Estado.
Aunque en cada texto se sealan los captulos, apartados o pginas de los temas especficos aqu abordados, para los estudiantes de ciencia poltica siempre ser imprescindible la lectura completa de estos libros, debido a su importancia en cuanto a su contribucin al estudio del Estado.
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Estado
CROSSMAN, R. H. S., 1974, Biografa del Estado Moderno, FCE (Popular, 63), Mxico, 3. ed.,
[1939]. Captulo II: Los comienzos del Estado moderno, pp. 18-54.
Richard Howard Stafford Crossman (1907-1974) era un poltico e intelectual britnico
que fue miembro prominente del Partido Laborista. En este libro, Crossman ofrece un
anlisis de las formas de gobierno que desembocaron en la creacin del Estado moderno a partir del orden medieval.
BOBBIO, Norberto, 2001, Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica, FCE
(Breviarios, 487), Mxico, 8. reimp., [1985]. Captulo III: Estado, poder y gobierno,
pp. 68-130.
Este es un libro fundamental para la ciencia poltica pues analiza las bases institucionales
y las doctrinas polticas necesarias para el estudio del Estado. Su autor, Norberto Bobbio,
naci en Turn en 1909 y all falleci el 9 de enero de 2004. Se gradu en derecho y en
filosofa y toda su vida se desempe como profesor, pero tambin se dedic a la poltica y fue senador vitalicio de Italia desde 1984.
BOVERO, Michelangelo, 1985, Lugares clsicos y perspectivas contemporneas sobre poltica y poder, en Bobbio, Norberto y Bovero, Michelangelo, Origen y fundamentos del
poder poltico, Grijalbo, Mxico, [1984]. Vase pp. 37-64.
Filsofo y sucesor de Norberto Bobbio en la ctedra de filosofa poltica en la Universidad de Turn, Italia, Michelangelo Bovero estudia en este texto las dos ideas o nociones
generales acerca de la poltica: la idea de conflicto y la idea de un orden colectivo, esto
es, la nocin del poder como contraposicin (conflicto), o como composicin (orden).
HALL, John A. e G. John IKENBERRY, 1993, El Estado, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo,
1603), Madrid, [1989]. Vase pp. 9-78.
Adems de exponer las diferentes concepciones del Estado en la teora social clsica y
contempornea, este breve y esclarecedor libro estudia los diversos modos en que el
Estado ha interactuado con el capitalismo a lo largo de la historia y cmo ha afectado a
los regmenes polticos y a la estabilidad del sistema internacional.
WEBER, Max, El poltico y el cientfico, 1969, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo, 71),
Madrid, [1919]. Vase La poltica como vocacin, pp. 81-179.
Texto bsico e imprescindible en el cual se definen conceptos claves como poltica,
Estado, dominacin y legitimidad. Aqu Weber plantea y argumenta lo que para l son
los dos pecados mortales en el terreno de la poltica: la ausencia de finalidades objetivas
y la falta de responsabilidad, la tica de la conviccin contra tica de la responsabilidad
entre las que se debaten quienes se dedican a la profesin de la poltica.
(Footnotes)
1. El Diccionario de la Real Academia Espaola seala que la Edad Media abarc desde el siglo V
despus de Cristo hasta fines del siglo XV. Le sigui despus la Edad Moderna y a continuacin la
Edad Contempornea, definida como la edad histrica ms reciente que suele entenderse como el
tiempo transcurrido desde fines del siglo XVIII o principios del XIX a la actualidad. De esta manera,
el Estado moderno fue el que se form desde el fin del siglo XV y que sobrevive hasta nuestros das
(http://buscon.rae.es/draeI/).
2. Jean Touchard, Historia de las ideas polticas, REI, Mxico, 1. reimp., 1994 [Ed. original, 1959], p. 25.
3. Marcel Prlot, La ciencia poltica, EUDEBA (Cuadernos, 103), Argentina, 2a. reimp., 1997 [Ed.
original, 1961], pp. 5-14.
41

4. No puede clasificarse a Nicols Maquiavelo poltico activo y experimentado diplomtico que
naci en Florencia en 1469 y muri en 1527 como un terico acadmico de la poltica pues escriba
sobre ella tal como la haba practicado: como el arte de adquirir y conservar el poder. As fue como
concibi y produjo El Prncipe, libro fundamental para la ciencia poltica en el cual no habla de moral,
ni contiene un mtodo cientfico ni religioso ya que se trata de un manual para el gobernante en el
que se expresa en breves pginas la esencia del Renacimiento, en cuya edad naci la teora del Estadonacin. (R. H. S. Crossman, Biografa del Estado Moderno, Fondo de Cultura Econmica (FCE) (Popular, 63), Mxico, 3a. ed., 1974 [Ed. original, 1939], p. 31.)
5. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica, FCE (Breviarios, 487), Mxico, 8a. reimp., 2001 [1985], p. 97.
6. Ibd., pp. 97-98.
7. El iusnaturalismo plantea que este derecho natural tiene validez por s mismo, es anterior y
superior al derecho positivo y, en caso de conflicto con este ltimo, debe prevalecer sobre el mismo.
(Guido Fasso, Iusnaturalismo, en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Poltica, t. I, Siglo XXI, Mxico, 6a. reimp., 1991 [1976], p. 837).
8. En sentido amplio, el contractualismo comprende todas aquellas teoras que ven el origen de la
sociedad y el fundamento del poder poltico (el cual ser progresivamente llamado potestas, imperium,
gobierno, soberana, estado) en un contrato, es decir en un acuerdo tcito o expreso entre varios
individuos, acuerdo que significara el fin de un estado de naturaleza y el inicio del estado social y
poltico. En un sentido ms reducido, en cambio, el contractualismo se entiende como una escuela
que floreci en Europa entre el inicio del siglo XVII y el fin del siglo XVIII, que tiene sus mximos
representantes en J. Althusius (1557-1638), T. Hobbes (1588-1679), B. Spinoza (1632-1677), S. Pufendorf
(1632-1694), J. Locke (1632-1704), J. J. Rousseau (1712-1778), I. Kant (1724-1804). Por escuela se
entiende aqu no una orientacin poltica comn sino el uso comn de una misma sintaxis o de una
misma estructura conceptual []. (Nicola Matteucci, Contractualismo, en Norberto Bobbio et al.,
op. cit., p. 351.)
9. Norberto Bobbio, El modelo iusnaturalista, en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder poltico, Grijalbo, Mxico, 1985 [Ed. original, 1984], p. 78.
10. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, p. 114.
11. Thomas Hobbes, Leviatn o la materia, forma y poder de una repblica, eclesistica y civil, FCE,
Mxico, 5a. reimp., 1992 [Ed. original, 1651], p. 102.
12. John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, Orbis, Barcelona, 1985 [Ed. original, 1690], p. 25.
13. Ibd., p. 70.
14. De acuerdo con Crossman, estos dos pensadores ingleses diferan respecto del estado natural
del hombre debido a que vivieron en dos momentos distintos de la historia de Inglaterra: uno antes y
otro despus de la Revolucin Gloriosa. Esa revolucin produjo el acuerdo entre la nobleza terrateniente (tories) y la burguesa ciudadana (whigs) para alternarse en el gobierno, as como el establecimiento de las bases para la divisin entre el poder legislativo y ejecutivo, garantas de libertad individual y propiedad privada, y la superioridad de la ley (Parlamento) sobre la voluntad del rey. La monarqua constitucional reemplaz al sistema absolutista. Hobbes vivi en una poca de caos en la cual la
estabilidad de la estructura social se encontr en peligro inminente de disolucin. l crey que poda
imponerse artificialmente y desde arriba un Leviatn para crear y mantener la estabilidad social,
mientras Locke, quien escribe despus de la revolucin de 1688, encuentra ya creada la estabilidad
social; y sta pasa a ser no el problema central, sino el supuesto central de su teora. (R. H. S. Crossman,
El pensamiento poltico ingls en la tradicin europea, en J. P. Mayer, Trayectoria del pensamiento
poltico, FCE, Mxico, 6a. reimp., 1994 [Ed. original,1939], pp. 127-128. Sobre la Revolucin Gloriosa
en Inglaterra, vase Hermann Kinder y Werner Hilgemann, Atlas Histrico Mundial. De los orgenes a
la Revolucin Francesa, Istmo, Madrid, 1970, pp. 283-284.
16. Estos autores se inclinan por aceptar la explicacin de la teora social alemana sostenida por
Ratzel, Oppenheimer y otros, pero asimismo presente en Max Weber, que plantea su surgimiento
como resultado de una conquista militar, frecuentemente de la conquista de una poblacin agrcola
sedentaria por nmadas situados en la periferia de sus asentamientos. (John A. Hall y G. John Ikenberry,
El Estado, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo, 1603), Madrid, 1993 [Ed. original, 1989], pp. 42 y 36.)
17. Ibd., pp. 46-47.
18. Ibd., p. 45.
19. Max Weber, Economa y Sociedad, FCE, Mxico, 6a. reimp., 1983 [Ed. original, 1922], pp. 955-956.
20. Ibd., p. 956.
42
Estado
21. Ibd., p. 957.
22. R. H. S. Crossman, Biografa del Estado moderno, op. cit., p. 31.
23. Ibd., p. 39.
24. Bernhard Groethuysen, La formacin de la conciencia burguesa en Francia durante el siglo XVII,
FCE, Mxico, 1985 [1927], p. 203.
25. Harold J. Laski, El liberalismo europeo, FCE (Breviarios, 81), Mxico, 1953 [1936], p. 18.
26. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 14.
27. Rousseau cuestion estas ideas y plante una solucin distinta al problema fundamental de
encontrar una forma de asociacin que defienda y proteja con la fuerza comn la persona y los
bienes de cada asociado, y por la cual cada uno, unindose a todos, no obedezca sino a s mismo y
permanezca tan libre como antes. Su propuesta consisti en un contrato social tan abstracto que
qued reducido a los siguientes trminos: Cada uno pone en comn su persona y todo su poder bajo
la suprema direccin de la voluntad general, y cada miembro considerado como parte indivisible del
todo. Esta postura organicista se contrapona al individualismo sistemtico que sostena que el valor
de todo grupo social estriba en la felicidad o satisfaccin que produce a sus miembros y especialmente
en la proteccin de su derecho a la propiedad; desde esta ltima perspectiva, los seres humanos
cooperan entre s porque son egostas y calculan cuidadosamente sus ventajas. (Juan Jacobo Rousseau,
El contrato social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1978 [Ed. original, 1762], pp.
20-22. Sobre el organicismo roussoniano, vase George H. Sabine, Historia de la teora poltica, FCE,
Mxico, 1996 [Ed. original, 1937], p. 442.)
28. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, FCE (Breviarios, 476), Mxico, 2000 [Ed. original,
1985], p. 15.
29. Ibd., p. 16.
30. Harold J. Laski, op. cit., pp. 11-12.
32. Ibd., p. 15.
33. Lucio Colletti, El marxismo y Hegel, Grijalbo, Mxico, 1985 [Ed. original, 1969], pp. 167-168.
34. Ernst Cassirer, El mito del Estado, FCE, (Col. Popular, 90), Mxico, 10a. reimp., 2004 [Ed. original, 1946], pp. 314, 311 y 313.
35. La crtica de Marx seala que cuando Hegel toma finalmente un individuo fsico se refiere al
monarca y lo presenta como la soberana personificada, la soberana que se ha hecho hombre.
Todos los dems estn excluidos de esta soberana y de la personalidad y de la conciencia del Estado.
La razn poltica, la conciencia del Estado, es una nica persona emprica que excluye a todas
las dems. (Lucio Colletti, op. cit., pp. 169-170.)
36. Ibd., pp. 172-173.
37. Ibd., p. 174.
38. Perry Anderson, Teora, poltica e historia. Un debate con E. P. Thompson, Siglo XXI, Madrid,
1985, p. 77.
39. Ibd., p. 89.
40. Ramn Miz, Karl Marx: De la superacin del Estado a la dictadura del proletariado, en
Fernando Vallespn (ed.), Historia de la teora poltica (4), Alianza Editorial, Madrid, 1. reimp., 1995
[Ed. original, 1992], pp. 133-134.
41. V. I. Lenin, El Estado y la revolucin, Quinto Sol, Mxico, 2003 [Ed. original, 1917], pp. 17-18.
42. Ibd., pp. 18-19.
43. Ibd., p. 22.
44. Carlos Marx y Federico Engels, Manifiesto del partido comunista, en Carlos Marx y Federico
Engels, Obras Escogidas, t. I, Progreso, Mosc, 1973 [Ed. original,1848], pp. 111-113.
45. Gramsci rompi con el esquema economicista en el marxismo que consideraba todas las contradicciones en la sociedad capitalista como momentos de la contradiccin nica entre la burguesa y
el proletariado como clases fundamentales. Concibi el Estado como combinacin de coercin y
consenso, como articulacin entre sociedad civil y sociedad poltica; para l, no es slo el conjunto de
instituciones pblicas encargadas de dictar leyes y hacerlas cumplir. Bajo el capitalismo, se trata de un
Estado hegemnico que es producto de determinadas relaciones de fuerza sociales, el complejo de
actividades prcticas y tericas con las cuales la clase dirigente no slo justifica y mantiene su dominio
sino tambin logra obtener el consenso activo de los gobernados. As, el conjunto de instituciones
privadas que se agrupan en el concepto de sociedad civil (la familia, las iglesias, escuelas, sindicatos
partidos, medios masivos de comunicacin) corresponden a la funcin de hegemona que el grupo
dominante ejerce en la sociedad e integran al Estado capitalista como trincheras que lo protegen de
43

las irrupciones catastrficas del elemento econmico inmediato. El Estado es la sntesis de un sistema hegemnico que le permite representar los intereses de una clase que domina a las clases opuestas
y dirige a las aliadas. (Vase las siguientes obras: Chantal Mouffe, Hegemona e ideologa en Gramsci,
en Arte Sociedad Ideologa, n. 5, Mxico, 1978, p. 65. Juan Carlos Portantiero, Los usos de Gramsci,
Plaza y Valds, Mxico, 1987. [Ed. original 1977], pp. 113, 51 y 122.)
46. De manera muy esquemtica puede sealarse que Althusser y Poulantzas continuaron las
elaboraciones gramscianas acerca del rechazo al determinismo econmico y la defensa de la autonoma relativa de la poltica y de la ideologa ante la economa. (Martin Carnoy, El Estado y la teora
poltica, Alianza Editorial, Mxico, 1993 [Ed. original, 1984], pp. 115-126.)
48. Ibd., p. 24.
49. Ibd., pp. 25-26.
50. Se puede restringir el uso del trmino globalizacin como el proceso de creciente integracin transnacional de los mercados que proviene del incremento de la velocidad de circulacin de los
flujos financieros y tecnolgicos, y que ha sido posible por el desarrollo de las redes de comunicacin
(especialmente transporte y medios de masas) gracias al impacto de las nuevas tecnologas de informacin (informtica, telefona digital, Internet). Este proceso ha dado lugar fundamentalmente a tres
fenmenos: el deterioro del poder del Estado nacional la principal institucin que serva como
garante de la seguridad de los ciudadanos residentes en un territorio jurisdiccional, la fortaleza
tanto de la hegemona militar estadounidense como del sistema cientfico y tecnolgico y, por ltimo,
pero no por ello menos importante, la globalizacin ha producido una nueva opinin pblica. (Enrique Gil Calvo, El miedo es el mensaje. Riesgo, incertidumbre y medios de comunicacin, Madrid, Alianza
Editorial, 2003, p. 30.)
51. Max Weber, Economa y Sociedad, op. cit. p. 1056.
52. Max Weber, El poltico y el cientfico, Alianza Editorial, (El Libro de Bolsillo, 71), Madrid, 1969
[Ed. original, 1919], pp. 81 y ss.
53. El jurista y politlogo alemn Hermann Heller (1891-1933) no estaba de acuerdo en que se
considerara secundaria la funcin o fin del Estado porque para l es de importancia decisiva para la
comprensin del mismo en todos sus detalles y todos los conceptos de la teora del Estado y del
derecho poltico aparecen vacos de significado si no se hace referencia a ellos. Segn su punto de
vista, si no puede responderse a la cuestin del fin del Estado se llega a la triste conclusin de que
el grupo poltico slo puede definirse por su instrumento, esto es, la violencia. Heller plante que la
funcin del Estado consiste en la organizacin y activacin autnomas de la cooperacin socialterritorial, fundada en la necesidad histrica de un status vivendi comn que armonice todas las oposiciones de intereses dentro de una zona geogrfica, la cual, en tanto no exista un Estado mundial,
aparece delimitada por otros grupos territoriales de dominacin de naturaleza semejante. (Hermann
Heller, Teora del Estado, FCE, Mxico, 13a. reimp., 1990 [Ed. original, 1934], p. 221.)
54. Inclusive Robin Blackburn, estudioso marxista del Estado, lo redefine utilizando el aporte
weberiano para su enfoque como una organizacin especializada de fuerza, que garantiza las condiciones de produccin capitalistas [que para] administrar los negocios comunes de toda la burguesa
necesitar, obviamente, detentar el monopolio incontestado de la fuerza en su propio territorio.
(Robin Blackburn y Carol Johnson, El pensamiento poltico de Karl Marx, Fontamara, Mxico, 1992
[Ed. original, 1980], p. 23.)
55. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, pp. 129-130.
56. Debe sealarse que las naciones (chechenos y palestinos son los casos ms relevantes y conflictivos al inicio del siglo XXI) pueden existir aunque no hayan podido constituir un Estado. Aqu es
conveniente distinguir los conceptos Estado nacional y nacin: la nacin moderna que se consolid y
universaliz con el capitalismo es una unidad territorial, econmica, lingstica y cultural, y el
Estado nacional es la estructuracin jurdico-poltica de la nacin; ambas realidades constituyen el
resultado de procesos al mismo tiempo autnomos e interrelacionados entre s. (Alicia Castellanos
Guerrero y Gilberto Lpez y Rivas, Grupos tnicos y procesos nacionalitarios en el capitalismo
neoliberal, en Nueva Antropologa, vol. XIII, n. 44, Mxico, agosto de 1993, pp. 27-28.)
57. R. Carr de Malberg, Teora general del Estado, FCE-UNAM, Mxico, 2a. reimp., 2001 [Ed. original, 1922], p. 22.
58. Ibd., pp. 22-23.
59. Ibd., p. 24.
60. Ibd., pp. 25-26.
61. Ibd., p. 26.
44
Estado
62. Ibd., p. 28.
63. Idem.
65. Maurice Duverger, Mtodos de las ciencias sociales, Ariel, Mxico, 1988 [1961], pp. 527-528.
66. Ibd., p. 528.
67. Ibd., p. 531.
68. Georg Jellinek (1851-1911), jurisconsulto alemn que fue profesor en las universidades de
Basilea y de Heidelberg, public varias obras sobre filosofa del derecho y ciencia jurdica entre las
que destaca Teora general del Estado, donde sostiene que la soberana recae en el Estado y no en la
nacin, que es un simple rgano de aquel (http://www.biografiasyvidas.com).
69. Hans Kelsen (1881-1973). Profesor de Filosofa del Derecho en Viena (desde 1917) fue uno de
los principales autores de la Constitucin republicana y democrtica que se dio Austria en 1920, tras
su derrota en la Primera Guerra Mundial y la consiguiente disgregacin del Imperio Austro-Hngaro.
La ascensin de Hitler al poder le llev a dejar Alemania en 1933 y se refugi en los Estados Unidos en
1940. All ejerci la docencia en la Universidad de Harvard y luego en la de Berkeley. Kelsen defendi
una visin positivista que l llam teora pura del derecho: un anlisis formalista del derecho como
un fenmeno autnomo de consideraciones ideolgicas o morales, del cual excluy cualquier idea de
derecho natural. Analizando la estructura de los sistemas jurdicos lleg a la conclusin de que toda
norma emana de una legalidad anterior, remitiendo su origen ltimo a una norma hipottica fundamental que situ en el derecho internacional; de ah que defendiera la primaca del derecho internacional sobre los ordenamientos nacionales. (http://www.biografiasyvidas.com)
70. Hermann Heller, op. cit., p. 42.
71. Agustn Cueva, El desarrollo capitalista en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 3a. ed., 1979 [Ed.
original, 1977], p. 32.
72. Ibd., p. 40.
45
3
SOBERANA
AntonellaAttili Cardamone
I. La cuestin del poder soberano

Al constituirse como dominio unificado y unificador, que desplaza progresivamente la
organizacin poltica y social del feudalismo, el Estado moderno se convierte a la largo
de los siglos XV-XVIII en el sujeto poltico predominante. Con su formacin y efectos
subsiguientes contribuye (como se ver en el apartado III) desde el mbito poltico a la
aparicin de una era o un nuevo modo.1
El cambio histrico producido en la organizacin del poder y las nuevas relaciones
de obligacin poltica, que se establecieron progresivamente en dicho periodo, fueron
acompaadas por una reflexin terica en torno a sus caractersticas definitorias y acerca de las condiciones del ejercicio de sus poderes de imperium.2 Asimismo se debati
sobre la cuestin decisiva del fundamento en el que se justificaba su autoridad de mando, ahora desde la percepcin de esta poca. A tales preocupaciones corresponde el
esfuerzo de tratar de especificar las condiciones de su soberana, aquello que lo identifica y justifica como un poder supremo. Soberana es (en los apartados II-IV) el concepto jurdico y poltico, que expresa dicha cualidad o status superior del poder en el proceso de formacin de la nueva organizacin poltica y su institucionalizacin en poder
pblico determinante.
Las vicisitudes de la moderna soberana (en tanto concepto y realidad) rebasan el
periodo originario indicado y abarcan los desarrollos posteriores del Estado. En ellos la
poltica paulatinamente dejar de estar centrada en el sujeto estatal, mientras aparecen
otros centros de poder y un modo de concebir su mbito. Sin embargo, el Estado continuar desempeando una funcin determinante para la vida colectiva de manera plena
hasta la primera mitad del siglo XX3 y, pese a su transformacin, con l la soberana llega
aun a nuestros da. Si bien redimensionados y envueltos en cuestionamientos crticos,
ambos siguen formando parte de la realidad y de la teora poltica y jurdica.
A lo largo de tal proceso histrico, comprensiblemente el carcter soberano del
poder cambia su formulacin conforme se transforma el tipo de Estado y el titular
ltimo del poder poltico legtimo.4 Estas alteraciones estn ligadas fundamentalmente
a tres tradiciones principales de las teoras polticas moderna: absolutista, liberal y deTRATADO DE CIENCIA POLTICA
47
mocrtica, que permiten delinear el panorama de las transformaciones experimentadas

por la soberana y de los problemas bsicos correlativos. De este modo (vase el apdo. V)
es posible reconocer en su historia tres grandes pocas en la afirmacin y definicin
progresiva de la soberana: la del Estado territorial monrquico con su forma de gobierno absolutista, del Estado liberal de derecho y del Estado democrtico. A tales fases,
marcadas por la vinculacin a tres principales corrientes tericas (absolutismo, liberalismo, democracia), corresponden tres sujetos distintos reconocidos como titular de la
misma. Respectivamente stos son: el monarca o prncipe como titular de la soberana
absoluta, en la primera etapa; el Estado de derecho, en la segunda y, finalmente, el
pueblo soberano en los regmenes polticos5 de tipo democrticos del siglo XX.
Hoy en da an se sigue hablando de soberana: se discute de ella en diferentes
mbitos tericos y se disputa por o contra ella en poltica (vase el apdo. VI). Es ahora
una realidad y un concepto de nueva cuenta en transformacin y, en este sentido, en
crisis. Tambin a principio del siglo XXI, el problema corresponde a la presente (ensima)
puesta en cuestin del poder poltico del Estado en tanto sujeto relevante de la poltica,
debido al avance de mltiples factores y procesos, como el desarrollo del pluralismo y el
policentrismo (o la poliarqua, existencia de mltiples centros de poder), as como por el
desarrollo de la globalizacin. Ello plantea al poder soberano la necesidad de renovarse
para poder seguir desempeando, bajo nuevas formas, funciones relevantes en la sociedad global y, eventualmente, ejercer la soberana que ser capaz de reformular.
De manera que tambin para estudiar los importantes aspectos de la poltica contempornea, como en el caso del estudio de la moderna, el tema de la soberana es
interesante por representar una temtica en el que confluyen diversos temas de la poltica, as como para caracterizar lneas esenciales de la situacin del poder y los problemas
de la poltica en el mundo globalizado. Con tal objetivo, es oportuno comenzar por
precisar algunos trminos relevantes en el estudio del concepto, para pasar luego al
anlisis de las figuras en los que se plante la cuestin del poder soberano.
II. Significado mnimo, funcin y especificidad
Si bien la soberana es parte de tan amplios cambios histricos, a la vez, sigue
siendo una nocin vlida para la teora poltica. Para comprender ste concepto es oportuno apuntar al contenido mnimo, subyacente en los diversos contextos, en los que se
desenvuelve la organizacin del poder y el reconocimiento (o designacin) de su carcter soberano. A saber, aqul elemento del poder que designa la funcin de representar la
unidad poltica en la creacin del orden y la paz (mediante la fuerza y la ley) y, para ser
eficaz as como efectivamente obedecido (de otra manera qu poder poltico sera?),
necesita ser reconocido como fuente legtima del mismo. En tal sentido es supremo,
colocado (considerado) por encima de todos los dems poderes sociales que quisieran
contraponrsele o ponerlo en discusin. l exclusivamente puede ejercer las funciones
fundamentales. De tal manera, el concepto indica la supremaca de un poder incuestionable, reconocido como la instancia originaria (no derivada de otro poder) y ltima (sin
apelacin) de las decisiones fundamentales (por ejemplo, establecer una Constitucin,
dictar ley, decidir sobre el tipo de orden, a partir de qu sistema de valores, conducir una
guerra) para una unidad poltica. Con el concepto de soberana, la teora poltica y jurdica elabora una nocin (correspondiente a un referente histrico), en la que se repre48
Soberana
senta o personifica al poder considerado legtimo y, en principio, se le pone formalmente al resguardo de las eventuales pretensiones de modificarlo, revertirlo y de negociacin. En principio ya que la definicin y justificacin terico-jurdica de la soberana,
afirmada con el concepto, est lejos de ser permanente e incontrovertible. En efecto,
cambia su significado en distintos momentos histricos especficos, precisamente a partir de los cuestionamientos que le formula una poca y su peculiar percepcin cultural
(en sentido amplio).
Tomando en cuenta este sentido general aunque bsico, dicha nocin muestra un
significado esencial, referido al titular del poder supremo y las condiciones de su ejercicio (gobierno), a su carcter legtimo (legitimidad). Define as, nada menos que, las
lneas fundamentales en la que se estructura la obligacin poltica entre gobernante y
gobernados (relativa a la forma de gobierno). Se podra decir que la nocin responde a
las preguntas acerca de quin, cmo y por qu un determinado sujeto (individuo o colectividad) tiene derecho a mandar y a recibir obediencia. A saber, qu es lo que lo convierte
de un poder material o de facto (de hecho) en legtimo (segn las caractersticas que se
indiquen). A partir precisamente de considerar a la vez el poder (o potencia entendida
como la fuerza material de la que dispone para la coaccin) y del derecho (reconocimiento del justo ttulo) a mandar, el concepto de soberana expresa el esfuerzo realizado en cada poca de definir (o redefinir) la relacin entre poder y derecho, entre
potencia (fuerza) y potestad (o autoridad).6 En suma, refleja los intentos de establecer
un equilibro, si bien nunca definitivo y siempre contextual, entre la efectividad y la
legitimidad del poder poltico. Cuando la nocin de soberana pierde eventualmente
eficacia y validez, cuando ya no logra convencer, deja de cumplir con la funcin bsica
de creacin de orden y paz, de neutralizacin de conflictos, de bsqueda de mediacin y
estabilidad.
Es oportuno notar, por otra parte, como dicho sentido fundamental de soberana es
pertinente y til si se tiene en cuenta que en las diversas pocas (y hasta en distintos
contextos de una misma poca) vara el contenido especfico asumido. sta herramienta terica, como lo es el concepto analizado, adquiere en cada una de las fases por las
que pasa referentes y caractersticas particulares, expresando las especficas concepciones culturales y las mutaciones polticas del momento a los cuales responde.
El carcter soberano del poder ver entonces cambiar su formulacin conforme se
transforma el tipo de Estado (eje de fondo de la organizacin del poder presente en las
diversas fases que nos interesan) y el titular ltimo (en cada fase) del poder poltico
legtimo. De este modo entender o captar su significado bsico puede tambin orientarnos prudentemente en la tarea de acercarnos a los diversos contenidos singulares y
poner de relieve las importantes diferencias. Por ello, al indicar anteriormente las grandes fases de las vicisitudes de la soberana, se hablaba del paso del monarca (como
persona soberana), al Estado, al pueblo. Adems los contextos nacionales de una misma
poca pueden mostrar desarrollos histrico diversos, que se reflejan en distintas modalidad que asume entonces la soberana. Por ende, cambia la perspectiva problemtica
que presentan en su particular momento y proyectan a futuro.
Si bien es vlido decir que cada poca forja su distintiva manera de concebir y
referir a dicho poder superior o supremo,7 es oportuno subrayar que el significado poltico y jurdico especfico del concepto, con rigor conceptual e histrico, surge con la era
moderna. En efecto, es en correspondencia con aquella formacin singular del Estado
entre los siglos XV-XVIII, en tanto sujeto determinante de la poltica de toda esta poca,
49
cuando aparecen aquellos elementos histricos que constituyen la base de sus caractersticas contundentes y sin precedentes en tanto poder supremo. A continuacin se analizar cules son stos.
III. El poder soberano ligado al Estado
A partir de sus peculiares caractersticas histricas, la poltica moderna asume una forma propia de autorizacin poltica y jurdica, a partir de la superacin del equilibrio
feudal y al replanteamiento del problema de cmo definir y reconocer el poder legtimo. El poder del Leviatn estatal se instituye progresivamente, a travs de un complejo
proceso histrico, mediante la unificacin y concentracin sin precedente del poder.
sta, en breve, se logra por una parte, sometiendo paulatinamente los poderes locales o
intermedios de los seores feudales y pequeos principados y reinos, imponindose a su
poderes particularistas y privilegios (vinculados a la persona), expropiando su capacidad de recurrir a la fuerza y por ende de disponer de fuerzas propias, concentrando
progresivamente el poder en las manos del sujeto estatal, en tanto nica instancia monopolizadora de la fuerza y del derecho a las armas y a la coaccin. Su potencia asume los
caracteres de un dominio formal de decisiones polticas por encima de cualquier Iglesia, estamento o partido,8 como nico dominio poltico institucionalizado y reconocido, por encima de los poderes estamentales, personales e intermedios. La posterior y
afortunada formulacin weberiana, segn la cual se define al poder poltico como
monopolio de la fuerza legtima, contribuye eficazmente a caracterizar el aspecto
central de dicha nocin como afirmacin socialmente reconocida de la potencia
estatal; en tanto uso legtimo de la coaccin.
Junto con lo anterior, es relevante subrayar como dicha concentracin tendencial
del poder es acompaada por el proceso paralelo de centralizacin jurdica, expropiando el derecho y la facultad de crear leyes frente a la Iglesia, a los derechos consuetudinarios, locales o jurisdicciones particulares, a los estamentos y corporaciones.9 Con ello se
reducir: toda forma de derecho a derecho estatal, con la consecuente eliminacin de
todos los ordenamientos jurdicos inferiores o superiores al Estado y la eliminacin
de toda otra forma de asociacin como ordenamiento jurdico autnomo.10
As, junto a la fuerza, se concentra en las manos del Estado y sus instituciones
tambin el derecho de establecer de manera igualmente exclusiva la justicia y de dictar
la ley: nicamente el mandato legal producido por el Estado posee el carcter de norma
general o universal (vlidas para toda la colectividad). Dicho proceso de centralizacin e
institucionalizacin del derecho por parte el poder estatal afirma el monopolio de la ley
en manos de un sujeto temporal o secular.11 La produccin del derecho como prerrogativa progresivamente exclusiva del Estado tiene efectos decisivos con respecto a las caractersticas que distinguir el derecho moderno. En una apretada sntesis, junto con el
estar monopolizado por el Estado, otras notas distintivas del derecho son el de ser producto de la voluntad humana (o de quien detiene el poder, ya sea persona o Estado),
poseer por ende un carcter artificial y ser derecho positivo (o producto de la positivizacin
del mismo). Es importante (aun slo) mencionarlas para hacernos una idea general de
cmo la monopolizacin del derecho por el poder estatal conduce a enfatizar aspectos
de la produccin jurdica (la decisin, el carcter artificial y positivo) que, como se ver,
sern recuperados en versiones distintas en la formulacin de la soberana.
50
Soberana
Con lo anterior se produce la estatalizacin y secularizacin del derecho, que conducen a la separacin entre mbito de la moral y del derecho. ste ltimo ya no est
dado: ni en el sentido de ser un orden jurdico sustancialmente indisponible por
parte de los poderes pblicos12 como lo era en el Medioevo, ni en el de ser un derecho
establecido por un orden natural o divino (por lo que tampoco coincide ya con la justicia
o lo justo). Sino que, ms bien, es creado por el soberano: la autoridad y no la verdad
hace la ley.13
Juntos, los aspectos jurdico y poltico de la soberana estatal conforman y establecen la primaca del poder en la imposicin de leyes y su derogacin, en procurar la
obediencia a leyes y mandatos; supremaca de derecho, no slo de hecho, de un poder
poltico legtimo. Ello establece una instancia ltima y unitaria de poder que, en la figura de la persona soberana, representa la unidad poltica y el sujeto de la soberana.
Instancia con poder de decisin claramente superior, individual e identificable,
institucionalizado, independiente y autnomo. Este monopolio en la doble vertiente de
la coaccin y de la ley, en tanto autoridad con derecho a mandar,14 es el elemento determinante que transforma integralmente el significado de la nocin de soberana. Sobre
estas nuevas condiciones histricas de organizacin del poder, centrada en la constitucin de un sujeto poltico institucionalizado monopolizador y exclusivo de mando universal, el poder adquiere autonoma frente a todos los dems poderes de la sociedad. Es
por ello que el concepto de soberana correlativo har referencia a este poder poltico
supremo: histricamente ste sujeto institucional hace posible la organizacin del poder
que conlleva a la afirmacin de la nocin moderna de soberana (aunque El estado no es
siempre su titular). Su estudio permite evidenciar la estrecha relacin entre Estado,
derecho y carcter soberano modernos. Mediante el concepto en cuestin, se percibe
entonces como el poder pierde progresivamente aquella condicin medieval de dominio
sometido a dios y a la ley,15 llegando a adquirir una cualidad poltica y jurdica indita:
soberana en sentido de supremaca incontrastable, de omnipotencia y monopolio
de lo poltico o de lo pblico.16
IV. Soberana moderna
La categora moderna de soberana refiere, as, desde la teora poltica y del derecho a
un poder que concentra en sus manos, por encima de otras fuerzas, la capacidad y el
derecho (en tanto correlativo reconocimiento por parte de los gobernados de ese ejercicio de poder) de decisin suprema y, con ello, incuestionable: prerrogativa de dictar
leyes universales y monopolizar la fuerza legtima en los confines de un territorio determinado,17 de representar a una unidad poltica a travs de su voluntad jurdico-poltica
(en el interior como en el exterior); que posee entonces el derecho de decidir sobre las
cuestiones polticas fundamentales: orden, mandatos, ley, guerra y paz).18 Con ello se
convierte en un poder que no reconoce superiores19 ante el cual no hay sobre la tierra
nada que se le iguale.20
Aunque con variaciones sucesivas, relativa a quin es designado su titular, el concepto original de soberana se desarrolla como la forma jurdica en donde se haca coincidir la suprema potestad o poder21 con la autoridad suprema.22 Es posible ahora comprender el significado histrico y terico de la afirmacin inicial, segn la cual la soberana es el concepto jurdico y poltico que refiere a la cualidad o status superior del poder.
51
De este modo, unific la titularidad del poder y su ejercicio en una sola instancia, respondiendo a la necesidad de los primeros tericos de la soberana de identificar fsicamente
al poder o, mejor, a la sede institucional en la cual ste se manifiesta legtimamente.23
Tambin en la esfera de las relaciones entre naciones, la presencia de Estados soberanos se reflej en el desarrollo del ius publicum europeum (el derecho pblico internacional europeo). El ordenamiento internacional estructuraba jurdicamente la realidad
poltica moderna de los leviatanes y regulaba las relaciones entre Estados, pero reconociendo la igualdad de sujetos estatales soberanos. Y ello implicaba que el cumplimiento
de los mandatos del derecho internacional y el respeto de los pactos descansaba en
ltima instancia en la voluntad de cada potencia estatal. Tanto en la esfera internacional
como en la poltica nacional, y pese a la presencia del iusnaturalismo (esto es, de la
normatividad del derecho natural), la soberana descansa en la plena autonoma y autodeterminacin de los Estados; en ausencia de poderes superiores, capaces de obligar o
sancionar a los Estados en los casos conflictivos, ella posee un fuerte ncleo nacional.
En la supremaca de su condicin (de poder por encima de todas las otras fuerzas y
libre de los vnculos de las leyes positivas, consuetudinarias, locales) se puede reconocer
claramente aqul significado y funcin mnimos de la soberana, en tanto expresin de
una voluntad, poltica y jurdica, suprema e incuestionada; voluntad que a travs de su
persona representa la unidad poltica24 y la afirma contra toda eventual pretensin de
modificarla, revocarla o negociar con ella. Tambin hay que percatarnos de cmo aquella nueva entidad de poder del Estado, cuya presencia se subrayaba en el apartado anterior, otorga a la soberana un contenido, un significado histrico peculiar y sin precedentes: el carcter exclusivo e institucionalizado del poder autnomo e independiente.
Soberana y Estado (monopolizador del derecho y del poder) constituyen, por ello, un
binomio especfico de la modernidad.25
Dicha vinculacin histrica y terica entre poder poltico-jurdico del Estado y soberana puede ser percibida adems, como se sealaba en la introduccin, en el plano de
la evolucin seguida por ambos. Ah se encontrarn tres principales pocas en las que, a
la afirmacin de una nueva concepciones y realidades del poder poltico estatal (a saber:
la absolutista del Estado territorial monrquico, la liberal o parlamentaria del Estado
liberal de derecho y, finalmente, la concepcin democrtica del mismo) corresponde la
elaboracin de correlativas nociones especficas de soberana.
V. Soberana: absoluta, limitada, democrtica
Los fenmenos y tendencias de la gradual afirmacin del nuevo poder de la monarqua absolutista motivan la bsqueda de nuevas razones y argumentos que expliquen las
caractersticas inditas de su dominio y, asimismo, lo justifiquen. Surgen entonces diversas formulaciones tericas, cuyas propuestas quieren argumentar, cada una a su
manera, el modo en el que articular conceptualmente la realidad del monumental poder
del Estado con la preocupacin de contener y conducirlo en el marco de la percepcin
de la sociedad moderna. El objetivo de dicha reflexin sobre la soberana es definir el
indito poder superior legtimo de decisiones fundamentales y en ltima instancia para
una unidad poltica. Es una reflexin en la cual se pone de manifiesto el esfuerzo de
replantear la relacin difcil e inestable entre poder y derecho; esto es, entre la potencia
o fuerza material, la efectividad del poder y, por otra parte, el derecho, la prerrogativa
52
Soberana
vlida reconocida por la ley y el consenso, la legitimidad.

La relacin entre los que son dos conceptos fundamentales de la filosofa poltica y
de la jurdica, poder y derecho, comienza aqu a entretejer las lneas tericas correlativas
que caracterizarn en gran parte la tradicin del pensamiento poltico occidental. Una
de las mayores corrientes26 que constituyen puntos de referencia imprescindibles para
pensar el problema poltico multifactico de la relacin entre soberano y gobernados en
la modernidad es sin lugar duda la del pensamiento iusnaturalista, en la que es posible
reconocer enseguida autores emblemticos y etapas fundamentales en las vicisitudes de la soberana.
V.1. Soberana absoluta
En la primera parte de su historia moderna, entonces, el significado de soberana refiere
a la estrecha relacin de un mximo de poder (potencia) con el derecho a mandar y a ser
obedecido: todo el poder con todo el derecho reunidos en el poder poltico que, por
ello, se conforma como es supremo. En la bsqueda de superacin de los conflictos
(polticos, religiosos,27 sociales) originados a partir de la disgregacin del orden medieval, y en consonancia con la afirmacin del Estado moderno, la teora poltica europeocontinental de los primeros siglos de la modernidad fue desarrollando una acepcin
absolutista de soberana, en la que manifiesta el objetivo de estabilidad y seguridad.
Para tal perspectiva, el orden es el valor supremo que la poltica temprano moderna
quiere afirmar en contra de la anarqua y la inseguridad civil o poltica. El poder soberano se perfila como el poder supremo: rbitro imparcial (super partes), independiente,
incuestionado e incondicionado por los intereses de las partes, fautor y garante orden
(por ende de la paz, en contra de guerras civiles e internacionales).
Vinculada a las monarquas con gobierno de tipo absolutista, la soberana tomar
una forma especfica llamada precisamente absoluta,28 desligado o desvinculado de
lmites jurdicos y todo constreimiento de otro poder; no dependiente de autorizacin
legal exterior. Su caracterstica es entonces la ausencia de vnculos legales positivos; el
no estar sometido a leyes positivizadas (del ordenamiento jurdico, escritas y en este
sentido objetivas). Su prerrogativa de dictar la ley se ejerce en el vaco de normas que
lo vinculen: l es la fuente misma de toda ley establecida29 por lo que no est limitado y
controlado por ninguna norma positiva superior. Sus poderes dependen exclusivamente
de su voluntad y sus funciones carecen de vnculos externos (aun una ley autoimpuesta
no representara limitacin alguna a su poder, ya que la obligacin de obedecerla no es
externa, sino depende del mismo soberano).
Con una tal atribucin de poder se percibe la contundencia con la que se afirma, en
esta primera gran etapa de la modernidad, aqul intento de ubicar con el concepto de
soberana el poder poltico-jurdico a resguardar de las pretensiones, desestabilizadoras
y fragmentadoras, de contenderlo o cuestionarlo por algunas de las partes y poderes
sociales. En la persona del monarca absoluto como su titular, la soberana del poder
estatal es omnipotente: el derecho es su producto y, ante la carencia de limites, el derecho est sometido o subordinado al poder poltico.
Junto al estar libre de lmites legales, un segundo aspecto que consolida la nocin
moderna de soberana en su vertiente absolutista es el de concebirla ya no en tanto
producto de un pacto horizontal entre un soberano preexistente y pueblo (como en el
53
Medioevo); acuerdo que obligara de manera externa a ambos contrayentes, por ende
establecera vnculos al poder poltico (que, de no observarse causara la ruptura de la
relacin establecida). En este sentido, la obligacin de obedecer al poder soberano no es
derivado de un contrato capaz de ser vinculante para el monarca; por ello, no es considerado un poder revocable. Es sta diferencia en la manera de pensar los trminos del
contrato que constituye al poder soberano como in-dependiente y por ende originario o
perpetuo. Remata la formulacin de la nocin absoluta de soberana el concebirlo, adems, como poder nico y unitario; esto es, no separado en diversos poderes, no repartido o compartido por las partes sociales. Su carcter indivisible miraba a evitar la particin y el particularismo medieval de poderes de distinta conformacin, as como equilibrio y control entre los poderes.
Las caractersticas jurdicas formales reconocidas a la soberana relativas al carcter absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable del poder poltico supremo estn finalizadas a afirmarlo de manera inequvoca por encima de todos los poderes, en tanto que
mira ms a la omnipotencia y al monopolio de lo poltico y de lo pblico.30 Tales caractersticas sugieren la analoga con las cualidades que haban distinguido en el pensamiento teolgico la suprema potencia divina: es ser omnipotente (absoluto), eterno (perpetuo) y uno (nico),31 que en el contexto moderno de las monarquas absolutas, son
caractersticas ahora atribuidas a su ingente monopolio del poder.32
Juan Bodino (1530-1596) y Thomas Hobbes (1588-1679) son sin duda los referentes indiscutibles del origen de esta concepcin de la soberana que dieron a dicho concepto el especfico significado absoluto antes perfilado. Mientras el primero fija el carcter absoluto, perpetuo e indivisible del poder en Los seis libros de la Repblica (de 1576),33
definindola como poder de decretar la ley; sin embargo piensa todava la sociedad en
trminos medievales de orden constituido y preexistente, comunidad integrada por partes, pueblo, corporaciones y estamentos, instituciones y soberanos, que implican una
serie de lmites al poder.34 La superacin definitiva de tales parmetros natural-tradicionales del poder se realiza ms bien con la filosofa poltica racionalista y iusnaturalista
de Hobbes. ste retoma la atribucin de Bodin de la soberana a un nico sujeto, titular
originario e irrevocable, quien produce la ley fundamental nica como expresin de
la integridad del poder soberano.35 Pero inserta tal idea en su filosofa individualista; en
una concepcin del pueblo que se origina en el reconocimiento entre individuos de un
soberano (y no de un pacto entre pueblo y soberano ya existentes); la contraposicin
entre la condicin pre-social natural y la pre-civil o poltica; racionalidad como clculo y
la utilidad como criterio de decisin; el pacto como fundamento de legitimacin.36 El
resultado de su reflexin es el Leviatn (de 1651), poder unitario e incontrastable que
representa a la unidad poltica y es garante del orden.37
Es oportuno subrayar la importante distincin entre carcter absoluto del poder y
el de un poder desptico ya que el primero, pese a implicar un poder libre de vnculos
jurdicos, no significa la legitimacin del despotismo. Ante todo, es conveniente tener
presente que la tradicin absolutista indica los fines para los que la sociedad civil o
poltica es creada y reconoce como firme la existencia de la ley natural38 en tanto horizonte tico de los derechos de los hombres en tanto seres humanos. Las leyes fundamentales, inalienables y universales, que los hombres conocen mediante el uso de la razn,
marcan un conjunto de valores que el soberano legtimo est obligado moralmente a
observar. Ciertamente, no existen garantas de que lo haga: la voluntad del soberano
decidir incluso cmo interpretar las leyes de naturaleza transformndolas en leyes po54
Soberana
sitivas y la ley fundamental decididamente no es la Constitucin en la acepcin de conjunto de lmites y garantas39 (como lo ser posteriormente, en Europa continental principalmente desde el siglo XIX).40 Sin embargo, la legitimidad del poder es un elemento
terico imprescindible en la ponderacin del poder soberano y su estabilidad.
La nocin absoluta de la soberana es entonces el reconocimiento jurdico y poltico
de su poder autnomo e independiente, de la autoridad secularizada y sin lmites jurdicos del Leviatn estatal.41 Al enfatizar la autonoma del poder, tanto en el establecimiento de la ley fundamental (l mismo produce derecho, en tanto ley del ordenamiento
jurdico y justicia), as como en no reconocer derecho supraestatal que lo limite, la nocin absoluta de soberana establece la preeminencia del poder o potencia respecto del
derecho. Puede decirse incluso que sostiene su primaca en contra del derecho, en el
sentido de no aceptar controles y contrapesos42 de ningn tipo. La relacin poder-derecho se establece en efecto privilegiando patentemente la prioridad del primer trmino.
La afirmacin temprano moderna de esta acepcin de soberana del Estado en su
territorio nacional, es a la vez base de la autonoma que se le reconoce de manera plena
a nivel de las relaciones internacionales. En ella se funda la llamada soberana externa:
el reconocimiento entre homlogos soberanos de la voluntad autnoma de decisin
(sobre orden interno, paz, as como guerra, comercio, etc.) en el orden que por ello
se denomina inter-nacional, relativo a las relaciones entre naciones, establecidas y regidas en plena autonoma de sus sujetos. En el mbito de la poltica exterior, carente de
leyes o rbitros o instituciones vinculantes, rige el hobbesiano estado natural de guerra,
superado en el interior por los leviatanes estatales si bien artificialmente creado por los
mismo a nivel internacional.43 Esta soberana plena o total caracteriza las relaciones
internacionales modernas, bajo la forma del sistema de potencias establecido y sellado
con la Paz de Westfalia,44 luego reiterado desde 1815 con la Sociedad de las Naciones,
fundada en 1920 y vigente hasta segunda guerra mundial.45
V.2. Soberana limitada
La soberana absoluta se mantiene entonces sin lmites jurdicos en la poltica exterior
de los Estado todava a lo largo del siglo XIX, en el que se difunde el Estado liberal de
derecho, y durante la primera mitad del XX, con la difusin de la democracia moderna.
En efecto, las relaciones entre homlogos leviatanes continuaron a jugarse en ltima
instancia en la decisin autrquica de cada uno de ellos y en los resultados del equilibrio
de fuerzas (o ruptura del mismo) entre las potencias. La plenitud de la soberana externa
llega a exacerbarse en este periodo dejando libre campo de accin al podero de las
potencias estatales en las aventuras colonialistas e imperialistas de diverso cuo, para el
podero militar y econmico. Aunque lo anterior resume la trayectoria que mantuvo la
soberana total en el orden internacional de este periodo, la vertiente de la poltica interior nos muestra lo que Ferrajoli denomina su otra lnea evolutiva, paralela y opuesta
a la primera.
En efecto, la soberana interna se transforma al cambiar el tipo de Estado, en el
paso de las monarquas absolutistas al Estado de derecho liberal. En tal rgimen poltico el poder asume una organizacin reglamentada y limitada con respecto a la de la
monarqua absolutista. Se caracteriza por la separacin de los poderes, controles entre
stos, lmites a las funciones del Estado y el imperio de la ley.46 Con ello mutan las
55
condiciones en las que se realiza el ejercicio del poder poltico marcadas justo por lo que
establecen las normas. Cambia tambin el sujeto reconocido como titular de la soberana, el Estado, en calidad de representante institucional de la unidad poltica y del inters general. Sigue siendo el hacedor y ejecutor de la ley pero, ahora, sometido a vnculos
leales del derecho pblico.
Invirtiendo la perspectiva con respecto a la tradicin absolutista, el poder es considerado desde el punto de vista del inters de los gobernados.47 Se afirma como fin de la
poltica la garanta de los derechos y el conjunto de libertades de los individuos, mediante el orden garantizado por la presencia del Estado en tanto rbitro imparcial y agnstico (no confesional, no ligado a una religin). Esto hace posible afirmar el ejercicio de las
libertades propias del mbito privado (de opinin, de religin, de asociacin, etc.), los
valores de la tolerancia y el pluralismo, en contra del dogmatismo, las verdades absolutas y excluyentes. La presencia de la autoridad estatal tambin se afirma contra los
dogmas sediciosos o turbulentos que pueden representar inestabilidad o peligro para la
colectividad.48 Desde la perspectiva afirmada por tales principios y valores, vara a su
vez lo que se indica o defiende como el fundamento de la legitimidad del poder, ahora
consistente en la ley fundamental o Constitucin.49
No obstante estas caractersticas generales del Estado de derecho asumirn contenidos especficos distintos en diversos autores y momentos, se puede percibir el cambio
radical implicado en este modo distinto de estructurar las relaciones de mandato-obediencia. Estableciendo el imperio de la ley,50 con el correlativo sometimiento a sta del
poder, se limita nada menos que la anterior omnipotencia y arbitrariedad del poder en
las manos del monarca absoluto y se invierte aquella preeminencia suya por encima del
derecho.
El proceso histrico y terico que posibilita una transformacin tan profunda tiene
sus lejanas races en la tradicin anglosajona del constitucionalismo.51 En la era moderna dicha herencia se articula con la otra tradicin del iusnaturalismo, la inglesa, que
afirma los derechos naturales de los hombres pero en el marco peculiar de la supremaca del parlamento o del poder legislativo (a diferencia del iusnaturalismo de Hobbes o
de J. J. Rousseau 1712-1778). Asume por ello un significado particular en la segunda mitad del siglo XVII con los hechos de la Glorious Revolution52 y con la formulacin de
los principios del liberalismo poltico clsico, por obra de John Locke (1632-1704). La
reflexin sobre el origen y la legitimidad del poder desde tal enfoque es animada por lo
que considera el valor supremo de la poltica: la libertad. A partir de ste, su concepcin
de la poltica y del poder soberano, aun siendo igualmente de tipo iusnaturalista, tendr
contenidos y fines radicalmente distintos de los presentados en las teoras hobbesiana
(para quienes el peor mal es la anarqua, siendo el orden es el valor supremo).
En Locke es poltico en breve el poder legtimo, originado en el consenso de
los individuos y que gobierna para bien sociedad con el fin de asegurar vida y propiedad
(en el sentido de todo lo propio del individuo no slo sus bienes, en su dignidad
como ser humano), de defender las libertades de lo privado; finalmente, sometido a la
ley y dividido en los tres grandes poderes institucionales. Mientras en Hobbes lo anterior representaba nada menos que las causas de la disolucin del poder, en Locke constituye por el contrario lo definitorio de un poder propiamente poltico. En efecto, esto es
lo que lo distingue del poder paternal (a saber, un poder natural, que gobierna para el
bien del hijo) y del desptico (sobre esclavos y para el bien del amo), pero tambin del
absoluto (arbitrario, que no se somete a ley). En suma, carcter poltico y legtimo coin56
Soberana
ciden, segn este autor. El Estado es necesario para desempear la funcin de asegurar
un orden en el que se respeten las libertades individuales y el inters de la sociedad. La
libertad es valor supremo a realizar en contra de relaciones de sometimiento que degradan al ser humano (absolutismo, despotismo, paternalismo).53
Los argumentos a los que recurre Locke expresan la percepcin de la sociedad
autnoma del siglo XVIII, en la que el proceso de distincin entre las esferas poltica y
social ha avanzado; una sociedad burguesa que defiende sus intereses en el comercio, la
burocracia, y sus libertades privadas de opinin, profesin religiosa, etc. Y lo hace en
contra del poder, que tambin ha seguido en el proceso de su secularizacin, su
institucionalizacin pblica y por ende autonomizacin. Es en esta fase particular que
el trmino constitucionalismo toma el significado garantista caracterstico antes mencionado: sistema de reglas y procedimientos para garantizar derechos,54 a diferencia de
un significado menos tcnico institucional que constitucin posea en el mundo antiguo y medieval.55 Mediante la presencia de reglas y procedimientos institucionalizados,
la libertad se ejerce en el marco de la ley y es hecha posible por la ley. El ejercicio de la
libertad no es libertinaje ni anarqua, sino convive con el factor necesario de la coaccin
y de la fuerza pblica, que la respalda en los lmites del imperio de la ley. Representa un
intento de relacionar de manera equilibrada derechos y deberes, seguridad y obediencia, libertades y obligaciones, procurando la condiciones sociales para el desarrollo individual y para el progreso de la humanidad.
El poder soberano en el liberalismo clsico anglosajn es claramente el poder supremo de la ley y por ende del rgano estatal que lo representa (legislativo o del parlamento). Es poder superior, si bien parte de una estructura de equilibrio de poderes que
impone su divisin, lmites y derecho de resistencia.56 Los principios del liberalismo
poltico y del Estado de derecho se difunden en Europa continental hasta el siglo XIX,
slo despus de la Restauracin,57 en ocasin de las luchas de liberacin nacional y en
respuesta constitucionalismo revolucionario francs (no slo entonces contra al gobierno absolutista del monarca) con su principio de soberana popular. ste ltimo causaba
preocupacin por la estabilidad y seguridad en el mantenimiento de las bases fundamentales de la unidad poltica (como la Constitucin). En efecto, causar la reaccin
tanto del constitucionalismo europeo (en tanto liberalismo de tipo moderado que defiende la supremaca del derecho y el poder supremo del parlamento), como tambin
del pensamiento contrarrevolucionario que (a diferencia del liberalismo se opone a los
derechos individuales, pero) como el liberalismo es contrario a la soberana popular y le
contrapone la supremaca del Estado.
La soberana en el Estado liberal de derecho, ya sea en su versin parlamentaria o
del Estado persona,58 muestra la individualizacin de aqul poder supremo o superior
incuestionado y autnomo en las decisiones determinantes para la unidad poltica; aun
en el marco doctrinal de la divisin de los poderes y lmites constitucionales, propios de
este tipo de regmenes del XIX.59 Soberano sigue siendo aqul (Parlamento o Estado)
que ejerce el poder de mando (originario, exclusivo y universal), capaz de imponer el
orden y la ley. Lo anterior, como en el caso del iusnaturalismo de corte absolutista (monrquico o democrtico), se apoya en la presencia de una instancia ltima de poder
representado por una persona soberana (personificada en el monarca, la asamblea o
el parlamento, segn sea el caso).
Sin embargo, pese a que se puede reconocer en la poca del Estado de derecho del
XIX aqul significado general o bsico del carcter soberano moderno en la acepcin de
57
soberana del Estado, la nueva formulacin asumida expresa a nivel formal institucional
de la poltica y del derecho la afirmacin de valores y prcticas sociales orientadas por el
individualismo, la valoracin de la esfera privada, del pluralismo y por ende del
relativismo. Conforme tale valores avanzan, restringen y restan fuerza a la primaca
poltico-estatal de lo colectivo y pblico, unitario y nico. Sobre todo la tendencia al
Estado de derecho y a la democracia liberal plantear exigencias siempre mayores de
limitacin y de trasparencia de la soberana poltica, en el interior de cada nacin. En
efecto, los avances en la constitucionalizacin del Estado en el Estado de derecho liberal
impusieron cada vez ms lmites al poder y segn los casos tambin a las funciones
del Estado.60
V.3. La soberana en el Estado democrtico (o constitucional en sentido fuerte)
En el siglo XX soberana se mantiene en uso, en tanto nocin jurdico-poltica del
carcter supremo del poder. Y ello, aunque el referente real que asumir es
cualitativamente distinto, y pese a que las transformaciones de la realidad poltica vinieron a hacer siempre ms complejo y problemtico tanto su realidad como su concepto.
Las transformaciones del Estado en la primera mitad del vigsimo siglo estn vinculadas a las turbulentas vicisitudes relativas a la sociedad de masas, las dos guerras mundiales y las ideologas de diverso cuo (liberales, socialistas, anarquista, democrticas,
totalitarias y sus combinaciones). stas pusieron en el escenario poltico el problema de
las reivindicaciones democrticas de las clases populares, ligadas al principio de la soberana del pueblo y al sufragio universal.
Aunque aparecida a fines del siglo XVIII, la nocin de soberana popular fue contrarrestada como nueva instancia de legitimidad, mediante la construccin de diversas
versiones del Estado liberal de derecho. En efecto, la Revolucin Francesa de 1789 haba aadido a la reivindicacin constitucional de corte britnico de la igualdad ante ley
e el imperio de la misma, la afirmacin del principio de la soberana popular o de la
nacin, en tanto poder constituyente ilimitado. Esto es, reivindicaba una concepcin de
soberana sin vnculo y por ende legitimante un poder absoluto, aunque de corte democrtico y ya no monrquico. Afirma al pueblo o la nacin como instancia de validez y
legitimidad del mandato y de las normas del poder poltico. Instancia que trasciende al
poder mismo del Estado en tanto potencia y derecho positivo, y la supedita a la voluntad
popular. La reivindicacin del poder del pueblo sobre la ley fundamental reviva aquella
concepcin temprano moderna de una soberana absoluta o sin limitaciones (el poder
roussoniano de la voluntad general, del gran legislador). Se le llamaba por ello tambin poltica, por indicar a todas luces el lugar indisputado de la decisin del poder
(sobre el derecho).61 De ah la preocupacin que el principio de soberana popular causaba por igual entre fuerzas monrquicas y constitucionalistas, as como las respuestas
jurdicas y polticas creadas para frenarla.
Pero con los desarrollos del Estado de derecho desde finales del XIX62 y las reivindicaciones democrticas y social (en diversas versiones, conservadoras, socialistas, totalitarias) de comienzos del Siglo XX, el principio del poder soberano del pueblo se difundi
con renovada fuerza en diversas latitudes. Con el avanzar del siglo, termin afirmndose
resumiendo su larga y compleja historia en las nuevas constituciones de los Estados
democrtico de derecho, como principio legitimador de los regmenes (del entreguerra
58
Soberana
y sobre todo) de la segunda posguerra mundial. Es tambin llamado Estado Constitucional de derecho (o Estado de derecho en sentido fuerte) porque establece metas o
proyectos en la Constitucin que marcan valores y principios (derechos humanos, igualdad, sufragio universal, derechos sociales), afirmados como contenido sustancial y normativo del programa poltico por realizar.
Es oportuno notar que, si bien es de origen revolucionario, la soberana popular ha
visto transformada, a travs de diversas etapas en el siglo XX su carcter absoluto o
desvinculado del derecho positivo, debido al encuentro ciertamente no lineal ni carente de tensiones polticas con el Estado de derecho de las democracias liberales contemporneas. En efecto, en el Estado de derecho democrtico dicha nocin se somete al
imperio de la ley y a los lmites constitucionales en el marco de una Ley Fundamental (o
Constitucin), como tambin al control de constitucionalidad de las leyes por parte de
los tribunales constitucionales (quienes definen las coordenadas entre las cuales se ejerce dicho poder supremo). Tambin acepta lmites a poderes y funciones del poder poltico estatal, que a travs de sus instituciones pblicas ejerce dicha soberana.
De este modo, la tercera etapa de las variaciones de la soberana moderna muestra
el complicado proceso de encuentro entre la tradicin liberal constitucionalista y parlamentaria, y la democrtica que, despus de las confrontaciones ideolgicas, polticas y
blicas de buena parte del vigsimo siglo, se relacionan en la aceptacin de normas y
procedimientos vinculantes.63 Encuentro, ste, que en las primeras dcadas del siglo64
fue denunciado como el causante de la crisis de la soberana (resultado de las mencionadas transformaciones, prdidas y limitaciones experimentadas por el poder poltico)
por parte de aquellas interpretaciones del concepto, orientadas ms bien ya sea recuperarla en su vertiente poltica (como la conservadora de Carl Schmitt, 1888-1985, y la
democrtico-social de Hermann Heller, 1891-1933), ya sea a reducir la soberana a norma fundamental de ordenamiento jurdico o incluso eliminar su concepto de la ciencia
jurdica (Hans Kelsen, 1881-1973).65 El problema de fondo al que tales interpretaciones
buscaban dar solucin, desde su respectiva percepcin de las democracias parlamentarias y concepcin de la soberana,66 era la definicin de cul de los trminos de la relacin entre poder y derecho (que la soberana establece) tena prioridad sobre el otro: la
potencia (fuerza y eficacia) o el derecho (norma jurdica y justicia)?
El Estado Constitucional de derecho (o Estado de derecho en sentido profundo),
afirmado desde la segunda dcada del siglo XX (pero que se difunde ampliamente slo
desde la segunda mitad y sobre todo en sus ltimas dcadas a nivel mundial), afirm
tendencialmente la primaca del derecho por encima del poder. La acepcin contempornea prevaleciente de la del concepto parece haber profundizado aquella lnea evolutiva en la poltica interna (ya presente en el estado liberal de derecho), orientada a limitarla
y disciplinarla, por ello, poniendo en crisis el ejercicio verticalista, autoritario e ilimitado del poder entendido enfticamente como potencia. As, en el marco del Estado democrtico o constitucional de derecho, comenz a abrirse paso la nocin de soberana (esto
es, de la titularidad, ejercicio y legitimidad del poder supremo) como afirmacin de
principios irrenunciables y derechos inviolables, de objetivos y lmites a la fuerza, fijados por la Constitucin.
VI. Perspectivas contempornea de la soberana
59
La nocin y realidad de soberana o poder supremo se mantiene, aunque ha perdido parte

de las caractersticas que antao privilegiaban y justificaban su omnipotencia, el rostro de
la potencia o efectividad del poder (no slo a nivel de la poltica internacional, sino tambin todava presente en la poltica interna), para tendencialmente someterse al derecho,
por lo menos en la vertiente de la poltica nacional, de las democracias liberales.
La acepcin contempornea de la soberana en el Estado de derecho democrtico
abre la posibilidad de repensar ese espacio del poder soberano, institucional y pblico
de la modernidad, en trminos del ejercicio del poder poltico y jurdico necesario para
las actuales democracias liberales. Esto es, de un poder legtimo (por su acatamiento de
los dictmenes constitucionales) por encima de partes y partidos, de lucha partidistas y
de intereses particularistas. Ese espacio incuestionado y legtimo, encargado de realizar
el inters comn, de procurar estabilidad y continuidad en el orden pblico, de realizar
los principios constitucionales y la defensa de derechos fundamentales; de proporcionar
las condiciones institucionales de posibilidad misma para el disfrute de los derechos
civiles, polticos y sociales de la vida democrtica.67
Ms all de la permanencia del trmino soberana, ciertamente cargado de la
herencia analizada de arbitrio, violencia y abuso de poder, sus posteriores desarrollos a
nivel nacional en la poca contempornea ha seguido otras vetas que imponen la limitacin del poder y acatan la primaca del derecho. Ellas representan constituye un avance
civilizatorio valioso y, a la vez, un proyecto todava por realizar cabalmente (segn las
latitudes). Lo anterior representa el reto mismo que enfrenta hoy la soberana en tanto
ejercicio eficaz y legtimo dentro de sus fronteras en el actual Estado democrtico y
social, al encarar la situacin de puesta en crisis del poder soberano causada por los
fuertes condicionamientos de la economa global, con sus nuevos poderes carentes de
vnculos y controles.
Es sobre todo a nivel internacional donde, pese a los factores que en la segunda mitad
del Siglo XX limitaron de diversa manera el poder absoluto de los Estados68 y que actualmente ponen considerablemente en crisis la autonoma plena de los Estados soberanos,69
es notable la permanencia de relaciones de potencia, econmica y militar, basadas en la
autonoma de las naciones que pueden afirmar su podero. Por ello, propuestas como la
de la construccin de un orden jurdico supranacional, que reproponga a nivel internacional el constitucionalismo democrtico, se plantean como necesarias y deseables.70
La cuestin, sobra decirlo, es sin embargo compleja y enfrenta perspectivas diversas y hasta encontradas entre s. Principalmente: aquellas que proponen eliminar la
soberana como trmino y realidad y sus restos de potencia;71 otras que indican la necesidad de introducir en el orden mundial estructuras y normas que regulen controlen
limiten las soberanas nacionales y asimismo democraticen las instituciones del orden
internacional;72 otras todava opuestas a tales posturas por el tipo de orden internacional que implicaran, reivindicando ms bien la atencin a aspectos que rescaten el
multiculturalismo;73 finalmente, aquellas posturas que defiende el mantenimiento de la
soberana del Estado.
Las vicisitudes de la soberana aqu analizadas nos ensearon, aun slo a grandes
rasgos, que el desarrollo de este concepto y de la realidad del poder se vincula estrechamente a las transformaciones del Estado. Como en el pasado, los cambios polticos y la
nueva organizacin del poder se reflejarn en la forma que, eventualmente, tomar el
poder soberano.
60
Soberana
Resumen
Desarrollo del Estado moderno
Desarrollo del concepto y la realidad de soberana
Problema de fondo:
La necesidad del reconocimiento de un espacio superior y autnomo
del poder legtimo.
Significados principales en los pensamientos clsicos:
Tres etapas histricas bsicas
Tres representaciones de la soberana:
Estado Absoluto __________ __ Soberana absolutista del monarca o prncipe.
Estado liberal de derecho
Estado como representante de la unidad poltica.
Estado democrtico _______ _ Soberana popular o Constitucional de derecho.
Para conocer las diferentes posturas doctrinales con respecto a la soberana:
ABRIL, Ernesto, Las limitaciones del soberano, Fontamara, Mxico, 1998.
De Hans KELSEN, su texto en torno a la propuesta del derecho internacional y cmo concebir
la soberana en el marco constitucionalista: Derecho y paz en las relaciones internacionales (1941), Trotta, Buenos Aires.
Para el anlisis de la propuesta kelseniana y sus aspectos ms relevantes vase:
LA TORRE, Massimo y Cristina GARCA PASCUAL, La utopa realista de Hans Kelsen, en
H. Kelsen, La paz por medio del derecho, Op. cit., pp. 9-29.
De Carl SCHMITT, para conocer respectivamente el significado de su concepto de soberana,
el contexto al que refiere la crisis de sta nocin en la poltica interna y en la poltica
internacional: Teologa poltica, en Estudios Polticos, Doncel, Madrid, 1990; Sobre el
parlamentarismo, Tecnos, Madrid; El Nomos de la tierra en el Derecho de Gentes del Ius
Publicum Europeum, La cuestin del nuevo Nomos de la Tierra, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1979.
De Hermann HELLER, la exposicin de su concepcin de la soberana para la teora jurdica,
en la que se marcan las diferencias con respecto a Kelsen y a Schmitt: La soberana,
F.C.E.-UNAM, Mxico, 1995.
Para conocer una visin del costitucionalismo en Latinoamrica:
PANTOJA MORN, David, La idea de soberana en el constitucionalismo latinoamericano, UNAM,
Mxico, 1973.
Para profundizar sobre el Estado de derecho en sus versiones liberal y democrtica:
W. BCKENFRDE, Ernst, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, Trotta, Madrid, 2000.
61
Sobre el problema contemporneo de la crisis de la poltica y del poder vanse los planteamientos y reflexiones sugeridas por:
D. HELD y A. MC.GREW, Globalizacin/Antiglobalizacin, Paids, Barcelona, 2003.
(Footnotes)
1. De donde el apelativo de moderno, segn el nuevo modo o manera. Sobre un breve cuadro de
las caractersticas de la modernidad y de la poltica en dicha poca, vase A. Attili, La novedad
moderna de lo poltico, en Dilogos sobre filosofa poltica, UNAM, Mxico, 1995.
2. Dominio o autoridad; en tanto poder poltico distinto del domstico y del desptico.
3. M. Salvadori, Estado y democracia en la era de la globalizacin, en Un Estado para la democracia, IETD-M.A. Porra Eds., Mxico, 1997.
4. Al formar parte integral de la historia del poder estatal, y siendo elemento determinante de la
definicin de las diversas modalidades que ste presenta en la tipologa de las formas de Estado (al
respecto vase Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1989),
soberana es presentada como un concepto central de diversos enfoques tericos y disciplinas: tanto
de la teora del poder poltico, de la teora del Estado y la teora constitucional, como del derecho
pblico interno e internacional, y de las doctrinas de las relaciones internacionales.
5. Se entiende aqu por rgimen poltico la estructura del poder y las relaciones entre los rganos a los que la constitucin asigna el ejercicio del poder.
6. Al respecto, N. Bobbio, El poder y el derecho en Bobbio-Bovero, Orgenes y fundamentos del
poder poltico, Enlace Grijalbo, Mxico, 1984.
7. El anlisis de la evolucin en las concepciones de constitucin desde la poca antigua a la
contempornea, realizado por Fioravanti Maurizio, Constitucin, Trotta, Madrid, 2001, es un eje complementario al de la soberana muy interesante y esclarecedor de los cambios de significado de ambos
conceptos as como de su interrelacin.
8. Reinhardt Koselleck, Crisis and critique, MIT Press, N.Y., 1988, p.31.
9. Vase Max Weber, El Poltico y el Cientfico en La poltica como vocacin, Alianza Editorial,
Madrid, 1998, pp. 81-179 y Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Op. cit., pp. 160-161.
10. Bobbio N., Ibidem, pp. 134, 137.
11. Siguiendo as el criterio histrico del proceso doble de concentracin y centralizacin del
poder y sus efectos polticos, el Estado se afirma as por encima y contra la otras fuentes de derecho,
entre ellas la de las iglesias, afirmndose tendencialmente como poder secularizado (vase, Bobbio,
Ibidem, p. 174), de tipo absoluto primero y representativo despus. Siguiendo el criterio de la relacin
entre Estado y religin-iglesias en la tipologa de las formas estatales se distingue entre Estado laico (o
secular, que se afirma en contra del poder paternalista) y confesional (el que asume una religin de
Estado, como tipo de Estado paternalista y eudemonolgico, esto es que asume como fin la felicidad
de los sbditos). Dicha relacin abre la puerta a diversas modalidades histricas estatales (vase
Giuseppe Caputo, Estado e iglesia en Bobbio/Matteucci, Diccionario de Poltica, Siglo XXI, Mxico,
1988, p. 623-625) en las que el poder soberano es el de la iglesia (teocracias de manera absoluta y en los
sistemas curialistas de manera relativa) o el del Estado (en modo absoluto en los regmenes cesaropapistas y relativa en los sistemas realista y jurisdiccionalistas). Un posibilidad de equilibrio entre los
dos poderes es el sistema concordatorio, en el que soberano es el estado que se encarga de reconocer
cada mbito y sus prerrogativas.
12. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., p. 37.
13. En latn, auctoritas non veritas facit legem. Como seala Nicola Matteucci, la nocin de soberana no slo indica este tipo de superioridad, sino tambin sienta las bases para la distincin entre los
mbitos pblico-privado y la codificacin del derecho pblico y privado (que conducen a fundar la
legalidad y legitimidad del Estado), as como a la distincin entre Estado y sociedad. Matteucci N., Lo
stato moderno, Il Mulino, Bologna, 1993, pp. 30 y 33. y vase Matteucci N., Soberana en Bobbio/
Matteucci, Diccionario de Poltica, Op. cit.
14. El poder soberano del Estado, como unidad poltica territorial caracterizada por la posesin de
recursos decisivos (el ejrcito permanente, en primer lugar vase De Gabriel Jos A., La formacin
del Estado moderno en Manual de ciencia poltica, Ed. Trotta, Madrid, 2000, pp. 41-42) y a travs de
la formacin de estructuras institucionales especficas (la administracin burocrtica, el sistema de
finanzas y la moneda propia, derecho codificado, la diplomacia, junto a al ya mencionada institucin
62
Soberana
militar vase Anderson Perrry, El Estado Absolutista en Occidente, El Estado absolutista, Siglo
XXI, Mxico, pp. 24-37), que contribuyeron a la centralizacin y consolidacin del poder estatal en
unidades territoriales.
15. Lat: sub Deo et sub lege.
16. Matteucci N., en Bobbio/Matteucci, Soberana, Op. cit, p. 1537.
17. Como hace notar Norberto Bobbio, Estado asume un significado especfico de posesin
permanente y exclusiva de un territorio y de situacin de mando sobre sus habitantes, Bobbio N.
Ibidem, p. 88.
18. La soberana parece permitir esta caracterizacin genrica, ms all de las especificaciones
con respecto a la determinacin de quin es el sujeto de la soberana o de cul es el objetivo, cul la
modalidad, el origen, el fundamento de la misma, los que varan histricamente y de las que se encargan la teora y la filosofa poltica y jurdica.
19. Lat.: superiorem non recognoscens.
20. Lat.: non est super terram qui comparetur ei.
21. Lat.: summa potestas.
22. Lat.: summa auctoritas.
23. Matteucci N., Lo stato moderno, Op. cit., p. 90.
24. Fioravanti Maurizio, Costituzione e popolo sovrano, Op. cit., p. 52.
25. Tan es as que puede decirse que, en cuanto forma peculiar de la configuracin y legitimacin
del poder, dicho binomio es la modernidad, Diego Quaglioni, La sovranit, Editori Laterza, Bari,
2004, p. 14.
26. Otra es seguramente la tradicin de la Razn de Estado, que analiza el tema desde las necesidades y fines del poder y de la poltica, esto es, desde la perspectiva de quien gobierna. Autores diversos como Nicols Maquiavelo, Juan Bodino y Juan Botero se encuentran entre sus ms clebres exponentes.
27. Tener presente las Guerras de religin: en Francia, entre catlicos-hugonotes (1559-1594); en
el Imperio germnico, entre catlicos y protestantes (1618-1625); en Inglaterra, entre anglicanos,
presbiterianos, congregacionalistas e independientes (1640-1649).
28. Etimolgicamente, lat.: ab legibus solutus. Vase Hermann Heller, La soberana, F.C.E.-UNAM,
Mxico 1995, p. 135.
29. Recurdese el lema antes sealado de auctoritas non veritas facit legem.
30. N. Matteucci, Ibidem, p. 29 y 86.
31. Caractersticas que inspiraba la idea medieval, segn la cual la slo de dios descenda o se
derivaba la soberana comparativa de los poderes terrenales. En el Siglo XVIII tal concepcin asumir
la denominacin del derecho divino de los reyes.
32. De tales analogas entre pensamiento teolgico y poltico se forman las teoras por ello llamadas de teologa poltica; como la del clebre terico alemn Carl Schmitt (1888-1985).
33. Bodino Juan, Los seis libros de la Repblica, Tecnos, Madrid, 1997.
34. Maurizio Fioravanti, Ibidem, p. 50.
35. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., pp. 78-79, sealando como tambin para J. J.
Rousseau [...] la ley fundamental es aquella hobbesiana de la integridad del poder soberano.
36. Salazar Luis, Hobbes y el iusnaturalismo moderno y Locke y la formulacin liberal del
Iusnaturalismo, Para pensar la poltica, UAM-I, Mxico, 2004.
37. Vase el anlisis de la figura y el mito del Leviatn hobbesiano como poder soberano en Carl
Schmitt, El Leviatn en la doctrina poltica de Thomas Hobbes, UAM-A, Mxico,1997.
38. Lat.: ius naturae.
39. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., pp. 84-85.
40. Mientras en Inglaterra las races del garantismo constitucionalista tienen sus lejanos orgenes
en el siglo XII.
41. El proceso de secularizacin del poder poltico contribuir que su atributo de soberana se
convierta en absoluta. Vase Ferrajoli Luigi, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Trotta, Madrid,
1999, p. 134.
42. Ingl.: check and balances, ingl.: control y contrapesos.
43. Al respectos las interesantes reflexiones de Ferrajoli Luigi, Derechos y garantas, Op. cit, pp.
133-138.
44. Tratado de paz celebrado a final de la Guerra de los 30 aos (1618-1648), con la que reconoci
la divisin en Estados nacionales soberanos y se estableci el sistema de equilibrio de potencias.
45. La afirmacin de la soberana plena exterior de la modernidad explica el surgimiento del
63

estudios sistemtico de las relaciones internacionales encuentra su momento fundacional en sta
poca, dejando atrs las notas histricas de diplomacia. Vase Mannoni Stefano, Relazioni
internazionali, en Maurizio Fioravanti, Lo Stato moderno, Laterza, Bari, 2002, pp. 208-210.
46. Bobbio N., Liberalismo y democracia, F.C.E., Mxico, 1989.
47. Lat.: ex parte populi.
48. John Locke, Segundo Tratado sobre el gobierno civil (1690), Alianza Editorial, Madrid, 2002.
49. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., p. 138.
50. El as llamado Rule of Law, ingl.: imperio de la ley.
51. Tradicin cultural y doctrinal de las garantas de libertad del individuo originada en Inglaterra
(la Magna Charta de 1215) que, en este elemento bsico, influenciar el constitucionalismo estadounidense, sin bien aadiendo a lo anterior la rigidez de la Constitucin.
52. La Gloriosa Revolucin inglesa de 1688, su segunda revolucin, que conduce a la monarqua
constitucional.
53. A la base de la peculiaridad de la reflexin de Locke est por una parte, la concepcin de una
sociedad ya existente antes de la creacin del poder poltico y la condicin civil, que establece por ello
los fines a los que la misma formacin del poder poltico responde. Por otra parte, una concepcin del
pacto en la que los individuos no renuncian a todos los derechos (no pueden hacerlo ni querindolo)
sino los mantienen tambin aqu a diferencia de Hobbes y Roussseau (que planteaban la renuncia
de todos los derechos menos el de la vida), renunciando slo a la prerrogativa de aplicar segn su
arbitrio particular el castigo a actos de algunos en contra de los derechos de otros. Como seala
Bobbio, la concepcin que cada autor iusnaturalista tiene de la sociedad y de lo que se renuncia al
contraer el pacto explican las caractersticas del poder poltico: si designan al poder soberano como
absoluto o limitado, si es indivisible o dividido en poderes distintos, si es irresistible o si por el contrario se le opone un derecho de resistencia por parte de los gobernados. Vase Bobbio N., 1989, Op. cit.
(en nota 4), pp 108-116.
54. Giovanni Sartori, Constitucin, Liberalismo en Elementos de teora poltica, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1992, y Fernando Vallespn, El Estado liberal, en Del guila, Manual de
Ciencia Poltica, Trotta, Madrid, 2000.
55. La cual posea un significado de orden natural preconstituido e inmodificable. Al respecto,
vase Maurizio Fioravanti, La constitucin medieval, Ibidem.
56. En el siglo XVIII, la influencia de la doctrina liberal se hace sentir por una partes en el
constitucionalismo estadounidense (a partir de Revolucin Americana 1776-1787) que desarrollar la
vertiente del equilibrio de los poderes, y sobre el liberalismo continental de la Ilustracin francesa y
alemana, caracterizado por la defensa de la libertad de pensamiento y la bsqueda de condiciones de
gobierno que la hiciesen posible.
57. Regreso de los poderes monrquicos despus de la derrota definitiva de Napolen en 1815.
58. Concepcin segn la cual el Estado es considerado un organismo, cuya unidad es representada
por la persona soberana.
59. Las vicisitudes del proceso de Independencia de Mxico (1810-1824), iniciado en respuesta a la
crisis de 1808 del poder y del fundamento de legitimidad de la Corona espaola con su dominio
colonial plurisecular, expresan el problema de la formacin y reconocimiento de un poder soberano,
as como la influencia explcita del constitucionalismo europeo en Mxico. Lo muestra especficamente
la lucha en torno a si la soberana deba permanecer en manos de la Corona o si el Ayuntamiento de la
capital novohispana deba ser considerado soberano, instaurando una forma autnoma de gobierno,
y en qu trminos. Esto es, se debati si se optara entre una soberana administrativa temporal o ms
bien de soberana poltica y por ende independiente; hasta las propuestas de cmo concebir y organizar el poder en las dcadas sucesivas al triunfo del movimiento independiente. Vase Luis Villoro, El
proceso ideolgico de la Revolucin de independencia, Ed. Cien de Mxico, 2002, II. La marcha hacia el
origen, pp. 43-69. David A. Brading, Los orgenes del nacionalismo mexicano, Era, Mxico, III. Nacionalismo criollo y liberalismo mexicano, 1973, pp. 149-182, 199-221; y Charles A. Hale, La transformacin del liberalismo en Mxico a fines del Siglo XIX, Vuelta, Mxico, 1991, VIII. El legado, pp. 399-425.
Las dcadas sucesivas enfrentaron precisamente los problemas de la creacin de un poder poltico
autnomo y legtimo que fuese reconocido como soberano, de la organizacin del poder del Estado en
unidad nacional ante la fragmentacin y lucha poltica, as como ante los principales modelos
monrquico o republicano en juego (vase David Pantoja M., El Supremo Poder Conservador. El
diseo institucional en las primeras constituciones mexicanas, COLMEX-El Colegio de Michoacn,
Mxico 2005). Las luchas intensas en un periodo sumamente inestable, que vieron finalmente la afirmacin del liberalismo constitucional en el Acta de Reformas de 1847 y la Constitucin de 1857, se
64
Soberana
expresaron en las constituciones del XIX. Vase Rabasa Emilio, La constitucin y la dictadura, Porra,
Mxico, 1912, y De la Madrid Hurtado Miguel, Las grandes tendencias del constitucionalismo mexicano en Patricia Galeana, comp., Mxico y sus constituciones, FCE, Mxico, 2003, pp. 431-452.
60. Vase A. Attili, Summa potestas. Status moderno y crisis del poder poltico, Polis, Volumen
dos, UAM-I, 2003, y Soberana y orden global, Configuraciones n. 14, IETD-Fundacin Pereyra,
Primavera-Verano 2004.
61. Incluso con Emmanuel-Joseph Sieys (1748-1836), quien, a diferencia de J.J. Rousseau que
advocaba la democracia directa, contribuye a edificar la democracia representativa, la voluntad general de la nacin es originaria, indivisible, inalienable e ilimitada: no est sometida a una Constitucin,
sino que no puede estarlo, no debe estarlo (Qu es el Tercer Estado, Escritos polticos de Sieys,
FCE, Mxico 1993, cap. V, p. 158), por lo que puede cambiar la Constitucin y la organizacin poltica.
62. El estado de derecho formal de cuo liberal fue, no obstante, incapaz de resolver los grandes
conflictos sociales de la sociedad y no pudo evitar desvinculado de las fuerzas polticas y sociales
deslizarse de nuevo hacia el abuso del derecho y del poder estatal (nacionalsocialismo). Karl Heinz
Hillmann, Estado de derecho, Diccionario enciclopdico de sociologa, Herder, Barcelona, p. 303.
63. Como seala Bobbio, el liberalismo aporta la participacin poltica sin la cual las libertades no
son seguras ni universales; La democracia aporta la defensa de la libertad individual sin la cual la
igualdad podra convertirse en presin. Vase N. Bobbio, Liberalismo y democracia, F.C.E., Mxico,
1989.
64. En Mxico esta fase histrica, relativa a la afirmacin de una soberana con explcitos contenidos democrticos constitucionalizados en el periodo posrevolucionario, encuentra en la Constitucin
de 1917 (con el reconocimiento de derechos y necesidades sociales, agrarios, laborales, civiles, polticos) su momento formal de afirmacin jurdica y poltica. Vase nuevamente Rabasa E., Op. Cit.. De
ah se entrelazar con el proceso de institucionalizacin del presidencialismo, que culminar en el
periodo cardenista. Vase Arnaldo Crdova, La Revolucin y el Estado en Mxico, Era, Mxico, X. El
triunfo del corporativismo en Mxico, 1989, pp. 180-206.
65. Una presentacin de los autores mencionados se puede encontrar en Ernesto Abril, Las limitaciones del soberano, Fontamara, Mxico, 1998.
66. El comienzo emblemtico de esta historia es aquella relativa a la Repblica de Weimar, en el
marco de cuya experiencia se enfrentaban distintas concepciones de soberana y democracia. Vase
Francisco Colom Gonzlez, Las caras del Leviatn, Anthropos-UAM-I, Barcelona, 1992, y A. Attili, La
crtica decisionista de Carl Schmitt a la democracia liberal, SIGNOS FILOSOFICOS n. 10, juliodiciembre, UAM-Iztapalapa, Mxico, 2003.
67. Al respecto vase.: Luis Salazar, El Estado y las precondiciones de la democracia, Configuraciones n. 10-11, Mxico, Fund. C. Pereyra e IETD, Mxico, 2002-2003, pp. 78-84, y Poltica y democracia en Mxico, en Configuraciones n. 12-13, Mxico, Fund. C. Pereyra/ IETD, 2003, pp. 5-11.
Asimismo Ludolfo Paramio, La globalizacin y el malestar en la democracia, Revista Internacional
de Filosofa Poltica, Mxico-Madrid, n. 20, 2002, pp. 5-21. Finalmente, en A. Ortega et al., La tercera
va, La Poltica, Revista de Estudios sobre el Estado y la sociedad, n. 5, Paids, Barcelona, 2001, Held.
David El fin de la tercera va, pp. 49-58, y Felipe Gonzlez, pp. 64-68.
68. Al respecto vase: Luigi Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Op. cit, y M. Salvadori
Estados y democracia en la era de la globalizacin: desde el Estado soberano absoluto al Estado
administrativo, en Un Estado para la democracia, M. Salvadori et al., Mxico, Porra-IETD, 1997,
pp. 11-28.
69. Luigi Ferrajoli, Por una esfera pblica del mundo, en Configuraciones n. 14, Mxico, Fund.
C. Pereyra e IETD, 2003, pp. 5-23, y A. Attili, Summa potestas. Status moderno y crisis del poder
poltico, Op. cit.
70. Luigi Ferrajoli, Por una esfera pblica del mundo, Op. cit., y N. Bobbio, Democracia y
sistema internacional, en El futuro de la democracia, F.C.E., 4. reimpr., Mxico, 2000, pp. 190-212.
71. Es el caso de la postura de Luigi Ferrajoli, Ibidem.
72. Como Bobbio, Ibidem, y Ferrajoli, Ibidem.
73. Por ejemplo Danilo Zolo, I signori della pace. Una critica del globalismo giuridico, Carocci,
Roma, 2001, y Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale, Feltrinelli, Milano, 2002.
65
4
SISTEMA POLTICO, RGIMEN Y GOBIERNO
El objetivo del presente captulo es plantear las distintas definiciones de los conceptos
bsicos que se sealan en el ttulo. El concepto de sistema poltico se inserta en un
enfoque terico acorde con el entorno internacional surgido despus de la Segunda
Guerra Mundial. En cambio, los conceptos de rgimen poltico y de gobierno contienen
visiones pertenecientes a pocas muy lejanas en la vida humana que han debido ser
reformulados tanto en el nuevo marco de la realidad social, como frente a los descubrimientos realizados por la ciencia poltica.
I. Sistema poltico
Despus de la Segunda Guerra Mundial hubo algunos acontecimientos que marcaron
nuevas orientaciones para la ciencia poltica. Por un lado, como resultado de diversos
procesos polticos surgieron nuevos estados en Medio Oriente, frica y Asia con naciones muy diferentes en cuanto a cultura, instituciones y caractersticas sociales. Por otro
lado, los pases de Europa occidental perdieron su hegemona y su influencia se vio
disminuida en las antiguas reas coloniales y semicoloniales. Al mismo tiempo, el comunismo apareci entonces como un poderoso competidor en la lucha por conformar la
estructura de los estados nacionales y del sistema poltico internacional.1 Segn los
politlogos estadounidenses Gabriel Almond y Bingham Powell, estos acontecimientos
originaron que al final de los aos cincuenta hubiera una mayor tendencia hacia la
innovacin intelectual en la ciencia poltica ya que no estaba preparada para estudiar los
nuevos fenmenos. En la evaluacin que hicieron estos autores, una de las caractersticas de los estudios politolgicos era su parroquialismo o provincialismo, es decir, se
haban concentrado fundamentalmente en unos pocos pases como Gran Bretaa, Estados Unidos, Alemania, Francia y la Unin Sovitica.2
En vista de que los intentos para superar las limitaciones de la ciencia poltica
excedan la capacidad de sus antiguos marcos de referencia tericos y vocabularios conceptuales para codificar y asimilar los nuevos hallazgos de la investigacin poltica, se
recurri a conceptos de la sociologa, la psicologa y la antropologa para abordar los
67
nuevos fenmenos. Segn el enfoque conductista,3 a esas alturas conceptos como Estado, constitucin, representatividad y derechos y deberes de los ciudadanos no podan
servir para codificar eficazmente las actividades de los partidos polticos, los grupos de
presin, los medios de comunicacin y las prcticas de socializacin de los individuos.
Almond y Powell sealan los trabajos de Max Weber, Talcott Parsons y Harold Lasswell
entre las principales influencias que se manifestaron en el desarrollo de esta nueva elaboracin terica.4
En particular, hacia mediados de la dcada de los sesenta pareca haber un acuerdo
compartido por el mundo acadmico anglosajn acerca de la decadencia del concepto
de Estado como unidad analtica central de la ciencia poltica ya que aparentemente se
haba reducido a un concepto vaco y neutro, slo apto para identificar actores en la
escena internacional.5 Al mismo tiempo, el concepto de poder, que haba sido presentado como alternativa para resolver el problema que creaban las resonancias excesivamente jurdico-formales de la idea de Estado, tampoco pareca ya servir, dada su excesiva amplitud que lo haca desbordar los lmites de la poltica.6 Fue de esa manera que el
concepto de sistema poltico se impuls para ocupar el centro de la construccin terica
en la disciplina.7
Quien ms contribuy a la elaboracin del concepto de sistema poltico fue el
politlogo estadounidense David Easton (nacido en 1917). Para este autor, la conducta
que corresponde aproximadamente a lo que l llama sistema poltico se caracterizaba de
muchos modos en los estudios tradicionales de la vida poltica. As, el estudio de las
legislaturas, poderes ejecutivos, partidos, organizaciones administrativas, tribunales y
grupos de inters segua dominando el enfoque inicial con que abordaban sus datos los
cientficos dedicados al estudio de la poltica. Pero esta situacin cambi cuando algunos de ellos comenzaron a interesarse en las naciones en desarrollo y observaron las
diferencias que tenan sus estructuras de poder respecto de las naciones desarrolladas;
gracias a ese nuevo inters pudieron ensancharse las estrechas miras que haban sido
impuestas por los politlogos tradicionales, quienes insistan en el estudio de la poltica
conforme al lecho de Procusto de las suposiciones hechas para el anlisis de las estructuras formales e informales de la poltica en los pases desarrollados.8 Una de las consecuencias era que los politlogos interesados en las naciones emergentes no encontraban
en ellas la realidad poltica que haba dado lugar a los conceptos elaborados desde la
filosofa y el derecho para los pases desarrollados; derivada de la anterior, otra consecuencia era que la ciencia poltica no avanzaba tericamente. Segn la perspectiva de
Easton, por ejemplo, la estructura el entramado poltico institucional era definitivamente secundaria y slo de manera incidental y con fines de ilustracin se refera a ella
porque parta del supuesto de que hay ciertas actividades polticas y procesos bsicos
que son caractersticos de todos los sistemas polticos, aunque las formas estructurales
por medio de las cuales se manifiestan puedan variar, y de hecho varen considerablemente en cada lugar y poca.9
David Easton elabor el concepto de sistema poltico sobre las siguientes ideas principales: a) la sociedad es el sistema ms incluyente que conocemos, es un suprasistema
que abarca todos los sistemas sociales; b) los sistemas sociales se componen de
interacciones entre personas y esas interacciones forman las unidades bsicas de dichos
sistemas; c) se pueden identificar diversos tipos de interacciones que son importantes
para explicar el funcionamiento de las sociedades: conductas de tipo religioso, econmico, poltico, cultural, etc., que se pueden analizar como sistemas separados unos de
68
Sistema poltico, rgimen y gobierno
otros; d) las interacciones polticas constituyen uno de esos sistemas.10 Lo que distingue
a las interacciones polticas de todas las otras interacciones sociales es que se orientan
predominantemente hacia la asignacin autoritaria de valores para una sociedad.11
Las asignaciones a las que se refiere Easton distribuyen cosas valoradas entre personas y grupos siguiendo uno o ms de los tres procedimientos posibles: privando a la
persona de algo valioso que posea, entorpeciendo la consecucin de valores que de lo
contrario tal persona habra alcanzado, y permitiendo el acceso a los valores a ciertas
personas y negndolo a otras. Una asignacin es de este tipo cuando las personas se
sienten obligadas hacia ella por distintas causas: inters personal, tradicin, lealtad, un
sentido de la legalidad o la legitimidad.12
Easton acepta que en la sociedad existen numerosas conductas no consideradas
por lo comn como estrictamente polticas donde tambin se establecen asignaciones
obligatorias; llama sistemas parapolticos a estos sistemas internos de grupos y
subgrupos pero reserva el concepto de sistema poltico para la vida poltica de la unidad
ms inclusiva que analiza (la sociedad), al cual tambin denomina sistema poltico
societario.13 En los sistemas parapolticos y en los polticos, seala Easton, puede haber roles desempeados por determinados individuos mediante los cuales se ejercen las
principales responsabilidades en lo que respecta al manejo de los asuntos polticos de
los grupos; en ambos casos cabe denominar autoridades a esos individuos.14 No obstante, las autoridades de los sistemas polticos se distinguen de sus contrapartes en los
sistemas parapolticos porque tienen una capacidad especial para movilizar los recursos
y energas de los miembros del sistema y aplicarlos a objetivos amplios o especificados,
y a causa de que pueden hacerlo en nombre de la sociedad y con la autoridad obtenida
por la aceptacin de su posicin en ella.15 Esto se debe a que para Easton la diferencia
principal entre un sistema poltico y un sistema parapoltico reside en la serie de asuntos
de que se ocupan, lo que est implcito en la afirmacin de que los sistemas polticos
societarios son ms incluyentes que todos y cada uno de los sistemas parapolticos, ya
sea que se los tome por separado o en conjunto.16
Como sus responsabilidades estn dirigidas hacia la sociedad en su conjunto, las
autoridades de un sistema poltico suelen disponer de instrumentos especiales para reforzar sus capacidades y apoyar las expectativas de que contribuirn a solucionar las diferencias entre los grupos; es por ello que, excepto en los perodos de crisis, la mayor parte de
los miembros de la sociedad considerarn obligatorias sus decisiones. Entendido as, el
sistema poltico societario dispone de poderes para regular las diferencias que suelen ser
ms amplios, correspondiendo as a su mayor amplitud de responsabilidades.17
Al exponer con precisin el carcter coactivo del sistema poltico, es interesante
destacar que Easton establece una diferencia muy marcada entre este concepto y el de
Estado para el caso de su funcionamiento interno:
Las normas especiales de legitimidad, tradicin o costumbre han evolucionado universalmente con el carcter de sanciones informales a disposicin de aquellos sobre quienes
pesan dichas responsabilidades. En muchos casos tienen como complemento sanciones
formales por va de instrumentos para aplicar la fuerza y la violencia e imponer as la
conformidad con las asignaciones. Tal vez los instrumentos ms comprehensivos y poderosos que producen estas consecuencias, han sido los desarrollados en forma conjunta
con el crecimiento de esa especie de sistema poltico societario que convinimos en llamar
Estado. En l, el uso legtimo de la fuerza est exclusivamente en manos de quienes actan
en nombre de toda la sociedad.18
69
Easton establece en este prrafo una clara diferencia entre los conceptos sistema
poltico y Estado respecto a la relacin gobernantes-gobernados en las sociedades. En el
concepto de Estado, los juristas le dieron prioridad a la formalidad del derecho positivo
tanto en el mbito interno como en el externo de las sociedades, por lo que para ellos la
relacin gobernantes-gobernados se planteaba como una relacin basada en el conjunto
de normas escritas de los Estados. Por su parte, y aunque seala que la aplicacin de
sanciones formales sucede en muchos casos, Easton se refiere a ellas como complemento de las sanciones informales, aquellas normas especiales de legitimidad, tradicin
o costumbre que estn a disposicin de los gobernantes sobre quienes pesan dichas
responsabilidades.
Relacionada con la diferencia sobre el derecho positivo entre los dos conceptos, es
pertinente sealar una segunda diferencia entre ellos. En la propuesta terica de Easton
no se menciona en ninguna parte la palabra soberana, que para los juristas era fundamental en la definicin del concepto de Estado. Su relacin con la diferencia sobre el
derecho positivo estriba en que la nocin de soberana en el mbito interno de las sociedades implica que las distintas comunidades que existen en el seno de la sociedad se
encuentran siempre ms o menos subordinadas al Estado porque reciben de l su existencia jurdica, sus prerrogativas y estn sometidas a su autoridad.19 Tericamente, la
soberana al interior del Estado est ntimamente ligada a lo jurdico, al derecho positivo, a las leyes escritas a las cuales deben obediencia los gobernados.20
En este punto, la diferencia con el concepto de sistema poltico es el menor nfasis
que este ltimo da a las sanciones formales porque aunque nunca lo hace de forma
explcita, s incorpora parcial e implcitamente la antigua nocin de soberana en el
funcionamiento interno de las sociedades cuando reconoce que las autoridades del sistema poltico cuentan con el complemento de sanciones formales (a travs de instrumentos para aplicar la fuerza y la violencia) para imponer la obediencia o conformidad con
sus decisiones. Por lo que respecta al mbito externo o internacional, y sin que tampoco
mencione la nocin de soberana, en su concepto de sistema poltico Easton reconoce la
influencia del resto de los pases del mundo como parte de los componentes del ambiente total que rodea a cada sistema poltico en lo que denomina sistemas extrasocietales
o sistema poltico internacional. Un aspecto interesante que debe resaltarse es que en
el esquema eastoniano se desarrolla con mayor amplitud y profundidad el anlisis de las
interacciones polticas internas que las externas o internacionales.
Adems de las dos diferencias anteriores, en el prrafo transcrito tambin es posible apreciar que para la propuesta sistmica el Estado es slo una especie de sistema
poltico, lo que significa que hay otras especies. Esta es una tercera diferencia entre los
dos conceptos ya que la teora del Estado no considera otras especies de organizacin
poltica. Como se ver enseguida, hay una cuarta diferencia sustantiva entre los conceptos de sistema poltico y Estado que radica en el papel preponderante asignado por
Easton a la aceptacin que debe tener el sistema poltico por parte de la sociedad.
De manera casi textual, la definicin conceptual de Easton es la siguiente: el sistema
poltico es el conjunto de pautas de interaccin por medio de las cuales se asignan valores
en una sociedad; las ms de las veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte
de sus integrantes como autoritarias (y autorizadas en razn de tal aceptacin).21 Debido a
lo anterior es que el modo caracterstico de conducta de cualquier tipo de sistema poltico depender de su propia capacidad para asignar valores en la sociedad y lograr su
aceptacin, en contraste, por ejemplo, con un sistema econmico o religioso.22 Es por
70
esto que las dos variables o conjuntos de variables esenciales del sistema poltico y por las
cuales se distingue de otros sistemas en una sociedad son: a) la conducta relacionada
con la capacidad de tomar decisiones relativas a la sociedad, y b) la probabilidad de que
estas decisiones sean aceptadas con frecuencia por la mayora de los miembros como
obligatorias. De acuerdo con Easton:
Si se producen ciertos hechos que impiden a los miembros de un sistema tomar decisiones
polticas, o si una vez adoptadas, son rechazadas en forma regular por una gran porcin de
sus miembros, no hay sistema poltico alguno (democrtico, totalitario o autoritario) que
pueda funcionar. Se ve forzado a descomponerse en numerosas unidades menores [] o
ser absorbido por otra sociedad, sujeta a un sistema poltico diferente.23
A pesar de lo innovador de sus planteamientos y las evidentes bondades que tiene

para los estudios politolgicos, segn Almond y Powell existen fundamentos para criticar a la teora sistmica aplicada a la poltica. Algunas de esas crticas son las siguientes:
1) Quienes han trabajado con esa orientacin establecen relaciones de semejanza
entre cosas distintas y, as, han hecho analogas de la poltica con la mecnica y
la biologa.
2) Las teoras de los sistemas implican un equilibrio o armona de partes.
3) Se basan en un prejuicio conservador y esttico.24
Una vez que reconocieron la validez de los fundamentos de estas crticas y para
precisar el significado del concepto de sistema poltico, Almond y Powell distinguieron
los dos trminos que lo forman. Por lo que concierne al trmino sistema, y para responder a la crtica de que las teoras de los sistemas implican un equilibrio o armona entre
las partes que los constituyen y que por lo tanto se basan en un prejuicio conservador y
esttico, ellos hicieron una aclaracin muy importante ya que afirmaron que las partes
constitutivas de un sistema poltico son interdependientes, es decir, que el cambio de las
propiedades de un componente del sistema afecta a todos los dems.25 Para ellos, cuando una variable de un sistema cambia en su magnitud o calidad, las otras variables son
objeto de presiones y se transforman; el sistema cambia sus pautas de comportamiento
o los componentes anmalos son disciplinados por los mecanismos de regulacin.26 De
este modo, adoptaron una concepcin de sistema poltico que presupona interdependencia pero no armona. Para ellos se trata de un sistema de interaccin que no es
armnico ni estable pero, por supuesto, es interdependiente, de modo que la tarea de
la investigacin de la ciencia poltica consiste en descubrir de qu manera el cambio de
alguna de las partes del sistema poltico afecta a las dems.27
Por otra parte, fijar los lmites del sistema poltico no es tan sencillo como cuando se trata de sistemas mecnicos o biolgicos y es difcil ubicar en qu punto empieza
y dnde termina. Esto se debe a que en los sistemas polticos y, en general, en los
sistemas sociales los lmites son imprecisos porque estn constituidos por roles o
papeles, y no por individuos.28 Dependiendo del tipo de sistema poltico, ste puede
componerse por roles interactuantes de sbditos o electores y, si es el caso, por legisladores, burcratas y jueces. Debido a que un individuo puede desempear un papel diferente en varios sistemas sociales al mismo tiempo, suele cambiar y pasar de los roles
polticos a los no polticos y viceversa. El da de las elecciones, por ejemplo, un individuo
71
cruza las fronteras de varios sistemas sociales (econmico, religioso, etc.) para desempear su papel en el sistema poltico cuando ejerce el voto como ciudadano.29
Respecto a lo poltico, los dos significados (autorizado y autoritario) que tiene el
trmino authoritative permitieron que Almond y Powell afirmaran con razn que era
comn que se asociara el concepto de sistema poltico con el uso legtimo de la coaccin
fsica en la sociedad: sancionar, castigar, aplicar las normas y obligar. Ellos plantean que
el sistema poltico incluye todas las interacciones que afectan el uso real o posible
de la coaccin fsica legtima y comprende las instituciones de gobierno (legislaturas,
tribunales de justicia y organismos administrativos), pero tambin comprende todas las
estructuras en sus aspectos polticos. Entre estas ltimas, ellos incluyen a las estructuras
tradicionales tales como las relaciones de parentesco, los fenmenos anmicos de la
poltica (asesinatos, revueltas o manifestaciones) y las organizaciones formales (partidos polticos, grupos de inters y medios masivos de comunicacin).30 Para Almond y
Powell slo las autoridades polticas tienen cierto derecho, generalmente aceptado, a
utilizar la coaccin y exigir obediencia mediante su uso, ya que afirman que la fuerza es
legtima cuando existe la creencia en que su utilizacin es justificable.31 En consecuencia, estos autores aclaran que no pueden decir que el sistema poltico se ocupa nicamente de la fuerza, la violencia o el apremio, sino que su relacin con la coaccin es su
cualidad distintiva; as, el sistema poltico no es el nico sistema que legisla y aplica las
leyes, pero sus leyes y la aplicacin de stas suponen el mximo apremio en lo que
respecta a obediencia y ejecucin.32 En suma, en cualquier sociedad el sistema poltico
es el nico que tiene la autoridad reconocida, esto es, est autorizado, para obligar a la
obediencia de las leyes porque adems tiene el poder autoritario para hacerlo.
La incorporacin de la acepcin autorizado del trmino authoritative tiene
implicaciones muy importantes pues, al contrario de la definicin jurdica tradicional
del Estado, la propuesta sistmica retoma para s las largas elaboraciones tericas en
torno del concepto de legitimidad. Desde Weber, la clara determinacin del poder poltico como el poder coactivo por excelencia no supuso que el uso de la fuerza fuera suficiente para definir su naturaleza pues l mismo seal el atributo general del monopolio
de la coaccin legtima, lo que significa que un poder coactivo, para ser considerado
como poder poltico, debe ser de un lado exclusivo, en el sentido de que debe impedir
(criminalizar o penalizar) el recurso a la fuerza por parte de los sujetos no autorizados;
de otro lado debe ser legtimo, o considerado tal, en el sentido de que debe ser reconocido como vlido bajo algn ttulo, y por tanto ser aceptado por los subordinados.33 De
acuerdo con Michelangelo Bovero, si bien el poder poltico nace limitado y es reconocido como legtimo slo si, y hasta que, es ejercido en el respeto de aquellos lmites que le
imponen las leyes escritas lo que se conoce como primaca de la ley o la superioridad
de la norma con respecto al poder, la legalidad, el puro apego a una norma establecida, no es de por s un ttulo suficiente de legitimacin para el poder poltico.34 Pocos
aos despus de que el enfoque sistmico lo sugiriera de manera implcita, Jrgen
Habermas defini el concepto de legitimidad ms utilizado en la ciencia poltica: Legitimidad significa que hay buenos argumentos para que un ordenamiento poltico sea
reconocido como justo y equitativo; un ordenamiento legtimo merece el reconocimiento. Legitimidad significa que un ordenamiento poltico es digno de ser reconocido.35
Una definicin que se deriva de los aportes de Almond y Powell y puede utilizarse
para este concepto es que el sistema poltico es un sistema no necesariamente armnico ni
estable de interaccin interdependiente que en cualquier sociedad es el nico que est auto72
rizado por los individuos que la componen para obligar a la obediencia de las leyes porque
adems tiene el poder autoritario para hacerlo.
La defensa que esgrimieron Almod y Powell para que se utilizara el concepto de
sistema poltico en lugar de gobierno, nacin o Estado lo que es algo ms que un
problema de nomenclatura ya que en realidad refleja una manera nueva de considerar
los fenmenos polticos se apoy en consideraciones slidas:
Los trminos antiguos Estado, gobierno, nacin estn limitados por significados legales e institucionales; dirigen la atencin a un conjunto determinado de instituciones que
normalmente forman parte de las modernas sociedades occidentales. Si aceptamos la idea
de que el estudio de tales instituciones constituye la nica preocupacin y el objeto especfico de la ciencia poltica, muchos problemas pueden ser entonces soslayados, incluida la
difcil cuestin de delimitar el campo propio de la disciplina. Sin embargo, los costos de tal
decisin son muy elevados. El papel desempeado por las instituciones formales de gobierno, como las legislaturas y los tribunales, vara considerablemente en las distintas
sociedades. En muchas de ellas, en particular en las que se hallan fuera del mundo occidental, sus funciones pueden no ser tan importantes como las de otras instituciones y
procesos. En todas las sociedades el papel de las instituciones formales de gobierno est
delimitado por los grupos de carcter informal, por las actitudes polticas y por una multitud de relaciones interpersonales. Si la ciencia poltica aspira a encarar eficazmente los
fenmenos polticos en toda clase de sociedades, sin distincin de cultura, grado de modernizacin y desarrollo, necesitamos un marco de anlisis ms amplio. El concepto de
sistema poltico ha adquirido gran difusin porque dirige la atencin hacia el espectro
total de las actividades polticas de una sociedad, sin determinar dnde y en qu sociedad
pueden ser localizadas tales actividades.36
Como balance general del enfoque sistmico y especficamente del concepto de

sistema poltico, podra afirmarse que su utilidad es indudable ya que esta propuesta
terica provee de recursos analticos muy amplios y profundos para el estudio del funcionamiento interno de cualquier sistema poltico. Sin embargo, el concepto de Estado
no puede ser desechado. A pesar de que el proceso de globalizacin ha llevado a un
replanteamiento conceptual acerca de la soberana, el concepto de Estado es til en
tanto exista el sistema poltico internacional tal como prevalece al inicio del siglo XXI,
esto es, mientras exista el Estado como una especie de los sistemas polticos.
II. Rgimen poltico
Debido a que el estudio cientfico de la poltica es relativamente reciente, para definir
sus conceptos ha tenido que lidiar con el bagaje terico heredado de la filosofa poltica,
la historia, la economa y la ciencia jurdica, y en realidad para algunos de ellos tard en
realizar elaboraciones propias en las que hubiera acuerdo general. Es el caso de los
conceptos de rgimen poltico y gobierno que son considerados ms concretos y observables en la realidad social, al contrario de los conceptos mayormente abstractos de
Estado y sistema poltico.
Hacia la mitad del siglo XX no haba todava suficiente claridad para una definicin
cientfica y actualizada del concepto de rgimen poltico que ajustara cuentas con herencias tericas anteriores. Para llegar a ello, Maurice Duverger se refiri en primera
instancia a las instituciones polticas como aquellas relativas al poder en el Estado, y
73
despus seal que las principales eran, por ejemplo, la presidencia de la Repblica, el
primer ministro, los ministros, el Parlamento, el Tribunal Supremo, las elecciones. Es
decir, hizo referencia a instituciones polticas propias de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del Estado francs y de su sistema electoral y de partidos.37 Duverger llam
rgimen poltico al subsistema constituido por el conjunto de las instituciones polticas
de un sistema social que estn coordinadas entre s. A causa de que las sociedades estn
organizadas polticamente de modo diferenciado, existen diversos tipos de regmenes
polticos: parlamentario, presidencialista, de partido nico, etc.38 Duverger fue uno de
los primeros en plantear que las instituciones polticas y el rgimen poltico que constituyen slo se comprenden realmente si se resitan en el seno del sistema social del que
son el marco y el mecanismo regulador.39
En 1970, el profesor britnico W.J.M. Mackenzie seal que universalmente ya era
aceptada la idea de distinguir entre rgimen y gobierno: Los gobiernos pasan, el rgimen permanece [...] El rgimen no depende de la ocupacin oficial de cargos; es una
nocin ms difcil de captar.40 As que este politlogo construy el concepto de rgimen
poltico en dos niveles que sirvieron de base para elaboraciones posteriores: en un nivel
abstracto, es el conjunto de reglas, costumbres y creencias ms importantes para la
vida poltica, y en un nivel concreto se encarna en el grupo o los grupos ms influyentes en el gobierno; es decir, en la elite poltica.41
De acuerdo con el enfoque sistmico de Easton, el politlogo italiano Leonardo
Morlino seal en 1980 que el rgimen poltico se compone de tres elementos: valores,
normas y estructuras de autoridad.42 Segn Morlino, para la teora eastoniana los valores
o principios estn en la base de ciertas ideologas y doctrinas o bien entran ms o
menos implcitamente en la praxis poltica, es decir, estn articulados abiertamente en
expresiones simblicas o son justificaciones latentes del rgimen.43 En la gran mayora
de los sistemas algunos valores se convierten en dominantes porque los defienden miembros que son eficaces polticamente y no son rechazados abiertamente por otros; tales
valores acaban por imponer lmites a la prctica poltica del rgimen ya que son cruciales
en la determinacin del conjunto de fines que puede tratar de alcanzar un sistema y
condicionan de algn modo sus normas y estructuras de autoridad, los otros dos elementos del rgimen poltico.44
Las normas, por su parte, son las reglas operativas o reglas del juego que especifican los modos en que los miembros del sistema pueden participar en el proceso poltico
y resolver los conflictos;45 tales normas pueden ser formalizadas en constituciones escritas o cdigos, o no formalizadas y provenientes de las costumbres (consuetudinarias), pero de todas maneras estn sujetas a sanciones dentro del sistema. Finalmente, el
tercer elemento del rgimen lo constituyen las estructuras de autoridad, es decir, el
conjunto de los roles o modelos regularizados de comportamiento y de expectativas
acerca del modo en que habrn de comportarse los que ocupan posiciones especiales en
la sociedad y el modo en que los dems deben obrar frente a ellos.46 Morlino hace la
aclaracin acerca de que los roles o papeles asignados a los individuos se distinguen de
los propios individuos que los desempean durante determinados perodos de tiempo;
tales roles estn dotados de autoridad debido a que quienes son titulares de ellos tienen
la capacidad de ordenar, mandar e inclusive obligar, adems de que pueden estar especificados formalmente por las leyes o bien derivar informalmente de patrones de liderazgo.
No forman parte de las estructuras de autoridad algunos roles y estructuras que no
estn dotados de autoridad a pesar de desarrollar una funcin fundamental en el siste74
ma como los lderes de opinin, grupos de presin, etc.47

Ms recientemente y apoyado en la definicin del Diccionario de Poltica, el profesor argentino Alberto Lettieri indic que el concepto de rgimen poltico alude tanto al
conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder,
como a los valores que animan tales instituciones.48 En la definicin del ingeniero portugus Lcio Levi recogida despus por Lettieri, las instituciones constituyen la estructura organizativa del poder poltico que selecciona a los gobernantes y asigna su papel a
los diversos individuos comprometidos en la lucha poltica; adems de eso, las instituciones son normas y procedimientos que garantizan la repeticin constante de determinados comportamientos, por lo que hacen posible el desempeo regular y ordenado de
la lucha por el poder y de su ejercicio, as como de las actividades sociales vinculadas a
este ltimo.49
En trminos generales el empleo de ciertas instituciones, es decir, la eleccin de un
determinado rgimen, implica ya la eleccin de ciertos valores. La conexin que hay
entre la estructura del rgimen y los valores que lo animan se entiende porque la eleccin de un rgimen implica de por s lmites a la libertad de accin del gobierno y en
consecuencia la eleccin de una poltica fundamental, cuyas expresiones histricas pueden ser (y de hecho lo son) sensiblemente contrastantes entre s, si bien orientadas por
los mismos principios generales.50 Al respecto Levi pone el caso de Gran Bretaa, donde la izquierda y la derecha se alternan regularmente en el poder e imprimen al gobierno
distintas direcciones polticas que sin embargo son compatibles con el mantenimiento
del rgimen. En un rgimen de ese tipo, sealaba Mackenzie por su lado, las luchas
partidistas por el poder no deberan llegar a ponerlo en peligro ya que numerosos regmenes se han venido abajo por no haber respetado esta regla fundamental.51
Por otra parte, Levi propuso analizar la forma que asume la lucha poltica (los
diversos modos de conquistar y mantener el poder) para explicar las diferencias entre
los diversos tipos de rgimen, pero tambin seal que tales formas dependen de las
condiciones sociales y polticas internas e internacionales.52 Segn este autor, quien se
apoya en Maurice Duverger, la configuracin del rgimen depende del tipo de relaciones
entre los partidos pues es en ellos donde reside la sede efectiva del poder ya que se basan
en la participacin poltica de los ciudadanos; para los fines de la clasificacin de los
regmenes polticos, el tipo de sistema de los partidos tiene mucha ms importancia
que la frmula jurdico-constitucional con la que a menudo son definidos.53
La formulacin del concepto de rgimen poltico tuvo un notable adelanto en las
dos ltimas dcadas del siglo XX con las investigaciones sobre los procesos de transicin
democrtica en Amrica Latina. Una vez que definieron como transicin el intervalo
que se extiende entre un rgimen poltico y otro, Guillermo ODonnell y Philippe C.
Schmitter asentaron que entendan por rgimen el conjunto de pautas, explcitas o no,
que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las
caractersticas de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos o estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso,54 lo que entraa forzosamente la institucionalizacin de tales pautas: deben ser conocidas, practicadas y aceptadas regularmente al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como
los participantes del proceso.55
Para concluir este apartado es necesario indicar que aunque se ha dado un salto
cualitativo en la formulacin del concepto rgimen poltico, al inicio del siglo XXI en
realidad todava no existe una definicin aceptada universalmente. En lo que hay un
75
consenso generalizado es que un rgimen poltico se define en parte por las reglas de
procedimiento que determinan: 1) el nmero y tipo de actores a quienes se permite
acceder a las principales posiciones gubernamentales, 2) el mtodo de acceso a tales
posiciones, y 3) las reglas que se siguen en la toma de decisiones pblicas obligatorias.56
Estas reglas o pautas deben ser aceptadas por los actores polticos pues su comportamiento tambin es un componente muy importante del rgimen.
Sin embargo, en la revisin de las definiciones que han sido planteadas por varios
autores contemporneos hay discrepancias en cuanto a incorporar a la ideologa de los
diversos actores como un componente del rgimen poltico, as como en cules son las
instituciones que lo constituyen de manera decisiva; tampoco coinciden en la inclusin
de variables de movilizacin de bases sociales ms all de los contendientes por el poder
poltico, o en incorporar por ello a los ciudadanos como integrantes del rgimen.57 No
obstante, en la mayora de esas definiciones resaltan dos coincidencias que es preciso
anotar: 1) las actividades del gobierno dependen de las caractersticas del rgimen, lo
que significa que el concepto de rgimen engloba al de gobierno; y 2) las normas que
regulan el acceso al poder y su ejercicio pueden ser formales o informales, pero deben
ser conocidas y aceptadas por los actores polticos. Por tanto, rgimen poltico podra
definirse como el conjunto de normas formales e informales conocidas y aceptadas por los
actores que aspiran a acceder y ejercer el poder poltico regulados por ellas; se puede cambiar de gobierno pero no de rgimen en tanto permanezcan las mismas normas y se trate de
los mismos actores.
III. Gobierno
Como se puede entender despus de la definicin de rgimen poltico, el concepto de
gobierno est incluido en l y tiene elementos que pueden ser ms claramente observables en la realidad poltica. De acuerdo con Mackenzie, en cierto sentido el concepto de
gobierno es ms simple que el de rgimen porque su naturaleza est inscrita en la constitucin y por ello estn establecidas una serie de reglas compuestas en un conjunto de
leyes, costumbres y jurisprudencias que la lucha por el poder a menudo aclara y ampla.58 Lo anterior, sin embargo, no significa que su definicin sea una labor fcil porque
al igual que el concepto de rgimen poltico ya examinado, deriva de trminos empleados hace muchos siglos.
Gobierno es un trmino que se relaciona tanto con el antiguo arte de la direccin y
autodireccin como con las nuevas ciencias de la informacin y el control. Segn Karl
W. Deutsch (1912-1992), profesor de origen alemn que radic muchos aos en Estados
Unidos, los griegos empleaban la palabra kybernetes para designar al conductor o timonel de un barco y las palabras gobernador y gobierno derivan de ella porque cualquiera que dirija los asuntos de un pas o de cualquier organizacin o comunidad
grande debe saber, tal como quien dirige la navegacin de un barco, cmo permanecer en el control; cul es la naturaleza bsica y el estado actual del pas u organizacin
que est controlando; cules son los lmites y oportunidades existentes en el medio al
que debe enfrentarse y cules los resultados que desea obtener.59 La esencia del arte del
gobierno resulta de la combinacin de estos conocimientos y de su aplicacin.
No obstante ser tan antiguo, el concepto de gobierno contina usndose casi con el
mismo significado porque actualmente en toda comunidad poltica tambin existe un
76
rgano que tiene como tarea la de imponer las reglas de conducta y de tomar las decisiones
necesarias para mantener la cohesin del grupo y ese rgano es el gobierno.60 Aun as, si se
atiende a esta definicin de las funciones del gobierno parecera que participan en l las
instituciones representativas como las asambleas, cmaras legislativas o congresos, pero
un acuerdo casi unnime entre los estudiosos del tema es que el gobierno es una tarea
del poder ejecutivo y solamente en los regmenes parlamentarios participa de una forma
ms directa el poder legislativo, pues en ese caso el partido mayoritario o una coalicin
de partidos elige a un primer ministro para que funja como jefe de gobierno.
En la definicin de Mackenzie, por ejemplo, el gobierno incluye a los titulares de los
cargos en las instituciones del poder ejecutivo y de este modo, para l, gobierno es el
presidente de los Estado Unidos, el primer ministro britnico, [] junto con todos aquellos ayudantes que desempean funciones oficiales.61 Levi, por su parte, afirma que el
gobierno coincide con el poder ejecutivo, o mejor dicho con los rganos de la cspide
de ese poder, o sea con exclusin de todo el aparato de funcionarios que tiene la tarea de
colaborar en el funcionamiento de los servicios pblicos;62 as, dar cumplimiento a las
decisiones gubernamentales es una tarea encomendada a la administracin pblica.63
En cualquier caso, es debido a la separacin de poderes que los rganos legislativos y los
judiciales tampoco forman parte directamente del gobierno a pesar de que ejercen su
poder dentro de una competencia, ms o menos amplia y ms o menos directa, segn
los casos, con rganos de gobierno, lo que implica tambin que pueden delimitar y
controlar en cierto modo su accin porque concurren en el ejercicio del poder.64
El estudio comparado de los gobiernos ha sido una de las preocupaciones de los
politlogos ya que constituye la parte de la actividad poltica que es ms visible y
sujeta a evaluacin para los habitantes de un pas. En ese tipo de anlisis fue muy til
partir del planteamiento de Easton acerca del funcionamiento del sistema poltico debido a que, como se examin anteriormente, en este concepto se incluyen todas las
interacciones polticas en una sociedad. Sin reparar mucho en las estructuras
institucionales que efectivamente podran ser muy diferentes, lo cual se convertira en
un obstculo para la comparacin, Easton propuso examinar la vida poltica en trminos de un sistema que recibe ciertas entradas (inputs) de la sociedad y las convierte en
salidas (outputs) que afectan a esa misma sociedad.65 Las entradas (inputs) son demandas o apoyos provenientes del ambiente que rodea al sistema poltico y las salidas (ouputs)
son las respuestas que elabora el sistema poltico que, si toma las decisiones adecuadas
para ello, es decir, si hace bien su tarea, lograrn reducir las demandas y aumentar los
apoyos. Segn Blondel, los expertos en poltica se han visto alentados a examinar el
contenido y las caractersticas de las demandas y los apoyos, que constituyen las entradas y a considerar las salidas en trminos del proceso de elaboracin de decisiones que
pueden encontrarse en todos los gobiernos.66 De esta manera, la definicin ms precisa
de estas entradas y salidas llevara a encontrar un parmetro de mayor validez general
que las estructuras constitucionales, anteriormente consideradas como el nico
parmetro.67
El nuevo enfoque sugerido por Easton y afinado por Almond puede superar as uno
de los ms difciles problemas en el estudio comparado de los gobiernos, que ha encontrado diferentes normas, instituciones y formas de comportamiento cuya relacin no es
simple porque muchas veces algunas estructuras institucionales pueden ser producidas
por cierto tipo de normas, pero ser usadas en un contexto normativo diferente; el
politlogo Jean Blondel (Francia, 1929) pone de ejemplo el uso que dan las dictaduras a
77
las legislaturas y los partidos polticos para sus propios fines. En ese contexto, hay dos
tipos de procesos sociales desempean un importante papel. Primero, cuando las instituciones son importadas de otro lugar en un fenmeno de imitacin que se produce
porque los miembros de una comunidad consideran que una estructura que ha sido
eficiente en otro lugar puede contribuir a promover cambios importantes en el comportamiento o el desarrollo de su propia comunidad.68 De acuerdo con Blondel, la historia
de los gobiernos constitucionales del siglo XIX es, en gran parte, la historia de las imitaciones debido a que las prcticas gubernamentales britnica y norteamericana parecan vlidas [por lo que] se pens que era razonable modificar las prcticas de otros
lugares importando las estructuras institucionales norteamericanas o britnicas.69 Pero
hay un segundo proceso en el cual deliberadamente se impone una forma de gobierno y
esto conduce a profundas tensiones que deben ser conjuradas aplicando una serie de
recursos polticos que van desde la represin, que no resulta satisfactoria como solucin a largo plazo, hasta el intento de mantener las estructuras existentes aunque sea
solamente en el plano formal con el fin de que se desarrolle la legitimidad del nuevo
sistema.70
Desde la teora institucionalista una de las vertientes ms antiguas del estudio
comparativo de los gobiernos71 se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional que fueron deducibles de la siguiente definicin: un sistema de gobierno
slo podr considerarse constitucional si el cuerpo electoral toma parte en la seleccin
de los gobernantes. Despus tiene un postulado: el gobierno constitucional implica una
distincin (no necesariamente una separacin de poderes) entre legislativo y ejecutivo
porque se dejan las polticas generales a un cuerpo amplio que las aborda y examina
sosegadamente, y los temas ms especficos se dejan a un cuerpo menor y permanente,
facultado para actuar en casos de emergencia.72 Esta distincin es la base de la distribucin de poderes legislativos y ejecutivos en los gobiernos constitucionales. Al final,
esta teora indica el corolario de que un sistema no ser constitucional si el legislativo es
inferior al ejecutivo ya que sera ilgico permitir que el ejecutivo fuera superior al
legislativo si este ltimo trata los temas generales y el ejecutivo las cuestiones de detalle
y las situaciones de emergencia.73
Debido al corolario acerca de que el legislativo slo puede ser igual o superior al
ejecutivo, se desprende la existencia de tres sistemas constitucionales de gobierno:
1. Gobierno de convencin. Si el legislativo es superior al ejecutivo, el ejecutivo
procede del legislativo.
2. Gobierno parlamentario. Si el legislativo es igual al ejecutivo y ambos estn en
una relacin recproca de poder.
3. Gobierno presidencialista o de separacin de poderes. Si el legislativo es igual al
ejecutivo y estn totalmente separados; en este ltimo caso, el ejecutivo tiene
que surgir directamente del cuerpo electoral.74
Sobre los pases de Amrica Latina, como observacin final puede afirmarse que el
principio de la separacin de poderes fue plenamente incorporado y la gran mayora de
los textos constitucionales estn estructurados de acuerdo con l. Sin embargo, la realidad histrica de los pueblos latinoamericanos muestra claramente que el equilibrio y
armona entre poderes no se ha conseguido y que, en cambio, el poder ejecutivo ejerce
78
un claro predominio sobre los otros dos.75 La principal razn para explicar esta contradiccin reside en que el presidencialismo latinoamericano deriv de un fenmeno de
imitacin de los Estados Unidos.76
Despus de analizar las instituciones polticas de una decena de pases latinoamericanos, Duverger reflexion alrededor de la paradoja que hay entre el hecho de que estos
pueblos, desde la aurora misma de su independencia y an antes, han tenido por su
ms alta vocacin poltica vivir en un sistema de libertad y democracia, y la constatacin de que tal deseo ha sido ms una pretensin frustrada que una realidad conseguida. Por un lado, han marchado grandes definiciones programticas; por otro, las realidades cotidianas: golpes de Estado, dictaduras, fraudes electorales, marginalidad poltica del pueblo, escasa participacin social Una vez ms podra concluirse que es vano
esperar que las instituciones polticas democrticas funcionen en comunidades que no
sean socialmente democrticas.77 Es tarea de los ciudadanos y gobernantes de nuestra
Amrica que esta paradoja pueda disolverse.
Resumen
1. Despus de la segunda guerra mundial hubo una innovacin intelectual en la ciencia poltica. Con la influencia de Max Weber, Talcott Parsons y Harold Lasswell, se
impuls el concepto de sistema poltico debido a que se pens que el antiguo concepto de Estado no era til para el anlisis de las nuevas realidades polticas.
2. David Easton elabor el concepto de sistema poltico sobre la idea central de que la
distincin entre el resto de las interacciones sociales y las interacciones polticas es
que stas se orientan predominantemente hacia la asignacin autoritaria y autorizada de valores para una sociedad. Las asignaciones distribuyen cosas valoradas
entre personas y grupos.
3. En la sociedad existen numerosas conductas que no se consideran como estrictamente polticas donde tambin se establecen asignaciones obligatorias; son los sistemas parapolticos de los grupos y subgrupos. El concepto de sistema poltico se
reserva para la vida poltica de toda la sociedad. La diferencia principal entre ellos
reside en la serie de asuntos de que se ocupan, ya que los sistemas polticos societarios
son ms incluyentes que todos y cada uno de los sistemas parapolticos.
4. Las autoridades de los sistemas polticos se distinguen porque tienen una capacidad especial para movilizar los recursos y energas de los miembros del sistema y
aplicarlos a objetivos amplios o especificados, y a causa de que pueden hacerlo en
nombre de la sociedad y con la autoridad obtenida por la aceptacin de su posicin
en ella.
5. A partir del esquema propuesto por Easton es posible establecer cuatro diferencias
entre los conceptos sistema poltico y Estado respecto a la relacin gobernantesgobernados en las sociedades: a) el nfasis en las sanciones formales aplicadas por
las autoridades, b) la incorporacin de la nocin de soberana, c) el reconocimiento
del Estado como una especie de sistema poltico, y d) el papel de la aceptacin que
deben tener las autoridades por parte de la sociedad.
6. Definicin casi textual de Easton: el sistema poltico es el conjunto de pautas de
interaccin por medio de las cuales se asignan valores en una sociedad; las ms de las
79
veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte de sus integrantes como
autoritarias (y autorizadas en razn de tal aceptacin).
7. Algunas crticas a la teora sistmica aplicada a la poltica son: a) establece relaciones de semejanza entre cosas distintas; b) implica un equilibrio o armona de partes; c) se basa en un prejuicio conservador y esttico.
8. Definicin derivada de los aportes de Almond y Powell: el sistema poltico es un
sistema no necesariamente armnico ni estable de interaccin interdependiente que
en cualquier sociedad es el nico que est autorizado por los individuos que la componen para obligar a la obediencia de las leyes porque adems tiene el poder autoritario para hacerlo.
9. Hacia la mitad del siglo XX no haba todava suficiente claridad para una definicin
cientfica y actualizada del concepto de rgimen poltico que ajustara cuentas con
las herencias tericas anteriores de la filosofa poltica, la historia, la economa y la
ciencia jurdica.
10. Rgimen poltico podra definirse como el conjunto de normas formales e informales
conocidas y aceptadas por los actores que aspiran a acceder y ejercer el poder poltico
regulados por ellas; hay cambio de gobierno pero no de rgimen en tanto permanezcan
las mismas normas y se trate de los mismos actores.
11. En toda comunidad poltica, el gobierno es el rgano que tiene la tarea de imponer las
reglas de conducta y de tomar las decisiones necesarias para mantener la cohesin del
grupo. El gobierno es una tarea del poder ejecutivo y solamente en los regmenes
parlamentarios participa el poder legislativo de una forma ms directa.
12. Desde la teora institucionalista se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional: a) gobierno de convencin, el legislativo es superior al ejecutivo pues
ste procede de aqul; b) gobierno parlamentario, el legislativo es igual al ejecutivo y
ambos estn en una relacin recproca de poder; C) gobierno presidencialista o de
separacin de poderes, el legislativo es igual al ejecutivo y estn totalmente separados;
en este ltimo caso, el ejecutivo tiene que surgir directamente del cuerpo electoral.
Los siguientes textos siguen el orden de los temas tratados en este captulo. Aunque la
lectura completa de los libros es muy recomendable para los estudiantes de ciencia
poltica o para quienes tengan inters profesional por la teora, se indican las pginas
que corresponden a los apartados o captulos ms importantes para ampliar la comprensin de las propuestas analticas que se abordaron en el captulo.
Sistema poltico:
EASTON,
David. Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996
[1965], pp. 62-112.
David Easton desarrolla en este libro las bases conceptuales de su enfoque terico sobre los
sistemas polticos como conjuntos de pautas de interaccin para asignar valores en una
sociedad. En las pginas que se recomiendan hay una amplia exposicin de las caractersticas y los lmites o fronteras de los sistemas polticos, y del ambiente general que los rodea.
80
Rgimen:
MORLINO, Leonardo, Cmo cambian los regmenes polticos. Instrumentos de anlisis, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [1980], pp. 19-46 y 81-115.
Leonardo Morlino, profesor de la Universidad de Florencia, ofrece en este libro un
aporte clave para comprender los procesos de transicin democrtica en los pases
sudamericanos. En las pginas que se indican, Leonardo Morlino retoma las elaboraciones de David Easton sobre los conceptos de sistema poltico y de rgimen para luego
analizar cuidadosamente cmo pueden aplicarse tericamente en los procesos de cambio y estabilidad en las sociedades.
ODONNELL, Guillermo y Philippe SCHMITTER, Transiciones desde un gobierno autoritario/4
Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paids, Espaa, 1994 [1986],
pp. 19-30.
Al leer este reducido nmero de pginas, se tendrn las definiciones y las premisas con
las cuales trabajaron los autores en un ambicioso proyecto de investigacin sobre las
transiciones a la democracia desde regmenes autoritarios. Los conceptos definidos
(transicin, rgimen poltico, liberalizacin y democratizacin) son indispensables para
comprender los procesos de cambio ocurridos en el mundo durante la ltima dcada
del siglo XX.
Gobierno:
BLONDEL, Jean, Introduccin, en Blondel, Jean et al., El Gobierno: Estudios comparados,
Alianza Universidad, Madrid, 1981 [1969], pp. 11-48.
Blondel expone en la introduccin de este libro las dificultades inherentes en el anlisis
comparado de los gobiernos y las condiciones que requiere un modelo comparado para
cubrir toda la gama de pautas de gobierno, adems de que realiza una evaluacin del
estado que guardaban las teoras parciales destinadas a explicar partes especficas del
proceso gubernamental cuando fue escrito el trabajo.
BOBBIO, Norberto, La teora de las formas de gobierno en la historia del pensamiento poltico,
FCE, Mxico, 3. reimp., 1992 [1976].
En esta obra fundamental, Norberto Bobbio trata de responder a la cuestin sobre
cules y cuntas son las maneras en que se ha dado forma a la organizacin de la vida
colectiva, al gobierno de las sociedades. Aunque solamente incluye algunos autores que
considera ejemplares, examina varias de las respuestas ms significativas desde la filosofa griega hasta los umbrales de la edad contempornea, sin que eso suponga que su
inters sea histrico ya que se plantea explcitamente una exigencia conceptual.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Texto bsico que ningn ciudadano mexicano debe desconocer, especialmente los estudiantes de ciencia poltica. Es la ley fundamental que gua la vida poltica de Mxico y
fue producto de luchas histricas que nos constituyeron como ciudadanos con deberes
y derechos.
(Footnotes)
1. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Poltica comparada, Paids, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original,1966], p. 14.
2. Adems del provincialismo, otros dos rasgos negativos de los estudios politolgicos en la segunda posguerra del siglo XX sealados por Almond y Powell eran el descriptivismo y el formalismo. El
81

primero alude a que la mayor parte de los estudios se limitaban a describir las caractersticas de los
sistema polticos analizados sin ninguna preocupacin terica, sin ninguna ambicin de elaborar
teoras o de someterlas a la criba en el caso concreto, sin ningn intento de comparacin explcita,
seria, rigurosa; el segundo rasgo negativo se refiere a una excesiva atencin a las variables formales,
a las instituciones, a las normas y a los procedimientos, con total menoscabo del funcionamiento real
de los sistemas polticos, de las interacciones entre estructuras, de los procesos, de los cambios. Salvo
contadas excepciones, la ciencia poltica de los aos cincuenta era por tanto fundamentalmente
eurocntrica, descriptiva y formalista. (Gianfranco Pasquino, 1994, Naturaleza y evolucin de la
disciplina, en Gianfranco Pasquino et al., Manual de Ciencia Poltica, Alianza Universidad Textos, n.
125, Madrid, 1994, p. 21.)
3. El conductismo o conductivismo es un enfoque politolgico caracterizado por el estudio del
comportamiento observable de los actores polticos a travs de investigaciones cuantitativas. El nacimiento de este enfoque en los aos cincuenta supuso una autntica revolucin de la disciplina, hasta
entonces limitada al anlisis ms o menos formal de las instituciones, ya que por primera vez se
aplicaba efectivamente el mtodo cientfico en los estudios polticos. No obstante, su propia exigencia
epistemolgica le hizo descuidar la produccin de teoras, restringiendo su inters, al concentrarse en
las conductas observables y los mbitos donde era posible medir. (Ignacio Molina y Santiago Delgado, Conceptos fundamentales de la Ciencia Poltica, Alianza Editorial, Madrid, 3. reimp., 2004, p. 26.)
4. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 17.
5. Juan Carlos Portantiero, Sociedad civil, Estado y sistema poltico, en Juan Enrique Vega
(coord.), Teora y poltica en Amrica Latina, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, Mxico,
2. ed., 1984, p. 191.
6. Idem.
7. Juan Carlos Portantiero afirma que detrs de ese reemplazo emerga una historia intelectual no
inocente, cuya trayectoria tendra que delinearse. Cita un artculo de J. P. Nettl donde se reivindicaba al
Estado como variable conceptual pues la erosin del concepto de Estado coincida en el tiempo y era
claramente una parte funcional del desplazamiento del centro de gravedad de las ciencias sociales hacia
Estados Unidos a partir de finales de la dcada de los treinta. (J. P. Nettl, The state as a conceptual
variable, en World Politics, n. 20, 4 de julio de 1968, p. 561. Citado por Portantiero, idem.)
8. En la mitologa griega, el posadero Procusto serraba los pies de los huspedes ms altos para
que no sobresalieran de la cama y a los bajitos los estiraba hasta que alcanzaban la estatura justa del
lecho. Con la referencia al lecho de Procusto, Easton ilustraba cmo los politlogos trataban infructuosamente de estudiar realidades polticas novedosas y muy diferentes a las que sirvieron para acuar el significado de los viejos conceptos (http://www.interrogantes.net).
9. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996 [Ed.
original, 1965], p. 79.
10. Ibd., pp. 65-66.
11. (Ibd., p.79). Debe aclararse que en ingls la definicin de las interacciones polticas es la
siguiente: what distinguishes political interactions from all other kinds of social interactions is
that they are predominantly oriented toward the authoritative allocations of values for a society (no
es subrayado de Easton). La palabra authoritative tiene en ese idioma dos acepciones: 1) De autoridad, de la naturaleza de la autoridad, ejerciendo o asumiendo poder; imperativo, dictatorial, dominante; y 2) En posesin de derechos o autoridad reconocida; con derecho a obediencia o aceptacin. La aclaracin es pertinente ya que en espaol existen dos palabras distintas (autoritario y autorizado) para cada uno de los dos significados, pero en la traduccin que se est utilizando se atribuye
a authoritative slo el primero y eso tiene implicaciones importantes para la comprensin del enfoque
terico eastoniano (Vase David Easton, A framework for Political Anlisis, The University of Chicago
Press, USA, 1979 [Ed. original 1965], p. 50. Oxford English Dictionary Online, http://dictionary.oed.com).
12. David Easton, op. cit., pp. 76 y 79-80.
13. Easton se refiere a que, con el fin de obligar a que se cumplan sus asignaciones, algunos
sistemas parapolticos como las familias, las iglesias, las hermandades y otros subgrupos como las
organizaciones delictivas, pueden aplicar sanciones poderosas como la excomunin, el ostracismo,
la expulsin o la coercin ejercida por medio de la violencia debido a que en ellos se hallan leyes
constituidas, competencia por el control entre las elites dominantes y ambiciosas, y grupos de presin
o facciones (Ibd., pp. 82 y 81).
14. Sin embargo, y haciendo clara alusin a las autoridades de sistemas parapolticos tales como
sindicatos, empresas econmicas, clubes deportivos y otros, aclara que existen nombres mejores para
ese tipo de roles en los sistemas parapolticos: comit ejecutivo, consejo de gobierno o junta directiva.
82

(Ibd., p. 85.)
15. Idem.
16. Ibd., p. 84.
17. Ibd., p. 85.
18. Idem.
19. Vase captulo sobre el Estado en este libro.
20. Antonella Attili seala que aunque es cierto que en el Estado democrtico el titular de la
soberana es el pueblo y se marcan lmites a los poderes y funciones del poder poltico estatal, tambin
lo es que la soberana popular se somete al imperio de la ley, al control de constitucionalidad de las
leyes por parte de los tribunales constitucionales, que define las coordenadas en el de las cuales se
ejerce dicho poder supremo; ella aclara que es el poder poltico estatal el que ejerce dicha soberana
a travs de sus instituciones. (Vase el captulo Soberana en este mismo libro).
21. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996 [Ed.
original 1965], p. 138.
22. Idem.
23. Ibd., pp. 138-139.
24. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Poltica comparada, Paids, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original 1966], p. 20.
25. Tcitamente, Almond y Powell reconocieron que s establecan relaciones de semejanza entre
cosas distintas y hacan analogas entre el sistema poltico con otros sistemas como el mecnico o el
biolgico. As, ponan el ejemplo de un automvil al que el desgaste de los anillos del motor origina que
queme aceite, lo que a su vez deteriora el funcionamiento de las otras partes y lleva finalmente a que
decline la fuerza del vehculo. De forma anloga, plantearon que el surgimiento de los partidos populares o los medios masivos de comunicacin en un sistema poltico modifican el comportamiento de
las restantes estructuras que lo componen y afectan su capacidad general en relacin con el ambiente
interno y externo que lo rodea. (Ibid, pp. 20 y 25.)
26. Ibd., p. 25.
27. Almond y Powell dicen que se deben considerar a los sistemas polticos como entidades
totales que modelan y son modeladas por sus contextos ambientales. Por ejemplo, el desarrollo de una
burocracia especializada y un ejrcito profesional en un sistema poltico puede derivar de la interaccin
de ste con otras naciones de su mbito. Los gobernantes de la primera nacin pueden concebir
ambiciones de expandir su territorio o verse forzados a desarrollar sus posibilidades militares a causa
de las amenazas de invasin de sus vecinos. Los gobernantes de un sistema poltico pueden responder
a cambios iniciados en sus propias sociedades: el crecimiento del comercio, la acumulacin de riqueza, el hambre o desastres militares. Tales cambios internos son capaces de aumentar la presin sobre
el sistema poltico forzndolo a desarrollarse si desea sobrevivir. A menos que nuestra concepcin del
sistema poltico nos permita encarar de manera adecuada la interaccin de este ltimo con su contexto interno e internacional, no podremos comprender los procesos y desarrollos polticos. (Ibd., pp.
20 y 21.)
28. En una familia, por ejemplo, los roles que la constituyen son los de madre y padre, marido y
mujer, hermano y hermana; la familia es el conjunto de roles interactuantes de sus miembros, quienes
tambin pueden tener un papel como miembros en la escuela, los negocios o las iglesias. (Ibd., p. 26.)
29. Los lmites de los sistemas polticos estn sujetos a fluctuaciones relativamente grandes porque a veces como es el caso del ejercicio del voto o durante un conflicto blico los lmites se
vuelven ms amplios y fluidos. Los lmites se vuelven ms fluidos durante una guerra en la medida en
que muchos individuos son reclutados para el servicio militar y los negocios deben someterse a las
medidas de seguridad que se decidan. En los comicios electorales tambin se amplan los lmites
puesto que los votantes se convierten en polticos por un da. Cuando las condiciones normales retornan, vuelven a contraerse los lmites del sistema poltico. (Idem.)
30. Ibd., pp. 24-25. Anomia es una palabra de origen francs que significa ausencia de normas. (Pratt
Fairchild, H. Diccionario de Sociologa, FCE, Mxico, 12. reimp., 1987 [Ed. original, 1944], p. 12.)
31. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 24.
32. Ibd., p. 25.
33. Michelangelo Bovero, Lugares clsicos y perspectivas contemporneas sobre poltica y poder, en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder poltico, Grijalbo,
Mxico, 1985 [Ed. original, 1984], p. 46.
34. Ibd., pp. 51 y 52.
35. Ibd., p. 62. (Cita a Jrgen Habermas, Problemi di leggitimazione nello Stato moderno, en Per la
83

ricostruzione del materialismo storico, Etas, Miln, 1979 [Ed. original, 1976], pp. 207-208. Subrayados
de Habermas.)
36. Ibd., pp. 23-24.
37. El jurista, socilogo y poltico Maurice Duverger naci en Francia en 1917. Inici su carrera
como jurista en la Universidad de Burdeos y se implic cada vez ms en la ciencia poltica; en 1948
fund a una de las primeras facultades de esta disciplina en su universidad y public muchos libros y
artculos en peridicos, especialmente para Le Monde. Desde 1989 hasta 1994 fue representante del
Partido Socialista Europeo en el Parlamento Europeo (http://es.wikipedia.org/wiki/Maurice_Duverger).
38. Segn Duverger, los regmenes polticos se definen en cierto modo como Max Weber defina el
tipo ideal que le serva para analizar las sociedades: a partir del anlisis comparativo de regmenes
concretos puede elaborarse un modelo comn a varios de ellos, de carcter abstracto y sistematizado, que sirve para explicarlos. (Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional,
Ariel, Mxico, 2. reimp., 1992 [Ed. original, 1955], p. 33.)
39. Idem.
40. W. J. M. Mackenzie, La ciencia poltica, en Jean Piaget et al., Tendencias de la investigacin en
las ciencias sociales, Alianza Universidad, n. 45, Madrid, 1982 [Ed. original, 1970], p. 507.
41. Idem.
42, Leonardo Morlino, Cmo cambian los regmenes polticos. Instrumentos de anlisis, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [Ed. original, 1980], p. 37.
43. Ibd., p. 38. (Sobre los aportes tericos alrededor del concepto de rgimen poltico, Leonardo
Morlino cita a David Easton, A Systems Analysis of Political Life, Wiley & Sons, Nueva York, 1967, pp.
171-219).
44. Leornardo Morlino, op. cit., p. 38.
45. Idem.
46. Ibd., p. 39.
47. Idem.
48. Alberto Lettieri, Seis lecciones de poltica, Prometeo, Buenos Aires, 2005, pp. 129. (Vase Lcio
Levi, Rgimen poltico, en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Poltica, Siglo XXI, t. II, Mxico, 6.
ed., 1991 [Ed. original, 1976], p. 1362).
49. Lcio Levi, Rgimen poltico, op. cit., p. 1363.
50. Idem.
51. W. J. M. Mackenzie, op. cit., pp. 511-512.
52. Lcio Levi, ibd., pp. 1363-1364.
53. Ibd., pp. 1365-1366.
54. Guillermo ODonnell y Philippe C. Schmitter, Transiciones desde un gobierno autoritario/4 Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paids, Espaa, 1994 [Ed. original, 1986], pp. 19-20 y
118.
55. Estos conjuntos de pautas dan lugar a regmenes autoritarios o democrticos. (Ibd., p. 118.)
56. Gerardo L. Munck, Disaggregating political regime: Conceptual Issues in the Study of
Democratization, Working Paper, n. 228, agosto de 1996, p. 6. (www.nd.edu/~kellog/WPS/228.pdf).
Existe traduccin en Vctor Alarcn Olgun (coord.): Metodologas para el Anlisis Poltico, Mxico,
coed. UAM/ Plaza y Valds, 2006, pp. 237-278. Se cita la paginacin del texto en ingls.
57. La revisin se bas en el apndice del trabajo de Munck en el que presenta diecisis definiciones del concepto de rgimen poltico a partir de las cuales es posible comparar sus coincidencias y
diferencias. (Ibd., pp. 34-36.)
58. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 509. Por ejemplo, en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos se establece con mucha claridad la forma de gobierno ya que seala como voluntad
del pueblo de Mxico constituirse en una repblica representativa, democrtica y federal que se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una
federacin (Art. 40). Para su ejercicio, el poder de la federacin se divide en legislativo, ejecutivo y
judicial (Art. 49). El Poder Legislativo se deposita en un congreso general (el Congreso de la Unin)
dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores (Art. 50); el Poder Judicial se deposita
en la Suprema Corte de Justicia, en un tribunal electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
circuito, y en juzgados de distrito (Art. 94); y el Poder Ejecutivo es ejercido por un solo individuo que
se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 80). Las relaciones entre los tres
niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) se rigen por los artculos 115 a 122. En los 136
artculos que contiene, la tambin llamada Carta Magna regula las instituciones polticas fundamentales de Mxico, aunque existen muchos otros ordenamientos ms especficos. (Constitucin Poltica de
84

los Estados Unidos Mexicanos, Instituto Federal Electoral, Mxico, abril de 2000.)
59. Karl W. Deutsch, Poltica y gobierno, FCE, Mxico, 1993 [Ed. original, 1970], pp. 20-21. En
espaol la palabra gobierno deriva directamente del latn gubernare, que a su vez proviene del griego
kybernetes.
60. Lcio Levi aclara que en los idiomas latinos el significado de la palabra gobierno difiere del que
tiene la palabra government en los pases con idiomas anglosajones porque en ellos significa, grosso
modo, lo que en el continente europeo se designa con la expresin rgimen poltico y por lo tanto
tiene una acepcin mucho ms amplia que el trmino gobierno. Para referirse al gobierno, en Inglaterra y Estados Unidos se usan los trminos cabinet y administration, respectivamente (Lcio Levi,
Gobierno, en Norberto Bobbio et al, Diccionario de Poltica, Siglo XXI, t. I, Mxico, 7a. ed., 1991 [Ed.
original, 1976], pp. 710-711).
61. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 507.
62. Lcio Levi, op. cit., p. 711.
63. Sobre este punto, Mackenzie dice que en teora se puede hacer una distincin entre las funciones administrativas del ejecutivo y su papel poltico pero que esto tal vez pueda inducir a error ya que
no se puede comprender ninguna administracin fuera de su contexto poltico; si bien el gobierno est
efectivamente al frente de la administracin, en cierto modo se puede separar su papel, en tanto que
consejo de administracin en lo que se conoce como la administracin pblica. (W. J. M. Mackenzie,
op. cit., p. 510.)
64. Lcio Levi, op. cit., pp. 711-712.
65. Jean Blondel, Introduccin, en Jean Blondel et al., El Gobierno: Estudios comparados, Alianza Universidad, Madrid, 1981 [Ed. original, 1969], p. 26.
66. Idem.
67. En una evidente extrapolacin del enfoque sistmico propuesto por David Easton con la intencin de aplicarlo al estudio comparado de los gobiernos, Blondel se apoy en la contribucin que
hicieron Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell en 1966 para aclarar el funcionamiento del sistema
poltico (que Easton solamente haba esbozado de manera general y abstracta). En el proceso de
conversin que tiene lugar dentro del sistema poltico, Almond demostr que las funciones que pueden
incluirse entre las entradas y las salidas de todos los sistemas polticos son seis: del lado de las entradas, las demandas 1) se formulan (o articulan) y 2) se combinan (o agregan); del lado de las salidas, las
normas 3) se formulan (elaboracin de normas), 4) aplican (aplicacin de normas) y 5) adjudican en
casos particulares (adjudicacin de normas). Despus, estas diversas actividades 6) se comunican
dentro del sistema y fuera de l. (Ibd., p. 27.)
68. Ibd., pp. 22-23.
69. Ibd., p. 23.
70. Idem.
71. El institucionalismo es un enfoque de la ciencia poltica que se orienta al estudio de la estructura y el funcionamiento de las organizaciones pblicas. En sus orgenes, la ciencia poltica era exclusivamente institucionalista y se centraba en el estudio comparado de las constituciones nacionales
desde una perspectiva jurdico-formal; esta especie de derecho estableca juicios normativos afirmando las bondades de un marco institucional u otro y sus efectos sobre la gobernacin. Tal punto de vista
fue considerado excesivamente descriptivo y cualitativo por las nuevas corrientes empiristas de los
aos cincuenta, las cuales estaban preocupadas por dotar de estatus cientfico a sus investigaciones y
por ello abandonaron el estudio de las instituciones ya que no pueden someterse a medicin. Sin
embargo, la importancia de los poderes pblicos hizo que el mundo anglosajn volviera a ellos a partir
de los aos ochenta y desde entonces surgi un neoinstitucionalismo que se centra de nuevo en el
papel que juegan las variables organizativas y que no slo se fija en normas y procedimientos regulados sino tambin en los componentes informales, como los valores y cdigos de conducta de los
funcionarios que pueden afectar trascendentemente a la vida poltica. El institucionalismo actual no
ha vuelto a ser la corriente dominante exclusiva de antao ni comparte un mismo marco terico; sus
seguidores inclusive difieren en cuanto al concepto mismo de institucin, a la que identifican con lo
que podra denominarse estructura en sentido genrico. (Ignacio Molina y Santiago Delgado, op. cit.,
pp. 63-64.)
72. Jean Blondel, op. cit., p. 42.
73. Idem.
74. En todos estos casos, los partidos polticos representan la principal variable estructural para
explicar las diferencias de funcionamiento entre los sistemas de gobierno. (Ibd., pp. 42 y 44.)
75. Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, Ariel, Mxico, 2. reimp.,
85

1992, p. 606.
76. Duverger explica que a pesar de que en la Constitucin norteamericana de 1787 no figuran las
palabras federal o federacin, la adhesin al sistema federal de distintos pases latinoamericanos
(l usa el trmino iberoamericanos) se debi decisivamente a la influencia ejercida por el ejemplo de
los Estados Unidos. Sin embargo, aade, hay que recordar que all se fue de la federacin de las
antiguas colonias a la independencia frente a Inglaterra, mientras que en los pases [latinoamericanos] se pretenda ir, de modo artificioso, a la federacin desde el Estado independiente. (Ibd., p.
604.)
77. Ibd., p. 591.
86
5
CIUDADANOS Y DERECHOS HUMANOS
Alejandro Favela
I. Ciudadanos
El concepto de ciudadanos es de suyo un concepto complejo, pues encierra mltiples
significaciones de carcter histrico, jurdico, social, poltico y cultural. La dimensin
ms sencilla de comprender, es aquella referida a su contenido jurdico, pues en cada
sociedad donde han existido los ciudadanos, se ha establecido cuales son los requisitos
que un individuo debe cumplir para ser poseedor de esa calidad. Normalmente han
estado vinculados al lugar de nacimiento y la familia a la que se pertenece, a la edad, al
sexo, a la cuanta de los ingresos o posesiones a la sanidad mental y a no ser sujeto de
procesos penales.
En el mundo contemporneo, un individuo que ha nacido en un Estado Nacin y
que tiene una edad superior a 18-21 aos, con casi absoluta certidumbre, es parte de la
comunidad poltica de ese Estado Nacin y por ello es un ciudadano de ese Estado
Nacin, lo que conlleva obligaciones y derechos, en tanto parte de dicha colectividad. El
ciudadano moderno, en el ejercicio de sus derechos y obligaciones ejerce las libertades
que esos derechos le otorgan y es ah cuando establece prcticas polticas basadas en la
cultura imperante en su sociedad y establece vnculos de sociabilidad que contribuyen
al entramado social de dicha comunidad poltica.
Cuando se habla de ciudadanos, se est de manera implcita hablando tambin de
comunidades polticas de carcter democrtico, pues el marco institucional en el que el
ciudadano puede hacer uso de las libertades que su status le otorga, slo pueden tener
verificativo, en aquellas sociedades donde el ejercicio de las libertades individuales est
garantizado por un estado de derecho. El ciudadano es parte de sociedades polticas
democrticas, las cuales se substancian, precisamente, con el ejercicio de esos derechos
y libertades que hacen del ciudadano un tipo especial se sujeto poltico.
No en todas las sociedades puede haber ciudadanos. En las sociedades polticas,
donde no existen las libertades individuales, aun y cuando de manera formal, se sealen
esas caractersticas a los individuos, en la medida que no hay libertad para ejercer la
libertad de pensamiento, de expresin, de asociacin, de manifestacin, de oposicin,
no hay ciudadanos. Solamente en las sociedades democrticas pluralistas, hay ciudadaTRATADO DE CIENCIA POLTICA
87
Alejandro Favela
nos que hacen de sus derechos una forma de convivencia social, constituyendo a travs
de esa convivencia una cultura poltica democrtica en la cual, la dimensin jurdica es
solamente un sustento institucional para que sea posible una prctica histrica y poltica que en cada pas tiene derroteros diversos, ricos y variados que se construyen a partir
de las necesidades, propuestas y acciones que los mismos ciudadanos van generando a
cada momento de su devenir como sociedades.
Una visin general
La revolucin francesa tuvo una consigna que a lo largo del tiempo, ya mas de dos
siglos, no ha perdido vigencia, el viejo llamado a la libertad, la igualdad y la fraternidad, continua siendo actual, pues la democracia, desde esas fechas se ha ido transformando, de una aspiracin a una realidad social y poltica en una gran parte de los sistemas polticos que en ese periodo se han ido constituyendo.
El siglo XIX y buena parte del siglo XX fueron el periodo en el cual se desintegraron
los imperios coloniales y surgieron numerosos pases independientes que bajo diversas
circunstancias y avatares, han ido conformando sociedades que son democrticas o
pretenden consolidar ese tipo de rgimen poltico. La transicin a la democracia, no ha
sido nicamente tarea de instaurar instituciones que puedan enmarcarse bajo ese rubro,
sino que las sociedades para serlo de manera efectiva, han tenido que transformar la
cultura poltica dominante en sus sociedades, a fin de que la cultura poltica democrtica, sea la que haga funcionales y vigentes a dichas instituciones polticas. Instituciones
polticas democrticas y cultura poltica democrtica, tienen como eje vertebrador a un
nuevo tipo de sujeto poltico: el ciudadano.
El ciudadano es un sujeto poltico que no puede ser concebido al margen de sus
conciudadanos,1 es decir al margen de una determinada comunidad poltica, por tanto
igual a ellos en derechos y obligaciones y que para ser eso, un ciudadano, requiere de la
libertad que el sistema poltico en el que se desenvuelve, le tiene que garantizar. La
libertad, la igualdad y la fraternidad, son por tanto las divisas fundamentales del sujeto
poltico de la democracia. El ciudadano no es un Robinsn, es por definicin parte de
una comunidad poltica organizada a partir de los principios de la democracia y de la
misma manera que la democracia no es concebible sin ciudadanos, los ciudadanos no
son concebibles al margen de un rgimen poltico de tipo democrtico.
La revolucin francesa, como parte de su programa poltico dio a conocer en 1789,
una proclama La declaracin de los derechos del hombre,2 la cual en 1893 fue reformada para aadir el trmino ciudadano y ser la base de la nueva constitucin francesa.
Los derechos del hombre y el ciudadano en la concepcin revolucionaria de Francia, en
realidad estaban concebidos como los derechos del hombre y el ciudadano francs, es
decir, esos derechos era pensados desde el derecho positivo, como una conquista que
ciertos hombres podan tener, siempre y cuando fueran ciudadanos de un sistema poltico que era el francs y que ese sistema poltico era el que iba a garantizar su pleno
ejercicio. Esta concepcin en la que los derechos y las calidades de los hombres, la de la
ciudadana, estn ligados a un determinado sistema poltico, se opone a la concepcin
ius naturalista, que considera que todo hombre por el simple hecho de serlo es portador
de derechos. La Francia revolucionaria marc claramente que los derechos lo son en
tanto que existe una autoridad poltica que los garantiza y que basa en la vigencia de
88
Ciudadanos y derechos humanos
esos derechos su razn de ser, en tanto instituciones polticas, de tal manera que instituciones democrticas y derechos de los ciudadanos, son concebidos como una construccin histrica, vigente en un tipo determinado de rgimen poltico que es el democrtico
y que tienen verificativo en tanto, una cultura poltica que es la democrtica da continuidad a esos derechos y a esas obligaciones de los ciudadanos.
La importancia de los trminos de fraternidad y conciudadanidad es sobremanera
importante, pues ambos se refieren a una vida en comn, es decir, a una comunidad de
intereses que unen a esos ciudadanos para el logro de sus aspiraciones. El ciudadano es
un sujeto individual, pero es tambin un sujeto social, pues esa ciudadana no tiene
ningn sentido sino es en referencia a la libertad y la igualdad que tiene frente a otro
igual, es decir, frente a otro ciudadano y frente a un gobierno constituido que garantiza
la libertad y la igualdad de cada uno de los ciudadanos.
Un gobierno democrtico3 basa su funcionamiento en la existencia de ciudadanos y
tiende a satisfacer las necesidades de los mismos, son los ciudadanos los que le dan sus
insumos y en el respeto a los derechos de los ciudadanos es que se desarrolla la sociabilidad de los mismos ciudadanos. Un sistema poltico democrtico basa su fortaleza en el
pluralismo que los ciudadanos, en cuanto a sus opiniones y en cuanto a sus actuaciones
tienen, manifiestan y realizan. La democracia es plural, precisamente porque sus ciudadanos son diversos y tienen la libertad para serlo y manifestarlo y porque el sistema
poltico democrtico donde viven est obligado a respetar y preservar, dicha pluralidad.
Precisiones conceptuales
La nocin de ciudadana4 es aquella referida a la calidad que ciertos individuos encarnan, al ser ciudadanos.5 La ciudadana, no es una caracterstica natural de los hombres,
sino una construccin cultural, propia, por tanto, solamente de aquellas sociedades que
presentan al menos las siguientes caractersticas bsicas: en primer lugar, que en ellas
exista la identificacin de las personas, con la nocin de individuo; en segundo lugar,
que los individuos a los que se les reconoce la calidad de ciudadanos, tengan un elemento vinculatorio para formar una sociedad; tercero, que entre los ciudadanos exista un
trmino de igualdad frente a la ley y cuarto, que las relaciones entre los ciudadanos y
entre estos y la sociedad que los agrupa y regimienta, se de a partir de la ley comn a
todos ellos.
La ciudadana, sin la nocin de participacin, sera un trmino vaco, pues el ciudadano es por definicin un sujeto que tiene el derecho de participar en la toma de decisiones pblicas y/o a ser, l mismo, un elemento designado o electo por la colectividad
civil,6 para desempear, cargos de gobierno o de representacin en alguna instancia de
gobierno.
El concepto de ciudadana tiene como complemento lgico el concepto de gobierno
democrtico. Sin instancias de gobierno, no es concebible el concepto de ciudadano,
pues el ciudadano es el tipo de individuo que bajo ciertas formas de gobierno, da sustancia con su participacin, a esas formas de gobierno. Ciudadano y gobierno democrtico,
son conceptos que forman una dada indisoluble en los regmenes democrticos.
La agrupacin de ciudadanos en sociedad, da lugar a la sociedad civil, que no es
otra cosa que aquel tipo de sociedad formada por ciudadanos. Sociedad civil es aquella
en la que el elemento aglutinador es la sociabilidad, pues civil deriva de la civis latina, es
89
Alejandro Favela
decir de una agrupacin humana en la que el elemento volitivo es el factor determinante

y se opone a otras formas de sociedad en la cual el aspecto religioso, el comercial, el
tnico o el familiar, asumen esa prioridad, en tanto factor cohesionador. La sociedad
civil es aquella en la que los ciudadanos interactan los unos con los otros a partir de su
voluntad manifiesta para hacerlo a partir de reconocerse como tales. Una sociabilidad
as necesita de reglas para realizarse de manera continua y eficiente, razn por la cual, la
sociedad civil requiere de un complemento, la sociedad poltica. Pero no de cualquier
tipo de sociedad poltica, sino de una que respete y garantice los derechos de los ciudadanos, es decir una sociedad de ciudadanos, requiere para su pleno desenvolvimiento de
un sistema poltico democrtico y de que se halla desarrollado una cultura poltica,
tambin, democrtica, a fin de que los ciudadanos estn en capacidad de desplegar sus
derechos y la participacin poltica que de ellos se deriva, en beneficio de ellos mismos
dentro de los causes institucionales, de los que se han podido dotar.
Un poco de etimologa
El trmino ciudadano, no es otra cosa que el habitante de la ciudad. De la misma manera que el burgus no es mas que el habitante de los burgos y el politei, el habitante de las
polis. La civitas latina, el burgo alemn o la polis griega, eran unidades sociales y econmicas que se pretendan autosuficientes en lo poltico y que funcionaban a partir de la
formacin de distintas modalidades de organizacin que posibilitaban la participacin
de sus miembros con derechos, para integrarlos como comunidad poltica. Las modernas nociones de ciudadana y ciudadano, se las debemos a la Revolucin Francesa, no
porque en ella se hayan inventado esos trminos, sino por el uso amplio y generalizado
que esos trminos recibieron y la amplitud histrica que ese fenmeno tuvo en la historia moderna. Es verdad que ya se usaba el trmino ciudadano, con fuerza, en la revolucin Inglesa, as como tambin en Grecia y Roma antiguas, ms el impacto cultural que
la revolucin francesa tuvo en la cultura de la modernidad y sobre todo, la incorporacin del trmino ciudadano al programa ideolgico de la misma, en tanto parte del
programa democratizador que la misma modernidad contena, significaron un aporte a
la cultura poltica moderna. La modernidad ha sido un largo proceso de construccin
histrica y ha tenido, por tanto muchas y muy variadas fuentes y momentos, sin embargo, la revolucin francesa y sus promotores ideolgicos, los Enciclopedistas, fueron quienes dieron a esos trminos, una nueva vigencia histrica, la cual se ha perpetuado en las
declaraciones sobre derechos humanos y de los ciudadanos hasta nuestros das, el cual
ha sido recogido, a travs de las Naciones Unidas, en sus sucesivas declaraciones sobre
derechos y deberes de los hombres, los ciudadanos y los pueblos.
Los sujetos polticos individuales, portadores de derechos y de obligaciones, con
capacidad jurdicamente sancionada para participar en la toma de decisiones polticas,
libres, iguales y formando parte de las diversas colectividades polticas de las que participan, son reconocidos como ciudadanos. Es a la obra de la revolucin francesa y su
impacto en la formacin del mundo moderno que debemos la generalizacin y universal
aceptacin del trmino ciudadano, as como la nocin de derechos humanos que le
resulta concomitante.
Ahora bien, nuestro moderno concepto de ciudadano difiere del trmino que en la
antigua Roma se usaba para designar a aquellos que eran parte de la repblica y que por
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tanto podan participar de las deliberaciones, del ejrcito y del pan que Roma reparta
entre sus ciudadanos, en Roma, el trmino equivalente al que en la modernidad tenemos de ciudadano era en realidad el de quirites y por ello, lo que nosotros conocemos
como derecho civil, para los romanos era derecho quiritario, es decir, el derecho que
entre los ciudadanos regulaba sus transacciones. Ciudadano tiene su origen en el trmino latino cives, que a su vez es una derivacin de civitas que es ciudad, de tal manera que
cives tiene mucho mas que ver con lo que nosotros en la actualidad podramos llamar un
citadino, es decir aquel que es habitante de la ciudad, mas que el ciudadano (quirites)
que es el sujeto portador de derechos polticos.
Un poco de historia
En algunas polis griegas, de manera destacada en la ateniense, es que encontramos el
primer antecedente de ciudadana, la cual estaba ligada a la pertenencia que ciertos
individuos tenan por origen familiar con la formacin de esas polis. La pertenencia a
una familia fundadora de una polis, era lo que a los patriarcas les otorgaba el derecho a
formar parte de la comunidad poltica de esa polis, y por tanto les brindaba la posibilidad de la deliberacin en el gora, la posibilidad de votar en las decisiones pblicas que
en ella se tomaban, acceder a los cargos de gobierno de la polis, as como la obligacin
de contribuir a la defensa de la propia polis.
En la Roma republicana, se sigui poco mas o menos ese mismo modelo, sin embargo, en la Roma imperial, el ttulo de ciudadano de Roma, fue poco a poco hacindose
extensivo a ciertos individuos de las provincias romanas, con lo cual la integracin a la
sociedad romana, fue perdiendo cada vez mas su original sentido de pertenencia por ser
parte de una familia, para ahora integrarse a un modelo cultural, que era el que el Imperio Romano propugnaba. Sin embargo, la extensin de la ciudadana romana, si bien
posibilit la extensin de un derecho romano, a capas cada vez mas amplias de la poblacin de ese imperio, las modalidades de participacin directa en los asuntos pblicos se
vio cada vez mas relajada, pues los tribunos, los magistrados y los senadores romanos de
la poca imperial, tenan cada vez un papel menos importante en la sociedad romana,
frente a la creciente significacin de los Cesares y de sus guardias pretorianas.
En las ciudades libres del medioevo europeo, al ser estas la agrupacin de hombres
libres, la idea de ciudadano en Italia o la de burgus en las ciudades alemanas, adquirieron nuevamente vigencia, solo que esta vez, la ciudadana se adquira por la pertenencia
a los gremios que eran los que gobernaban a ese tipo de ciudades.
En la Gran Bretaa del siglo XVII, donde se inicia el ciclo de las revoluciones burguesas, el trmino ciudadano vuelve a reaparecer, en la medida que la nocin moderna
de individuo hace su aparicin en tanto que se considera que los individuos tienen derechos inalienables anteriores a la formacin de las mismas sociedades y que esas sociedades se forman, precisamente para preservar esos derechos que son denominados naturales, es decir no otorgados por ningn poder, sino consustanciales a cada hombre.
Estos derechos son: derecho a la vida, derecho a la propiedad y derecho a la defensa de
la vida y la propiedad, Individuo, propietario y ciudadano, aparecen como frmulas
intercambiables en la literatura inglesa de la poca, sin que haya aun una forma discursiva
definitiva para sintetizar esa nueva manera de pensar a los individuos con derechos. Sin
embargo, en esa poca revolucionaria de Gran Bretaa si es que se afirma la relacin
91
Alejandro Favela
entre la obligacin de pagar impuestos, por parte de los propietarios, con las modalidades
de participacin poltica en la constitucin de parlamentos que den representacin a aquellos
que pagan los impuestos y que en 50 aos de luchas polticas y militares, obtienen que el
gasto pblico, no sea ya una potestad exclusiva de los reyes, sino que sea el parlamento
quien participe en la aprobacin del cobro de impuestos y la forma en la que estos se
gastan. Dando vigencia a una nueva modalidad de gobierno, a travs de representantes de
los miembros de la comunidad poltica, la del gobierno representativo.
La independencia de los Estados Unidos de Amrica recuper muchas de las formas de sociedad, gobierno y participacin poltica ya imperantes en la Gran Bretaa
desde haca un siglo, pero dentro de una tica y estructura republicanas. De manera que
la formacin de los Estados Unidos de Amrica, combin la tradicin inglesa de asociacin poltica con la tradicin de la Repblica Romana y aadi la forma de la federacin
en un pas de dimensiones continentales, pues si bien es verdad que la federacin ya
exista en Suiza, Estados Unidos recuper el sentido ingles de la participacin de pequeas comunidades polticas en la constitucin de un gran Estado Nacin, en la cual, cada
condado y cada estado, se reservan formas especficas de organizacin y preserva derechos que pueden ser diferentes en cada estado. Ese particularismo queda al mismo
tiempo enmarcado en la conformacin de una gran federacin que es el gobierno de los
Estados Unidos de Amrica, el cual tiene como directriz una constitucin federal que
establece bases mnimas de homologacin para formar una gran comunidad poltica,
pero en la que cada una de las partes constituyentes se reserva la formacin de poderes
locales, que sin contravenir las directrices generales, si hacen valer sus particularismos y
da la base para una amplia participacin ciudadana en su vida comunitaria ms cercana
que es la que se realiza en los condados. De manera que democratismo ingles, repblica
romana y federacin suiza se combinaron para constituir una nueva tradicin de gobierno en un pas que contribuy mucho para el diseo de lo que ha sido la modernidad
poltica y tuviera tambin un alto impacto en el desarrollo de la cultura poltica de Amrica Latina.
Sin embargo, la revolucin francesa y su enorme influjo en la cultura de occidente
fue la responsable de dar la carta de naturaleza al concepto de ciudadano, a la nocin de
la generalizacin de derechos a todos los hombres y a la aspiracin universal a participar de las comunidades polticas de manera amplia y sin exclusiones, con derechos y
obligaciones iguales para todos los hombres y mujeres. Desde la propagacin de las
ideas de la Francia revolucionaria, es que la nocin de ciudadana se ha convertido en
una aspiracin universal a la generalizacin de derechos y obligaciones en la constitucin de comunidades polticas que den sentido a esa participacin, a partir de la nocin
de democracia.
Los siglos XIX y XX en el mbito de la cultura occidental, ha sido un largo proceso
para que las ideas de Juan Jacobo Rousseau de una ciudadana universal, hayan ido
pasando de una propuesta de deber ser, a una realidad palpable en las comunidades
polticas de corte democrtico.
No es que sino hasta que Rousseau hizo su propuesta para generalizar el concepto
de ciudadano a todos los hombres, que los ciudadanos en aquellas comunidades polticas que estaban constituidas por ellos, eran concebidos, necesariamente, como una minora dentro de sus sociedades. La idea de una ciudadana universal, no es sino producto de la revolucin francesa y en ese sentido, la lucha de los pueblos por otorgarse modalidades de gobierno representativo, participativo y constituido por ciudadanos libres,
92
est ligado a la gran matriz cultural que la revolucin francesa gener y que se vio recogida, sistematizada y expresada de manera contundente en la Declaracin de los derechos del hombre y el ciudadano de 17897 y que han tenido su seguimiento con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 19488 y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966.9
II. Derechos Humanos
En la actualidad hay elementos que forman parte de un lenguaje comn que parecen
indudablemente indisolubles, pero que necesariamente tienen que ser presentados como
partes de un todo, sociedad democrtica, ciudadanos y derechos humanos. Los ciudadanos conforman sociedades democrticas en las que cada ciudadano en lo particular y
como colectividad tiene derechos humanos. Hablar de ciudadanos, de sociedad democrtica y de derechos humanos, hace preciso sealar que es lo que se entiende por derechos humanos, pues los ciudadanos y las sociedades democrticas tienen en si mismo
un componente, evidentemente poltico, pero tambin jurdico.
La expresin derechos humanos es un trmino relativamente nuevo10 que empieza
a ser usado de manera general despus de la Segunda Guerra Mundial y la fundacin de
las Naciones Unidas, que vino a desplazar el uso de trminos como el de derechos naturales ligados a la tradicin ius naturalista y que a partir de declaraciones o pactos con cobertura internacional, pretenden suplir algunas de las deficiencias que puedan observarse en
el respeto a las personas, en ciertos pases, o bien reforzar y clarificar, derechos aceptados
por los gobiernos, como de vigencia universal.11 Los derechos humanos constituyen una
nueva vertiente para referirse a lo que ha sido una viejsima polmica, Cules son las
prerrogativas a los que las personas tenemos derecho? Es menester sealar que el derecho
es de suyo, una construccin histrica, variable en el tiempo y en las diferentes circunstancias que los seres humanos se han desenvuelto, sin embargo, es verdad que tambin ha
habido corrientes de pensamiento que han intentado plasmar que los seres humanos tenemos derechos por el simple hecho de ser personas.
En la realidad histrica, los derechos a los que los seres humanos hemos tenido
acceso, son a aquellos que las circunstancias polticas han permitido conquistar y hacer
valer. Los derechos de las personas estn ligados a una autoridad que los ha reconocido
como tales, los respeta y los hace respetar. La expresin derechos humanos a partir de
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 est enmarcada en tres
elementos contextuales significativos: a) la aceptacin universal del valor que la persona
humana tiene en si misma, esto es, la validacin de la nocin de individuo aportacin
fundamental de la cultura occidental, b) la aceptacin universal de la participacin de
los individuos en libertad dentro de sus comunidades polticas, esto es, la aceptacin de
la democracia como forma deseable de gobierno, y c) la aceptacin universal de que las
personas tienen derecho a mnimos de bienestar, esto es, que es deseable que los seres
humanos tengan derechos sociales y derecho al desarrollo sustentable, a la paz, a un
medio ambiente sano, a la preservacin de sus culturas.
Estos tres elementos bsicos han conformado una gran matriz de pensamiento, donde caben y se han desarrollado muy diversas interpretaciones sobre cmo hacer posible
estos derechos?, sobre quin es el responsable de que esos derechos tengan plena vigencia? y sobre quines son los beneficiarios de esos derechos? Las diversas interpretaciones
93
Alejandro Favela
jurdicas de estos derechos humanos, evidentemente estn ligadas a interpretaciones de

ndole poltica, a pesar de que los organismos internacionales que promueven estos derechos humanos, pretenden asumir un carcter neutro para as poder ejercer una cierta
presin sobre los gobiernos de los diferentes pases en los cuales la comunidad internacional tiene inters en lograr que esos derechos humanos sean respetados.12
Los derechos humanos han encontrado en las declaraciones, pactos, acuerdos o
convenciones internacionales su forma bsica de expresin, sin embargo, en numerosas
legislaciones de orden nacional, estas formulaciones haban encontrado ya manera de
ser expresadas e incluso formas de ser implementadas. Los derechos humanos, han
encontrado muy diversos tratamientos por parte de los estudiosos, sin embargo, la forma ms frecuente y aceptada de ser clasificados es aquella que los ordena por generaciones. As hablamos de derechos humanos de 1., de 2., de 3. generacin en donde sin
tratarse de un ordenamiento en estricto sentido cronolgico, es una clasificacin que
permite establecer una cierta coherencia tanto en los derechos humanos referidos, como
en sus expresiones en derechos nacionales equivalentes en la comparacin o
complementacin con otros derechos nacionales y permite que de manera genrica pueda hablarse de Estado de Derecho, cuando hablamos de derechos de primera generacin, de Estado Social, cuando lo hacemos referidos a los de segunda generacin o a
derechos de tercera generacin cuando se trata de derechos que no encuentran marcos
de referencia precisos en las legislaciones nacionales o que requieren de la cooperacin
internacional para su vigencia, los derechos de tercera generacin, estn ligados a la
sustentabilidad de la vida en el planeta, a la diferencia y diversidad biolgica, cultural,
de generaciones, entre otros.
Los derechos humanos de primera generacin son los que estn referidos a las
libertades civiles y polticas de las personas, en ellos se garantiza de manera bsica el
derecho a la vida, a la libertad, a la proteccin de las leyes, a la proteccin de la propiedad, a la proteccin de la integridad fsica de los individuos, a la proteccin de la libertad
de conciencia, credo, expresin de las ideas, asociacin, manifestacin y participacin
poltica. Se trata en suma, de los derechos humanos de ms amplia aceptacin a partir
de la conceptualizacin del individuo dentro de la matriz de pensamiento occidental.
Estos derechos son llamados tambin de libertad, pues son los que plantean que el
individuo es libre para ejercer sus actividades y requiere de un sistema poltico que
garantice y preserve esas libertades individuales y colectivas. Un sistema poltico que
cumple con ese tipo de requisitos es denominado estado de derecho o estado liberal de
derecho. En l, el individuo simplemente necesita que el sistema poltico respete las
libertades de cada individuo y haga que los dems individuos respeten a cada uno de los
individuos, brindando as, proteccin a todos.
Los sistemas polticos que llevan a cabo una cobertura amplia de las libertades
individuales y colectivas son sistemas polticos democrticos, los sistemas polticos que
no lo hacen son sistemas polticos autoritarios, aunque como es lgico, existe una gran
variabilidad dentro de lo que son unos y otros sistemas polticos.
Los derechos humanos de segunda generacin, o derechos sociales, son aquellos
que estn referidos a proporcionar a la poblacin condiciones mnimas de bienestar e
igualdad. Este tipo de derechos no en todas las constituciones nacionales tienen asiento.13 Los derechos sociales implican una doble complejidad: a) por un lado, los titulares
de esos derechos son los individuos y las colectividades, pero quien tiene la facultad de
realizarlo es el gobierno de los pases a travs del gasto social o los particulares cuando
94
son empresarios al respetar normas laborales, y b) la articulacin de legislaciones sociales y la formulacin y aprobacin de presupuestos pblicos reside en los rganos pblicos de representacin popular.
De tal manera que la realizacin de los derechos de segunda generacin, para poder
tener una plena vigencia, exigen, de una parte que los derechos de primera generacin
tengan una vigencia real en un determinado sistema poltico, esto es, que la representacin poltica de los ciudadanos si est siendo una realidad y por la otra que esos mismos
representantes polticos tengan un sentido de responsabilidad, pues las legislaciones y
los presupuestos nacionales requieren de una viabilidad financiera para su ejecucin.
Legislar o formular presupuestos al margen de las realidades del mercado, es engaar a
los ciudadanos, pero tambin inducir la bancarrota de un sistema poltico. La igualdad
que pretenden propiciar los derechos de segunda generacin,14 exigen de la clase poltica de cada uno de los sistemas polticos una responsabilidad para darle viabilidad de
largo plazo a ese sistema poltico.
El derecho a la salud, a la educacin, a una vivienda digna, a salarios remuneradores,
son derechos que requieren de recursos financieros fiscales y de mercado para ser sufragados, as como de programas coherentes y por tanto hacen necesario que los representantes populares y los gobiernos nacionales asuman responsabilidades polticas y sociales y por ello doten a la democracia de un contenido igualitarista para las poblaciones,
de tal suerte que el estado de derecho, sea tambin un estado social de derecho. La
libertad y la igualdad son la aspiracin legtima de los ciudadanos. Las sociedades donde los mnimos de bienestar y los niveles de desigualdad social son patrimonio de unos
cuantos plantean problemas serios para la cohesin social y dificultan la realizacin de
la democracia, pues si esta no distribuye beneficios a la poblacin, la libertad no es
percibida como un bien tangible para todos.
Los sistemas polticos democrticos, donde no se promueve la igualdad de manera
eficiente, terminan por tener instituciones inestables, donde la polarizacin social se
puede transformar en polarizacin poltica y los beneficios a largo plazo por ser inciertos, hacen que ese sistema poltico no sea percibido como sustentable, lo cual dificulta
su pervivencia y su xito como sistema poltico.
Los derechos humanos de tercera generacin son una categora de derechos que
hasta la fecha los expertos no han encontrado claras formas de catalogacin y que tampoco han encontrado aun una clara definicin en las legislaciones nacionales. Hacen
referencia a la fraternidad, al medio ambiente, a la justicia social, a la justicia entre
generaciones, a la innovacin tecnolgica y a la informacin, a la paz, a la diversidad
cultural, entre otros temas. Algunos sistemas polticos les han dado cabida a algunos de
estos derechos y muchos intentos de pactos o convenciones internacionales estn aun
promoviendo la aceptacin de este tipo de derechos, sin que exista un claro acuerdo
sobre la titularidad de esos derechos, ni sobre la responsabilidad de actores especficos
para su instrumentacin. Una muestra clara de ello son las legislaciones nacionales
sobre contaminacin, al mismo tiempo que la ineficacia de los acuerdos internacionales
para la preservacin del medio ambiente como un todo.
III. Ciudadana y Derechos Humanos
Los derechos humanos a pesar de su pretensin de ser universales, en realidad se enTRATADO DE CIENCIA POLTICA
95
Alejandro Favela
cuentran enmarcados en sistemas polticos especficos, con ciudadanos concretos que

acceden y disfrutan de una gama muy variada de derechos en cuanto a su expresin
concreta. Hay sistemas polticos con mayores niveles de democratizacin, as como sistemas polticos con grados muy diversos de igualitarismo y solidaridad social, por lo que
los ciudadanos de cada uno de esos sistemas polticos tienen en verdad un acceso muy
diferenciado a los derechos humanos. En consecuencia, la enorme variedad de situaciones a las que se enfrentan los ciudadanos, as como la variedad de culturas polticas de
las que son partcipes, hacen que sus respectivas actuaciones, en tanto ciudadanos, sean
muy diversas.
La nocin de ciudadana y la de derechos humanos, ambas forman parte de un
universo cultural ms amplio que es el de la sociedad capitalista, donde el mercado tiene
una funcin central, como regulador de la vida social y en donde la democracia es el
sistema poltico deseable. Sin embargo, no todas las sociedades en la actualidad se ajustan a ese tipo de parmetros, por lo que las sociedades que no tienen su sustento bsico
en la economa de mercado como instancia reguladora (las sociedades de economa
planificada) y los sistemas polticos no democrticos, tienen una dificultad fundamental
para reconocer en la ciudadana y en los derechos humanos, un elemento articulador de
sus desarrollos sociales y es esta una de las razones por lo cual el discurso democrtico
en el cual ciudadana y derechos humanos son piedras de toque fundamentales, resultan
ajenos a ese tipo de realidades u horizontes culturales. En ese sentido, en esas situaciones histricas de contraste es que la pretendida universalidad de la ciudadana y de los
derechos humanos, revelan su contenido ideolgico y de paradigma cultural especfico,
al mismo tiempo que para algunos sectores de esas sociedades pueden tener el carcter
de una pretendida colonizacin cultural, para otros sectores, pueden adquirir el sentido
de un horizonte utpico a alcanzar. Por lo cual, ciudadana y derechos humanos, pueden
ser reconocidos, como lo que efectivamente son, parte de un discurso poltico, elementos de lucha en la construccin de un determinado tipo de sociedad y como realidades
polticas, parte fundamental de un tipo de sociedad que en el mundo globalizado de la
actualidad es la dominante: la sociedad de mercado que se dota de sistemas polticos
democrticos.
Ahora bien, si bien es cierto que la sociedad de mercado o capitalista y los sistemas
polticos democrticos son los dominantes en la actualidad y que la calidad de ciudadano y la prevalencia de los derechos humanos tienen un rol altamente significativo en los
discursos polticos contemporneos, tambin es cierto que existen enormes disparidades
entre unas y otras sociedades o al interior de cada una de esas sociedades, por lo que
conceptos y propuestas como la de ciudadana y derechos humanos, que tienen de suyo
un contenido homogeneizador, necesariamente tienen que poder reconocer esas diferencias existentes e ir transformndose de conceptos homogeneizantes en conceptos
que den cuenta de la diversidad cultural y de la diferencia social a la cual pueden servir
como factores discursivos y de comprensin de realidades diversas.
La manera simple de entender a los ciudadanos15 ha sido aquella en la cual un
individuo rene ciertas caractersticas (en la actualidad en Mxico16 son las de: ser de
tener la nacionalidad mexicana17 la cual puede ser por nacimiento o por adopcin y
tener mas de 18 aos de edad y un modo honesto de vivir) las cules han variado a lo
largo de la historia y donde tambin se han presentado ciertas diferencias entre cada
uno de los diferentes sistemas polticos, pero que en el mundo globalizado, han encontrado ya una cierta uniformidad para otorgar la ciudadana y la posibilidad de partici96
par en las respectivas comunidades polticas, tambin con ciertos matices de diferencia.
Sin embargo, al haberse establecido una relacin muy estrecha entre un sistema
poltico y un ciudadano que pertenece a esa comunidad poltica en el marco de un Estado
Nacional, en realidad ha servido, si para homogenizar y estandarizar derechos, pero tambin para enmascarar numerosas maneras de discriminaciones culturales y sociales que
estn presentes en cada uno de los diversos Estados Nacionales aludidos. Igualar derechos
no ha servido, necesariamente para igualar oportunidades de desarrollo individual o colectivo y esas diferencias de oportunidades no han podido ser reconocidas a partir de un
concepto homogeneizador como es el de ciudadana, de ah la importancia de la propuesta que significan los derechos humanos de la tercera generacin, as como el intento por
conceptualizar a la ciudadana desde un punto de vista complejo.18
IV. Ciudadanos y globalizacin
La realidad mundial de inicios del siglo XXI sigue dominada, en lo poltico, por la presencia de Estados Nacionales en tanto modalidades institucionales de los sistemas polticos
imperantes, no obstaste que la realidad econmica y las corrientes culturales, tecnolgicas y de informacin, no necesariamente hacen suya, respetan o encajan en esa
institucionalidad de carcter nacional.
Este tipo de incompatibilidades y retos para el discurso y la comprensin de los
fenmenos polticos hacen que conceptos como el de ciudadano, diseado para un tipo
de realidad poltica especfica como lo es la nacional, este siendo sometido en la prctica
y en el discurso a tensiones a las que quiz no est en posibilidades de responder. Cmo
hacer frente a modalidades en las cuales la decisin de los ciudadanos, circunscritos a
una institucionalidad de mbito nacional, no puede responder? Dos ejemplos claros de
ello son los flujos de capital, tecnologa e informacin que estn ya globalizados y frente
a los cuales las institucionalidades de orden nacional, simplemente tratan de regular o
modular, pero las mas de las veces simplemente tratan de adaptarse a ellas y la otra sera
el medio ambiente como algo que est siendo afectado a escala mundial por las actividades humanas y que trasciende los mbitos de regulacin y competencia que los estados
nacionales pueden ejercer.
Por otra parte estn los problemas derivados de la diversidad cultural (tnica o
religiosa) o la desigualdad imperante dentro de las sociedades, de la cual se resienten
sectores importantes de sus componentes, a los que un discurso de la uniformidad
como lo es el de la ciudadana, no ha podido responder satisfactoriamente y que por el
contrario, ha servido, en muchas ocasiones, para ocultar o pretender ocultar ese tipo de
desigualdades y diferencias realmente existentes.
Este tipo de exigencias a conceptos que tiene una doble funcin, la de la explicacin y la del combate poltico, como es, claramente el concepto de ciudadana, lo
someten a una presin para tratar de seguir explicando realidades ante las cuales corre
el peligro de perder su capacidad denotativa. La realidad poltica contempornea, si
bien sigue pensndose desde conceptos e instituciones ligados a un fenmeno histrico
como es el de los Estados Nacionales, en la medida que esos Estados Nacionales estn
empezando a ser puestos en entredicho como entidades con real capacidad de determinacin y gobierno, hacen que tambin sus actores polticos tpicos, los ciudadanos y los
partidos polticos, encuentre capacidades limitadas para responder a fenmenos que
97
Alejandro Favela
escapan a los mbitos de competencia de la representacin y los gobiernos nacionales.

El discurso de la democracia representativa est siendo puesto en cuestin por
realidades polticas mucho ms complejas a las que la propuesta de homogeneizacin
puede dar cabida. Globalizacin, desigualdad social, diversidad cultural y mayor participacin ciudadana, constituyen dimensiones a las que un concepto que originalmente
pensado para responder a demandas relativas a la primera generacin de derechos humanos, perfectamente poda satisfacer y que ante los embates de la exigencia de igualdad, producto de los reclamos de los derechos humanos de segunda generacin, empez
a demostrar ya dificultades para poder cubrirlos. Ante las demandas producto de la
diversidad y las pretensiones de los derechos humanos de tercera generacin, muestra
ya, que el marco de referencia institucional del Estado Nacin, es si ya notoriamente
insuficiente para poder abarcarlos.
El marco institucional y el discurso propio del Estado de Derecho, en la medida que
es propiamente formal en cuanto al tipo de garantas que ofrece, permite que la nocin
de ciudadano, pueda expresar perfectamente sus diferencias y combates, toda vez que
ese tipo de diferendo, discenso y resolucin de controversias, estn plenamente contempladas en lo que es la institucionalidad que el Estado de Derecho prev.
Sin embargo, las controversias que implica el Estado Social de Derecho, trae aparejadas ya, polmicas que van ms all de lo que la institucionalidad democrtica formal,
puede por s sola resolver, pues una poltica social promotora de la igualdad requiere de
la disposicin de recursos en su mayora de carcter financiero que implican, necesariamente la negociacin y la contemplacin de los elementos del mercado para poder
realizar su labor de igualacin y homogeneizacin de oportunidades para los ciudadanos. El Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar ha encontrado en la corriente
neoliberal19 fuertes crticas, en la medida que implica la intervencin desde la esfera
pblica, de elementos de desigualdad social que el Estado de Derecho no puede por si
solo, pero que adems, no se plantea, corregir. Ese factor de intervencin que el Estado
Social de Derecho lleva implcito, es el que la corriente neoliberal critica fuertemente
desde un punto de vista que puede resumirse como una distorsin de lo que el mercado
podra por si slo llegar a corregir.
Ahora bien, cuando la realidad econmica, cultural y poltica adquiere niveles de
intercambio muchsimo mas intensos y cada vez ms vitales para una sociedad
globalizada, la mirada que desde lo nacional puede hacerse, es bsicamente desde un
punto de vista de las relaciones internacionales entre Estados Nacin o de estos como
parte de un sistema de Naciones Unidas, pero que encuentra serias limitaciones de participacin por parte de los ciudadanos, pues estos no pueden sino ser representados ms
que a travs de sus gobiernos en ese concierto global.
De tal suerte que los ciudadanos, estn teniendo que ser representados, por instrumentos institucionales, que son de suyo imperfectos para poder resolver problemas que
ese tipo de instancias, tampoco pueden atender de manera cabal y sin embargo, las
consecuencias de la globalizacin, siguen estando presentes en la vida de los ciudadanos
y estas continan afectando sus formas de vida, sin contar con los concomitantes instrumentos de defensa.
V. Ciudadanos y posmodernidad
98
El concepto de ciudadano, es de suyo un concepto que implica desde sus orgenes: diferencia y acuerdo, es por tanto un concepto que resume una relacin contradictoria entre
los conciudadanos para encontrar arreglos institucionales que permitan el consenso y
una vida ordenada y regulada por reglas de observancia general que posibilite la existencia y la continuidad de una comunidad poltica que lo es tambin de convivencia social,
a pesar de los diferendos que en ella puedan existir. Consensos y tolerancia a la diferencia para asumir modalidades de convivencia que sean aceptadas y aceptables para todos, de tal suerte que el sentido de comunidad no sea roto.
La sociedad globalizada del siglo XXI est generando retos a un tipo de institucionalidad
poltica basada en la concepcin de Estados Nacionales ante la cual, se estn ensayando
respuestas propias de ese marco normativo e institucional, las cuales, en muchos sentidos
encuentran mecanismos de respuesta, por ejemplo en lo que atae al intercambio comercial de bienes, pero que encuentran mucho ms difcil hacerlo con otro tipo de intercambios, por ejemplo los flujos internacionales de dinero, de tecnologa, de informacin, de
personas, de contaminantes, de armas o de narcticos. El mercado global se ha desarrollado de manera tan intensa y de manera tan rpida que la institucionalidad poltica, ha
contado con poco tiempo para poder reconocer y dar respuestas a esos cambios, ya que
los cambios institucionales son, por la necesidad de ser acordados, mucho mas pausados
que los cambios que los particulares han podido impulsar.
Una relacin de desajuste entre cambios en el mercado e institucionalidad poltica,
no es un problema nuevo en la historia, estos desajustes se han presentado ya con anterioridad, solamente que a una escala menor en cuanto a intensidad y velocidad, un ejemplo
de ello fue el transito que signific el pasar de un Estado Liberal de Derecho a un Estado
Social de Derecho o cuando se transito de Estados Coloniales a Estados Nacionales. Ambos tipos de transiciones pudieron ser procesadas, no sin serias dificultades, insuficiencias y modificaciones institucionales por la democracia. Sin embargo, el reto que en la
actualidad estn enfrentando los sistemas polticos democrticos frente a la globalizacin,
es que el marco institucional de los Estados Nacin es precisamente el que est siendo
cuestionado como pertinente, por la propia globalizacin de los mercados.
Antes la existencia de sistemas polticos, basados en mercados nacionales, permitan interactuar en los mercados internacionales, empero, ahora es que desde los mercados globales, se acta sobre los mercados nacionales para condicionarlos y hacer que se
ajusten a demandas globales, de tal suerte que los marcos institucionales reguladores de
esos mercados nacionales se encuentran supeditados a las reglas que el mercado global
impone y sobre el que los sistemas polticos nacionales y por tanto los ciudadanos en
ellos representados, poco pueden hacer para regularlos o incidir en ellos y de esa manera poder mitigar los efectos que esa corriente de mercado global genera sobre la vida y
las modalidades de participacin que los ciudadanos han tenido en el marco de una
poltica institucional de sistemas polticos nacionales.
Los retos que la globalizacin est imponiendo a los sistemas polticos nacionales,
a las modalidades propias de la representacin ciudadana en ese tipo de democracias y
la operatividad del concepto mismo de ciudadano de un Estado Nacional, estn requiriendo de imaginacin y creatividad para encontrar formas de ciudadana que si puedan, nuevamente permitir que los individuos concretos puedan reasumir en parte el
control sobre los fenmenos que los afectan y ataen.
De una parte se han revigorizado las modalidades de doble ciudadana, ya sean
estas en la forma de ciudadana de dos estados nacin o a travs de las modalidades de
99
Alejandro Favela
ciudadana de un estado nacional y de una entidad supranacional como lo son las de la

ciudadana europea o la centroamericana o la del mercosur, pero por otra parte los
ciudadanos han decidido tambin que la participacin en movimientos sociales encabezados por organizaciones civiles de caractersticas globales, es as mismo una forma en
la cual sin, entrar en la poltica institucional, una modalidad tambin viable y funcional,
en la que a travs de la formacin de grupos globales de presin, es posible denunciar e
influir en la toma de decisiones que los organismos nacionales e internacionales realizan, con el fin de intentar regular esos flujos de mercado que escapan a las regulaciones
de carcter nacional.
Estas formas nuevas de participacin, en realidad son aun formas tentativas y
exploratorias para hacer que los ciudadanos y los individuos concretos tengan un sentido de control sobre sus realidades y de esa manera ir impulsando tambin la formacin
de una nueva institucionalidad democrtica que responda a las nuevas condiciones que
los mercados globalizados estn generando. Una de las grandes virtudes de las sociedades democrticas y de la nocin misma de ciudadano es precisamente la capacidad de
innovacin que se reserva a los individuos y que estos, gracias a la libertad de que gozan
pueden desplegar, para que cuenten con un marco normativo en el que la capacidad de
adaptacin y de generacin de nuevas ideas de participacin y de representacin tengan
cabida, primero como formas exploratorias y mas tarde como modalidades
institucionales, toda vez que se forman consensos que las hacen aceptables en trminos
de derechos y obligaciones que pueden ser reclamados.
Los mercados globales en estas primeras dcadas de su funcionamiento, en buena
medida han operado y obtenido ventajas de las lagunas regulativas que la vieja
institucionalidad les ofreci, sin embargo, los mercados globales, dado el enorme impacto que tienen en la vida concreta de los ciudadanos y la enorme vitalidad para su
expansin, es previsible que a pesar de que se les pueda llegar a regular, seguirn teniendo una gran capacidad de expansin, pero dentro de marcos institucionales que si puedan contenerlos sin ser necesariamente una corriente depredatoria de la vida de los
ciudadanos, como hasta la fecha es percibida por muchos de ellos.20 La globalizacin en
esa medida estar impulsando la creacin de modalidades institucionales de nuevo corte, en las cuales, todos los avances que han significado la concrecin de los derechos
humanos de primera y segunda generaciones, puedan ser recuperados aadiendo el
sentido de diversidad y diferencia que de manera incipiente anuncian los llamados derechos humanos de tercera generacin, pero que aun, solamente en contados casos pueden ser llamados propiamente derechos, en la medida que no tiene beneficiarios especficos ni responsables para su sancin y que sin embargo, si estn ya anunciando la
necesidad de regulaciones sobre fenmenos globales.
En este sentido la posmodernidad podr generar innovaciones institucionales que
adapten y enriquezcan la participacin ciudadana dentro de marcos democrticos de
nuevo tipo,21 en donde la globalizacin y todas la aportaciones que tiene que brindar,
encuentren tambin formas regulativas que generen un mayor bienestar para las poblaciones y en donde la consigna de libertad, igualdad y fraternidad sea percibida como
una realidad, a fin de que la libertad del mercado global, no sea asumida como un
elemento desintegrador de las comunidades polticas y culturales, sino como un elemento innovador y de impulso para la creacin de nuevas institucionalidades que permitan esa vida en comn que toda sociedad democrtica precisa.
100
AQU CUADRO-RESUMEN
BALIBAR, tienne, Derecho de ciudad. Cultura y poltica en democracia. Nueva Visin. Buenos
Aires. 2004.
Es un texto que propone la discusin sobre las implicaciones y posibilidades que la ciudadana europea abre para la construccin de una sociedad democrtica de nuevo tipo.
BENDIX, Reinhardt, Estado nacional y ciudadana. Alianza. Buenos Aires. 1966.
Es otro texto clsico en el que se presenta la vinculacin entre el desarrollo de la ciudadana y la formacin y consolidacin de los Estados Nacionales. Se hace un recorrido
histrico sobre la importancia de los derechos sociales como factor de integracin de
los Estados Nacionales.
GARCA RAGGIO, Ana Mara et alii, La poltica en conflicto, reflexiones en torno a la vida pblica
y la ciudadana. Prometeo. Buenos Aires. 2004.
En este libro se hace un recorrido sobre la historia de la ciudadana, incluyendo un
apartado sobre las implicaciones que la globalizacin tiene para los ciudadanos, incorpora tambin una reflexin desde la perspectiva latinoamericana.
101
Alejandro Favela
MARSHALL, T.H., Ciudadana y clase social. Madrid. Alianza. 1998.

Constituye un texto clsico sobre ciudadana ya que present por primera vez, los componentes sociales de la ciudadana, y no solamente los jurdicos; y los dividi en civiles,
polticos y sociales.
MARTNEZ DE PISN, Jos, Derechos humanos: historia fundamentos y realidad. Egido. Madrid. 1998.
Presenta una revisin de mucho detalle sobre la historia, los alcances y las perspectivas
de futuro de los derechos humanos, contiene una exhaustiva discusin sobre la
juridicidad de los derechos humanos y sus implicaciones en la vida social y poltica.
RUBIO CARRACEDO, Jos et alii, Ciudadana, nacionalismo y derechos humanos. Trotta. Madrid. 2000.
Presenta una discusin amplia sobre la articulacin de la ciudadana, los derechos humanos y las realidades culturales y polticas en las que los ciudadanos ejercen sus derechos.
(Footnotes)
1. Para una explicacin amplia de la importancia del trmino conciudadano, vase tienne Balibar:
Derecho de ciudad, cultura y poltica en democracia. Nueva Visin, Buenos Aires, 2004. En especial p. 50 y ss.
2. Para una visin detallada de esa declaracin, vase Christine Faur: Las declaraciones de los
derechos del hombre en 1789. FCE, Mxico, 1995. 399 p.
3. la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses
comunes las instituciones pluralistas producen mltiples ganadores, lo cual induce a la cooperacin
y a los acuerdos multipartidistas. Favorece de este modo polticas estables, moderadas y consensuadas
que pueden favorecer los intereses de grandes grupos en un alto nmero de temas. Josep Colomer:
Instituciones polticas. Ariel. Barcelona, 2001. pp. 14 y 15.
4. Calidad de ciudadano// Conjunto de los ciudadanos de un pueblo o nacin. // Der. Institucin
que habilita para el ejercicio de todos los derechos polticos, e implica deberes y responsabilidades
correlativos respecto del Estado Juan Palomar de Miguel. Diccionario para Juristas, Tomo I, Porra,
Mxico, 2003, P. 306.
5. Natural o vecino de una ciudad. // Perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // El habitante
de las antiguas ciudades o de los modernos Estados, considerado como sujeto de los derechos polticos
y que interviene para ejercitarlos. // nativo, o por nacimiento El que adquiere la ciudadana por el
solo hecho de haber nacido en el pas que se la reconoce. // por naturalizacin El que adquiere la
ciudadana por residencia en el pas que no es el suyo. Ibd. p. 306.
6. adj. Ciudadano, perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // Urbano, atento, sociable. // Se
dice de la persona, lugar, asociacin, acto, etc., que no estn vinculados oficialmente a ningn grupo
militar ni religioso. // Der. Perteneciente a las relaciones e intereses privados en orden al estado de las
personas, rgimen de la familia, condicin de los bienes y a los contratos. // Der. Se dice de las disposiciones provenientes de las autoridades laicas, en oposicin a las procedentes de la Iglesia, y de las
que se refieren a la generalidad de los ciudadanos, en oposicin a las especiales que rigen en el orden
militar o que regulan las relaciones mercantiles. Ibd. P. 307.
7. Vase Christine Faur: Las declaraciones de los derechos del hombre de 1789. FCE. Mxico. 1995.
p. 399.
8. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales bsicos de Derechos Humanos. Mxico, 1994. pp. 19-22.
9. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales bsicos de Derechos Humanos. Mxico, 1994. pp. 53-58. Ratificado por Mxico el 23 de marzo de 1981.
10. Esta es la opinin de Burns Weston en Steiner y Alston. Internacional Human Rights in Context.
Law Policy Moral. Clarendon Press. Oxford. 1996. P. 167.
11. el trmino derechos humanos o derechos del hombre se utilizara para hacer referencia al
conjunto de derechos reconocidos en las declaraciones y textos internacionales, mientras que los
derechos fundamentales, serviran para denotar los derechos protegidos por el derecho interno de
cada pas No todas las constituciones recogen los mismos derechos, se puede observar una conside102

rable diferencia en su reconocimiento y una tendencia a postergar los derechos sociales a favor de los
derechos civiles y polticos. Pero adems, siempre cabe preguntarse por las diferencias en la eficacia
de los derechos de un pas y otros Martnez de Pisn, Jos. Derechos Humanos: historia, fundamentos
y realidad. Egido Universidad. Madrid. 1998. P. 17.
12. En 1991 se cre por parte de Naciones Unidas el Alto Comisionado de Derechos Humanos para
que pudiera generar reportes y recomendaciones sobre violaciones a los derechos humanos en los
pases miembros de la comunidad internacional.
13. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, fue la primera Constitucin
Poltica que si incluy en su articulado todo un conjunto de derechos ya de segunda generacin.
14. en el mbito social, la solidaridad se proyecta en la labor del Estado en su forma de Estado
Social que remueve y promueve ciertas condiciones de igualdad para todos y busca proteger al menos
aventajado. Los derechos sociales, tienen como fundamento, junto a la igualdad, la solidaridad, pues
con esta se justifica esta labor interventora en la vida social y econmica Ibd. p. 203.
15. Vanse pare ello T.H. Marshall. Ciudadana y clase social. Alianza, Madrid, 1998. y Reinhart
Bendix. Estado Nacional y ciudadana. Alianza. Buenos Aires. 1966.
16. Artculo 34 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
17. Artculo 30 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
18. Vase Jos Rubio Carracedo. Ciudadana compleja y democracia en Ciudadana, nacionalismo y derechos humanos. Trotta, Madrid, 2000. Pp. 21-46.
19. Dos de los ms destacados idelogos del neoliberalismo que elaboraron estas crticas al Estado
Social de Derecho y que pueden consultarse son: Nozick, R. Anarqua, Estado y Utopa. FCE. Mxico,
1988 y Hayek, F.A. Los Fundamentos de la Libertad. Unin Editorial. Madrid. 1991.
20. Vase por ejemplo el libro de Horst Kurnitzky Una civilizacin incivilizada, el imperio de la
violencia en el mundo globalizado. Ocano. Mxico. 2002.
21. No necesitamos valores comunes para vivir juntos en paz. Necesitamos instituciones comunes en las que muchas formas de vivir puedan coexistir John Gray. Las dos caras del liberalismo, una
nueva interpretacin de la tolerancia liberal. Pados. Barcelona. 2001.
103
PARTE SEGUNDA
PRINCIPALES INSTITUCIONES
POLTICAS CONTEMPORNEAS
6
DEMOCRACIA VS. AUTORITARISMO
Alejandro Favela
El siglo XXI trajo consigo un cambio evolutivo: por primera vez, son ms las naciones y
las personas que tienen gobiernos democrticos, que las que siguen sometidas a gobiernos autoritarios. Tan importante como lo fueron la supresin de la esclavitud o la erradicacin de la viruela, esta novedad es resultado de luchas entabladas por personas
ordinarias que exigieron algo extraordinario: libertad, igualdad, participacin popular
en el gobierno y distribucin equitativa del poder de decisin, o sea, en una palabra,
democracia. En estos tiempos, es cada vez ms difcil que se sostengan sistemas autoritarios en que la libertad no existe o es retaceada, la igualdad de las personas es negada en
la ley o en la prctica, y las decisiones son monopolizadas por un pequeo grupo, incluso por una sola persona. Por ello, el autoritarismo hoy se bate en retirada, tras haber
predominado en casi toda la historia humana.
A menudo no es sencillo determinar si un sistema poltico es democrtico o autoritario, o en qu grado sea lo uno o lo otro. Por ello, conviene comenzar por desdoblar las
categoras iniciales de democracia y autoritarismo. Los sistemas polticos con libertad,
igualdad, participacin y distribucin del poder, han sido llamados democracias liberales;
otros donde estos rasgos estn en ciernes o no se encuentran debidamente consolidados,
han sido bautizados como democracias defectivas; en unos y otros, el ciudadano tiene
tanto obligaciones como derechos polticos. El autoritarismo, a su vez, comprende mltiples modalidades, incluyendo una variante extrema, el totalitarismo, en que el gobierno
pretende controlar hasta la mente humana; una de sus caractersticas es que ms que
ciudadanos hay sbditos, con muchas obligaciones y pocos o nulos derechos polticos.
Aun as, la cambiante complejidad de las instituciones y los procesos polticos hace que
algunos sistemas polticos concretos, en especial los que se encuentran en proceso de
transformacin, no quepan claramente dentro de alguna de las cuatro categoras desdobladas. En la prctica, entonces, estas categoras no proveen una delimitacin difana,
por lo que es prudente considerarlas en trminos de un continuo, como en la Figura 1, que
permite ubicar a un sistema poltica dado en puntos intermedios del mismo.
Este captulo se organiza en tres secciones. La primera se dedica a la democracia,
su conceptualizacin, su evolucin histrica y sus diversas modalidades, incluyendo las
defectivas. La segunda se enfoca al autoritarismo, examinando sus variantes tanto histTRATADO DE CIENCIA POLTICA
107
Gustavo Ernesto Emmerich y Alejandro Favela
ricas como contemporneas, entre las cuales el totalitarismo. Finalmente, la tercera

discute porqu es preferible la democracia, situando su discusin dentro de la realidad
latinoamericana.
FIGURA 1. Ordenamiento relativo de las categorasdemocracia liberal,
democracia defectiva, autoritarismo y totalitarismo
Ms derechos
________x___________________x_________________x______________x______
Democracia liberal
Democracia defectiva
Autoritarismo
Totalitarismo
Ms obligaciones
I. La Democracia
I.1 La Nocin de Democracia
La democracia fue creada en la Antigua Grecia, al igual que la palabra que la describe,
que combina las races demos (pueblo) y kratos (autoridad), para significar gobierno del
pueblo. Este vocablo tuvo en un principio un sentido por lo general peyorativo, y se
reservaba para calificar a una forma de gobierno popular descontrolada, arbitraria y
veleidosa, como se advierte en la obra del filsofo griego Platn (427-347 a.C.). ste
distingui cinco formas de gobierno: aristocracia, encabezada por los mejores; timocracia,
en que gobiernan los ms fuertes, amantes de los cargos y los honores inherentes a ellos;
oligarqua, gobierno de los ricos; democracia, gobierno del pueblo, donde la igualdad se
distribuye a los iguales tanto como a los que no lo son; y tirana, gobierno unipersonal.
Considerando buena slo a la aristocracia, critic duramente a la democracia, que en su
opinin sustituye la verdad y la justicia por la elocuencia.1
Otro filsofo griego, Aristteles (384-322 a.C.) elabor una tipologa de las formas
de gobierno basada en dos criterios: a quin sirve el gobierno, y cuntos gobiernan. En
ella, la democracia es considerada como una forma desviada de gobierno:
La soberana debe residir sea en un hombre, o en unos pocos, o en los muchos. Cuando
Uno, Pocos o Muchos gobiernan con miras al bienestar comn, estas formas de gobierno
han de ser rectas; pero si atienden a la ventaja de slo una parte, entonces es una desviacin [...] Los nombres usuales de las formas rectas de gobierno son los siguientes: 1) Un
hombre gobierna buscando el bien comn: monarqua; 2) Gobierno de ms de uno, pero
slo unos pocos: aristocracia; 3) Gobierno ejercido por el grueso de los ciudadanos para el
bien de la entera comunidad: politeia. Las desviaciones correspondientes son: de la monarqua, la tirana; de la aristocracia, la oligarqua; de la politeia o gobierno constitucional de
la mayora, la democracia:2
Con el paso de los siglos, el trmino democracia fue adquiriendo su actual connotacin positiva. Ante esto, muchos traductores a lenguas modernas optaron por verter
108
Democracia vs. autoritarismo
politeia como repblica, democracia, o constitucin democrtica; al utilizar democracia

para designar el gobierno recto de muchos, pasaron a emplear demagogia para caracterizar el gobierno desviado de esos muchos. Con esta actualizacin terminolgica, la
tipologa aristotlica puede sintetizarse como en el cuadro I.
AQU CUADRO 1
En lo personal, Aristteles prefera la politeia (democracia, en lenguaje moderno).
La libertad, la igualdad, la soberana popular y el derecho a vivir de maneras diferentes
son inherentes a ella:
La libertad es el principio fundamental de la constitucin democrtica [...] implicando ello
que slo en este rgimen poltico pueden los hombres participar de la libertad, y a este fin
apunta, segn se afirma, toda democracia. Ahora bien, uno de los caracteres de la libertad
es el alternarse en la obediencia y el mando, y en efecto, la justicia democrtica consiste en
la igualdad por el nmero y no por el mrito, y siendo esto lo justo, de necesidad tiene que
ser soberana la masa popular y estimarse como final y justa la decisin de la mayora. De
acuerdo con esta teora, todos los ciudadanos deben estar en pie de igualdad, por ms que
lo que resulta en las democracias es que los pobres tiene ms poder que los ricos, puesto
que son ms en nmero, y es soberana la decisin de la mayora. Esta es pues, una seal de
la libertad que todos los partidarios de la democracia consideran como elemento definitorio de este rgimen. La otra es que cada cual viva como le agrade, ya que, segn se dice,
esto es el efecto de la libertad [...]. De este segundo elemento definitorio de la democracia
ha surgido la pretensin de no ser gobernado por nadie, si esto fuera posible, y si no, por
turno. De este modo el segundo principio contribuye a la libertad igualitaria.3
En la democracia, la asamblea de ciudadanos es soberana, y se encargan las labores

deliberativas, judiciales y administrativas a unos pocos electos por los dems. Aristteles
enumer otras instituciones democrticas que siguen teniendo vigencia en la actualidad, como la eleccin libre de los funcionarios por sufragio universal sin restriccin (o
casi) por razones de propiedad, la alternancia en el gobierno, la insaculacin de ciertos
cargos, la no reeleccin, el juicio por jurados y la soberana de la asamblea de ciudadanos. En sus propias palabras:
Pueden considerarse como instituciones democrticas las siguientes: la eleccin de los
magistrados por todos y entre todos; el gobierno alternado de todos sobre cada uno y de
cada uno sobre todos; la eleccin por sorteo de todas las magistraturas o de las que no
requieran experiencia y competencia tcnica; que no sea necesario poseer ninguna propiedad, o slo una muy pequea, para el desempeo de las magistraturas; que no pueda tener
la misma persona el mismo cargo dos veces [...]; que todas las magistraturas, o cuantas sea
posible, sean de corta duracin; que la funcin judicial la ejerzan todos los ciudadanos, es
decir, personas elegidas entre todas [...]; que la asamblea sea soberana en todos los aspectos, pero que ningn magistrado lo sea en ninguno, a lo ms en muy pocos.4
Los principios e instituciones defendidos por Aristteles son muy similares a los
requisitos para que se d la democracia entre un gran nmero de habitantes (o sea, ya
no en pequeas ciudades-Estado como las griegas, sino en grandes Estados nacionales
como los actuales) que en 1971 enumer el politlogo estadounidense Robert Dahl:5 1)
libertad de asociacin; 2) libertad de expresin; 3) libertad de voto; 4) elegibilidad para
el servicio pblico; 5) derecho de los lderes polticos a competir en busca de apoyo; 5.a)
109
derecho de los lderes polticos a luchar por los votos; 6) diversidad de fuentes de informacin; 7) elecciones libres e imparciales; 8) instituciones que garanticen que la poltica
del gobierno depende de los votos y dems formas de expresar las preferencias.
Otras concepciones de la democracia se resumen en aforismos, breves locuciones
de gran fuerza expresiva. Por ejemplo, el presidente estadounidense (1861-1865) Abraham
Lincoln sostuvo que la democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo.6 Gobierno del pueblo: el pueblo es quin es gobernado; por el pueblo: el pueblo
es quien gobierna; para el pueblo: el bienestar del pueblo es el objeto del gobierno. La
frase de Lincoln evoca al democratismo radical:7 cualquier decisin que tome el pueblo
ser necesariamente vlida, lo que puede llevar a excesos, abusos y deformaciones. Frente
al radicalismo democrtico se alza el democratismo garantista: la democracia es el gobierno del pueblo, s, pero tambin es garanta de libertad para todos. El democratismo
garantista puede resumirse en una frase: la democracia es el gobierno de la mayora,
con respeto a las minoras y libertad y garantas para las personas.8 El primer ministro
britnico (1940-1945 y 1951-1955) Winston Churchill afirm que la democracia es la
nica forma de gobierno que permite liberarse pacficamente de un mal gobierno.9 El
economista austraco Joseph Schumpeter (1883-1946) plante que el mtodo democrtico es el acuerdo institucional para la toma de decisiones polticas donde [algunos]
individuos adquieren el poder de decisin mediante una lucha competitiva por el voto
del pueblo.10 Otra visin sinttica la da la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que en su artculo tercero considera acertadamente a la democracia no
solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
I. 2. Evolucin histrica de la democracia
La primera democracia fue la instaurada en Atenas en 508 a.C.; otras polis o ciudadesEstado griegas, pero no todas, la adoptaron ulteriormente. Era una democracia directa,
en la que los ciudadanos se reunan peridicamente para debatir y votar sobre los asuntos pblicos, y para elegir a las personas que habran de manejar tales asuntos. Se fundaba en la nocin de que todos los ciudadanos eran capaces de ejercer cualquier responsabilidad pblica (excepto el mando militar, para el cual se requeran capacidades especiales). Sin embargo, no haba un sistema claro de derechos y garantas para los ciudadanos,
porque sola imperar el democratismo radical mencionado en la seccin anterior.11 La
democracia griega otorgaba la ciudadana slo a un reducido nmero de personas (lo
que facilitaba su ejercicio directo): las mujeres, los numerossimos esclavos, los extranjeros y sus descendientes nacidos en la propia polis, quedaban siempre excluidos de la
ciudadana, como en algunos casos lo eran tambin los trabajadores manuales. En 338
a.C. Grecia fue sojuzgada por el rey (359-336 a.C.) Filipo II de Macedonia, aunque algunas polis continuaron teniendo un autogobierno democrtico; en 146 a.C. Roma conquist Grecia, y la democracia en esta ltima se extingui.
Roma, por su lado, tambin conoci la democracia durante su periodo republicano
(509 a.C.-27 a.C.). El latn res publica significa la cosa pblica, los asuntos comunes a
todo el pueblo. Aunque mujeres y esclavos estaban excluidos de la ciudadana, con el
tiempo la ciudadana se hizo relativamente fcil de adquirir para extranjeros y para
algunos pueblos conquistados; un sistema de derecho codificado otorgaba proteccin a
110
los ciudadanos. La repblica romana tena una suerte de divisin de poderes, con numerosos cargos electivos con poderes bien definidos y contrabalanceados. El Senado era su
institucin fundamental; integrado casi exclusivamente por patricios (miembros de la
lite acaudalada), dio a la repblica una tnica ms aristocrtica que genuinamente democrtica. En 27 a.C., Roma se convirti en un Imperio con un monarca absoluto, aunque se conservaron el Senado y algunas otras instituciones y tradiciones republicanas.12
La democracia desapareci as de la faz de la tierra, salvo contadas excepciones.
Civilizaciones africanas y precolombinas conocieron formas de gobierno
protodemocrticas; por ejemplo, los mexicas eligieron a su primer tlatoani o emperador
en 1376, y tuvieron tambin otros cargos sujetos a alguna forma de eleccin.13 A fines de
la Edad Media algunas ciudades-Estado europeas tuvieron por momentos gobiernos
democrticos, como Florencia, y en Suiza varios cantones mantuvieron durante siglos
una forma de gobierno democrtica.
La democracia renaci en la Edad Moderna, con las revoluciones de los siglos XVII
a XIX contra las monarquas absolutas. Fue un nuevo tipo de democracia, adecuada a
Estados extensos y de poblacin numerosa: la democracia representativa, en que el pueblo elige a sus representantes, que se renen en Parlamento para deliberar (parlar) sobre los asuntos pblicos, tomar decisiones y formar un gobierno encargado de ejecutarlas. Una revolucin contra el dominio espaol llev en 1588 a la creacin de la Repblica
Holandesa, que dur dos siglos, para convertirse luego en monarqua constitucional.
Otra revolucin llev a un breve experimento democrtico en Inglaterra (1649-1660),
tras el cual se reestableci la monarqua, que por una nueva revolucin en 1688 se hizo
constitucional. Estados Unidos de Amrica la democracia representativa desde su independencia en 1776 y en particular desde su constitucin de 1787/1789. La Revolucin
Francesa implant la democracia representativa en 1792, pero sta fue reemplazada en
1804 por la monarqua napolenica; la Repblica Francesa fue restaurada brevemente
entre 1848 y 1852, y luego definitivamente a partir de 1871. En Amrica Latina las
revoluciones de independencia llevaron a la adopcin de la forma de gobierno republicana y a aspiraciones democrticas no siempre cumplidas, como se ver ms abajo.
Durante los siglos XIX y XX, el ideal democrtico encarn en dos elementos distintivos. Uno fue el constitucionalismo, la adopcin de constituciones que limitasen el poder
de los monarcas, o bien que llanamente instituyesen repblicas. La monarqua constitucional se hizo caracterstica de Europa (con las excepciones de Francia y Suiza, que
adoptaron la repblica) y de algunos dominios britnicos14 en ultramar, mientras que la
repblica fue preferida por pases que se independizaron de potencias europeas, como
en las Amricas, frica y Asia. El otro fue la lucha por la expansin del derecho igualitario al sufragio, para que ste abarcase a toda la ciudadana sin distincin de escolaridad,
ingreso, propiedad, gnero, religin o color de la piel. En Gran Bretaa, a partir de 1832
una serie de reformas electorales condujo gradualmente al sufragio universal masculino
en 1911, y al sufragio femenino en 1918. En Estados Unidos, la esclavitud fue suprimida
en 1867, concedindose tres aos despus derecho al sufragio a los ex-esclavos; en 1920
se concedi similar derecho a las mujeres; sin embargo, en la prctica, los negros de
ambos gneros vieron retaceados sus derechos polticos hasta que en 1964 la Ley de
Derechos Civiles los garantiz para todos los estadounidenses. En la Repblica
Sudafricana, los negros y otras personas de color pudieron votar de manera igualitaria
apenas en 1994.
El politlogo estadounidense Samuel P. Huntington rese el conflictivo y tortuoso
111
avance hacia la democracia, sealando que en los dos ltimos siglos ha habido tres
grandes olas de democratizacin, intermediadas por dos contra-olas de autoritarismo:
Primera ola democrtica, 1828-1926: caracterizada por la expansin del derecho
al sufragio masculino en una treintena de naciones.
Primera contra-ola, 1922-1942: retorno del autoritarismo y/o aparicin del totalitarismo en Europa Central, Oriental y del Sur, la Unin Sovitica y Amrica Latina.
Segunda ola democrtica, 1943-1962: democratizacin en las potencias derrotadas en la segunda guerra mundial (Alemania Occidental, Japn, Italia, Austria),
en algunos pases latinoamericanos, y en varias colonias europeas que se independizaron en esa poca.
Segunda contra-ola, 1958-1975: aparicin de dictaduras militares en Amrica Latina y en frica, aunque tambin en Asia, a ms de Grecia.
Tercera o la democrtica, 1974 en adelante: democratizacin en Amrica Latina,
Europa del Sur y Oriental, ex-Unin Sovitica y varios pases de frica y Asia.15
Por su lado, Freedom House16 ha sealado que el siglo XX fue el siglo de la democracia en el mundo. Esta organizacin aplic los conceptos de democracia electoral
(sistemas cuyos lderes son electos en procesos competitivos multipartidistas y con
mltiples candidatos en los que partidos de oposicin tienen una posibilidad legtima de
obtener el poder o de participar en el poder) y de democracia liberal (democracias
electorales que adems se consideran como libres y respetuosas de los derechos humanos bsicos y del imperio de la ley) a todos los Estados independientes existentes entre
1900 y 2000, llegando a las siguientes conclusiones:
En 1900 no haba estados que pudiesen ser juzgados como democracias electorales segn
la pauta de sufragio universal para elecciones multipartidistas competitivas. Estados Unidos, Gran Bretaa y un puado de otros pases posean los sistemas ms democrticos,
pero su negativa del derecho al voto a las mujeres, y en el caso de Estados Unidos a los
negros, significaba que eran pases con prcticas democrticas restrictivas.[...]
Al trmino [del siglo XX] las democracias electorales y liberales predominan claramente, y se han expandido significativamente en la Tercera Ola, que ha llevado la democracia
a mucho del mundo ex- comunista y a Amrica Latina, as como a partes de Asia y frica.
Las democracias electorales representan ahora [2000] 120 de los 192 pases existentes y
constituyen 62.5% de la poblacin mundial. Al mismo tiempo las democracias liberales...
son 85 y representan 38% de la poblacin global.17
I.3. La democracia en Amrica Latina

Cuando Amrica Latina inici hacia 1810 su movimiento por la independencia, se inclin por la forma republicana de gobierno. En consecuencia, salvo pocas y pasajeras
excepciones monrquicas,18 prcticamente todos los gobiernos latinoamericanos se han
sentido obligados a invocar incluso por puro formalismo las democracia y la soberana popular expresada en el sufragio. Sin embargo, las constituciones democrticas y
la bsqueda de legitimacin por medio del sufragio, slo en periodos limitados significaron autntico recurso y subordinacin a la soberana popular. El Cuadro 2 presenta
112
una periodizacin de la evolucin de la democracia en Amrica Latina considerada en

conjunto.
AQU CUADRO 2
Del cuadro se desprende que la mayor parte de los pases latinoamericanos march,
la mayor parte del tiempo, por sendas distintas de las vas democrticas que sus constituciones prescriben. Las clases dirigentes se apartaron rpidamente de los ideales democrticos que las inspiraron en los primeros momentos. El caudillismo y el militarismo prevalecieron, distorsionando o violentando las instituciones democrticas. Fraudes electorales, golpes de Estado, inestabilidad poltica, gobiernos dictatoriales y violaciones de las
garantas individuales fueron ms la regla que la excepcin. Adems, durante el siglo XIX
el derecho al sufragio sola estar restringido a hombres que tuviesen propiedades, pagasen
impuestos o supiesen leer y escribir, que para la poca eran los menos. Por aadidura, la
concesin del derecho al sufragio a las mujeres fue relativamente tarda: inici en Ecuador
en 1929, y culmin en Paraguay en 1961 (en Mxico fue en 1953).
Desde principios y sobre todo a mediados del siglo XX hubo intentos de establecer
regmenes democrticos en varios pases latinoamericanos; pocos de ellos tuvieron xito
duradero: Colombia, Costa Rica, Venezuela. Los dems, sucumbieron ante la regresin
autoritaria que inici hacia 1964. Fue apenas en las dos ltimas dcadas del siglo XX
cuando la democracia se hizo realidad en la mayor parte de los pases latinoamericanos.
Las dictaduras militares que haban proliferado en Centro y Sudamrica fueron
erradicadas. Regmenes personalistas o de camarilla, como el de los Somoza en Nicaragua, fueron derribados. Pseudodemocracias en que un solo partido controlaba todos los
resortes del poder y ganaba siempre las elecciones, como en Mxico y Paraguay, se abrieron a una efectiva oposicin poltica. Pases con conflictos armados internos, como El
Salvador y Guatemala, lograron la paz (lamentablemente, todava no la logra Colombia,
asolada por una guerrilla cincuentenaria). Como consecuencia, en la actualidad todos
los pases latinoamericanos, excepto Cuba, tienen gobiernos libremente electos por el
pueblo.
Sin embargo, buena parte de las democracias latinoamericanas actuales no estn
consolidadas. Algunas concentran excesivo poder en las manos de un lder carismtico,
como Venezuela. Otras han estado signadas por crisis e inestabilidad polticas, como
Argentina, Ecuador, Bolivia y Paraguay. En algunas ms, la participacin electoral es
baja, como en Colombia, Guatemala y Mxico. En muchas, falta desarrollar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas que erradiquen la corrupcin. En casi
todas, existe un divorcio entre los gobernantes electos y la ciudadana. Por otro lado,
Amrica Latina es la regin del mundo que registra menor respaldo popular a la democracia, como muestra el Cuadro 3.
AQU CUADRO 3
I.4. Los adjetivos de la democracia
A principios de los ochenta, el historiador mexicano Enrique Krauze public un
texto en el que sealaba que Mxico tena ante s la oportunidad de la democracia, y
113
afirmaba que la democracia no es la solucin de todos los problemas sino un mecanismo el menos malo, el menos injusto para empezar a resolverlos.19 Al margen del
importante hecho de que Mxico logr finalmente alcanzar la democracia, interesa aqu
destacar el ttulo de ese trabajo: Por una democracia sin adjetivos. La idea que encierra tal ttulo es que la democracia, por s misma, es positiva, y que pretender lograr
democracias adjetivadas (democracia social, democracia plena, democracia integral,
etc.) tal vez haga perder de vista lo esencial: la importancia de la democracia, pura y
simple.
Aos despus, los politlogos estadounidenses David Collier y Steven Levitsky publicaron un texto de ttulo diametralmente opuesto: Democracia con adjetivos.20 El
proceso de democratizacin en el mundo actual ha llevado a la proliferacin de concepciones y de adjetivos para describir la democracia, dicen estos autores, y afirman:
[..] esta literatura [sobre la democracia] encuentra un gran dilema en la proliferacin de
conceptos y trminos, muchos de los cuales significan aproximadamente la misma cosa
[...] Es imperativo que los estudiosos definan y expliquen claramente la concepcin de
democracia que estn utilizando.
Precisamente, los adjetivos se aaden al sustantivo democracia para clarificar la

concepcin que se est usando. Los adjetivos habituales son descriptivos o normativos.
Los primeros se utilizan para caracterizar diversos modelos de democracia que han
existido histricamente, o que existen en la actualidad; suelen implicar definiciones
minimalistas de la democracia, ya que por lo general aluden solamente al procedimiento para la toma democrtica de decisiones. Por ejemplo, la concepcin de
Schumpeter citada anteriormente ha sido llamada democracia procedimental, porque se
cie estrictamente al procedimiento democrtico y no al contenido o finalidad social
que la democracia debera tener; se la conoce tambin como democracia competitiva,
dado que pone el acento en la competencia entre las lites para obtener el voto popular
y as el gobierno.
Otros dos adjetivos descriptivos se han utilizado ya en pginas precedentes: democracia directa y representativa. En la misma lnea, la democracia semidirecta complementa a la democracia representativa con mecanismos de decisin popular como el
plebiscito o referndum para refrendar o derogar leyes o decisiones gubernamentales, la
iniciativa popular en materia legislativa, y la revocatoria de mandatos por votacin popular. Siguiendo en la misma lnea, la democracia participativa es una modalidad en
construccin, que permite una mayor y permanente participacin de la ciudadana tanto en las grandes decisiones (va, p. ej., el plebiscito o referndum) como en las ms
cercanas a sus vidas cotidianas (va, p. ej., la creacin de instancias de control ciudadano
en todos los niveles de gobierno y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales).
Tambin se han utilizado ya en este captulo los descriptivos democracia de participacin restringida, de participacin ampliada y de masas. stos caracterizan una evolucin, tpica de Amrica Latina, hacia la expansin de la ciudadana, el sufragio y otras
formas de participacin, que permite a la postre a las masas incorporarse al sistema
poltico. Usualmente, la expresin de masas sugiere una participacin subordinada y no
plenamente consciente.
Otro descriptivo empleado en este captulo es pseudodemocracia, para indicar a
regmenes con partidos polticos, instituciones polticas regulares y elecciones peridicas, que dan la apariencia superficial de democracia, pero donde en realidad un partido
114
o grupo controla los medios de comunicacin, el sistema electoral, los recursos pblicos, etc., y a menudo silencia a los opositores, haciendo ilusorias la libertad y la competencia poltica.
Entre los adjetivos descriptivos destacan por su importancia analtica los de Arendt
Lijphart. Segn este politlogo noruego, existen actualmente dos grandes modelos de
democracia: la mayoritaria o tipo Westminster (por la sede del Parlamento britnico), y
la consensual. En la primera impera la regla de la mayora: el sistema electoral y el
escaso nmero efectivo de partidos polticos (dos, a lo mximo tres) facilitan que alguno
de ellos alcance mayora parlamentaria y gobierne por s solo, como sucede generalmente en el Reino Unido, Estados Unidos y otros pases que no emplean ninguna forma de
representacin proporcional para elegir a sus legislativos. En la segunda prima la regla
de la minora negativa, o sea que una minora tiene virtual poder de veto sobre las
grandes decisiones; el sistema electoral basado en la eleccin de legisladores por representacin proporcional, junto con la existencia de ms de tres partidos polticos efectivos, dificulta que se formen mayoras legislativas estables y por lo tanto el gobierno de
consenso conjunto sustituye al gobierno de la mayora por medio de las grandes coaliciones, el veto mutuo, la proporcionalidad y la autonoma de los segmentos.21 Los
pases del norte de Europa son buenos ejemplos de democracia consocional. Canad,
aunque cabe entre las democracias mayoritarias en cuanto a su gobierno nacional, tiene
elementos consensuales en cuanto a sus provincias, porque diversas combinaciones de
entre ellas pueden vetar reformas constitucionales. Mxico, que desde 1997 no tiene un
presidente con mayora de su propio partido poltico en el Congreso, debera aprender
de las experiencias de gobierno consensual.
Otro descriptivo es el de democracias defectivas. El politlogo alemn Hans-Jrgen
Puhle las define como aqullos regmenes en transformacin que no han alcanzado la
consolidacin de una democracia liberal... pero que, al mismo tiempo, ya no pueden ser
considerados regmenes autocrticos por la sencilla razn de que de que han establecido
un rgimen electoral que esencialmente funciona de acuerdo con lineamientos democrticos (elecciones libres y limpias).22 Clasifica las democracias defectivas en cuatro
subtipos:
1. Democracia excluyente, donde el sufragio no es universal ni inclusivo.
2. Democracia tutelada, caracterizadas por la existencia de dominios reservados
para fuerzas no-democrticas que funcionan como centros de poder o de veto.
3. Democracia delegativa, en que la responsabilidad horizontal, o sea los frenos y
contrapesos entre los poderes pblicos no funcionan adecuadamente, generalmente dando preeminencia al poder ejecutivo.23
4. Democracia iliberal, donde el Estado de derecho no funciona o es violado frecuentemente, afectndose en consecuencia las libertades y los derechos de los
ciudadanos.
En varios pases gobernados por partidos comunistas, especialmente los de Europa
Oriental, se utiliz la expresin democracia popular como anttesis de democracia burguesa, a la que se considera una farsa. Adems de ser un pleonasmo (toda democracia es
popular), la expresin encubra una situacin en que el respectivo partido comunista
controlaba todos los resortes del poder, aunque permita la existencia de otros partidos
115
polticos subordinados a l. Dos pases comunistas la siguen utilizando en sus nombres

oficiales: la Repblica Popular China y la Repblica Democrtica del Pueblo Lao.
El segundo tipo de adjetivos, los normativos, indica el contenido sustantivo de la
democracia, es decir las finalidades sociales que sta debera perseguir. Habitualmente
suelen implicar definiciones maximalistas de la democracia, ya que no se contentan
con que haya un procedimiento democrtico, sino que exigen adems que la democracia cumpla con ciertas metas. Un buen ejemplo es el artculo 3 de la Constitucin mexicana, citado con anterioridad, que considera a la democracia como un sistema de vida.
El concepto de democracia social se debe en buena medida al diplomtico francs
Alexis de Tocqueville (1805-1859), que describi la democracia en Estados Unidos hacia
1830 como una en que haba una igualdad de estima en la sociedad, o sea una igualdad bsica que haca a todos los hombres (blancos) mirarse bsicamente como iguales.
Si bien Tocqueville utiliz el adjetivo social como descriptivo, ste posteriormente
adopt un sentido normativo: una democracia social es una que promueve la igualdad
entre las personas; si no una igualdad total, s por lo menos la igualdad de oportunidades. Esa es la concepcin que encierran la Constitucin espaola, que define a Espaa
como un Estado social y democrtico de derecho, y la Constitucin guatemalteca, que
afirma en su artculo 118: el rgimen econmico y social de la Republica de Guatemala
se funda en principios de justicia social.
Vinculado con el anterior se encuentra el concepto de democracia econmica, pero
exige algo ms que aquel: la igualacin de la riqueza, por un lado, y que los grandes poderes econmicos no influyan sobre el gobierno ni sobre el proceso poltico en general.
Ligada con la democracia econmica se encuentra la democracia industrial, concepto
creado por los estudiosos britnicos Sidney y Beatrice Webb, que en 1897 publicaron un
libro as titulado, en que sealaban la necesidad de democracia en los grandes centros
fabriles, es decir, la participacin de los trabajadores en la conduccin de los mismos.
II. Autoritarismo
II.1. El Autoritarismo en la Historia
El autoritarismo es tan antiguo como el Estado. Cuando la humanidad comenz a
dedicarse a la agricultura, surgieron necesidades como las de deslindar las tierras y
distribuir su producto, resolver litigios, defender el territorio y transmitir conocimientos. Las personas dedicadas a estas actividades se constituyeron en una lite dirigente,
que obtuvo privilegios sociales e impuso una obediencia absoluta entre sus sbditos. De
su seno surga el gobernante mximo, que generalmente era identificado con una divinidad.24 Haban surgido as, por la necesidad de organizar sociedades crecientemente complejas, tanto el Estado como el autoritarismo. Lo sorprendente no es que el autoritarismo haya sido parte integral de la creacin de los Estados, sino el hecho de que haya
perdurado tanto tiempo. Durante milenios, con escasas excepciones, la humanidad acept
como naturales las ms variadas formas de gobierno autoritario, en la que la lite estuvo
separada y por encima de la poblacin.
Los tipos de dominacin legtima25 conceptualizados por el socilogo alemn Max
Weber dan la clave para clasificar los gobiernos autoritarios en una perspectiva histrica de largo tiempo. Uno de los tipos de dominacin legtima es la tradicional, en que los
116
dominados aceptan la autoridad de los dominadores simplemente porque siempre ha

sido as, sin cuestionarse si este as es justo o necesario. Dentro de este tipo pueden
englobarse las siguientes modalidades histricas de gobierno autoritario:
Las monarquas absolutas, especialmente las basadas en la sucesin dinstica, en
que una sola persona concentra el poder poltico, han sido la forma de gobierno
ms frecuente en la historia. Actualmente slo perviven en algunos pases de religin musulmana,26 y en Butn, Lesotho y Nepal; las ms de ellas estn transformndose lentamente en monarquas constitucionales como las europeas27 o las
de algunos pases asiticos.28
Las aristocracias y las oligarquas, en que slo una pequea porcin de la poblacin controla el sistema poltico. La Repblica Veneciana fue un ejemplo clsico
de aristocracia, mezclada con elementos de monarqua absoluta. Esta modalidad
ha desaparecido como tal, aunque en algunos pases formalmente democrticos
existen lites poderosas que en la prctica funcionan como una oligarqua.
Las teocracias, en que son sacerdotes quienes ejercen directamente el gobierno, o
por lo menos lo controlan. Esta modalidad subsiste solamente en dos Estados.
Irn es uno de ellos, ya que all el Consejo de los Guardianes integrado por lderes
religiosos tiene poder de control y de veto, si bien existen autoridades civiles elegidas de manera democrtica. El otro es el Estado Vaticano, donde el Papa ejerce
autoridad suprema. Weber utiliz el concepto de dominacin hierocrtica para
referirse a este tipo de regmenes.
Las gerontocracias, en que los ancianos ejercen el poder. En la actualidad, existe
solamente como forma de autogobierno en comunidades pequeas y aisladas (p.
ej., en algunos municipios del estado mexicano de Oaxaca que eligen sus autoridades por un rgimen de usos y costumbres).
Otro tipo de dominacin legtima conceptualizado por Weber es la carismtica,
basada en la creencia popular en que el gobernante o lder posee facultades extraordinarias, casi sobrehumanas. En esencia, la dominacin carismtica es una en que existe
significativo apoyo popular a un gobierno unipersonal y autoritario, que de alguna manera atiende las necesidades populares. Las revoluciones sociales o de independencia y las guerras civiles o internacionales han sido histricamente terreno propicio para el surgimiento de lderes carismticos que ejercieron el poder de forma autoritaria. Las monarquas se iniciaron por lo general con un lder carismtico, que luego
logr heredar el gobierno a sus descendientes. En la actualidad, no existen pases que
tengan formalmente gobiernos carismticos; pero s los hay en que un mismo lder ha
ejercido el poder de manera personalista durante un largo periodo, como Cuba, Libia,
Zimbabwe. El presidente Hugo Chvez, de Venezuela, en el gobierno desde 1999, quien
ya ha sido reelegido, ha anunciado que aspira a ser reelecto varias veces ms, encaminndose por la va de un liderazgo carismtico.
Weber conceptualiz tambin la dominacin no legtima, es decir, aquella cuya
autoridad no es aceptada de grado, sino por la fuerza. Dentro de este tipo caben los
gobiernos invasores (resultantes de la conquista militar de un pas, y ejercido sea directamente por los vencedores o por sus testaferros entre los vencidos), y las dictaduras
militares, en que las fuerzas armadas como institucin ocupan el gobierno. Muy habi-
117
tuales en el siglo XX, estas ltimas fueron predominantes en Amrica Latina hasta hace
unos pocos aos; en la actualidad subsisten dictaduras militares slo en Birmania (tambin conocida como Myanmar), Libia, Mauritania y Pakistn.
II.2. Conceptualizacin y modalidades del autoritarismo en la actualidad
Segn el politlogo espaol Juan Linz, los autoritarismos contemporneos son sistemas
de pluralismo poltico limitado, cuya clase poltica no rinde cuentas de sus actos, que no
se basan en una ideologa de referencia debidamente articulada, sino que se caracterizan por mentalidades propias, donde no existe una movilizacin poltica diseminada y
en gran escala, salvo en algunos momentos de su desarrollo, y en que un lder, o a veces
un pequeo grupo, ejerce el poder poltico dentro de lmites mal definidos en el plano
formal, pero efectivamente previsibles.
Pluralismo poltico limitado significa que no existe en la sociedad una variedad de
opiniones y posiciones polticas, o bien se reprime su expresin pblica. La mencin a la
clase poltica, en este caso, implica que un grupo cerrado y pequeo ejerce las funciones
de gobierno; y el que no rinda cuentas de sus actos,29 sugiere que las ejerce en su propio
beneficio. El vaco de una ideologa de referencia slida es colmado por formas de pensar o mentalidades no clara o plenamente elaboradas pero s distintivas de cada rgimen
autoritario. La ausencia de movilizacin poltica se vincula con la inexistencia o represin del pluralismo poltico y de la oposicin. La presencia de un lder es importante,
pero no siempre necesaria: el general Augusto Pinochet fue en Chile el nico lder de un
rgimen autoritario que dur desde 1973 hasta 1990, mientras simultneamente en pases vecinos existieron dictaduras que tuvieron varios jefes de Estado (todos militares)
sucesivos.30 Los lmites del poder son indefinidos, porque una caracterstica del autoritarismo es que su poder tiende a ser omnmodo, pero resultan al cabo previsibles, dado
que el poder se ejerce siguiendo las pautas de la mentalidad prevaleciente y pocas veces
da lugar a sorpresas.31
La concepcin de Linz engloba a la variedad de autoritarismos ya mencionados en
la seccin anterior, as como otras dos modalidades ms recientes. Una de ellas son: las
dictaduras de partido, una novedad del siglo XX: un partido poltico llega al gobierno, sea
por va electoral, revolucionaria o por golpe de estado, y luego proscribe a los otros
partidos, o les dificulta su accionar a punto tal de hacerlo virtualmente imposible. Subsisten varias en el Medio Oriente (p. ej. Egipto, Siria), frica subsahariana (p. ej.
Zimbabwe) y en pases desmembrados de la antigua Unin Sovitica (p. ej. Belars). A
menudo las dictaduras de partido, como en los casos indicados, asumen adems rasgos
de dictadura personalista: una sola persona (o familia)32 tiende a eternizarse en la presidencia y a controlar todo el poder. Los pases controlados por partidos comunistas pueden tambin considerarse como dictaduras de partido; stos se tratarn en la seccin
siguiente, dedicada al totalitarismo.
Por su parte, Huntington formul una concepcin del autoritarismo basada en la
teora de la modernizacin, que brinda una idea del origen o razn de ser de los regmenes autoritarios. Segn este autor, el autoritarismo tiende a aparecer all donde la participacin poltica desborda a la institucionalizacin poltica. Para contener esa participacin, que por lo general amenaza el statu quo social y econmico, se imponen regmenes autoritarios. Para referirse al autoritarismo y tambin a la situacin de inestabilidad
118
poltica que generalmente lo precede, acu el trmino pretorianismo en referencia a

la guardia pretoriana encargada de velar por la seguridad del emperador romano, que
con alguna frecuencia lo asesinaba para entronizar algn otro, a menudo salido de las
propias filas de la guardia. El trmino suena particularmente apropiado para referirse a
las dictaduras militares, aunque Huntington lo extiende a cualquier situacin de turbulencia poltica grave y continuada que lleva a modalidades de autoritarismo en sociedades que en proceso de modernizacin.33
El politlogo argentino Guillermo ODonnell acu el trmino Estado burocrtico-autoritario (EBA) para referirse a las dictaduras militares que asolaron Amrica
Latina a partir de mediados de los sesenta y hasta fines de los ochenta. En una poca en
que Amrica Latina pareca encaminarse hacia una revolucin generalizada al estilo
cubano, los EBA pretendan continuar con la modernizacin econmica de tipo capitalista, para lo cual se haca necesario instalar un autoritarismo institucionalizado y de
larga duracin, as como reprimir y desarticular a sindicatos, movimientos estudiantiles
y partidos polticos de izquierda o populistas. Los EBA se diferenciaban as de las dictaduras militares tradicionales, que haban sido: a) de tipo personalista o de camarilla (p.
ej., la dominacin de la familia Somoza en Nicaragua desde 1936 a 1979 o la del general
Rafael Lenidas Trujillo en Repblica Dominicana desde 1930 hasta 1961), o b) de corta
duracin, para anular unos resultados electorales considerados desfavorables y llamar
al poco tiempo a nuevas elecciones (como hubo varias en Argentina y numerosas en
Centroamrica).34
Las concepciones de Huntington y ODonnell no necesariamente concuerdan con la
de Linz, ya que los primeros conciben al autoritarismo como una reaccin contra la
movilizacin poltica, mientras que Linz lo ve ms bien como un rgimen resultante de
la inexistencia de la misma. Sin embargo, los tres autores coinciden en que el autoritarismo pretende mantener en niveles bajos tal movilizacin. Otro punto a destacar es
que, muchos aos despus de haber sido formuladas, la perspectiva histrica bien podra permitir poner de cabeza las concepciones de Huntington y ODonnell, ya que ha
sido precisamente la renovada movilizacin poltica, en nuevos contextos internacionales, la que ha forzado la salida o cada de los regmenes autoritarios, toda vez que sus
objetivos de modernizacin econmica no satisficieron las expectativas de las sociedades que han pretendido conducir.
El Totalitarismo
Durante el siglo XX apareci, y luego casi desapareci, una forma extremadamente perversa de autoritarismo: el totalitarismo. La expresin totalitarismo fue creada en los
primeros tiempos del rgimen fascista (1922-1943) de Benito Mussolini en Italia. ste
gustaba de decir que en Italia todo deba quedar dentro del Estado: nada sobre el
Estado, nada fuera del Estado, nada al margen del Estado. Por su lado, en la Espaa
franquista (1939-1975) se afirmaba que El Estado Nacional... es instrumento totalitario al servicio de la integridad patria... y que el rgimen se basaba en los principios de
Unidad, Totalidad y Jerarqua.35 Como se advierte, el de totalitarismo era un concepto
positivo para sus creadores. Posteriormente se lo reconceptualiz en sentido negativo,
para designar a una forma de gobierno que controla todos los aspectos de la vida social,
incluyendo las conciencias individuales.
La pensadora germano-estadounidense Hanna Arendt populariz el uso negativo
119
del trmino totalitarismo en una obra pblicada en 1951,36 asimilndolo a las dictaduras de Adolfo Hitler en Alemania (1933-1945) y Stalin en la Unin Sovitica (1927-1953).
El totalitarismo es una forma exacerbada de autoritarismo, con frecuencia basada en el
terror y siempre en la adoctrinacin ideolgica. Posee una ideologa oficial, estructurada
y ampliamente abarcante, que rige todas las expresiones del pensamiento; pretende refundar la sociedad e inclusive re-crear el ser humano de acuerdo con tal ideologa; construye un culto a la personalidad del lder;37 tiene control absoluto de los medios de comunicacin y del aparato escolar; sostiene organizaciones de masas que encauzan todos
los aspectos de la vida social; encuadra y moviliza polticamente a la poblacin en un
partido nico fuertemente centralizado y monoltico, que funciona como correa de transmisin desde arriba (el lder) hacia abajo (la masa); y cuando todo o algo de esto no
funciona, no vacila en recurrir al exterminio de los opositores reales o supuestos. Segn
una comentarista, para Arendt:
El totalitarismo es algo nuevo y terrible, sin precedentes. No es simplemente una forma de
tirana. Es la creencia de que todo es posible, incluso el cambiar la naturaleza humana.38
El totalitarismo esencialmente es: un intento de ejercer dominacin total y demostrar
que todo es posible mediante la destruccin de la pluralidad y la espontaneidad humana
en todos los niveles, y mediante el aplastamiento de todo lo que es humano y contingente
para hacerlo encajar dentro de una ideologa determinista. Hasta ahora... la creencia totalitaria de que todo es posible parece haber probado solamente que todo puede ser destruido.39
Los estadounidenses Carl J. Friedrich, de origen alemn, y Zbigniew Brzezinski, de

origen polaco, en una obra de 1956,40 dieron su forma clsica al concepto de totalitarismo,
sealando sus elementos esenciales, que son: a) ideologa oficial; b) partido nico; c) polica secreta considerablemente desarrollada; d) monopolio estatal de los medios de comunicacin social; e) control centralizado de todas las organizaciones polticas, sociales y
culturales; f) subordinacin total de las fuerzas armadas al poder poltico; g) presencia
dominante de un lder omnipotente y vitalicio a cuya personalidad se rinde culto.
Los regmenes totalitarios pueden ser clasificados en pro-capitalistas o comunistas.
Los pro-capitalistas fueron el fascismo, el nazismo y el franquismo; pueden ser asimilados
a ellos el rgimen militar-imperial japons (1931-1945) y el de Antonio de Oliveira Salazar
(1932-1968) y Marcelo Caetano (1968-1974) en Portugal. Todos estos ya desaparecieron,
unos con su derrota en la segunda guerra mundial, otros con la muerte de los dictadores,
dando paso a democracias funcionales y a la prosperidad en sus respectivos pases. En
Amrica Latina nunca ha habido un caso claro de totalitarismo pro-capitalista.41
Tambin ha desaparecido la mayor parte de los regmenes totalitarios de tipo comunista. El estalinismo propiamente dicho acab con la muerte de Stalin en 1953, aunque la Unin Sovitica continu teniendo un rgimen totalitario hasta las reformas de
Gorbachov, que en 1991 llevaron a su disolucin.42 En Europa Oriental, donde se aplicaba un totalitarismo atemperado (disfrazado con el motete de democracia popular, como
ya se vio), ste se esfum con la cada de los regmenes comunistas entre 1989 y 1991.
Camboya (tambin conocida como Kampuchea) estuvo sometida de 1975 a 1979 a un
sangriento rgimen maosta (el del Khmer Rojo encabezado por Pol Pot) y de 1979 a
1989 estuvo ocupada por su vecino comunista Vietnam; terminado un ciclo de guerras,
en 1993 adopt la forma de una monarqua constitucional y logr democratizarse.
La Repblica Popular China fue claramente totalitaria desde que Mao Ze Dong la
120
fund en 1949 hasta su muerte en 1976; posteriormente sus sucesores continuaron aplicando polticas totalitarias,43 aunque han aflojado un tanto la represin poltica y abierto la economa china a las fuerzas del mercado capitalista. Lo mismo vale para Vietnam,
otro pas gobernado por un partido comunista (desde 1954 en su parte norte y desde
1975 en su totalidad) que se ha abierto al mercado y al comercio internacional. La apertura al exterior, con su cauda de penetracin de nuevas ideas, hace difcil que el totalitarismo, por lo menos en su forma pura, pueda subsistir por largo tiempo. Adems, estas
dos naciones han tenido a ltimas fechas relevos pacficos en su mxima conduccin
poltica y han eliminado el culto a la personalidad de su respectivo lder, lo que sugiere
una fortaleza de las instituciones. Posiblemente Laos, gobernada desde 1975 por el partido comunista, siga los pasos dados por Vietnam y China, ya que ha tenido relevos
pacficos dentro de su lite gobernante y ha procurado mejorar sus relaciones internacionales. Podra tal vez aplicarse a estos casos el trmino post-totalitarismo,44 indicando
un totalitarismo que empieza a abrirse y a cambiar.
Slo dos naciones gobernadas por partidos comunistas siguen siendo totalitarismos
de viejo cuo, sujetos a un lder vitalicio y con derecho virtual a designar sucesor. Son
Corea del Norte, gobernada desde 1949 hasta 1994 por Kim Il Sung (el Gran Lder) y
luego por su hijo Kim Jong-Il (el Querido Lder), y Cuba, gobernada desde 1959 por
Fidel Castro, quien ha designado sucesor a su hermano menor, Ral Castro.45
Dentro de los totalitarismos, cabe mencionar el caso de Afganistn, ocupado por la
Unin Sovitica desde 1979 hasta 1989, que procur sin xito establecer all un
totalitarismo comunista. Uno de los grupos que combatieron contra la ocupacin sovitica, el de los talibanes, tom el poder en 1996 e implant un totalitarismo de vena
religiosa, inspirado en el islamismo. ste desapareci en 2002, al ser invadido Afganistn
por tropas estadounidenses. Afganistn procura actualmente consolidar un sistema democrtico.
III. Es Preferible la Democracia?
La democracia es hoy da no slo la forma de gobierno ms frecuente. Es adems un ideal
abrazado, al menos de labios para fuera, por prcticamente todos los lderes polticos y
estudiosos: hasta los autoritarismos ms feroces pretenden revestirse con algn ropaje
democrtico. En los pases que continan sometidos al autoritarismo, surgen voces que
claman por la democracia. En aquellos que han transitado recientemente a la democracia,
y en general en los pases en desarrollo, hay urgencia por consolidar y perfeccionar sus
nuevas instituciones democrticas. En las naciones con democracias consolidadas, se demanda hacerla ms profunda, con gobiernos ms responsables, abiertos y transparentes,
y que permitan a las personas participar en las decisiones que se toman.
En que radica la fuerza del ideal democrtico y del movimiento en curso en todo el
mundo hacia la democracia? Sartori da una explicacin sencilla pero convincente de
porqu la democracia es preferible en comparacin con su opuesto, la autocracia o
poder emanado de s mismo. La democracia establece un pactum societatis (pacto de
asociacin) entre ciudadanos iguales, basada en el principio de que el pueblo siempre
tiene razn. Este principio podra llevar al democratismo radical o tirana de la mayora, pero es difcil que se produzca esto, dice Sartori, porque tal principio involucra un
proceso de mltiples pasos, con frenos y contrapesos. Un lder democrtico debe comTRATADO DE CIENCIA POLTICA
121
portarse segn el motto (lema inspirador) Yo soy el lder y por lo tanto debo seguirlos [a
los ciudadanos]. Por el contrario, la autocracia se basa en un pactum subjectionis (pacto de sujecin), creando sbitos y un orden basado en la sumisin. El motto de un lder
autocrtico es: Me he hecho su gobernante y por lo tanto ustedes deben obedecerme.
Por aadidura, la democracia defiende valores que todas las personas comparten y que
a todas convienen, como son el respeto por la vida humana, la seguridad personal y la
libertad individual.46
En el mismo tenor, el filsofo alemn Helmut Dubiel confronta el autoritarismo
con la democracia: Por un lado, una autoridad poltica que demanda subordinacin
ciega y, por el otro, una obediencia pragmtica a la ley basada en el reconocimiento
racional de imperativos funcionales.47 Esta cita liga claramente a la democracia con el
tercer tipo de dominacin legtima de Weber: la racional-legal, en que se obedece no
tanto a determinadas personas, sino a leyes racionalmente establecidas para beneficio
comn de la comunidad. Y las nicas leyes racionales en tal sentido son aquellas que
mandatan que gobernantes y representantes sern elegidos peridicamente por el conjunto de los ciudadanos, en elecciones libres, autnticas y peridicas (como seala el
artculo 41 de la Constitucin mexicana).
Como Aristteles advirti, la democracia es la nica forma de gobierno en que las
personas (los ciudadanos, y tambin quienes no lo son) pueden ser autnticamente libres. Libres de desarrollar sus planes de vida personales, siempre que sean lcitos; libres
tambin de expresar sus opiniones y creencias y de participar, como uno ms, en la toma
de decisiones pblicas. Es la nica forma de gobierno en que todos los ciudadanos son
autnticamente iguales en derechos y obligaciones. Iguales especialmente frente a la
urna, donde el voto del rico y del pobre, el del hombre y el de la mujer, el del doctor en
ciencia poltica y el del analfabeto, el del conservador y el del rebelde, valen todos exactamente igual. Es la nica forma de gobierno que no pide a los ciudadanos que rindan
pleitesa a quienes gobiernan, sino simplemente que se conduzcan con respeto y dignidad republicana.
Es, adems, una forma de gobierno que a la larga tiende a producir bienestar para
la gran mayora, porque de la mayora depende la eleccin de los gobiernos, y la mayora
puede equivocarse algunas veces al elegir malos gobiernos, pero no puede equivocarse
todo el tiempo. En un estudio de alcance mundial, el politlogo espaol Jos Mara
Maravall sostiene: Las democracias tienden... a compatibilizar en mayor medida [que
los autoritarismos] la eficiencia de la economa con las polticas sociales. Y para Amrica Latina, el politlogo mexicano Jairo Acua Alfaro afirma: La evidencia emprica
sugiere que la democracia... contribuye a aumentos en el desarrollo.48
Si la democracia tiene tantas virtudes, entonces porqu Amrica Latina es la regin del mundo con menor apoyo popular a la democracia? En algunos pases la abstencin electoral, la corrupcin y el alejamiento de la clase poltica respecto de los ciudadanos son innegable realidad. En otros, persisten situaciones de violencia social generalizada que restan legitimidad y operatividad a la democracia. En la mayor parte, la
marginacin y la miseria atentan contra la dignidad humana. En suma, en la mayora de
los pases latinoamericanos, la democracia recuperada en las ltimas dcadas no ha
podido todava resolver los ingentes problemas que aquejan a sus ciudadanos. Esto explica el desencanto de muchos latinoamericanos respecto de sus democracias. Pero,
acaso resolvieron estos problemas regmenes autoritarios que por tanto tiempo asolaron esta regin del planeta?
122
La opcin para Amrica Latina, a juicio de los autores, no es desechar la democracia y recaer en formas autoritarias, sino perfeccionar las democracias existentes. stas
son hasta ahora, ms que nada, meros mecanismos de seleccin de equipos gobernantes. Su perfeccionamiento implica transformarlas en espacios de intercambio, mediacin, negociacin y decisin entre las tres esferas bsicas de toda nacin, y entre los
diversos grupos y fuerzas que operan en el seno de cada una de ellas: el Estado, el mercado y la sociedad civil. Para ello es necesario construir un sistema de relaciones sociales con menor peso del Estado y con mayor presencia de la sociedad civil y de sus grupos
y segmentos mayoritarios (pero tambin de los minoritarios). En otras palabras, un
sistema de relaciones sociales menos estatista y menos autoritario, y una democracia
ms participativa y ms abierta a las fuerzas y tendencias predominantes en la sociedad
civil y a cada ciudadano en lo individual.
De esta manera, el sufragio libre y la representacin de distintas fuerzas polticosociales seran el medio principal de construccin del inters general y de expresin de
los diversos y legtimos intereses sectoriales y particulares. Democracias de esta ndole
deberan llevar naturalmente al predominio en el gobierno y las polticas pblicas de los
segmentos y posiciones poltico-ideolgicas con mayor peso en el electorado (esto es, en
la sociedad civil), con representacin e integracin tambin de los segmentos y posiciones minoritarias. Una democracia de tal naturaleza llevara, muy probablemente, a la
adopcin de polticas orientadas primordialmente hacia el bienestar social (bsicamente mediante la satisfaccin de las necesidades mayoritarias) y hacia un desarrollo econmico autosustentado.
Tales son las principales tareas que aguardan a Amrica Latina en este siglo. Que
obviamente no son todas, ni sern iguales en los diversos pases, ni se llevarn a cabo de
la misma forma; pero s son tareas esenciales que hay que acometer urgentemente, si se
quiere una autntica, justa e integral democracia: poltica, econmica y social. Una democracia en la que valga la pena votar, s, pero donde todos puedan adems vivir dignamente y convivir en libertad.
Resumen
Siglo XXI: por primera vez, ms gobiernos democrticos que autoritarios
I. La democracia
I.1. La nocin de democracia
Platn: tipologa, crtica a la democracia
Aristteles: tipologa de formas de gobierno, preferencia por la politeia o democracia
Dahl: poliarqua
Aforismos: Lincoln, democratismo garantista, Schumpeter, Churchil, Constitucin mexicana
I.2. Evolucin histrica de la democracia
Aparicin en Grecia y Roma antiguas, luego virtual extincin
Reaparicin en la Edad Moderna como democracia representativa
123
Siglo XIX: constitucionalismo, expansin del derecho al sufragio

Huntington, tres olas de democratizacin: 1828-1926, 1943-1962, 1974 en adelante
El siglo de la democracia: en 2000, 120 (de 192) pases y 62,5% de la poblacin
mundial tenan gobiernos democrticos
I.3. La democracia en Amrica Latina
Temprana adopcin del ideal democrtico, desnaturalizado posteriormente por
caudillismo, militarismo, golpes de Estado, etc.
Predominio democrtico desde fines del siglo XX
Evolucin de la democracia: siete periodos
Bajo respaldo popular a la democracia en la actualidad
I.4. Los adjetivos de la democracia
Descriptivos: directa, representativa, semidirecta, participativa; de participacin
restringida, de participacin ampliada y de masas; pseudodemocracia; mayoritaria vs. consensual; defectiva: excluyente, tutelada, delegativa, iliberal; popular vs.
burguesa.
Normativos: social, econmica.
II. El autoritarismo
II.1. El autoritarismo en la historia
Tan antiguo como el Estado, el autoritarismo ha predominado en la historia.
Autoritarismos tradicionales: monarquas absolutas, aristocracias y oligarquas,
teocracias, gerontocracias.
Autoritarismos carismticos: apoyo popular a un gobierno unipersonal y autoritario.
Autoritarismos no legtimos: gobiernos invadores, dictaduras militares.
II.2. Conceptualizacin y Modalidades del Autoritarismo en la Actualidad
Concepcin de Linz
Dictaduras de partido y/o personalistas
Huntington: pretorianismo
ODonnell: Estado burocrtico-autoritario
II.3. El Totalitarismo
Concepciones de Arendt, y Friedrich y Brzezinski
Totalitarismos pro-capitalistas: desaparecidos
Totalitarismos comunistas: desaparecidos en la Unin Sovitica, Europa Oriental
y Camboya; en transformacin (post-totalitarismos) en China, Vietnam y Laos;
de viejo cuo en Corea del Norte y Cuba.
III. Es Preferible la Democracia?
Sartori: pacto de asociacin vs. pacto de sujecin.
Dubiel: obediencia pragmtica a la ley basada en el reconocimiento racional de
imperativos funcionales.
124
La democracia otorga libertad, igualdad y mejores resultados sociales.

Desencanto de muchos latinoamericanos respecto de sus democracias.
Opcin para Amrica Latina: perfeccionar las democracias existentes, para hacerlas democracias integrales.
ARON, Raymond, 1966, Democracia y totalitarismo, Seix Barral, Barcelona.
Comparacin de estos dos tipos de regmenes polticos, considerando a las democracias
como regmenes constitucional-pluralistas y a los totalitarismos como regmenes de un
partido monopolstico.
COLOMER, Josep M., 2001, Instituciones polticas, Ariel, Barcelona.
Contiene un estudio del proceso de democratizacin en el mundo, al que clasifica en
tres olas: 1874-1943, 1944-1973, 1974 en adelante.
DAHL, Robert A., 1989, La poliarqua, participacin y oposicin, Tecnos, Madrid.
Propone el concepto de poliarqua para caracterizar a las democracias contemporneas, conciliando las nociones de participacin individual de los ciudadanos con la
participacin de las organizaciones.
: 1999, La democracia, una gua para los ciudadanos, Taurus, Madrid.
Reflexin sobre los lmites de la democracia participativa y representativa, con nfasis
en la nocin de pluralismo.
DUVERGER, Maurice, Las dos caras de occidente, Ariel, Barcelona, [1975].
Dos aspectos de las democracias contemporneas: igualdad poltica y representacin
ciudadana, junto a desigualdad social y econmica.
EMMERICH, Gustavo Ernesto, 2005, Democracia, ciudadana y transparencia, en Democracia y transparencia, Coleccin Sinergia, n. 5, Instituto Electoral del Distrito Federal,
Mxico.
Vincula los conceptos de ciudadana y democracia con el de transparencia de la gestin
gubernamental.
LINZ, Juan, La quiebra de las democracias, 1987, Alianza Editorial, Madrid.
Hace patente que las democracias son formas de gobierno dinmicas, en las cuales
pueden quebrarse los consensos que las hacen efectivas.
SARTORI, Giovanni, 1988, Teora de la democracia, 2 vols., Alianza Universidad, Madrid.
Amplia conceptualizacin y discusin de la democracia en trminos tericos.
TOURAINE, Alain, 1999, Qu es la democracia?, FCE, Mxico.
Plantea los retos que sujetos y organizaciones tienen frente a s para lograr que la democracia siga siendo una forma de gobierno en la cual los ciudadanos tengan la importancia y la participacin que dio origen a la democracia.
(Footnotes)
1. Cfr. Rogelio Tinoco Garca, El pensamiento filosfico-poltico de Platn: su tiempo y el nuestro, en Juan de Dios Pineda Guadarrama (coord.), Textos clsicos comentados para un fin de siglo,
125

Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, 1999, p. 26 y ss.
2. Aristotle, The politics, Penguin Books, Londres, 1976, pp. 115-116.
3. Aristteles, Etica Nicomaquea y Poltica, versin espaola e introduccin de Antonio Gmez
Robledo, Porra, Mxico, 1994, p. 268.
4. bidem. Para un estudio ms detallado del pensamiento poltico de Aristteles, cfr. Gustavo
Ernesto Emmerich, La filosofa de Aristteles como explicacin del universo, el Estado y la sociedad, en Juan de Dios Pineda Guadarrama (coord.), Textos clsicos comentados para un fin de siglo,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, 1999.
5. Cfr. Robert Dahl, La poliarqua, Red Editorial Iberoamericana, Mxico, 1971, p. 15. Poliarqua
(de polis, muchos, y arkos, poder; el poder de muchos, o la coexistencia de muchos poderes, como
opuesta a la concentracin del poder) es un trmino acuado por Dahl para referirse a la democracia
contempornea.
6. Cit. por Richard Hofstadter, La tradicin poltica norteamericana y los hombres que la formaron,
FCE, Mxico, 1984. p. 119, y por Giovanni Sartori, Teora de la democracia, tomo I, Alianza Universidad, Mxico, 1989, p. 59.
7. El democratismo radical se inspira en la obra del filsofo ginebrino Juan Jacobo Rousseau
(1712-1788), quien en El contrato social (1762) postul que la soberana popular es absoluta, indivisible e inalienable, se expresa mediante la voluntad general (resultado de la votacin mayoritaria) que
mira por el bien de todos.
8. Aforismo de los autores, derivado de Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory
of Minority Rights, Oxford University Press, Oxford, 1995.
9. Cit. por Isaiah Berlin, Impresiones personales, FCE. Mxico, 1984, p. 66.
10. Joseph Schumpeter, Dos conceptos de democracia, en Anthony Quinton (comp.), Filosofa
poltica, FCE, Madrid, 1974, p. 266.
11. En la Atenas democrtica, el filsofo Scrates fue condenado a muerte por un indefinido cargo
de corromper a la juventud, y otros muchos ciudadanos cados en desgracia poltica fueron sentenciados al ostracismo (destierro).
12. Como la de encabezar leyes, decretos, etc., con la expresin Senatus Populusque Romanus
(SPQR: el Senado y el pueblo romanos).
13. Cfr. Mara Concepcin Obregn Rodrguez, Elegan los mexicas a sus gobernantes?, en
Gustavo Ernesto Emmerich (coord.), Las elecciones en la ciudad de Mxico, 1376-2005, UAM-IEDF,
Mxico, 2005.
14. El Reino Unido de la Gran Bretaa y la Irlanda del Norte es sin duda una monarqua constitucional, aunque carece de una constitucin escrita propiamente dicha; en ese pas, se considera como
constitucin a una larga serie de pactos y leyes, junto con un conjunto de prcticas polticas usuales
pero no legisladas.
15. Samuel P. Huntington, La tercera ola. La democratizacin a finales del siglo XX, Paids, Buenos
Aires, 1994, pp. 25 y ss.
16. Cfr. Democracys Century: A Survey of Global Political Change in the 20th Century, disponible en www.freedomhouse.org, del cual provienen las citas textuales.
17. Op.cit.
18. Mxico, imperios de Iturbide (1821-1824) y de Maximiliano (1864-1867); Hait, imperios de
Jean-Jacques Dessalines (1804-1806) y de Faustino I (1849-1859); Brasil, imperio constitucional de
Pedro I (1822-1831) y Pedro II (1831-1889).
19. Cfr. Enrique Krauze, Por una democracia sin adjetivos, en Enrique Krauze, Amrica Latina:
desventuras de la democracia, Joaqun Mortiz/Planeta, Mxico, 1984, p. 257.
20. David Collier y Steven Levitsky, Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in
Comparative Research, en World Politics, 49/3, abril de 1997, p. 450.
21. Cfr. Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in TwentyOne Countries, Yale University Pres, New Haven, 1984.
22. En Democratic Consolidation and Defective Democracies, conferencia impartida en la
Universidad Autnoma de Madrid, 13/05/2005, p. 11.
23. La democracia delegativa de Puhle se asemeja, pero no es idntica, a la de ODonnell. Segn
este ltimo, democracia delegativa es una en la que el pueblo elige libremente a un presidente, que una
vez en el gobierno tiende a concentrar el poder y a actuar al margen de controles y leyes, realidad
frecuente en la Amrica Latina actual. Cfr. Guillermo ODonnell, Contrapuntos, Paids, Buenos Aires,
1997, cap. 10.
24. P. ej., los faraones egipcios eran considerados como encarnacin del dios Ra, el Sol, y China
126

antigua era regida por Emperadores Celestes, es decir del cielo.
25. Segn Weber, dominacin es un estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta (mandato) del dominador influye sobre los actos de los otros (dominados), de tal suerte que en un grado
socialmente relevante estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por s mismos y como mxima de su obrar el contenido del mandato (obediencia). Pone el acento en las palabras como si, para subrayar esa suposicin que es en realidad el contenido de la obediencia. Cfr.
Max Weber, Economa y sociedad, FCE, Mxico, 1974. T. II, p. 699.
26. Arabia Saudita, Bahrein, Brunei, Emiratos rabes Unidos, Jordania, Kuwait, Marruecos, Oman,
Qatar.
27. Blgica, Dinamarca, Espaa, Lichstenstein, Luxemburgo, Pases Bajos, Noruega, Reino Unido
de la Gran Bretaa e Irlanda del Norte (cuyo monarca lo es tambin de varias ex-colonias britnicas,
como Australia, Belice, Canad, Nueva Zelanda, etc.), Suecia.
28. Camboya, Japn, Malasia, Tailandia.
29. En este punto, cabe sealar que Linz se basa en buena medida en la Espaa gobernada por
Francisco Franco entre 1939 y 1975; segn las leyes espaolas de la poca, el Jefe [Franco] responde
ante Dios y ante la Historia (pero no ante el pueblo).
30. P. ej., en Brasil, entre 1964 y 1985 existi un rgimen autoritario que tuvo cuatro sucesivos
presidentes; este fue posiblemente el rgimen autoritario militar ms institucionalizado y menos
personalista en la Amrica Latina de la poca. Otros pases latinoamericanos que sufrieron regmenes
autoritarios militares entre mediados de los aos sesenta y fines de los ochenta tambin experimentaron recambios de generales en el gobierno, pero en la mayora de stos el primer presidente militar
tuvo durante algn tiempo un liderazgo personal importante (que, al agotarse, llev a su reemplazo
por otros militares).
31. Entre estas escasas sorpresas puede contarse la invasin a las Islas Malvinas, inopinadamente
decidida por la dictadura militar argentina en 1982. La temporaria reconquista de las Malvinas, ocupadas desde 1833 por Gran Bretaa, fue saludada como un triunfo por la generalidad de los argentinos; pero la derrota militar en la subsecuente guerra con Gran Bretaa llev rpidamente a la cada de
la dictadura militar.
32. En Siria, Hafez al-Assad, lder del partido Baath, gobern desde 1971 hasta su muerte en 2000,
siendo sucedido por su hijo Bashar.
33. Cfr. Samuel P. Huntington, El orden poltico en las sociedades en cambio, Paids, Buenos Aires,
1992, esp. cap. 4, Pretorianismo y decadencia poltica, pp. 175-235.
34. Cfr. Guillermo ODonnell, Modernizacin y autoritarismo, Paids, Buenos Aires, 1972.
35. Cfr. Gustavo Ernesto Emmerich, Espaa: de la autocracia al parlamentarismo, en Proyecto
de liberacin, ao IV, n. 23/24, Buenos Aires, agosto de 1977, p. 30.
36. Cfr. Hanna Arendt, Los orgenes del totalitarismo, 3 tomos, Alianza Editorial, Madrid, 1968.
37. La expresin culto a la personalidad fue acuada por el sucesor de Stalin, Nikita Kruschev,
en el XX Congreso del Partido Comunista de la Unin Sovietica (1956), al denunciar los excesos del
periodo estalinista.
38. Cfr. Margaret Canova, Hanna Arendt. A reinterpretation of Her Political Thought, Cambridge
University Press, 1992, pp. 23.
39. Ibd. pp. 27-28.
40. C.J. Friedrich y Z. Brzezinsli, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Nueva York, 1965,
Cambridge: Harvard University Press, tal como es comentado por Gianfranco Pasquino, Curso de
ciencia poltica, Principia, Cascais (Portugal), 2005, p. 292. La caracterstica g) fue agregada por los
autores de este captulo.
41. Muchas dictaduras militares de los aos sesenta a fines de los ochenta fueron llamadas fascistas por algunos de sus opositores, pero esto fue ms bien un recurso poltico que una caracterizacin
precisa.
42. Algunos de los nuevos pases desmebrados de la Unin Sovitica se convirtieron luego en
dictaduras o semidictaduras personalistas, algunas de las cuales (Georgia, Ucrania) ya han cado y
dado lugar a la democracia.
43. Simbolizada en la masacre de la plaza Tiannanment (1989), en que fueron asesinados centenares de estudiantes que manifestaban por la democracia, o en la actual represin que sufren los seguidores del movimiento deportivo-espiritual Falung Gong.
44. Sobre el concepto de post-totalitarismo cfr. Pasquino, op. cit., pp. 295 y ss.
45. Los autores no han querido aqu dejar de externar su propia opinin, aunque no ignoran que
hay quienes sostienen que Cuba es una verdadera democracia.
127

46. Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited. Part Two: The Classical Issues, Chatham
House, New Jersey, 1987, pp. 271-272. Sartori discute extensamente cul es el antnimo exacto de
democracia, y llega a la conclusin de que es autocracia: el poder emanado de s mismo. A todos los
efectos prcticos, puede considerarse autocracia como sinnimo de autoritarismo.
47. Helmut Dubiel, Hanna Arendt and the Theory of Democracy. A Critical Reconstruction, en
Peter Graf Kielmansegg, Hanna Arendt and Leo Strauss, Editorial, 1997, p. 18.
48. Cfr. Jos Mara Maravall, Los resultados de la democracia, Alianza, Madrid, 1995, p. 46, y Jairo
Acua Alfaro, Third Waves Democratic Dividend Towards Human Development in Latin America,
ponencia presentada a la Conferencia Anual 2006 de la Socety for American Studies (Nottingham,
Reino Unido). Ambos estudios son muy cautelosos al evaluar si la democracia provee mejores resultados econmicos que los autoritarismos, porque la evidencia no es del todo concluyente; pero s afirman que produce mejores resultados en trminos de desarrollo humano.
128
7
DIVISIN DE PODERES
Uno de los elementos centrales del Estado1 es la divisin y colaboracin de poderes.

Desde el liberalismo2 se discuti la necesidad de que el poder fuera controlado y limitado, con tal propsito se disearon mecanismos que generaran pesos y contrapesos para
mantener en contencin a los poderes estatales. Los mecanismos que inicialmente se
crearon fueron las divisiones orgnica y funcional, esto es, por tipo de rgano y por
actividad; posteriormente se introdujo la diferenciacin territorial3 para distinguir entre
mbitos nacional y local.
Este captulo tiene como propsitos revisar tanto la discusin terica acerca de la
divisin de poderes como la aplicacin de la misma en tres diseos constitucionales
americanos iniciales y estudiar algunas transformaciones contemporneas del control
del poder. Es pertinente sealar que solamente se revisan las divisiones orgnica y funcional porque la diferenciacin territorial es tratada en otro captulo del libro.
I. El liberalismo y el control del poder
Como Bobbio ha sealado, el liberalismo tuvo que traer a consideracin el control del
poder y, en concreto, las limitaciones a los gobernantes para que stos abandonaran la
nocin de princeps legibus solutus: prncipes exentos de las leyes. En el pensamiento
liberal, la teora del control del poder y la teora de la limitacin de las funciones del
Estado caminan paralelamente: incluso se puede decir que la segunda es la condicin
sine qua non de la primera4
Por qu la limitacin de las funciones del Estado es la condicin bsica? Porque es
el argumento principal que explica la divisin del poder: que se limiten las funciones del
Estado para que una vez acotadas sus actividades, se puedan tutelar y garantizar los
derechos de los individuos; en otras palabras, es necesario poner lmites a la actividad
estatal para que no oprima y subyugue a los integrantes de la comunidad poltica.
De esta forma, la teora de la divisin de poderes corre en paralelo con el marco
liberal y con las estipulaciones necesarias para garantizar los derechos y libertades de
los individuos. Como ha sealado Sartori: Para los verdaderos padres fundadores desTRATADO DE CIENCIA POLTICA
129
de Locke a los autores de los Federalist Papers, y desde Montesquieu a Benjamn Constant
el liberalismo significa rule of law (imperio de la ley) y Estado constitucional, y la libertad era la libertad poltica (la libertad de la opresin poltica).5
Por esto el liberalismo tuvo que estipular el control del poder, los lmites de las
autoridades y, de una manera fundamental, establecer los mecanismos de proteccin de
los individuos. Es en la lucha contra la opresin poltica que el liberalismo pudo argumentar la importancia del gobierno de las leyes como una salvaguarda de los gobernados frente a los gobernantes y, al mismo tiempo, como un mtodo de control entre los
mismos poderes.
As, la divisin de poderes es tanto un mecanismo de control y limitacin como un
mtodo de tutela de los individuos, esto es, posee una doble caracterstica como restriccin del poder de los gobernantes y como garanta de los derechos de los gobernados. A
continuacin se revisa la discusin liberal respecto a la divisin de poderes.
II. La divisin de poderes en El ensayo sobre el gobierno civil
John Locke, filsofo y poltico ingls del siglo XVII, fue el primer pensador moderno que
reflexion acerca de la divisin de poderes. En su libro El ensayo sobre el gobierno civil
propone que lo nico que inicia una comunidad es el consentimiento de los individuos:
Tenemos, pues, que lo que inicia y realmente constituye una sociedad poltica cualquiera, no es otra cosa que el consentimiento de un nmero cualquiera de hombres libres
capaces de formar mayora para unirse e integrarse dentro de semejante sociedad. Y eso,
y solamente eso, es lo que dio o podra dar principio a un gobierno legtimo.6
El argumento de Locke del consentimiento debe relacionarse con el supuesto de la
libertad: son hombres libres los que pueden constituir una sociedad, si ellos no son
libres no pueden organizar una comunidad poltica. Por ello, el elemento previo del
consentimiento est en la libertad individual, la cual no se va a perder cuando los hombres ingresen al estado civil. Es necesario tener en cuenta esto, para Locke la libertad
individual es previa a la comunidad poltica; por lo tanto, la organizacin social que se
produzca no puede restringirla ni mucho menos destruirla. Aqu comienzan los lmites
al poder poltico y, por ende, a los gobernantes.
Ahora bien, para Locke la sociedad poltica debe cumplir con ciertas finalidades:
garantizar la seguridad jurdica, tutelar la propiedad privada y proteger la libertad de los
individuos. Es en esta triple demanda, la cual se resume en la nocin de los derechos
fundamentales, que Locke encuentra la justificacin del poder poltico: si el poder no es
capaz de cumplir con los requerimientos anteriores no tiene razn de ser y es preciso
sustituirlo. Tenemos, pues, que la finalidad mxima y principal que buscan los hombres al reunirse en Estados o comunidades, sometindose a un gobierno, es la de salvaguardar sus bienes; esa salvaguardia es muy incompleta en el estado de Naturaleza.7
En este sentido, la mejor manera que los hombres libres tienen para salvaguardarse
es formular un pacto social a travs del cual deciden unirse en comunidad y dotarse de
un estado, estipulando ellos mismos cules seran los lmites de tal sociedad poltica.
Una vez establecida la comunidad el paso siguiente es organizar al gobierno que se har
cargo de las actividades pblicas. As, Locke apunta:
Siendo la alta finalidad de los hombres al entrar en sociedad el disfrute de sus propiedades
130
Divisin de poderes
en paz y seguridad, y constituyendo las leyes establecidas en esa sociedad el magno instrumento y medio para conseguirla, la ley primera y fundamental de todas las comunidades
polticas es la del establecimiento del poder legislativo, al igual que la ley primera y bsica
natural, que debe regir incluso al poder de legislar, es la salvaguardia de la sociedad y de
cada uno de sus miembros (hasta donde lo permita el bien pblico)8
El argumento de Locke es doble. Por una parte, reitera el objetivo del gobierno:
proteger tanto a la sociedad como a sus miembros y, al mismo tiempo, estipula que la
finalidad es disfrutar de los bienes, incluyendo entre ellos a la seguridad. As, el poder
legislativo, el cual es el primer poder en ser constituido, tiene por misin establecer leyes
que cumplan con la finalidad y los objetivos anteriores.
El poder legislativo ser, por tanto, el principal poder de una comunidad poltica;
de hecho, Locke lo denomina poder supremo, aunque afirma claramente que no es un
poder soberano y que se encuentra
[] sometido a las restricciones siguientes: en primer lugar no es ni pude ser un poder
absolutamente arbitrario sobre las vidas y los bienes de las personasEn segundo lugar, la
autoridad suprema o poder legislativo no puede atribuirse la facultad de gobernar por
decretos improvisados y arbitrarios; est, por el contrario, obligada a dispensar la justicia
y a sealar los derechos de los sbditos mediante leyes fijas y promulgadas, aplicadas por
jueces sealados y conocidosEn tercer lugar, el poder supremo no puede arrebatar ninguna parte de sus propiedades a un hombre sin el consentimiento de ste9
En la argumentacin de Locke se nota que a pesar de dotar de autoridad al poder

legislativo ste se encuentra limitado, no es un poder absoluto que pueda realizar todo
aquello que considere adecuado o necesario para la comunidad, al contrario es la comunidad la que determina cules son los lmites que debe tener el poder legislativo. Adems, est
obligado a cumplir con las normas que l mismo genere; esto implica que el poder legislativo no queda exento de la legalidad por ser su productor, sino que tambin est sujeto al
imperio de la ley: El poder absoluto arbitrario o el gobernar sin leyes fijas y establecidas,
no pueden ser compatibles con las finalidades de la sociedad y del gobierno.10
Ahora bien, las caractersticas del poder legislativo son las siguientes: debe ser elegido y nombrado por el pueblo; puede ser toda la comunidad, un grupo de personas o
hasta una persona; tiene que gobernar de acuerdo a leyes establecidas y promulgadas,
tales leyes no tendrn otra finalidad, en ltimo trmino, que el bien del pueblo.11
El propio Locke considera oportuno sealar tres recomendaciones acerca de las
actividades del poder legislativo: primera, no es necesario que el rgano legislativo permanezca en funciones; esto porque una vez generadas las leyes es pertinente observar su
desenvolvimiento para poder estudiar si es conveniente mantenerlas o modificarlas. La
segunda recomendacin es que el poder legislativo sea rotativo, esto es, que sean distintas personas las encargadas de producir y aprobar nuevas leyes. Por ltimo, la tercera
recomendacin y ms importante, es no confiar la tarea de ejecutar las leyes a las
mismas personas que tienen la misin de hacerlas. Ello dara lugar a que eludiesen la
obediencia a esas mismas leyes hechas por ellos, o que las redactasen y aplicasen de
acuerdo con sus intereses particulares.12
Es aqu donde se encuentra la explicacin central en Locke respecto a la divisin de
poderes: que no sea el mismo poder que hace las leyes el que las ejecute porque se corre
el riesgo de que se convierta en un poder arbitrario que rompa con la finalidad principal
de la organizacin poltica que es la salvaguarda de los derechos y libertades de los
131
individuos.
Una vez planteadas las caractersticas y las recomendaciones para el poder legislativo, Locke seala que es necesaria una autoridad que est velando por el cumplimiento
de las leyes y que tal actividad es propia del poder ejecutivo: se impone la necesidad de
que exista un poder permanente que cuide de la ejecucin de las mismas [leyes] mientras estn vigentes. De ah nace que los poderes legislativo y ejecutivo se encuentren con
frecuencia separados.13
Esta es la segunda razn para la divisin de poderes: mientras que el legislativo
aprueba las normas y debe entrar en receso para evitar las arbitrariedades, el ejecutivo
debe mantenerse permanentemente para asegurar el cumplimiento de las leyes tanto
por parte de los gobernados como por los propios legisladores.
Una vez realizada la distincin anterior, Locke seala que hay un tercer poder: el federativo o confederativo que tiene como actividad las relaciones con el exterior y que normalmente est vinculado al poder ejecutivo porque depende de ste para su labor cotidiana.
Por otra parte, a pesar de que Locke no habla directamente del poder judicial en
algunas partes menciona a los jueces, apuntando la necesidad de que stos juzguen por
medio de leyes y procedimientos conocidos.14 As, aunque no est desarrollado el poder
judicial como los otros dos, es claro que en los planteamientos de El ensayo est presente
la necesidad de impartir justicia en los casos concretos.
Por ltimo, en los dos argumentos planteados por Locke para la divisin de poderes: el riesgo de la arbitrariedad y la necesidad de seguridad jurdica se denotan tanto el
control del poder como los lmites a la actividad estatal. No solamente es necesario
dividir el poder para distribuirlo, sino que es pertinente hacerlo para establecer mecanismos que salvaguarden a los individuos quienes son, al final de cuentas, los que constituyen el objeto principal de toda organizacin poltica. Finalmente, los planteamientos
de Locke van a ser el antecedente principal de la divisin orgnica al estipular el tipo de
poder que se encargara de cada actividad.
III. La discusin de los poderes en Del espritu de las leyes
Charles Louis de Secondat, barn de Montesquieu, escritor y noble francs del siglo
fue el continuador del debate respecto a la divisin de poderes. En su libro Del
espritu de la leyes, Montesquieu hace una revisin general de los principios (resortes)
que mueven a los gobiernos y de sus estructuras; tambin revisa la relacin que tienen
las leyes con los gobiernos, la educacin, el clima, las costumbres.
El debate respecto a la divisin de poderes est presente en varias partes del texto,
aunque se observa de forma ms consistente en el libro XI: De las leyes que forman la
libertad poltica en sus relaciones con la constitucin. La discusin de los poderes est
en un marco general que es el relativo a la libertad poltica; es pertinente sealar que
para Montesquieu las leyes no son nicamente las normas escritas y establecidas, sino
las relaciones naturales derivadas de la naturaleza de las cosas.15 Por esto, comienza
distinguiendo las leyes que forman la libertad poltica de los ciudadanos de aquellas que
se refieren a la constitucin; estas se refieren a la organizacin poltica, mientras que las
primeras tienen que ver con los gobernados.
Para Montesquieu es claro que la libertad poltica es el objetivo a perseguir y que
por ello tiene que ser clarificada: En un Estado, es decir, en una sociedad que tiene
XVIII,
132
Divisin de poderes
leyes, la libertad no puede consistir en otra cosa que en poder hacer lo que se debe
querer y en no ser obligado a hacer lo que no debe quererse.16
En buena medida el argumento de la libertad poltica de Montesquieu est relacionado con la explicacin del imperio de la ley y del estado de derecho: realizar solamente
aquello que puede ser aceptado y evaluado como positivo por la misma sociedad y esto
se aplica tanto para los gobernados como para los gobernantes. Adems, segn Del espritu de las leyes, la libertad poltica no reside ms que en los gobiernos moderados y an
en ellos es difcil que se presente porque siempre existe el peligro de la arbitrariedad y el
despotismo. Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga lmites la naturaleza misma de las cosas. Una Constitucin puede ser tal, que nadie sea obligado a
hacer lo que la ley no manda expresamente ni a no hacer lo que expresamente no
prohbe.17
Segn Del espritu de las leyes es en Inglaterra donde las leyes, en su acepcin general de relacin entre la naturaleza de las cosas, garantizan la libertad poltica de los
individuos y es en la explicacin de las regulaciones inglesas donde encuentra Montequieu
el tema que nos atae:
En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las
cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho civil Por el segundo, hace la paz o la guerra, enva y recibe embajadas, establece
la seguridad pblica y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las
diferencias entre particulares. Se llama a este ltimo poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado.18
A diferencia de Locke, Montesquieu s hace una clara distincin entre los tres poderes y les precisa la funcin con las que sern conocidos posteriormente: el legislativo
aprueba normas, el ejecutivo las aplica y el judicial determina en los casos particulares
quin tiene la razn en un litigio. Esta es la primera aportacin de Del espritu de las
leyes: lograr establecer las diferencias entre los tres poderes.
Montesquieu propone claramente el mecanismo de la representacin como el mtodo conveniente para el poder legislativo: es menester que el pueblo haga por sus
representantes lo que no puede hacer por s mismo.19 Adicionalmente, plantea la necesidad que el mismo poder legislativo sea separado en dos cmaras: una electa por el
pueblo que tuviera como finalidad representar sus intereses y otra que estuviera conformadas por aristcratas, fuera hereditaria y representara los intereses de la nobleza.
En esta propuesta de Montesquieu est claramente plasmado el bicameralismo20
ingls de la poca: una cmara de los comunes que era electa, mayoritariamente por la
burguesa, y una cmara de los lores, hereditaria, que estaba integrada por nobles. Por
otra parte, en la misma tnica del Ensayo, tambin Montesquieu reconoce el riesgo del
abuso del poder:
No hay libertad si el poder de juzgar no est bien deslindado del poder legislativo y del
poder ejecutivo. Si no est separado del poder legislativo, se podra disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sera legislador. Si no
est separado del poder ejecutivo, el juez podra tener la fuerza de un opresor.21
Esta es otra aportacin Del espritu de las leyes: mostrar que cualquiera de los tres
poderes puede, eventualmente, convertirse en arbitrario, abusar de la autoridad y com-
133
petencias que le fueron conferidas. Por ello Montesquieu puede sealar que: Todo se
habra perdido si el mismo hombre, la misma corporacin de prceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares.22
Del espritu de las leyes es claro: el mayor riesgo es la concentracin de poder, ya sea
en un hombre, una corporacin o una asamblea. En todos los casos el riesgo es el mismo: que los gobernantes tiendan a ejercer arbitrariamente las funciones que les son
encomendadas y que opriman a los gobernados; ante tal peligro el mecanismo para
frenarlos es dividir sus actividades y plantearles lmites que no pueden ser rebasados.
Ahora bien, el propio Montesquieu reconoce que la divisin de poderes puede llevar
a la parlisis, empero, tambin menciona que debido a la relacin entre los poderes,
stos sern impulsados a ir en conjunto: Estos tres poderes se neutralizan produciendo
la inaccin. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse
forzados a ir de concierto.23
De esta forma, se constituye un mecanismo de balances, el cual ser impulsado por
las relaciones necesarias entre los poderes, tendr por misin que un poder controle a
otro y, al mismo tiempo, que debido a tal equilibrio inestable se pueda generar proteccin a la libertad poltica de los individuos que es el objetivo a perseguir. As como el
Ensayo fue el antecedente de la divisin orgnica, Del espritu de las leyes sistematiza la
separacin funcional, ya que adscribe actividades especficas a cada uno de los tres
poderes; por su parte, El federalista profundizar en la divisin orgnica.
IV. La divisin de poderes en El federalista
Los revolucionarios norteamericanos Alexander Hamilton, James Madison y John Jay
escribieron una serie de artculos periodsticos que fueron publicados en distintos diarios para explicar el proyecto constitucional que haba sido formulado por la Convencin. El federalista es, pues, una serie de escritos de ocasin que aborda cuestiones tan
diversas como las amenazas de disenso entre los estados o la utilidad de la Unin desde
el punto de vista fiscal o los defectos de la Confederacin, que era el gobierno nacional
de aquella poca.
En los artculos del XXXVII al XL se encuentran las caractersticas que los revolucionarios norteamericanos consideraron las fundamentales para el establecimiento de
un gobierno mixto. Como un asunto prioritario, El federalista asume que el proyecto
constitucional es una propuesta para una repblica: La primera cuestin que se presenta es la relativa a si la forma y disposicin del gobierno son estrictamente republicanos. Es evidente que ninguna otra forma sera conciliable con el genio del pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolucin o con esa honrosa determinacin que anima a los partidarios de la libertad....24
Una vez apuntado lo anterior, El federalista seala la caracterstica esencial de un
rgimen republicano: ... podemos definir una repblica, o al menos dar este nombre a
un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del
pueblo y que se administra por personas que conservan su cargo a voluntad de aqul....25
Con el argumento de la caracterstica definitoria de una repblica, los revolucionarios norteamericanos sealaron una diferencia notable con la tradicin liberal, ya que el
titular del poder ejecutivo, as como una de las cmaras del legislativo y, en algunos
134
Divisin de poderes
casos, los jueces eran electos por el pueblo.

La Cmara de Representantes, como ocurre cuando menos con uno de los cuerpos de las
legislaturas locales, es elegida directamente por la gran masa del pueblo. El Senado, como
el Congreso actual y como el Senado de Maryland, debe su designacin indirectamente al
pueblo. El Presidente procede indirectamente de la eleccin popular, siguiendo el ejemplo
que ofrecen casi todos los Estados. Hasta los jueces, como los dems funcionarios de la
Unin, sern tambin elegidos, aunque remotamente, por el mismo pueblo, como ocurre
en los diversos Estados...26
Es claro que en El federalista la eleccin popular de los integrantes de los poderes es

el mecanismo que garantizara el control sobre los gobernantes porque los ciudadanos
podran negarles la continuacin del encargo y sustituirlos por otros que consideren
ms adecuados y competentes. Adicionalmente estipula que las limitaciones a cada uno
de los poderes sera el mecanismo necesario para el equilibrio de aquellos:
Pero la mayor seguridad contra la concentracin gradual de los diversos poderes en un
solo departamento reside en dotar a los que administran cada departamento de los medios
constitucionales y los mviles personales necesarios para resistir las invasiones de los
dems La ambicin debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambicin. El inters
humano debe entrelazarse con los derechos constitucionales del puesto27
Del artculo LII en adelante, El federalista revisa las caractersticas que debe tener
cada uno de las ramas en las que se dividen las actividades de gobierno. Es interesante
notar que no utiliza la denominacin clsica de poderes, sino les llama departamentos y
reitera la idea de que: La estructura de gobierno debe suministrar los frenos y contrapesos apropiados entre los diferentes departamentos.28 Antes de revisar las atribuciones de cada poder, El federalista discute la supeditacin de aquellos a la constitucin:
La importante distincin tan bien comprendida en Amrica, entre una Constitucin establecida por el pueblo e inalterable por el gobierno y una ley establecida por ste y alterable
por su voluntad, parece haber sido mal comprendida y menos observada en otros
pasesDonde no existiese una Constitucin superior al gobierno, ni pudiese existir, no
habra modo de buscar una garanta constitucional semejante a la establecida en los Estados Unidos29
Es interesante notar que cuando se menciona al gobierno, El federalista no se est

refiriendo nicamente al ejecutivo sino tambin al legislativo, ya que la cita anterior est
inmersa en el artculo LIII relativo a la cmara de representantes; por lo anterior, se
puede considerar que la supeditacin de los poderes a la constitucin aplica para todos
y no solamente para el gobierno como podra contemplarse en un primer momento.
En el caso del legislativo, El federalista propone la existencia de dos cmaras: una
que represente a los ciudadanos y la otra a los territorios, vinculando al bicameralismo
con el federalismo al establecer la necesidad de una cmara territorial, pero no aristocrtica ni hereditaria como lo era la cmara de los lores britnica sino de corte electivo.
Esta es la segunda caracterstica del poder legislativo: tendra elecciones peridicas,
tanto para renovar completamente la Cmara de Representantes como para la modificacin parcial del Senado.
135
El plazo para el cual se elige a los representantes corresponde a otra fase de la cuestin.
Para juzgar de la oportunidad de este artculo hay que tener en cuenta dos cuestiones:
primera, si en este caso sern seguras las elecciones bienales; segunda, si sern necesarias
o tiles.30
El periodo de servicio legislativo establecido en la mayora de los Estados, para la rama
ms numerosa, es, como ya hemos visto, de un ao. La cuestin, pues, puede formularse
bajo esta sencilla forma: no guarda el periodo de dos aos mayor proporcin con los
conocimientos necesarios para la legislacin federal, que el de un ao con lo que hacen
falta la para legislacin en los Estados? La sola enunciacin de la cuestin, en la forma que
presento, sugiere la respuesta que debe drsele.31
Despus de resolver lo del periodo legislativo, El federalista estudi los mecanismos

necesarios para garantizar la independencia del legislativo y estipul la conveniencia de
que cada cmara fuera el juez de sus propias elecciones, esto es, que en los comicios
legislativos los mismos congresistas determinaran la legalidad de su eleccin:32 Cada
Cmara es, como necesariamente debe ser, juez de sus elecciones y de las condiciones y
credenciales de sus miembros.33
Respecto a las atribuciones legislativas, El federalista seal que cada cmara tuviera competencias especficas como la aprobacin presupuestal para la cmara de representantes o la ratificacin de tratados para el Senado; empero, tambin les adscribi
atribuciones compartidas como el enjuiciamiento de los funcionarios pblicos. Dnde sino en el Senado se hubiera podido encontrar un tribunal con bastante dignidad y la
necesaria independencia? Qu otro cuerpo sera capaz de tener suficiente confianza en
su propia situacin para conservar libre de temores e influencias la imparcialidad requerida entre un individuo acusado y los representantes del pueblo, que son sus acusadores?34
Es notoria la doble preocupacin de los autores. Por una parte, estipular mrgenes
acotados a cada una de las cmaras y, por otra parte, plantear aquellas actividades que
tendran que ser llevadas a cabo por ambas. Esta misma precaucin se muestra en el
caso del ejecutivo, ya que comienza estipulando su mtodo de eleccin para posteriormente estudiar el ejercicio de los nombramientos compartidos, especialmente los que se
realizan entre el Presidente y el Senado.
Respecto al mtodo de eleccin, El federalista alaba la figura del Colegio Electoral
que es la reunin de compromisarios quienes fueron electos por los ciudadanos y que se
manifestaron a votar por un candidato especfico, de ah su denominacin de compromiso; stos deben ser en nmero igual a la suma de representantes y senadores por cada
estado, existiendo la restriccin que ninguno de los legisladores podran ser electores.
Solamente si los compromisarios no alcanzaran el acuerdo requerido, entonces los representantes nombraran al Presidente y los senadores designaran al Vice-Presidente.35
Ningn senador, representante u otra persona que desempee un puesto de confianza o
que le deje algn beneficio en el gobierno de los Estados Unidos, puede formar parte de los
compromisarios []
[] el plan trazado por la convencin, el cual consiste en que el pueblo de cada Estado
elija a cierto nmero de personas en calidad de compromisarios, igual al nmero de senadores y representantes de ese Estado en el gobierno nacional, las cuales se reunirn dentro del
Estado y votarn a favor de alguna persona idnea para Presidente. Pero como es posible
que la mayora de los votos no se concentre siempre en un mismo hombre y como puede ser
peligroso acatar la decisin que procede de menos de la mayora, se ha dispuesto que en tal
contingencia, la Cmara de Representantes elija, de entre los cinco candidatos que tengan
ms votos, al hombre que en su opinin est ms capacitado para ocupar el puesto.
136
Divisin de poderes
El Vicepresidente ser elegido de igual modo que el Presidente, con la diferencia de que
el Senado ha de hacer respecto al primero lo que la Cmara de Representantes respecto al
ltimo.36
En el caso de los nombramientos compartidos como los de los agentes diplomticos y los jueces, El federalista estipul que: El Presidente propondr y, con el consejo y
consentimiento del Senado, nombrar a los embajadores y otros ministros pblicos, a los
jueces de la Suprema Corte y en general a todos los funcionarios de los Estados Unidos
que establezca la ley y a cuya designacin no provea la Constitucin en otra forma.37
Respecto al poder judicial, los autores comienzan reflexionando acerca del poder de
juzgar por lo que se remiten a Montesquieu: De las tres potestades de que hemos hablado, la de juzgar es en cierto modo nula. Tambin sealan que el departamento judicial es, sin comparacin, el ms dbil de los tres departamentos del poder; que nunca
podr atacar con xito a ninguno de los otros dos, y que son precisas toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de los ataques de aqullos.38
Posteriormente argumentan que la inamovilidad de los jueces y la seguridad de su
remuneracin son la mejor garanta de su autonoma, ya que de esta forma no quedan
dependientes ni del legislativo ni del ejecutivo. El federalista es claro en sealar que la
independencia de los jueces no es sinnimo de irresponsabilidad, ya que al igual que los
dems funcionarios pblicos estn sujetos a la comisin de faltas y, por ende, a la aplicacin de eventuales sanciones. Conforme al plan de la convencin, todos los jueces nombrados por los Estados Unidos conservarn sus puestos mientras observen buena conducta, lo cual se halla de acuerdo con las mejores constituciones de los Estados39
Las preocupaciones que se han tomado para que la responsabilidad de los jueces sea efectiva se hallan en el artculo que se refiere a las acusaciones por delitos oficiales. Pueden ser
acusados por mala conducta por la Cmara de Representantes y juzgados por el Senado; si
resultan convictos, se les destituir de su puesto, inhabilitndolos para ocupar cualquier
otro. Esta es la nica medida sobre el particular que resulta compatible con la independencia que requiere la funcin judicial y la nica que encontramos en nuestra propia Constitucin respecto a nuestros jueces.40
Como se puede observar en las citas anteriores, en El federalista hay una preocupacin constante de establecer las actividades de cada poder para encontrar los lmites de
sus funciones, a la vez de sealar los casos de acciones compartidas por los poderes, ya
que sus competencias estn plasmadas en el texto constitucional defendido, el cual en
asuntos como la aprobacin presupuestal, el nombramiento de representantes en el
extranjero o la formulacin de nuevas leyes, estipula la necesaria concurrencia entre los
poderes ejecutivo y legislativo. Adems, en ltima instancia, se puede recurrir a una
interpretacin del poder judicial para elucidar las diferencias;41 en cualquier caso el
objetivo final es la libertad poltica de los ciudadanos.
V. Los diseos constitucionales
En las distintas constituciones producto de las revoluciones de independencia de los
pases americanos, la cuestin del control y limitacin del poder se volvi un asunto
central. La constitucin estadounidense de 1776 fue la primera en estipular la distribu-
137
cin de competencias y facultades entre los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.
Artculo I. Seccin 1. Todos los poderes legislativos otorgados en la presente Constitucin
correspondern a un Congreso de los Estados Unidos, que se compondr de un Senado y
una Cmara de Representantes.
Artculo II. Seccin 1. Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados
Unidos []
Artculo III. Seccin 1. Se deposita el poder judicial de los Estados Unidos en una Suprema
Corte y en los tribunales inferiores que el Congreso instituya y establezca en lo sucesivo []42
La constitucin estadounidense estipul una separacin orgnica: Se trata de una

divisin rgida de poderes... En ella se establece una estricta divisin entre las funciones
de los distintos rganos...;43 adicionalmente, por medio del federalismo tambin constituy una diferenciacin territorial y a travs de las primeras doce enmiendas introdujo
la declaracin de derechos.44 En los Estados Unidos, la Constitucin es ante todo un
instrumento jurdico de cohesin entre las colonias convertidas en Estados e integradas
en la Unin. Estructura federal, control judicial de la constitucionalidad de las leyes y
supremaca normativa de la Constitucin son aportaciones originales del
constitucionalismo norteamericano...45
La constitucin estadounidense estableci competencias delimitadas para cada uno
de los poderes, aunque tambin gener actividades compartidas como las relativas al proceso legislativo, a la aprobacin del presupuesto o el nombramiento de algunos funcionarios que corresponden a la propuesta del ejecutivo y la aprobacin por el legislativo.
Artculo I. Seccin 7. Todo proyecto de ley que tenga por objeto la obtencin de ingresos
deber proceder primeramente de la Cmara de Representantes; pero el Senado podr
proponer reformar o convenir en ellas de la misma manera que tratndose de otros
proyectos.
Artculo II. Seccin 2. El Presidente [...]
Tendr facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados, con tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes, y propondr
y, con el consejo y consentimiento del Senado, nombrar a los embajadores, los dems
ministros pblicos y los cnsules, los magistrados de la Suprema Corte y a todos los
dems funcionarios de los Estados Unidos a cuya designacin no provea este documento en otra forma y que hayan sido establecidos por ley. Pero el congreso podr atribuir el
nombramiento de los funcionarios inferiores que considere convenientes, por medio de
una ley, al Presidente slo, a los tribunales judiciales o a los jefes de los departamentos.46
Otra caracterstica de la constitucin estadounidense es la importancia del poder
judicial, el cual adems de la disputa de los casos concretos fue encargado del control
constitucional de las normas:
Artculo VI. Esta Constitucin, y la leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados
Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada Estado estarn obligados a
observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitucin o
las leyes de cualquier Estado.47
138
Divisin de poderes
Por el artculo constitucional anterior y desde la sentencia del caso Marbury,48 el

poder judicial estadounidense aplica constantemente el mecanismo de revisin judicial
(judicial review), que es el examen de la constitucionalidad de las leyes por parte de los
tribunales;49 esto ha provocado la intervencin de la judicatura en la evaluacin del
contenido constitucional de las normas, dando lugar al activismo judicial y tambin ha
propiciado su participacin tanto en el proceso legislativo al declarar inconstitucional
una ley como en el proceso administrativo al plantear la inaplicacin de una norma para
un caso concreto.50
[...] quizs la evolucin ms constante del rgimen americano, y la ms discutida con
respecto a las prescripciones de la propia Constitucin, sea el creciente papel de los Tribunales a travs de la interpretacin judicial de las leyes y del examen de su constitucionalidad.
La propia Constitucin de los Estados Unidos ha devenido as una obra de los jueces, una
creacin del poder judicial, que ha definido su contenido y adaptado el alcance de sus
preceptos. Lo que ha contribuido a que sobreviviese hasta la actualidad una Constitucin
promulgada en 1787 [...]51
El federalismo fue el tercer mecanismo de distribucin que dise la constitucin

norteamericana al estipular competencias reservadas para las instancias locales. Los
constituyentes norteamericanos consideraron que:
[] la estructura federal favoreca la dispersin del poder entre diferentes rganos de
gobierno de forma complementaria a la realizada por la divisin de poderes clsica. Y
tambin permita el mantenimiento y desarrollo de una sociedad plural que evitara el
surgimiento de una mayora que acabara implantando su tirana, amenaza constante de
los gobiernos populares. Las bases del concepto de democracia utilizado eran la limitacin y control del poder, y el gobierno representativo.52
Es claro que la constitucin estadounidense fue innovadora en varios sentidos. Estableci un ejecutivo electo, constituy un bicameralismo que representaba a los ciudadanos y a los territorios, dot al judicial de mayor fortaleza. Fueron varias de estas
innovaciones las que se adaptaron en las constituciones de las nacientes repblicas latinoamericanas.
Las constituciones de los pases recin emancipados de Espaa estipularon que la
divisin de poderes tendra que ser un artculo normativo de los nuevos estados porque
esto garantizara el equilibrio en el interior del gobierno y la proteccin de los gobernados.53 Por ejemplo, la Constitucin de Chile de 1823 estableci un poder ejecutivo
unipersonal, un legislativo bicameral, compuesto por un Senado y una Cmara Nacional, y Suprema Corte de Justicia.
Ttulo III. Del Poder Ejecutivo
Art. 14. Un ciudadano con el ttulo de Supremo Director administra el Estado con arreglo
a las leyes y tiene exclusivamente el ejercicio del Poder Ejecutivo. Durar cuatro aos
pudiendo reelegirse segunda vez por las dos tercias partes de sufragios.
Ttulo VI. Del Senado
Art. 35. Habr un cuerpo permanente con el ttulo de Senado Conservador y Legislador
Ttulo IX. De la Cmara Nacional
Art. 60. La Cmara Nacional es la reunin de consultores nacionales en una asamblea
momentnea.
139
Ttulo XII. Del Poder Judicial

Captulo XIII. De la Suprema Corte de Justicia
Art. 143. La primera magistratura judicial del Estado es la Suprema Corte de Justicia.
Art. 144. Se compone de cuatro Ministros, un Presidente y el procurador nacional, en
quienes deben concurrir las mismas calidades que para Ministro de Estado; y a ms la
presin y ejercicio de abogado por diez aos.54
Esta constitucin chilena determin tanto divisiones funcionales como orgnicas

de los poderes y estipul una serie de mecanismos que vinculaban al Supremo Director
con el Senado y con la Cmara Nacional, como el proceso legislativo; sin embargo, no
dot a la Suprema Corte de un mecanismo de revisin ni estableci el federalismo.
Finalmente, la constitucin chilena de 1823 estipul una declaracin de derechos en
forma de garantas individuales que estuvieron contenidas en los primeros diez artculos de la misma.
En el caso de Mxico, la Constitucin federal de 1824 estableci divisiones tanto
orgnicas como funcionales, adems desarroll las competencias exclusivas y concurrentes de los tres poderes.
Art. 6. Se divide el supremo poder de la federacin para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
Art. 7. Se deposita el poder legislativo de la federacin en un congreso general. Este se
divide en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores.
Art. 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo, que
se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Art. 123. El poder judicial de la federacin residir en una Corte Suprema de Justicia, en
los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito.55
La primera constitucin federal mexicana dise una estructura similar a la constitucin estadounidense, al proponer un legislativo bicameral, un judicial en tres instancias y un ejecutivo unipersonal.56 La diferencia fue la figura del Colegio Electoral;57 mientras que en la constitucin estadounidense el colegio sera integrado por electores designados, en el caso mexicano los miembros del congreso integraran el colegio y elegiran
al presidente de la repblica. Este mtodo de eleccin caus trastornos frecuentes en el
tiempo que estuvo vigente la constitucin de 1824 porque el candidato que quedaba en
segundo lugar en el colegio electoral se converta en vicepresidente y, por ello, en un
aspirante para sustituir al presidente en funciones.
Por otra parte, la colaboracin entre ejecutivo y legislativo se muestra en la aprobacin presupuestal y en la iniciativa legislativa:
51. La formacin de las leyes y decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de
las dos Cmaras, a excepcin de las que versaren sobre contribuciones o impuestos, las
cuales no pueden tener su origen sino en la Cmara de diputados.
55. Si los proyectos de ley o decreto, despus de discutidos, fueren aprobados por la mayora absoluta de los miembros presentes de una y otra Cmara, se pasarn al Presidente de
los Estados Unidos, quien, si tambin los aprobare, los firmar y publicar; y si no, los
devolver con sus observaciones dentro de diez das tiles, a la Cmara de su origen.
56. Los proyectos de ley o decreto devueltos por el Presidente, segn el artculo anterior,
140
Divisin de poderes
sern segunda vez discutidos en las dos Cmaras. Si en cada una de stas fueren aprobados por las dos terceras partes de sus individuos presentes, se pasarn de nuevo al Presidente, quien sin excusa deber firmarlos y publicarlos; pero si no fueren aprobados por el
voto de los dos tercios de ambas Cmaras, no se podrn volver a proponer en ellas sino
hasta el ao siguiente.58
Es claro que en Mxico como en las nuevas repblicas americanas, la divisin de

poderes fue vista como un asunto incuestionable. Esto tiene su razn de ser en que tanto
las ex colonias espaolas como las inglesas provenan de una tradicin absolutista encarnada en las respectivas coronas, por lo que al momento de la independencia a la vez
que asumen la forma republicana de gobierno, tambin determinan que ser la divisin
de poderes el valladar para evitar los abusos de los gobernantes.
La decisin de las nacientes repblicas americanas reprodujo el debate entre el
liberalismo frente al absolutismo: el poder tiene que ser controlado para que no oprima
a los gobernados, para que los gobernantes no abusen del poder y se conviertan en
tiranos. Tambin es notorio que a travs de la divisin de poderes los revolucionarios
americanos intentaron construir la nocin de pesos y contrapesos propuesta por
Montesquieu al estipular que cada poder supervisara a los otros y sera un mecanismo
de control a los posibles excesos por parte de cada uno de los poderes.
Aguilar Rivera ha caracterizado tal diseo como la bsqueda en pos de la quimera, ya que el experimento constitucional en Amrica Latina fue fallido al resultar insuficientes las previsiones normativas y tener que hacer frente a los excesos tanto de los
gobernantes como de los poderes fcticos: el diseo institucional no ayud a instaurar gobiernos constitucionales estables y, en cambio, al generar dinmicas caractersticas, s complic la tarea.59 Hubo que esperar al siglo XX para que los poderes formales comenzaran a estar sujetos al imperio de la ley y para que la divisin de poderes, de
un dogma poltico, se convirtiera en un mecanismo constitucional.
Colofn: algunas transformaciones de las divisiones orgnica y funcional
Como se ha revisado en las pginas anteriores, la separacin funcional de los poderes
obedece a la actividad que realiza cada uno de ellos: legislar, administrar y juzgar; mientras que la divisin orgnica remite al poder que realiza la accin: legislativo, ejecutivo y
judicial. Sin embargo, la delimitacin entre cada poder es ambigua y difusa, como se
observ en los mismos diseos constitucionales; ms que separaciones rgidas lo que se
encuentran son colaboraciones y, en algunos casos, superposiciones.
As, debido a la preeminencia de la accin legislativa se ha considerado que el rgano responsable de tal actividad es el principal en cada Estado. As, los parlamentos, los
congresos y las asambleas legislativas han sido el centro de la atencin pblica como los
representantes polticos de las sociedades.
Al ejecutivo, por su parte, se le ha definido como el poder encargado de aplicar las
determinaciones que toma el legislativo, adems de ser el responsable de conducir la
poltica gubernamental del estado respectivo. Sin embargo, como ha sealado Aragn,
la situacin descrita no es del todo vlida: [...] Ahora el Gobierno dirige la poltica y el
Parlamento la controla. Al Gobierno corresponde no slo la poltica de ejecucin (mediante el instrumento de la Administracin), sino tambin la poltica de creacin, esto
es, la poltica legislativa (la que se instrumenta a travs de las leyes) [...].60
141
As, los poderes legislativos no tienen como actividad principal la generacin de

leyes, sino la aprobacin de stas y el control del gobierno; en otras palabras, la distincin de funciones se mantiene entre la produccin normativa y la aplicacin administrativa, empero, la poltica legislativa ha derivado al ejecutivo y el legislativo se ha convertido en un rgano de aprobacin de normas y de control del gobierno. Ello no quiere decir que se confundan las funciones parlamentarias con las funciones del Gobierno,
puesto que orgnicamente la distincin existe, y por ello hay divisin de poderes. Lo que
significa es que la genuina funcin de las Cmaras, esto es, la que slo stas como poder
independiente del Gobierno, pueden realizar, es hoy la funcin de control [...]61
Al judicial, por su parte, se le ha definido como el poder encargado de decidir los
litigios, formular sentencias y aplicar las normas a los casos concretos. En el siglo XX, el
poder judicial logr convertirse en un medio de control poltico al revisar los contenidos
constitucionales de las normas y al supervisar los procedimientos seguidos tanto para la
creacin como para la aplicacin legislativa.
Como ha sealado Kelsen,62 el judicial ha logrado ser un legislador negativo porque si bien no es el rgano encargado de producir las leyes, s tiene la facultad para
revisarlas y determinar tanto la debida formulacin de las normas como su necesaria
relacin conceptual con el marco constitucional del estado.
La discusin respecto al control y la limitacin del poder poltico tuvo en el liberalismo clsico, como se revis en la primera seccin, una de sus primeras formulaciones.
El poder tena que ser limitado para que los gobernantes no abusaran de sus competencias y facultades como haba sucedido en el absolutismo; por ello, los diseos liberales
insistieron en la necesidad de separar tanto funcional como orgnicamente las distintas
actividades estatales.
Actualmente, mientras que los mecanismos de control legislativo tienen que ver
con la fiscalizacin de recursos y la eventual aplicacin de sanciones polticas, los medios de control jurisdiccional estn relacionados con el anlisis de constitucionalidad de
las leyes y la debida aplicacin de las mismas en los casos concretos; por su parte, el
control administrativo est vinculado con las remociones y con la supervisin constante
de los funcionarios.
Una perspectiva reciente para la divisin de poderes es la que propone Palmer:
distinguir entre las decisiones fundamentales, la aplicacin administrativa y el control
poltico. Por medio de la decisin, los rganos polticos, sin importar si son el legislativo,
el ejecutivo o el judicial, toman las determinaciones fundamentales. Estas decisiones
establecen la direccin poltica de la comunidad, son su gobierno e integran la funcin
gubernamental []63
A travs de la aplicacin, las instancias encargadas de la administracin ejecutan
las decisiones fundamentales, ya sea que provengan del congreso, del gobierno o de los
tribunales.64 Finalmente, el control poltico tiene su vinculacin en el diseo constitucional y en la frmula clsica: que el poder limite al poder para resguardar la libertad
poltica de las personas.
La vigilancia mutua entre los rganos estatales en el ejercicio de las diversas funciones
supone una aplicacin del control en virtud de la Constitucin. Es decir, que el control es
el resultado del proceso impuesto por la Constitucin a los titulares de las distintas potestades para su ejercicio, lo que les impele a colaborar y a limitarse entre s. Es el caso de la
necesaria conjuncin de las dos Cmaras del Parlamento para la elaboracin de una ley si
142
Divisin de poderes
nos fijamos en el proceso legislativo como tal; del Gobierno y el Parlamento en la adopcin
de una decisin poltica fundamental que normalmente revistar forma de ley o en determinados nombramientos de altos cargos.65
Resumen
1. El liberalismo y el control del poder: la necesidad de limitar al poder como una
garanta del respeto a los derechos fundamentales y de la libertad poltica de los
individuos.
1.1. La divisin de poderes en El ensayo sobre el gobierno civil: el antecedente de
la discusin respecto a la limitacin y el control de los gobernantes emanados del pacto social y de una sociedad poltica.
1.2. La discusin de los poderes en Del espritu de las leyes: el antecedente de la
separacin funcional de los poderes, esto es, la actividad especfica de legislar, juzgar y ejecutar que tienen que realizar los poderes en el interior de la
organizacin estatal.
1.3. La divisin de poderes en El Federalista: el antecedente de la divisin orgnica, esto es, el poder responsable de llevar a cabo cada una de las actividades especficas: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2. Los diseos constitucionales americanos.
2.1. El modelo original: la Constitucin de los Estados Unidos de 1787.
2.2. Una adaptacin sudamericana: la Constitucin de Chile de 1823.
2.3. La recepcin mexicana: la Constitucin Federal de 1824.
3. Colofn: algunas transformaciones de las divisiones orgnica y funcional, la distincin entre la toma de decisiones fundamentales y la aplicacin de controles, ya sean
parlamentarios, administrativos o jurisdiccionales.
STUART MILL, John, Consideraciones sobre el gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1995.
El autor muestra las caractersticas y ventajas de la representacin poltica; adems
propone los mtodos de eleccin y las actividades que debe desempear cada poder.
AGUILAR RIVERA, Jos Antonio, Oposicin y separacin de poderes. La estructura instituicional
del conflicto, 1867-1872 en Metapoltica, No. 5, Enero-Marzo 1998, Mxico.
Es un artculo anticipatorio del libro referido en las notas; muestra como las previsiones de emergencia y los poderes extraordinarios fueron una constante en las nacientes
repblicas latinoamericanas por los permanentes conflictos internos y las amenazas de
invasiones.
MANIN, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid 1998.
El texto realiza un largo recorrido desde los griegos hasta la actualidad para mostrar las
caractersticas de los gobiernos mixtos y cmo uno de esos atributos es la divisin del
143
poder en sus diferentes esferas de competencias y actividades.

MEDINA PEA, Luis, La invencin del sistema poltico mexicano, Siglo XIX, FCE, Mxico, 2005.
Es un recorrido de historia poltica en el Mxico decimonnico, desde los debates constituyentes hasta las inquietudes sociales y dificultades de aplicacin de las previsiones
legales de la poca.
KELSEN, Hans, La garanta jurisdiccional de la constitucin (La justicia constitucional), UNAM,
Mxico, 2001.
Es un texto que inicia la discusin acerca de la autonoma e importancia del poder
judicial como instancia responsable de resolver las disputas polticas entre los otros dos
poderes.
(Footnotes)
1. Vase el captulo relativo al estado en este libro.
2. el liberalismo, en su connotacin histrica fundamental, es la teora y la praxis de la proteccin jurdica, por medio del Estado constitucional, de la libertad individual Giovanni Sartori, Elementos de teora poltica, Alianza, Madrid, 2005, p. 143.
3. Vase el captulo relativo a federalismo y unitarismo en este libro.
4. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, FCE, Mxico, 1994, pp. 21-2.
5. Giovanni Sartori, op. cit., p. 139 (cursivas del autor y subrayado nuestro).
6. John Locke, El ensayo sobre el gobierno civil, Gernika, Mxico, 1996, pargrafo 99; en todas las
referencias que se hacen de las obras clsicas se sigue la tradicin de citar por el pargrafo y no por la
pgina para que independientemente de la versin que se confronte pueda ser localizada la cita correspondiente.
7. Ibd., pargrafo 124.
9. Ibd., pargrafos 135, 136 y 138.
14. ...dispensar la justicia y a sealar los derechos de los sbditos mediante leyes fijas y promulgadas, aplicadas por jueces sealados y conocidos Ibd., pargrafo 136.
15. Charles de Montesquieu, C., Del espritu de las leyes, Porra, Mxico, 1997, libro I, captulo I.
16. Ibd., libro XI, captulo III.
17. Ibd., libro XI, captulo IV.
18. Ibd., libro XI, captulo VI.
19. Idem.
20. El bicameralismo es la existencia de dos cmaras que legislan, llegndose a presentar competencias definidas para cada una de ellas y atribuciones concurrentes; casos especficos de bicameralismo se
pueden encontrar en el captulo sobre sistemas parlamentario, presidencial y mixto en este mismo libro.
21. Charles Montesquieu, op. cit., libro XI, captulo VI.
22. Idem.
23. Idem.
24. El federalista, FCE, Mxico, 1998, artculo XXIX.
25. Idem.
26. Idem.
27. Ibd., artculo LI.
28. Idem.
29. Ibd., artculo LIII.
30. Ibd., artculo LII.
31. Ibd., artculo LIII.
32. Este es el principio de autocalificacin legislativa que la mayora de las constituciones americanas estipularon hasta el siglo XX; en el caso de Mxico la autocalificacin desapareci hasta 1994.
144
Divisin de poderes
33. El federalista, artculo LIII.
34. Ibd., artculo LXV.
35. Este mecanismo de nombramiento denominado de calificacin poltica fue incorporado por
casi todas las constituciones americanas; en el caso de Mxico, la calificacin presidencial por la
cmara popular se mantuvo hasta 1996.
36. El federalista, artculo LXVIII.
37. Ibd., artculo LXIX.
38. Ibd., artculo LXXVIII.
39. Idem.
40. Ibd., artculo LXXIX.
41. La interpretacin de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitucin es de hecho una ley fundamental y as debe ser considerada por los jueces. A
ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado, as como el de cualquier ley que provenga del
cuerpo legislativo Ibd., artculo LXXVIII.
42. Citada en El federalista, FCE, Mxico, 1998.
43. Fernando Vallespn, El estado liberal, en Rafael del guila (editor), Manual de Ciencia Poltica, Trotta, Madrid, 2005, p. 76.
44. Bajo la influencia de la filosofa liberal y la presin de importantes grupos sociales, comenzaron a aparecer las declaraciones de derechos que se iban incluyendo en las nacientes Constituciones
como parte dogmtica de las mismas... Ibd., p. 72.
45. Francisco Toms y Valiente, Constitucin, en Elas Daz y Alfonso Ruiz Miguel (editores),
Filosofa poltica II. Teora del Estado, Trotta-Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid,
2004, p. 51.
46. Citada en El federalista, FCE, Mxico, 1998.
47. Idem.
48. El caso Marbury fue una disputa sobre actos del gobierno nacional que se neg a entregar los
nombramientos de cuatro nuevos jueces, entre ellos el de William Marbury. La sentencia del caso
sirvi para que la Corte fijara los parmetros de sus actividades al estipular que podra revisar las
actuaciones tanto del ejecutivo como del ejecutivo y que el estndar que debera tomarse en cuenta era
la Constitucin y no las leyes, ya fueran las nacionales o las de los estados, lo que sent el precedente
de la supremaca constitucional y de la revisin judicial. Vase: David Cienfuegos Salgado (compilador),
Marbury contra Madison. Una decisin histrica para la justicia constitucional, Editora Laguna-El Colegio de Guerrero, Mxico, 2005.
49. De tal modo, la terminologa particular de la Constitucin de los Estados Unidos confirma y
enfatiza el principio, que se supone esencial para toda constitucin escrita, de que la ley contraria a la
Constitucin es nula, y que los tribunales, as como los dems poderes, estn obligados por ese instrumento. Vase: Sentencia original traducida al espaol en Ibd., p. 203.
50. Luego, si los tribunales deben tener en cuenta la Constitucin y sta es superior a cualquier
ley ordinaria, es la Constitucin y no la ley la que debe regir el caso al que ambas normas son aplicables. Quienes niegan el principio de que un Tribunal debe considerar la Constitucin como la ley
suprema, se ven reducidos a la necesidad de sostener que los tribunales deben cerrar los ojos a la
Constitucin y mirar slo a la ley. Ibid, p. 201.
51. Ramn Palmer Valero, Estructura institucional del Estado, en Rafael del guila (editor),
Manual de Ciencia Poltica, Trotta, Madrid, 2005, p. 188.
52. Elena Garca Guitin, Estructura territorial del Estado, en Ibd., Trotta, Madrid, 2005, p. 161.
53. Todos los gobiernos revolucionarios redactaron constituciones despus de su independencia.
Casi todas ellas proclamaron la existencia de derechos naturales inalienables, muchas establecieron la
libertad de prensa y algunas adoptaron los juicios por jurados. Casi todas buscaron proteger estos
derechos a travs de la separacin de poderes Jos Antonio Aguilar Rivera, En pos de la quimera.
Reflexiones sobre el experimento constitucional atlntico, FCE, Mxico, 2000, p. 21.
54. Constitucin Poltica del Estado de Chile promulgada el 29 de diciembre de 1823.
55. Vase: Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 en Felipe Tena Ramrez,
Leyes Fundamentales de Mxico, Porra, Mxico, 1967.
56. Alexis de Tocqueville en su Democracia en Amrica seal que los constituyentes mexicanos de
1824 copiaron las instituciones pero no el espritu de la constitucin norteamericana.
57. El Colegio Electoral fue la instancia poltica que, desde la Independencia y hasta 1996, calific
la eleccin del presidente de la repblica.
58. Vase: Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 en Felipe Tena Ramrez,
145

op. cit.
59. Jos Antonio Aguilar Rivera, op. cit., p. 27.
60. Manuel Aragn, Gobierno y administracin, en Elas Daz y Alfonso Ruiz Miguel (editores),
Filosofa poltica II. Teora del Estado, Trotta-Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid,
2004, p. 85.
61. Idem.
62. Hans Kelsen, H., La justicia constitucional, UNAM, Mxico, 2001.
63. Ramn Palmer Valero, op. cit., p. 194.
64. Existen como he indicado, actividades estatales que no traducen sino una potestad derivada,
secundaria y subordinada para aplicar las decisiones polticas fundamentales. Ellas integran la funcin administrativa en su acepcin ms consistente y ms amplia, que incluye no solamente los actos
ordinarios de la Administracin pblica, o funcin administrativa stricto sensu, sino tambin determinadas resoluciones del Parlamento, un nmero muy elevado de actos del Gobierno y la funcin judicial en su sentido tradicional Ibd., p. 197.
65. Ibd., p. 199.
146
8
FEDERALISMO VS. UNITARISMO
Procedente de la palabra latina foedus que significa alianza, unin, liga, pacto se
puede definir de manera general al federalismo como una forma de organizacin poltica que integra distintos sujetos polticos territorialmente identificables, con base en un
esquema de unin voluntaria que tiene por objeto la conformacin de un poder central
comn y la subsistencia de esferas competenciales exclusivas de las partes. En cambio,
el unitarismo, como forma de organizacin poltica-territorial, supone un solo sujeto
poltico-territorial y un poder central que se impone por igual en todo el territorio nacional y cuyo funcionamiento puede apoyarse en los principios de descentralizacin y/o de
desconcentracin administrativa.
Como frmula general de unin entre entes distintos, el federalismo es tan antiguo
como las propias alianzas entre reinos o imperios anteriores a la era cristiana;1 como base
de la creacin de Estados de derecho federales, apenas data del siglo XVIII. Constitucionalmente, dicho principio fue adoptado desde 1787 en los Estados Unidos de Norteamrica y,
sobre todo, durante el siglo XIX en otros pases, para erigir variadas formas de organizacin poltico-territorial con una estructura estatal configurada por dos grandes mbitos de
gobierno (central/subnacional). Aunque el federalismo suizo es considerado uno de los
ms antiguos, en realidad su forma constitucional vigente data de 1874.
El modo, el objeto y las condiciones de la unin de sujetos diversos configuran el
llamado principio federalista y lo distinguen del principio unitario porque establece que
los sujetos unificados: a) sean reconocidos como un mbito de poder originario, en contraste con un mbito de poder central derivado; b) puedan adoptar reglas comunes que
establezcan un trato igual o, en su caso, diferente con respecto al sujeto central; y c) sean
reconocidos en un mbito territorial propio en donde puedan ejercitar su propia esfera
competencial.2
A su vez, el Estado federal, como aplicacin constitucional del federalismo, se distingue de la Confederacin o del Estado confederal porque ste tiene un poder central
ms limitado que el de aquel, ya que fcticamente es un Estado territorialmente compuesto,3 esto es, literalmente un Estado de Estados: stos aceptan compartir su soberana temporalmente en aspectos puntuales y, por ende, pueden separarse unilateralmente
en cualquier momento.4
147
Por otra parte, cabe citar a algunos autores para dar seguimiento a la idea de
federalismo y a su formulacin constitucional como forma de organizacin polticaterritorial, desde el alemn Johannes Althusius (1577-1638) y Montesquieu5 hasta Alexis
de Tocqueville,6 pasando desde luego por los padres del federalismo norteamericano
Alexander Hamilton, John Jay y James Madison.7 En la concepcin federalista domina
la idea de unin o reunin de varios Estados o de varias Comunidades (Althusius), en
la que cada cual conserva su personalidad (Montesquieu), se atiene a un esquema de
dualidad de poderes jurisdiccionales y acepta que el objetivo comn son las grandes necesidades generales, aun con un gobierno fuerte y centralizado (Madison, pero sobre todo
Hamilton).8 Adems, el estudio de las variadas experiencias federalistas modernas y
contemporneas ha enriquecido la literatura al respecto, lo cual contribuye incluso a
revalorizar el papel histrico del federalismo como unin entre naciones.
Por lo dems, la distincin entre los principios de organizacin poltica-territorial y
las formas constitucionales de Estado obligan a hacer algunas precisiones y sealar algunos problemas conceptuales. De algunos de estos problemas de concepcin, de definicin y de identificacin de modelos de organizacin poltica y territorial (federal versus
unitaria) se hablar en este captulo, con la consecuente remisin a algunos casos
ilustrativos. Conviene anticipar que la referencia a la tipologa de Estados unitarios ocupa un espacio menor en este captulo, por dos razones: a) el amplio nmero de pases
con esta forma de Estado dificulta su tratamiento casustico; y b) el contraste del
federalismo respecto del unitarismo es bsicamente metodolgico.
Problemas de concepcin y definicin
El profesor Xavier Arbs Mirn, de la Universitat de Girona, present en 2006 una excelente revisin del debate espaol de varias dcadas en torno a la preferencia por el
federalismo o, al contrario, por el unitarismo.9 La leccin de ese tipo de debates conlleva
la conviccin de que tomar una decisin por cualquier opcin depende en gran medida
de la historia poltica y constitucional de cada pas, as como de las distintas concepciones que cada cual tiene del mismo fenmeno; el riesgo es que, cuando se trata de decidir
la forma de organizacin poltica-territorial de un pas, a veces se termina eligiendo una
cosa distinta a las opciones originalmente planteadas, sobre todo si stas son evaluadas
ms por sus defectos que por sus bondades. Precisamente, ese parece ser el resultado en
1978 para los espaoles: la preferencia por un modelo intermedio o hbrido entre el Estado federal y el Estado unitario, que suele denominarse Estado de las autonomas regionales, Estado autonmico o Estado territorial: un caso excepcional en el derecho comparado, porque ocurre que no hay referente genrico de un modelo autonmico debido a que Espaa es caso nico, as que tenemos un terreno frtil para la
reflexin acerca de los rasgos federales de nuestro sistema y de la conveniencia de adoptar el referente federal en alguna de sus facetas.10
Una reflexin similar plante el investigador alemn Klaus Michael Miebach en
2001 para el caso del Estado federal alemn,11 para el momento en que los alemanes
discutieron la pertinencia de mantener la Confederacin Germnica o adoptar un Estado unitario a costa de los Estados miembros. Paradjicamente, el producto termin
siendo un Estado federal unitarista, segn el especialista alemn en derecho pblico
Honrad Hesse (1962), o un Estado unitario camuflado, segn la politloga alemana
148
Federalismo vs. unitarismo
Heidrun Abromeit (1992).12 Es curioso, adems, que en el caso alemn las determinaciones constitucionales de igual trato (simetra) para los Estados federados coexistan con
determinaciones de trato diferenciado (asimetra) en la representacin poltica a travs del
Senado (Bundesrat),13 el cual se compone desde 1990, cuando se unifican la Repblica
Federal Alemana y la Repblica Democrtica Alemana de un nmero de miembros de
cada Estado federado proporcional a su poblacin, hasta tener un total de 69.14
Todo lo anterior permite observar dos grandes dificultades en el estudio del
federalismo y del Estado federal, en oposicin a estructuras confederales unitarias:
una, relativa a la construccin de definiciones; la otra, a la identificacin de modelos de
organizacin poltica-territorial de las comunidades polticas. En cuanto al primer tipo
de dificultades: a) las definiciones de federalismo y de unitarismo pueden estar sustentadas en investigaciones empricas (descriptivas) o en algn enfoque normativo
(prescriptivo), o incluso en una concepcin que seala ventajas organizativas en tensin
con ciertas desventajas; b) a raz de esa tensin, unas y otras definiciones estn expuestas a una posible desvalorizacin derivada de los defectos sealados por sus detractores;
c) no existe una definicin de federalismo o de unitarismo, sino una variedad de definiciones que deben ser comprendidas en su contexto; y d) con frecuencia se confunde al
federalismo con Estado federal al omitirse la naturaleza constitucional de ste.
Una diversidad de definiciones de un mismo objeto o fenmeno con contenidos
incompatibles puede revelar desacuerdos tericos o filosficos y, en su caso, referentes
empricos distintos, por lo que cabe sealar la conveniencia de establecer para estos
dilemas criterios que garanticen cierta coherencia conceptual. Si hay ausencia de criterios para establecer conceptos que permitan diferenciar entre fenmenos similares o
entre aspectos de un mismo fenmeno, la consecuencia puede ser una confusin
terminolgica y una comprensin equvoca del fenmeno. As, federalismo y Estado
federal pueden significar lo mismo si se omiten esos criterios, con la consecuencia
grave de que el contenido constitucional de ste pase desapercibido. Para dar mayor
claridad a la cuestin del federalismo y del Estado (o sistema poltico) federal, el profesor de la Queens University (Canad), Ronald Watts, incluso sugiere distinguir tres conceptos: federalismo, sistema poltico federal y federacin; segn l, apoyado a su vez en
trabajos de otros estudiosos de la materia (Daniel J. Elazar15 y Preston King),16
El trmino federalismo no es descriptivo, sino normativo, y significa la defensa de un
gobierno mltiple, con elementos de gobierno comn y de autogobierno regional. El valor
que pretende alcanzar es mantener la unidad y la diversidad aceptando, preservando y
fomentando las diferentes identidades dentro de una unin poltica ms amplia (King,
1982). Sistemas polticos federales es una expresin descriptiva que se aplica a una categora amplia de sistemas polticos en los que, a diferencia de los sistemas unitarios donde
hay una autoridad central nica, hay dos (o ms) niveles de gobierno y mezcla elementos
de gobierno compartido en instituciones comunes con elementos de autogobierno regional de las unidades constituyentes (Elazar, 1987). Esta categora amplia abarca todo un
espectro de formas concretas no unitarias entre las que se encuentran las federaciones y
las confederaciones.17
La identificacin del federalismo como un fenmeno emprico que asume formas

jurdico-estatales distintas o plurales, permite establecer entonces una caracterizacin
de su contenido constitucional y de su modo de funcionamiento en cada caso como base
de los criterios para construir el concepto de Estado federal. Es claro que el concepto
149
genrico (no constitucional ni emprico) de federalismo apenas alcanza para designar la

forma abstracta de la unin de elementos diversos, en trminos de una alianza o un
pacto que promueve la multiplicidad de centros de poder, mas no para designar la coexistencia de un doble orden jurdico-poltico estatal y su modo de funcionamiento conforme a una Constitucin poltica especfica y a condiciones histricas especficas.18
Lucio Levi dice al respecto que el federalismo puede ser definido en principio por lo
que niega, ms bien que por lo que afirma. Ciertamente, cabe sealar al federalismo
como la negacin del principio unitario bajo el cual histricamente se erigi el Estado
nacional (como pretensin de una sola y misma nacin bajo un poder comn centralizado). Ntese que Levi sita esta distincin todava en un plano genrico para denotar la
virtud del federalismo como un esquema apropiado para unir lo diverso. Por ello, conviene reformular dicha aseveracin: el federalismo es negativo con respecto al principio
unitario porque no implica el riesgo de homogeneizar las partes unificadas; incluso se
erige como una forma de descentralizacin territorial del poder estatal en contextos de
diversidad poltica-social y de diferencias de identidad entre minoras tnicas, lingsticas
o culturales, por determinacin constitucional y de un modo radical al erigir por lo
menos dos mbitos de autoridad, cada uno con una estructura propia de poder pblico y con una esfera competencial especfica.19
Por cuanto a los modelos, stos se han diversificado tanto para el Estado federal como
para el Estado unitario, por lo que es exagerada la afirmacin de que hoy en da el mundo
es virtualmente federal,20 del mismo modo que si se dijera que todos los Estados federales
adoptan virtualmente una forma unitaria slo porque subsisten prcticas centralistas
metaconstitucionales (como en el caso mexicano) o bien un mecanismo constitucional de
ejecucin de leyes desde el poder central (como en el caso alemn). El estudio de esos
fenmenos no puede ser simplificado de esa manera, si bien es cierto que en ambas formas de Estado es posible identificar una serie de estrategias comunes para hacer eficiente
y eficaz la actividad gubernamental, sea a travs de la descentralizacin para fortalecer las
competencias subnacionales o bien del establecimiento de polticas de cooperacin para
enfrentar problemas comunes prioritarios para el gobierno central.
El federalismo y su formulacin como gran acuerdo
El mundo puede ser hoy y en ltima instancia virtualmente federal no porque el
mayor nmero de Estados est configurado segn un modelo federal que reconoce al
menos dos mbitos constitucionales de gobierno, sino porque cada Estado se basa cada
vez ms en una serie de pactos o alianzas para conjuntar capacidades y recursos de manera recproca y con metas comunes entre dos o ms regiones nacionales o supranacionales,
que incluso pueden formalizarse en algn tratado para hacer perdurable la unin (si se
trata de pactos supranacionales) o en algn convenio de coordinacin (si se trata de
pactos al interior del propio Estado). Indudablemente esa conversin potencialmente
federalista presupone la unificacin de polticas en torno a problemas comunes de pases o regiones y, por ende, eventualmente puede derivar en una organizacin poltica y
territorial que requiere una doble estructura de representacin, ejecucin y regulacin:
una estructura centralizada y otra que garantice espacios de autonoma de las partes.
Histricamente, el federalismo apareci como una frmula de unidad de comunidades polticas diversas y con identidades diferentes; los primeros Estados que se erigie150
ron sobre ese principio mantuvieron como base el respeto a la autonoma y la independencia de las entidades originarias, como fue el caso de los Estados Unidos de Amrica
o el de Alemania. Al contrario, una gran cantidad de Estados no federales es decir,
unitarios derivaron del supuesto de una sola y misma comunidad poltica basada en la
consideracin del carcter abstracto y universal de los derechos y las libertades individuales y, por tanto, en una concepcin de uniformidad de la nacin y el territorio.
Si bien hay experiencias tempranas de federalismo antes del siglo XVIII, en su connotacin amplia de pacto o alianza,21 como en los Pases Bajos (siglo XVI) y en Inglaterra
(desde la segunda mitad del siglo XVII hasta la segunda mitad del siglo XIX), que segn
Barry Weingast22 pueden ser catalogadas como formas de un federalismo orientado al
mercado o que opera por medio de autoridades regulatorias para erigir barreras
comerciales, las experiencias federalistas norteamericana y alemana han contribuido a
definir el federalismo como una estructura de organizacin poltica territorial propia de la
modernidad, constitucionalmente fundada y basada en una pluralidad de centros
institucionales de poder ordenados bsicamente en dos niveles de autoridad (central/
subnacional).23 Generalmente dicha estructura incluye adems una esfera de competencias concurrentes que facilita la cooperacin entre niveles de gobierno en asuntos comunes. La organizacin del Estado mediante la frmula federal no tiende a homogeneizar
a las comunidades incluidas en su territorio, ni a concentrar funciones de gobierno en
una sola estructura; ms bien, aunque las diferencias locales sobre las que se erige se
mantienen, tiende a compatibilizar los elementos heterogneos y a coordinar la pluralidad de centros de poder en una lgica de unidad de lo diverso.
Rasgos relevantes del principio federalista
De acuerdo con Rainer-Olaf Schultze,24 lo dicho en prrafos anteriores permite sealar
una serie de rasgos importantes del principio de organizacin federal que tiene que ver con
la necesidad de la unidad de mltiples entes en trminos de integracin poltica, los cuales, no obstante, mantienen un margen de autonoma o un conjunto de facultades propias
aplicables a sus respectivos mbitos territoriales. Constitucionalmente, ello produce una
variedad de jurisdicciones especficas y diferenciadas con respecto al mbito federal.
Puede observarse que la multiplicidad, la diversidad, la pluralidad, la heterogeneidad
y aun las diferencias de identidad, parecen ser parmetros necesarios a la frmula federalista, lo que incluso supone que sta puede ser aplicable ms all de las fronteras de un
Estado nacional o plurinacional. Desde luego, en la definicin dura del Estado federal es
imprescindible la determinacin constitucional de dos grandes mbitos de gobierno (central/subnacional), se trate o no de contextos plurinacionales. As presentada, dicha frmula pone de manifiesto, segn el jurista argentino Pedro J. Fras en coincidencia con
Francisco Colom Gonzlez, que el federalismo constituye a la vez un ideario y una
tcnica: un ideario porque constituye el sustento o principio de una forma de Estado
(el Estado federal contrastado con el Estado unitario) y una tcnica de organizacin y
distribucin del poder poltico en una red compleja de comunidades y territorios.25
El principio federal de unidad de lo diverso denota generalmente un proceso
integrativo de las entidades componentes en un solo cuerpo poltico llamado Estado federal (con variantes histricas y jurdicas). Este proceso puede ocurrir de abajo hacia
arriba (Bottom Up), bajo el supuesto de que esas entidades deciden libremente pactar su
151
unidad,26 o bien de arriba hacia abajo (Top Down), en el supuesto de una induccin a
la unin a cargo de estructuras centrales ya establecidas, como en realidad fue el caso
mexicano en 1824.
Federalismo y globalizacin
En consonancia con lo anterior, Jorge Madrazo se atreve a hablar incluso de un federalismo
internacional, que segn l se sustenta en procesos de integracin de macrobloques o de
comunidades econmicas y polticas. Llevado al extremo por Fras, se tratara de un
federalismo supranacional que tiene como antecedente la formacin de mercados comunes en Amrica del Norte y en Amrica del Sur, una continuada unidad europea, la
integracin de un mercado del pacfico bajo la hegemona japonesa, etc.27
La clave para entender el federalismo como un gran acuerdo entre comunidades
diferentes para la conjuncin de capacidades y recursos, que permita al mismo tiempo ser
parte del todo y de la regin particular, parece encontrase en el caso de Blgica, donde las
personas pueden hacerse ms cosmopolitas y ms provincianas al mismo tiempo, ms
fieles al continente y a su propia regin. Todo esto tiende, segn Fras, hacia el
federalismo a partir de la regionalizacin, incluso si el federalismo es asimtrico.28
Georg Jellinek concibe tambin al federalismo como un gran acuerdo o pacto entre comunidades para integrarse o unirse, que en conjunto son soberanos o que tomados en
su particularidad son co-soberanos, y cuya finalidad consiste en proteger a cada una
de factores externos y en asegurar la paz interior; por ello, la unin mantiene un carcter
internacional y una fundamentacin en el derecho internacional.29
De manera coincidente Fras y Ronald Watts plantean el asunto de la aparicin de
tendencias a la formacin de organizaciones polticas ms amplias al mismo tiempo que
de otras ms pequeas, enfocadas a necesidades concretas de las personas y los gobiernos:
La necesidad de formar entidades polticas superiores se debe a que la mayoras de las
sociedades actuales persiguen una serie de objetivos comunes, como son un afn de progreso, justicia social, aumento del nivel de vida, e influencia en el espacio mundial, y cada
vez son ms conscientes de la interdependencia mundial en una poca en la que los avances tecnolgicos hacen posible tanto la construccin de masas como su destruccin. La
necesidad de formar entidades polticas ms pequeas y autnomas procede del deseo de
tener gobiernos ms sensibles a los ciudadanos y de dar expresin a los vnculos bsicos de
un grupo (lazos lingsticos, culturales y religiosos, tradiciones histricas y prcticas sociales) que constituyen las seas de identidad de una comunidad y el origen de su deseo de
autodeterminacin.30
Estas tendencias contradictorias se extienden cada vez ms en el mundo; su justificacin radica en que una manera eficaz de hacer frente a la globalizacin resulta de la
doble dinmica con que este fenmeno se manifiesta: en un sentido, como proceso ascendente de homogeneizacin y unificacin de los intercambios mercantiles, del desarrollo tecnolgico, del campo de la comunicacin masiva y del reconocimiento de derechos humanos universales; en otro, como estructura que confronta la defensa de las
identidades locales y nacionales, del tipo que sean, as como la diversidad de formas de
vida social y poltica.
En suma, el federalismo en sentido fuerte es decir, constitucional y simtrico es
152
inconfundible por sus caractersticas fundamentales: una condicin de igual participacin de sus componentes, una diversidad de intereses arraigados territorialmente, la
adopcin de mecanismos de negociacin y flexibilizacin para alcanzar acuerdos, la
existencia de varias soberanas (la del Estado federal y la de las entidades locales),
entre otras, todo lo cual est lejos an de asegurar tanto decisiones justas socialmente
como de una inversin de la relacin entre el gobierno federal y los gobiernos locales
que permita a stos, por ejemplo, determinar una orientacin comn y desde abajo de
las polticas de desarrollo econmico y social.31
Supuestos bsicos del Estado federal
De todo lo anterior se desprende que uno de los criterios para diferenciar las formas de
Estado alude a la forma de distribucin orgnica-territorial del poder poltico entre una o
ms esferas constitucionalmente competentes y responsables. Se distingue as entre la forma unitaria y la forma federal: a la primera corresponde un solo mbito de gobierno (denominado ordinariamente central o nacional) y puede admitir que en los mbitos
subnacionales se constituyan y operen unidades administrativas con facultades delegadas,
incluso que los responsables de dichas unidades puedan ser elegidos popularmente; la
segunda se caracteriza por una dualidad de poderes (federal-central / subnacional-local),
una diversidad de actores con poder institucional en el mbito local y una distribucin de
competencias constitucionales en dos esferas de autoridad que suponen una situacin de
soberana compartida interiormente (que suele llamarse tambin co-soberana).
Desde el punto de vista de Francisco Colom Gonzlez, el federalismo ha sido tradicionalmente descrito como un modelo para la distribucin territorial del poder poltico
que permite, por un lado, el autogobierno de unidades subestatales a la vez que
institucionaliza una frmula de gobierno compartido entre las autoridades regionales y
una autoridad central. Como principio que rige la organizacin poltica-estatal en un
esquema de unin de elementos diversos, el federalismo alude as, y a la vez, a un conjunto de instituciones diferenciadas en esferas competenciales y a una variedad de formas de gobierno central y subnacionales. De ese modo, en la totalidad nacional o
plurinacional segn sea el caso se configura una soberana compartida que implica la distribucin de competencias diferenciadas y a la vez el establecimiento de metas
jurdicamente comunes, as como la instauracin de instrumentos comunes de coordinacin y negociacin de actos de autoridad y de valores comunes tales como la cooperacin y la confianza. Precisamente por ello, Colom Gonzlez asegura que esta doble condicin, en cuanto tcnica poltica y ethos colectivo, ha dado lugar a intensas discusiones sobre su significado institucional y normativo.32
En trminos de la representacin poltica y de la distribucin de facultades fundamentales, el Estado federal supone generalmente, en primer lugar, una estructura de
representacin bicameral33 en correlacin con los intereses estatonacionales (Cmara
Baja) y los intereses de las entidades componentes (Cmara Alta) y, en segundo lugar,
una asignacin exclusiva de competencias al gobierno federal relacionadas con asuntos
de poltica exterior y defensa territorial ante amenazas del exterior, as como de polticas
monetarias y de desarrollo econmico del conjunto del pas. Los dems asuntos que
varan para cada caso son competencia de los gobiernos subnacionales o locales, o bien
conforman campos de concurrencia de competencias federales y locales. Incluso algunos
153
asuntos de los que se ocupa competencialmente el gobierno federal suelen ser compartidos con los gobiernos locales mediante mecanismos de coordinacin y esquemas de relaciones intergubernamentales, derivados de una interpretacin constitucional de la naturaleza de la unidad del Estado federal, principalmente en lo que se refiere al desarrollo
econmico-social, local y regional.
Supuestos bsicos del Estado unitario
Por otra parte, si bien la estructura unitaria del Estado nacional constituye una configuracin constitucionalmente distinta de la estructura federal, porque est fundado en un
solo mbito de poder central-nacional, admite una diferenciacin de corporaciones territoriales a las cuales se les concede el derecho de autoadministracin (no de legislacin) e institucionalmente funciona por medio de mecanismos de coordinacin de polticas entre el centro y la periferia, sobre todo con la aplicacin de estrategias de descentralizacin, como en los casos prototpicos de Francia y Reino Unido en Europa, de China
en Asia y de Colombia en Amrica Latina.34
De acuerdo con Regina Mller, la estructura unitaria del Estado, no significa que
no haya corporaciones territoriales de niveles inferiores que asuman competencias a
solicitud del poder central ([por] delegacin) o por cuenta propia (descentralizacin).
En el caso de Francia (prototipo unitario originado con la clebre Revolucin de 1789)
el artculo 72 de su Constitucin determina que Las corporaciones territoriales de la
Repblica son las comunas, los departamentos y los territorios de ultramar. Cualquier
otra corporacin territorial se crear mediante ley. Con ese fundamento, en 1982 el
poder legislativo francs declar a las regiones corporaciones territoriales, en calidad
de cuarto nivel, con derecho a autoadministrarse.35 Segn el grado de delegacin de
derechos de autoadministracin, este facultamiento generalmente incluye la autorizacin para prestar directamente bajo contrato con terceros una serie de servicios
pblicos y, desde luego, excluye competencias legislativas; adems, los funcionarios locales pueden en algunos casos ser designados por mtodos de eleccin popular.36
Estructuralmente, la descentralizacin del Estado unitario francs data de 1884
con el reconocimiento del derecho de la Comuna a autoadministrarse y a elegir directamente a su Alcalde en calidad de presidente del consejo comunal (y representante del
gobierno central en ese mbito), adems de la transferencia de diversas competencias
en el orden local.37 De cualquier manera, es pertinente acotar el alcance de la descentralizacin en Francia y, en realidad, en otros pases con Estados unitarios en los trminos que sugiere Mario Caciagli: en Francia se pudo hablar de administracin local,
nunca de gobierno local.38
Hasta 1981, la funcin de control y mediacin depositada en el Prefecto (Gobernador
civil designado por el gobierno central) fue relevante en las relaciones entre el gobierno
central y la periferia. Bajo la presidencia del socialista Franois Mitterrand, a partir de
1981, el proceso de descentralizacin se sustent en una reforma a la estructura jurdica y
dio un giro espectacular al abolir el sistema de prefecturas creado por Napolen Bonaparte
y aumentar las facultades de los consejos departamentales electos.39
Con un Estado unitario descentralizado, el caso de Colombia puede considerarse
un prototipo latinoamericano, en tanto su Constitucin reconoce: a) la autonoma de
sus unidades territoriales [departamentos] e impone el principio de descentralizacin
154
para que ellas se gobiernen por autoridades propias, ejerzan las competencias que les
correspondan, administren sus recursos y establezcan los tributos para el cumplimiento
de sus funciones (vase artculos 1 y 287); y b) la diversidad tnica y cultural nacional
(artculo 7). El caso chileno es ilustrativo tambin de una forma de Estado unitario cuyo
funcionamiento est determinado constitucionalmente a la vez por los principios de
descentralizacin y de desconcentracin (Constitucin Poltica de la Repblica de Chile,
artculo 3).
La descentralizacin es un proceso que se adopt en la mayora de pases de Amrica Latina al inicio de la dcada de 1980, sea como poltica de Estado o como determinacin constitucional, con el objeto de desahogar la crisis del llamado Estado
intervencionista o para facilitar la respuesta gubernamental a las polticas de ajuste
estructural instauradas por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Similar poca puede sealarse para casos europeos que
adoptaron la descentralizacin como una estrategia de reestructuracin del centralismo
gubernamental para facilitar una reformulacin de la relacin entre el gobierno central
y las unidades administrativas locales y, entre otras metas, lograr la creacin de rganos
ejecutivos propios de los departamentos y las regiones.
Segn el socilogo colombiano Fabio E. Velsquez C., un punto comn a las distintas experiencias nacionales de descentralizacin es el propsito de convertir a los entes
territoriales [] [locales] en agentes de desarrollo local, en trminos econmicos, polticos y culturales, sobre todo porque dicho desarrollo se lleva a cabo en un contexto
marcado por el proceso de globalizacin que induce a revalorizar las relaciones global/
local en trminos de complementariedad y de apertura al intercambio econmico y
poltico-cultural entre distintos centros de poder.40 El hecho de que la construccin de
Estados federales represente, por naturaleza, una forma no-centralista, no obsta para
que stos adopten polticas descentralizadoras, en el marco de la reestructuracin estatal y de la globalizacin, justamente en una direccin de reformulacin del papel de los
agentes locales (regiones, municipios o departamentos) en el desarrollo local.
La descentralizacin como estrategia comn de fin de siglo XX
En definitiva, la descentralizacin gubernamental opera conforme a modos, objetivos y
tiempos distintos en Estados federales y en Estados unitarios, en cada pas. Aun as, no
deja de ser una estrategia comn para desahogar una serie de problemas pblicos que
aquejan a todo gobierno central; ste requiere apoyar su trabajo administrativo en unidades subnacionales para tratar de cumplir con eficiencia y legitimidad sus funciones y
lograr el objetivo econmico-social de un desarrollo regional equilibrado, incluso el objetivo poltico de desconcentracin del poder central y una mediacin poltica para la
resolucin de conflictos desagregada localmente.
Es claro que en los Estados federales la descentralizacin opera como una estrategia de reforzamiento de la estructura de poder pblico local ya establecida mediante la
transferencia progresiva de facultades constitucionales y de recursos federales, sin vaciar el poder federal, mientras que en los Estados unitarios por la propia naturaleza de
stos slo puede operar como una estrategia de transferencia limitada y diferenciada de
facultades administrativas y electivas a las regiones, provincias o departamentos, incluso
para prevenir brotes tnico-nacionalistas o, como el caso de China, para prevenir que el
155
reconocimiento constitucional de la realidad multinacional derive en un colapso del

Estado central que, de acuerdo con Juan Andrs lvarez lvarez, es lo que ha sido llamado
un pas, dos sistemas, extendido a Macao y propuesto para Taiwn, frmula que se
funda en la teora de los poderes residuales y supone una distribucin de poderes y de
competencias entre Beijing y Hong-Kong: sta es una frmula que no se funda, como en
el caso terico de las autonomas locales chinas, en una delegacin de poderes, sino que se
basa en una separacin de poderes, lo que ha llevado a sostener a algunos autores que
China estara en proceso de federalizarse, por medio de la adopcin de algunos ingredientes de tal forma jurdica.41 Es claro que el otorgamiento a las unidades locales de facultades administrativas y, en su caso, electivas, no incluye algn tipo de facultades legislativas
que fundamentalmente puedan originar un orden jurdico distinto al nacional.
Los procesos descentralizadores en los Estados unitarios suponen una serie de polticas de transferencia limitada y controlada de funciones administrativas y de recursos
econmicos a rganos administrativos subnacionales a fin de que stos ejecuten polticas y facultades del gobierno central por instruccin de ste o, en su caso, de que asuman
responsabilidades asignadas en calidad de unidades administrativas, esto es, de rganos
sin autoridad jurisdiccional o legislativa. La naturaleza de la descentralizacin, pues, es
diferente a la experimentada en Estados federales, en donde, si bien tal transferencia es
limitada, incluye responsabilidades polticas y una asignacin de facultades legislativas y
jurisdiccionales al gobierno local, adems de que no est controlada por el gobierno
central ni tiene por objeto el cumplimiento de facultades de ste, salvo que puede estar
sustentada en procesos de negociacin que involucran actores locales y acompaada de
polticas de coordinacin de la gestin intergubernamental. Desde luego, desde la segunda mitad del siglo XX, los actos de los gobiernos subnacionales tambin estn sujetos
a los controles constitucionales federales en el marco de la proteccin de derechos fundamentales y de una aplicacin estricta de los principios de legalidad y constitucionalidad
a los actos de autoridad, adems de que las normas generales locales deben estar acordes con la Constitucin poltica federal.
En la opinin de Gabriel Aghn, asesor de la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL) de Naciones Unidas en materia de descentralizacin fiscal, la descentralizacin se puede definir en trminos generales como un proceso de transferencias de
competencias y recursos desde la administracin nacional o central de un determinado
Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los pases
federales, y regionales y locales en los pases constitucionalmente unitarios.42 La forma
concreta que puede adoptar la descentralizacin depende no slo de la forma de Estado
y de Gobierno de que se trate en cada pas o conjunto de pases, sino tambin segn
Jacint Jordana43 de los contextos sociopolticos respectivos, por lo que su caracterizacin adecuada requiere de investigaciones empricas y de anlisis comparativos.
Asimismo, cuando la descentralizacin es producto de negociaciones polticas, ella
puede ser evaluada normativamente y tomada como un indicador de la necesidad de
instaurar una modalidad del sistema de controles y equilibrios (checks and balances)44
para el ejercicio de facultades del gobierno central en un contexto de mltiples presiones. En coherencia con esto,
Existen razones por las cuales muchos expertos y polticos consideran que la descentralizacin es buena y necesaria. Por un lado, reduce el papel del Estado tradicional al fragmentar la autoridad central e introducir un sistema de balances y contrapesos
156
intergubernamentales. Es, adems, una forma de hacer al gobierno ms efectivo y eficiente, y en la que los gobiernos locales asumen un papel de mayor importancia en la provisin
de servicios pblicos y se dan mayores posibilidades de asociaciones pblicas-privadas a
nivel local, incluyendo a la comunidad. Es tambin un instrumento adecuado para disuadir tensiones y asegurar la autonoma poltica y cultural de las regiones en un Estadonacin, lo cual cobra especial relevancia en un mundo de mltiples conflictos tnicos,
religiosos y polticos.45
Por lo dems, cabe sealar que la forma de Estado unitario o centralista es subsistente de la forma de Estado nacional con tendencia a mantener o promover la
homogenizacin de sus estructuras polticas y la identidad cultural, social y poltica de
su poblacin, bajo la gida de un gobierno central que puede instaurar unilateralmente
entidades descentralizadas de apoyo o, en el peor de los casos, slo rganos desconcentradas
de la administracin pblica nacional.46
Se puede advertir que la conjuncin de capacidades y esfuerzos puede operar a
travs de procesos de descentralizacin de una sola nacin o de varias naciones (que no
son exclusivos de los sistemas federales) o, en su caso, de procesos de integracin de
mltiples naciones y/o regiones. Cual sea el proceso adoptado incluso ambos, lo que
importa es si la configuracin respectiva puede ser eficaz para un determinado tipo de
objetivos y si las partes componentes del juego estn dispuestas a realizarlos.47 Sea a
travs de una estrategia de descentralizacin o de una basada en la integracin o unificacin de capacidades y recursos institucionales, por tanto, la actividad estatal se ha
vuelto interjurisdiccional y se orienta por mecanismos de coordinacin intergubernamental.
Trtese de Estados unitarios, federales o autonmicos, o bien de comunidades
supranacionales, la aplicacin de cualquiera de esas dos estrategias supone que el gobierno del centro y las entidades subnacionales o regionales acuerdan instrumentos de
coordinacin y polticas de cooperacin o concertacin conforme a reglas de reciprocidad
que generalmente estn incluidas en convenios, tratados o constituciones polticas, segn sea el caso.
Tipologas de los Estados
La clasificacin de los Estados segn las caractersticas de su organizacin polticaterritorial puede resultar difcil si los criterios utilizados no estn correctamente definidos.48 No obstante, cabe proponer aqu una clasificacin que se desprende de consideraciones anteriores y mantiene una distincin ampliada entre Estados federales simtricos, Estados federales asimtricos, Estados autonmicos (federo-regionales o unitarios
con elementos federales asimtricos) y Estados unitarios. El amplio nmero de Estados
unitarios en el mundo impide aqu establecer, a su vez, una segunda tipologa o serie de
modelos. Adems, la clasificacin que aqu se expone asume: a) algunas opiniones convergentes en diversos estudios sobre el perfil general de los casos prototpicos; b) rasgos
especficos de casos discutibles; c) la tensin entre simetra y asimetra en la aplicacin
concreta del principio federalista; d) la tensin entre la bsqueda de unidad de lo diverso y la necesidad de la unidad del poder poltico central; y e) las determinaciones constitucionales como base de algunas definiciones acadmicas que intentan identificar caractersticas singulares o especficas de casos ilustrativos de Estados federales o de Estados unitarios.
157
AQU CUADRO 1 (lleva muchas notas a pie el propio cuadro)

Estados federales (modelos y tendencias)
En algunos Estados federales existe una tendencia prevaleciente a un comportamiento
centrpeto, diferente de un comportamiento centrfugo. Para los casos en que el comportamiento centrpeto es dominante incluso son aplicables expresiones que denotan esa
paradoja: federalismo centralizado, federalismo unitario, etc. Conceptualmente,
federalismo y centralismo son opuestos, pero la brecha de divisin es estrecha, sutil o
relativa en el comportamiento efectivo y en la propia determinacin constitucional de
garantizar al gobierno central un margen amplio de control de la unidad federal.
Los procesos de descentralizacin y los procesos de gestin intergubernamental
complementarios de tareas de coordinacin entre gobiernos locales y el gobierno federal, llevados a cabo en algunos pases desde las dcadas de 1970 y 1980, no dejan duda
alguna acerca del terreno disputado por las tendencias centrfuga y centrpeta del
federalismo. Los Estados Unidos de Amrica y Alemania son prototipos de estas tendencias, respectivamente, porque as lo establece su diseo constitucional o debido a una
cultura arraigada en uno u otro sentido. Esto ltimo explicara por qu, por ejemplo, en
algunos Estados federales el gobierno central suele ralentizar procesos de descentralizacin poltica que podran fortalecer las facultades de los gobiernos locales y la propia
unidad estatal.
Relacionado con lo anterior, la distribucin especfica de competencias entre el
gobierno federal y los gobiernos subnacionales, segn proceda con criterios de igualdad
o de proporcionalidad, produce una polarizacin de modelos denominados federalismo
simtrico y federalismo asimtrico. El primero est basado en el principio de igualdad de
competencias para todas las entidades regionales o subnacionales; en los hechos, dependiendo de la filiacin poltica de los gobiernos locales, puede practicarse un trato poltico diferencial hacia las entidades federadas y afectar la igualdad constitucional, pero
entre stas existe una tendencia a mantener parmetros culturales similares. Al contrario, el federalismo asimtrico corresponde a un Estado erigido sobre la base de diferencias culturales (lingsticas, tnicas o religiosas) reales, no de privilegios, lo que da como
resultado que una o varias entidades territoriales regionales o subnacionales cuenten
con distinto grado de autonoma y poder sea de facto o bien a travs de la Constitucin o de acuerdos especiales que pueden hacer valer ante la estructura federal precisamente para salvaguardar su identidad cultural.
En el caso de Canad las asimetras estn muy marcadas en muchos aspectos, aunque no goza de un rgimen especial constitucional; por ejemplo, Quebec tiene una poblacin mayoritariamente francfona (el idioma francs es reconocido constitucionalmente al igual que el idioma ingls) y, si bien sus competencias constitucionales son
similares a las de las dems provincias, tiene amplia jurisdiccin para proteger la cultura francesa y promover una inmigracin francfona.49 Aun as, muchas asimetras no se
encuentran reconocidas necesariamente en la Constitucin, y algunas estn sustentadas
solamente en acuerdos especiales.50
A su vez, el espaol Jordi Bacaria propone diferenciar entre federalismo simtrico y
federalismo asimtrico en los trminos siguientes:
158
El federalismo asimtrico se caracteriza porque los gobiernos locales o regionales tienen

explcita o implcitamente diferentes niveles de autonoma. Por lo general, el federalismo
asimtrico es ms comn que el simtrico, aunque el ms conocido y analizado tericamente es el federalismo simtrico. El federalismo asimtrico puede surgir de tres procesos voluntarios: devolucin/descentralizacin, integracin/centralizacin, y del consenso constitucional. Por lo general el federalismo asimtrico surge despus de un largo proceso de negociacin y renegociacin que define las relaciones entre gobiernos de los estados nacin.51
Adems de que Jordi Bacaria sugiere que la estructura federal tiende a ser ms
asimtrica que simtrica seguramente por la dificultad de aplicar el principio de igualdad de facultades a partes asociadas que connotan evidentes diferencias culturales,
propone como ejemplos de federalismo asimtrico a la Unin Europea y a Espaa, aunque estos casos no pueden calificarse de federales en sentido estricto o constitucional.
Ms bien la Unin Europea es un caso ilustrativo de protofederalismo por la macroalianza
entre Estados nacionales y por una combinacin de facultades que concentran rganos
comunitarios y de facultades que se reservan los rganos nacionales de poder. A su vez,
si bien se discute la posibilidad de que el caso espaol est alcanzando el umbral federalista o incluso lo haya superado, se le clasifica como Estado autonmico, al igual que
el de Italia. De cualquier manera, para estos casos la asimetra es el resultado esperado
de las diferencias regionales sustanciales en la demanda de autonoma regional, se
mantiene desde el inicio de las negociaciones polticas entre las partes componentes.52
Teniendo como base la diversidad cultural (y no precisamente la pluralidad de individuos), la reorganizacin de las sociedades asume la universalidad como una composicin de mltiples formas dominantes de vida. En este escenario el cosmopolitismo se
traduce en un reconocimiento recproco cada vez mayor de las diferencias culturales y
polticas y, por ende, en un sentimiento de comunidad entre lo diverso y diferente, que
puede ser matizado conforme lo diverso tiene una composicin distinta en cada lugar del
mundo.53
El universalismo, entonces, ya no es abstracto o monotnico ni est centrado en el
individuo libre, sino que tiene una composicin cambiante y est pluricentrado en los
derechos de quienes conforman minoras nacionales, tnicas, lingsticas, incluso religiosas. As, los derechos humanos, los derechos tnicos, las libertades de creencia y las
preferencias de minoras, han pasado a constituir nuevos centros de lucha y de poder,
as como sentimientos comunitarios inditos, ante los cuales, por cierto, los gobiernos
difcilmente puede ser simples espectadores.
Consecuentemente, el federalismo constitucional nada tiene que ver con una concepcin idealizada o abstracta de la integracin de lo diverso en un nico modelo de
valores, ni siquiera sera el caso del Estado federal simtrico, puesto que las entidades
que pactan unas reglas comunes de organizacin poltica y territorial, a pesar de que
tienen un estatuto igualitario en el conjunto, mantienen particularidades hacia adentro que exigen formas locales de autoridad con facultades apropiadas, si bien no existira ninguna peculiaridad social, econmica o poltica importante que pudiera exigir
formas especiales de representacin o proteccin.54
Sobre todo, es en los Estados multinacionales o plurinacionales, como en Espaa o
en Canad, en donde la diversidad no podra estar integrada conforme a un modelo
cerrado de valores universales. El federalismo representa entre varias alternativas
una de las ms viables para dar unidad estatal a la diversidad cultural y nacional, independientemente del tamao de la poblacin o del territorio. Pocos autores han destacaTRATADO DE CIENCIA POLTICA
159
do el hecho de que no todos los defensores del federalismo han pensado as, como Alexis
de Tocqueville y John Suart Mill, quienes consideraron a los Estados pequeos como los
ms aptos para integrar la diversidad cultural, en el supuesto de que, en efecto, sta no
estuviera desarrollada.55 A pesar de ello, en Estados en los que la diversidad cultural
desarrollada es relevante, mucho ms que el tamao de la poblacin o del territorio, el
federalismo sigue siendo una alternativa especialmente viable y fascinante, de modo
que en los ltimos aos se ha puesto el acento en las formas asimtricas de federalismo
como formas exitosas de organizacin poltica y territorial, as como de conjuncin de
las representaciones polticas, en el largo plazo.
El modelo estadounidense (Federalismo dual o interestatal-centrfugo)
En este modelo podemos clasificar principalmente los casos de Suiza y de Estados Unidos
de Amrica. El de Suiza es el caso ms antiguo de federalismo subsistente (desde 1290),
aunque constitucionalmente el caso de Estados Unidos de Amrica constituye un modelo
originario y propio de la modernidad. En la actualidad Suiza es un Estado federal compuesto por veintitrs estados, denominados cantones, de los cuales tres estn divididos en
semicantones con fines administrativos.56 Gracias a su Constitucin de 1874, por la que se
rige en la actualidad con diversas modificaciones, Suiza entr en un proceso de consolidacin como Estado federal, pero en los hechos, por ejemplo, algunas de sus communes
conceden la ciudadana suiza de manera independiente al gobierno federal. Este aspecto,
por ejemplo, es el que permite clasificarlo tambin como un caso de federalismo asimtrico.
Esto explica por qu autores como Rainer-Olaf Schultze lo sitan entre los pases con
federalismo interestatal o dual,57 mientras que otros como Xavier Bernard Gil lo colocan
como parte del modelo germnico (con Alemania y Austria).58
A su vez, originado con la aprobacin de la Constitucin de los Estados Unidos de
Amrica, en la Convencin de Filadelfia, en 1787, el modelo federal estadounidense es
considerado como una solucin pragmtica jurdicamente viable para resolver el
problema de la dispersin de la nueva nacin y facilitar, en consecuencia, la coexistencia de las distintas comunidades emergidas de la revolucin [de independencia].59
No obstante mantener en la actualidad sus caractersticas esenciales, la evolucin
del federalismo estadounidense transcurre por diferentes etapas:60
A) 1787-1789 a 1877. En esta etapa coexisten los aos conocidos como poca de las
buenas intenciones (de bsqueda de la unidad nacional) y los aos de guerra
civil. Est antecedida por un lapso corto de unidad de las colonias inglesas de
Norteamrica bajo el formato de Confederacin, entre 1777 y 1787, con el objetivo de independizarse de la Corona inglesa. Inicia con una diversidad pura de
ex-colonias que asumen un papel de entidades autnomas y se proyectan en un
gobierno federal encargado principalmente de asuntos exteriores, de defensa y
de comercio, adems de una poltica de expansin territorial. Aunque se impone el proyecto de federalismo como pacto entre diversas partes con igual poder,
base de lo que posteriormente se denominar federalismo simtrico, los intentos separacionistas de once Estados sureos organizados como Estados Confederados de Amrica61 que defendan la esclavitud y se oponan a la candidatura presidencial del republicano Abraham Lincoln, da pie a la Guerra de Sece160
sin o Guerra Civil norteamericana. Como Presidente de los Estados Unidos de

Amrica (1861-1865), Lincoln impuls la frmula federalista, polticas
antiesclavistas mediante las llamadas leyes de Confiscacin (que otorgaba la
liberacin a los esclavos utilizados por los confederados con fines militares)62
y la reintegracin de los secesionistas al pacto federal mediante la poltica llamada de Reconstruccin. Fue tambin impulsor del sufragio limitado a la poblacin negra, motivo por el cual sera asesinado.
B) 1877 a 1929. En esta etapa aparecen diversos grupos sindicales clandestinos, sucesores de la Nacional Labor Unin (1866-1872), y un movimiento obrero que
reivindica mejoras salariales y una reduccin de la jornada de trabajo. Se adopta un esquema de federalismo dual, que implica una coexistencia de los niveles
local y federal de gobierno con funciones diferenciadas.
C) 1929 a los aos cincuenta. Nace el federalismo cooperativo con una funcin de
coordinacin de polticas econmicas y sociales entre los niveles locales y central de gobierno, a raz de la depresin econmica de 1929; su apogeo ocurre a
partir de la reconstruccin econmica que sigue a la segunda posguerra.
D) Aos cincuenta a sesenta. El federalismo cooperativo degenera en un federalismo
coercitivo en los aos de 1960, debido al peso adquirido por el gobierno federal
en la atencin de asuntos nacionales estratgicos de tipo econmico, poltico y
militar.
E) Aos sesenta a ochenta. Esta etapa se caracteriza por un federalismo a la vez creativocooperativo y coercitivo, debido a que est basado en una concepcin del Estado
como bien pblico y en el carcter prioritario de las metas nacionales con
respecto a las metas locales.
F) Aos ochenta en adelante. El federalismo cooperativo opacado por rasgos coercitivos es corregido a partir de los aos de 1980 mediante polticas de gestin
intergubernamental y de reconocimiento de la capacidad de los gobiernos locales para atender requerimientos inmediatos, precisamente en los aos en que
fue reconocida la crisis fiscal del Estado y el desbordamiento de los gobiernos
nacionales por la gran cantidad de demandas sociales.63
Por otra parte, el federalismo estadounidense ha sido catalogado como interestatal
o centrfugo, el cual se caracteriza por lo siguiente: a) una funcionalidad constitucional
de independencia de los poderes del Estado federal y de las entidades federadas, por lo
que es fcil distinguir claramente dos reas de competencia jurisdiccional, es decir, reas
en donde no pueden actuar o no tienen competencia dos tipos de autoridad diferentes,
lo cual es distinto del fenmeno de la concurrencia de facultades, generalmente operable mediante mecanismos y tareas de coordinacin federal-local. Aspectos originarios
importantes de este modelo, por cierto, fueron adoptados por otros Estados constituidos a partir del siglo XIX, como el mexicano, particularmente en lo referente a la estructura bsica de los poderes ejecutivo y judicial federal.64
El modelo germnico (Federalismo intraestatal o centrpeto
versus interestatal o centrfugo)
161
El antecedente del modelo germnico se encuentra en la formacin de la Confederacin

Germnica, en el marco del Congreso de Viena de 1815, un ao despus del derrocamiento del Imperio de Napolen Bonaparte. De entre los treinta y ocho Estados monrquicos federados, el de Prusia y el de Austria disputaron la supremaca germnica. El
triunfo prusiano en 1866 dio como resultado la separacin de Austria y la formacin
inmediata del Imperio Austro-Hngaro, con la consecuente disolucin de esa Confederacin. Con el tratado de Versalles, que sigui a la guerra franco-prusiana, en 1871, se
restableci el Imperio germnico y Alemania se convirti en un Estado federativo de
monarquas autonmicas. Otto Bismarck, conductor de ese proceso, sentara as las
bases de un proyecto expansionista que ms tarde provocara la primera guerra mundial. En 1949, cuatro aos despus de finalizada la segunda guerra mundial, Alemania
fue dividida en dos partes, las cuales se reunificaron en 1990.65
El federalismo intraestatal alemn es ilustrativo de un modelo que se caracteriza
bsicamente por: a) una diferenciacin de funciones entre los poderes pblicos centrales (Bund) y los de los Lnder (Estados), que se concreta en que una parte importante de
la funcin legislativa compete al Bundestag (Asamblea Federal, primera Cmara o Cmara baja) y la otra al Bundesrat (Consejo Federal: segunda Cmara o Cmara alta) que
representa proporcionalmente a los Lnder, mientras que gran parte de la funcin administrativa corresponde a stos y a los municipios; y b) una creciente interdependencia
entre el Bund y los Lnder sobre la base de un proyecto de unitarismo alemn, el cual se
explica en parte por una alta homogeneidad social de la poblacin, un bajo perfil del
conflicto social (a pesar de los brotes racistas), la socializacin de un sistema electoral
proporcional (a pesar de tener un sistema tripartidista sustentado en el requisito de
cinco por ciento mnimo de la votacin total para acceder a la representacin nacional),
un sistema de partidos concentrado horizontalmente en el Bundestag y verticalmente
en el Bundesrat que permite la mediacin centrpeta e integracionista entre el Bund y
los Lnder.
Segn Rainer-Olaf Schultze,66 el modelo intraestatal (alemn y austriaco) es opuesto al modelo de federalismo interestatal, debido a que est construido de acuerdo con
una separacin funcional de competencias y un esquema de cooperacin entre los poderes pblicos centrales y locales, con la particularidad de que en el caso de Estados federales de una sola nacin domina una tendencia de atraccin hacia el centro (federalismo
centrpeto). Para Schultze el federalismo alemn es tpicamente promotor de la interdependencia, por lo que tambin es denominado por otros autores federalismo ejecutivo67 o altamente cooperativo, y se sustenta adems en una especie de democracia
consocional, o convergente y centrpeta.
Complementariamente, para Ute Wachendorfer Schmidt en el federalismo
intraestatal los sistemas de codecisin estn fuertemente institucionalizados; son ampliamente vlidos y obligatorios. En cambio, en el federalismo interestatal o dual los
sistemas de codecisin no logran establecerse fcilmente; muchas veces la participacin es voluntaria y los resultados de las decisiones comunes frecuentemente no son
obligatorias. En el segundo caso lo importante no es el establecimiento de acuerdos,
sino el mantenimiento de la colaboracin misma, lo cual requiere de un reiterado juego
de negociaciones.68
De acuerdo con Schultze, el patrn de comportamiento del sistema federal-democrtico alemn es calificado en trminos de interdependencia poltica (politikverflechtung), que paradjicamente crea una situacin de dficit de participacin y
162
legitimacin y un espacio de confusin de poderes que resuelve finalmente el Bund.

Como sea, Ute Wachendorfer Schmidt defiende la apreciacin de que el modelo alemn
de federalismo es un xito, salvo algunos problemas o retos, principalmente relativos a
una flexibilizacin del balance de fuerzas centrales-locales y a una redefinicin constitucional de objetivos y metas.
Por otra parte, Schultze sugiere que para los casos de sistemas polticos
plurinacionales o multinacionales en los que las desigualdades socioeconmicas son
persistentes no es conveniente la interdependencia poltica, puesto que ella requiere de
un entramado de alta homogeneidad social, econmica, poltica y cultural. La historia
de la reunificacin alemana ensea, ciertamente, que el federalismo intraestatal es fundamentalmente cooperativo-convergente,69 porque establece como objetivo una condicin de desarrollo econmico-social similar para cada entidad federativa, pero la poltica de transferencia emergente de recursos en mayor cantidad a los Lnder orientales
prueba que ese entramado sigue siendo una meta de mediano plazo. La desigualdad o
disparidad econmica creciente entre los Lnder sobre todo a partir de dicha
reunificacin, y a la que se refiere Arthur Benz da cuenta a su vez del riesgo de tratar
el modelo alemn de manera idealista. Aun cuando la condicin de homogeneidad de
una serie de factores de desarrollo es definitoria del modelo intraestatal alemn, debe
valorarse en funcin de indicadores de aportacin diferenciada regional al producto
interno bruto y de los resultados de las polticas distributivas del gobierno central a los
gobiernos locales.70
El modelo germnico de federalismo es denominado tambin federalismo de ejecucin, Estado federal unitarista o Estado federal camuflado, debido a que la legislacin federal es ejecutada ordinariamente por las entidades federales, e incluye, segn Xavier
Bernard Gil,71 principalmente los casos de Alemania y Austria. Complementariamente,
de acuerdo con Klaus Michael Miebach, es un hecho que el Estado federal alemn est
afectado de origen por un comportamiento centralista, ya que constitucionalmente el Estado federal se encuentra fortalecido por el Bund (Estado central); debido a esto, este
autor admite que Alemania puede ser considerado un Estado federal unitario especialmente en lo que respecta a la ejecucin de la legislacin.72
El modelo belga (Federalismo devolutivo)
Si bien una de las diferencias entre Estados federales puede radicar en cierto modo en la
lgica dominante adoptada en su desempeo (centrfugo centrpeto), sta no guarda
una relacin directa necesaria con el tipo de pacto originario entre las entidades (sea
Bottom Up Top Down), porque una cosa es el modo de funcionamiento de la integracin
y otra el modo de unin originaria que remite a una reformulacin de la integracin
(unitaria federal). El caso de Blgica, que en 1993 abandon la forma unitaria del
Estado para adoptar la forma federal cuya composicin multicultural territorialmente
distribuida de manera heterognea se compensa con el reconocimiento de comunidades tnicas polticamente integradas es un caso especial de pacto de arriba hacia
abajo (Top Down) para mantener su unidad poltica y territorial, y, por tanto, denota un
proceso relativamente devolutivo de facultades a las entidades pactantes.
Por lo anterior, Patrick Peeters sugiere distinguir entre el federalismo integrativo y el
federalismo devolutivo: el primero se refiere a un orden constitucional que aspira a la
163
unidad en la diversidad, a partir de entidades componentes previamente independientes

o [como en los casos primigenios de Estados Unidos de Amrica y Alemania]
confederalmente; el segundo se refiere a un orden constitucional que redistribuye los
poderes de un Estado previamente unitario entre las entidades que lo componen, las
cuales obtienen un estatuto de autonoma dentro de sus mbitos de responsabilidad73
(subrayado por el autor de este captulo).
AQU CUADRO 2
Unin Europea (Federalismo supranacional cooperativo)
Rainer-Olaf Schultze encuentra que en la ltima dcada del siglo XX se desarrollan en
Europa tres grandes procesos que permiten entender el modo real de funcionamiento
del fenmeno federalista: (1) un proceso de integracin supranacional europea que contribuye a (2) la disolucin de los bloques tradicionales y se complementa con (3) procesos de descentralizacin gubernamental.
En especial, la integracin supranacional europea se ha llevado a cabo con un esquema similar al federalismo alemn,74 en el cual los actores no tienen campos jurisdiccionales separados, sino convergentes, lo que provoca que los ritmos de las decisiones sean
relativamente lentos o que en ocasiones se produzcan falsas decisiones (decision trap).75
Dicha integracin supone que los Estados miembros transfieren parte de su soberana a
las instituciones comunes de la Unin Europea (UE) en forma limitada,76 para lograr
objetivos establecidos en el Tratado de la Unin Europea (TUE), conocido tambin como
Tratado de Maastricht por el nombre de la ciudad en los Pases Bajos en la cual fue negociado por los representantes de los pases de la Comunidad Europea (9 y 10 de diciembre
de 1991) y firmado por el Consejo Europeo (7 de febrero de 1992), a saber:77
1. Promover un progreso econmico y social mediante: a) un espacio sin fronteras interiores; b) la cohesin econmica y social; y c) el establecimiento de la
Unin Econmica y Monetaria, que implica una moneda nica.
2. Asentar internacionalmente la identidad de la UE mediante una poltica europea de seguridad comn (PESC) que podra llevar a una defensa comn.
3. Crear una Ciudadana de la Unin.
4. Desarrollar una estrecha cooperacin en asuntos de justicia e interior.
5. Mantener ntegramente el acervo comunitario, asegurar su mejora y el cumplimiento de los objetivos planteados, respetando las condiciones y plazos, y el
principio de subsidiaridad.
Por su parte, doce pases europeos-orientales-excomunistas (que experimentaron
un proceso de desvinculacin con respecto al bloque sovitico en los aos de 1980 o que
fueron producto de la disolucin de ste) ingresaron a la agenda de ampliacin de la
Unidad Europea a partir del 30 de marzo de 1998.78 Con la firma del Tratado de Niza (el
7 al 10 de diciembre de 2000) se inici formalmente el proceso de adhesin, sujeto
adems a las consideraciones de las naciones fundantes. Adems de Chipre, perteneciente a la Europa occidental, fueron seleccionados como prospectos de un primer blo164
que la Repblica Checa, Estonia, Polonia, Hungra y Eslovenia; en un segundo bloque

fueron incluidos Bulgaria, Letonia, Lituania, Rumania y Eslovaquia, a los que luego se
sum la candidatura de Malta. En el caso de Turqua, tambin perteneciente a la Europa
occidental, y cuya candidatura originalmente haba sido rechazada, fue aceptada en
diciembre de 1999. Adems, se abri la posibilidad de que Croacia ingresara despus de
Bulgaria y Rumania, programados para 2007, mientras que las negociaciones para el
ingreso de Turqua iniciaron en 2005. Con base en la firma del Tratado de Atenas, el 16
de abril de 2003, se acept que Letonia, Lituania, Estonia, Polonia, Repblica Checa,
Eslovaquia, Hungra, Eslovenia, Chipre y Malta, ingresaran el 1 de mayo de 2004 a la
UE, para ampliar a veinticinco el nmero de pases adherentes.79
El 15 de diciembre de 2001, en Laeken (Blgica), los jefes de Estado y de gobierno
de los pases miembros de la UE aprobaron una Declaracin (de Laeken) que analiza la
situacin de esta federacin y propuso el debate sobre el futuro de la unin, incluyendo
el tema de las reglas comunes aplicables. Consecuentemente, en octubre de 2002 se
present el primer anteproyecto del Tratado Constitucional de la Unin Europea (TCUE),
que tom como antecedente directo el Tratado de msterdam (1999), a su vez basado en
la normatividad aprobada el 14 de junio de 1985 con el Acuerdo de Schengen; su aprobacin se efectu el 18 de junio de 2004, en la Cumbre de Bruselas, por los veinticinco
pases hasta entonces integrantes, y se firm el 29 de octubre del mismo ao.
El proceso de ratificacin del TCUE inici a partir de mayo de 2005 y se previ que
concluyera en octubre de 2006 por unanimidad de los veinticinco pases miembros, por
cualquiera de dos procedimientos: a) por acuerdo de cada uno de los parlamentos nacionales o b) por medio de referndum vinculante (Irlanda y Dinamarca) o slo consultivo
(Espaa, Reino Unido, Pases Bajos y Luxemburgo), segn el diseo constitucional de
cada pas miembro. El desenlace del proceso se mantuvo en la indefinicin durante
2006 debido a resultados negativos de parte de Francia y Holanda, emitidos en 2005,
con la posibilidad de que el Consejo Europeo pudiera definir en ltima instancia.80, 81
De acuerdo con Antonio Lpez Pina, la integracin supranacional europea y la
manifestacin de enunciados de fines generales conforman una meta ya superada a
finales del siglo XX, pues la libre circulacin de ciudadanos comunitarios en el territorio
de la UE, el uso de una moneda comn (el euro, desde 2002) y la supresin de controles
fronterizos, por ejemplo, son un hecho. La meta por alcanzar en el siglo XXI estara
condensada en la forma especfica de las relaciones entre la unidad y la diversidad y, por
tanto, en la naturaleza de las esferas competenciales o la distribucin material de las
competencias normativas: La cuestin que se plantea es qu forma debe cobrar tal
federacin, habida cuenta, de un lado, de que los europeos nicamente conciben una
federacin que preserve tanto nuestros Estados como nuestras comunes tradiciones constitucionales, esto es, la realidad de los Estados nacionales europeos a la vez que el
inters general europeo. Se requiere dice Lpez Pina una determinacin material
de las competencias, que deber adems ser cerrada, tal como nos ha mostrado el caso
espaol, y que, simultneamente, sostenga un fuerte poder federal.
La nueva meta est enlazada con el nuevo orden europeo, transfigurado actualmente en la unificacin del ordenamiento jurdico (relativo a cuestiones econmicas-mercantiles) y fundado en la garanta de igual libertad para los ciudadanos europeos. Segn
Lpez Pina, dicha meta debe estar tambin asociada a similares condiciones materiales
de existencia de los ciudadanos y, por ende, dicho ordenamiento debe considerar cuestiones laborales y una significativa armonizacin de las garantas penales y administraTRATADO DE CIENCIA POLTICA
165
tivas de derechos configuradores de la esfera privada como la vida e integridad fsica, la

intimidad o la preservacin del medio ambiente.82
Resumen
1. En tanto que principio que garantiza una forma determinada de organizacin o reorganizacin poltica y territorial en Estados en donde es dominante la multiculturalidad
o la plurinacionalidad, el federalismo se mantiene como una alternativa vigente. No
obstante, muchos Estados unitarios estn dando muestras de adaptacin a condiciones de diversidad cultural, a la vez que la relacin vertical entre gobierno central y
unidades administrativas locales y regionales se flexibiliza por medio de polticas de
descentralizacin y/o desconcentracin. Cuantitativamente, el mayor nmero de pases
se rige por el principio unitario del poder; cualitativamente, sin embargo, el
federalismo en su connotacin genrica (alianzas, pactos, acuerdos entre elementos
diversos) constituye una plataforma idnea para la reorganizacin poltica y econmica de pases territorialmente circunvecinos, como los europeos.
2. Los acuerdos de integracin reconocen que es inevitable enfrentar el riesgo de que,
incluso, la diversidad se difunda entre las propias minoras tnicas territorialmente
delimitadas. As, por lo que podramos llamar el efecto Gulliver, la delimitacin de
unidades territoriales tiende a crear invariablemente nuevas minoras en el seno de
las mismas.83 Este fenmeno, que ha sido expresado como multiculturalismo y/o
multinacionalismo, es una verdadera paradoja de la integracin de los Estados, puesto
que, por un lado, muestra que hay una serie de valores compartidos, valores diversos
articulados en un gran acuerdo de voluntades diferentes en su naturaleza; por el
otro, pone de relieve el riesgo permanente de que, no existiendo una identidad originaria, sino compuesta y compartida, una de las minoras aparezca como dominante
o, en su caso, la mayora se superponga al conjunto de las minoras.
3. Will Kymlicka parece ver en esa paradoja una probable explicacin a la diferenciacin entre Estados multinacionales estables (Suiza, por ejemplo) y Estados multinacionales inestables (la desaparecida Yugoslavia o Blgica anterior a 1993, por ejemplo). Pero esta diferenciacin dice poco, segn l, acerca de cules seran las condiciones que ayudan a estabilizar los Estados multinacionales.84 Citando al clebre
filsofo estadounidense John Rawls, Kymlicka seala que una serie de valores compartidos podra ser la base para dicha estabilidad, principalmente tratndose de cuestiones de justicia poltica y social, y esto sera particularmente vlido en el caso de
acuerdos pblicos federales. No faltan las excepciones: el caso del movimiento
secesionista de Quebec, ms que el del federalismo asimtrico de Blgica, desmiente
que los valores compartidos sean suficientes para mantener la integracin y la estabilidad federal en el largo plazo.85
4. A pesar de los casos de federalismo precario o de federalismo en crisis por el impacto
de los nacionalismos dominantes en una estructura compartida, no parece haber un
retorno al esquema de identidad unidimensional representada en el Estado nacional
unitario. Al contrario, los esfuerzos comunitarios plurinacionales parecen ser ms
fuertes en muchas partes, incluyendo al conglomerado de pases europeos que han
decidido avanzar progresivamente en el fortalecimiento de la Unin Europea. En ese
166
sentido, el federalismo deja de ser slo una estructura jurdica y poltica bajo la cual
se diferencian dos niveles de gobierno, cada uno con su propia autonoma, y adquiere progresivamente el carcter de proceso de cooperacin permanente entre gobiernos de distintos niveles para promover programas sociales y una gestin compartida en numerosos dominios.86
5. La cooperacin y la gestin incluso la soberana compartida son, en realidad, la
caracterstica que destaca en los procesos de alianza entre gobiernos de distinta competencia territorial. Dado el virtual agotamiento de la forma jurdica del federalismo
para aceptar la creciente iniciativa de las unidades subnacionales en el desarrollo
nacional-estatal, o su insuficiente alcance con respecto a las asimetras regionales y
nacionales, la recomposicin del federalismo contemporneo parece aceptar la cooperacin y la gestin compartida como estrategia eficiente y efectiva para resolver
problemas comunes que surgen del incesante intercambio mercantil, de los crecientes flujos migratorios y de las mltiples transferencias financieras en territorios en
los cuales las fronteras parecen difuminarse por el efecto de los procesos de
globalizacin. Incluso mediante una forzada fundamentacin constitucional, debido
a la falta de un diseo constitucional actualizado, muchos gobiernos (federales
unitarios) instauran polticas descentralizadoras o, en su caso, desconcentradoras,
que establecen el objetivo de compensar el rezago en materia de desarrollo local.
BIEBER, Len E. (2004), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales
en Mxico, Alemania y otros pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 486 pp.
Con distintos enfoques de estudio, este libro ofrece variados anlisis de casos, tendencias y debates sobre el federalismo, las naciones y las regiones, en Mxico y Europa. Los
aspectos histricos y tericos, culturales y econmicos, as como la referencia a relaciones entre regiones, estn presentes en esta obra de una manera generosa.
HERNNDEZ CHVEZ, Alicia (coord.) (1996), Hacia un nuevo federalismo?, coedicin FCE / El
Colegio de Mxico, Mxico, 296 pp.
Este libro colectivo contiene estudios sobre la especificidad histrica del federalismo y
cuestiones de poltica fiscal en los casos de Mxico, Brasil, Canad y Estado Unidos de
Amrica.
FAYA VIESCA, Jacinto (coord.), Impulso al nuevo federalismo mexicano, tema de la Revista
AMEINAPE (de la Asociacin Mexicana de Egresados del INAP de Espaa, A. C.) n. 1,
enero-junio de 1996, Mxico, 338 pp.
Variados intelectuales mexicanos contribuyen al estudio del federalismo mexicano desde una perspectiva histrica, ofrecen un diagnstico de su desempeo a finales del siglo
XX y, finalmente, sealan las oportunidades y los retos del estudio del federalismo conforme a nuevos enfoques y al contexto actual.
FOSSAS, Enric y Ferran REQUEJO (eds.), Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate
sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Editorial Trotta.
167
Este libro colectivo contiene trabajos de diversos autores que ofrecen una reflexin
actualizada sobre el federalismo en Estados plurinacionales (caracterizado como
asimtrico) y aportan nuevos elementos de estudio emprico de los casos de Canad,
Blgica y Espaa, pases plurinacionales y con distinta clasificacin a la fecha: confederal,
federal y autonmico, respectivamente.
Revista Internacional de Ciencias Sociales n. 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/
issj/rics167/
Contiene trabajos de David Cameron, Thomas Fleiner, Roger Gibbins, Brian R. Opeskin,
Ferran Requejo, Richard Simeon, Daniel Weinstock, Ronald Watts y otros.
Revista Internacional de Filosofa Poltica n. 7, Madrid, Espaa, 1996.
El nmero 7 de esta revista contiene trabajos de Will Kymlicka (Federalismo, nacionalismo y multiculturalismo, pp. 20-54) y Ferrn Requejo Coll (Pluralismo, democracia
y federalismo, pp. 93-120) que contribuyen a la discusin sobre las bondades del
federalismo con relacin a la cuestin del multiculturalismo, en contextos democrticos.
International Political Science Review n. 4, vol. 17.
Los trabajos de Robert Agranoff (Federal Evolution in Spain), Daniel J. Elazar (From
Statism to Federalism - A Paradigm Shift) y Daniel Wincott (Federalism and the
European Union: The Scope and Limits of the Treaty of Maastricht), entre otros, ayudan a entender la relacin entre Estado y federalismo, as como casos polmicos de
federalismo y problemas actuales relacionados principalmente con la Unin Europea.
(Footnotes)
1. Por ejemplo, ya existan confederaciones en la antigedad, destacando la Liga de Delos, creada
bajo la direccin de Atenas en el siglo V a.C. para hacer frente a la agresin de los persas, y las Ligas
aquea y etolia de los siglos IV, III y II a.C., que fueron prominentes en el mundo helenstico (Microsoft
Encarta 2006).
2. Aqu se remite a una comparacin complementaria a la que se proporciona en este captulo
planteada por Toms Elorrieta y Artaza, Tratado elemental de derecho comparado, especialmente su
captulo XIX El unitarismo y el federalismo, pp. 235-247, http://www.bibliojuridica.org/libros/
libro.htm?l=3322
3. Los trminos Estado territorialmente compuesto (dixit el prestigiado constitucionalista espaol Manuel Aragn Reyes) y Estado federal compuesto (dixit Patrick Peeters) son apropiado para
designar el grado en que la unidad de un Estado organizado de modo federal o en su caso confederal
depende del pacto signado por las entidades subnacionales o regionales componentes. Los casos de
Espaa e Italia, que tiene una larga historia de regiones autonmicas, son clasificados por algunos
autores como Estados federo-regionales en virtud de su integracin compuesta. El federalismo compuesto logra su unidad territorial basado en una agregacin condicionada de entidades que se asumen
autonmicas (o con un estatuto de Estados autonmicos) y comparativamente diferentes en el
mbito cultural (tnico, religioso y/o lingstico). Al respecto, vase: Manuel Aragn Reyes, El modelo territorial del Estado en Espaa y sus problemas actuales, en Cuestiones Constitucionales n. 1,
Mxico, julio-diciembre de 1999; y Patrick Peeters, Federalismo: una perspectiva comparada. Blgica se transforma de Estado Unitario en Estado Federal, en Enric Fosas y Ferran Requejo (eds.),
Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodacin de la diversidad en Canad,
Blgica y Espaa, Trotta, Madrid, 1999, pp. 233-250.
4. Ejemplos de confederaciones son la Confederacin Helvtica (Suiza), que en 1290 agrup a los
cantones de Uri, Schwyz y Unterwalden mediante la Carta de la Alianza; la Confederacin de los
Estados Unidos de Amrica, que en 1777-1787 agrup a las 13 colonias separadas de la Corona
Britnica; y la Confederacin Germnica, que entre 1815 y 1866 agrup a 39 Estados soberanos bajo
168

el Imperio Austriaco. El caso de los Estados Unidos de Amrica es ilustrativo de una experiencia
secesionista histricamente relevante. En general, se establece la secesin como un derecho de separacin de la unin de manera unilateral y en ejercicio de la facultad soberana de las partes. Como ha
mostrado la historia de este pas y de otros (Congo, Yugoslavia, Checoslovaquia, etc.) que se destacaron por una diversidad difcilmente unificable de comunidades tnicas, regionales o territorialmente
diferenciadas, el intento de secesin generalmente desat guerras y oblig, en su caso, a una
reformulacin de la unin o a su disolucin.
5. Charles-Louis de Secondat, barn de La Brde y de Montesquieu: pensador francs nacido en
La Brde, Burdeos, en 1689 y fallecido en Pars, en 1755; autor de El espritu de las leyes.
6. Pensador y poltico francs nacido en Venuil, en 1805; fallecido en Cannes, en 1859; autor de La
democracia en Amrica.
7. Al respecto, vase El federalismo mexicano. Elementos para su estudio y anlisis, Instituto de
Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica, Mxico, LVII Legislatura del Senado de la
Repblica, 1998, tercera edicin, 172 pp.
8. Una versin idnea de las biografas de Madison y de Hamilton puede consultarse en la siguiente pgina web: http://www.biografiasyvidas.com y en Enciclopedia Microsoft Encarta 2006. Los trabajos de Madison, Hamilton y Jay, publicados bajo el ttulo de El Federalista, ejercieron una amplia
influencia en crculos polticos e intelectuales de finales del siglo XVIII y finales del XIX, tanto en
Amrica como en Europa.
9. Xavier Arbs Mirn, Doctrinas constitucionales y federalismo en Espaa, Working Papers n. 245,
Institut de Cincies Poltiques i Socials, Adscrit a la Universitat Autnoma de Barcelona, Barcelona,
2006, p. 4.
10. Ibdem.
11. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la Repblica Federal de Alemania, traduccin de
Rubn Meri y J. Pablo Kummetz, abril de 2001, 34 pp., http://www.descentralizacion.org.bo
12. Citados ambos por Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal alemn, en Len E. Bieber
(coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros
pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico /
UNAM, Mxico, 2004, p. 365.
13. Vase al respecto David Milne, Igualdad o asimetra: por qu elegir?, en Enric Fossas y
Ferran Requejo (eds.), Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodacin de la
diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Trotta, Madrid, tabla 5, p. 89.
14. Klaus Michael Miebach, op. cit.
15. Del fallecido Daniel J. Elazar (profesor de Ciencias Polticas de la Temple University, de Filadelfia,
Estados Unidos de Amrica, y clebre autor de numerosos trabajos sobre federalismo) vase uno de
los estudios mejor realizados sobre el federalismo asimtrico: Exploring Federalism, University of
Alabama Press, Tuscaloosa, 1987.
16. Preston King, autor de Federalismo and Federation, publicado por primera vez en 1982, en los
Estados Unidos de Amrica, por la Johns Hopkins University Press, y en Gran Bretaa por Croom
Helm.
17. Ronald Watts, Modelos de reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n. 167, UNESCO, marzo de 2001, http://www.unesco.org/issj/rics167/
18. Vase Leonel Alejandro Armenta Lpez, Federalismo y Descentralizacin, en Revista AMEINAPE
n. 1 (enero-junio de 1996) dedicado al tema Impulso al Nuevo Federalismo, coordinador por Jacinto
Faya Viesca, edicin de la Asociacin Mexicana de Egresados del INAP de Espaa, A.C., Mxico, 1996, p.
6. Por lo dems, este autor remite a politlogos y juristas mundialmente prestigiados como Maurice
Hauriou, Giorgio del Vecchio, Joseph Barthlemy, Georges Burdeau y Hans Kelsen, para confirmar los
elementos definitorios de la estructura del Estado federal en trminos de un doble orden jurdico y
poltico. Del jurista viens Hans Kelsen debe mencionarse su multitraducido libro Das Problem der
Souveranitat und die Theorie des Volkerrechts, publicado originalmente en Tbingen, 1928.
19. Lucio Levi, Federalismo, en Federalismo, en Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccionario de Poltica, Siglo XXI Editores, Mxico, 1981.
20. Esta afirmacin la sostuvo el jurista argentino Pedro J. Fras en Derecho Federal, en Jos
Luis Soberanes, compilador, Tendencias actuales del derecho, FCE, Mxico, 1994, pp. 310-311.
21. El significado literal de federalismo como pacto, unin, liga o alianza, permite hablar de otras
experiencias anteriores. De cualquier modo, el federalismo como forma de Estado y de gobierno debe ser
entendido slo para la poca moderna. As, ejemplos notables de federaciones se hallan en la antigedad incluidas la Liga de Delos y la Liga Aquea, uniones helnicas consideradas en lneas generales
169

entre los primeros intentos polticos de llevar a cabo una fuerza unitaria o nacional sin el sacrificio de
la independencia local. Elementos de federalismo existieron en el Imperio romano. Durante la edad
media muchas ligas de estados se formaron para alcanzar propsitos especficos, la ms conocida fue
la Liga Hansetica. Durante el renacimiento, la Unin de Utrecht, una alianza creada en 1579 por siete
provincias de los Pases Bajos, tena las caractersticas de una federacin y fue la mayor fuerza protestante en Europa durante dos siglos. Suiza, que en la historia ha sido considerada el primer ejemplo de
una confederacin con xito y despus, de federacin, comenz el proceso de unin en 1290 con
tratados de alianza perpetua que comprometan a tres cantones, o pequeos territorios. El nmero de
cantones incluidos en los tratados se increment de modo paulatino y, con la excepcin de un breve
periodo como nacin unitaria bajo la influencia francesa, la confederacin continu hasta 1848, cuando se transform en un gobierno federal (Microsoft Enciclopedia Encarta 2006).
22. Barry Weingast, Professor, Ph.D., California Institute of Technology (West Encina Hall, Room
445; Phone: 650- 723-0497): The New Federalism: Can the States Be Trusted?, John A. Ferejohn (editor),
Hoover Institution Press, Stanford, 1997; y El papel econmico de las instituciones polticas, Stanford,
1992.
23. Lucio Levi define correctamente esa estructura: El principio constitucional en que se fundamenta el estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s, de tal
manera que [al] gobierno federal, competente con respecto de todo el territorio de la federacin, se le
confiere una cantidad mnima de poderes indispensables para garantizar la unidad poltica y econmica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asigna los poderes
restantes (Federalismo, en op. cit., p. 687).
24. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva comparada, en Dieter Nohlen (ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica
del Sur, coedicin Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, 1991, p. 60.
25. Pedro J. Fras, op. cit.
26. Metafricamente hablando dice Ambrosio Velasco Gmez, el federalismo poltico-estatal
se parece a la concepcin hobbesiana y liberal del ciudadano, cuyo mbito de libertad (negativa) est
fijada por el soberano mismo, quien retiene para s el poder que considera necesario para salvaguardar la seguridad de los sbditos; en cambio, agrega, el federalismo cultural [o plurinacional] es
semejante a la concepcin republicana clsica del ciudadano cuyo valor fundamental es la libertad
poltica, su autonoma, gracias a la cual participa en las decisiones colectivas []. Vase Federalismo
poltico estatal, federalismo cultural y democracia, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y
federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos, El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, p. 341.
27. Jorge Madrazo, op. cit., p. 328; Pedro J. Fras, op. cit., pp. 308-309.
28. Ibdem, p. 310.
29. Georg Jellinek, Teora General del Estado, FCE, Mxico, 2000, 687 pp. El federalismo internacional al que se refiere Jorge Madrazo puede ser matizado conforme al mantenimiento de un esquema de
mltiples soberanas en el Estado o la Comunidad federal; de ese modo, el principio federalista garantiza que las partes unificadas tengan un trato recproco, no subordinado, y que puedan acordar formas
de integracin econmica o de desarrollo comn en el marco de procesos de globalizacin econmica.
30. Ronald Watts, Modelos de reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n. 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/issj/rics167/
31. Consuelo Mrquez Padilla, Federalismo y justicia internacional, en Len E. Bieber (coord.),
Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases
europeos, pp. 352 y 354.
32. Los subrayados en la cita textual corresponden al autor de este captulo. Vase Francisco
Colom Gonzlez, dem.
33. Cabe sealar una excepcin a la regla para el caso latinoamericano. Venezuela conforma un
Estado federal unicameral desde 1990 que, sin embargo, no impide la representacin de los pueblos
indgenas (tres escaos) y tampoco es obstculo para la existencia de un segundo nivel de gobierno a
travs de los Estados federados con una esfera competencial propia asignada a una estructura local de
poderes ejecutivo, legislativo y judicial; adems, los Estados estn organizados administrativamente
por regiones. Sobre el fenmeno unicameral en un Estado federal, vase Rosa Virginia Nez Nava y
Mara Gabriela Matos Mosquera, El estado federal unicameral: nuevo paradigma del federalismo,
http://www.saber.ula.ve Un caso de unicameralismo reciente en una federacin es el de Saint Kitts y
Nevis.
34. En un estudio comparativo que incluye a Francia, Reino Unido y China, el joven investigador
170

chileno Juan Andrs lvarez lvarez ofrece una caracterizacin correcta de los Estados unitarios y
seala que, en realidad, las variaciones entre pases que han adoptado esta forma se concentran en las
determinaciones constitucionales de la descentralizacin administrativa, que en muchos casos estn
ligadas a la presencia regional de minoras tnicas (vase En la senda del unitarismo moderado:
Federalizacin como prevencin del separatismo o como fomento de la unidad?, http://www.uchile.cl).
35. Regina Mller, Descentralizacin poltico-financiera en Francia, edicin de la CEPAL-ONU, serie
Poltica Fiscal n. 74. Segn datos de Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, los departamentos estn
divididos en communes (municipios) administrados por consejos municipales, cuya composicin oscila entre 10 y 36 miembros, nombrados para un periodo de seis aos. Cada consejo elige entre sus
miembros a un alcalde, que representa al gobierno nacional. Francia cuenta con ms de 36.000
communes. Otras unidades de gobierno local son los arrondissement (distritos) y los cantones.
36. Regina Mller, op. cit.
37. Ibdem.
38. Mario Caciagli, La descentralizacin en Italia y Francia, en Dieter Nohlen (comp.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica Latina, coedicin Nueva Sociedad /
Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, p. 90.
39. Vase Microsoft Enciclopedia Encarta 2006. Alain Delcamp sealaba en 1993 el reconocimiento de las colectividades territoriales francesas, con un mayor margen de autoadministracin a partir
de 1981, como una paradoja en el marco de la integracin europea, ya que la descentralizacin territorial y administrativa queda sumergida en las redes mltiples de intercambio supranacional. Sugiere,
por tanto, consolidar y desarrollar la emancipacin de las colectividades territoriales en ese marco
supranacional, precisamente porque el Estado nacional ya no estaba en condiciones de asegurar una
puesta en nivel de la sociedad francesa conforme a las nuevas circunstancias (La descentralizacin
francesa y Europa, en Gestin y poltica pblica, vol. II, n. 1, enero-junio de 1993, pp. 157-167). Mario
Caciagli pone en duda el xito de la descentralizacin francesa impulsada en 1981, particularmente si
las consecuencias concretas puede ser calificadas de extraordinariamente innovadoras (op. cit., pp.
98-99 y ss.).
40. Fabio E. Velsquez C., La descentralizacin en Colombia: en busca del bienestar y la convivencia democrtica, en Procesos de descentralizacin en la Comunidad Andina, coedicin FLACSOEcuador / Organizacin de Estados Americanos / Parlamento Andino, Quito, Ecuador, 2003, p. 128 (de
428 pp.).
41. Segn Juan Andrs lvarez lvarez (op. cit.), es aqu donde nos encontramos con el ejemplo
fundamental que nos ayudar a clarificar el rgimen propuesto: la intensa transformacin de la Repblica Popular China, que no obedece exactamente a una poltica generalizada de integracin y proteccin de las minoras. Revisando a simple vista la divisin poltica china, pareciera tratarse formalmente de un Estado complejo, mas, tras una breve aproximacin a la Constitucin de la Repblica, el texto
seala inequvocamente: La Repblica Popular China es un Estado multinacional unitario creada conjuntamente por las poblaciones de todas sus nacionalidades, por lo que tanto en lo jurdico como en la
prctica nos hallamos ante un Estado fuertemente unitario, con una vocacin muy centralizadora.
Mas, desde el 1 de julio de 1997, con la reincorporacin de Hong-Kong a territorio chino, se ha venido
revelando una frmula diversa que se conjuga con la unitaria. Es ms, la Constitucin, luego de referirse a la divisin poltico-administrativa del pas, seala que el Estado puede establecer Regiones
Administrativas Especiales en la medida de lo necesario.
42. Gabriel Aghn, Descentralizacin fiscal: marco conceptual, serie Poltica Fiscal n. 44, edicin
de la CEPAL- Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1993, 80 pp., http://www.cepal.cl/ Los trminos
subnacionales y locales utilizados en este captulo son equivalentes; ambos designan de manera
genrica los mbitos polticos, administrativos o territoriales estructuralmente diferentes al mbito
central.
43. Jacint Jordana, op. cit., p. 8.
44. Se atribuye a James Madison la formulacin del sistema checks and balances en los Federalist
Papers, divulgados en 1787-1788, que literalmente se traduce como sistema de pesos y contrapesos,
pero que en la lgica del federalismo debe entenderse como un sistema de equilibrios poltico-administrativos y controles constitucionales entre las entidades componentes y el mbito central de gobierno.
45. Jos Larios y Betty Alvarado, Descentralizacin. Anlisis conceptual y revisin de experiencias en
nueve pases, USAID, programa PRODES, enero de 2004, 60 pp., http://www.dec.org
46. La distincin entre descentralizacin, desconcentracin y deslocalizacin, es tratada por Sergio
Boisier de manera didctica en La descentralizacin: un tema difuso y confuso, en el libro colectivo
compilado por Dieter Nohlen, Descentralizacin, poltica y consolidacin democrtica. Europa-Amrica
171

del Sur, coedicin de Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, pp. 23-40. Jacint Jordana
propone a su vez distinguir entre descentralizacin, desconcentracin y desestatizacin, a efecto de
evitar sesgos en el estudio de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina (Relaciones
Intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: Una perspectiva institucional, publicado
por el Banco Interamericano de Desarrollo, Series Documentos de Trabajo I-22UE, proyecto conjunto
INDES-Unin Europea, Washington, D.C., 2001, p. 7, http://www.indes.iadb.org/). Valga agregar que
el concepto fuerte de descentralizacin significa reconocer determinadas competencias a organismos
que no dependen jurdicamente del Estado [central, aunque sean un componente estructural de ste],
por lo que se admite que esos organismos deben tener personalidad jurdica propia. Adems, la
descentralizacin puede operar de manera funcional, territorial o poltica, segn sea la forma de Estado y la estructura constitucional-institucional en cada caso.
47. En estos escenarios segn Fras (op. cit.) al ser el Estado demasiado grande para ciertas
tareas, la descentralizacin aparece como la mejor estrategia para transferir recursos, facultades y
responsabilidades hacia los niveles subnacionales de gobierno, en tanto que, al ser demasiado pequeo para otras, la integracin aparece como la mejor estrategia para sobrevivir y mantener sus responsabilidades de gran escala.
48. Una tipologa ciertamente controvertida es la que propone Ronald Watts (en Modelos de
reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias Sociales n. 167, UNESCO, marzo de
2001), ya que hay casos que conviene clasificar como intermedios (Espaa e Italia) o matizarlos
como federalismos simtricos (Canad).
49. Al respecto, vase Will Kymlicka, Ciudadana multicultural, Paids, Barcelona, pp. 25 a 55.
50. David Milne, Igualdad o simetra: por qu elegir?, op. cit., pp. 71-77.
51. Jordi Bacaria (profesor del ITAM-Mxico y de la Universidad Autnoma de Barcelona), El
federalismo asimtrico del Estado Espaol en el marco normativo y funcional de la Unin Europea,
ponencia presentada en el Seminario Federalismo y Gobernabilidad, bloque 6 sobre el Federalismo en
Espaa y su relacin con la Unin Europea, 2002, http://www.ibergop-mx.org Las instituciones europeas y en particular las de la Unin Europea, son un ejemplo ms de federalismo asimtrico. La Unin
Europea se caracteriza por una serie de tratados en los que hay tratamientos excepcionales para
determinados estados. La clusula opting out de la unin monetaria para el Reino Unido y Dinamarca, o la neutralidad de Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia. En otras instituciones, Dinamarca es
miembro de la OTAN pero no es miembro de la Unin Europea Occidental (UEO). Islandia, Noruega
y Liechtenstein no son miembros de la UE, pero pertenecen al Espacio Econmico Europeo (op. cit.).
52. Al respecto, vase: Manuel Aragn Reyes (prestigiado constitucionalista espaol), El modelo
territorial del Estado en Espaa y sus problemas actuales, en Cuestiones Constitucionales n. 1, juliodiciembre de 1999, IIJ-UNAM, Mxico, pp. 25-47; Giancarlo Rolla, La costruzione dello Stato delle
autonomie. Considerazioni sintetiche alla luce dellesperienza italiana e spagnola, en Le Istituzioni
del Federalismo, http://www.regione.emilia_romagna.it; Eliseo Aja (catedrtico de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona), El Estado autonmico en Espaa a los 25 aos de Constitucin, http://alojamientos.us.es.pd; y Gregorio Peces Barba (catedrtico de filosofa del derecho y
Rector de la Universidad Carlos III de Madrid), La Constitucin espaola de 1978: balance de sus 25
aos, http://www.unirioja.es Por otra parte, Jordi Bacaria propone estudiar el caso de Espaa conforme a un modelo de mercado poltico que correlaciona las variables de demanda-oferta de autonoma
regional y de costos-precios por las transferencias econmicas y polticas a las regiones (transferencias de competencias).
53. Sobre la controvertida cuestin del cosmopolitismo, vase Ciudadana cosmopolita de la
Dra. Cristina Garca Pascual, http://www.uv.es
54. Charles D. Tarlton, Simetra y asimetra como elementos del federalismo: una especulacin
terica, en Enric Fossas y Ferran Requejo (eds.), Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate
sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Trotta, Madrid, 1999, pp. 28-29.
55. Francisco Colom Gonzlez, Et pluribus unum. El federalismo y la integracin de la diferencia, en Estudios Sociales n. 13, 2003, http://www.argiropolis.com.ar/documentos/publicaciones/es/
index.htm
56. Los cantones y semicantones son los siguientes: Aargau, Appenzell Ausser-Rhoden (semicantn),
Appenzell Inner-Rhoden (semicantn), Basel-Land (semicantn), Basel-Stadt (semicantn), Berna,
Friburgo, Ginebra, Glarus, Graubnden (Grisones), Jura, Lucerna (Luzern), Neuchtel, Nidwalden
(semicantn), Obwalden (semicantn), Sankt Gallen, Schaffhausen, Schwyz, Solothurn (Soleure),
Thurgau, Tesino, Uri, Valais, Vaud, Zug y Zurich (Microsoft Encarta 2006).
57. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva compara-
172

da, en Dieter Nohlen (ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica
del Sur, coedicin Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, 1991.
58. Xavier Bernard Gil, La distribuci de les commpetncies dexecuci en lestat autonmic, Tesis
Doctoral defendida en la Universitat Pompeu Fabra, el 9 de diciembre de 2002, http://www.tdx.cbuc.es
59. Ricardo Raphal de la Madrid, El federalismo estadounidense, en Voz y Voto n. 39, Mxico,
mayo de 1996, pp. 39-42.
60. Al respecto, vanse los trabajos de Jorge Madrazo y de Ricardo Raphal de la Madrid.
61. Se recomienda la versin resumida de la historia de los Estados Confederados de Amrica o Confederacin Sudista, que es el nombre adoptado por la federacin de once estados esclavistas del sur de
Estados Unidos que se separaron de la Unin y se aliaron para luchar contra el gobierno federal durante
la Guerra Civil estadounidense, que se encuentra en Microsoft Enciclopedia Encarta, edicin 2005.
62. Microsoft Enciclopedia Encarta, edicin 2005.
63. Jorge Madrazo, op. cit., pp. 324-325.
64. Al respecto, vase los trabajos de J. Jess Orozco Henrquez (El sistema presidencial en el
Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior) y de Hctor Fix-Zamudio (El ejecutivo federal
y el poder judicial), en aa. vv., El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), UNAM, Mxico,
1988, pp. 1-148 y 269-364, respectivamente.
65. Con la particin alemana se constituy la Repblica Federal Alemana (RFA) y la Repblica
Democrtica Alemana (RDA). En 1961 se erigi el clebre Muro de Berln para evitar la fuga de
disidentes de territorio alemn aliado a Mosc hacia territorio federal alemn. Finalmente, en 1990
fue derribado el Muro y se procedi a la reunificacin alemana. Por otra parte, una valoracin del
estado actual del federalismo alemn se encuentra en Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal
alemn, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales
en Mxico, Alemania y otros pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de
Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, 2004, pp. 365-385.
66. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva comparada, op. cit., pp. 59-71.
67. Vase al respecto Ute Wachendorfer Schmidt, Federalismo como principio de organizacin
territorial, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, 2004, p. 327. El trmino ejecutivo utilizado para
matizar al federalismo intraestatal se refiere a la composicin de la cmara federal, pues la integran
representantes de los gobiernos federales.
68. Ute Wachendorfer Schmidt, op. cit., p. 328.
69. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., pp. 65-66 y 69.
70. Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal alemn, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos,
coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico,
2004, p. 365.
71. Xavier Bernard Gil, La distribuci de les commpetncies dexecuci en lestat autonmic, op. cit.
72. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la Repblica Federal de Alemania, citado.
73. Patrick Peeters, Federalismo: una perspectiva comparada. Blgica se transforma de Estado
Unitario en Estado Federal, en op. cit., pp. 233-234. Una revisin del caso de Blgica, principalmente
de la etapa anterior a 1993, se encuentra en Paolo Biscaretti di Ruffia, Introduccin al derecho constitucional comparado, FCE, Mxico, 1996 (de la edicin italiana de 1988), pp. 232-242.
74. Otros autores, como Ronald Watts (op. cit.), clasifican el caso de la Unin Europea en el grupo
de Confederaciones; otros ms (por ejemplo, Joaqun Roy) hablan de semi-federalismo o cuasi federalismo.
Como consecuencia, [el caso de la UE] presenta una cierta dificultad en identificarla en el reino de las
entidades polticas de acuerdo con los anlisis acadmicos al uso (Joaqun Roy, La naturaleza y la
estructura institucional de la Unin Europea: un laberinto para la sociedad civil y el cabildeo, Jean Monnet/
Robert Schuman Paper Series, vol. 5, n. 3, febrero de 2005, publicacin a cargo de la Comisin
Europea, pp. 6 y 13-14).
75. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., p. 67.
76. El concepto de soberana compartida, segn Joaqun Roy (op. cit.), es la marca distintiva de la
UE y ha dominado los asuntos de los que se ocup la Comunidad Europea. Para los asuntos de poltica
exterior, seguridad comn y cooperacin policial y judicial, los Estados miembros han mostrado reticencia a renunciar al control respectivo.
77. Al respecto, vase Microsoft Enciclopedia Encarta edicin 2006 el tema Unin Europea (UE);
173

adems, Eugenio Tardn, La Unin Europea: Historia, objetivos e instituciones, en http://www.ucm.es.
Otros documentos y anlisis del proceso de unin europea pueden ser recomendados: Olegario Gonzlez
de Cardenal, Europa en la alternativa. Reflexiones sobre su destino y el ingreso de Turqua en la
Unin Europea, http://www.racmyp.es, enero de 2003; Jos Ignacio Torreblanca, La poltica europea: enfoques y perspectivas, http://www.uned.es; Carlos Closa Montero, Secuencia, compromisos
difusos y hegemona: enlazando institucionalismo en el anlisis de la UE, Departamento de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Autnoma de Madrid, documento de trabajo
16 de 2003, http://www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/wpapers.html; Antonio Lpez Pina, El principio federal en la Unin europea, junio de 2001, 26 pp., http://www.europa.eu.int; Josep Borrell,
Carlos Carnero y Diego Lpez Garrido (edicin coordinada por Ramn Surez Vzquez), Construyendo la Constitucin Europea. Crnica Poltica de la Convencin, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Espaa, noviembre de 2003; Rodolfo Prez Saracbar, La participacin regional en el proceso de decisin de la Unin Europea, Centre Universitaire dEnseignement du Journalisme
(CUEJ), Universit Robert Schuman de Strasbourg, Bruselas, 2002, 58 pp.; y La Constitucin Europea:
de la Convencin a la Conferencia intergubernamental, edicin de la Confederacin Sindical de Comisiones Obreras, financiado por la Unin Europea con el programa ENREDFUE, coleccin Cuadernos
Internacionales n. 58, Madrid, octubre de 2003, 121 pp.
78. En diciembre de 2000 los pases fundadores de la Unin Europea, por medio del Tratado de
Niza, acordaron la ampliacin de sta hasta un nmero mximo de 27 pases y la ponderacin de votos
que cada pas tendra a partir del 1 de enero de 2005 en el Consejo de Ministros, que oscilara entre un
mnimo de 3 y un mximo de 29. Los pases con mayor nmero de votos son Alemania, Reino Unido,
Francia e Italia con 29 cada cual, y Espaa con 27 (vase Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, voz
Unin Europea).
79. Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, voz Unin Europea; adems El Sol de Tlaxcala, seccin
Nacional e Internacional, edicin del 17 de abril de 2003, Firman diez nuevos pases adhesin a
Unin Europea. La firma de adhesin para ampliar la Unin Europea a 25 pases gener comentarios
de los jefes de Estado y de Gobierno como el cierre de la divisin Este y Oeste y la cada en verdad
del Muro de Berln.
80. Hasta agosto de 2006 la expectativa de ratificacin unnime del TCUE no se haba cumplido,
pues durante 2005 se produjeron resultados en contra, va referndum por parte de Francia (mayo
29), Pases Bajos (Holanda) (junio 1) y Dinamarca (septiembre 27). As, la posibilidad de que el TCUE
pudiera entrar en vigor de manera automtica el 1 de noviembre de 2006 fracas, aun cuando otros
pases haban decidido favorablemente entre mayo de 2005 y agosto de 2006 (Alemania, Austria, Blgica, Eslovaquia, Eslovenia, Grecia, Hungra, Italia, Letonia y Lituania, adems de Espaa y Luxemburgo). Pases que resolvieron favorablemente al TCUE por va parlamentaria: Alemania, Austria, Blgica, Eslovaquia, Eslovenia, Grecia, Hungra, Italia, Letonia y Lituania; y por va del referndum: Espaa (20 de febrero de 2005) y Luxemburgo (10 de julio de 2005). Hasta agosto de 2006, la ratificacin
del Tratado Constitucional estaba pendiente en once pases: por va parlamentaria: Chipre, Estonia,
Finlandia, Malta y Suecia; y por va de referndum: Irlanda, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Reino
Unido y Repblica Checa. Ello mantena an la expectativa de alcanzar el umbral mnimo de cuatro
quintas partes de pases integrantes a favor de dicho documento, para que, a falta de unanimidad en
los resultados o debido a problemas graves para realizar las consultas, el Consejo Europeo pudiera
determinar en ltima instancia lo conducente sobre el futuro de Europa con relacin a las reglas
comunes aplicables. A principios de agosto de 2006, Reino Unido haba decidido, sin embargo, posponer para otra fecha la ratificacin del TCUE. De acuerdo con Carlos Closa Montero (La ratificacin
de la Constitucin de la UE: un campo de minas, http://www.realinstitutoelcano.org), hay tres grandes razones para considerar la va del referndum (o referendo): [] si antes el mecanismo por
defecto era la ratificacin parlamentaria, en la actualidad el referndum se ha convertido en el procedimiento mayoritario de ratificacin de la Constitucin europea. Las razones que lo explican son
varias. La primera, el imperativo legal de recurrir a l si la Constitucin europea significa una reforma
de la constitucin nacional. [] En segundo lugar, en algn caso se ha esgrimido la enorme importancia simblica de la Constitucin y la necesidad de asociar a la ciudadana al nuevo contrato social. []
La tercera razn para recurrir a los referendos es la ms trascendente; se trata de un instrumento al
que se apela cuando no existen mayoras parlamentarias claras y/o se quiere evitar que el tema dinamite
la estructura de [decisiones] polticas tradicionales sobre las que se basan gobierno y oposicin en un
parlamento.
81. Sobre la ratificacin del Tratado Constitucional de la UE, vase Microsoft Enciclopedia Encarta
2006, voz Unin Europea; Rodrigo Encarna Morante, La Constitucin Europea, junio de 2005, http:/
174

/www.uned.es; Wikipedia, http://es.wikipedia.org/wiki/Federalismo; y Fundacin FAES, Papeles FAES
n. 17, 16 de junio de 2005, http://www.almendron.com. Decir reglas comunes aplicables, no es lo
mismo que reglas supremas. El Tratado Constitucional de la Unin Europea no sustituye a las
constituciones nacionales, sino que es un complemento de stas en un mbito de relaciones
supranacionales. Por otra parte, con los resultados negativos de Francia, Holanda y Dinamarca, hay
quien opina que dicho tratado entr en estado de coma. El Consejo Europeo es el nico rgano con
facultad para determinar las alternativas, y poda hacerlo incluso en la reunin prevista del 16-17 de
junio de 2006.
82. Antonio Lpez Pina, op. cit.
83. Francisco Colom Gonzlez, op. cit.
84. Will Kymlicka, Ciudadana multicultural, citado, p. 255.
85. Ibdem., pp. 256-257.
86. Mauricio Croisat, Le fdralisme dans le construction europenne, Working Paper n. 14, Institut
dtudes Politiques, Grenoble, 1996, http://www.diba.es/icps/working_papers/wp.htm
175
9
PARLAMENTARISMO, PRESIDENCIALISMO
Y SISTEMA MIXTO
Ricardo Espinoza Toledo
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto (semi-presidencial o semi-parlamentario) son formas de organizacin del poder poltico que responden a lgicas polticas e
histricas diferentes. Igualmente, se fundan en supuestos culturales y estructurales distintos. Si bien dentro de cada uno existen variantes y modos de funcionamiento diversos, son
tambin sistemas de gobierno de la sociedad que surgen por oposicin a estructuras en las
que el poder se encuentra concentrado en un solo individuo o en un solo rgano o bien
como respuesta a la ineficacia en la funcin de gobierno. A pesar de sus diferencias, coinciden en otro aspecto: constituyen diseos institucionales cuyo propsito es evitar el abuso del poder, dividindolo,1 y buscan organizarlo democrticamente.
La tendencia es definir cada una de estas formas de organizar el poder poltico por
exclusin mutua. Esta forma de acercarse al estudio de los distintos diseos institucionales
responde a cuestiones prcticas, porque, an con independencia de su estructura formal, un sistema presidencial no es parlamentario ni mixto, y uno mixto no es propiamente parlamentario ni presidencial. En una perspectiva complementaria, esta es una
manera de clasificar sistemas polticos,2 y no pretende negar otras tipologas posibles. El
asunto es complejo. En este caso, se privilegian los aspectos susceptibles de ubicar las
caractersticas distintivas de tres modelos de ingeniera poltica.
En cuanto a su origen, el sistema parlamentario aparece en los siglos XIII y XIV en
Inglaterra. Posteriormente se expandi casi por toda la Europa occidental. El sistema
presidencial, en cambio, surgi en el siglo XVIII en Estados Unidos de Amrica (EUA),
sin que hasta ahora se pueda encontrar otro pas en el cual se reproduzca la mezcla
original de un presidente elegido con base en el sufragio universal, un Congreso bicameral
fuerte, con carcter federal, y un poder judicial autnomo, combinado con un sistema
bipartidista. Aunque muchos pases latinoamericanos se han inspirado en el modelo
estadounidense, lo cierto es que el presidencialismo latinoamericano tiene otras caractersticas no menos originales. El sistema mixto, a su vez, obtiene su carta de naturalidad en la Quinta Repblica francesa, durante la ltima parte del siglo XX, como resultado de sucesivos y alternativos fracasos de diseos presidenciales y parlamentarios.
Al igual que el parlamentarismo o el sistema mixto, el sistema presidencial responde a necesidades especficas. En su concepcin original, este diseo aparece como la
177
solucin a toda posible desviacin absolutista o desptica, y para lograrlo pone en juego
un mecanismo mltiple de balances y contrapesos. Combina un doble sistema de divisin de poderes: por un lado, la divisin orgnica entre Ejecutivo (a cargo de un individuo que tiene la doble funcin de Jefe de Estado y Jefe de gobierno), Legislativo (depositado en dos Cmaras), ambos surgidos de elecciones populares,3 y el Poder Judicial
(rgano autnomo que gira en torno a la Suprema Corte de Justicia). Si bien el esquema
estadounidense posee una estructura federalista, que modera los posibles excesos centralistas, en algunos pases de Amrica Latina el presidencialismo adopta modalidades
diferentes, como pueden ser el centralismo o el unicameralismo; tradicionalmente, en
Estados Unidos la disciplina de partidos ha tenido poca relevancia, y la existencia de
una mayora parlamentaria afn al Ejecutivo, predeterminada y permanente, ha sido
prcticamente inexistente, pero en Amrica Latina estos temas adquieren una importancia decisiva para el funcionamiento del sistema poltico.
Presidencialismo y parlamentarismo son modelos considerados clsicos. Por su
longevidad y desarrollo, son los que ms han suscitado la atencin de los estudiosos de
la poltica, pero no son los nicos. A finales de los aos cincuenta del siglo XX apareci
un tercer modelo, que desde el punto de vista constitucional bien puede definirse como
mixto. Se trata del diseo institucional de la Quinta Repblica francesa, fundada en
1958, que combina principios de organizacin del poder tanto del sistema presidencial
como del parlamentario. Por ese doble carcter, algunos autores lo ubican como un
sistema semiparlamentario, mientras otros lo conciben como un sistema
semipresidencial. Lo cierto es que, dependiendo de la composicin del parlamento, puede operar en un sentido o en otro.
Como se ha mostrado, los tres modelos referidos se caracterizan por disponer de
estructuras de gobierno con poderes divididos. Esto es, en todos ellos las funciones del
Estado se encuentran distribuidas, al menos, en los rganos ejecutivo, legislativo y judicial, los cuales mantienen formas de relacin diferenciadas de acuerdo al modelo de
referencia, en el entendido de que el buen desempeo de cada dimensin es necesario
para el funcionamiento regular del sistema poltico. En las pginas siguientes se abordan, progresivamente, las caractersticas de los sistemas 1/ parlamentario, 2/ presidencial y 3/ mixto.
I. Sistema parlamentario o de legitimidad concentrada
En el sistema parlamentario, el parlamento es el eje de la estructura de poder poltico y
el nico rgano elegido por sufragio universal; el gobierno surge de la mayora parlamentaria y es responsable directo ante ste, construccin original conocida como separacin funcional de poderes.
La legitimidad concentrada
El sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativo en el que el
parlamento participa en forma exclusiva en la direccin de los asuntos del Estado. En
ese sentido, en el sistema parlamentario la formacin del gobierno y su permanencia
depende del asentimiento y del consentimiento de la mayora parlamentaria. Esa mayo178
Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto
ra puede surgir directamente de la eleccin o bien de una coalicin parlamentaria. No

es suficiente con que el parlamento elija al jefe de gobierno para hablar de un sistema
parlamentario, es necesario que el parlamento no comparta con ningn otro rgano del
Estado la direccin de los asuntos pblicos.
El sistema parlamentario se caracteriza por el reconocimiento de que, principalmente en el parlamento, pero no nicamente en el parlamento, encarna la capacidad de
decisin expresada por la voluntad general de los coasociados.4 La caracterstica primordial del sistema parlamentario es que el poder Ejecutivo y Legislativo se comparte,5
pero por el parlamento mismo.
El sistema parlamentario puede adoptar modalidades particulares diferentes, dependiendo de cada pas, como son la monarqua constitucional (Inglaterra y Espaa), la
Repblica federal (Alemania) o la Repblica unitaria (Italia). La diferencia estriba en la
presencia de una reina o un rey reconocido como jefe de Estado en las primeras, inexistente en las segundas, y puede tener una estructura federal o bien unitaria. Igualmente,
puede funcionar con sistemas electorales de mayora, proporcionales o mixtos y sistemas de partidos bipartidistas o pluralistas moderados o polarizados.6 El modo de relacin e interaccin entre los distintos elementos del sistema y sus efectos son por tanto
diferentes.7 Nada de ello contradice su naturaleza parlamentaria.
Otra diferencia observable es en cuanto a los trminos empleados para llamar (o
nombrar) a los titulares del gobierno y a los rganos representativos, que, sin embargo,
desempean funciones similares: el Jefe de Estado puede ser un Rey (Inglaterra o Espaa) o un Presidente de la Repblica (Italia o Alemania); el Jefe de Gobierno puede ser un
Primer Ministro (Inglaterra o Italia), el Presidente del Gobierno (Espaa) o un Canciller
(Alemania), acompaado, desde luego, de los otros ministros a cargo de las carteras
especficas.
Estos pases poseen estructuras institucionales parecidas en lo esencial, que los
define como formando parte del sistema parlamentario: divisin del Ejecutivo entre un
Jefe de Estado no electo por sufragio universal y un Jefe de Gobierno nombrado por la
mayora parlamentaria, y un Parlamento organizado en dos Cmaras, de las cuales una
de ellas, la Cmara baja, dispone de atribuciones y facultades ms amplias (como la
formacin de gobiernos) que la Cmara alta.
Funciones polticas separadas
Los componentes bsicos del parlamentarismo empiezan a delinearse: el Poder Ejecutivo es bicfalo, por lo que est dividido entre Jefe de Estado (Reina, Rey o Presidente) y
Jefe de Gobierno (Primer Ministro, Presidente del Gobierno o Canciller); el Parlamento
est compuesto de dos Cmaras: la conocida como Alta (correspondiente a la de Senadores en Italia y Espaa y al Bundesrat en Alemania, cuya caracterstica es la representacin territorial: regiones en Italia, autonomas en Espaa y estados o landers en Alemania; la Cmara de los Lords, en Inglaterra, sigue siendo el refugio de la aristocracia)
y la Baja, llamada as por ser, desde su origen, la representacin del pueblo (de los
Comunes en Inglaterra, equivalente al Congreso de los Diputados en Espaa, al Bundestag
alemn y a la Cmara de diputados en Italia). Salvo en Inglaterra, en todos los pases con
sistemas parlamentarios los miembros de la Cmara Alta y, en todos los casos, los de la
Baja, surgen de elecciones populares.
179
Las facultades del jefe de Estado son, sobre todo, de carcter simblico: representa
la unidad nacional, aunque tiene poderes concretos fijados estrictamente en la Constitucin. Puede intervenir en la composicin del Congreso, aunque tiene que ajustarse a la
mayora parlamentaria o a las alianzas que permitan formar el gobierno. Es rbitro y
moderador del funcionamiento regular de las instituciones. Sanciona y promulga leyes;
convoca a referndum; expide decretos acordados por el consejo de ministros; confiere
los empleos civiles y militares y concede honores y distinciones; a peticin del presidente del gobierno en Espaa, preside el consejo de ministros; ostenta el mando supremo de
las fuerzas armadas; ejerce el derecho de gracia; acredita a los embajadores y altos representantes diplomticos; se hace cargo de los tratados internacionales y, mediante
autorizacin de las cortes generales, declara la guerra y acuerda la paz. Es polticamente
irresponsable y su persona es inviolable.8 En la prctica poltica, sin embargo, todos sus
actos deben estar convalidados por el gabinete o por la mayora parlamentaria representada por el primer ministro.
Gobierno polticamente responsable
El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cmara baja) del cual
surge. El gobierno es comnmente conocido como gabinete. El gabinete es presidido
por uno de los ministros, conocido como Primer Ministro, jefe del gabinete, jefe de
gobierno o presidente del gobierno. El gabinete est formado por los ministros encargados de cada una de las distintas ramas de la administracin y el gobierno, y su nmero
vara de 15 a 25 miembros.9
El gobierno tiene la direccin y la funcin ejecutiva. Realiza su programa de gobierno, interpone el recurso de inconstitucionalidad, dirige la administracin civil y militar,
puede iniciar leyes y, siempre, tiene la tarea de ejecutarlas; la mayora parlamentaria
puede censurarlo o retirarle la confianza,10 pero l puede disolver el Parlamento. Estos
ltimos son mecanismos de vigilancia y de mutuo contrapeso entre mayora parlamentaria y gobierno.
El Parlamento puede ser bicameral o estar concentrado en una sola Cmara, y tiene
a su cargo la potestad legislativa del Estado, aprueba sus presupuestos y controla la
accin de gobierno. Puede establecer relaciones de colaboracin o bien de control y
contrapeso con el gobierno. La composicin de la(s) Cmara(s) del Parlamento flucta
entre 400 y 700 miembros, con una duracin que va de los cuatro a los seis aos, y todos
sus integrantes pueden ser reelectos.
Por su complejidad, conviene concentrarse en el sistema bicameral. Aqu la Cmara baja tiene entre sus facultades votar la ley, nombrar al gobierno y vigilar y controlar su
actividad.11 El Jefe de Estado, formalmente, el Jefe de Gobierno, realmente, tiene la
facultad de disolver, es decir, cerrar, esta Cmara. La Cmara alta, por su lado, tiene una
funcin de moderacin de los mpetus de su contraparte, y no puede ser disuelta.12
Entre sus facultades se encuentra la de participar en la aprobacin de leyes, aunque sin
la importancia de la Cmara baja, y controla la actividad del gobierno, pero no tiene
ninguna injerencia en la formacin de gobiernos, por lo que estos rganos plurales de
representacin no estn en pie de igualdad.13
En todos los casos, existe una dependencia recproca entre Jefe de Estado y Parlamento a travs del gabinete y entre el Ejecutivo y el Legislativo a travs del Primer
180
Ministro. El Primer Ministro es poderoso, pero limitado y controlado por el Parlamento

y por el o los partidos opositores. El Primer ministro es, por lo general, el lder del
partido mayoritario o de la coalicin mayoritaria y, a la inversa, el lder del partido
mayoritario o de la coalicin se convierte en Primer Ministro: dirige institucionalmente
el gobierno y polticamente a su mayora. Los ministros pertenecen al Parlamento. Mayora parlamentaria y mayora de gobierno coinciden. La disciplina de partido es una
regla. El Primer Ministro se presenta regularmente ante el Parlamento para informar y
responder las preguntas y los cuestionamientos de los legisladores.
En bicameralismo, el rgano legislativo supremo es la Cmara baja, pues de ah
surge el gobierno y, desde luego, el jefe de gobierno. En sistemas de una o dos Cmaras,
el gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se mantiene
gracias al respaldo de la mayora parlamentaria, pero puede ser destituido por medio de
la mocin de censura. En Alemania, primero, y en Espaa, posteriormente, se instaur
una importante condicin para que este voto de censura surta efecto: la cmara baja
debe presentar el nombre de un sucesor, electo por la mayora absoluta de los parlamentarios, en el momento en que aprueba la censura del gabinete, medida conocida como
mocin de censura constructiva.14
Por su parte, el jefe de gobierno o primer ministro puede plantear la cuestin de
confianza, como un recurso para obtener el apoyo de su mayora, pero si no lo logra,
deber renunciar. Gobierno y parlamento mantienen su autonoma, aun y cuando el
gobierno surge de la mayora y le rinde cuentas. En caso de un conflicto irresoluble, sin
embargo, el primer ministro puede recurrir a la disolucin del parlamento y la consecuente celebracin de nuevas elecciones.
AQU FIGURA (1) DEL SISTEMA PARLAMENTARIO
Los partidos mayoritarios contribuyen en la preparacin y coordinacin de la poltica del gobierno y enlazan al ejecutivo con el legislativo; los partidos minoritarios, opositores, por su lado, son los vigilantes ms crticos y quienes exigen mayores controles
sobre el gobierno. La integracin del parlamento traduce la estructura del sistema de
partidos. El parlamento es el resultado del sistema de partidos en combinacin con los
mecanismos electorales. Esto es vlido para todos los sistemas polticos, pero en el caso
de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los votos y menos polarizado
el sistema de partidos, se logra dar paso a mayoras slidas y, por tanto, mayor estabilidad y eficacia al gobierno.
El sistema parlamentario
[...] se caracteriza por un complejo institucional que, an en las diversas y posibles modalidades de ejercicio, respeta siempre el equilibrio entre los rganos constitucionales, sin
permitir a algunos de ellos actuar sin el control de los otros, y entre todos jefe de Estado,
gobierno, Parlamento distribuyendo las dos grandes funciones polticas del estado: la
funcin deliberante y la funcin ejecutiva, de manera que ellas no sean de competencia
exclusiva de ninguno de los tres rganos, pero tambin de modo que ninguno de los tres
sea excluido del todo.15
El sistema parlamentario es ms flexible para gobernar sociedades atravesadas por

181
conflictos tnicos, culturales, religiosos, lingsticos o ideolgicos, precisamente porque

el parlamento permite la discusin, la confrontacin pacfica, la negociacin, el compromiso y la reparticin del poder. La caracterstica institucional distintiva del sistema
parlamentario es la capacidad del Parlamento elegido por votacin directa para crear y
destituir gobiernos y la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que se combina
con el papel meramente simblico del Jefe de Estado.
La lgica presidencial es radicalmente distinta.
II. Presidencialismo o doctrina de la doble legitimidad
Formalmente, un sistema poltico es presidencial cuando el presidente es Jefe de Estado
y Jefe de Gobierno, es elegido popularmente y no puede ser despedido del cargo por una
votacin del Congreso durante su perodo preestablecido,16 lo que en democracia supone poderes independientes, orgnicamente separados unos de otros y balanceados. Aunque formalmente, tambin, los pases de Amrica Latina adoptan esta estructura, el
presidencialismo latinoamericano se distanci tanto del concepto terico como del caso
estadounidense que le da origen, pues su implantacin deriv en la primaca del Ejecutivo sobre los poderes legislativo y judicial as como en la prctica inexistencia del
federalismo (ah donde se consagra formalmente), lo que quiere decir carencias en la
separacin y equilibrio horizontal y vertical del poder.17
El modelo estadounidense
Divisin orgnica y colaboracin de poderes
El sistema presidencial, al igual que el parlamentario, se caracteriza por la divisin de
poderes. Constitucionalmente consagra tres rganos separados: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Esa divisin orgnica va acompaada de una separacin de funciones,
que, sin embargo, para operar requiere la colaboracin de todos ellos. La interdependencia es, por tanto, una condicin de su eficacia. Este diseo nace ligado al federalismo
y al bicameralismo: para conciliar intereses diversos, se establece el compromiso de
organizarse en dos Cmaras, pero con un contenido muy diferente al del sistema ingls:
una representa a la poblacin sin distincin (la Cmara Baja) y la otra a los estados en
pie de igualdad (el Senado o Cmara Alta). Ah donde existe, el federalismo aparece
como una forma de distribuir el poder entre el gobierno federal y el de los estados.
En sistema presidencial hay dos rganos elegidos por sufragio universal: el Poder
Ejecutivo o Presidente de la Repblica, de carcter unipersonal, y el Poder Legislativo o
Congreso, organizado en dos cmaras o en una sola. Cada uno de ellos goza de legitimidad propia emanada de la decisin de los ciudadanos. Esta es la divisin rgida u orgnica de poderes, que en Estados Unidos se combina con la estructura federal y con un
Poder Judicial autnomo, centrado en la Suprema Corte de Justicia, rgano independiente, legtimo y eficaz en su desempeo, encargada de velar por la constitucionalidad
de las leyes y de los actos de autoridad.
El presidente y el Congreso se encuentran en un plano de igualdad y equilibrio
mutuo. El presidente no puede disolver al Congreso cuando lo considere necesario ni
182
convocar a nuevas elecciones, ni el Congreso destituir al presidente y su equipo de gobierno.

Un presidente constitucional
El presidente tiene cierta preponderancia, pero el Congreso no es dbil ni le est subordinado; el presidente surge de elecciones populares, es el gua de la Nacin y no puede
ser destituido por el Congreso. Su mandato es fijo (en Estados Unidos, de 4 aos, reelegible una vez). Puede tener un vice-presidente que, si bien juega un papel secundario,
preside el Senado y slo puede votar en caso de empate. El vicepresidente es electo junto
con el presidente en una misma planilla electoral el da de los comicios presidenciales.
Los candidatos a la presidencia tienen la libertad de nombrar a quien ser su compaero de frmula, designacin que deber ser avalada por la Convencin Nacional del partido respectivo.
El presidente est investido con la funcin de Jefe de Estado y Jefe de gobierno.
Como Jefe de Estado, es el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y dirige la diplomacia o relaciones exteriores del pas; como Jefe de Gobierno, el presidente puede nombrar a los secretarios de Estado (en EUA requiere la ratificacin del Senado), y a cierto
personal clave de la administracin pblica; por esa misma razn, puede remover o
destituir a miembros de su gabinete, responsables de su gestin slo ante l. Por ser de
carcter unipersonal, en la eleccin de presidente, el partido poltico o coalicin que sale
victorioso de las elecciones dirige en exclusiva el Poder Ejecutivo y los perdedores quedan excluidos tanto del Ejecutivo como de la direccin de la administracin pblica.
El presidente, adems, negocia los tratados; puede someter un programa legislativo
al Congreso e instala el Congreso, y puede oponer su veto a los actos legislativos. Aparte
de la nominacin o del nombramiento de los embajadores, dispone, con la autorizacin
del Congreso, de un poder de nominacin para los tribunales federales y para el conjunto de la administracin.18 En general, el presidente no tiene atribuciones amplias, pero
si bien delimitadas.
El poder presidencial es tambin un poder limitado por varios elementos, entre
otros, por la colaboracin estrecha entre legislativo y ejecutivo, por la administracin
federal, por la soberana de los estados, por los grupos de poder econmico, la prensa y
la lucha de partidos. Adems puede ser sometido a juicio poltico (en EUA se conoce
como impeachment) y removido de su cargo por el Congreso si se comprueba que cometi traicin al pas, actos de corrupcin u otros crmenes o fechoras graves durante su
mandato. Las acciones y decisiones presidenciales deben estar apegadas a derecho, es
decir, a la Constitucin. Ante la ausencia total del presidente por remocin, muerte o
renuncia, la jefatura del Estado y del gobierno ser asumida inmediatamente por el
vicepresidente,19 ah donde existe.
El Congreso
Por regla general, los pases que tienen divisin poltica federal optan por el sistema
legislativo bicameral (la excepcin parece ser Venezuela que es, a la vez, federal y
unicameral). En esos casos, en la Cmara Alta (el Senado) se deposita la representacin
territorial. Esta Cmara es integrada por uno, dos o ms representantes de los estados o
183
provincias del pas, que son elegidos ya sea por medio del sufragio universal o por otros
mecanismos. En los sistemas bicamerales de los estados federados, adems de existir las
dos cmaras, casi siempre localizadas en la capital del pas, coexisten de la misma forma
igual nmero de asambleas legislativas como provincias o estados posea el pas. Por
ejemplo, en Estados Unidos existe el Congreso Federal, pero adems hay cincuenta Asambleas Legislativas, es decir, una por cada estado. El perodo como senadores puede ser
de cuatro o seis aos, reelegibles. En la Cmara Baja (Cmaras de Representantes o de
diputados) se da la representacin del pueblo y est constituida, por lo general, por
diputados que son elegidos proporcionalmente con la poblacin que tiene cada uno de
los respectivos estados del pas.20 A diferencia del sistema parlamentario, ambas Cmaras comparten la tarea de confeccionar leyes en un plano de estricta igualdad.
El veto presidencial
Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su veto a una ley que les
disgusta. En la prctica, buscan ampliar en su beneficio este derecho presentado de
manera flexible por la Constitucin. El propsito no es darle poderes omnmodos al
presidente por este medio, sino otorgarle el poder, bastante grande, por dems, de obligar al Congreso a reconsiderar su posicin. El rechazo presidencial slo puede ser superado por una mayora de dos tercios en cada cmara. Pero el presidente puede interponer su veto cabe aclarar que la palabra no aparece en la Constitucin a cualquier ley
y por cualquier razn, incluido el presupuesto de egresos.
El presidente puede utilizar dos tipos de veto. En el veto normal, el presidente
rechaza expresamente firmar la proposicin de ley y la devuelve al Congreso con una
explicacin detallada de sus razones de por qu lo hace; con el veto de bolsillo, el presidente, sin dar a conocer su rechazo, se conforma con no firmar la proposicin de ley.
Esto ltimo solo se da cuando el Congreso ya no se encuentra sesionando, por lo que los
legisladores desconocen las razones presidenciales del veto. El veto de bolsillo resulta
mucho ms eficaz que el veto normal porque no puede ser rechazado, pues, en ese caso,
el Congreso est en receso.21
Los balances y contrapesos
En la Constitucin los balances y contrapesos estn muy bien establecidos para delimitar las relaciones equilibradas entre el Congreso y la presidencia. El Congreso no puede
destituir al presidente, pero dispone del poder de impeachment.22 El presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene un poder de veto. El Congreso vota las leyes y el
presupuesto, pero debe escuchar los mensajes presidenciales; el presidente ejecuta las
leyes, a condicin de que sea en un cuadro estrictamente definido por el Congreso.
Ninguno de ellos est ni puede situarse por encima del otro ni invadirlo u obstruirlo.
Aunque el comportamiento de los grupos parlamentarios se ha ido modificando, el
Congreso no se ha caracterizado por la disciplina de partido o por alineamientos polticos automticos. La libertad de voto ha sido total, y la cultura mayoritaria segn la
cual una mayora debe dominar a una minora era inexistente en sus prcticas polticas. Lo que mueve la estructura institucional es un sistema bipartidista. La ausencia de
una mayora presidencial y de la disciplina de partidos han obligado al presidente efectivamente a negociar, convencer y eventualmente hasta amenazar con el propsito de
184
obtener los votos que necesita en el Congreso. La influencia de la prensa, de los lobbies,
incluso de la opinin, se dirige fundamentalmente al voto de la ley. Las relaciones Legislativo-Ejecutivo son interdependientes y equilibradas. Existe una separacin rgida u
orgnica de poderes entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la relacin que se da
entre ellos supone la autonoma e independencia relativa de cada uno as como su equilibrio.
El presidente de la Repblica (su vicepresidente) y los miembros del Congreso o
Asambleas Legislativas, son elegidos por el cuerpo electoral del pas, a travs del sufragio universal, para un perodo determinado, por lo que estn investidos con la
representatividad que emana de los ciudadanos y slo responden de su gestin ante
ellos.
AQU FIGURA (2) DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
Los elementos distintivos del sistema presidencial son, entonces, clara separacin
del ejecutivo y del legislativo, relaciones equilibradas entre ambos, eleccin popular (indirecta) del Presidente y (directa) del Congreso, inamovilidad poltica del Presidente
durante su perodo de gobierno, no disolucin del Congreso por parte del Presidente ni
responsabilidad poltica del presidente ante el Congreso y escasa disciplina partidaria.
No ocurre lo mismo en el presidencialismo latinoamericano.
El presidencialismo latinoamericano
En el presidencialismo latinoamericano hay diferencias sustanciales con respecto al
esquema anterior, tanto en el lugar preeminente asignado al presidente como por el
distinto tipo de sistema de partidos (multipartidistas), en lo relativo a la ingeniera poltica. Pero va ms all, porque los desafos del presidencialismo en Amrica Latina no se
reducen a la preponderancia presidencial, sino tambin estn relacionados con el centralismo poltico, la legalidad usurpada y el dficit de ciudadana, todo lo cual hace de
stos, sistemas representativos cuestionables y democracias dbiles y de resultados insuficientes.
Falta de ciudadana
Cuando existe un dficit de derechos sociales y civiles no tienen cabida verdaderos ciudadanos. Un individuo que no tiene asegurados sus derechos sociales primarios, es decir, sus condiciones bsicas de subsistencia, no es un ciudadano pleno porque no puede
ejercer sus derechos polticos. En la base de esa estructura latinoamericana de poder,
vaciada de contenidos, se encuentran individuos desprovistos de derechos sociales y
civiles. Cuando un individuo no tiene las posibilidades de alcanzar las ms elementales
capacidades, tales como las de vivir una vida larga y saludable, ser socialmente reconocido y disfrutar de un estndar de vida decente,23 lo que no hay son autnticos ciudadanos. A decir de ODonnell, slo hemos conquistado una limitada y parcial implantacin
de derechos civiles, los que, adems, estn poco extendidos para amplios segmentos de
las respectivas poblaciones; peor an, en varios casos ha habido un retroceso en los
limitados derechos sociales que se haban logrado y, en parte por eso (con la excepcin
de Costa Rica y Uruguay), el apoyo al rgimen democrtico es bajo y ha disminuido
185
durante los ltimos aos.24 Sin autnticos ciudadanos no hay democracia que resista el
embate sistemtico de la falta de resultados en la funcin de gobernantes y representantes y ms ofensiva y daina se vuelve esa dupla destructiva de corrupcin e impunidad.
Sub ciudadanos y muy deficiente Estado de derecho vulneran las bases de la legitimidad
poltica.
Predominio presidencial
La tradicional preponderancia del poder presidencial, es decir, el desequilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, formal e informalmente, que opera en favor del
presidente de la Repblica en Amrica Latina, ha tenido dos efectos, igualmente contraproducentes: cuando el presidente tiene mayora propia en el Congreso, toma todas las
decisiones sin incluir o considerar a sus adversarios, diluyendo, en la prctica, la divisin de poderes; cuando no la tiene, se muestra sistemticamente indispuesto e incapaz
de negociar o construir acuerdos con la oposicin poltica, a lo que sigue una actuacin
por fuera de la Constitucin.
Al excluirse por completo al congreso del proceso de toma de decisiones, los parlamentarios tiene pocos incentivos para asumir cualquier cosa que no sea una postura opositora
(sobre todo en lo que respecta a medidas de estabilizacin claramente impopulares). Sin
un acceso efectivo a la accin poltica a travs del parlamento o los partidos polticos, a los
agentes sociales (sindicatos y sectores populares) no les queda otro recurso que llevar la
poltica a la calle.25
La combinacin de sistemas partidistas de ms de dos partidos, la presencia de

liderazgos anti partidos, con presidentes minoritarios en el Congreso, un electorado
(voltil) que desplaza sus preferencias electorales de unos partidos a otros y la falta de
integracin social y de un desarrollo equilibrado vuelve al presidencialismo latinoamericano un sistema desprovisto de medios para ofrecer soluciones acordadas o propiamente polticas y eficaces. Segn Manuel Alcntara, el principal problema, no obstante, que
suscita el presidencialismo de cara a la aparicin de crisis en la accin de gobierno
estriba en la legitimidad paralela que tienen los poderes Legislativo y Ejecutivo como
consecuencia del refrendo popular de ambos.26
Las desviaciones asamblestas del parlamentarismo y los excesos personalistas del
presidencialismo (como sucede en Amrica Latina) estn en la base de la construccin
de un tercer y reciente modelo, conocido como sistema mixto.
III. Sistema mixto o de fases alternativas
Desde el punto de vista constitucional, se puede hablar de un sistema mixto que, a fin de
garantizar representatividad, flexibilidad y eficacia, combina principios propios del sistema parlamentario, con principios del sistema presidencial. Para Maurice Duverger,
los conceptos de rgimen parlamentario y rgimen presidencial resultan insuficientes
para explicar las instituciones francesas establecidas en 1958-1962, al igual que las de
Finlandia, Portugal y Austria.27
En ese sentido, Sartori escribe:
186
[...] el semipresidencialismo francs ha evolucionado hasta convertirse en un verdadero

sistema mixto basado en una estructura flexible de autoridad dual, es decir, un Ejecutivo
bicfalo, cuya primera cabeza cambia (oscila) cuando cambian las combinaciones de la
mayora unificada; el presidente prevalece decisivamente sobre el primer ministro y la
Constitucin que se aplica es la material (las convenciones constitucionales).28
Una de las caractersticas del sistema mixto es la separacin de Jefe de Estado y

Jefe de Gobierno. El Jefe de Estado, presidente de la Repblica, posee una legitimidad
propia, no es un cargo hereditario, ni nicamente simblico como en la monarqua
parlamentaria; al igual que en el presidencialismo, es elegido popularmente con base en
el sufragio universal directo para un perodo fijo.29 En este sentido, adopta uno de los
principios propio del sistema presidencial: el Jefe de Estado se elige a travs de elecciones universales y de manera directa. Tambin introduce elementos distintivos del sistema parlamentario: por principio de cuentas, el Ejecutivo es bicfalo, esto es, tiene un
Jefe de Estado separado y diferenciado de un Jefe de Gobierno, que surge, a su vez, del
Parlamento.
El carcter mixto del modelo se confirma en su modo de funcionamiento porque
puede operar como un sistema semipresidencial o como semiparlamentario:
semipresidencial, cuando el presidente dispone de una mayora propia en la Cmara
Baja (o Asamblea Nacional); semiparlamentario, cuando la mayora parlamentaria se
conforma con partidos opuestos al del presidente. Esta geometra poltica variable lo
convierte en un sistema de fases alternativas.
El presidente, garante institucional
Ese sistema se dota de un poder Ejecutivo fuerte, aunque bicfalo, pero con un deliberado predominio del presidente de la Repblica. Como el presidente de la Repblica es
elegido por votacin universal y directa, el Parlamento no lo puede destituir. Sin embargo, el presidente de la Repblica s puede disolver el Parlamento. Aqu la disolucin es el
mecanismo a travs del cual se pretende evitar el imperio de los partidos, as como dar
paso a la construccin de mayoras coherentes. Desde el momento en que el Presidente
goza de una legitimidad que le es propia, ganada a travs de elecciones directas, y no
depende del Parlamento, el Parlamento no tiene la posibilidad de obstruir la funcin
presidencial.
El Presidente goza de cierta supremaca, porque se le reconoce como el garante del
funcionamiento regular de las instituciones, que significa, velar porque toda la estructura funcione sin obstrucciones. El arma de la disolucin, atribuida al presidente, adquiere as su verdadera dimensin. El referndum es tambin atribucin suya.30 Hay, por
todo ello, cierta preeminencia constitucional del Presidente sobre la Asamblea Nacional.31 Contrariamente a los sistemas parlamentarios, el Jefe de Estado posee atribuciones polticas efectivas y eficaces. En esta dimensin, el sistema se acerca al modelo
presidencial.
Parlamento bicameral atenuado
El sistema mixto dispone de un parlamento bicameral: hay una Cmara alta y una
187
Cmara baja. La Cmara baja es la Asamblea Nacional, equivalente al Congreso de los

Diputados en Espaa o a la Cmara de los Comunes en Inglaterra. La Cmara alta es el
senado, que surge de procesos electorales, a diferencia del parlamentarismo Ingls, en el
que el senado no es elegido. Como sucede en los sistemas parlamentarios, el rgano legislativo fundamental es la Cmara Baja (Asamblea Nacional, en Francia).32 Entre sus facultades estn la de votar la ley, controlar la autoridad del gobierno y crear gobiernos. En esta
parte del diseo, el esquema es idntico al de los sistemas parlamentarios. El Senado juega
un rol secundario, no est en pie de igualdad con la Asamblea Nacional, pues no tiene
ninguna incidencia en la formacin de gobiernos, y no puede ser disuelta.33
De este modo, el nuevo diseo equilibra el peso de la Asamblea con un Jefe de
Estado independiente del Parlamento, autnomo completamente. A diferencia de los
sistemas parlamentarios, el Jefe de Estado surge de elecciones; a diferencia de los presidenciales, se dota de un Jefe de Gobierno surgido del Parlamento. Contra el parlamentarismo extremo, en el cual el gobierno est subordinado a los partidos, se erige una institucin presidencial lo suficientemente poderosa para meter orden en el funcionamiento
de las instituciones, lo cual tuvo como condicin liberarla de la decisin y el inters de
los partidos polticos.34
AQU FIGURA (3) DEL SISTEMA MIXTO
El Jefe de Estado designa al Jefe de Gobierno, formalmente, pero en la prctica es
un hombre perteneciente a la mayora parlamentaria, as sea de partidos opuestos al
presidente. De otro modo, se obstruye la funcin. El gobierno (Primer Ministro y a sus
ministros) requiere de una mayora para mantenerse en el cargo, y el Parlamento tiene
la facultad de censurarlo. La mocin de censura presentada a iniciativa de miembros de
la oposicin, se sujeta en su funcionamiento a los mismos lmites que afecta el ejercicio
de la censura en los regmenes parlamentarios. En primer lugar, la ejerce la cmara Baja
(Asamblea Nacional) en forma exclusiva, como sucede en Gran Bretaa, Espaa o Alemania. En segundo lugar, como sucede en Alemania y Espaa, slo el Primer Ministro
es susceptible de ser censurado (no el presidente). Y en tercer lugar; aunque la iniciativa
para la presentacin de la mocin de censura sea reconocida y regulada por una potestad al alcance de las minoras (la dcima parte de los miembros de la Asamblea Nacional
puede presentarla) se requiere mayora absoluta para aprobarla, como tambin sucede
en otros regmenes de parlamentarismo mayoritario.35
El Presidente, Jefe de Estado, constituye un poder unipersonal, elegido con base en
el sufragio universal, y en este sentido se parece a los sistemas presidenciales; el Parlamento, por su parte, es elegido, y el Primer Ministro, que surge de la Asamblea Nacional,
es quien nombra a sus ministros, en concordancia con los sistemas parlamentarios.
Todos los cargos de eleccin popular son reelegibles y se pueden acumular cargos. Su
sistema electoral es mayoritario, pero a diferencia del mayoritario Ingls, en Francia las
elecciones son a dos vueltas: si los candidatos no obtienen el 50% ms uno de los votos
en la primera vuelta, los dos candidatos ms votados se presentan a una segunda. Con
este mecanismo se busca cuidar que los candidatos triunfadores obtengan ms del 50%
de los votos efectivos.
El sistema de partidos desempea funciones fundamentales. Instituciones polticas
y partidos tienen una interaccin que los transforma en dimensiones complementarias
y recprocamente dependientes.36 El Parlamento y la presidencia de la Repblica se
188
instauran y funcionan con el respaldo de las organizaciones polticas que les dan sustento social y les sirven de apoyo en el desarrollo de los programas de gobierno.
En el sistema mixto la divisin de poderes conoce un grado mayor de complejidad
que en sistemas parlamentario y presidencial, porque el rgano ejecutivo y el legislativo
estn, al mismo tiempo, separados y unidos.
IV. Conclusin
La caracterstica distintiva del sistema parlamentario es la capacidad del parlamento,
elegido por votacin directa, de crear y destituir gobiernos, que se combina con el papel
meramente simblico del jefe de Estado (puede recaer en la figura del rey como en
Inglaterra y Espaa o en la del presidente de la Repblica como en Italia y Alemania).
El sistema presidencial es la combinacin de un presidente de la Repblica elegido
con base en el sufragio universal (directo o casi directo), con un Congreso tambin
elegido popularmente, pero sin facultad de nombrar o destituir gobiernos:
En el sistema mixto, el Ejecutivo se divide en presidente de la Repblica o jefe de Estado,
elegido por sufragio universal, y un primer ministro o jefe de gobierno, surgido del Parlamento, polticamente responsable ante el propio Parlamento, y un Parlamento jurdica y
polticamente responsable ante el Jefe de Estado.
Resumen
Sistema parlamentario o de legitimidad concentrada
La legitimidad se concentra en el Parlamento elegido popularmente; el Jefe del Estado
no es elegido por el pueblo y tiene poderes muy limitados (en algunos pases monrquicos, el cargo es hereditario y recae en el monarca; en pases republicanos, lo ejerce un
presidente elegido por una asamblea); Parlamento y gobierno tienen funciones polticas
separadas; el gobierno es polticamente responsable ante el Parlamento, aunque dispone de la cuestin de confianza y puede disolver el Parlamento; el Parlamento, a su vez,
puede censurar al gobierno y convocar a nuevas elecciones; el lder del partido o coalicin que logra mayora en el Parlamento se convierte en jefe del Gobierno (generalmente con el ttulo de primer ministro).
Presidencialismo o doctrina de la doble legitimidad
Histricamente el rgimen presidencial se cre con posterioridad al sistema parlamentario, se origin en Estados Unidos de Amrica, y fue adoptado luego por casi todos los
pases latinoamericanos, entre ellos Mxico.
Tiene al menos dos grandes variantes:
1. El modelo estadounidense, un sistema de balances y contrapesos, combinado
con la divisin orgnica y colaboracin de poderes; un presidente constitucional que es el Jefe del Estado y el titular del poder Ejecutivo, dispone del
veto; un Congreso organizado en dos Cmaras. el presidente designa, dirige
y despide libremente a los secretarios de Estado (llamados ministros, en alTRATADO DE CIENCIA POLTICA
189
gunos pases), sin mayor intervencin del Congreso. Los poderes Ejecutivo y
Legislativo estn claramente separados y son autnomos
2. El presidencialismo latinoamericano, en la forma se parece al esquema anterior, pero lo modifica esencialmente en la prctica tanto por el predominio
presidencial como por la falta de ciudadana.
Sistema mixto o de fases alternativas
El Poder Ejecutivo es compartido por un Jefe de Estado y el Primer Ministro.
El Presidente, garante institucional, es Jefe de Estado. Surge de elecciones populares y su perodo en el cargo es fijo.
El Primer Ministro, Jefe de Gobierno, y su gabinete surgen de la mayora parlamentaria.
Jefe de Gobierno y gabinete estn sujetos al voto de confianza y/o al voto de censura, y en ambos casos requieren del apoyo de una mayora parlamentaria.
Tiene un Parlamento bicameral de poderes atenuados, que puede ser disuelto por
el Presidente de la Repblica.
ALCNTARA, Manuel: Los retos de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en Antonio Camou (compilador), Los desafos de la gobernabilidad, Plaza y Valds, Mxico, 2001.
En la perspectiva terica de Juan Linz y Arturo Valenzuela, este artculo considera al
presidencialismo, el multipartidismo y la deficiente participacin poltica como los problemas centrales de Amrica Latina.
DUVERGER, Maurice: Derecho constitucional e instituciones polticas, Ariel, Barcelona.
Un tratado sobre las distintas formas de organizacin del poder poltico y de su origen.
ESPINOZA TOLEDO, Ricardo: Sistemas parlamentario, presidencial y semipresidencial, IFE,
Mxico, 1999.
Breve tratado acerca del origen, estructura y modo de funcionamiento de esos tres
modelos de organizacin del poder poltico.
LINZ, Juan J. y Arturo VALENZUELA (comps.), La crisis del presidencialismo. El caso de
Latinoamrica, Alianza Universidad, Madrid, 1998.
Anlisis de distintos sistemas polticos presidenciales latinoamericanos para fundamentar
la pertinencia terica, histrica y, sobre todo, poltica, del parlamentarismo en Amrica
Latina.
NOHLEN, Dieter y Mario FERNNDEZ (editores), Presidencialismo versus parlamentarismo.
Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1998.
Los autores conciben a las presidencias latinoamericanas como promotoras y
propiciadoras de la democracia. Su hiptesis es lo que llaman la adaptacin funcional
del presidencialismo.
ODONNELL, Guillermo, Osvaldo LAZZETTA y J. VARGAS CULLELL: Democracia, desarrollo humano y ciudadana: reflexiones sobre la calidad de la democracia en Amrica Latina,
190
HomoSapiens-PNUD, Argentina, 2003.

Conjunto de reflexiones sobre el proceso de construccin de la democracia en Amrica
Latina y los efectos polticos determinantes de la falta de ciudadana para una democracia de baja calidad.
PLANAS, Pedro: Regmenes polticos contemporneos, FCE, Mxico, 1997.
Tratado sobre regmenes polticos europeos y latinoamericanos. El autor considera los
distintos presidencialismos latinoamericanos parcialmente parlamentarizados.
SARTORI, Giovanni: Ingeniera constitucional comparada, FCE, Mxico, 1994.
Revisin de las caractersticas esenciales de los sistemas polticos contemporneos y su
relacin con las condiciones sociales en las que se construye.
(Footnotes)
1. La teora de divisin de poderes, sus razones y objetivos, corresponde al pensamiento liberal
clsico y fue desarrollada por John Locke, en su Ensayo sobre el gobierno civil y por Montesquieu, en El
espritu de las leyes. Sobre esto, puede verse el texto acerca de la Divisin de poderes en este libro. Vale
la pena precisar, sin embargo, que tanto Locke como Montesquieu refieren una separacin funcional
de poderes propia del parlamentarismo ingls.
2. Vase en este libro lo concerniente al concepto de sistema poltico.
3. La divisin orgnica del poder puesta en marcha por los fundadores de la Repblica norteamericana tiene los mismos propsitos teorizados por Locke y Montesquieu, pero abandona la ruta de la
separacin de funciones para adoptar una forma de divisin radical como es la de depositar las funciones ejecutiva y legislativa en rganos con legitimidad propia.
4. Silvano Tosi, Derecho parlamentario, Miguel Angel Porra y LVI Legislatura de la Cmara de
Diputados, Mxico, 1996, pp. 20-21.
5. Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, FCE, Mxico, 1994, p. 116.
6. Una propuesta de clasificacin de sistemas de partidos muy esclarecedora se encuentra en
Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid, 1987.
7. Al respecto, puede verse el texto sobre sistemas electorales y de partidos en este libro.
8. Maurice Duverger, Derecho constitucional e instituciones polticas, Ariel, Barcelona, p. 528. En
Espaa, el Jefe de Estado est comprometido a guardar y hacer guardar la Constitucin, al momento
de ser proclamado como rey por las Cortes generales.
9. Vase Pedro Aguirre y otros, Sistemas polticos. partidos y elecciones, Trazos/IETD, Mxico, 1993,
p. 378.
10. El Parlamento tiene derecho a controlar el gobierno por medio de interpelaciones y a crear
comits de investigacin y encuesta, sesiones informativas y otras medidas de control para conseguir
la informacin necesaria.
11. La Cmara baja en Inglaterra tiene 659 miembros y su mandato es de 5 aos; el Congreso de los
Diputados en Espaa est formado por 350 diputados y su mandato es de cuatro aos; el Bundestag
alemn tiene 662 miembros y dura cuatro aos; en Italia tiene 630 escaos y su perodo es de cinco
aos. En Inglaterra se elige con base en el sistema (uninominal) mayoritario a una vuelta; en Espaa
un sistema proporcional corregido; en Alemania un sistema mixto que evita la sub representacin de
las fuerzas polticas y en Italia se aplica un sistema mixto con dominante mayoritario.
12. En Espaa, el Senado (Cmara Alta) est compuesta por 208 senadores elegidos por cada una
de las provincias y la duracin de su mandato es de cuatro aos; el Bundesrat alemn tiene 68 miembros; el senado italiano consta de 325 miembros y la cmara alta inglesa (Lords) cuenta con ms de
1200 escaos. Vase Maurice Duverger, op.cit, p. 533.
13. El senado tiene una funcin ms secundaria, pues en ltima instancia se subordina a la voluntad de la mayora de la Cmara baja. Su actividad se limita al derecho de iniciativa y al de deliberar
sobre los proyectos o proposiciones previamente aprobados por la Cmara baja., Duverger, op.cit., pp.
534-535.
14. As, el debate en torno a la censura del Canciller en funciones resulta desplazado por el debate
sobre las calidades y opciones del posible sucesor. Expresin del parlamentarismo racionalizado, trata
191

de evitar la unin de fuerzas extremas que son capaces de reunir votos para derrumbar al Canciller en
funciones, pero incapaces de nominar a un gobierno alternativo, vase Planas, op.cit., p. 238.
15. Silvano Tosi, op.cit., pp. 20-21
16. Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, op.cit., p. 99.
17. Dieter Nohlen y Mario Fernndez (editores), Presidencialismo versus parlamentarismo. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 37-45.
18. Vase Olivier Duhamel, Doit Constitutionnel et Politique, Seuil, Paris, 1994, pp. 465-467.
19. Vase, Pedro Aguirre y otros, op.cit., p.170.
20. Puede verse, Oscar Martnez Peate, Parlamentarismo o Presidencialismo, Revista Acta Acadmica, Universidad Autnoma de Centro Amrica, Nmero 20, Mayo, 1997, pp. 126-132.
21. Este procedimiento ha sido el objeto de una larga controversia jurdica. Los tribunales parecen
estimar que el veto de bolsillo entre dos suspensiones de perodos de un mismo Congreso, es inconstitucional; el presidente no puede utilizar la suspensin de trabajos del parlamento como si se tratara de
un fin de sesin. Vase Marie-France Toinet, La prsidence amricaine, Clefs politique, Montchrestien,
Pars, 1991, pp. 71 y 73 y Pedro Planas, op.cit., p. 444.
22. Como se dijo ms arriba, el Congreso puede remover de sus cargos al Presidente, Vicepresidente y otros funcionarios federales, si se les halla culpables de traicin, soborno u otros delitos. La
cmara de Representantes vota los cargos. El Senado los enjuicia en sesin presidida por el presidente
de la suprema Corte con el voto conforme de 2/3 de sus miembros, escribe Pedro Planas, op.cit., p. 444.
Esta es una medida radical en desuso, cuya existencia es sin embargo importante para disuadir cualquier pretensin autoritaria, dictatorial o simplemente inconstitucional.
23. ODonnell, Guillermo, Osvaldo Lazzetta y J. Vargas Cullell, Democracia, desarrollo humano y
ciudadana: reflexiones sobre la calidad de la democracia en Amrica Latina, HomoSapiens-PNUD, Argentina, 2003, p. 31.
24. Idem., p. 95.
25. Vase John Walton, Debt, protest and the estate in Latin America, en Susan Eckstein (ed.),
Power and popular protest. Latin American social movements, Berkeley y Los Angeles, U. California P.,
1989, pp. 299-328, citado por Catherine M. Conaghan, Partidos dbiles, polticos indecisos y tensin
institucional: el presidencialismo en Ecuador, 1979-1988, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.),
La crisis del presidencialismo. El caso de Latinoamrica, Alianza Universidad, Madrid, 1998, pp. 274-275.
26. Los retos de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en Antonio Camou (compilador),
Los desafos de la gobernabilidad, Plaza y Valds, Mxico, 2001, p. 182. Es importante esta afirmacin,
pues esta tesis haba sido sostenida desde los aos noventa por Linz y Valenzuela, op.cit.
27. El texto de referencia sigue siendo Maurice Duverger (dir.), Les Rgimes semi-prsidentiels,
PUF, Pars, 1986.
28. Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, op.cit., p. 140.
29. En Francia, originalmente el perodo presidencial era de siete aos; luego de una reforma constitucional llevada a cabo en el ao 2000, es de cinco, reelegible, desde luego. Sobre sus alcances, vase
La nouvelle Ve Rpublique, Pouvoirs, Seuil, Pars, No. 99, 2001.
30. El referndum solo puede ser en torno a iniciativas de ley, a proyectos sobre la organizacin de
los poderes pblicos, a asuntos relativos a la unin europea o a la ratificacin de tratados que, sin
contravenir la Constitucin, van a tener una incidencia directa en el funcionamiento de las instituciones.
31. En las dos ocasiones en las que Franois Miterrand conquist la Presidencia de la Repblica,
en 1981, la primera vez, y 1988 la segunda, disolvi la Asamblea Nacional, y lo hizo en razn de que en
las elecciones intermedias anteriores la mayora de escaos haban sido ganados por la coalicin de la
derecha moderada. En consecuencia, cuando Miterrand gana las elecciones presidenciales en las dos
ocasiones, su primer acto de gobierno es disolver la Cmara baja y convocar a nuevas elecciones, con
lo que logra obtener una mayora propia en la Asamblea Nacional.
32. La Asamblea Nacional tiene 577 Diputados; formalmente, su mandato es de cinco aos, pero
en la realidad casi nunca los ha podido cumplir, asunto comn a pases en los cuales el Parlamento
puede ser disuelto.
33. El Senado francs tiene 321 miembros, su mandato es de nueve aos, pero se renueva por
tercios cada tres; se elige con base en el voto indirecto (a travs de grandes electores), a dos vueltas.
34. Vase Jacques Julliard, La Quatrime Republique, Calmann-Lvy, Pars, 1980 y Franois Borella,
Les partis politiques dans la France daujourdhui, Editions du Seuil, Pars, 1990.
35. Vase Pedro Planas, op.cit., p. 320.
36. Vase Olivier Duhamel, La gauche et la Vme Republique, PUF, Pars, 1980, pp. 30 y ss., e Yves
Meny, Le systeme politique franais, Montchrestien, Pars, Francia, 1991.
192
10
PARTIDOS POLTICOS, SISTEMAS ELECTORALES
Y SISTEMAS DE PARTIDOS
Manuel Larrosa Haro
En el marco del constitucionalismo democrtico, la organizacin de elecciones populares realizadas en forma peridica, libre e ininterrumpida son el mecanismo poltico que
posibilita el ejercicio legtimo del poder poltico entre las diversas fuerzas partidistas; de
aqu que la relacin que existe entre democracia como forma de gobierno, partidos
polticos y elecciones sea sumamente estrecha.
El tringulo formado por las elecciones democrticas, los sistemas o regmenes electorales y los sistemas de partidos se encuentra as indisolublemente presente en la historia de la democracia moderna (de los siglos XVIII-XIX en adelante), que constituye, junto
con la creacin de los derechos civiles y polticos del ciudadano, la piedra angular de la
forma de funcionamiento del gobierno democrtico.
Las formas de eleccin y de asignacin de los cargos polticos que se ponen a disputa en las elecciones constitucionales varan de un pas a otro, dependiendo del tipo de
rgimen poltico de cada uno. Dentro de la variedad de sistemas democrticos existentes
se encuentran actualmente tres modalidades bsicas: los sistemas parlamentarios, los
presidenciales y los semipresidenciales.1 En cada uno de ellos la presencia y participacin de los partidos polticos en la lucha por el poder poltico se da en el marco de un
tipo especfico de sistema electoral (ya sea de mayora relativa, absoluta o especial; de
representacin proporcional, o bien, mixto); y en todos los casos, la lucha poltico-electoral se produce fundamentalmente en la arena del sistema de partidos.2 Por ello el
importante papel que los comicios ocupan en la conformacin de los sistemas polticos
democrticos resultara difcil de explicar sin tomar en cuenta su vnculo con los sistemas electorales y de partidos.
El ttulo del captulo indica el orden que seguir la exposicin del tema: primero, se
analiza a los partidos polticos como unidades de organizacin poltica y su papel en el
contexto de los sistemas democrticos; despus se abordan los regmenes electorales o
sistemas electorales, como conjuntos de reglas, procedimientos y formas de asignacin
para el reparto de los cargos de eleccin popular; por ltimo, se estudia a los sistemas de
partidos, en tanto resultado de las relaciones que se establecen entre stos institutos
polticos en la competencia electoral, y en el marco de funcionamiento de los sistemas
electorales.
193
Manuel Larrosa Haro
En todos los sistemas polticos democrticos la disputa por el poder se da sobre la

base de un sistema de partidos y en el marco de un sistema electoral especfico, cuyo
diseo vara en cada pas. Cada sociedad de acuerdo a su experiencia histrica ha decidido en el tiempo y construido en la prctica, qu tipo de partidos polticos tiene, qu
sistema electoral le es ms funcional de acuerdo a su desarrollo poltico-electoral y cul
sistema de partidos le funciona mejor en la disputa por el poder y la formacin de
gobierno.
Por otra parte, los problemas que ataen a los sistemas electorales y de partidos son
simultneamente problemas sobre el poder y sobre la concepcin de la sociedad y la
democracia.
La influencia de los sistemas electorales en los sistemas de partidos tiene carcter
recproco: los sistemas electorales inciden en la configuracin de los sistemas de partidos e, inversamente, son impactados por la correlacin de fuerzas polticas, las estrategias partidistas y las condiciones sociales.
I. Los partidos polticos como unidades de anlisis3
El trmino partido remite etimolgicamente desde el latn al verbo partire, que significa
dividir, y deriva de la palabra parte. El concepto partido entr en el vocabulario de la
poltica en el siglo XVII, y evolucion durante la siguiente centuria. Los partidos polticos
se organizaron a partir del siglo XIX, porque a partir de ese momento la renovacin de
los poderes requiri en forma regular de las elecciones populares y la actuacin de los
grupos parlamentarios a travs de comits electorales; tambin la entrada de grupos
sociales antes excluidos de la participacin poltica hicieron necesaria la creacin de
nuevas formas de asociacin y expresin poltica, entre las que destaca la propia figura
de los partidos.4
Un partido poltico es parte de un sistema poltico, y por ende a un sistema de
partidos que corresponda a ese sistema poltico (sin embargo no podemos dejar de sealar que existen sistemas polticos sin partidos, es decir, sin sistema de partidos, y que hay
otros que los tienen pero donde la disputa por el poder se da en otro mbito, como en el
caso de los sistemas de partido nico).5
El partido poltico, como unidad de anlisis, requiere ser estudiado en su contexto
histrico y poltico, ya que todo partido es el resultado de la expresin de los intereses y
la ideologa de un sector especfico de la sociedad, que pretende generalizarse y hacerse
mayoritario en ella. Por lo tanto, para entender a un partido poltico en particular, resulta necesario conocer su circunstancia fundacional y la de sus contendientes; de otra
manera no sera posible comprender la dinmica propia de tal partido. Pensemos, en el
caso de Mxico, por ejemplo, conocer y entender la formacin del Partido de Accin
Nacional en 1939 y del la del Partido de la Revolucin Democrtica en 1989, significara
recorrer la historia poltica de Mxico en ese periodo y contextualizar la relacin de esos
partidos con la del Partido Nacional Revolucionario de 1929, con el Partido de Revolucin Mexicana de 1938 y con la del Partido Revolucionario Institucional de 1946.
Los partidos polticos surgieron, como expresin de luchas polticas en las que una
parte de los contendientes se agrupa, se diferencia de otros, e intenta ganar representacin poltica.
Entre los primeros estudiosos sistemticos de los partidos polticos destacan los cl194
Partidos polticos, sistemas electorales y sistemas de partidos
sicos Edmund Burke, Mosei Ostrogorski, Robert Michels y Max Weber (entre otros). De
ellos se recuperan aqu algunas definiciones y perspectivas ampliamente reconocidas sobre los que son y hacen los partidos polticos en los sistemas polticos democrticos.
Segn la definicin de Burke,
Un partido es un cuerpo de hombres unidos para promocionar por medio de la unin de
sus esfuerzos el inters nacional sobre la base de un principio concreto respecto del cual
todos se muestran de acuerdo (una opinin organizada).6
Un partido es una institucin que: a) busca influencia en el seno de un Estado, a

menudo intentando ocupar posiciones en el gobierno; y b) puesto que normalmente
defiende ms de un nico inters social, intenta, hasta cierto punto, agregar intereses.
Como institucin requiere organizacin formal y procedimientos para regir la conducta
de sus miembros.
Por su parte, Ostrogorski seal en su libro clsico Democracy and the Organization
of Political Parties7 (publicado en ingls en 1902) que los partidos polticos pasan rpidamente de su vocacin democrtica de constructores de mayoras a convertir la unidad
del partido como la preocupacin suprema, proceso en el que se instalan los cuadros
profesionales en el domino de la organizacin alejndola de ideales democratizadores.
Este ltimo aspecto, el carcter oligrquico en los partidos, fue desarrollado ampliamente por Michels8 en 1911, en su clebre obra Los partidos polticos. Un estudio
sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna.
A principios del siglo XX, Weber9 dio continuidad a los primeros estudios de Burke,
Ostrogorski y Michels sobre los partidos, y seal que:
Llamamos partidos a las formas de socializacin que descansando en un reclutamiento
(formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una
asociacin y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades
ideales o materiales (la realizacin de fines objetivos o el logro de ventajas personales o
ambas cosas). Pueden ser formas de socializacin efmeras o de cierta duracin, y aparecer como asociaciones de toda clase y forma: squitos carismticos, servidumbres tradicionales y adeptos racionales (racionales con arreglo a fines, racionales con arreglo a valores, segn una concepcin del mundo). El acento de su orientacin puede inclinarse ms
hacia intereses personales o ms hacia fines objetivos. Prcticamente pueden dirigirse,
oficialmente o de hecho, de un modo exclusivo al logro de poder para el jefe y la ocupacin
de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros (partido de patronazgo) o pueden estar dirigidos predominantemente y de modo consciente por intereses de
estamentos o clases (partidos estamentales y clasistas), por fines objetivos concretos o por
principios abstractos (partidos ideolgicos = concepciones del mundo). La conquista de
los puestos administrativos a favor de sus miembros suele ser por lo menos un fin accesorio y los programas objetivos no es raro que slo sean medio de reclutamiento para los
que estn fuera.10
Por su lado, el socilogo y politlogo francs Maurice Duverger11 precis a mediados del siglo XX (tomando en cuenta los aportes de los autores referidos) que el origen de
los partidos polticos est ligado a dos fenmenos de primera magnitud: los grupos
parlamentarios y los comits electorales, y que: ... basta con que una coordinacin
permanente se establezca entre stos y que lazos regulares los unan a aqullos, para que
nos encontremos frente a un verdadero partido.12
Siguiendo a Duverger, se puede afirmar que:
195
Manuel Larrosa Haro
1. Los partidos polticos en su sentido moderno vienen de la segunda mitad del

siglo XIX.
2. En la gran mayora de los casos los partidos estn ligados a la realizacin peridica de elecciones y a la convocatoria a los electores para votar (es importante
sealar que hay partidos no electorales).
3. El nmero y diversidad de partidos polticos conforman distintas modalidades
de competencia electoral entre ellos.
4. La forma (frmula) en la que los puestos de eleccin se asignan a partir de la
votacin determina las formas de contienda y las modalidades de conformacin
de los gobiernos y las asambleas de representantes (parlamentos y congresos).
5. Los partidos polticos son organizaciones que tienen una historia propia.
6. Esa historia los ha hecho relacionarse con partes concomitantes del sistema
poltico.
Por su lado, desde la ciencia poltica italiana, Giovanni Sartori13 seal a mediados
de la dcada de los setenta del siglo XX que:
[..] los partidos dan algo que no puede brindar ninguna encuesta y ninguna mquina,
transmiten unas exigencias respaldadas por una presin... los partidos no slo expresan,
tambin canalizan, organizan la catica voluntad pblica... los partidos tambin forman y
manipulan la opinin.14
De acuerdo con autores clsicos como Burke y Ostrogorski y contemporneos como

Duverger y Sartori, los partidos polticos tienen funciones tanto de representacin como
de ejercicio del poder. La primera incluye la articulacin de demandas ciudadanas y la
socializacin, integracin, movilizacin y reclutamiento de individuos en torno a las
ideologas de los propios partidos. La segunda involucra la formulacin de programas y
polticas, en su caso la formacin de gobierno y la seleccin de personal dirigente; en
algunos casos, los partidos ejercen el papel de opositores y funcionan como contrapeso
crtico del partido que encabeza el gobierno.
Para responder a la pregunta qu es un partido poltico?, puede decirse: en lo
fundamental, el partido poltico es el instrumento con el que los ciudadanos se hacen
constructores del gobierno democrtico desde finales del siglo XVIII y comienzos del XIX,
ya que el Estado de partidos tiene como componentes bsicos: a la figura del ciudadanoelector (sujeto), al sufragio universal (como derecho) y a los partidos polticos (como
instituciones);15 ello es as por el lugar central que los partidos ocupan en el proceso de
integracin de los rganos de representacin y de gobierno; tambin por sus funciones
de intermediacin entre Estado y sociedad. En este sentido, los partidos polticos se
constituyen en el vehculo ms frecuente como aglutinadores de los intereses sociales
que son puestos en juego, en la contienda por el poder poltico-electoral. Escenario en el
que proponen programas e ideologas a los ciudadanos, articulan los intereses sociales
con finalidades estrictamente polticas para el funcionamiento y la legitimacin del sistema poltico, y ms en concreto, permiten la formacin de gobiernos, tarea que les
corresponde realizar en los sistemas democrticos modernos.
En conclusin, hay aspectos comunes a los partidos polticos: todos ellos son insti-
196
tuciones y organizaciones que comparten los objetivos de acceder, ejercer y mantener el

poder poltico. A partir de las dinmicas que desarrollan en el campo de la competencia
electoral configuran los diversos sistemas de partidos. Al ser parte de un sistema ms
amplio: el de su respectivo sistema poltico, se ajustan y disciplinan a los procedimientos del sistema electoral que les corresponde constitucionalmente, para formar un sistema de partidos especfico.
II. Los sistemas electorales
Tanto en el lenguaje poltico como en el cientfico suelen emplearse como sinnimos los
conceptos de sistema electoral, derecho electoral, rgimen electoral, e incluso, ley electoral.
Estos conceptos han adquirido tres sentidos a lo largo del tiempo, como seala Dieter
Nohlen:16
Es necesario distinguir las siguientes relaciones entre esos conceptos y sentidos: el concepto de rgimen electoral corresponde por sobre todo al sentido amplio, abarca todos los
fenmenos relacionados con la eleccin. El concepto derecho electoral, por su parte, se
refiere a todo lo regulado por la ley en relacin con las elecciones, es decir, cumple con el
sentido amplio, o se refiere al sufragio en cuanto a las condiciones para poder participar
en las elecciones y a la configuracin de este derecho de participacin. En tercer lugar, el
concepto de sistema electoral se refiere al principio de representacin que subyace al procedimiento de la eleccin, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan
su voluntad poltica en votos que a su vez se convierten en escaos o poder pblico.17
As, podemos convenir en que el sistema electoral es, en su ms simple definicin:

El mecanismo para convertir votos en escaos como culminacin de un proceso electoral.
En todo acto electoral se plantea el problema de traducir las voluntades polticas de los
electores plasmadas en los votos que han depositado en las urnas, en la asignacin de los
cargos de naturaleza representativa que estn en disputa (unipersonales o colectivos). Esta
operacin es indispensable en los regmenes democrticos cuyos gobernantes se designan
por medio de la expresin volitiva de los ciudadanos electoralmente expresada. Los procedimientos para realizar esta conversin en sentido restringido son los sistemas electorales y
suelen ser de muy diversa naturaleza, aunque pueden ser reducidos a dos fundamentales: el
mayoritario y el proporcional.18
Los sistemas electorales constan tambin de reglas y procedimientos que incluyen

criterios y el uso de frmulas aplicables al reparto del poder que tratan de establecer
respuestas a cuestiones fundamentales para el ciudadano, como las siguientes: Quines pueden votar? Quines pueden ser votados? Qu puestos se eligen? Cundo se
vota? Qu partidos pueden participar? Quin financia a los partidos polticos?; y tambin a cuestiones de carcter tcnico, que interesan ms bien a los partidos polticos y
los especialistas, como son: Cuntas curules se eligen por distrito y circunscripcin?
Cada cunto tiempo se modifica la demarcacin electoral? Cmo se trazan las demarcaciones? Quin organiza las elecciones? Qu tipos de financiamiento pueden existir?
Cmo se puede hacer una campaa? Cunto dura una campaa? Cunto puede costar una campaa? De cunto tiempo pueden disponer los partidos en los medios de
comunicacin? Cmo deben contarse los sufragios? Quin gana la eleccin? Qu
197
Manuel Larrosa Haro
frmula de asignacin se debe aplicar para el reparto de escaos y curules? Quin

resuelve los conflictos electorales? Qu sanciones se aplican a los infractores de la
normatividad electoral?, entre muchas otras.
Actualmente se puede distinguir tres tipos bsicos de sistemas electorales: entendidos como mecanismos y procedimientos de conformacin de la representacin:
a) Los de mayora (relativa o simple, especial y absoluta),19 que facilitan el logro de
mayoras partidarias en la composicin de las Asambleas (Congresos o Parlamentos) y hacen posible la integracin del poder Ejecutivo de forma sencilla y
rpida;
b) Los de representacin proporcional,20 que procuran integrar los parlamentos o
cmaras con una representacin lo ms pura posible de las diversas tendencias
polticas presentes en el cuerpo ciudadano; los votos se transforman en curules
y escaos segn alguna proporcin, sta vara desde una correspondencia casi
perfecta (pura) hasta una muy imperfecta, es decir muy desproporcionada;21 y
c) Los sistemas mixtos, que combinan la integracin de los rganos de representacin mediante sistemas de mayora con la representacin proporcional.
II.1. Los sistemas de mayora
El sistema de mayora relativa, nacido en Inglaterra, es el ms antiguo y sencillo de los
sistemas electorales. Es aqul en que existen distritos o circunscripciones uninominales,
en que varios candidatos se disputan un nico cargo electivo: el candidato que logra ms
votos obtiene el puesto, bastando un voto de diferencia para triunfar. Los objetivos bsicos de este sistema son: facilitar la formacin de mayoras en el Legislativo, y cuando
se trata de sistemas presidenciales la definicin rpida y clara de un triunfador para
ocupar el poder Ejecutivo. Este sistema fomenta la desproporcionalidad entre votos y
escaos. En efecto, en cada distrito o circunscripcin, de todos los partidos polticos que
compiten, muchos obtienen votacin, pero solamente uno gana el puesto en disputa.
Por ello, este sistema tiende a favorecer a los partidos grandes y ganadores, y a limitar o
de plano relegar a los partidos pequeos, ya que se producen desproporciones significativas entre los porcentajes de votos obtenidos y el de los escaos ocupados en desventaja
de las fuerzas minoritarias. En los hechos, el sistema de mayora puede dar el control del
poder legislativo y/o del poder Ejecutivo a la fraccin ms numerosa del electorado, aun
cuando sta no sea la mayora absoluta, y en el caso extremo cuando sea la minora ms
grande; algunos estudiosos llaman a las distorsiones que produce el sistema mayoritario
como ley del sesgo o efecto mecnico del sistema de mayora (ya sea simple o
ballotage).22 Esto se debe a que en el sistema de mayora los votos por los candidatos
derrotados se pierden, es decir, no se traducen en ningn tipo de representacin poltica, distorsionando la proporcin entre votos/curules, con lo que se castiga a los partidos ms dbiles y se premia a los ms fuertes. Para entender cabalmente el efecto de la
ley del sesgo o efecto mecnico del sistema de mayora, es necesario estudiarlo en el
contexto de los llamados sistemas mixtos con dominante mayoritario. En estos casos las
operaciones matemticas de las frmulas combinadas permiten mostrar con claridad
cmo los partidos ms grandes y ms votados obtienen siempre una parte adicional de
curules de lo que les correspondera de acuerdo a su desempeo electoral, en detrimento
198
de los partidos ms pequeos y menos votados.23

II.2. Los sistemas de mayora absoluta (y la segunda vuelta o ballotage)
El sistema electoral de mayora absoluta establece que para triunfar es necesario alcanzar
como mnimo la mitad ms uno de los votos (50 + 1). Por lo que en un principio no es
indispensable la segunda vuelta electoral. Originado en Francia en el siglo XIX, es un mtodo para producir mayoras absolutas en elecciones generalmente uninominales. Se conoce a este sistema tambin por su nombre francs de ballotage (del francs ballot, voto).24
El sistema de ballotage est estrechamente vinculado a sistemas electorales con
segundas vueltas. Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta en una primera vuelta electoral, se realiza entonces una segunda vuelta en la que usualmente se restringe el
nmero de candidatos a los dos ms votados en la primera vuelta. De esta forma, en la
segunda vuelta alguno de los candidatos tendr, por simples razones aritmticas, la
mayora absoluta de los votos vlidos y tericamente la legitimidad poltica necesaria para gobernar. Francia es el pas que prototpicamente ha venido utilizando este
sistema para la eleccin de presidente. En Europa, la aplican algunos pases de rgimen
parlamentario, donde el lder de la fraccin mayoritaria en el parlamento se convierte
en primer ministro; entre ellos se encuentran, Finlandia, Islandia, Portugal y Turqua.
Sin embargo, algunos pases con sistema parlamentario que la haban adoptado durante la segunda mitad del siglo XIX, la abandonaron hacia principios de del siglo XX, generalmente para reemplazarla por la representacin proporcional: Blgica, Espaa, Holanda, Suiza, Alemania Italia y Noruega. Varios pases ex-comunistas aplican la segunda
vuelta: Albania, Armenia, Bulgaria, Polonia, Yugoslavia, entre otros. Tambin pases
africanos aplican el sistema de segunda vuelta: Chad, Congo, Egipto, Madagascar, Togo,
Senegal, entre otros.
En las ltimas dcadas del siglo XX fue adoptada por varios pases latinoamericanos, el primero de ellos fue Costa Rica en 1949, le siguieron Brasil, Chile, Colombia,
Guatemala, El Salvador, Hait, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay; en
Hait, por ejemplo, se utiliza la segunda vuelta, adems, para la eleccin del Legislativo.
El sistema de mayora absoluta (con segunda vuelta) es un sistema complejo y al
igual que el de mayora simple, tambin es criticado porque sobrerrepresenta
electoralmente a los partidos polticos ms votados y subrepresenta a los partidos menos votados.
II.3. Los sistemas de mayora especial
Existen otros sistemas que tambin prevn la segunda vuelta electoral, pero sin requerir
mayoras absolutas. Son los llamados sistemas de mayora especial, desarrollados en las
ltimas dcadas del siglo XX. En algunos de ellos, para triunfar en la primera vuelta slo
se requiere alcanzar el porcentaje predeterminado de los votos que establezca la legislacin electoral (derecho electoral), como por ejemplo 40 por ciento 45%; y a veces con
una diferencia predeterminada entre el candidato o partido ms votado y su ms inmediato seguidor que puede variar entre 10 y 15 puntos porcentuales de la votacin. De no
lograr ningn partido o candidato estos porcentajes y/o diferencias, se realiza entonces
199
Manuel Larrosa Haro
una segunda vuelta, en la que generalmente aunque no siempre la participacin se

limita a los dos candidatos ms votados en la primera. El sistema de mayora especial es
utilizado para elegir presidente en varios pases latinoamericanos: Argentina, Costa Rica
y Ecuador. En Mxico, se le utiliz en el Estado de San Luis Potos para la eleccin de
ayuntamientos entre 1995 y 1998.25
Una variante adicional es el sistema utilizado en Francia para elegir diputados:
para triunfar en la primera vuelta, se requiere la mayora absoluta; si no se logra, todos
los candidatos que hayan superado un porcentaje predeterminado en la primera oportunidad pueden pasar a la segunda vuelta (en Francia el porcentaje requerido es 12.5 por
ciento de la votacin total).
II.4. Los sistemas de representacin proporcional
La esencia del sistema de representacin proporcional descansa en el principio de que
todo cuerpo legislativo (parlamento, congreso o asamblea) debe dar cabida a todas las
ideas, intereses y necesidades de la sociedad. Trata de que la eleccin popular permita
que se exprese la mayor parte de voluntad de los grupos sociales. De hecho, el origen de
la representacin proporcional como principio de eleccin que fundamenta un sistema
electoral (y que no hay que confundir con las consecuencias electorales que puede producir, como es el de mayor proporcionalidad entre votos y escaos conseguidos), comenz a afirmarse en estados tnicamente no homogneos con el objeto de proteger
electoralmente a las minoras.26
Muchos aos despus de la propuesta de la formulacin que hizo C. Cristopher, la
representacin proporcional fue aplicada por primera vez en Blgica en 1899, para intentar reducir la sobre y la subrepresentacin electoral producida por los diversos sistemas de mayora en la integracin de los rganos legislativos.
En este sistema electoral los candidatos no se presentan en forma individual y aislados, sino integrados en una lista nica de candidaturas presentada por cada partido,
de manera que estos pueden obtener escaos a pesar de que no hayan logrado conseguir
la mayora absoluta o una mayora relativa, basta conseguir un porcentaje mnimo de
votacin (al que se llama barrera electoral o umbral electoral) previamente determinado y
establecido por la ley electoral, que puede ser entre el 2% y el 5% de la votacin total
emitida) para obtener puestos de representacin; otra modalidad que no contempla
ninguna barrera o umbral electoral, es el de la representacin proporcional pura, mtodo en el que todos ganan.
Entre ms escaos (puestos) se asignen a una divisin electoral (distrito, circunscripcin, unidad territorial, etc.), ms proporcional ser la representacin obtenida.
Tpicamente la representacin proporcional (RP) se aplica en circunscripciones
plurinominales, en las que cada partido presenta una lista de candidatos, sta puede ser
cerrada(el partido la elabora sin posibilidades de que el electora la modifique) o abierta (en la que el ciudadano puede intervenir en el orden se seleccin de los candidatos
segn su preferencia).27 Al tenor del resultado de la votacin, se asigna a cada partido
tantos representantes extrados en orden descendente de su propia lista como correspondan a su porcentaje de votos en cada circunscripcin, tendiendo a hacer coincidir
el porcentaje de escaos conquistados con el porcentaje de votos populares obtenido. Existen varias frmulas matemticas para aproximarse a la proporcionalidad en la opera200
cin de convertir votos en puestos. La ms conocida es la de cociente electoral o cociente natural, en donde el dividendo es el total de votos vlidos de un partido y el
divisor el nmero de escaos por repartirse; conforme al cociente natural, es decir, la
cifra repartidora, se adjudica a cada lista de partido un puesto por cada vez que el cociente este contenido en el nmero de votos. Adems de sta existen otras formas de
hacer las estimaciones, como el mtodo DHondt, Hare, Niemayer, etc. Los nombres de
estas frmulas o mtodos de reparto corresponden a los apellidos de los actuarios o
matemticos que los han inventado a lo largo del tiempo, y bsicamente lo que se proponen es lograr un reparto de puestos que aproxime lo ms posible la proporcin de ellos
con la proporcin de votos obtenidos.28
Es usual que, para tener derecho a la asignacin de escaos, en algunos sistemas
electorales se exija a los partidos polticos sobrepasar un porcentaje mnimo de votacin
(denominado umbral o barrera electoral) con el propsito de definir cules partidos
tienen derecho a entrar en el reparto de los puestos legislativos. Por ejemplo, en Espaa
el umbral es de 3%; en Alemania, de 5%; y en Mxico, de 2% de la votacin nacional.
Para llevar acabo el reparto de puestos entre los partidos polticos que rebasaron la
barrera, se utiliza una tabla distribuidora que asigna el nmero de cargos de acuerdo
con la votacin obtenida.
El diseo de la representacin proporcional fue en gran medida una respuesta poltica al llamado efecto del sesgo de los sistemas de mayora.29 Su objetivo es establecer relaciones de proporcionalidad lo ms exacta posible entre votos y escaos, y as
procurar que las diversas tendencias polticas presentes en el electorado se vean fielmente reflejadas en el rgano que se quiere integrar. Sin embargo, existen variantes en
cuanto a la proporcionalidad entre votos y escaos que realmente se logra. Segn Sartori:
... si bien es cierto que en todos los sistemas proporcionales los votos se transforman en
curules segn alguna proporcin, sta vara desde una correspondencia casi perfecta
hasta una muy imperfecta, es decir, muy desproporcionada.30
Por otro lado, es tambin un sistema criticado. Entre los efectos negativos que se le
atribuyen se encuentran los siguientes:
1. La relacin directamente proporcional entre votos y representacin tiende a
producir proliferacin de partidos polticos, ya que stos pueden acceder a los
rganos legislativos con relativa facilidad, sobre todo si la legislacin electoral
establece un porcentaje pequeo o bajo tanto para mantener como para participar en el reparto de puestos de proporcionalidad.
2. Como consecuencia de lo anterior, tiende a dificultarse que un solo partido
obtenga mayora absoluta en el Legislativo; esto lleva a la necesidad de formar
alianzas polticas en el Legislativo, que suelen ser inestables.
3. Su carcter oligrquico, ya que son las dirigencias partidarias quienes deciden
el orden de las listas de candidatos (cuando se trata de sistemas electorales de
lista cerrada).
4. Se pierde la vinculacin personal entre electorado y representante (posibilitada
por los sistemas de mayora en distritos uninominales), y en cambio, se refuerza
la relacin ideolgica entre elector y partido.
El sistema de representacin proporcional es bastante frecuente como mtodo de
201
Manuel Larrosa Haro
eleccin de legislativos en Europa occidental y en Amrica Latina.

Por otro lado, la aplicacin de la representacin pura que se aplic a principios del
siglo XX en la Alemania de Weimar, y que fue utilizada por primera vez en Baden, hoy
da ya no se utiliza ms. Los casos de los Pases Bajos e Israel (dadas su reducida extensin territorial, con circunscripcin nica) se aproximan a formas puras de la RP, sin
llegar a ser absoluta.
AQU CUADROS 1, 2, 3
II.5. Los sistemas mixtos
Los sistemas electorales mixtos se utilizan para la eleccin de cuerpos colegiados, tratando de compensar las ventajas y desventajas de los sistemas de mayora y de representacin
proporcional. Por lo general, los sistemas mixtos se basan en la eleccin de una parte de
los legisladores por el sistema de mayora relativa en distritos uninominales, y de otra
parte por representacin proporcional en circunscripciones plurinominales. Para clasificar como mixto a un sistema electoral parece acertada la idea de Sartori que dice:
Hay que indicar, sin embargo, que a menudo se aplica errneamente este concepto. Por
ejemplo, si se tiene un parlamento bicameral cuyas cmara alta y baja son elegidas con
sistemas diferentes, esto no nos da un sistema mixto. nicamente los que eligen una misma cmara combinando criterios de proporcionalidad y de pluralidad [mayora relativa]
son verdaderos sistemas de este tipo.31
Entre los pases que tienen sistemas mixtos destacan: la Repblica Federal de Alemania (el primer pas en utilizarlo, en 1949); Mxico (desde 1979 para integrar la Cmara de Diputados federal, los Congresos de las entidades federativas, y desde 1994 para la
integracin del Senado), Japn e Italia (ambos desde 1994), entre otros.
En sntesis, una tipologa para los sistemas de mayora, representacin proporcional y mixtos que resulta de estas definiciones y conceptualizaciones generales, se resume as:
AQU CUADRO 4
Finalmente, podemos sealar que, en el marco de los estados de Derecho, las funciones polticas de todo sistema electoral cobran sentido ya que hacen posibles entre
otras cosas, la legitimidad de la integracin del poder poltico (rganos constitucionales); la representacin de los ciudadanos; y el reclutamiento de las lites polticas (a travs de las elecciones); mientras que los elementos tcnicos o funcionales bsicos de los
sistemas electorales son: los modos de escrutinio o formulas electorales (mayora: simple o relativa y absoluta, y la representacin proporcional con sus mtodos distribuidores); la magnitud de la circunscripcin electoral (tamao: nmero de puestos a elegir en
cada circunscripcin); las barreras de escrutinio o umbrales electorales (porcentajes mnimos de votacin para tener derecho a participar en el reparto de puestos de representacin proporcional); las formas de las candidaturas (uninominales, por lista abiertas o
cerradas); y los modos de expresin del voto (nmero de votos con que cuenta el elector). La combinacin de estos elementos tcnicos de los sistemas, tienen implicaciones
202
que podemos resumir de la siguiente forma.

AQU CUADROS 5 y 6
II.6. Enfoques de estudio de los sistemas electorales
La ciencia poltica ha tomado diversos caminos para el estudio de la diversidad de los
sistemas electorales. La distincin se ha basado en dos criterios: primero, el normativo
versus emprico, y el segundo, el estadstico versus histrico. La primera distincin podra describirse en trminos de procedimientos deductivos e inductivos; la segunda, en
trminos de mtodos estadsticos y comparativos. Veamos los enfoques.
Denominamos al primero de los enfoques como normativo, en l se estudian a los
sistemas electorales a partir de convicciones tericas (o axiomticas), vinculadas a teoras de la democracia o el buen gobierno. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas, a menudo sin tomar en cuenta
lugar y tiempo. Por ello la mayor debilidad del enfoque reside en no tomar en cuenta las
diferencias entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representacin
ni la contingencia histrica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determinantes en su diseo;32 El segundo enfoque es emprico y de orientacin estadstica, por
ello incluye la mayor cantidad de sistemas electorales posibles en sus investigaciones y
utiliza la perspectiva comparada, se preocupa por detectar y separar los componentes
de los sistemas lo mejor posible, con el fin de tratarlos estadsticamente como variables
en el marco de una relacin multicausal. El avance en el conocimiento proporcionado
por este enfoque ha sido enorme y muy significativo para la ciencia poltica, sin embargo, se centra en lo que se puede medir, privilegiando el tratamiento matemtico en el
investigador. En cuanto al material histrico intenta prepararlo de manera que sea analizable estadsticamente, este procedimiento puede y ha conducido a resultados insatisfactorios o incluso falsos;33 finalmente, el enfoque emprico de orientacin histrica, se
centra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el anlisis de su contexto
socio-poltico, lo cual es indispensable para comprender funcionamiento y efectos de
cada uno de los sistemas, por lo que puede decirse que es un enfoque descriptivoindividualizante, sin dejar de ser comparativo, lo que le permite abrir el camino de la
induccin sin el cual no es posible llegar a un conocimiento terico, empricamente
fundado.34
Actualmente los tres enfoques se encuentran en el debate poltico y cientfico, con
clara ventaja de los empricos, y a la zaga el normativo.
AQU CUADRO 7
III. Los sistemas de partidos
Un sistema de partidos es el resultado de las interacciones entre las unidades partiditas
que lo componen; ms concretamente es el resultado de las interacciones que resultan
de la competicin poltico-electoral. El sistema de partidos se caracteriza por una serie
de propiedades autnomas que no son tpicas o propias de las unidades partidistas aisTRATADO DE CIENCIA POLTICA
203
Manuel Larrosa Haro
ladamente. No es, por lo tanto, nicamente la suma de los partidos que lo componen,
sino algo ms complejo que requiere un anlisis autnomo y hay que insistir en que un
partido como unidad individual se encuentra siempre dentro de un sistema que le es
preexistente.
Al respecto, Sartori precisa lo siguiente:
[] los partidos no constituyen un sistema sino cuando son partes (en plural), y un sistema de partidos es precisamente un sistema de interacciones que es resultado de la competencia entre partidos. Esto es, el sistema de que se trata guarda relacin con la forma en
que se emparentan los partidos entre s, con cmo cada uno de los partidos es funcin (en
el sentido matemtico) de los dems partidos y reacciona, sea competitivamente o de otro
modo, a los dems partidos.35
Los tres componentes de un sistema de partidos son, a) la existencia de por lo menos

dos fuerzas electorales capaces de disputarse una a la otra el poder mediante la lucha
electoral (es una condicin material); la competicin como condicin dinmica de la
relacin entre los partidos, y c) la cooperacin entre los miembros del sistema de partidos que les d garantas y posibilidades de funcionar en el marco del sistema. As los
partidos polticos son por definicin fieles al sistema poltico y a las reglas del sistema
electoral (cuando estos son democrticos), ya que sin ello no existira el espacio para que
tenga lugar la competencia que los puede o no conducir al ejercicio del poder poltico.
En sociedades de millones de ciudadanos, la frmula democrtica de la seleccin
de los mejor partidos percibidos para formar gobierno, es un proceso poltico complejo
en el que los partidos polticos constituyen una de las piezas ms funcionales de los
sistemas polticos.
Todo sistema de partidos tiene funciones muy concretas que desempear en el proceso poltico democrtico. La primordial es la de ser el espacio de expresin y de mediacin
en la confrontacin de opciones inherente a todo grupo social, a travs de la lucha democrtica por el poder, y con ello, la obtencin legtima de la autoridad poltica para integrar
los rganos legislativos y formar un gobierno. Por ello para algunos, resulta difcil imaginar que en los estados contemporneos pueda existir una poltica sin partidos.
El sistema de partidos y los partidos en l incluidos juegan el papel de instancia
mediadora de comunicacin entre la sociedad y su gobierno. De este carcter de mediacin se derivan otras e importantes funciones de un sistema de partidos: confrontacin
de opciones, lucha democrtica por el poder, obtencin legtima de puestos de representacin y de gobierno y, finalmente, ejercicio democrtico y legtimo de las facultades
legislativas y ejecutivas.
Uno de los aspectos ms importantes de la forma de funcionamiento de los sistemas de partidos relacionado con la condicin de la competitividad que se genera por las
interacciones de cada uno de los partidos con respecto a los otros; dinmica en la que el
ciudadano puede encontrar la posibilidad de su expresin poltico-electoral sobre la
base de la diversidad de alternativas. Para que ello sea posible, se requiere de un sistema
electoral (y de un sistema poltico democrtico) que hagan factible que en los procesos
electorales la competencia sea real, es decir, que existan condiciones legales, financieras,
mediticas y polticas razonablemente equitativas entre partidos y candidatos contendientes, as como instituciones responsables de la organizacin y la realizacin del proceso electoral imparciales y autnoma respecto a todas las fuerzas en competencia.
204
III.1. El aporte de Maurice Duverger en 1951 al anlisis y conocimiento

de los sistemas de partidos
Duverger propuso en 1951 una clasificacin o tipologa de los sistemas de partidos que
pronto fue comnmente aceptada y utilizada en la sociologa electoral y la ciencia poltica. Segn esto, los sistemas de partidos pueden ser:36
1. De partido nico. Solamente existe un partido poltico de manera legal; el partido nico monopoliza todo el poder, sin competencia autorizada. Si bien pueden realizarse elecciones, stas no son competitivas, ya que el ciudadano no
tiene opciones para verdaderamente elegir. Este sistema es tpico de los regmenes fascistas (como los de Mussolini en Italia, Hitler en Alemania y Francisco Franco en Espaa) y de algunos regmenes comunistas (como fueron la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas URSS, y la Yugoslavia de Tito; actualmente el caso Cuba).
2. Bipartidista. En este sistema hay dos partidos que se alternan en el gobierno por
la va electoral, generalmente coexistiendo con pequeos partidos que no tienen posibilidades electorales reales. Por razones aritmticas, algunos de los dos
partidos tendr en sus manos el Ejecutivo, y el otro ejercer la oposicin; adems, en el Legislativo, uno de estos dos partidos tendr la mayora absoluta (en
el caso de los sistemas presidenciales, el partido mayoritario en el Legislativo
no es necesariamente el que controla el Ejecutivo). Segn el autor en cita, el
caso ms tpico es el de Gran Bretaa, con sus partidos Laborista y Conservador;37 otro es el de Estados Unidos de Amrica, con sus partidos Republicano y
Demcrata.
3. Multipartidismo. Existen tres o ms partidos polticos, lo que dificulta que alguno de ellos tenga mayora absoluta en el Legislativo. En sistemas presidenciales, ello lleva a la necesidad de alianzas entre el partido en el gobierno y otros
partidos. Mxico, desde 1988 ha venido evolucionando gradualmente hacia un
sistema multipartidista.
Tiempo despus, Duverger revis su clasificacin para introducir la categora de
partido dominante, una especie de sistema intermedio entre el pluralismo y el partido
nico, en que se permite la existencia de varios partidos, subordinados todos ellos al
partido dominante.38 El concepto de partido dominante se aplica a las democracias
populares comunistas, y tambin se puede agregar a Mxico entre 1946 y 1985.
Otro aporte altamente reconocido y vigente en el mundo de la ciencia poltica es el
de Giovanni Sartori quien desarroll el estudio de Duverger, con elementos que lo hicieron ms operante y especfico. Uno de esos elementos es su forma de contar los partidos polticos: para Sartori, en la clasificacin de un sistema de partidos, slo cuentan los
partidos que pueden formar gobierno, o que pueden oponerse con efectividad al gobierno, ya sea por s solos o formando coaliciones.
Otro elemento es la dimensin ideolgica: son los partidos ms ideolgicos que
pragmticos?; y, si son ms bien ideolgicos, cun grande es la distancia ideolgica
entre ellos?
Un elemento ms es la existencia (o inexistencia) de competencia electoral real, y en
205
Manuel Larrosa Haro
su caso, de qu tipo es sta: centrpeta (hacia el centro del espectro poltico) o centrfuga
(en que los partidos van haciendo ms extremas sus posiciones). As, Sartori propone
una clasificacin de los sistemas de partidos que en resumen es la que sigue:39
1. Sistema de partido nico. El poder poltico lo monopoliza un slo partido, en
el sentido preciso de que no se permite la existencia de ningn otro partido. (p.
160) No hay competencia poltico-electoral, y el sistema poltico se basa en
buena medida en la represin. En orden decreciente de intensidad represiva e
ideolgica, pueden distinguirse las tres pautas siguientes: totalitaria, autoritaria y pragmtica.
2. Sistema de partido hegemnico. Es un sistema en dos niveles, en el cual un
partido que monopoliza el poder, tolera y asigna a su discrecin una fraccin de
su poder a partidos polticos satlite o de segunda clase que de ninguna
manera pueden desplazar al primero del poder (p. 277). Se subdivide en dos:
ideolgico y pragmtico; en ambos, no hay condiciones para una competencia
real. Segn Sartori, Mxico fue, durante la dominacin del PRI, el caso tpico
de un sistema de partido hegemnico pragmtico.
3. Sistema de partido predominante. Es una configuracin del poder en que un
partido gobierna solo, sin estar sujeto a la alternancia, siempre que contine
obteniendo, electoralmente, una mayora absoluta (p. 161). En estos casos,
hay una diversidad de fuerzas y existe competencia, pero el partido predominante tiende a ganar todas las elecciones.
4. Sistema bipartidista. Dos partidos compiten por una mayora absoluta que
est al alcance de cualquiera de ellos (p. 161). Este sistema se caracteriza por
la alternancia en el poder entre los dos partidos polticos, por una distancia
ideolgica moderada, y por una competencia centrpeta.
5. Pluralismo limitado o moderado. Sistemas con entre tres y cinco fuerzas polticas, generalmente con una distancia ideolgica no muy grande entre s, y que
tienden a una competencia centrpeta. No es probable que ningn partido se
acerque a, o por lo menos que mantenga, una mayora absoluta (p. 161). Desde 2000 e incluso desde antes Mxico parece haberse encuadrado en este
tipo de sistema.
6. Pluralismo extremo. Existen ms de cinco partidos. Dependiendo de la distancia ideolgica, puede ser moderado (con competencia centrpeta) o polarizado
(con competencia centrfuga, donde existen oposiciones bilaterales entre un
polo y otro).
7. Pluralismo atomizado. Numerosos partidos compiten por parcelas de poder,
dificultndose la gobernabilidad.
Revisadas las tipologas de Duverger y Sartori sobre los sistemas de partidos, podemos concluir junto con ellos y su contemporneo Dieter Nohlen que, analticamente los
sistemas de partidos pueden tener un doble carcter: como variable dependiente (del
sistema electoral, de aspectos socioestructurales y del sistema de gobierno) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones polticas como el sistema de
gobierno), convirtindolos en una institucin clave y punto neurlgico en el que convergen influencias de distintos orgenes y en diferentes direcciones.
206
III.2. Los enfoques de estudio de los sistemas de partidos: la propuesta

de Gianfranco Pasquino
Como en el caso de los sistemas electorales, aqu tambin existen distintos enfoques
politolgicos para su estudio, entre los que encontramos: el gentico, el morfolgico y el
competitivo.40
El enfoque gentico como su nombre lo indica, analiza los procesos a travs de los
cuales se desarrollan y cristalizan los sistemas de partidos en una configuracin concreta. Su campo abarca un primer periodo que va de la segunda mitad del siglo XIX a la
primera posguerra del siglo XX, cubriendo los procesos de democratizacin y de ampliacin del sufragio que sientan las bases de la competicin poltica moderna; una segunda
etapa cubre de la segunda posguerra del siglo XX y las dcadas de la llamada Guerra Fra
hasta la cada de los pases socialistas de la Europa del Este, y finalmente la ltima etapa
que tiene su origen con la tercera ola democratizadora a principios de la dcada de los
aos noventa del siglo pasado.
El enfoque morfolgico, rene otras dimensiones importantes para el anlisis de
los sistemas de partidos, principalmente la de la concentracin-dispersin del poder
expresada en el nmero de partidos, dimensin que indica la mayor o menos complejidad de sus interacciones competitivas, aspecto que ya revisamos en el apartado anterior
en las dos ms clsicas tipologas de la ciencia poltica. Finalmente la caracterizacin
del modelo o enfoque de competencia espacial tiene su origen en una analoga entre el
modelo econmico del funcionamiento del mercado y el del sistema de partidos, que
sirven de referencia para formular los modelos de la interaccin competitiva entre unidades partidistas basados en una serie de temas. Se pone el nfasis de la competencia
en el mercado poltico entre los partidos y los lderes que aparecen como empresarios
que calculan racionalmente sus estrategias de maximizacin de los votos escogiendo los
programas con este fin. Los electores son los consumidores que de un modo igualmente racional escogen a los partidos por medio del voto, valorndose la proximidad
a las propias posiciones polticas.41
IV. A manera de eplogo
El anlisis de los partidos polticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos,
trata de una relacin triangular entre instituciones, procedimientos y dinmicas altamente complejo, indispensable de conocer para entender el funcionamiento de los sistemas polticos democrticos contemporneos, en tanto modelo de organizacin poltica,
en cuyo origen y desarrollo se encuentran fuertemente anclada la formacin de los partidos polticos y los procedimientos y mecanismos de reparto de las cuotas del poder
poltico. De aqu que resulte necesario conocer lo ms ampliamente posible la historia,
las caractersticas, las reglas y las dinmicas de funcionamiento de cada una de las tres
piezas que han sido motivo de este captulo.
Tanto los sistemas polticos como los sistemas electorales y de partidos son el resultado de un largo proceso de experimentacin y decantacin histrica, social y poltica.
Al respecto el anlisis sobre los sistemas electorales rene dos posiciones extremas, por
un lado, se afirma que el peso de los sistemas electorales en el conjunto de un sistema
poltico es mnimo; por otro, existe el convencimiento de que toda la gobernabilidad de
207
Manuel Larrosa Haro
un pas, la viabilidad de un sistema democrtico, depende del sistema electoral.

Al respecto podemos sealar dos cosas, primera, los sistemas electorales influyen
en la votacin misma, en la medida en que colocan a los electores frente a una situacin
decisoria especfica que est marcada por las diferentes posibilidades de xito de los
candidatos y de los partidos polticos para adjudicarles puestos legislativos y ejecutivos.
Segunda, los diferentes sistemas electorales generan con base en la misma votacin diferentes resultados electorales, debido a que las dimensiones ms importantes
de los sistemas electorales, como son, la frmula electoral, la magnitud de los distritos
electorales y los umbrales electorales, funcionan de manera distinta bajo un sistema de
mayora, de representacin proporcional, o mixto, sin llegar a establecerse una relacin directa de causa-efecto necesariamente, entre los resultados que arrojan sus distintas modalidades de existencia.42
Duverger observ que el tipo de sistema electoral influye en la conformacin del
sistema de partidos, formulando al respecto tres leyes sociolgicas. Estas leyes han
sido muy debatidas (y criticadas), dado que no son directamente aplicables a muchas
realidades nacionales. Pueden resumirse, y aplicarse de la siguiente manera:
1. El sistema de mayora relativa tiende a producir bipartidismo, ya que suprime
literalmente los terceros partidos, adems de sobrerrepresentar al partido ganador. Esto es porque los votantes, al ver que los partidos pequeos no alcanzan
representacin, tienden a votar por el partido en el gobierno, o por el principal
partido de la oposicin. Ante la observacin de Duverger, cabe sealar que durante la mayor parte del siglo XX rigi en Mxico un sistema de mayora relativa
sin bipartidismo, y s con partido hegemnico o dominante; aun ms, el sistema de mayora relativa suprimi no slo los terceros partidos, sino dificult
incluso el fortalecimiento de un segundo partido con posibilidades reales de
competencia frente al partido hegemnico; cierto es que ello se debi no slo a
la sobrerrepresentacin lograda por el partido hegemnico, sino tambin a circunstancias polticas que dificultaban la competencia y el pluralismo polticoelectorales.
2. El sistema de representacin proporcional tiende a producir multipartidismo,
ya que cada partido est seguro de obtener una representacin (siempre que
supere el umbral mnimo establecido). De esta manera, los electores no sienten
que estn desperdiciando su voto al sufragar por partidos pequeos, que tienen
as posibilidades de supervivencia y eventualmente de crecimiento. Esto
es, precisamente, lo que parece haber ocurrido gradualmente en Mxico al crearse primero los diputados de partido (en 1964)43 e implantarse luego la representacin proporcional para la eleccin del 40% de los diputados federales (1979),
de los diputados locales (a partir de 1980, y de los ayuntamientos (1985) y,
finalmente de los senadores (1994). En efecto, cada una de estas modificaciones al sistema electoral dio oportunidad a los partidos pequeos y no tan pequeos de obtener algunos escaos y con ellos una pequea cuota de poder.
3. El sistema de mayora absoluta o especial a dos vueltas tiende a producir un
multipartidismo atemperado por las alianzas. Como en Francia y otros pases
que aplican este sistema, los diversos partidos suelen presentarse por separado
a la primera vuelta, como para probar su suerte; luego, para la segunda vuelta, lo natural es que los partidos se reagrupen en alianzas. En Mxico, dado que
208
este sistema se utiliza solamente, y desde hace pocos aos para la eleccin de
ayuntamientos en San Luis Potos, no hay bases slidas para evaluar si produce
el efecto anticipado por Duverger.
Desde un punto de vista ciudadano, posiblemente el aspecto ms importante de los
sistemas electorales es el tipo de relacin que stos propician entre los electores por un
lado, y los partidos, candidatos y representantes electos, por el otro. Por ejemplo, en la
eleccin de autoridades ejecutivas como presidente y gobernadores, el sistema de mayora relativa tiene la ventaja de ser el ms sencillo y directo, pues da el triunfo al candidato
que acumul ms votos; pero bien puede suceder que en un sistema multipartidista el
candidato ganador tenga un porcentaje relativamente bajo de votos. Para remediar esta
situacin, los sistemas a dos vueltas procuran que el ganador lo sea con mayora absoluta o por lo menos con una mayora especial; pero al requerirse una segunda vuelta
resultan ms costosos y demoran la obtencin de un resultado final.
En la eleccin de cuerpos colegiados como los legislativos, los sistemas de mayora
sea relativa, absoluta o especial en distritos uninominales, se supone, producen una
vinculacin directa entre el electorado del distrito y su representante electo; mientras
que los sistemas de representacin proporcional por lista en circunscripciones grandes
llevan a que el elector vote ms por un partido que por un candidato especfico.
Con el enfoque arquitectnico que inspir este libro, se han presentado en este
captulo las perspectivas de la ciencia poltica sobre las relaciones y dinmicas que vinculan a los partidos polticos con la democracia y los sistemas electorales a partir de la
segunda mitad del siglo XVIII; se trata de un tema con una historia compleja, en la que
encontramos procesos polticos inacabados y en marcha; que en el transcurso de casi
doscientos aos han transformado a los propios partidos polticos y a los sistemas electorales en el mundo, y que seguramente seguiremos viendo en movimiento hacia nuevas
expresiones institucionales.
Resumen
Siglos XVIII y XIX: nacimiento de la democracia moderna, la figura del ciudadano y los
partidos polticos.
I. Los partidos polticos
La figura de los partidos polticos nace en la transicin entre los siglos XVII y XVIII,
evoluciona y se consolida entre el siglo XIX y XX.
Los antecedentes de los partidos fueron los comits electorales y la entrada de
grupos sociales excluidos de la participacin poltica.
Un partido es: una institucin que, a) busca influencia en el seno de un Estado, a
menudo intenta ocupar posiciones de gobierno, y b) intenta hasta cierto punto,
agregar intereses sociales diversos.
Una definicin clsica de partido poltico: Un partido es un cuerpo de hombres
unidos para promocionar por medio de la unin de sus esfuerzos el inters nacional sobre la base de un principio concreto respecto del cual todos se muestran de
acuerdo (una opinin organizada), Edmund Burke.
209
Manuel Larrosa Haro
Segn Sartori, los partidos canalizan y organizan la catica voluntad pblica.

Los partidos polticos forman parte de un sistema mayor: el sistema poltico. Y en
la lucha por el poder poltico, se ajustan y disciplinan a los procedimientos establecidos en el marco constitucional y el sistema electoral que les corresponde.
Estudiosos clsicos en ciencia poltica sobre los partidos polticos: Edmund Burke,
Moiss Ostrogorski, Robert Michels y Max Weber, Maurice Duverger y Giovanni
Sartori, entre otros.
II. Los sistemas electorales
Los sistemas electorales constituyen elementos institucionales significativos para
la integracin de la voluntad de los ciudadanos, y mantienen estrechas relaciones
con la concepcin que de la democracia tiene y mantiene la sociedad.
El concepto de sistema electoral es sinnimo de: derecho electoral, rgimen electoral y ley electoral.
Un sistema electoral es: por un lado, el principio de representacin que subyace al
procedimiento de eleccin, y al procedimiento mismo, por medio del cual los
electores expresan su voluntad poltica en votos; por otro, los sistemas electorales
se refieren a todo lo regulado por la ley en relacin con las elecciones.
Los sistemas electorales constan de reglas y procedimientos.
Actualmente se pueden distinguir tres tipos bsicos de sistemas electorales en el
mundo (entendidos como mecanismos y procedimientos): Los de mayora (relativa o simple, absoluta y especial); los de representacin proporcional (pura, de
barrera legal y divisor); y los mixtos (combinacin de los dos anteriores en la
integracin de los rganos de representacin).
III. Los enfoques de estudio de los sistemas electorales
El estudio de los sistemas electorales desde la ciencia poltica ha seguido dos caminos: el criterio normativo versus emprico (procedimientos deductivos e inductivos),
y el estadstico versus histrico (mtodos estadsticos y comparativos).
IV. Los sistemas de partidos
Un sistema de partidos es: el resultado de las interacciones entre las unidades partidistas que lo componen. Es el resultado de las interacciones que resultan de la
competicin poltico-electoral. No es, por lo tanto, nicamente la suma de los partidos que lo componen, sino algo ms complejo que requiere un anlisis autnomo.
Los tres componentes de un sistema electoral: a) la existencia de por lo menos dos
fuerzas electorales capaces de disputarse el poder mediante la lucha electoral; b)
la competicin entre las unidades integrantes del sistema de partidos, y c) la cooperacin entre los miembros del sistema de partidos que les d garantas y posibilidades de desempearse en el marco del sistema.
Las tipologas ms utilizadas en el anlisis politolgico son: los de Duverger, Sartori
y Panebianco, en sus respectivas obras.
V. A manera de eplogo
210
Los sistemas polticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos, son
resultado de un largo proceso de experimentacin y decantacin histrica.
El anlisis de los sistemas electorales durante la segunda mitad del siglo XX, se
movi entre dos posiciones: por un lado, se afirmaba que el peso de los sistemas
electorales en el conjunto de un sistema poltico era mnimo; por otro, el convencimiento de que el peso de toda la gobernabilidad de un pas y la viabilidad dependa del sistema electoral.
Los sistemas electorales influyen de diversa manera en la votacin misma.
Los diferentes sistemas electorales generan con base en la misma votacin diferentes resultados electorales.
Las principales dimensiones de los sistemas electorales son: la frmula electoral;
la magnitud de los distritos electorales; las modalidades del voto, y
La funcin polticas de todo sistema electora son: la legitimidad de la integracin
del poder poltico; la representacin de los ciudadanos, y el reclutamiento de las
lites.
COTTERET, J.-M. y C. EMERI, Sistemas electorales, Oikos-Tau, Barcelona, 1975.
La obra ofrece una detallada descripcin de los elementos estructurales que conforman
los distintos sistemas electorales; dedica atencin especial al derecho electoral y las
diversas caractersticas que adoptan los elementos tcnicos de los sistemas electorales.
LIJPHART, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis
pases, Ariel, Barcelona, Espaa, 2000.
Trabajo en perspectiva comparada sobre el estudio de las relaciones que se establecen
en los distintos sistemas polticos democrticos y su relacin con los sistemas electorales y los sistemas de partidos.
NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, FCE, Mxico, 1997.
La obra rene importante y variada informacin histrica sobre la evolucin de los
sistemas electorales y de partidos en muchos pases del mundo.
PANEBIANCO, Angelo, Modelos de partidos, 2 ed., Alianza Universidad, 1990.
El trabajo de este politlogo italiano, ha venido a completar el estudio de los partidos y
los sistemas de partidos marcada por las obras de Maurice Duverger de 1951 (Los partidos polticos) y continuada por el florentino Giovanni Sartori en 1976 (Partidos y sistemas de partidos); el texto de Panebianco da continuidad y profundiza en las tesis de sus
antecesores, propone el estudio de los partidos a partir de modelos que hacen posible el
estudio de los sistemas de partidos desde un enfoque distinto a los primeros estudios ya
clsicos en este tema.
PASQUINO, Gianfranco, Manual de ciencia poltica, Alianza, primera reimpresin, Madrid, 1991.
Como su ttulo lo indica es una obra extensa y panormica sobre temas fundamentales
de la ciencia poltica, entre los que se encuentra el que escribe Stefano Bartolini sobre
Partidos y sistema de partidos, trabajo en el que se propone una interesante tipologa
para el estudio de los partidos.
211
Manuel Larrosa Haro
SARTORI, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, FCE, Mxico, 2000.

Utilizando el mtodo comparativo Sartori propone vincular el estudio de las formas
democrticas en su dimensin constitucional y la relacin que esta tiene en la prctica
con la forma de funcionamiento de los sistemas electorales de mayora y los de representacin proporcional, aspecto que para el tema de sistemas electorales resulta de la
mayor importancia.
WARE, Alan, Partidos polticos y sistemas de partidos, Istmo (coleccin fundamentos # 210),
Madrid, 1996.
La obra de Ware es una introduccin al estudio de los partidos polticos y los sistemas
de partidos centrada en el mbito de las democracias liberales, que sin embargo no deja
de revisar los casos de los sistemas democrticos no liberales. La abundancia de
ejemplificaciones y la actualidad del texto lo hacen una obra de referencia en la ciencia
poltica.
(Footnotes)
1. Al respecto, se puede revisar en esta obra el captulo de Ricardo Espinosa sobre el tema.
2. Sin embargo, en algunos pases existe la posibilidad legal de que un candidato independiente se
presenta a competir electoralmente por el poder poltico y enfrente a las candidaturas de partido. En
el caso de Mxico, la ley vigente en materia electoral federal (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) no contempla la figura de la candidatura independiente para participar en
ningn tipo de leccin constitucional.
3. Los partidos polticos como unidades pueden ser estudiados desde distintos ngulos: el jurdico,
el burocrtico, el organizativo, el administrativo y el poltico-electoral, sin embargo dado lo limitado
del espacio para el desarrollo del tema, el apartado se centra en aspectos de la dimensin polticoelectoral.
4. Cf. Concepto de partido poltico en Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Aguilar,
Madrid, 1975, y Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 1994, captulo 1.
5. Para el anlisis de los partidos polticos en regmenes no democrtico liberales, Cf. Ware, Alan,
Partidos polticos y sistemas de partidos, Istmo, Madrid, 1996, pp. 203 y ss.
6. Citado por Giovanni Sartori en Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid,
1994, p. 26.
7. Esta obra clsica sobre los partidos polticos fue escrita por el ruso Ostrogorski originalmente
en francs.
8. Socilogo alemn, naci en 1876 y muere en 1936.
9. Socilogo alemn, naci en el ao de 1864 y muere en 1920.
10. Cf. Weber, Max, Economa y sociedad, FCE, Mxico, 1992, pp. 228 y ss.
11. Socilogo y politlogo francs, naci en el ao de 1917 en la ciudad de Angulema, Francia.
Profesor desde 1955 en la Sorbona, director de la Divisin de Ciencia Poltica de la Universidad de
Paris-I hasta 1975 y director del Centro de anlisis comparativos de los sistemas polticos.
12. Maurice Duverger, Los partidos polticos, FCE, 1957, Mxico, p. 20.
13. Politlogo italiano, naci en Florencia (Italia) en el ao de 1924. Es profesor emrito de la
Universidad de Florencia, centro actual de la ciencia poltica mundial. Entre sus obras destacan:
Partidos y sistemas de partidos (1976); Ingeniera constitucional comparada (1994); Qu es la democracia? (1997), entre otras.
14. Giovanni Sartori, op. cit. p. 57.
15. Cf. Garca Pelayo, Manuel, El Estado de partidos, primera reimpresin, Alianza, Madrid, 1996.
16. Dieter Nohlen es profesor titular emrito en la Universidad de Heidelberg, Alemania, con
estudios en Ciencia Poltica, historia y literatura francesa en las universidades de Colonia, Montpellier
y Heidelberg. Entre sus libros ms importantes se encuentran: Sistemas electorales del mundo (1981);
Presidencialismo versus parlamentarismo (1991); Tratado de derecho electoral comparado de Amrica
Latina ((1998); y Diccionario de ciencia poltica (2 tomos, 2006).
17. Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y sistemas partidos polticos, 2. ed., revisada y aumentada
FCE, Mxico, 1998, P. 39.
18. Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la poltica, FCE, 2. ed, revisada y aumentada, Mxico, 1998, p. 916.
19. Tiene su origen en Inglaterra, fue modificado durante el la segunda mitad del siglo XIX dando
212

origen al sistema de mayora absoluta y se lo conoce como el modelo de Westminster.
20. Con respecto al origen de la formulacin de la representacin proporcional fue Carl Cristopher
en 1855 quien estableci en Dinamarca por primera vez un sistema de eleccin proporcional mediante
el formato de voto nico e intransferible. Su desarrollo en el siglo XX se encuentra ligado estrechamente a los aos posteriores a la guerra de 1914-1918.
21. Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, 2. ed., Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 2001, pp. 16-20.
22. Vase ms adelante nota 22.
23. El sistema electoral mexicano hasta antes de 1996 fue un buen ejemplo de sobre y sub representacin de los partidos polticos en el contexto de un sistema mixto. Par el caso de Mxico, Cf.
Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad, Cal y Arena, Mxico, 1991.
24. La segunda vuelta es de origen francs, y data de 1852. Desde 1852 y hasta 1958, la segunda
vuelta se utiliz preponderantemente para elegir diputados uninominales, aunque en ocasiones se
emple tambin para elegir listas de diputados. Cf. Gustavo Emmerich, La segunda vuelta electoral:
modalidades, experiencias y consecuencias polticas, en Pablo Javier Becerra, Vctor Alarcn Olgun,
et al. (coords.) Contexto y propuestas para una agenda de reforma electoral en Mxico, UAM-Senado de
la Repblica, Mxico, 2003, p. 85 y ss.
25. Cf. Gama, Jess, San Luis Potos: una alternancia poltica conflictiva, en Manuel Larrosa
(coord.), Elecciones y partidos polticos en Mxico 1995, UAM-I-Fundacin Rafael Preciado Hernndez,
Mxico, 1997, pp. 145-156, y Emmerich (2003), op. cit., pp. 91-93.
26. Cf, Hernndez Bravo, Juan, Los sistemas electorales, en Rafael del guila (ed.), Manual de
ciencia poltica, cuarta edicin, Trotta, 2005, p. 349 y ss.
27. Electoralmente la circunscripcin es la zona en la cual los votos emitidos por los electores sirve
de base para determinar los cargos de eleccin popular que correspondan, independientemente de los
votos que se hayan sufragado otras zonas. Existen circunscripciones uninominales, cuando se elige un
representante por cada una de ellas, o plurinominales, cuando la representacin la ejercen varias
personas. La magnitud de las circunscripciones puede tener influencia en el grado de proporcionalidad de la representacin. El trmino circunscripcin se deriva del latn circunscriptio.
28. Al respecto ver Nohlen, op. cit., y Arend Lijphart, The political consequences of electoral laws,
1945-1985, en American Political Science Review, vol. 84, n. 2. 1990.
29. Al respecto ver Nohlen, op. cit., p. 97.
30. Sartori, op. cit., p. 16.
31. Ibd., p. 17.
32. Un buen ejemplo este enfoque lo constituyen segn Dieter Nohlen John Stuart Mill, Walter
Begehot y Karl Popper (este ltimo recurri a un fundamento de filosofa poltica para pronunciarse
por un determinado sistema electoral, a pesar de ser un defensor de la experiencia emprica). Cf.
Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia: Reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico,
UNAM- Tribunal Electoral del Poder Judicial, Mxico, 2003, p. 64 y ss.
33. Dos exponentes ampliamente conocidos de este enfoque son Douglas Rae y Arend Lijphart.
34. Un clsico de esta perspectiva es el propio Dieter Nohlen.
35. Sartori, Partidos, op. cit., p. 67.
36. Maurice Duverger, Los partidos polticos, FCE, Mxico, 1965, p. 234 y ss.
37. Durante la mayor parte del siglo XX slo estos dos partidos han ejercido el gobierno o constituido la oposicin. Sin embargo, existen otros partidos que obtienen porcentajes apreciables de votos
(aunque muy magros de escaos parlamentarios), lo que hace dudar de que el sistema sea
autnticamente bipartidista.
38. Maurice Duverger, Sociologa poltica, Ariel, Barcelona, 1982, p. 328 y ss.
39. Sartori, op. cit., p. 158.
40. Bartolini, Estefano, Partidos y sistemas de partidos, en Gianfranco Pasquino et al, Manuel de
ciencia poltica, Alianza, Madrid, primera reimpresin, 1991.
41. Ibd., p. 230.
42. Un texto que explica ampliamente las dimensiones de los sistemas electorales es Lijphart,
Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis pases, Ariel, Barcelona,
Espaa, 2000.
43. Sobre los llamados diputados de partidos y la implementacin de la representacin proporcional en Mxico, Cf. Bejar, Luisa, El poder legislativo en Mxico. Los diputados de partido: el primer eslabn del cambio, Gernika, Mxico, 2004.
213
11
ESTUDIO DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES
La finalidad del presente captulo es esclarecer los aspectos relevantes de la disciplina de

las relaciones internacionales, considerada como parte del campo de conocimiento de la
ciencia poltica.
En un primer apartado se presentan definiciones bsicas de la disciplina. En el
segundo se habla de su nacimiento como carrera universitaria, y en el siguiente sobre las
perspectivas tericas para el abordaje de las relaciones internacionales, mencionndose
aportaciones de autores representativos de cada una de ellas. Finalmente se hace referencia a los problemas que ocupan en la actualidad a los especialistas de esta disciplina,
con referencia explcita al caso de Mxico.
I. Definiciones bsicas
Como punto de partida puede utilizarse una definicin llana de la disciplina: relaciones
internacionales es la ciencia que estudia los hechos sociales tal y como se manifiestan a
nivel internacional.
El anlisis de la realidad internacional se ha emprendido histricamente desde dos
perspectivas. La primera de ellas centra su atencin en las relaciones interestatales; la
segunda examina prioritariamente los contactos que se establecen entre organizaciones, asociaciones e individuos fuera de los lmites territoriales de los Estados.1
Las relaciones que se tejen entre los Estados, principales actores en el escenario
internacional en tanto que detentadores de los poderes pblicos y como expresiones de
las voluntades y las aspiraciones de los individuos y grupos que los componen,2 constituyen el grueso de la literatura especializada en relaciones internacionales. Los temas
que ocupan principalmente a los internacionalistas: la poltica internacional, la diplomacia multilateral que se desarrolla en el seno de las organizaciones internacionales, la
cooperacin para el desarrollo, los tratados y acuerdos que la materializan, caen en el
mbito de la actividad realizada por los actores estatales en el mbito internacional.3
El enfoque que centra su inters en lo que se conoce como la sociedad transnacional
ha cobrado peso conforme se fortalecen los contactos y se multiplican los intercambios
215
que traspasan las fronteras de los Estados nacionales. La importancia de las empresas
multinacionales en la economa mundial y su impacto en pases desarrollados y en vas
de desarrollo; la solidaridad internacional desplegada por organizaciones no gubernamentales de vocacin humanitaria; la difusin del conocimiento y el intercambio de
ideas entre cientficos y especialistas del mundo; la aparicin de una opinin pblica
internacional han abierto espacios a nuevos actores.
La poltica exterior de los Estados es un objeto de estudio particularmente relevante
para los especialistas de las relaciones internacionales, ya que en este terreno se han producido importantes contribuciones y surgido propuestas recientes de nuevos desarrollos
tericos y empricos.4 La definicin de las prioridades y estrategias de accin que guan el
cumplimiento de los objetivos trazados en las relaciones de un pas con el resto de los
pases del mundo, constituye la poltica exterior de ese Estado. Tarea que, a pesar de la
cada da mayor presencia de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales
en el escenario internacional, contina siendo facultad de los gobernantes en turno, de los
dirigentes responsables en cada pas del establecimiento y la definicin de las relaciones
con otros gobiernos y actores no estatales de las relaciones internacionales.5
Las relaciones entre asuntos internos de un Estado y los asuntos internacionales
son sumamente complejas, por lo que vale la pena desde ahora aclarar las limitaciones
de las visiones, opuestas entre s, que otorgan primaca a la poltica interna sobre la
poltica exterior o, por el contrario, a la que coloca a la poltica exterior por encima de
los asuntos internos.
Concebir a la poltica exterior como el reflejo de las relaciones y de las estructuras
polticas que existen dentro de los Estados,6 como lo hizo la teora sovitica de las
relaciones internacionales, condujo a una ideologizacin de los estudios realizados y un
empobrecimiento de la reflexin y el anlisis de la poltica exterior en particular y las
relaciones internacionales en general. A la inversa, tampoco puede proponerse el estudio de los asuntos internos como un mero subproducto de la poltica internacional, otra
forma reduccionista de observar los hechos internacionales.
Ante la complejidad de los asuntos polticos contemporneos, Stanley Hoffmann7
plantea una paradoja: Mientras la poltica interna est condicionada y es afectada por
problemas mundiales en mayor grado que nunca, la poltica extranjera de las distintas
naciones sigue siendo dictada en gran medida por la experiencia histrica y por la imagen de s misma que tiene una nacin.8
Esta es una peculiaridad de la poltica exterior. A ella habra que aadir otros dos
sealamientos fundamentales en el estudio de las relaciones internacionales:9
1. Los fenmenos estudiados por las relaciones internacionales se producen en un
medio descentralizado. No hay un poder que ejerza efectivamente la suprema
autoridad poltica, como en el caso de un Estado-nacin. La esfera internacional se distingue porque el poder se encuentra fragmentado entre unidades polticas. La naturaleza de esas unidades bsicas ha cambiado a lo largo de la historia (ciudades griegas, principados, reinos, Estados-nacin); lo que no ha desaparecido, es la coexistencia de unidades distintas, que rivalizan o cooperan
entre s, para alcanzar, por medio de sus relaciones con el exterior, los fines que
se han planteado.
2. La ausencia de una autoridad superior y por ende la dificultad para crear un
gobierno a nivel mundial explica las diferencias entre el acatamiento del de216
Estudios de las relaciones internacionales
recho en el mbito interno de los Estados y lo que ocurre con las normas del
derecho internacional, cuya elaboracin, interpretacin y cumplimiento siguen
dependiendo de la aceptacin voluntaria de los Estados.
La discusin abierta por quienes comenzaron a explorar el terreno de las relaciones
internacionales ha cumplido una tarea fundamental al propiciar el desarrollo terico y
metodolgico en este campo del conocimiento. Las relaciones internacionales constituyen en la actualidad un terreno particularmente frtil para la investigacin
interdisciplinaria, pues involucran a la ciencia poltica, la economa, la historia, la geografa, el derecho
Para identificar los principales temas que hoy ocupan a los especialistas dedicados al
estudio cientfico de los hechos sociales tal y como se manifiestan en el plano internacional, es conveniente conocer el desarrollo del anlisis de las relaciones internacionales.
II. Las relaciones internacionales como disciplina universitaria
El inters por dilucidar la naturaleza de las relaciones entre los Estados-nacin (o entre
otras unidades polticas previas a su surgimiento) est presente en historiadores, filsofos, polticos y estadistas, que han reflexionado desde sus diferentes perspectivas acerca
de la guerra y la paz, el comercio o la forma como influyen la geografa y la economa en
dichas relaciones. Sin embargo, el estudio de las relaciones internacionales como disciplina de las ciencias sociales nace en las universidades estadounidenses despus de la
Primera Guerra Mundial, cuando se crean las primeras ctedras en Princeton, Harvard
y Columbia.
La primera de estas universidades fue dirigida, a partir de 1902, por Woodrow
Wilson,10 quien dio un apoyo decidido a la creacin de la carrera de relaciones internacionales, y le imprimi su propia visin idealista o moralista para algunos,
transnacionalista para otros, que de fondo mantiene una perspectiva que privilegia la
construccin de una comunidad universal por encima del antagonismo, el conflicto y las
relaciones de fuerza que caracterizan las relaciones entre los Estados. Como presidente
de Estados Unidos intent plasmar en sus acciones su concepcin de un orden internacional en donde prevalecieran las mismas normas morales que entre los individuos. En
su mensaje al Congreso de los Estados Unidos con motivo de la declaracin de guerra de
1917, que involucra a Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, Wilson afirma:
Entramos en guerra debido a una violacin de derechos que nos llegaba a lo ms profundo
y haca imposible la vida de nuestro pueblo. Haba que poner un remedio a cualquier precio
y evitar definitivamente la vuelta al pasado. Lo que exigimos en esta guerra no se aplica
particularmente a nosotros. Queremos simplemente que el universo sea habitable para toda
nacin como la nuestra que desea vivir su propia vida, decidir sus propias instituciones,
estar segura de que existir una justicia sana y relaciones justas entre las naciones, as como
una seguridad absoluta contra el abuso de la fuerza y las agresiones egostas.11
Su programa de 14 puntos para poner fin a la guerra presentado en ese discurso12

define, adems de los aspectos especficos para negociar un tratado de paz, las caractersticas de una nueva diplomacia, pblica, abierta; de una organizacin internacional, la
Sociedad de Naciones, encargada de asegurar la paz en el mundo y de ofrecer garantas
217
de independencia poltica a Estados grandes y pequeos; la libertad de navegacin de

los mares, la reduccin armamentista y la validez de las reivindicaciones independentistas
de las colonias.
Su ambicioso proyecto fue rechazado por el congreso de Estados Unidos y la
mayora de los ciudadanos de ese pas a pesar del esfuerzo realizado por Wilson hasta
el ltimo da de su gobierno para lograr la aprobacin del pacto constitutivo de la naciente organizacin internacional. Por el contrario, en el programa de estudios de relaciones internacionales de Princeton los cursos de poltica internacional, poltica exterior
americana, derecho internacional y organizacin internacional constituyeron la base de
la influyente oferta acadmica de la institucin, alejndose del nfasis puesto en otras
ciencias sociales por programas fuera y dentro de Estados Unidos.13
La victoria conjunta de Estados Unidos y la Unin Sovitica sobre el nazi-fascismo,
que puso fin a la Segunda Guerra Mundial, y su posterior evolucin hacia la Guerra
Fra, es decir, la divisin del mundo en dos grandes campos, cada uno dirigido por una
de estas potencias, dieron el impulso definitivo al estudio universitario de las relaciones
internacionales. Las ctedras, libros y ensayos se multiplicaron, y con ellos la preocupacin por la construccin terica para el anlisis y la explicacin de problemas de las
relaciones interestatales.
La necesidad de definir el objeto de estudio de las relaciones internacionales se
expres con claridad. En Estados Unidos comenzaron a discutirse los lmites y los mtodos de la disciplina encargada de estudiar las principales causas de la guerra y la paz, o
planteado en otros trminos, del conflicto y la cooperacin entre los Estados. Al enfoque
moralista (idealista, transnacionalista) dominante en el perodo de entreguerras, se opuso la visin crtica de autores que vean con preocupacin la ideologa dominante en
Estados Unidos, para entonces una gran potencia, que rechazaba una concepcin de la
poltica en trminos de poder. La amenaza del aislacionismo, de la falta de participacin
y compromiso del gobierno estadounidense alimentaron anlisis y propuestas tericas
que impulsaron de manera decisiva a la disciplina. El realismo poltico europeo inspirar a la que pronto se convertira en la perspectiva terica ms influyente. El juicio al
pacifismo idealista que permiti el ascenso de Adolf Hitler ser tan severo como el expresado acerca de la poltica exterior de Estados Unidos, basada en principios ideales y
morales cuando el mundo se debata en una lucha por el poder.
Con la intencin de mostrar el papel que juegan las nociones de poder, soberana,
intereses nacionales en conflicto, equilibrio de poder entre las potencias y el uso de la
fuerza en las relaciones internacionales, se escribi una abundante bibliografa en donde destacan las aportaciones de Hans J. Morgenthau, en su libro Politics among Nations.
The Struggle for Power and Peace,14 y de Raymond Aron en Paix et guerre entre les nations.15
En el momento en que circulan ampliamente estos dos libros capitales para la historia de la disciplina de las relaciones internacionales, al inicio de los aos 1960, su
estudio se haba extendido a universidades de diversas partes del mundo.16 El propsito
de algunas instituciones de enseanza superior de mantener a las relaciones internacionales reducidas a una subdisciplina del derecho (derecho internacional) o la historia
(historia diplomtica) fue superado por el vigor de las propuestas tericas. La multiplicacin de los centros de investigacin, la creacin de la International Studies Association
en 1959 y de asociaciones nacionales de especialistas afiliadas a ella, la presencia creciente de los internacionalistas en la International Political Science Association y el nmero de revistas cientficas dedicadas al estudio de las relaciones internacionales no
218
dejan duda acerca de que esta disciplina responde a los criterios de las ciencias sociales:
posee un objeto de estudio y una metodologa propios.
III. El anlisis de la vida internacional
Pginas atrs se afirm que el estudio cientfico de los asuntos internacionales se ha realizado fundamentalmente desde dos diferentes perspectivas: la primera -identificada como
realista reconoce a los Estados en el centro de las relaciones internacionales,17 mientras que la segunda a la que en estas pginas se llama transnacionalista18 se interesa en
otro tipo de actores, como organizaciones, grupos, individuos o empresas, cuyas acciones
traspasan las fronteras de los Estados-nacin. Conforme se ha ido desarrollando la disciplina se han multiplicado teoras inspiradas en estas perspectivas que han aceptado la
necesidad de introducir nuevos elementos que llevan a reformular el planteamiento terico
original y a proponer nuevas metodologas que permitan su validacin emprica.19
La concepcin de que la actividad desplegada por el Estado en el exterior constituye el campo de estudio de las relaciones internacionales sirve de estructura a la visin
realista. Durante varias dcadas el terico de las relaciones internacionales ms influyente, dentro y fuera de Estados Unidos, fue el profesor de Chicago, Hans Morgenthau,20
pues su libro Poltica entre las naciones se convirti en la referencia esencial21 del
enfoque realista, al que pronto se unieron autores como George Kennan, George
Schwarzenberger y Henry Kissinger. Este enfoque, que centra su inters en las causas de
la guerra y las condiciones de la paz, subraya el papel de los Estados como actores de las
relaciones internacionales y hace del concepto de equilibrio del poder la contribucin
ms importante de su explicacin de los fenmenos internacionales.
El realismo poltico considera al Estado como el actor central de las relaciones
internacionales. Es un Estado soberano, inmerso en la lucha por el poder con los otros
Estados en un escenario de intereses nacionales en conflicto, en donde la estabilidad
depende del equilibrio de poder que logre establecerse entre las potencias y de la eficacia
de la diplomacia como instrumento para la preservacin de la paz. Hans Morgenthau
propone una teora de la poltica internacional que deber comprobarse de un modo
emprico y pragmtico.22 Parte de una definicin de la poltica (tanto interna como
internacional) como una lucha por el poder, y de la vida internacional dominada por
intereses opuestos y en conflicto. Por esta razn, considera, los principios morales no
pueden realizarse plenamente; pero al menos podemos aproximrnosles a travs del
equilibrio siempre temporal de intereses, y el de la concordancia asimismo precaria de los conflictos.23
Aos ms tarde, Henry Kissinger,24 expondr el sentido de ese equilibrio en su anlisis histrico del Congreso de Viena reunido en 1814-1815 para restablecer la paz y
reconstruir el mapa europeo al final de las guerras napolenicas: Metternich, el negociador que posea la visin del estadista y supo dar a Austria, su pas, un papel predominante en la balanza del poder, hizo aceptable, asevera Kissinger, la idea de que los
clculos del poder absoluto llevan a una parlisis de la accin y que la fuerza depende de
la posicin relativa de los Estados.25 Por lo tanto, un orden estable no puede fundarse
en la nocin de una seguridad absoluta para ninguna potencia, porque sta implica la
neutralizacin del adversario. Ese orden slo puede fundarse en una nocin de seguridad e inseguridad relativas de cada uno de los participantes.26
219
Raymond Aron,27 el representante ms destacado del enfoque realista en Francia,

hace de las relaciones internacionales sinnimo de relaciones interestatales, las cuales
considera presentan una caracterstica original que las distingue de cualesquiera
otras relaciones sociales: se desarrollan a la sombra de la guerra o, para emplear una
expresin ms rigurosa, las relaciones entre Estados llevan consigo, por esencia, la alternativa de la guerra o de la paz.28 Esta especificidad de las relaciones internacionales le
permiten contestar a sus crticos, en 1983, que no puede hablarse de una superacin de
esta visin tradicional de las relaciones internacionales cuando se mantiene vigente la
oposicin entre el estado civil de los ciudadanos en el interior de los Estados y el estado
de guerra entre los Estados.29
Para Aron, existen razones en las ltimas dcadas del siglo XX, para hablar de la
decadencia de los Estados nacionales y de la desaparicin de las fronteras territoriales; sin
embargo, subraya, sta slo se da en el campo econmico, para facilitar el intercambio
de bienes y servicios. En el terreno poltico, la realidad es otra: si por fortuna el ejrcito
sovitico volviera a su pas y el Kremlin diera la libertad a sus aliados, stos se volveran a
encontrar tal como fueron y tal como han seguido siendo. Checos, polacos y hngaros no
se fundiran en un conjunto en el que se perderan las identidades nacionales. Todo lo ms
intentaran, como los europeos occidentales, la formacin de un mercado comn.30
El segundo enfoque para ciertos autores se reduce a las visiones tradicionales de
idealistas (tambin llamados moralistas o transnacionalistas), reflexiones cuyas profundas races se encuentran, para algunos, en el pensamiento universalista cristiano y los
planteamientos de los jusnaturalistas;31 y, para otros, en las ideas acerca del Estado
mundial de Dante Alighieri.32 En el siglo XX, en el momento del nacimiento de las relaciones internacionales como disciplina cientfica, Woodrow Wilson a quien se hizo
referencia pginas atrs aparece como uno de los pensadores ms representativos de
esta perspectiva terica, que ha alimentado las propuestas a favor de la creacin de
organizaciones internacionales y de la integracin econmica y poltica. En el ltimo
tercio del siglo pasado, la necesidad de incorporar al anlisis la accin y presencia de
nuevos actores como las organizaciones internacionales y no gubernamentales, y
de dar mayor peso a una agenda que se ha enriquecido con los temas derivados de la
cooperacin internacional y la multiplicacin de los vnculos entre pases, grupos e individuos, explica la aparicin y auge de interpretaciones que intentan tomar en cuenta la
complejidad de la realidad actual caracterizada por una creciente interdependencia.
En realidad fue en los aos de auge del realismo poltico cuando aparecieron los
trabajos de autores que comenzaron a rechazar la centralidad del Estado en la vida
internacional. Desde las filas de la escuela realista, Arnold Wolfers hablaba en 1962 de
actores transnacionales, en particular de organizaciones capaces de actuar como actores internacionales o transnacionales debido a la presencia de individuos que se identificaban entre ellos, o mantenan una coincidencia de intereses al margen del Estado
nacin.33 Por su parte, Kenneth Waltz, a finales de la dcada de 1970, retoma el concepto
de equilibrio de poder (balance of power) para presentar una propuesta terica de la
poltica internacional que se considera el origen de la corriente del neorrealismo o
realismo estructural.34 Para Waltz, las relaciones que trascienden a los Estados han
existido siempre. Los movimientos transnacionales, los actores no estatales, las fuerzas
ideolgicas y la opinin pblica han cobrado una mayor visibilidad en nuestros das
pero, afirma, las actividades desplegadas no han puesto en duda la centralidad del Estado en las relaciones internacionales.
220
A diferencia de los neorrealistas, Robert A. Keohane35 y Joseph Nye, Jr.,36 representantes de la escuela transnacionalista, consideran que la perspectiva realista impuesta
por Hans Morgenthau y sus discpulos no permite un anlisis global y comprehensivo
de las relaciones internacionales, no slo porque estas ltimas desbordan el cuadro de
las relaciones interestatales por efecto de los intercambios mltiples y desordenados
que realizan individuos, empresas y organizaciones, sino porque los actores internacionales se han diversificado, y el juego de fuerzas y de influencias pasa ahora por canales
mltiples.
Para estos autores, la sociedad internacional no es resultado de la coexistencia de
los Estados, dotados cada uno de intereses especficos, y que imponen en la agenda los
asuntos relacionados con la seguridad y el uso de la fuerza militar. Para ellos, la realidad
internacional est constituida por el conjunto de flujos de personas, ideas y organizaciones que no puede ser contenido por las fronteras de los Estados nacionales. En sentido
estricto no hay una sociedad internacional sino transnacional, que pone en juego lo
mismo relaciones intergubernamentales que problemas internos, relaciones entre actores estatales y no estatales, entre individuos de diversos pases y regiones y en donde se
deja sentir la influencia de una opinin pblica internacional. En este escenario los
organismos internacionales juegan un rol cada vez ms importante, establecen agendas
y funcionan como foros para el desarrollo de la accin poltica de los Estados menos
poderosos. En la propuesta de Keohane y Nye el concepto central es el de interdependencia compleja.37
La acelerada transformacin que ha vivido el mundo en aos recientes como resultado de la revolucin tecnolgica en las telecomunicaciones y la informtica,38 ha dado
lugar a la aparicin de una perspectiva terica multidisciplinaria que busca explicar los
cambios observados en diversos mbitos de la economa, poltica, sociedad y cultura a
nivel mundial, vinculados con el llamado proceso de globalizacin. El intento por dilucidar este fenmeno no es exclusivo de las relaciones internacionales pues la complejidad del
objeto de estudio hace necesario un esfuerzo de explicacin multidisciplinario y un abordaje desde distintas teoras. Por esta razn es posible constatar que estudiosos de diversas
disciplinas, sin importar la escuela terica a la cual se adscriben, proponen hiptesis
para explicar un proceso en marcha que, al mismo tiempo que ha trastocado la vida de
millones de seres humanos, ha acercado a la realidad algunos rasgos de una sociedad
internacional imaginada en siglos pasados.39
La globalizacin se manifest en un primer momento en el terreno econmico,
especficamente en la operacin en tiempo real de los mercados financieros. A finales
del siglo XX la multiplicacin de las transacciones de este tipo provoc que excedieran
ampliamente los intercambios realizados por medio del comercio de bienes,40 la principal fuente de dinamismo de la economa internacional hasta la dcada de 1970. La
intensidad de los flujos financieros produjo una interdependencia de las economas del
mundo a escala global, en un momento en que el capitalismo atravesaba un proceso de
reestructuracin: del modelo de produccin en masa, dominante hasta entonces, comenz a transitarse a uno basado en la valorizacin del capital por medio del conocimiento y su aplicacin va la innovacin tecnolgica; las grandes empresas que controlaban la produccin en una determinada rama de actividad econmica por medio de
procesos integrados horizontal y verticalmente, se descentralizaron y comenzaron a tejer una red mundial que hizo posible que un solo producto se fabricara a partir de
insumos provenientes de diversos lugares del mundo; finalmente la aparicin de nuevos
221
agentes econmicos y la movilidad de la fuerza de trabajo ha modificado el sentido

tradicional de las relaciones capital-trabajo.41 Estos cambios han contribuido a incrementar los flujos del comercio mundial, acrecentar el volumen de los intercambios y
favorecer los procesos de integracin regional.
El impacto de la globalizacin muy pronto se dej sentir en otras esferas de la
actividad humana. Comenz a observarse un funcionamiento de la democracia estrechamente ligado al orden global,42 que condujo a replantear conceptos bsicos del anlisis poltico como Estados-nacin, soberana y ciudadana;43 a investigar el papel que en
las condiciones actuales tienen las nociones tradicionales de paz y guerra y principios
del derecho internacional como la no intervencin; a dar un mayor peso a los aspectos
econmicos y a expresar ideas que conjugan nociones que anteriormente se conceban
separadas, como por ejemplo, la nocin de democracia cosmopolita,44 una democracia
que funciona a nivel mundial.
Diversas disciplinas se han visto obligadas a definir la globalizacin para dar cuenta de fenmenos que de manera simultnea e instantnea se ven involucrados pases
ubicados en diversas regiones del mundo. Los gegrafos polticos consideran que la
globalizacin geogrfica se refiere a la reordenacin del espacio que sustituye lo internacional por prcticas transestatales en un mundo cada vez con menos fronteras, contemplado a menudo como una red de ciudades mundiales.45
Los comuniclogos enfatizan la presencia de una opinin pblica mundial cuya
aparicin y fortalecimiento han sido posibles por el desarrollo de los medios masivos de
comunicacin, que han dejado atrs la comunicacin sofisticada y cara (como ha sido
la prensa escrita en algunos momentos), e informan en forma instantnea de acontecimientos producidos en los principales centros de decisin econmica y poltica mundial, como en los pases ms pobres del mundo, haciendo realidad el derecho del hombre a la informacin.46
Para los estudiosos de las relaciones internacionales las temticas abordadas por
otras disciplinas arrojan luz sobre problemas de su inters: los cambios en el funcionamiento de los mercados financieros, de bienes y servicios, las empresas globales y su
relacin con los gobiernos, la migracin internacional, la persistente desigualdad econmica y social, el combate a la pobreza, el terrorismo, el narcotrfico y otras formas de
crimen transnacional; el deterioro del medio ambiente y sus efectos sobre el cambio
climtico, la contaminacin y la destruccin de los recursos naturales forman parte
de la llamada agenda global de las organizaciones intergubernamentales.
En sntesis, podemos afirmar que las dos concepciones dominantes de las relaciones internacionales han sentado bases para la formulacin de proposiciones generales
orientadas a explicar las relaciones internacionales. Por su parte los estudiosos de la
globalizacin han llegado a conclusiones de la mayor relevancia para la disciplina de las
relaciones internacionales, entre las que destaca que el sistema interestatal es un elemento indispensable para la economa mundial. Sus aportaciones constituyen nuevos
argumentos en contra de dos visiones opuestas: por un lado, la que sostiene la centralidad
del Estado en las relaciones internacionales; por el otro, la que considera la cercana
desaparicin del Estado-nacin, como argumentaron algunos tericos transnacionalistas
en los aos 1970.47 El equilibrio logrado abre paso a la propuesta de vetas de investigacin ms apegadas a la explicacin de los problemas reales de las relaciones internacionales al inicio del tercer milenio de la era cristiana.
222
IV. Lneas directrices de investigacin

En la actualidad existe un amplio acuerdo acerca de que el estudio de las relaciones
internacionales busca analizar y explicar los intercambios entre las unidades polticas
conocidas como Estados, sin olvidar los vnculos establecidos entre grupos, individuos,
organizaciones internacionales y empresas multinacionales, ni ignorar el dinamismo de
las relaciones econmicas, polticas y culturales.
Despus de la Segunda Guerra Mundial y hasta el presente se han analizado de manera preponderante la historia de las relaciones interestatales, el proceso de toma de decisiones en materia internacional, el papel del jefe de Estado o de gobierno en la conduccin de
la poltica exterior y la participacin de las burocracias nacionales e internacionales en el
desarrollo de las relaciones internacionales. La presencia cada vez ms relevante de los
organismos intergubernamentales, en particular la Organizacin de Naciones Unidas y
los organismos especializados y programas especiales que dependen de ella, se ha ido
reflejando en el inters por estudiar su papel en la cooperacin internacional y por analizar el impacto de los estudios y recomendaciones que realizan. En este periodo tambin se
acept la utilidad del anlisis de sistemas, se construyeron modelos y se introdujo la
prospectiva, se estudiaron los procesos de integracin econmica y poltica, se plantearon
las diversas concepciones de estrategia militar en el mbito de la seguridad de los Estados
y las cuestiones del desarme. Se abord el peso de las ideologas, del nacionalismo, del
integrismo religioso y la promocin de la democracia. Y, por supuesto, se elaboraron
mltiples estudios sobre las polticas exteriores de los Estados.
En esta ltima rea de estudio, en Mxico se ha avanzado en la investigacin de la
poltica exterior de los principales socios de Mxico y en otros aspectos de la vida poltica, econmica y cultural de esos y otros pases del mundo. A partir de la dcada de 1980,
los estudiosos de la poltica exterior han buscado conocer y comprender aspectos relevantes para el pas derivados de la actividad del gobierno estadounidense en el exterior.
Con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)
en 1994 ha habido, adems, inters por conocer los procesos polticos ms relevantes de
Canad, el tercer socio dentro del tratado.
En un primer momento fue el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE) la institucin que con mayor vigor impuls el estudio de Estados Unidos, al que
pronto se sum el Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). En la actualidad, el anlisis de las relaciones
Mxico-Estados Unidos involucra a centros de investigacin e instituciones de enseanza superior del pas en donde se desarrollan proyectos de investigacin sobre esta temtica. En instituciones pblicas como El Colegio de Mxico, la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la UNAM, la Universidad Autnoma Metropolitana, El Colegio de
la Frontera Norte, El Colegio de San Luis Potos, El Colegio de Sonora, entre otras y
privadas como el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la Universidad de las Amricas (UDLA) y la Universidad Iberoamericana se abordan de manera sistemtica distintos problemas, desde perspectivas tericas diferentes y por especialistas de las relaciones internacionales y otras disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades.
Tambin existen centros especializados y se han otorgado apoyos a proyectos de
investigacin para el estudio de regiones prioritarias para la poltica exterior de Mxico.
El inters por estudiar a los pases de la regin Asia-Pacfico y sus relaciones con Mxico
223
se muestra con claridad en universidades estatales de entidades con litoral en el Pacfico

mexicano, como la Universidad de Guadalajara, la Universidad Autnoma de Colima y
la Universidad Autnoma de Sinaloa, que se han sumado a los esfuerzos de instituciones
de la Ciudad de Mxico, algunas con aos de trabajo en este campo, como el Centro de
Estudios de Asia y frica de El Colegio de Mxico.
Sobre la Unin Europea existen centros especializados en la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la UNAM y el ITAM. La investigacin sobre Amrica Latina, si
bien cuenta desde hace varias dcadas con centros especializados, en la actualidad muestra menor dinamismo que la que se realiza sobre otros pases y regiones. La necesidad
de dar un nuevo impulso a los estudios latinoamericanos se expresa en la creacin del
Centro de Estudios y Programas Interamericanos del ITAM.
En trminos de difusin no puede dejar de mencionarse la labor realizada por el
Instituto Matas Romero de la Secretara de Relaciones Exteriores por medio de su
revista Poltica exterior de Mxico.
En aos recientes se han evidenciado algunas vertientes que necesitan ser abordadas con mayor nfasis. Por una parte, las relaciones entre la poltica interna y la poltica
exterior a la luz del cambio poltico en el pas. La nueva correlacin de fuerzas entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo, la potencial influencia de los partidos polticos en la
elaboracin de la agenda de poltica exterior, la presencia de nuevos actores como las
entidades federativas o las organizaciones no gubernamentales, son analizadas con mayor
frecuencia por especialistas de las relaciones internacionales. Tambin se ha sealado la
necesidad de orientar la investigacin hacia el estudio comparado de la poltica exterior,
una metodologa en la que no se ha incursionado como lo exige la complejidad de las
relaciones internacionales y la necesidad de profundizar en el anlisis de diversos aspectos de la poltica exterior mexicana.
En el terreno de la teora de las relaciones internacionales los efectos de la
globalizacin abren nuevos temas a la investigacin. Adems de los directamente ligados con las relaciones econmicas internacionales, aspectos como la movilidad laboral y
la migracin laboral masiva demandan indagar sobre la identidad nacional frente a la
diferencia, acerca de la prctica de la inclusin y la exclusin, de la discriminacin y la
asimilacin cultural. Otra veta de anlisis aparece con el fin de la guerra fra y el equilibrio bipolar con temas como las implicaciones de una ausencia de equilibrio en la poltica internacional, la centralidad del Estado en el futuro inmediato y la siempre presente
incertidumbre por la guerra. Hay tambin nuevas formas de amenaza internacional
como el terrorismo y el crimen organizado a nivel transnacional que exigen respuestas
en el terreno de la seguridad internacional distintas a las que sentaron las bases del
sistema internacional vigente. Los tericos de las relaciones internacionales, sin importar la perspectiva terica en que se inscriba su trabajo, tienen vas abiertas para transitar
y aportar nuevas explicaciones a la realidad actual.
Resumen
Las relaciones internacionales pueden definirse como la disciplina que estudia los
hechos sociales tal y como se manifiestan a nivel internacional.
La poltica exterior de los Estados es un objeto de estudio relevante para los especia-
224
listas de las relaciones internacionales y se entiende como el conjunto de prioridades

y estrategias de accin que gua el cumplimiento de los objetivos trazados por el
gobierno de un pas en sus relaciones con el mundo.
La reflexin sobre las relaciones entre distintas unidades polticas (ciudades, Estados-nacin) ha existido desde la antigedad, pero la disciplina de las relaciones internacionales nace en Estados Unidos en los primeros lustros del siglo XX.
Se pueden distinguir dos grandes perspectivas tericas en el estudio de las relaciones
internacionales. La primera de ellas, tambin llamada escuela realista, considera a las
relaciones internacionales como el resultado de la coexistencia de los Estados, dotados cada uno de intereses especficos, y que imponen en la agenda los asuntos relacionados con la seguridad y el uso de la fuerza militar.
Para los autores que se inscriben en la perspectiva terica llamada transnacionalista
la realidad internacional est constituida por un conjunto de flujos de personas, ideas
y organizaciones que no puede ser contenido por las fronteras de los Estados nacionales. Sostienen la existencia de una sociedad transnacional, que pone en juego a
actores estatales y no estatales, como organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.
En fechas recientes ha cobrado fuerza una nueva perspectiva terica, la globalizacin,
que no es exclusiva de las relaciones internacionales sino que convoca a estudios
multidisciplinarios que den cuenta de una nueva realidad caracterizada por su complejidad. La transformacin en marcha se explica como resultado de la revolucin en
las tecnologas de la informacin y sus efectos son observables en los hechos sociales
que se producen en los mbitos de la economa, la poltica, la sociedad y la cultura.
Como lneas de investigacin abiertas que debern generar nuevas explicaciones y
acercamientos tericos sobre la realidad actual se encuentran los efectos de la
globalizacin en las relaciones econmicas internacionales, la pobreza, la migracin
internacional, el medio ambiente, el crimen organizado, temas incluidos en la llamada agenda global de la ONU. Acontecimientos como el fin de la Guerra Fra y el
equilibrio bipolar conducen a buscar un nuevo liderazgo mundial; y la aparicin del
terrorismo como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales conduce a
replantear los fundamentos del orden internacional vigente.
En Mxico se ha subrayado la necesidad de estudiar la poltica exterior a la luz del
cambio econmico y poltico de las ltimas dos dcadas. La integracin econmica
de Amrica del Norte, las relaciones entre poltica interna y poltica externa en un
sistema multipartidista, el surgimiento de nuevos actores son temas que reclaman
atencin por parte de los investigadores. Tambin se ha sealado la necesidad de
incursionar en el estudio comparado de la poltica exterior.
DUROSELLE, J. B., Todo imperio perecer. Teora sobre las relaciones internacionales, Mxico,
FCE, [1981], 1998 (traduccin de la edicin francesa de 1992).
Desarrolla la idea de que el estudio cientfico de las relaciones internacionales se fundamenta en la materia proporcionada por la historia.
225
HERRERA-LASSO M., Luis (coord.), Mxico ante el mundo: tiempo de definiciones, FCE, Mxico, 2006.
Presenta un anlisis de la poltica internacional en el primer lustro del milenio, del
lugar de Mxico en el mundo, un balance de la poltica exterior en ese periodo y de los
retos que se perciben en el futuro inmediato.
JONES, A., Poltica mundial: cambio y conflicto. Ensayos escogidos de Kal J. Hosti, CIDE,
Mxico, 2005.
Por primera vez se traducen al espaol las reflexiones de este profesor de la Universidad
de Columbia Britnica (Vancouver, Canad) acerca de temas concernientes a los pases
en vas de desarrollo y la globalizacin.
KISSINGER, H., La diplomacia, FCE, Mxico, [1994], 1995.
El ex Secretario de Estado de Estados Unidos expone su concepcin de la diplomacia y
el papel que jug su pas en el orden mundial del siglo XX.
Varios autores, La poltica exterior de Mxico. Enfoques para su anlisis, El Colegio de Mxico/IMRED, Mxico, 1997.
Recoge los trabajos de estudiosos de la poltica exterior de Mxico, de dentro y fuera del
servicio diplomtico mexicano, que ponen en relieve los enfoques empleados para su
estudio y los aspectos y temticas que requieren ser abordadas.
(Footnotes)
1. Estas dos perspectivas tienen hondas races en la historia del pensamiento poltico. La primera
acompaa la reflexin en torno al comercio, la diplomacia y la guerra desde la Antigedad; mientras
que la segunda corresponde a la idea de la comunidad cristiana universal presente desde la Edad
Media.
2. S. H. Hoffmann, Lordre international, en M. Grawitz y J. Leca, Trait de Science Politique, vol
1, PUF, Pars, 1985, p. 665.
3. En el captulo escrito por Gustavo Ernesto Emmerich se hizo referencia a los temas relevantes
que la UNESCO identific en 1948 para el estudio de las relaciones internacionales, y a la actualizacin de los mismos incluida en la nomenclatura internacional de dicha organizacin para el campo de
la ciencia poltica.
4. V.: Ch. Hermann et. al., New Directions in the Study of Foreign Policy, Harper Collins Academic,
Londres, 5. reimp., 1991.
5. En el caso de Mxico, la constitucin establece como facultad del presidente de la Repblica
dirigir la poltica exterior, cuyo contenido deber observar los principios que histricamente han
normado su conduccin: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; la lucha por la
paz y la seguridad internacionales. Cf.: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 89, fraccin X.
6. G. Pasquino et al., Manual de ciencia poltica, Alianza Editorial, Madrid, [Ed. original, 1988], 7.
reimp., 1995, p. 414.
7. Internacionalista estadounidense nacido en 1928, profesor de la Universidad de Harvard. Es
autor de numerosos trabajos sobre teora de las relaciones internacionales, el orden poltico mundial
contemporneo y la poltica exterior de Estados Unidos. Entre sus preocupaciones recientes cabe
destacar el inters por estudiar las cuestiones ticas que plantea la intervencin humanitaria y la
guerra de Irak.
8. S. H. Hoffmann, Teoras contemporneas sobre las relaciones internacionales, Tecnos, Madrid
[Ed. original, 1960], 1979, p. 22. Cuando el autor utiliza el trmino nacin lo hace como sinnimo de
Estado-nacin.
9. Para una presentacin ms amplia de la naturaleza y alcance de las relaciones internacionales
y sus diferencias con otras disciplinas de las ciencias sociales, vase: F. S., Dunn, El mbito de las
relaciones internacionales, en S. Hoffmann, Teoras contemporneas, op. cit., pp. 35-38.
226

10. Naci en Virginia (1856) y muri en Washington, D.C. (1924). Hijo de un pastor presbiteriano
fue profesor universitario durante largos aos (1990-1910) hasta que inici su carrera poltica en el
partido demcrata. Fue gobernador de New Jersey (1911-1913) y presidente de los Estados Unidos
(1913-1921), tras derrotar en las urnas a Theodore Roosevelt. Su gestin fue de corte reformista,
habiendo favorecido el fortalecimiento democrtico de su pas por medio de la extensin del sufragio
universal; una de las ltimas leyes aprobadas bajo su mandato otorg el voto a las mujeres (1920). La
distancia que separ sus planteamientos como terico de las relaciones internacionales y las acciones
emprendidas como presidente de los Estados Unidos se plasma en la poltica exterior adoptada durante los dos periodos que se mantuvo al frente del gobierno. Sus posturas a favor de la paz internacional
durante la Primera Guerra Mundial le valieron haber ganado el Premio Nobel de la Paz en 1920; no
obstante, su poltica hacia Amrica Latina fue abiertamente intervencionista, con acciones como la
ocupacin de Hait en 1915 y la intromisin en los asuntos internos de Mxico (buscando la cada de
Victoriano Huerta), que tuvo su momento de mayor agresividad en el ataque al puerto de Veracruz en
1914.
11. Ch. Zorgbibe, Historia de las relaciones internacionales, vol. 1, Alianza Editorial, Madrid,
[Ed.original, 1994], 1997, pp. 309-310.
12. Pronunciado el 8 de enero de 1918. Propone acciones especficas para la firma de un acuerdo
de paz, como la evacuacin y liberacin de territorios ocupados, las reparaciones de guerra, la
redefinicin de fronteras y el reconocimiento de nuevos Estados surgidos a partir del reconocimiento
de una nacin (Polonia), y por la disolucin de los imperios austro-hngaro y otomano.
13. C. A., Manning, The University Teaching of Social Sciences. International Relations, UNESCO,
Ginebra, 1954, pp. 34-37.
14. Alfred A. Knopf, Nueva York, 1960. Una primera versin publicada 12 aos antes, en 1948, fue
revisada y aumentada para la edicin aqu citada. De esta edicin de 1960 existen dos traducciones al
espaol: la realizada por Francisco Cuevas Cancino, La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana,
Buenos Aires, 1963 y la de Heber Oliveira, Poltica entre las naciones. La lucha por el poder y por la paz,
Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1986. Esta ltima corresponde a la sexta edicin en
ingls, cuya revisin y puesta al da fue realizada por Kenneth W. Thompson en 1985.
15. Calmann-Lvy, Pars, 1962. La primera edicin de la traduccin al espaol fue publicada por
Revista de Occidente, en 1963. En 1985 apareci la edicin de Alianza Editorial, en dos tomos.
16. Una dcada atrs, en 1950, cuando la UNESCO resuelve elaborar una serie de estudios sobre
los tipos de cursos y mtodos de instruccin en las ciencias sociales, los ocho pases seleccionados
para investigar acerca de la enseanza en relaciones internacionales fueron: Egipto, Francia, India,
Mxico, Polonia, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos y Yugoslavia. Esta seleccin que incluye pases
de diversas tradiciones culturales, con sistemas polticos diferentes y grandes desigualdades econmicas, muestra la rpida propagacin de la disciplina.
17. P. Renouvin, y J. B. Duroselle, Introduccin a la historia de las relaciones internacionales, FCE,
Mxico, [Ed. original, 1970], 1. ed. en espaol de la 4. en francs, 2000, p. 9.
18. Jacques Huntzinger, profesor y diplomtico francs nacido en 1943, prefiere llamar a los
idealistas (o moralistas) transnacionalistas, para incorporar no slo a pensadores que privilegian las
relaciones pacficas, centran su atencin en el derecho internacional y los aspectos formales de las
relaciones internacionales, sino tambin a las corrientes contemporneas que estudian los cambios
recientes de la economa y la poltica internacionales.
19. V.: J. N. Rosenau, El pluralista emprico vs. los puntos de vista de las grandes teoras sobre
relaciones internacionales (actores, niveles, sistemas), en Foro Internacional (100), vol. XXV, n. 4,
abril-junio 1985, pp. 301-310.
20. Morgenthau naci en Alemania en 1904, pas que abandon tras el arribo de Adolf Hitler al
poder. Lleg a Estados Unidos en 1937 para incorporarse a la Universidad de Chicago en donde produjo su obra. Muri en su pas de adopcin en 1980. Hoy da sus escritos siguen siendo lectura obligada
para estudiantes de las relaciones internacionales en todo el mundo. En Internet hay miles de referencias a sus escritos y ofrece para su consulta el artculo We are deluding ourselves in Vietnam (New
York Times Magazine, 18/04/1965) en donde Morgenthau analiza crticamente un discurso pronunciado por el presidente Lyndon B. Johnson sobre la guerra entonces en curso.
21. J. Huntzinger, J., Introduction aux relations internationales, ditions du Seuil, Pars, 1987, p.
83. Este autor realiza una interesante resea del desarrollo de la escuela del realismo en Estados
Unidos.
22. La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana, Buenos Aires, 1963, p. 13.
23. Ibd., p. 14.
227

24. Henry A. Kissinger naci en Alemania en 1923, lleg a Estados Unidos en 1938 y obtuvo la
nacionalizacin cinco aos ms tarde. Su formacin la obtuvo ntegramente en este pas, en la Universidad de Harvard, en donde fue profesor entre 1954 y 1971, cuando abandona la vida acadmica para
entrar al gobierno. Secretario de Estado en el periodo 1973-1977, durante el gobierno del presidente
Richard Nixon. Premio Nobel de la Paz en 1973 por su labor negociadora a favor de la paz en Vietnam.
Una de sus aportaciones como Asistente del Presidente Nixon para Asuntos de Seguridad Nacional
(1969-1975), fue la poltica de distensin dirigida a la URSS y la Repblica Popular de China. Despus
de su salida del gobierno ha mantenido el despacho de consultora internacional Kissinger y Asociados y ha publicado algunos libros entre los que destacan sus Memorias y La Diplomacia (ver referencia
al final de este captulo).
25. H. A. Kissinger, Un mundo restaurado, FCE, Mxico, [Ed. original, 1964], 1973, p. 110.
26. Ch. Zorgbibe, Les relations internationales, PUF, Pars, 2. ed., 1978, pp. 23-24.
27. Nacido en Pars en 1905 y muerto en la misma ciudad en 1983. Uno de los intelectuales franceses ms prolficos del siglo XX. Filsofo, historiador, socilogo, profesor y analista poltico.
28. Paz y guerra entre las naciones, 2 vol., Alianza Editorial, Madrid, 1985, p. 30.
29. La sociedad internacional, presentacin de la octava edicin de Paz y guerra, extracto de
un manuscrito en el que Aron trabajaba en el momento de su muerte. Ibd., p. IV.
30. Ibidem.
31. J. Huntzinger, op. cit., pp. 24-27; 29-32.
32. F. S. Pearson y J. M. Rochester, Relaciones internacionales. Situacin global en el siglo XXI, p. 17
y nota 39, p. 549. Como aclaran los autores, en la poca de Dante (siglo XIV) el mundo se limitaba a
Europa, en donde l esperaba surgira una mancomunidad cristiana.
33. The actors in world politics, en Discord and collaboration, Baltimore, 1962. Pierre Renouvin
y Jean Baptiste Duroselle consideran que este libro constituye una de las ms inteligentes evaluaciones sobre las relaciones internacionales, loc. cit., p. 447.
34. F. Kahhat, (comp.), El poder y las relaciones internacionales. Ensayos escogidos de Kenneth N.
Waltz, CIDE, Mxico, 2005, p. 10.
35. Ha sido profesor en importantes universidades estadounidenses como Stanford, Harvard y
Duke. Actualmente labora en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton. Ha tenido
una fructfera colaboracin con su coautor en el libro referido y otros ms recientes, uno de los cuales
cont tambin con la participacin de Stanley Hoffmann: After the Cold War, Harvard University,
Cambridge, Mass., 1993.
36. Profesor distinguido y ex decano de la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Entre sus preocupaciones recientes se encuentra el anlisis del poder en la sociedad
global de la informacin y el papel de Estados Unidos en su calidad de superpotencia nica. El concepto de soft power que propone, entendido como la habilidad para atraer y persuadir a los otros pases
con base en la cultura, los ideales polticos y las polticas desarrolladas constituye una propuesta sobre
el liderazgo que reclama la sociedad global.
37. Poder e interdependencia. La poltica mundial en transicin. Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, [Ed. original, 1977], 1988.
38. V.: M. Castells, M., La era de la informacin, vol. I, Siglo XXI Editores, Mxico, [Ed. original,
1999], 4. ed. en espaol, 2002, pp. 27-92.
39. Como las ideas de Emmanuel Kant (1724-1804) sobre la comunidad internacional basada en
una confederacin de Estados democrticos y pacficos, o la solidaridad internacional de la clase
obrera de Carlos Marx (1818-1883).
40. A. Giddens, La tercera va, Taurus, Madrid, 1999, p. 42. Este autor explica la magnitud de este
cambio de la siguiente manera: La proporcin de intercambios financieros en relacin al comercio se
ha multiplicado por cinco en los ltimos quince aos [desde mediados de los aos 80]. El capital
aislado dinero gestionado institucionalmente ha aumentado en un 1100% a escala mundial desde 1970 en comparacin con otras formas de capital. nicamente en Estados Unidos, inversores
institucionales tenan 11.1 billones de dlares en activos en julio de 1996. Los fondos de pensiones
privados, o bonos puestos en circulacin para garantizar planes de pensiones, son una parte bsica de
esta suma enorme. En 1995, fondos de pensiones privados, mutualidades y plizas ascendan a 331,000
millones de dlares en valores institucionales.
41. Cf. R. B. Reich, El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del siglo XXI, Javier Vergara,
Buenos Aires, 1993.
42. Cf.: Held, D., La democracia y el orden global, Paids, Buenos Aires, 1997.
43. Vase, en este mismo volumen, el artculo de Antonella Attili.
228

44. Para Held sta podr construirse a partir de la edificacin de una estructura comn,
transnacional, de accin poltica, basada en leyes, en derechos y obligaciones, aceptados por todos,
op. cit., pp. 276-277.
45. P. J. Taylor, y C. Flint, Geografa poltica. Economa mundo, Estados-nacin y localidad, Trama
Editorial, Madrid, [Ed. original, 1994], 2. ed., corregida y aumentada, 2002, p. 3. Estos autores consideran ocho dimensiones de la globalizacin: financiera, tecnolgica, econmica, cultural, poltica,
ecolgica, geogrfica y sociolgica.
46. F. Balle y G. Eymery, Los nuevos medios de comunicacin masiva, FCE, Mxico, 1989, pp. 98-99.
47. Cf. M. Merle, Sociologie des relations internationales, Dalloz, Pars, 1976. Visin coincidente,
aunque explicada por distintas razones, con un argumento del marxismo-leninismo defendido por la
Unin Sovitica en los aos posteriores a su nacimiento.
229
12
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
La propuesta seminal de Harold D. Lasswell,1 en 1951, de integrar las ciencias de las

polticas (policy sciences) desde una perspectiva multidisciplinaria y pragmtica, a fin de
imprimir racionalidad al trabajo gubernamental y de enfrentar los grandes problemas
sociales conjuntando esfuerzos pblicos y privados, puede ser comprendida desde el
campo de la Ciencia Poltica en tanto que trata precisamente de problemas de poder e
influencia entre actores e instituciones, de la formacin de la decisin pblica y de las
alternativas de cambio social compatibles con el modelo democrtico.2
Otras disciplinas, como la Sociologa, la Administracin Pblica, la Psicologa y el
Derecho, han contribuido al desarrollo de este peculiar campo multidisciplinario, concretamente en lo que concierne al estudio de la participacin de los ciudadanos, la organizacin de los actores, la planeacin de la accin gubernamental, las motivaciones y
creencias de los actores en los procesos de decisin pblica y los fundamentos legales de
los actos de autoridad que se relacionan con la formacin de la decisin pblica. Todo
ello connota, adems, una conjuncin de esfuerzos especializados de experimentados
funcionarios y acadmicos, adems de un involucramiento de la gente en los asuntos
pblicos. En el corazn de esa integracin Lasswell anticip un gran entramado de
actores e instituciones y una elaboracin ordenada de las polticas, por lo que denomin
a las policy sciences ciencias de las polticas de la democracia y deslind a los problemas de los que stas se ocupan con respecto a los problemas del momento.
Debido a que en la concepcin seminal de las policy sciences principalmente en la
obra de Lasswell no existe una definicin expresa de poltica pblica, puede derivarse
de la obra de este autor en trminos de que ella constituye un acto intencional y centralizado de gobierno que, estructurado por equipos multidisciplinarios de origen pblico y
privado para lograr una mayor racionalidad tcnica, se orienta a resolver los grandes
problemas sociales concretos y, en ese tenor, a ofrecer opciones viables de futuro de la
sociedad en condiciones empricas determinadas. Ntese que en esa concepcin las instituciones protagnicas son acadmicas y gubernamentales, y eso presupone una preferencia por la centralizacin y la racionalidad desde arriba,3 concentrada en crculos
especializados.
Por el contrario, en una perspectiva actualizada y ampliada, que considera una
231
relacin compleja entre instancias competencial y territorialmente diferenciadas de gobierno y mltiples actores sociales, la poltica pblica puede concebirse como un producto del sistema poltico-estatal en cuyo proceso de elaboracin y puesta en prctica se
aplican variados principios de: a) racionalidad, b) descentralizacin, c) inters pblico,4 y
d) participacin social;5 asimismo, concurren diferentes mbitos de gobierno y mltiples
actores sociales a travs de rganos de autoridad, reas ejecutivas, expertos gubernamentales, investigadores acadmicos, organizaciones y representantes sociales, incluso organismos internacionales interesados en el desarrollo local y multirregional.
Estas consideraciones de la poltica pblica llevaron a algunos autores a introducir
ciertos matices en el uso de trminos en ingls como los de politic, politics, polity, policies
y political, que permiten distinguir el uso de la palabra poltica segn su interpretacin o
aplicacin sistemtica, funcional y gramatical, de modo similar, por ejemplo, a la interpretacin de la norma jurdica cuando sta se aplica segn las situaciones concretas, su
lectura doctrinal y su estatuto constitucional, no obstante su carcter general.6
Cabe sealar que las organizaciones y los representantes sociales manifiestan necesidades o demandas pblicas al mismo tiempo que portan intereses privados, por lo que
esta tensin entre lo pblico y lo privado puede reproducirse negativamente en el trabajo
gubernamental bajo la forma de prcticas de corrupcin que favorecen intereses privados o de grupos especficos. En adelante se har referencia a las limitaciones de la concepcin primaria de poltica pblica y, consecuentemente, a los elementos constitutivos
de una concepcin actualizada de sta.
Polticas pblicas y planificacin (precisiones)
La constitucin de un campo especfico multidisciplinario de estudio de la formacin y
puesta en prctica de polticas necesarias para resolver los grandes problemas del hombre
en sociedad, segn la propuesta de Lasswell, connota una preocupacin por distinguir
lo que el gobierno hace conforme a una proyeccin de intereses partidarios en coyunturas determinadas en comparacin con lo que l mismo hace y debera hacer en el
largo plazo conforme a la proyeccin del inters pblico, colectivo o general y, por ende,
en el marco de la unidad entre gobierno y sociedad.
No cabe duda de que, sin emplear la palabra planificacin (o planeacin), al proponer un objeto especfico de una multidisciplina basada en la racionalidad y el inters
pblico Lasswell puso nfasis en la importancia de la previsin gubernamental respaldada por la ciencia y, por tanto, en la reduccin de la intervencin del azar. De acuerdo con
esto, la poltica como actividad gubernamental previsible es decir, planificable y orientada a los grandes problemas sociales tiende a adquirir una naturaleza pblica. Consecuentemente, hablar de un gobierno por polticas pblicas implica afirmar que la elaboracin racional y pblica de stas procede conforme a un plan y sendos programas
derivados. De hecho, hoy en da coloquialmente se pueden entender a las polticas pblicas como programas debidamente planificados que constituyen una concatenacin de acciones especficas para resolver problemas sociales.7
La cuestin que se discute acadmicamente y aun en los crculos polticos y sociales es si la planificacin tiene un carcter centralizado descentralizado, participativo
o burocratizado, pblico o privatizado, etc.; por tanto, si lo que hace el gobierno con
respecto a los problemas pblicos debe ser catalogado como poltica pblica o no. La
232
Anlisis de polticas pblicas
cuestin es relevante incluso en Estados en donde las leyes reconocen una planeacin
democrtica y/o participativa (como en el caso de Mxico desde 1982, en los mbitos
federal y local), establecen algunas formas de participacin social en el ejercicio
presupuestal y determinan principios de descentralizacin, coordinacin y cooperacin
entre diversos niveles de gobierno.8
El socilogo de origen hngaro y fundador de la sociologa del conocimiento, Karl
Mannheim, ya haba sealado en 1947 la necesaria adicin pblica a la actividad gubernamental-estatal, a condicin de que la poltica significara la coordinacin de los intereses privados bajo la forma de preocupaciones pblicas en una determinada sociedad
y de que se descartara la anticuada concepcin dual del Estado y la sociedad.9 La
naturaleza de la poltica es eminentemente pblica, ya que concierne igualmente al tipo
de acciones que compete a los llamados poderes pblicos y al tipo de acciones de los
ciudadanos con fines colectivos, en oposicin a los fines privados.
Cabe observar que el problema no es cmo formular una concepcin de unidad del
Estado y la sociedad que supere la unilateralidad de la intervencin gubernamental o de
la accin individual o de grupos, sino cmo conseguir el control de los diversos centros
de poder arbitrarios, cmo coordinarlos y fundirlos en un sistema ms coherente, y
cmo disciplinarlos gradualmente para que funcionen en provecho de la comunidad.10
Para lograr esos objetivos, Mannheim sugiri edificar el sistema social con base en
la planificacin para la libertad, es decir, en una planificacin sujeta a control democrtico que evitara favorecer intereses de grupos y promoviera la justicia social (no la
igualdad social) y un equilibrio entre la centralizacin y la dispersin del poder.11
Desde luego, este pensador no estaba hablando de un enfoque de estudio de los problemas pblicos y la actividad gubernamental en los trminos en que una generacin pionera de estadounidenses (Gunnar Myrdal, Theodore O. Yntema, Charles Merriam, Robert
S. Lynd y el mismo Harold D. Lasswell, entre otros) lo estaba anticipando por la misma
poca (dcada de 1920 a la de 1940). Sin embargo, al tratar la misma cuestin de cmo
vincular la esfera gubernamental con los esfuerzos sociales para enfrentar el futuro
(dixit Yehezkel Dror), es sorprendente el nfasis que emplearon tanto Mannheim como
Lasswell para referirse al papel de la imaginacin y la creatividad para escapar del azar y
las restricciones autoritarias y, por tanto, actuar a la vez con racionalidad y con una
actitud democrtica. As, para el primero la poltica creadora no difiere de la ciencia
creadora,12 mientras para el segundo un rasgo adicional del enfoque de polticas es la
importancia que atribuye al acto de imaginacin creativa, capaz de introducir polticas
nuevas y exitosas en el proceso histrico [].13
Evaluaciones del desarrollo de las ciencias de polticas
Las diversas evaluaciones del desarrollo de las ciencias de polticas que aparecieron en
los aos de 1970 a 1986 reconocieron la dificultad para conformar una concepcin
integrada de una multidisciplina innovadora, a pesar de que en los numerosos estudios
se poda identificar una serie de elementos comunes que conviene destacar en trminos
de propuestas metodolgicas o analticas:
1. La probabilidad de aumentar la racionalidad de las decisiones pblicas a travs
de la conjuncin de esfuerzos gubernamentales y privados, del aprovechamiento
233
del desarrollo multidisciplinario de las ciencias sociales y de la contribucin de

los expertos (la gente con experiencia en los gobiernos), sin sacrificar la autonoma de la ciencia o su objetividad.
2. La consideracin del desarrollo histrico14 y del mundo real como contexto mayor15 del anlisis de polticas.
3. La adopcin de esquemas de investigacin emprica, en algunos casos con una
preferencia por el estudio de casos singulares o, en otros, por el estudio comparado.
4. La preferencia por una explicacin multicausal y, por tanto, no determinista de
los fenmenos y procesos de polticas.
5. La vinculacin de la definicin de metas con una preferencia valorativa en la
eleccin de polticas (la metas sealan contenidos valorativos,16 implcita o explcitamente).
6. La formulacin de hiptesis en trminos de modelos de desarrollo o de futuros
alternativos (generalmente las hiptesis son del tipo siguiente: el pas puede
lograr la meta de doce aos de escolaridad media y, por tanto, lograr en un
plazo de diez aos una sociedad ms equitativa, si se aplica el programa de
educacin que implica que los educandos pueden encontrar indistintamente en
los centros escolares calidad en la enseanza, infraestructura adecuada, apoyo
alimentario, actividades de esparcimiento, espacios para siesta, etc.).17
El carcter general de esos elementos comunes denota un perfil consistente en los
anlisis de polticas que, por cierto, desde mediados de la dcada de 1970 logr arraigar la
idea de instaurar gobiernos por polticas pblicas,18 en congruencia con una revaloracin
del modelo democrtico, de los derechos fundamentales y de la participacin ciudadana.
En una evaluacin de las investigaciones de polticas pblicas, en 1986, David
Garson19 pudo confirmar el inters por convertir el enfoque de polticas pblicas en una
teora general de la eleccin, ocupada precisamente de la decisin racional para la
atencin de asuntos sociales y polticos sustanciales, pero no reducida a una ciencia
social aplicada o sometida a los problemas del momento o ligados a intereses de los
funcionarios. Adems, destac la derivacin de dos grandes corrientes en los anlisis de
polticas, a partir de la tensin entre el carcter humanista y el soporte conductista de la
propuesta original de Lasswell: a) la corriente tcnico-racionalista-estatista (aferrada a la
idea de colaboracin entre gobierno y academia y a la pretensin cientificista de los
anlisis); y b) la corriente contextualista-pluralista (opuesta a tratar los problemas con el
enfoque simplificador de la teora de sistemas y con mtodos cuantitativos).
Ese mismo ao William Ascher20 destac la orientacin de la investigacin de polticas pblicas hacia los problemas sociales y su solucin prctica, con la consideracin
del mundo real como referencia fundamental y con una gran reserva ante los estriles
juegos de saln acadmicos. Ascher justific as su caracterizacin del enfoque de polticas: Al ocuparse tanto de la prescripcin como de la descripcin, [el enfoque de polticas pblicas] deja claro su compromiso con valores particulares y evita as la postura
de neutralidad valorativa, que consiste en afirmar que la ciencia social debera ser
totalmente objetiva.
La ruptura de Lasswell (adems de David Lerner, Yehezkel Dror y A. Kaplan, entre
otros) con respecto a la tradicional generacin conductista-positivista consisti precisamente en agregar a su propuesta de policy sciences la necesidad de que el cientfico
234
social pudiera considerar las preferencias valorativas en sus anlisis, en tanto que trata
con problemas sociales en el mundo real. La ruptura provoc una reaccin inmediata en
las mismas entraas conductistas, en la dcada de 1950, consistente en la aparicin de
un neoconductismo favorable a la descripcin y puesta a prueba de supuestas leyes de
conducta, al anlisis econmico-matemtico, al carcter sinptico de la teora de sistemas y a una orientacin cientfica libre de valores.21
Esa confrontacin alent la biparticin de las investigaciones de polticas pblicas
y un desarrollo de las posiciones confrontadas. A travs de la escuela de la eleccin
racional, el enfoque de costo-beneficio, por ejemplo, hizo nfasis en el desempeo del
sistema poltico relacionado con una pluralidad de preferencias y con el carcter intencional de las decisiones racionales individuales, de modo que los individuos se esfuerzan
siempre por maximizar sus beneficios, y pueden ser cooperativos slo en esa direccin.
En cambio, autores como Douglas Torgerson, tambin en 1986, comenzaron a reconocer que los anlisis de polticas con frecuencia estaban apareciendo como una selva de
diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa inconsistente y estilos
intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar.
Su distincin de tres caras de los anlisis de polticas de los aos de 1950 a 1980, dos
de ellas simultneas (la positivista lgica basada en la razn cientfica y la valorativa
basada en la dominacin de la poltica) le permiti concluir que una tercera cara se
estaba vislumbrando como sntesis de las anteriores en trminos de una investigacin
participante en la cual la accin social no es un simple teln de fondo de la llamada
reunificacin del orden pblico y civil, sino un ingrediente bsico para la evaluacin del
impacto de las polticas en un contexto poltico-social especfico.22 Desde luego, Torgerson
estaba pensando en una estrategia de participacin social enlazada a tareas de investigacin, en la que el analista de polticas no fuera un simple observador, sino un observador-participante capaz de articular la accin social para la produccin de polticas
contextualizadas.
Racionalidad y participacin social
Ninguna duda cabe que, en la actualidad, la actividad gubernamental, como modo racional y concreto de la actuacin poltico-estatal en sociedades que se rigen por principios
democrticos y de derecho, slo puede desarrollarse con una participacin social permanente y conforme al principio de inters general,23 a pesar de la restriccin que supone el
modelo dominante de democracia representativa con respecto a la eleccin popular
peridica de los representantes, que supone que los ciudadanos aceptan dejar en manos
de aquellos la funcin pblica-estatal, para ocuparse entonces de sus asuntos privados.
Paradjicamente, esa restriccin global puede tener como resultado que algunos
ciudadanos pierdan de vista en lo sucesivo el inters colectivo y antepongan su propio
inters, y, por tanto, adopten estrategias no cooperativas colectivamente. Evidentemente, las administraciones pblicas o los gobiernos, por la propia naturaleza de su origen y
de sus competencias, no pueden actuar ex profeso en beneficio de intereses privados,
sino del inters colectivo. As, se ha utilizado el vocablo polticas pblicas en un sentido fuerte para enfatizar los fines pblico-colectivos de todo acto de gobierno o de autoridad que, en sociedades democrticas, presupone una mirada de formas de participacin socio-poltica y la eventual aplicacin de estrategias de descentralizacin adminisTRATADO DE CIENCIA POLTICA
235
trativa y territorial.
En un sentido dbil, la observacin concentrada en el trabajo gubernamental y, por
tanto, abstrada de la participacin social, puede empatar con la impresin superficial a
la que alude el investigador francs Jean-Claude Thnig de que, como objeto de investigacin, la poltica pblica se ha caracterizado dominantemente por la atencin prestada
al estudio de un tema de gran importancia: el trabajo de las autoridades investidas de
legitimidad pblica o gubernamental. Este modo de mirar a la poltica pblica connota
el riesgo de incurrir en dos reduccionismos: a) considerar la actividad gubernamental
alejada de los ciudadanos, por un lado; y b) tomar como equivalentes el mbito gubernamental y el espacio pblico, por otro. As tomado, aclara Thnig, el concepto de poltica
pblica corre el riesgo de portar consigo un postulado de estatocentralismo (y aun de
tecnocratismo), lo que se traduce en la creencia equvoca de que el tratamiento de los
problemas pblicos constituye un campo esencialmente reservado a las autoridades
polticas y administrativas.24
Aun cuando la expresin poltica(s) pblica(s) alude a procesos de decisin cuyos
responsables polticos y administradores deben actuar con certeza y profesionalismo,
stos tienen tambin la obligacin de resolver los conflictos de intereses que permean
los problemas colectivos en una direccin tal que represente una alternativa plausible
jurdica, poltica y socialmente. Puesto que el Estado no se reduce a un escenario de
juegos de poder e influencia formalizado por instituciones y procedimientos, sino que
produce contenidos cuya sustancia tiene repercusiones en la sociedad y sta se mantiene alerta e interesada en participar en la produccin de alternativas de cambio, la
poltica pblica ha tenido que derivar en accin pblica, ms concretamente en un sistema de accin pblica; de modo que, en efecto, el Estado no acta solo, sino con otros
interlocutores,25 que ya no son slo segn el lenguaje de Lasswell los cientficos
sociales y los hombres ms experimentados en la elaboracin de polticas.
Enfoques de anlisis de las polticas pblicas
La derivacin de la poltica pblica (restrictivamente originada en el gobierno) en
accin pblica (ampliamente contextualizada) implica varias cosas, algunas de ellas relacionadas con procesos de descentralizacin de la estructura estatal, con la pluralidad
de actores polticos y sociales (algunos organizados, otros no), con la dificultad para
enfrentar diversos intereses particulares y para formar un inters colectivo y con formas
variadas de participacin social.
Esa transicin conceptual y prctica no ha sido fcil, a pesar de la abundante literatura sobre la importancia de considerar el papel de los mltiples actores y las formas de
participacin ciudadana garantizadas en la ley, y de que en las sociedades democrticas
los gobiernos centrales y los gobiernos subnacionales reconocen la importancia de esos
dos factores en la elaboracin de las polticas pblicas. Acadmicamente, por ejemplo
en Mxico, desde finales de la dcada de 1980 subsiste el inters por analizar las polticas pblicas con una preferencia por el enfoque econmico y los modelos cuantitativos
de toma de decisiones (vanse, por ejemplo, los programas de posgrado del Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey y del Centro de
Investigacin y Docencia Econmica); en contraste, es incipiente el inters por el estu236
dio del contexto y de la participacin social en otras academias, a travs de programas

de grado y posgrado que vinculan la gestin social, la participacin social y los asuntos
pblicos, como es el caso de los programas de posgrado de la Universidad Autnoma
Metropolitana Unidad Xochimilco y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.26
La tensin acadmica entre el enfoque econmico-cuantitativo, por un lado, y el
enfoque sociolgico-contextual, por otro, tiene su antecedente en la dualidad analtica
que se desprende del trabajo pionero de Lasswell (La orientacin hacia las polticas),
ya que, por un lado, propuso aumentar la racionalidad tcnica de las decisiones gubernamentales a travs del trabajo multidisciplinario de acadmicos y experimentados funcionarios y, por otro, tomar en cuenta el contexto completo de los eventos significativos
(pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico est viviendo.27
La tensin implcita entre una racionalidad exhaustiva-lineal-secuencial
(monorracionalista) alentada por los anlisis econmico-cuantitativos y una consideracin de los intereses de grupos plurales defendida por el enfoque contextual, produjo
alternativas de anlisis de las decisiones racionales desde variadas perspectivas, como
veremos con las aportaciones de Herbert A. Simon, Charles Lindblom, Lucien Sfez,
Jean-Claude Thnig, entre otros.
A su vez, el profesor de ciencias polticas y administracin pblica en la Universidad Hebrea de Jerusaln, Yehezkel Dror propuso en 1970 un nuevo enfoque analtico
de polticas concentrado en el establecimiento de metapolticas para reafirmar y conseguir que la racionalidad y el intelecto ocupen un papel central en los asuntos humanos,
que luego expuso de manera sofisticada en 1994 al proponer algunos patrones de gobernacin (governance),28 tales como el respeto de normas sociales bsicas, la obtencin de consensos, la creatividad y la pluralidad, entre otros, como una forma de perfeccionar la capacidad de gobernar y, consecuentemente, reducir el mal o perfeccionar el
bien y mejorar la raison dhumanit.29 Numerosos trabajos elaborados en la dcada de 1990 trataron de contrarrestar la pretensin racionalista acorazada en la gobernacin, sobre todo mediante una exploracin de las bondades de las formas de participacin social propias de la democracia directa y semidirecta (deliberacin cara a cara,
audiencias, asambleas, presupuesto participativo, crculos de estudio, consultas por la
web, plebiscitos, referndums, foros temticos, encuestas, etc.).30
Se puede resumir el contraste de enfoques de polticas en el cuadro 1; ste tiene un
carcter indicativo, de sntesis, y de ningn modo pretende encorsetar (por autores) la
variada aportacin en los anlisis de polticas pblicas. Por lo dems, se ha sostenido
que a partir de la obra de Lasswell cabe distinguir por lo menos dos grandes lneas de
investigacin y anlisis de polticas pblicas.
AQU CUADRO 1
Modelos de racionalidad (Neorracionalidad y Multirracionalidad)
La crtica a la concepcin monorracionalista (o de racionalidad nica y secuencial-linealprevisionista) de las polticas pblicas ha trazado ya una ruta de bsqueda de concepciones racionales alternativas: desde los trabajos propositivos de Sfez 31 sobre la
multirracionalidad de la decisin hasta la propuesta de Eric Monnier32 sobre el desarrollo del proceso de implementacin de una poltica pblica bajo la forma de un flujo
237
turbulento, pasando por los trabajos de Thnig sobre el fenmeno de racionalidades

yuxtapuestas y los atribuidos a Meny y Thnig sobre el proceso como un sistema de
accin33 de mltiples accesos y retornos que, por tanto, traduce a la poltica pblica
como un programa de origen indeterminado, desplegado en medio del conflicto y la incertidumbre, en permanente reformulacin y con el riesgo de no concluir.
La idea de racionalidades yuxtapuestas que hacia principios de los aos de 1970
haba sugerido Thnig, o la de multirracionalidad que seala Sfez, derivan de la hiptesis de que las personas y, en general, los grupos o conglomerados sociales deciden y
actan conformando una combinacin de razones, motivos, fundamentos, causas, referentes. De hecho, los estudios contemporneos sobre la personalidad subrayan el abigarramiento de motores que nos llevan a decidir o actuar contradictoriamente, tensados
permanentemente entre nuestros fines, valores, motivaciones y tradiciones, o entre el
contexto de nuestras vidas y el voluntarismo de nuestros deseos.34 El cientfico social
alemn Max Weber ya haba tipificado todas las posibilidades de accin social, pero no
logr desarrollar la idea de mltiples combinaciones de tipos de accin social y, al contrario, sobrestim el dominio de la racionalidad-legal.
El modelo racional alternativo, derivado de la temprana crtica de Simon35 y
Lindblom,36 es calificado por Sfez como neorracional37 porque representa un serio intento por abandonar las pretensiones del modelo de racionalidad exhaustiva y, alternativamente, adoptar modelos de racionalidad limitada-unidimensional. De cualquier modo,
Sfez niega el aparente nacimiento indito y el ilusorio final feliz de toda poltica pblica
que subsisten en las variantes moderadas de la concepcin racionalista lineal; desde
luego, se agrega al cuestionamiento de un modo nico de actuar racionalmente y de la
falsa expectativa de que toda accin racional conlleva necesariamente un estadio de
progreso. Para l, en su forma general, una poltica pblica sigue paradjicamente la
ruta hipottica de la secuencia lineal porque de cierto modo se persigue un objetivo y un
resultado que puedan ayudar a resolver problemas reales. Aun cuando ese modo de
actuar es dominante, no es nico; incluso, puede ser que no cumpla objetivo alguno, que
no alcance los resultados esperados, que provoque resultados no deseables o que pase
desapercibido colectivamente. Hay la presuncin la fotografa, dice Sfez de que
tambin se puede actuar mediante la multirracionalidad o la combinacin de mltiples
racionalidades y de acuerdo con Dror aun con base en procesos extrarracionales
como la creatividad, la intuicin, el carisma y el juicio de valor, o en procesos irracionales
como la motivacin profunda.38
Con su concepcin de racionalidad limitada, Simon, Lindblom y otros cuestionaron
la pretensin de dar amplia racionalidad a la decisin pblica; consideraron el valor del
contexto y la limitada capacidad de las personas para tomar decisiones racionales. El
modelo de racionalidad exhaustiva fue criticado por Simon y Lindblom de distinta manera. La principal crtica de Simon al modelo de racionalidad exhaustiva, sobre todo
desde 1957, consisti en que el comportamiento racional no alcanza la racionalidad
objetiva, es decir, no es posible alcanzar la maximizacin de una preferencia valorativa
vinculada a una meta y una situacin especficas. El comportamiento individual, social
y organizacional revela slo segmentos de racionalidad; esto es, en definitiva la racionalidad es limitada.
Por otra parte, la racionalidad no logra ser objetiva porque ella exige conocer anticipadamente las consecuencias que pueden seguir a cada curso de accin probable, y
sobre todo a la accin probable elegida. Como las consecuencias pertenecen al futuro, la
238
imaginacin slo ayuda a anticipar de manera imperfecta las preferencias valorativas

que estn asignadas a la experiencia registrada (y suplantada por la misma imaginacin); por lo tanto, a las personas slo se nos ocurren unos pocos cursos de accin
probables y, de cualquier manera, lo nico que se puede hacer es correlacionar un valor
especfico, de entre muchos, con un ordenamiento de cursos de accin probables (mediante alternativas) para elegir algunos de ellos.
Para las variantes de una racionalidad moderada, el decisor racional enfrenta restricciones debido a lmites cognoscitivos, a dificultades de obtencin de informacin en
manos de distintas personas, a lmites estructurales o al conflicto pluralista. Si la racionalidad es limitada, entonces el criterio de maximizacin de utilidades tiene que ser
suplido por uno de satisfaccin de resultados.
La perspectiva racional limitada aduce bsicamente que:
El sujeto decisor establece cul es el mnimo de resultados satisfactorios que es
posible aceptar.
El sujeto analiza slo un nmero relativamente pequeo de probables cursos de
accin y algunas de sus consecuencias.
La localizacin de un escenario probable que hace aceptable la satisfaccin de
resultados detiene la bsqueda y sugiere la respectiva eleccin.
La contribucin del incrementalismo simple adjudicado a Lindblom39 es parte de
una concepcin de racionalidad limitada, y ha logrado arraigo entre los crculos importantes de investigadores y de tomadores de decisiones pblicas, pese a la proposicin de
J. B. Quinn40 de adoptar un incrementalismo lgico con caractersticas proactivas pero
carente de estructura y de una visin clara del futuro que permite acumular experiencias y formar decisiones estratgicas con el paso del tiempo. El mismo Lindblom pretendi reforzar tardamente su propia contribucin en la direccin sugerida por Quinn con
una propuesta de anlisis estratgico que tom la forma de un incrementalismo inconexo, desde el cual es posible tomar un atajo que conduzca al anlisis cientfico
convencionalmente amplio, sin abandonar el incrementalismo simple o situacional,
basado generalmente en la idea de salir al paso de los problemas, irse por las ramas,
y que se considera ms bien como un modo de reaccin ante el conflicto de intereses que
presiona a la autoridad pblica a buscar una solucin inmediata a los problemas que
envuelven a los actores.41
La perspectiva de incrementalismo simple fue planteada originalmente por Lindblom
a partir de 1959 y constituye otra de las alternativas a la racionalidad exhaustiva. Reconoce la capacidad limitada del sujeto racional a la vez que la influencia del contexto en la
toma de decisiones (sobre todo de las constelaciones de intereses que pretenden hacer
prevalecer los actores sociales), por lo cual ningn problema puede ser resuelto de raz.
Para Lindblom, el modelo de racionalidad exhaustiva slo puede trabajar con problemas relativamente simples que requieren informacin relativamente amplia, pero
fcilmente identificable y puntualizable, sin problemas de tiempo. Con problemas sociales que son eminentemente complejos ese modelo es inaplicable, puesto que aqu
la informacin es indeterminada (ambigua y demasiado amplia) y el tiempo real juega
un papel importante en el sentido de que exige decisiones y acciones en oportunidades
que difcilmente pueden repetirse. Los actores involucrados que generalmente son
239
unos pocos esperan respuestas inmediatas que dependen de negociaciones mediadas

por los gobernantes y, por tanto, tienden a emplazar a la autoridad conforme a tiempos
dentro de los cuales esperan hacer prevalecer sus intereses.
La perspectiva de racionalidad incremental simple aduce entonces lo siguiente:
La delimitacin de preferencias valorativas (y, por tanto, de metas) no ocurre a
priori, sino en interrelacin con el anlisis de las opciones de poltica y con el
contexto fundamentalmente sociopoltico (que implica conflictos de poder).
El anlisis considera un nmero limitado de datos, de opciones de poltica (cursos de accin probables) y de consecuencias probables, en funcin de problemas concretos y especficos. No se considera la relevancia de las opciones de
poltica y la de sus consecuencias, sino su funcionalidad prctica.
Existe una recproca adecuacin entre fines y medios en la consecucin de una
opcin elegida. Se rechaza que los fines dominan sobre los medios o
inversamente.
La prueba de una buena o alta calidad de una opcin de poltica consiste
en el acuerdo que suscita entre varios analistas, sin que necesariamente constituya el medio adecuado para lograr un objetivo.
Se sustituye la modelacin matemtica y la teorizacin, como soporte de las
decisiones, por una comparacin de polticas (satisfactorias o no) para problemas del mismo rango, por la valoracin de experiencias acumuladas y/o por la
negociacin con los actores sociales.
La elaboracin de polticas pblicas depende, entonces, de varios factores: de
aceptables anlisis de experiencias comparadas, de negociaciones de intereses
o de la propia especificidad del rgimen poltico que articula las relaciones
Estado-Sociedad-Mercado, o de todo ello a la vez.42
Alcances y lmites de la racionalidad
Lo anterior puede llevarnos, en ltima instancia, a sealar un balance de diversos rangos de la relacin entre procesos de participacin socio-poltica y estrategias de racionalidad. Baste desprender aqu dos definiciones ampliadas de la poltica pblica y su consecuente actualizacin en trminos de que la poltica pblica puede resultar: a) de un
proceso de planeacin participativa; b) de un proceso de accin limitada y negociada.43
En el primer caso estamos frente a un enfoque prospectivo e interactivo para el cual
ya no es suficiente mejorar la racionalidad tcnica de la decisin gubernamental, sino
adems sustentarla en la participacin social para darle legitimidad y, en todo caso, transfigurarla en una racionalidad poltica fundada socialmente. Esto es consecuente con una
revalorizacin interdependiente de la sociedad civil, los derechos fundamentales y el
modelo democrtico, sobre todo a partir de los aos de 1970. Una mayor o menor preferencia por la racionalidad o la participacin social conforme a un abanico de formas
y combinaciones posibles tiene variados resultados que es imposible describir aqu. A
modo de ejemplo, puede extrapolarse la preferencia por la participacin social desarrollada a travs de procedimientos deliberativos y tener como resultado una mayor conciencia social y tal vez un mayor control social de los problemas pblicos, de las acciones
240
emprendidas y de las consecuencias respectivas. En este caso, la racionalidad no importa tanto como la forma democrtica como se abordan los problemas y se aprueban
soluciones. Incluso es posible que ah no se adopte una concepcin unidimensional de
racionalidad, sino una de multirracionalidad.
En el segundo caso estamos ante un enfoque reactivo y/o restrictivo para el cual no
es posible llevar a cabo amplios o exhaustivos anlisis, sea por una aplicacin de mtodos cientficos o por una va democrtica deliberativa. Entonces se hace necesario actuar en dos direcciones diferentes, segn se prefiera: 1) Reaccionar progresiva o
incrementalmente, particularmente por medio de negociaciones polticas cuando unos
actores pretenden hacer prevalecer sus intereses sobre los de otros o, peor aun, sobre el
inters pblico proyectado en la ley. As, el dilema que frecuentemente enfrentan los
decisores en estos casos consiste en encontrar una comprensin tal de la aplicacin de la
ley que ayude a disuadir el conflicto o solucionar a medias los problemas, por lo
dems reconocidos forzadamente como pblicos. Segn un trabajo de Lindblom publicado en 1970, se trata de considerar las decisiones como formas de resolver o de
ajustar intereses y de aceptar la inaplicabilidad de las ideas democrticas cuando se
sopesan intereses partidizados que pretenden superponerse al inters pblico.44 2) Decidir y actuar conforme a un conjunto limitado problemas, opciones y consecuencias, pues
adems de que socialmente se dispone de medios pblicos escasos, las personas y, en
particular, los equipos de expertos poseen una capacidad limitada de acopio de datos,
de procesamiento de la informacin y de anlisis de las consecuencias, en un mundo en
el que el contexto tambin importa y contiene factores no controlables humanamente.
La consideracin generalizada en nuestros das de la poltica pblica como
programa de acciones pblicas concretas es ms coherente con el enfoque de planeacin
participativa y connota, por ende, una concepcin normativa acerca de la articulacin
entre los gobiernos y la sociedad en procesos de combinacin del trabajo administrativo
guiado por objetivos racionales y por la observancia de derechos de participacin de los
ciudadanos. Aunque en el enfoque de accin limitada suelen desarrollarse polticas pblicas integradas por medidas incrementales focalizadas, es posible transitar a un estadio en el que la poltica pblica se componga de un programa ms o menos coherente de
acciones que intenten responder a intereses partidizados con la pretensin de alcanzar
una validez pblica. A manera de ejemplo, las discusiones legislativas en Mxico sobre
concesiones en medios de comunicacin masiva, disponibilidad del agua, prerrogativas
a partidos polticos, uso de fondos pblicos para financiar rescates bancarios, entre
otras, ilustran algunos casos en los cuales las polticas pblicas se erigen en programas
que pretenden transfigurarse en el inters pblico y que, para ello, requieren de un
idneo marco jurdico que legitime los actos de autoridad. Dado que la autoridad pblica debe actuar conforme a un abstracto inters pblico previsto en la ley, la ruta ms
segura de los intereses de grupo o partidizados suele iniciar precisamente en los crculos
legislativos, en donde es frecuente el cabildeo y la negociacin poltica.
Conforme al supuesto de que tratamos con polticas pblicas constituidas en programas de acciones concretas que persiguen fines pblicos en medio de constelaciones
de intereses en conflicto, se debe agregar que dichas acciones aparecen concatenadas
por preferencias valorativas (por ejemplo, combatir la pobreza extrema por medio de la
generacin de una mayor cantidad de empleos bien remunerados y distribuidos
territorialmente de manera adecuada o, caso contrario, por medio de polticas de ayuda
directa a las familias en peor situacin) y, en virtud de ello, por objetivos y metas que
241
inducen en esa direccin. As, toda poltica pblica desplegada en distintos momentos est orientada a resolver problemas identificados territorial y jurisdiccionalmente
como relevantes para la sociedad, en contextos determinados, y en cuyo diseo e
implementacin intervienen distintas reas competentes de gobierno y una combinacin
indeterminada de actores (individuos, grupos, organizaciones) que producen una serie de
decisiones y actos racionalmente intencionales o socialmente plausibles.
El sistema de accin pblica como circuito de mltiples retornos
La tradicin monorracionalista de las polticas pblicas, que persisti hasta los aos de
1970, present una secuencia de etapas del proceso de polticas pblicas con un dominio
de la decisin racional finalista y la subordinacin de los medios y los responsables para
llevar a cabo las acciones elegidas, que puede ser representada en la figura 1.
AQU FIGURA 1
Esa construccin secuencial del tipo fines/medios/productos/impactos, como la
denomina Pedro Medelln Torres, tiende a ser poco interferida por los [diferentes] intereses de los tomadores de decisiones y las burocracias en las organizaciones pblicas.
Una concepcin monoltica y lineal de la decisin y la accin pblica conlleva as una
interpretacin simplista de la ley y del poder que produce la ilusin de que hay un infalible centro unificador del poder del Estado y, por tanto, una ruta secuencial de la actividad gubernamental que sirve de base para la elaboracin de manuales y guiones especficos para los niveles ejecutivos y operativos de las administraciones pblicas, incluso
para los usuarios, con respecto a los cuales slo basta obedecerlos, cumplirlos, seguirlos
al pie de la letra. No hay aqu una idea de las relaciones intergubernamentales que
posibilitan numerosos centros de decisin conforme a esferas competenciales diferenciadas y capacidades distintas, y aun la aparicin de conflictos entre funcionarios, la
generacin de decisiones incorrectas y las frecuentes fallas operativas; tampoco existe la
idea de una configuracin institucional de crculos de decisin que incluye desde el
jefe de gobierno y/o de Estado hasta las organizaciones sociales, gremiales y empresariales, que adems admita la posibilidad de la negociacin interministerial en el marco
de redes de interconocimiento interministeriales.45
Por su parte, Ives Meny, Jean-Claude Thnig, Joan Subirats y otros autores han
sealado correctamente la desventaja de atenerse a una concepcin secuencial-lineal del
proceso de polticas pblicas, puesto que si bien es congruente con el principio de racionalidad que debe regir las decisiones y acciones de la autoridad pblica, la realidad
que es catica y compleja desborda la decisin racional y obliga a revisar el proceso y,
en su caso, a reformular los programas. David Easton se plante en 196546 una cuestin
como la siguiente: Cmo se las arregla cada uno y todos los sistema polticos (abiertos)
para subsistir en un mundo que es a la vez de estabilidad y de cambio, de procesamiento
presuntamente previsible de insumos a la vez que de perturbaciones que provocan tensiones? La respuesta es sorprendente por su simplicidad: Los sistemas polticos tienen
capacidad de reaccionar frente a las influencias en una de las diversas direcciones
que permitan regular las perturbaciones producidas, o en todas ellas, y as tratar de
atenuar la tensin real o potencial.47 No hay lugar a rupturas: el cambio es posible slo
242
como consecuencia de eventuales adaptaciones a un ambiente que est fuera de los

lmites del sistema. Adems, dicha concepcin adolece de una preferencia por el inicio
del proceso de polticas en el momento de la manifestacin de demandas, problemas y
necesidades sociales.
En una figuracin distinta no lineal ni monorracional el proceso de polticas
pblicas puede terminar frecuentemente, entonces, como una espiral intermitente, irregular, sin direccin o, por lo menos, reiterada: el proceso puede ser, por ello, un circuito
de mltiples accesos, inicios y direcciones; con numerosos retornos e inciertos finales;
con rupturas y fracasos; con una multiplicacin de los escenarios de conflicto; con etapas agobiantes o inconclusas; y con resultados parciales, nulos, inesperados o no deseables. Su carcter reiterado puede ser una confirmacin de dos cosas: a) la intencin de
continuar una bsqueda de soluciones racionales a problemas colectivos persistentes,
aun cuando stos pueden requerir ms bien de soluciones no racionales, no progresistas y no lineales; y b) la rutinaria actividad burocrtica orientada por un ciego cumplimiento de tareas, que adems se resiste a revirar ante umbrales de fracaso o de rechazo
masivo de soluciones antisociales (como en los casos de polticas de control autoritario
de migrantes, polticas laborales restrictivas para los jvenes, etc.).
Momentos del proceso de polticas pblicas
Por cuanto a los momentos en que la poltica pblica se despliega, segn la propia planificacin que les es inherente e independientemente de que estn asociados a una concepcin monorracionalista o, al contrario, a una concepcin multirracionalista, cabe
sealar analticamente los actos distintivos que regularmente y de manera indicativa pueden registrarse:48
La manifestacin persistente a veces organizada de demandas, padecimientos, carencias o necesidades sociales, a travs de mltiples y variados sectores
ms o menos amplios de la poblacin;
El ejercicio continuo a veces intermitente de formas y prcticas de participacin social reconocidas en la ley o adoptadas de facto, para lograr una percepcin convergente de las demandas, los padecimientos, las carencias o las necesidades sociales como problemas pblicos, y de sus posibles soluciones;
La aceptacin de la autoridad pblica de un paquete de demandas, padecimientos, carencias o necesidades sociales (paquete dpcn) que de ese modo son
calificadas finalmente como problemas pblicos susceptibles, por tanto, de ser
atendidos segn un orden acordado (nico o diferenciado) de prioridades;
La definicin de objetivos y metas compartidas para un periodo determinado y
en funcin de un plan general o de un marco general de accin;49
La formulacin y seleccin de opciones o cursos de accin viables tcnica,
organizacional, jurdica, econmica, cultural, material y/o socialmente, conforme a un esquema de ordenamiento de alternativas para resolver los aspectos
especficos de los problemas concretos;
La estimacin de resultados y el clculo de su impacto institucional y contextual;
La decisin formal resultante de un proceso amorfo de insercin de mltiples
243
decisores reales en torno a las opciones viables de poltica que ofrecen racionalmente mejores ventajas o socialmente un mayor grado de satisfaccin;
La determinacin poltica y administrativa de apoyos suficientes al programa
mediante la previsin de recursos econmicos y financieros a travs del presupuesto pblico, de fondos comunitarios o de fondos procedentes de organismos
internacionales;
La creacin de un marco jurdico idneo;
La designacin efectiva de reas tcnicas y administrativas competentes y responsables;
La implementacin (puesta en prctica) del programa de acciones pblicas, conforme a una estrategia de coordinacin social e/o intergubernamental;
El seguimiento y control de las acciones implementadas, a travs de operativos
administrativos o del juicio social, o de ambas cosas a la vez; y
La produccin de resultados conforme a objetivos y metas previstos establecidos
originalmente o modificados durante el proceso de polticas.
Puesto que el proceso de polticas pblicas se desarrolla conforme a una reiterada
interaccin entre portadores de intereses, es frecuente que, con el afn por justificar
cada cual su propia insercin pblica, el conflicto tiende a manifestarse ante la autoridad pblica como una confrontacin continua de proyectos, propuestas, opiniones, reclamos o peticiones de mejor vida colectiva o de solucin a problemas relevantes. Ante la
imposibilidad de establecer un punto general de equilibrio, la autoridad pblica canaliza sistmicamente los problemas y conflictos, sea para darles un tratamiento especfico
o bien para aislar su impacto poltico, y hasta puede optar por disolver el problema
pblico por medio de no-decisiones (represin contra los interesados, difusin de nuevas normas sociales y polticas, cambio de procedimientos del trabajo gubernamental, etc.).50 En un plano de disposicin institucional o, en su caso, de compromiso poltico para resolver los problemas y conflictos, el desarrollo del proceso de polticas est
mediado continuamente por las funciones de cabildeo y negociacin de intereses, de cooperacin de los actores y de coordinacin de tareas intergubernamentales y, por tanto,
se gua por la bsqueda de acuerdos a travs de tareas de organizacin y gestin
intergubernamental y/o social.
Poltica pblica y Estado ampliado
Se puede advertir que la definicin ampliada de poltica pblica que proporcionamos
presupone, del mismo modo, un concepto de Estado ampliado que admite la concurrencia de diversos mbitos de gobiernos y mltiples actores de la sociedad civil en variados
espacios pblicos, con intereses distintos e intenciones cambiantes, afectados por los
mismos problemas pblicos, agobiados por la escasez de recursos pblicos, constreidos indistintamente por la lgica del capital en un sistema productivo globalizado, tensados por el conflicto social y las recurrentes crisis y, precisamente por todo ello, llamados insistentemente a establecer mecanismos de participacin, negociacin, entendimiento o cooperacin que produzcan acuerdos apegados a los fines pblicos, para
construir una vida en comn menos azarosa y menos precaria, ms equitativa y digna,
244
segn se prefiera.
Una definicin de ese tipo puede no ser suficientemente descriptiva de una realidad
en la que a pesar de la revalorizacin de la democracia, de la sociedad civil y de los
derechos fundamentales es sintomtico el dficit de participacin social y el carcter
precario y selectivo de los acuerdos. Su excesivo sentido normativo (prescriptivo) es
parte tambin de una concepcin del mundo que evita ceirse ciegamente a postulados
emprico-positivistas. Aunque los estudios de caso abundan en los anlisis de polticas
pblicas y del mismo modo que Easton sugiri un desarrollo terico en el campo de
estudio de los sistemas polticos, la vertiente normativa hace hincapi en la necesaria
construccin conceptual para potenciar la investigacin emprica.
Segn Meny y Thnig, todo anlisis de poltica se funda, implcitamente o no, en
una filosofa poltica y se vincula, en consecuencia, a las teoras disponibles en el mercado de pensamiento.51 Aun cuando en todos los anlisis de poltica subsiste un inters
por la investigacin emprica y la accin prctica, la diferencia de enfoques conceptuales y filosficos se traduce en un desacuerdo acerca del papel de la ciencia en el campo
de los problemas sociales concretos. El resultado, en efecto, es una confusin de la utilidad prctica de la ciencia con recetas de gobierno, a la vez que la aparicin del
prejuicio acerca de la inutilidad de la ciencia basada en desarrollos tericos.
Desafortunadamente, las propuestas de Lasswell relativas a la creacin de nuevas
instituciones que puedan vincular provechosamente a los acadmicos con los
elaboradores profesionales de las polticas, a la consideracin de propsitos valorativos
en el trabajo cientfico y a mantener un distanciamiento con respecto a las elevadas
abstracciones, abonaron el desprecio por el teoricismo y la consecuente predileccin
por el pragmatismo. Por ello, en 1970 Dror consider necesario cubrir el vaco de la
distincin entre investigacin pura e investigacin aplicada mediante su integracin, al mismo tiempo que evitar la confusin de las ciencias de polticas con un desarrollo de la ingeniera social como un suplemento aplicado de las ciencias sociales.52
Enfoques integradores (alternativas analticas)
En los ltimos veinte aos han aparecido propuestas integradoras o intermedias que
tienen que ver con el estudio de los gobiernos, la accin pblica y los actores sociales, a
partir de las cuales puede generarse una respuesta del mismo tipo a la escisin de corrientes bsicas en los anlisis de polticas. Se mencionan las siguientes, aunque slo se
hace una breve caracterizacin de dos de ellas:
1. La propuesta de estudio bidireccional de la interrelacin entre el gobierno y la
sociedad. Gabriel A. Almond identifica en la sociologa poltica contempornea un intento plausible de estudio sobre el gobierno y la sociedad, que descarta la tentacin determinista y evita asignar alguna prioridad causal a sta sobre
aqul.53
2. La propuesta de estudio multidireccional de la relacin gobiernos-ciudadanos.
Nicols Pineda Pablos desarrolla una propuesta de este tipo para explicar el
papel de los gobiernos locales en Amrica Latina, al proponer un enfoque
combinado de estudio de los procesos de descentralizacin, de democratizacin-empoderamiento local y de desarrollo institucional.54 El estudio de los proTRATADO DE CIENCIA POLTICA
245
cesos de descentralizacin tiende a adoptar un visin top down, mientras que el

estudio de los procesos de democratizacin adopta una visin bottom up. El
estudio del desarrollo institucional vino a completar la ruptura con respecto a
cualquier visin unidireccional, pues era necesario explicar tambin cmo los
gobiernos o las administraciones pblicas se fortalecen a efecto de cumplir sus
facultades constitucionales y legales en el contexto de sociedades democrticas.
3. La propuesta de estudio holstico del proceso de polticas en trminos de un
circuito con mltiples retornos y racionalidades. Meny y Thnig tienen la virtud de haber reformulado la concepcin secuencial-lineal del proceso de polticas integrado por etapas.55 Las investigaciones sobre implementacin en los
aos de 1960 y sobre evaluacin de polticas en los aos de 1970 complementaron la concepcin etapista del proceso de polticas tradicional que puso nfasis
en la decisin racional, apenas precedida por la legitimacin de problemas pblicos. La reformulacin es presentada en trminos de un circuito con mltiples accesos y salidas, es decir, de una espiral indeterminada que admite que el
proceso puede iniciar o reiniciar en cualquier etapa y tal vez concluir
exitosamente o no concluir. A su vez, el trabajo de Thnig sobre la concepcin
de la poltica pblica como accin pblica, publicado en 1997, subraya la
crtica al estatocentralismo, ya que ste representa una posicin reduccionista
de la autoridad gubernamental a la administracin de un conjunto institucional
fijo y al dominio, por prevencin o compromiso, de los juegos de influencia
ejercidos por terceros.56
4. La propuesta de estudio de articulacin de actores e instituciones en el marco de
un direccionamiento estatal ms o menos autnomo. Medelln Torres, desde
la dcada de 1990, ofreci una reformulacin de la concepcin de la poltica
pblica con base en la aplicacin de categoras neomarxistas en el anlisis de la
estructuracin ms o menos autnoma de las polticas pblicas. En sus trabajos, el Estado es presentado como instancia capaz de dar direccionamiento
poltico e ideolgico a la sociedad a travs de las polticas pblicas.
5. La propuesta de estudio holstico conforme a redes, procesos de gestin
intergubernamental, configuracin de esferas pblicas y prcticas de participacin ciudadana. Esta propuesta tiene antecedentes variados en investigaciones sobre redes sociales, los espacios pblicos, las relaciones
intergubernamentales y la participacin social en distintos momentos del siglo
XX. Puede ser inscrita como una propuesta combinada del siglo XXI en tanto
que parece cerrar la discusin sobre la obsolescencia de la concepcin tcnicaracionalista-administrativista de la poltica pblica.
La poltica pblica como direccionamiento poltico e ideolgico
Es posible encontrar en los anlisis del colombiano Medelln Torres un puente entre la
pretensin racionalista exhaustiva de las polticas y los enfoques de racionalidad limitada, concretamente en trminos de una salida plausible a la tensin entre el mantenimiento de largo plazo que requiere el sistema poltico y la tentacin de adoptar medidas
incrementales para enfrentar conflictos cotidianos que impactan al sistema, que, por
246
tanto, pueda dar certeza al direccionamiento poltico de la sociedad. De ese modo la

estructuracin de las polticas est necesariamente conectada con el rgimen poltico
que las fundamenta e imprime una direccin determinada a los conflictos de intereses
mediante la articulacin de los recursos de la coercin y el consenso.
Medelln Torres pudo lograr en 1997 una reinterpretacin del tema de las polticas
pblicas apoyado en una perspectiva neomarxista sobre el Estado capitalista, concretamente al aportar nuevas definiciones de las polticas pblicas basadas en una revaloracin
de los conceptos de rgimen poltico, espacio pblico y sistema poltico.57 El autor consider que esta revaloracin abra una veta importante para el desarrollo de los estudios
sobre las polticas pblicas, por varias razones:58
a) Se comprende mejor la conexin con el modo concreto de actuar del Estado,
puesto que los procesos de polticas pblicas tienen como referente nico y
concreto la accin gubernativa;
b) se logra identificar este modo concreto con la distribucin territorial de las
competencias estatales y con la institucionalizacin del orden poltico como
capacidad de regulacin y control de las tensiones y los conflictos polticos,
econmicos, sociales;
c) se obtiene una recuperacin del concepto de lo pblico que, a su vez, reafirma la naturaleza pblica de las polticas pblicas y reduce el riesgo de la afectacin de stas por el conflicto poltico y, sobre todo, por la incursin furtiva de
intereses privados; y
d) se constata que las polticas pblicas no se producen en unidades cerradas,
sino en unidades abiertas cuyos intereses, tensiones y conflictos estn en permanente transformacin, lo cual connota una dificultad al gobernante para
configurar y llevar a cabo sus acciones con cierto grado de autonoma.
En el contexto de las transformaciones del binomio Estado/Sociedad Civil (o, ms
concretamente, gobiernos/actores) y en una lgica de pluralidad de intereses y de ascendente participacin de los actores, la investigacin pluralista y elitista de polticas pblicas se mostr ineficaz para desvelar el proceso especfico de la decisin pblica, tal vez
con el temor de reconocer no la capacidad gubernamental de organizar el conflicto de
los intereses de los grupos y clases sociales en una direccin apegada a derecho y al
principio de publicidad, sino el hecho de que los gobiernos pueden imponer sus intereses propios e imprimir una cierta direccin poltica e ideolgica a las polticas pblicas.59
Una reformulacin neomarxista de esta cuestin, como la que ofrece Medelln Torres, tiene la virtud de romper con el mito del origen nico de las polticas pblicas, al
que ya se haban referido Meny y Thnig en trminos de una ilusin natalista.60 Si
bien el nacimiento de las polticas pblicas tiene muchos escenarios, stos no tienen la
misma naturaleza, y ello no significa que dichas capacidades estatales-gubernamentales
para organizar ese nacimiento sean ocasionales o constituyan uno de tantos escenarios.
La inscripcin de las polticas pblicas en la matriz de la confluencia pblica gobiernos/
actores es destacada en estudios recientes, desde finales del siglo XX, como una evidencia del papel organizador del Estado y, a la vez, de la permanente presin de las fuerzas
polticas por influir en la orientacin de los fines pblicos.
Como campo de posibilidades en el juego institucional y derivada de la imposibi-
247
lidad de que la pluralidad de intereses en conflicto proyecte acuerdos de buena voluntad

entre los actores, la autonoma estatal encuentra efectivamente en la estructuracin de
las polticas pblicas un campo de mayor especificacin de la accin estatal en su
funcin gubernativa. En tanto conjunto de reglas y procedimientos permanentes y estables que rigen el Estado de derecho, el rgimen poltico fundamenta y da orden
institucional a la produccin y estructuracin de las polticas pblicas, con un efecto
lgico: el campo de influencia unidireccional y extralegal de los intereses particulares
tiende a reducirse a zonas marginales y a momentos excepcionales.
En definitiva, y pese a los casos acumulados de corrupcin de algunos actos de
autoridad, ese no es un campo ordinario. Como se ha observado, el rgimen poltico y el
carcter pblico de la accin gubernativa se erosionan precisamente cuando tal tipo de
influencia se ejerce, cuando mediante la poltica pblica el Estado ya no tiene capacidad
para imprimir sentido normativo, contenido valorativo y direccionamiento poltico a la
sociedad.61 Cuando eso ocurre, suelen aparecer problemas de seguridad nacional, de
ingobernabilidad o, incluso, de crisis del Estado, con la consecuente exigencia de nuevas
transformaciones polticas y una revisin de los dispositivos jurdicos.
Redes de polticas, gestin intergubernamental y participacin
Los estudios actuales de polticas pblicas revelan una construccin compleja de la accin pblica a travs de procesos y redes de interaccin poltica, gestin
intergubernamental y participacin social: la estructuracin de polticas pblicas transcurre por diversos ciclos y pasa por distintos entramados de actores, corre el riesgo de
interrumpirse o fracasar en cualquier momento, es susceptible de ser dirigido y coordinado segn esferas competenciales del gobierno, hace confluir la razn colectiva y la
razn estatal,62 y puede entraar un claro direccionamiento poltico e ideolgico de la
sociedad y del Estado, es decir, una forma especfica de estructuracin del propio sistema
poltico-estatal.63 Adems, como modo de confluencia de la razn colectiva y la razn
estatal, las polticas pblicas se desarrollan como formas de mediacin64 de diversas
demandas e intereses en un marco de coordinacin intergubernamental y de movilizacin de las fuerzas polticas y sociales.
Los estudios de caso sobre implementacin y evaluacin de resultados de polticas
pblicas, durante el ltimo tercio del siglo XX, permitieron formular a la vez que una
concepcin procesal ms completa de las polticas pblicas una concepcin
multidimensional y estructural de las interacciones; del mismo modo, pusieron en evidencia algunas dificultades que podan aparecer entre el momento de la decisin formal y el
de la puesta en prctica de las acciones determinadas, que incluso implicaran una franca
interrupcin o un fracaso del proceso. Los trabajos crticos de Subirats65 y de Meny y
Thnig a la concepcin lineal-secuencial, monorracional y unidireccional de la decisin y
la implementacin, que estaba presente en muchos estudios anglosajones, contribuyeron
a entender que para cualquier momento del proceso son muchas las acciones o situaciones que pueden ocurrir y alejarnos de las previsiones y los acuerdos originarios.
As, la idea de proceso de las actividades gubernamentales que sugieren Meny y
Thnig66 ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia, sobre todo
porque: a) la construccin y puesta en prctica de las polticas pblicas supone un proceso relativamente abierto y susceptible de ser corregido en cualquier momento; b) da
248
claridad al hecho de que a cada momento (definicin del problema y su insercin en la

agenda pblica / eleccin de alternativas y determinacin de un programa de acciones /
implementacin del programa y produccin / evaluacin de resultados) corresponde
un sistema de accin especfico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales; y c) no excluye la posibilidad de ajustes internos y de una sobredeterminacin de
cada momento por la acumulacin del conflicto o por la emergencia de dificultades
tcnicas, administrativas, organizacionales, culturales y jurdicas, con la consecuencia
de que algunos actos se superpongan, se retroceda en el camino, se adopten no-decisiones y se modifique el staff de responsables.
El proceso de polticas pblicas as visto denota, segn Joan Subirats la complejidad de la accin [pblica] conjunta, pues en el proceso interviene un reparto variado de
actores polticos y sociales, diversos niveles de gobierno y mltiples reas tcnicas-polticas-administrativas de gobierno, que se mueven entre el conflicto como caracterstica
de las prcticas polticas y sociales y la bsqueda de acuerdos como puntos de apoyo
para la solucin de problemas pblicos. Esta ampliacin de la concepcin de polticas
pblicas, que evidentemente supera la visin tradicional de la sectorializacin y
secuencialidad rutinaria de la actividad gubernamental, permite entender la mltiple
combinacin de iniciativas, opiniones, recursos y responsabilidades de los actores y las
instituciones involucradas bajo la forma de redes de polticas pblicas, segn una
propuesta seminal de Hugh Heclo relativa a las redes de asuntos.
La concepcin de redes de polticas pblicas que ampla notablemente la nocin tradicional de polticas pblicas, segn revelan algunas investigaciones ad hoc, entre ellas las de Sonia Fleury desde una perspectiva de gestin de redes de polticas,67
Leonardo Garnier desde una perspectiva de coordinacin de planes y polticas68 y E.
H. Klijn,69 es compatible con la idea de que, en realidad, stas se conforman y se
desarrollan en un mundo social ms amplio, en una sociedad compleja cuyo advenimiento ya anticipaba Mannheim a mediados del siglo XX, de modo que ellas siempre
estn en proceso de constitucin o ajuste y son objetos moldeables en los tejidos de las
relaciones intergubernamentales. De acuerdo con el britnico Mark Evans, entonces, las
polticas pblicas no son entidades fijas ni determinadas; el proceso mismo es indeterminado, a pesar de que analticamente pueda identificarse un punto de origen y un
desenlace.
Nueva gestin pblica y gerencia social (para cerrar la espiral)
Las redes de polticas constituyen fcticamente un entramado complejo de procesos de
polticas pblicas, de nuevas formas de gestin pblica, de formas de participacin social a travs de la web y de gerencia social; su anlisis puede describir una multiplicidad
de actores, reas ejecutivas, organismos y acciones civiles sobre problemas concretos,
as como una diversidad de puntos de interseccin competencial y de intereses.
La crtica a la concepcin casi monoltica y lineal de la implementacin de polticas
literalmente cocinada de arriba hacia abajo y desligada de los actores sociales70
produjo variadas alternativas plausibles a partir de la dcada de 1980, una de ellas planteada en trminos de creacin de una nueva lnea de investigacin que trat de superar
la comprensin del papel de los diferentes niveles ejecutivos y operativos de las administraciones pblicas, y sugiri, por ende, ver a los funcionarios con funciones de mando y
249
atribuciones de direccin como lderes; por tanto, propuso estudiar este peculiar liderazgo
y los modos como esos lderes se relacionan con su medio poltico para producir buenos resultados.71 En realidad, como dice el profesor de la Universidad de Wisconsin,
Donald F. Ketll, esta fue la principal no la nica aportacin de nuevas investigaciones de la gestin pblica.
El problema ya no era slo la administracin como estructura y la implementacin
de programas como simple ejecucin organizada de acciones; el inters se concentr
ms bien en el papel de los funcionarios como lderes, segn las distintas estrategias de
gestin adoptadas en las mltiples reas gubernamentales, y en su capacidad para desarrollar una aguda visin del ambiente poltico en que actan para obtener esos buenos resultados.72 La promocin de nuevos estudios de la gestin pblica llev a considerar a los funcionarios como gerentes pblicos o agentes pblicos en distintas
vertientes (administradores, lderes, empresarios, polticos) y diversas funciones y capacidades (de gerencia, direccin, inversin y negociacin) para realizar los objetivos
organizacionales de acuerdo con una estrategia de aprovechamiento efectivo del trabajo
de otras organizaciones. As, segn el abogado de la Universidad Catlica de Chile, Jos
lvarez Madrid,
La gestin pblica, el management pblico en su caso, implica, entonces, tomar responsabilidad por la accin del sistema pblico en toda su complejidad, abarcando todo el proceso de polticas pblicas, trayectoria que va desde la declaracin hasta la ejecucin de las
polticas pblicas. Y esta accin implica siempre trabajar en redes sectoriales e
intersectoriales, con otras organizaciones pblicas y privadas. [] [En consecuencia,] []
la intensificacin de las capacidades del management pblico parece ser una condicin
esencial para asegurar la flexibilidad y la adaptabilidad de las organizaciones pblicas en
un mundo cambiante y crecientemente interdependiente.73
De acuerdo con el enfoque de nueva gestin o gerencia pblica, hay una preocupacin por los resultados que los funcionarios de alto nivel pueden obtener en el desempeo de sus funciones, pero incluso ms all de su esfera competencial a la que estn
constreidos por los manuales y el marco jurdico aplicable, en el supuesto de aprovechar sus capacidades y habilidades personales para visualizar el contexto y obtener beneficios generados por otras organizaciones. Es claro que esta es una forma de confirmar que los procesos de descentralizacin gubernamental afectan la propia organizacin administrativa, al grado de que se produce una especie de devolucin de autoridad
dentro de los gobiernos hacia diversos niveles burocrticos.74
Indudablemente, los estudios de redes de polticas pblicas han trado consigo, en
cascada, estudios complementarios que han puesto nfasis en una nueva forma de actuacin de los funcionarios de alto nivel, a su vez reforzados por una concepcin ampliada de la gerencia pblica como gerencia social, segn Bernardo Kliksberg, conforme a
lo cual sta tiene que ver ya no slo con la optimizacin del rendimiento de los esfuerzos
del Estado, sino tambin con los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento
de los grandes dficit sociales y el mejoramiento del funcionario y [los] resultados de
la inversin en capital humano y capital social.75
Resumen
250
1. Como hemos visto, las polticas pblicas condensan relaciones de poder, coaliciones,
procesos de intercambio, influencias contextuales, mltiples reglas del juego, interdependencia de metas y valores, en una especie de espiral sin fin que, por eso mismo,
es objeto de organizacin y recurrentes clculos; si, por ello, adems, son susceptibles de reproducir contradicciones, incongruencias y rupturas de la vida social,76 no
slo sera necesario un margen de autonoma en su estructuracin, sino aun el sometimiento de las actuaciones gubernamentales al escrutinio pblico y al control poltico y jurisdiccional.
Aunque la propuesta seminal de Lasswell incluye la conjuncin de esfuerzos pblicos y privados, la nocin de lo pblico haba quedado circunscrita al gobierno.
Se ha sealado aqu el riesgo de proceder en esa direccin, porque ello no garantiza
una proyeccin y una concrecin efectivamente pblicas de los actos de la autoridad
poltica y administrativa, que son la sustancia de los anlisis de polticas.
2. Tal vez no sea tan evidente que la accin pblica, la accin conjunta conformada por
los gobiernos y los ciudadanos, se desarrolla en variados escenarios: a travs de procesos que simulan ciclos con trayectorias ordenadas y, a la vez, fluctuantes; por medio de redes que involucran la participacin social y diversas reas del poder pblico
nacional, local y aun internacional; o de acuerdo con estrategias de gestin combinada top down y bottom up que resultan, en ltima instancia, en tareas de gerencia
social, y cuya coordinacin requiere garantizar principios de racionalidad, de justicia y de participacin democrtica.
3. La percepcin comn de la poltica pblica est sintomticamente centrada en objetos cotidianos, en actos inmediatos y en la materializacin de beneficios colectivos
sectorializados. La revisin de la literatura sobre la materia aqu tratada y el anlisis
de las nuevas formas y modos de actuar del Estado en concreto permiten subsanar
esa inmediatez y superar dos arraigadas concepciones: a) la de una racionalidad
fincada en la eficiencia econmica, es decir, en la maximizacin de utilidades; y b) la
de una respuesta momentnea a intereses en conflicto que pretenden transfigurarse
en el inters pblico.
4. Por ltimo, la reformulacin de la cuestin de la autonoma poltico-estatal y la
reinterpretacin de la naturaleza pblica de los actos de autoridad apegados a derecho, permite reconocer el valor de la mediacin y la necesidad de salvaguardar la
matriz del Estado constitucional, democrtico y de derecho, tan necesaria a la subsistencia de la poltica pblica como instrumento de control del conflicto poltico y
social.
CRUZ, Csar Nicandro y Mariangela PETRIZZO (2001), El estudio de las polticas pblicas: el
estado de la disciplina y la consolidacin democrtica en Amrica Latina, http://
petrizzo.f2g.net.
Este trabajo es pertinente para entender los enfoques dominantes en los anlisis de
polticas pblicas y las diversas crticas y alternativas. Incluye cuadros y grficos interesantes que complementan el desarrollo del presente captulo.
251
GARCA DE LA CRUZ HERRERO, Juan Jos (1995), La defensa de intereses ante las autoridades
pblicas. Accin colectiva o accin individual?, en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas n. 69, CIS, Madrid, enero-marzo 1995, pp. 39-68.
Los estudios de polticas pblicas se refieren constantemente al desempeo de los poderes pblicos (o del gobierno) conforme al inters pblico, pero no establecen una diferenciacin de los mltiples intereses privados que apuntan a influir en aquel. Contra
una concepcin pluralista de equiprobabilidad de dicha influencia, este trabajo contribuye a sealar numerosos filtros tanto de abajo hacia arriba como desde dentro de
la estructura gubernamental en la formacin del inters pblico. Asimismo, seala la
ilusin de poder que algunos actores creen tener en ese proceso.
MULLER, Pierre (2002), Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Colombia, traduccin de la edicin francesa por Presses Universitaires de France, 2000.
Algunas de las formulaciones contenidas en el presente captulo se encuentran correspondidas generosamente en este libro. Adems, este autor sugiere entender a las polticas pblicas como mediacin y como un proceso de construccin de una visin del
mundo articulado con la aceptacin social del liderazgo de grupos sociales especficos.
SUBIRATS, Joan (1989), Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid.
Este es uno de los libros mejor logrados relativos al estudio de las polticas pblicas.
Confirma la crtica al enfoque racional exhaustivo y la concepcin desde arriba de la
relacin entre las administraciones pblicas y los actores sociales. Adems, es pionero
en la presentacin sistemtica para los hispanoparlantes del enfoque de redes de polticas o entramado de polticas (policy network) y de la importancia social de la evaluacin
de polticas.
(Footnotes)
1. Harold Dwight Lasswell (1902-1978) naci en Donnellson, Illinois, en 1902; falleci en Nueva
York, en 1978. Hijo de un pastor protestante. Alumno aventajado de enseanza secundaria, obtuvo
una beca para estudiar sociologa en la Universidad de Chicago, donde muy pronto mostr sus especiales dotes para la investigacin y obtuvo el ttulo de Doctor a los 24 aos (1926). Concluida la carrera, viaj al Reino Unido, donde estudi en la London School of Economics y tambin en centros acadmicos de Pars, Ginebra y Berln. Se inici en la docencia en la Universidad de Chicago, donde ense
ciencia poltica (1922 a 1938), antes de trasladarse a la Universidad de Yale. Trabaj en el Institute for
Propagande Anaysis (1937-1941), donde edit una revista mensual con numerosos trabajos de anlisis
de contenido sobre textos propagandsticos del perodo histrico de entreguerras. En 1963 escribi El
futuro de la ciencia poltica (publicado por Atherton Press), que en 1971 public a su vez Tecnos, en
Madrid. Lasswell es tambin conocido por sus estudios de temas de comunicacin y es autor de la
clebre frmula Quin dice qu, a quin, por qu canal y con qu efecto?, que se ha convertido en
esquema rector de los anlisis de contenido para la sociologa de la comunicacin. Al respecto, http:/
/www.biografiasyvidas.com/biografia/l/lasswell.htm y http://www.infoamerica.org/teoria/lasswell1.htm
2. Marcelo Gonzlez Tachiqun (El estudio de las polticas pblicas: un acercamiento a la disciplina, en Quid Juris, ao 1, volumen 2, publicacin del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, Mxico, 2005, p. 100) remite al ao 1887 el origen de la propuesta de ocuparse del estudio de las polticas
pblicas, que se encontrara en un artculo de quien fuera Presidente demcrata de los Estados Unidos
de Amrica, Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: The study of administration, publicado en Political
Science Quartely en junio de 1887, pp. 197-222. Otros autores remiten a la dcada de 1940 la aparicin
de algunos trabajos referidos ms apropiadamente a las polticas pblicas. Sin embargo, como el
mismo Marcelo Gonzlez Tachiqun reconoce, se identifica a Lasswell como el autor de la presentacin formal de una multidisciplina que en la actualidad goza de gran prestigio; y a l mismo se atribuye, segn Peter deLeon, el primer uso formal de la denominacin ciencias de las polticas (policy
252

sciences) (Peter deLeon, Una revisin del proceso de las polticas: de Lasswell a Sabatier, en Gestin
y Poltica Pblica n. 1, vol. VI, CIDE, Mxico, primer semestre de 1997, p. 5).
3. El estudio de la relacin genrica (o especfica, como el caso de las polticas pblicas) entre
gobierno y sociedad de arriba hacia abajo (top down) de abajo hacia arriba (bottom up), es
abordado por B. Guy Peters, Modelos alternativos del proceso de la poltica pblica: de abajo hacia
arriba o de arriba hacia abajo, en Gestin y Poltica Pblica n. 2, vol. IV, CIDE, Mxico, segundo
semestre de 1995, pp. 257-276.
4. Fundamentalmente se puede hablar de inters pblico en tanto que conjunto de preferencias
valorativas, principios jurdicos y fines comunes establecidos en las leyes en trminos de pactos polticos y sociales de largo plazo entre factores reales de poder que se imponen histricamente a una
colectividad poltica. Los gobiernos en turno suelen traducir ese inters pblico segn sus propios
proyectos partidistas y, por tanto, definen materialmente lo que es conveniente a la colectividad en un
tiempo determinado a partir de una actualizacin de la ley fundamental y las leyes secundarias conforme al contexto imperante y de nuevas estrategias de desarrollo econmico y social; sin embargo, la
conformacin de mltiples espacios pblicos en sociedades plurales produce una diversidad de intereses de variados pblicos, lo cual entra en tensin con la pretensin de un inters pblico
revelado por dichos gobernantes y con la propia matriz constitucional, ya que cada grupo de inters
quiere a su vez imponer su propia traduccin de sta.
5. El principio de participacin social es abarcante de la llamada participacin ciudadana y, en
contraste con el principio de representacin poltica, supone el ejercicio permanente de derechos fundamentales de personas y ciudadanos a travs de variados instrumentos de consulta democrtica
directa y/o semidirecta reconocidos en las leyes; dicho principio es aplicable constitucionalmente con
independencia de las diferencias econmicas, culturales y polticas entre miembros de una colectividad poltica, aunque stos puedan asociarse de manera distinta para ejercitar tales derechos.
6. La distincin de esos trminos en lengua inglesa tiene los resultados siguientes: 1) politic: vocablo relativo a la cualidad personal de astucia y sagacidad; 2) politics: relativo a la actividad poltica
basada en intereses o ligada a partidarismo o corrupcin; 3) polity: se refiere al orden del sistema
poltico, delineado por el sistema jurdico, y a la estructura institucional del sistema poltico-administrativo; del mismo modo, a los actos derivados del carcter competencial de los poderes pblicos
conforme a reglas comunes, esto es, a actos poltico-administrativos-estatales revestidos de legalidad
y constitucionalidad con arreglo a fines colectivos; 4) political: para designar el aspecto sustantivo de
la poltica o un campo especfico de la actividad humana); y 5) policies: plural de policy, utilizado para
designar las elecciones ms importantes de la vida organizada y de la privada o, segn Klaus Frey
(profesor de la pontificia Universidad Catlica de Paran, Brasil), la configuracin de los programas
polticos, los problemas tcnicos y el contenido material de las decisiones polticas. Como observa
Frey, cada vocablo contribuye a designar dimensiones diversas de un mismo objeto (el sistema poltico-estatal), aunque ellas estn entrelazadas y se influyen recprocamente (Klaus Frey, Polticas
pblicas: Um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no
Brasil, en Planejamento e Polticas Pblicas n. 21, junio de 2000, pp. 216-217, http://www.ipea.gov.br).
7. Un buen trabajo que permite entender a la planificacin como anticipacin racional al futuro y
como una forma de construir ordenada y prospectivamente una nueva realidad, en contraste con una
realidad presente que parece indeseable, ambigua y contradictoria, corresponde a Ezequiel Ander-Egg,
Introduccin a la planificacin, Lumen (coleccin poltica, servicios y trabajo social), Argentina, 1995,
206 pp. Otro texto, aplicado a la regin latinoamericana, es el de Antonio Elizalde Hevia, Planificacin
estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, coeditado por la CEPAL-ONU y el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Santiago de
Chile, 2003, 70 pp. En este segundo texto el autor describe la transicin de la planificacin centralizada regional en Amrica Latina, dominante en los aos de 1950, a una planificacin sustentada en el
papel activo de los gobiernos locales, hacia los aos de 1980.
8. Es claro que en la actualidad la planificacin de la accin pblica adquiere cada vez ms un carcter
descentralizado y participativo, segn determinaciones legales y prcticas democrticas, en contraste con
periodos en que la planificacin fue centralizada, antidemocrtica o basada en negociaciones: por ejemplo, durante el periodo del Estado llamado totalitario (en la ya desaparecida Unin de Repblicas
Socialistas Soviticas y en otros pases comunistas), del Estado intervencionista (aos de 1940 a 1970
en pases de Amrica Latina) y del neocorporativismo europeo (dcadas de 1950 a 1970).
9. Karl Mannheim (1893-1947), Libertad, poder y planificacin democrtica, FCE, Mxico, 1974,
segunda reimpresin, pp. 62-63. Los intereses privados corresponden, ante todo, al cuerpo poltico
conformado por todos los grupos y dirigentes que desempean un papel activo en la organizacin de
253

la sociedad (p. 62), compatible con la funcin estatal contempornea. Aunque de origen hngaro,
Mannheim hizo una gran contribucin al desarrollo de la sociologa alemana; fue profesor de la Universidad de Francfort, en donde ense entre 1920 y 1933. Tras el arribo del nazismo decidi salir de
Alemania.
10. Karl Mannheim, op. cit., p. 94.
11. Ibd., pp. 50-51.
12. Karl Mannheim, op. cit., pp. 51-52.
13. Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, en El estudio de las polticas pblicas,
volumen 1 de la Antologa de Polticas Pblicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva, editadas por
Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 97.
14. Yehezkel Dror, Prolegmenos para las ciencias de polticas, en El estudio de las polticas
pblicas, volumen 1 de la Antologa de Polticas Pblicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva,
editadas por Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 125.
15. Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, p. 82.
16. Pedro Medelln Torres seala que el rgimen poltico no slo imprime a las polticas contenido
valorativo, sino tambin un sentido normativo, porque a travs de normas y procedimientos estables
y permanentes fundamenta el papel de las polticas en la bsqueda de un determinado comportamiento poltico y social que progresivamente se interiorice como norma en la sociedad y en el Estado
(Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para una teora de la estructuracin
de polticas pblicas en pases de baja autonoma gubernativa, publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia n. 8, julio de 1997, http://www.clad.org.ve/reforma.html.)
17. Vase Yehezkel Dror, op. cit.
18. Al respecto, vase Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio a El estudio de las polticas pblicas, op. cit., p. 30.
19. David Garson, De la ciencia de polticas al anlisis de polticas, en El estudio de las polticas
pblicas, citado.
20. William Ascher, La evolucin de las ciencias de polticas: Comprender el surgimiento y evitar
la cada, en El estudio de las polticas pblicas, citado.
21. Por cierto, uno de los debates relevantes desde los aos de 1950 y hasta finales de la dcada de
1970 gir en torno a la pretensin de neutralidad axiolgica de las ciencias, en particular de las disciplinas sociales.
22. Entre el conocimiento y la poltica, en El estudio de las polticas pblicas, op. cit.
23. En la tercera cara (o tercera etapa de desarrollo) de los anlisis de polticas pblicas, segn
Douglas Torgerson, la participacin ciudadana tiene un lugar significativo. As, a la luz de la llamada
Investigacin Berger (atribuida a Thomas R. Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha participacin es una forma de participacin del pblico en la vida poltica y que los expertos de polticas
contribuyen a estimularla a travs de mecanismos consultivos de evaluacin del desarrollo econmico, social y poltico. El anlisis de polticas se contrapone entonces al proceso de decisin poltica
enclaustrado en el estado administrativo (op. cit., pp. 227-228).
24. Jean-Claude Thnig, Poltica pblica y accin pblica, en Gestin y Poltica Pblica n. 1, vol.
VI, CIDE, Mxico, primer semestre de 1997, pp. 19 y 22.
25. Ibd., p. 28.
26. Al respecto, vase el Catlogo de posgrado en Universidades e Institutos Tecnolgicos, Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, 2005, y el Catlogo de carreras de licenciatura en Universidades e
Institutos Tecnolgicos, Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, 2005, publicados por la Asociacin
Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES). Un buen intento de
evaluacin de la especificidad multidisciplinara de las polticas pblicas, de las grandes corrientes
contribuyentes y de los programas de enseanza en Mxico se encuentra en Luis F. Aguilar Villanueva,
Recepcin y desarrollo de la disciplina de Poltica Pblica en Mxico. Un estudio introductorio, en
Sociolgica n. 54, ao 19, Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, Mxico, enero-abril
de 2004, pp. 28-32.
27. Harold. D. Lasswell, op. cit., pp. 80 y 102.
28. Governance (en ingls), gouvernance (en francs) o governana (en portugus): traducidos al
espaol como gobernanza o gobernacin. Por ejemplo, Renate Mayntz utiliza el trmino gobernanza, al
que define del modo siguiente: en la actualidad el trmino se utiliza, sobre todo, para indicar un
nuevo modo de gobernar. Tengo que llamar a este nuevo modo de gobernar gobernanza moderna.
Gobernanza moderna significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudada-
254

nos que constituan la sociedad civil []. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no
estatales, los actores pblicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulacin y la
aplicacin de polticas pblicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la
jerarqua, sino por actores corporativos autnomos (es decir, organizaciones formales) y por redes
entre organizaciones [] (El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, Revista del
CLAD Reforma y Democracia n. 21, octubre de 2001). Sobre el significado del trmino, vase El libro
blanco la gobernanza europea y la reforma de la unin, del catedrtico del Instituto Europeo de
Administracin Pblica, Antonio Bar Cendn, http://europa.eu.int-comm.governance.
29. Yehezkel Dror, Prolegmenos para las ciencias de polticas, op. cit., pp. 119-147; y, del mismo
autor, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, FCE, Mxico, 1994, especialmente pp. 151160 y 379-397.
30. Tres trabajos ilustrativos de una respuesta frontal a los enfoques racionalistas radicales, desde
la perspectiva de la democracia participativa, son los siguientes: Jess Armando Haro Encinas, La
Rosa custodiada. Participacin ciudadana y gestin pblica en Reus, 1999-2003, Tesis de Doctorado,
Universitat Rovira i Virgili, 2004, especialmente el captulo II Participacin, ciudadana y gestin
pblica en el mbito local, http://www.tdx.cesca.es; Joan Font, Ismael Blanco, Ricard Goma y Marina
Jarque, Mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones locales: una visin panormica, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, http://www.clad.org.ve/reforma.html; finalmente,
los diversos captulos del libro colectivo coordinado por Joan Font, Ciudadanos y decisiones pblicas,
Ariel, coleccin Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 2001, 242 pp.
31. Lucien Sfez, Crtica de la decisin, FCE, Mxico, 1984 (de la segunda edicin en francs).
32. Citado por Pierre Muller (op. cit., pp. 62-63). De Eric Monnier: Evaluations de laction des
pouvoirs publics, Econmica, Pars, 1992.
33. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, Las polticas pblicas, op. cit., pp. 103 a 107. Los autores
describen as el sistema de accin que, a pesar de todo, es identificable por una agregacin incesante
de actividades concretas y particulares en el seno de la autoridad pblica (p. 105): As, el proceso es
un ciclo ms o menos cerrado sobre s mismo. La evaluacin de los resultados, sea cual sea la forma
que tome, precede a la fase de resolucin del problema. Pero, el final tambin puede ser el comienzo!
La evaluacin, ms que desembocar en la terminacin, desencadena una vuelta atrs: el problema se
considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva reformulacin
del problema inicial o a travs de una gestin ms satisfactoria en la fase de ejecucin del programa.
El proceso est abierto a toda clase de efectos de retroaccin. Por otra parte, una fase no sigue
necesariamente a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronolgica
o, tambin, ciertas actividades funcionales pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso (p. 105).
34. Una revisin de las teoras sobre la personalidad se encuentra en Lawrence A. Pervin, La
ciencia de la personalidad, McGraw-Hill, Madrid, 1998.
35. Herbert A. Simon (1916-2001), economista, politlogo, psiclogo y cientfico social estadounidense; premio Nbel de Ciencias Econmicas en 1978 por sus teoras sobre los procesos de decisin en
las corporaciones financieras y en otros tipos de organizaciones econmicas complejas (Microsoft
Encarta 2005). Algunos de sus trabajos importantes: Administrative Behavior (Macmillan, Nueva York,
1957), Modelos de pensamiento (1979) y Modelos de racionalidad limitada (1982).
36. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, op. cit.
37. El vocablo es acuado por Lucien Sfez, op. cit., p. 259.
38. Yehezkel Dror, Prolegmenos para la ciencias de polticas, en op. cit., p. 126.
39. Particularmente se remite al artculo precursor de Charles E. Lindblom publicado en 1959:
La ciencia de salir del paso, en La hechura de las polticas, vol. 2 de la Antologas de Poltica Pblica
a cargo de Luis F. Aguilar Villanueva, edicin de Miguel ngel Porra, Mxico, pp. 201-225.
40. Strategies for change: Logical Incrementalism, Irwin, 1980. Citado por David Jennings y Stuart
Wattam, Toma de decisiones. Un enfoque integrado, CECSA, Mxico, 1996, pp. 16-18.
41. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, captulo XI Vuelve a aplicarse la
ciencia de salir del paso, sin obtener an resultados definitivos (escrito de 1979), pp. 343-372.
42. Pedro Medelln Torres (op. cit.) reconoce el trabajo de Joan Subirats en torno a la sintomtica
influencia del enfoque incrementalista en la estructuracin de polticas pblicas en el caso espaol.
As, se pregunta: Por qu precisamente el rgimen poltico es la instancia que determina el carcter
reactivo y consensual en la formacin de las polticas en Espaa? Lo que en principio aparece como
una tmida sugerencia, en realidad debe considerarse como el punto central del debate sobre la formacin de las polticas pblicas.
43. Pierre Muller (investigador francs, autor de Las polticas pblicas, Universidad Externado de
255

Colombia, Colombia, 2002, traduccin de la edicin francesa por Presses Universitaires de France,
2000) presenta una definicin ampliada de la poltica pblica como la que aqu intentamos. Aunque
hay elementos comunes en ambos casos, nuestra definicin pretende destacar el perfil procesal de la
poltica pblica, pero niega el principio de definitividad de cada momento, lo cual permite identificar los
diversos actos y los mltiples actores e instituciones que pueden intervenir en la resolucin de problemas pblicos, apoyados en una variedad de estrategias de gestin, coordinacin y acuerdo, segn
combinaciones posibles de actos y una reestructuracin variada de la unidad del proceso.
44. Charles E. Lindblom, profesor emrito de economa y ciencias polticas de la Universidad de
Yale. Una recopilacin de sus trabajos publicados entre 1955 y 1984 se encuentra en Democracia y
sistema de mercado, coedicin del FCE / El Colegio de Ciencia Poltica y Administracin Pblica/
Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo, Mxico, 1999, pp. 312 a 330.
45. Vase Pierre Muller, op. cit., pp. 113 a 134.
46. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1996, sptima reimpresin (de la edicin original por Prentice-Hall).
47. En el anlisis de David Easton las tensiones pueden derivar de las fricciones y los conflictos
polticos, pero la posibilidad de cambio sigue invariablemente la ruta de mantenimiento del sistema,
no la de una ruptura. Segn Oran R. Young (Sistemas de Ciencia Poltica, FCE, Mxico, 1972), el
anlisis insumo-producto poco tiene que decir acerca de la poltica de la declinacin, la perturbacin
y la ruptura de los sistemas polticos.
48. Al respecto, vase el libro de Ezequiel Ander-Egg, Introduccin a la planificacin (citado).
49. Segn una designacin de los franceses Ives Meny y Jean-Claude Thnig, ms propia del lenguaje utilizado en el anlisis poltico que del lenguaje tcnico-administrativo. Vase Ives Meny y Jean-Claude
Thnig, Las polticas pblicas, editorial Ariel, coleccin Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 1992.
50. La nocin de no-decisin puede indagarse en la obra de P. Bachrach y M. Baratz, Decisions
and Non-Decisions: An Analytical Framework, en American Political Science Review n. 57. Citados
esos autores por Meny y Thnig, op. cit., pp. 138-139, stos previenen acerca de que La no decisin
existe, y traduce una actividad al menos igualmente significativa de la actividad pblica. En compatibilidad con esa nocin, el neomarxista sueco Gran Therborn, en su libro Cmo domina la clase
dominante? (siglo XXI editores, Mxico, 1979), establece una tipologa de formatos de representacin
que incluye la canalizacin de demandas, mediante la cual es posible, por ejemplo, postergar las
demandas populares y, si resulta demasiado costoso oponerse a ellas, canalizarlas a travs de instituciones y procesos que no provoquen rupturas (op. cit., p. 275).
51. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, op. cit., p. 45.
52. Prolegmenos para las ciencias de polticas, op. cit., pp. 123-124.
53. Gabriel A. Almond, El retorno al Estado, captulo VIII de Una disciplina segmentada. Escuelas y corrientes en las ciencias polticas, coedicin FCE / Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, 1999, pp. 259-296.
54. Nicols Pineda Pablos, El papel de los gobiernos locales en Amrica Latina, en Gestin y
Poltica Pblica n. 2, vol. V, CIDE, Mxico, segundo semestre de 1996, pp. 373-396.
55. Las polticas pblicas, citado.
56. Jean-Claude Thnig, Poltica pblica y accin pblica, citado, p. 34.
57. Pedro Medelln Torres, op. cit. Un trabajo posterior de este autor, en la misma lnea de argumentacin, es el siguiente: La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el
estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad, CEPAL, serie Polticas Sociales n.
93, Santiago de Chile, 2006, 56 pp.
58. Ibd., apartado final.
59. Una de los principales aportes de Pedro Medelln Torres consiste exactamente en superar la
barrera pluralista y elitista materializada en la proposicin de que la poltica pblica tiene un origen,
el cual puede ser identificado con el juego de intereses de los actores. Desde luego, gran parte de su
aporte se mantiene en deuda principalmente con la obra del griego (nacionalizado francs) Nicos
Poulantzas, principalmente Poder poltico y clases sociales en el Estado capitalista, siglo XXI editores,
Mxico, 1969, y Estado, poder y socialismo, siglo XXI de Espaa, Madrid, 1979.
60. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, Las polticas pblicas, pp. 112-113.
61. Vase especialmente el apartado del trabajo de Pedro Medelln Torres, de 1997, referido al
rgimen poltico.
62. Vista desde el rgimen poltico, la naturaleza pblica de las polticas pblicas est definida por
la confluencia de dos elementos bsicos: La existencia de una razn colectiva, que se construye a partir
de la existencia de las redes mnimas de solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que funda-
256

menta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la
existencia de un principio mnimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional
bsico, que fundamentan la existencia de un Estado (Pedro Medelln Torres, op. cit.).
63. Klaus Frey (op. cit., p. 225), por cierto, prefiere el concepto de polticas estructuradoras de
sistema en lugar del que propone Klaus Schubert en trminos de polticas mantenedoras de sistema. ste ltimo connota una visin mecanicista y conservadora del modo de operar del sistema
poltico-estatal; en cambio, aquel connota una comprensin dinmica.
64. La nocin de las polticas pblicas como mediacin es una propuesta del politlogo francs
Pierre Muller, autor de diversos trabajos sobre la materia (op. cit., p. 201).
65. Joan Subirats, Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, Ministerio para las
Administraciones Pblicas, Madrid, 1992, pp. 101-123.
66. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, op. cit., pp. 103- 107.
67. Sonia Fleury, El desafo de la gestin de las redes de polticas, en revista Instituciones y
Desarrollo n. 12-13, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barcelona, 17 de diciembre de 2002, http://www.iigov.org.
68. Leonardo Garnier, Funcin de coordinacin de planes y polticas, en revista Instituciones y
Desarrollo n. 5, diciembre de 1999, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barcelona, http://www.iigov.org/revista/re05/re.php.
69. Klijn, E.H., Redes de polticas pblicas: Una visin general, en W. J. M. Kickert y J. F. Koppenjan
(editores), Managing Complex Networks, captulo 2, Sage, London, 1998, http://www.revistaredes.rediris.es/.
70. El mrito de los estudios pioneros de implementacin de polticas por ejemplo el de J.L.
Pressman y A. Wildavsky en 1973, sobre el caso de Oakland (Implementation, University of California
Press, Berkeley) y el de Donald S. van Meter y Carl E. van Horn en 1975 (El proceso de implementacin
de las polticas. Un marco conceptual, publicado originalmente en Administration & Society n. 4, vol.
6) fue haber sealado una serie de dificultades derivadas de una concepcin decisional de las polticas, puesto que entre la adopcin de stas y su aplicacin no se estaba considerando propiamente el
proceso de implementacin, es decir, la conformacin de una estructura administrativa y de tareas
ad hoc. No obstante, la alternativa qued limitada a la esfera administrativa y omiti, entre otras
cosas, el papel activo de los funcionarios de alto nivel y aun el de las organizaciones sociales.
71. Sobre este aspecto, vase Donald F. Kettl, En busca de claves de la gestin pblica: diferentes
modos de cortar una cebolla, en Barry Bozeman (coord.), La gestin pblica. Su situacin actual,
coedicin FCE / Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica / Universidad Autnoma de Tlaxcala, Mxico, pp. 107-108.
72. Ibdem, p. 116.
73. Jos lvarez Madrid, La gestin de polticas pblicas y la naturaleza de la gerencia pblica:
Una referencia al caso chileno, en Revista del CLAD Reforma y Democracia n. 6, julio de 1996, http:/
/www.clad.org.ve/reforma.html.
74. Derry Ormond y Elke Lffler, Nueva Gerencia Pblica: Qu tomar y qu dejar?, en Revista
del CLAD Reforma y Democracia n. 13, febrero de 1999, http://www.clad.org.ve/reforma.html.
75. Bernardo Kliksberg, Hacia una gerencia social eficiente en Amrica Latina, publicacin del
Programa de Apoyo a la Gestin Social, http://www.ine.gov.bo. Para Isabel Licha, la manera tradicional de entender la gerencia estratgica est muy asociada con la elaboracin de estrategias, que son
planes globales para la accin, deliberadamente formulados por las cpulas de las organizaciones
para garantizar la misin. Desde la perspectiva de gerencia social, las estrategias pueden ser promovidas desde los niveles directivos, pero involucran a todos los miembros de la organizacin y a los
grupos de interesados activos, suponiendo un proceso abierto y estimulante para generar y descubrir
elementos novedosos que alimenten paradigmas y visiones alternativos. El papel del gerente social en
dicho proceso es eminentemente el de aprendiz, facilitador del proceso de aprendizaje y cambio
organizacional, hbil detector y reconocer de los nuevos modelos que pudieran emerger, como producto del desarrollo de estos procesos de bsqueda comn en las organizaciones. El gerente social, es
por lo tanto, un descubridor de nuevas estrategias un facilitador de la produccin de ellas. En todo
caso, su principal papel es catalizar el cambio en sistemas abiertos (Las herramientas de la gerencia
social, publicacin del Programa de Apoyo a la Gestin Social, http://www.ine.gov.bo).
76. Mark Evans, Anlisis de redes de polticas pblicas: una perspectiva britnica, en Gestin y
poltica pblica n. 2, vol. VII, CIDE, Mxico, segundo semestre de 1998, pp. 229-266.
257
13
POLTICA Y DERECHO
Vctor Alarcn Olgun
El objetivo de este captulo es proporcionar algunas claves de lectura que permitan indicar la condicin de reciprocidad y complementacin que la poltica y el derecho mantienen entre s, en los mbitos de la accin social. Se intentar destacar sobre todo su
evolucin histrica y los fundamentos conceptuales que los ubican como campos de
actividad que analizan y explican las relaciones e interacciones que prevalecen entre los
individuos al momento de tomar decisiones o distribuir recursos.
Al mismo tiempo, se intenta colocar al lector dentro de un contexto que le permita
familiarizarse con las principales categoras y aplicaciones con que el derecho y la poltica se manifiestan dentro de la realidad cotidiana, como la que se experimenta dentro el
espacio latinoamericano, donde se asume con pasmosa preocupacin, la lentitud y la
incapacidad de instaurar en forma consistente, la presencia de un orden poltico basado
en instituciones jurdicas y constitucionales apropiadas en el uso del poder al servicio de
los ciudadanos.
La importancia de la poltica y el derecho
Cul es el tipo de relacin que guardan entre s la poltica y el derecho? En Amrica Latina, tanto el estudio como la prctica de ambos campos de conocimiento se han
desarrollado por caminos distintos, e incluso han llegado a oponerse y negarse entre s.
Sin embargo, resulta importante considerar que la existencia de un buen gobierno se
apoya en la presencia de reglas, normas y leyes que sirven como incentivos y parmetros
de lo que es correcto para proporcionar justicia y equidad entre quienes se reconocen y
dialogan en pos de este tipo de satisfactores para sus necesidades.
La ausencia de una comprensin general entre los politlogos acerca de categoras
tales como constitucin, justicia, soberana, ley, divisin de poderes y el Estado de derecho,1 impide aquilatar la importancia que deben tener para ciudadano, las garantas y
las responsabilidades que estn asociadas con la convivencia poltica y social, mismas
que se desarrollan dentro un marco de gobierno basado en el sentido deliberativo e
integrador de las decisiones.
259
Vctor Alarcn Olgun
En este sentido, la ciencia poltica tiene la obligacin de impulsar las acciones necesarias para hacer aplicable la idea que las instituciones sociales, si desean ser exitosas,
dependen justamente de la existencia de argumentos y estmulos que les permitan generar y proteger la satisfaccin de las necesidades sociales de manera amplia, transparente
y con el acuerdo amplio de la poblacin.
En nuestros pases latinoamericanos, la presencia de la democracia como una expectativa tica y prctica de un estilo de gobierno que pueda guiar a la cultura, la vida
cotidiana y las acciones del poder, se ha convertido en el ms razonable en trminos del
diseo de sus instituciones y reglas. Sin embargo, esto todava representa un problema
que se debate en torno a cules pueden ser las formas convenientes para poder traducir
en hechos, las expectativas de que las personas tambin puedan desempearse como
ciudadanos activos y responsables, en tanto se parte de una realidad donde dicha ciudadana histricamente se ha visto excluida del ejercicio de tales capacidades, mismas que
terminan por no ser percibidas como parte de sus derechos.2
La poltica y el derecho poseen tres mbitos de accin: a) normativo, mismo que
permite ubicar el alcance y consistencia formal de las reglas y procedimientos acordados, b) discursivo, que procura establecer el sentido correcto con que las reglas deben
ser interpretadas por los individuos, y c) operativo, que ubica cules son los procedimientos que permiten lograr el cumplimiento de la norma o ley (lo que en la tradicin
anglosajona se conoce como enforcement).
AQU CUADRO 1
Pero cules son los derechos por los que se debe aspirar mediante la accin de la
poltica? La nocin del derecho que aqu se adopta es la que usualmente est asociada con
la expresin del gobierno o preeminencia de la ley (rule of law). Esto involucra la presencia de actores libres y conscientes (sean individuos o grupos) que se desenvuelven y se
relacionan dentro de un marco de reglas, estructuras y procesos de orden general.
En todo momento, los actores estn obligados a someterse a dicho gobierno u arbitrio de la ley, a menos de que la misma se estime como injusta en sus principios o en sus
resultados. Si ello ocurre, entonces la ley puede ser objetada en su caso, lo que da paso a
la tradicin de la revisin judicial (judicial review), o bien a los juicios de proteccin
constitucional o de amparo (en el mbito de las garantas individuales), precisamente
gracias a las previsiones que el orden jurdico y de gobierno se da a s mismo en contra
de la aplicacin incorrecta de la norma por parte de sus intrpretes (en este caso, las
autoridades o los mismos jueces).
Si la ley falla en todas sus posibilidades, entonces los actores pueden asumir la
tarea de enmendarla mediante acciones deliberativas (a travs de los congresos o parlamentos; e inclusive buscando su aprobacin mediante consultas o elecciones directas
donde participa la ciudadana entera), por lo cual pueden hacer uso de la negociacin
poltica que les permita llegar a acuerdos. Una ley justa debe mostrar evidencia de que es
lgica, prctica y eficaz en sus potenciales aplicaciones y resultados.
En caso contrario, la accin poltica (una vez agotadas todas las previsiones de
resolucin pacfica y legal que puedan estar delimitadas dentro del propio orden jurdico) deriva en situaciones extremas como el conflicto, la violencia o la revolucin, situaciones que se argumentan para defender o instaurar un estado de cosas acorde con la
voluntad de los propios actores sociales; lo cual a su vez manifiesta que la ley o leyes en
260
Poltica y derecho
vigencia no cumplen con su objetivo, o bien quienes las aplican no lo hacen de manera
responsable.
En este sentido, la accin y preeminencia del derecho como gobierno de la ley tiene
como objeto definir y preservar las libertades y las garantas que sean convenidas y
aplicadas por los propios ciudadanos. Y ello significa que no puede haber otra instancia
de aplicacin de la autoridad para preservar el orden y la estabilidad de un gobierno,
ms que la fuerza que se haya aplicado de manera expresa por parte de la poblacin a
travs de sus representantes o gobernantes debidamente constituidos.3
El gobierno de la ley est actualmente sustentado en dos importantes cuerpos: un
marco normativo fundamental articulado (constitucin) y el conjunto de instituciones
que derivan del mismo para lograr la debida aplicacin de dicho orden jurdico bajo un
alcance general (Estado). La sistematizacin y articulacin entre ambos niveles deviene
en la posibilidad de entender lo que en la actualidad se conoce como Estado de derecho
constitucional.4
Si se agrega a lo anterior una tercera dimensin analtica, sta de tipo poltico,
permitira asumir que el Estado de derecho constitucional requiere de una evaluacin
constante que le permita confirmar la pertinencia de sus acciones en forma continua.
Cabe sealar que la estabilidad de un sistema de derecho constitucional demanda no
slo tener pertinencia en su forma (lo que viene a definirse como la legalidad del sistema) sino que debe valorarse que tenga aceptacin y respaldo por parte de los ciudadanos (lo que configura entonces la legitimidad del mismo).
De esta manera, el Estado de derecho constitucional es capaz de promover de manera racional entre los individuos, las reformas o modificaciones que sean necesarias
para expandir el mandato de las propias leyes o acotar los excesos que pudieran estar
derivados de su incorrecta aplicacin. Sin la posibilidad de los valores y actitudes del
acuerdo, propios de la democracia y la deliberacin modernas, difcilmente puede hablarse de un ordenamiento jurdico pertinente y funcional para cualquier tipo o nivel de
unidades sociales.5
Una de las premisas concretas del orden jurdico es que el Estado de derecho constitucional evolucione de manera armnica con las maneras y necesidades de la gente. De
ah que el ejercicio de la poltica, definida aqu como la manifestacin expresa de una libre
voluntad de asociacin y acuerdo entre individuos a travs de la accin de las instituciones
de gobierno y representacin (partidos, sindicatos, asociaciones u organizaciones civiles,
grupos de presin, etc.), sea el medio que est en la obligacin de garantizar dicho funcionamiento eficaz de las leyes. Esto es, la poltica permite que los derechos se construyan
mediante procedimientos formativos que facilitan a un individuo, u a las entidades surgidas de ellos, disponer de sus capacidades, valores y recursos de manera libre, adems
de que pueda desarrollarse dentro de un marco de proteccin adecuado.6
Esto permite postular que los derechos que se buscan amparar implica tener leyes
que deben cumplir con tres atributos: a) ser autnomas, b) ser interdependientes y c) ser
isocrticas. En el primero de los casos, las leyes y los derechos que representan no deben
depender de ninguna instancia o nacin externa a los ciudadanos y la estructura del
Estado. En segundo lugar, el orden jurdico que se crea mediante la accin del Estado de
derecho constitucional y la ciudadana, permite una articulacin, comunicacin y
complementacin mutua entre todas las partes e instituciones de dicho sistema jurdico-poltico. Finalmente, el derecho y las leyes sealan la definicin que el alcance, contenido y aplicabilidad de las leyes implica una misma obligacin y responsabilidad iguales
261
Vctor Alarcn Olgun
para todos, a excepcin de que existan previsiones o tratamientos especiales (fueros,

cuotas de nivelacin o de discriminacin positiva) que hagan necesario reconocer algn
tipo de diferenciacin social o poltica, pero entendiendo a las mismas como situaciones
que deben de ser erradicadas en el largo plazo, a efecto de garantizar un acceso sin
restricciones a lo que el orden constitucional socialmente pactado ofrece para todo ciudadano que se adhiere al mismo. En consecuencia, el Estado de derecho constitucional
de tipo democrtico no puede estar asociado con la preservacin de diferencias polticas
que impliquen privilegios o exclusin social.
La accin del gobierno debe generar las decisiones necesarias para lograr dicho fin,
en trminos de universalizar el acceso a los derechos y permitir que sean los propios
individuos quienes decidan en qu momento e intensidad deseen utilizarlos. A su vez, los
ciudadanos deben estar en la obligacin de comportarse en trminos de reciprocidad y
reconocimiento con respecto a los derechos formales y activos de sus conciudadanos.7
Dicha responsabilidad de proteccin de la colectividad se desarrolla mediante instituciones que precisan el ejercicio de habilidades individuales y comunes, mismas que
a la vez permitan ver a la poltica como una prctica social que se sustenta en la gestin,
proteccin, compromiso y reconocimiento mutuos. Esto es, como soberana.8
El mbito del derecho posee varias esferas de aplicacin y las mismas son impulsadas por el inters de acceder al ejercicio responsable del gobierno y el poder poltico: a)
el sentido proporcional y equitativo de la justicia, b) la definicin no violenta de las
controversias; y c) la condicin obligada de mantener en todo momento una base de
inclusin para aplicar las garantas contenidas en el conjunto de regulaciones que estn
estipuladas y sancionadas a travs de los rganos que deriven de la estructura de la
llamada norma fundamental o sustantiva, como lo es la Constitucin, y de lo que se
deriva de ella en forma adjetiva, como lo son las dems leyes secundarias.9
La nocin de orden jurdico-poltico se incorpora entonces como un atributo esencial para calificar en la actualidad lo que significa una adecuada gestin de las decisiones polticas por parte de los gobiernos, de cara a los ciudadanos a los que debe servir y
representar bajo condiciones democrticas de representacin y participacin. Esto es,
la relacin entre poltica y derecho nos permite comprender las maneras y usos colectivos del poder, el cual es definido aqu esencialmente como la manifestacin de una relacin del tipo mandato-obediencia, misma que se genera entre el poseedor de una fuerza
y aquel que acepta su aplicacin de manera voluntaria.
Visto de otra manera, bajo la lupa de pensadores contemporneos como el ingls
Isaiah Berlin (1909-1997) o el italiano Norberto Bobbio (1909-2004), se trata de visualizar
que el derecho y la poltica encarnan el vnculo hacia un uso responsable del poder, esto es,
ejercer una libertad positiva y de compromiso comn que facilita ubicar a la poltica
como la actividad capaz de buscar los mecanismos tendientes hacia un mejor ejercicio
de los atributos y garantas pblicas.
Lo anterior implica inferir entonces el desarrollo de una perspectiva de estudio que
se aleje de proponer que el derecho y la poltica sigan siendo catalogadas como instancias opuestas al ciudadano. Por el contrario, se trata de que a travs de ellas se pueden
hallar las bases de un sistema tico de convivencia, equidad y justicia que exprese los
intereses ms fundamentales de la sociedad y de las instituciones que se crean para
cumplir con dicho cometido.
Con ese propsito pueden ubicarse a las instancias parlamentarias, las judiciales y
las que poseen un alcance especfico, como por ejemplo, las orientadas a supervisar la
262
Poltica y derecho
presencia adecuada de los derechos humanos, la transparencia y el acceso a la informacin, as como el goce de los servicios esenciales tales como la salud, la educacin, la
vivienda o la alimentacin. En suma, la poltica y el derecho deben permitir la ampliacin continua de las oportunidades de movilidad social, de vida digna y de identidad
cultural dentro de un marco de tolerancia, desarrollo y responsabilidad comn.
Dicho proceso se ha venido erigiendo a partir de oleadas o renovaciones histricamente definidas, como lo han sido la creacin de los derechos polticos (reconocidos va
la presencia de las libertades bsicas como las de expresin, asociacin colectiva, reunin o prensa), los derechos econmicos (basados en el acceso al salario remunerador o
la jornada laboral digna), los derechos sociales (manifestado en la garanta de recibir
servicios como escolaridad bsica, salud, vivienda o pensiones), y actualmente, se va
construyendo la esfera de los derechos humanos y culturales (que implican el reconocimiento a la dimensin tnica, las preferencias sexuales o religiosas, as como el derecho
a la informacin).10
AQU CUADRO 2
Los impactos de dicha evolucin han determinado que el debate central sobre la
eficacia del Estado de derecho constitucional discurra en una disputa central: si ste
puede adoptar un sentido cada ms incluyente y activo (que sustenta a la escuela niveladora o asistencialista, propia del llamado Estado de bienestar); o si el mismo debe estar
restringido a una mera labor preventiva que slo aparezca en condiciones extremas de
rectificacin y control, dejando que los individuos y entidades se desplacen de manera
autnoma amplia (que sera la concepcin del Estado de libre mercado). Sin embargo, en
ambos casos es concluyente que la justicia, la libertad y la equidad son las tareas primordiales a ser obtenidas como misin prioritaria del binomio poltica - derecho, si stos
hacen un uso adecuado de las capacidades de poder que se les tienen conferidas.11
En trminos generales, al sealar que la interaccin prctica entre derecho y poltica es una relacin de poder del tipo mandato / obediencia, ello implica remitir entonces
a que el proceso de participacin en la construccin de las decisiones y el ejercicio del
poder se extiendan posteriormente dentro de un contexto de convencimiento y negociacin, mismo que puede darse de manera directa entre por lo menos 2 personas (o entre
una persona y una institucin), dependiendo de la capacidad de influencia que pueda
definirse en forma unilateral (unidimensional) o reciproca (bidimensional). O bien las
partes deben someterse un tercer elemento exterior y superior en condiciones y capacidades, a efecto de lograr un beneficio concreto de dicha interaccin (tridimensional).
Poltica y derecho no pueden ser slo vistos como mero factor de control social o
represin, sino como instancias de mediacin que permiten facilitar y ahondar en la
construccin de los acuerdos que permiten la subsistencia de las instituciones y actividades pblicas, as como su interaccin con los ciudadanos.
AQU CUADRO 3
Igualmente, el proceso mandato-obediencia en los acuerdos y las leyes implica generar los argumentos y justificaciones relativos a la aceptacin y validez sobre los hechos y las formas en que dichas resoluciones afectan a su vida cotidiana, no slo de
manera momentnea, sino cmo las mismas puedan ser transmitidas y aplicadas hacia
263
Vctor Alarcn Olgun
las siguientes generaciones. En este aspecto, el derecho y la poltica pueden verse como
instrumentos de mediacin entre las personas para permitir desde las instituciones pblicas, la adecuada acumulacin y la complementacin de las diversas capacidades adquiridas histricamente a travs de las normas jurdicas que han sido sancionadas y
reconocidas de manera colectiva.
En particular, el derecho se manifiesta en tanto accin de fuerza (coaccin) y a la
vez como mecnica de convencimiento argumentativo y disuasivo (coercin). Lo realiza
mediante la persistencia y creacin de instituciones polticas que puedan jugar el papel
de interventor o garante protector (como lo ejemplifica el enfoque tridimensional de
poder), y que precisamente tienen como cometido la continuidad de los procesos de
decisin social, en tanto stos se ofrecen como instancias superiores que desempean
funciones no posibles de ser reproducidas por cualquier tipo de persona, como por
ejemplo, garantizar la proteccin de la vida o las propiedades.
Bajo esta consideracin, el derecho y la poltica en su interaccin se abocan a una
aplicacin de la justicia mediante el uso responsable y acotado del poder. La justicia
debe cumplir entonces con los principios de distribucin, retribucin, transitividad y
reciprocidad. Esto es, todo bien debe ser accesible para el conjunto de la poblacin, y
debe obtenerse en condiciones aceptables a efecto de satisfacer la necesidad de quien
aspire al mismo, pero sin perjudicar a nadie ms, por lo que a su vez debe reconocerse
que dicho beneficio es igualmente vlido para uno, as como para otros.
Dentro de este texto, partiendo de las condiciones posibles bajo las cuales la relacin responsable mandato-obediencia-acuerdo justo puede ocurrir, se intentar ver tres
tipos bsicos de interaccin histrica entre la poltica y el derecho, los cuales se examinan a partir del siguiente apartado:
a) La poltica explica y complementa al derecho.
b) El derecho explica y complementa la poltica.
c) La poltica y el derecho son mutuamente dependientes y a la vez directamente
condicionadas por el contexto social.
I. La poltica explica y complementa al derecho
Un modo inicial de aproximacin histrica al estudio de la interaccin existente entre la
poltica y el derecho es que la primera condiciona y complementa al segundo, bajo el
presupuesto de que el contexto social es el fundamento precedente en que se basan las
acciones de poder. Ello implica que un gobernante debe concretar su dominio mediante
argumentos e instituciones que deben ser aceptadas por la poblacin. El ejercicio responsable del poder implica que ste slo se encuentra en las manos indivisas del gobernante, el juez o el propio pueblo reunido en espacios deliberativos, como lo puede ser
una asamblea comunitaria o en un parlamento representativo.
En esta direccin, el ejercicio responsable del poder poltico confiere un atributo
que ser definido como soberana y a su depositario le otorga el calificativo de soberano.
Pero no basta poseer dicho atributo, sino que la misma debe ser reconocida y aceptada
por la propia comunidad, no slo de manera irrestricta, sino que incluso puede adquirir
el compromiso de protegerla respecto a cualquier tipo de trasgresin individual o colectiva, interna o externa. Se entiende entonces que la preservacin de la soberana es una
264
Poltica y derecho
manifestacin de la integridad del cuerpo poltico.

Al paso del tiempo, la disputa por la soberana pasa de una argumentacin que si
bien le asuma como natural, absoluta e indivisible bajo una persona fsica nica que la
ejerce (sea rey, seor feudal, sacerdote u caudillo), hacia otra que acepta la figura de un
soberano, pero ahora regido bajo el artificio de un ejercicio compartido y popular del
poder, en tanto simplemente ejecuta una voluntad general o el inters colectivo de una
persona moral abstracta que le ha delegado dicha responsabilidad por medio de acciones concretas como lo son los procesos electivos (como vienen a referirlo entidades
superiores como la iglesia, el estado, la nacin o la propia comunidad).12
De esta manera, la poltica se construye bajo una nocin de cierta naturalidad flexible que va adaptndose a las circunstancias, y por ende impacta al derecho por cuanto
ste es una expresin o consecuencia materializada (mediante leyes y constituciones
escritas, aunque tambin emplea usos y costumbres que muchas veces son transmitidas
y usadas de manera oral) que intenta condensar bajo un cuerpo normativo de alcance
general, las condiciones de intercambio u acceso a los bienes y / o servicios que imperan
dentro de las relaciones sociales en una coyuntura y un espacio concretos.
En este aspecto, la poltica delimita y crea entonces a los derechos (definidos
ahora en plural), en tanto reconocimiento colectivo de las diversas actividades que se
pueden organizar en torno a la exigencia de un ideal de justicia, que ya se ha definido
lneas atrs como un criterio de distribucin y retribucin para las personas con un
alcance tico capaz de indicar lo que es correcto acorde o al margen incluso a las
circunstancias del momento.
La presencia de dichos derechos, esto es, de lo que cualquier persona est autorizada (entitled en la tradicin anglosajona) a hacer o tener para su uso y goce, se vuelve
entonces en el cometido de proteccin y promocin del titular del cuerpo poltico.13
Histricamente se puede hablar entonces de que las personas requieren de cierto tipo de
respaldo pblico que valide o legitime de manera amplia el acceso a bienes o servicios,
de manera particular o colectiva. En este caso, la ruta ms concreta para realizar dicho
proceso se defini a travs de la creacin del Estado.14
Pero tales derechos provienen de la exigencia de adaptar las circunstancias a la
demanda social. De ah que la perspectiva general del legado de este esquema sea percibida
desde la Antigedad greco-romana como el fundamento comunitario y naturalista que
dieron forma a las mecnicas medievales de organizacin cristiana, en donde se concede inicial preferencia al bienestar comn por encima del inters particular. Esto es, da
origen al modelo republicano de gobierno, donde el espacio pblico es la raz o la esencia de la aplicacin de las leyes. En este caso, lo nico importante entre los individuos
que no fueran propietarios o miembros de la aristocracia era la preservacin de sus
almas. Sin embargo, esta mecnica sera desplazada poco ms tarde por el surgimiento en masa de la propiedad privada y el surgimiento de las monarquas imperiales mediante corporaciones o estamentos, mismos que crean un orden poltico y social diferenciado para el acceso de los bienes.15
De este manera, las primeras constituciones y las compilaciones normativas o legislativas (tambin conocidas como digestos) apenas comienzan a ser bocetos de dichas
aspiraciones extensivas de aplicacin universalista de los derechos, en tanto actividades
licitas y avaladas por el propio conjunto social, pero reguladas e interpretadas a travs
del monarca o de sus representantes.16
A partir de ese momento, la poltica y el derecho son campos de accin que se irn
265
Vctor Alarcn Olgun
particularizando al paso del tiempo, y para ello se ir requiriendo de un concepto de

derecho que permita delimitar el contexto de lo pblico y que vaya construyendo la
nocin de lo privado, hasta lograr que este segundo mbito sea considerado ms importante que el primero.17
Esta posterior idea de particularizacin del derecho y la poltica como meras protectoras de los bienes y los espacios privados se acelera a partir de la ruptura del mundo
antiguo, el cual dio paso a los primeros imperios extensivos, mismos que precisamente
tendran como tarea concentrar y expropiar la posibilidad de opinin y decisin de los
individuos respecto a los asuntos de gobierno.
Su fundamento se construye a partir de reforzar el control fctico del territorio con
el soporte de argumentos histricos u orculos religiosos, que permiten as la emisin
de cdigos escritos (como ocurre en Mesopotamia, Roma u Persia) o mediante la emisin de tablas de la ley (que es el origen dentro de la dispora judeocristiana). En consecuencia, el derecho cannico tendr precedencia durante siglos al derecho poltico como
cuerpo sistematizador de los ordenamientos de aplicacin jurdica.18
La imposibilidad de mantener asambleas deliberativas (como aconteca en la polis
griega o en los inicios de la etapa romana) donde la comunidad poda decidir por si
misma los criterios de aplicacin de la justicia, sin que tuvieran la cortapisa de un sacerdote o el prncipe en sus decisiones, hace que la poltica termine siendo concentrada y
apropiada por los monarcas de manera absoluta y slo mantenga a una parte habilitada
de la poblacin (en este caso, a la nobleza, castas sacerdotales o a la burocracia) dentro
de asambleas consultivas que posteriormente terminan articulndose dentro de las estructuras de gobierno que dan pauta al nacimiento del Estado-Nacin moderno, el cual
utilizar el mecanismo de la democracia representativa. En este aspecto, cabe decir que
la poltica le es devuelta al ciudadano aunque de manera parcial.
A partir de este momento, la estructura bsica del moderno Estado de Derecho se
definir mediante la presencia de los congresos o parlamentos, los cuales tendrn ahora
capacidades de control con respecto al soberano, y cuya permanencia estar sometida a
la voluntad popular. Antes de llegar a la autntica separacin y equilibrio entre los diversos poderes que encarnan al Estado de Derecho, por muchos aos los parlamentos y los
aparatos de justicia permanecern simplemente como cuerpos de opinin y sin ningn
tipo de contrapeso para el gobernante.19
Como ya se mencion, la tradicin greco-romana fue el primer exponente donde el
paso de la dinmica de tipo republicana (que tiene la existencia de instituciones pblicas deliberativas y de sancin como el Senado o los tribunos) permiti crear espacios de
expresin popular dados mediante procesos electivos. Sin embargo, stos cedieron sus
espacios hacia la mecnica imperial y del reino, cuyo principal dilema es definir la supuesta superioridad y reconocimiento del poder divino por encima del soberano terrenal, tal y como se consolidara posteriormente en el medioevo feudal cristiano y hasta el
resurgimiento del laicismo, el protestantismo y el liberalismo, mismos que abrieron el
escenario ms aceptado con relacin al surgimiento de la modernidad poltica en tanto
un proceso de secularizacin, esto es, como un proceso que hace retornar a los individuos al tiempo real en que viven y les permite alejarse as de los controles religiosos.20
En este caso, el monopolio de la decisin comienza a trasladarse a instancias que
dan origen a las primeras burocracias administrativas y judiciales que interpretan y
aplican una compilacin ms extensa y rgida de las normas. En este sentido, gobernar
implica imperar o regir sobre un espacio especfico, lo cual crea un ordenamiento esta266
Poltica y derecho
blecido u adecuado de las cosas (conocido como establishment o rgimen establecido

de la comunidad poltica).
La presencia de un ordenamiento objetivo y adecuado de los asuntos polticos, implica que la correcta gestin de las cosas se convierte entonces en cmulos de conocimiento que deben ser aprendidos e invocados por las personas si desean ser atendidas
en trminos de obtencin de la justicia. El derecho pasa a representar una condicin de
saber tcnico, y no es ya un simple acto justificatorio u expositivo de una razn o fuerza.
En este sentido es que se transforma de una mera actividad de aplicacin prctica a un
conjunto de conocimientos sistematizado. Se crea as la profesin jurdica.
El derecho moderno se transform entonces en un factor de control instrumental
de la actividad poltica y se orienta conforme a los intereses y necesidades de quien
posee el poder. De ah que el estudio cientfico del derecho terminara por dividirse entonces en diversos campos que se definen precisamente por su dependencia con respecto a la poltica, la cultura y la sociedad. En este orden de ideas surgen las dos principales
corrientes del pensamiento jurdico moderno, como lo son el derecho natural o
iusnaturalismo y el derecho positivo, tambin conocido como iuspositivismo.
Paradjicamente, el crecimiento de una perspectiva unvoca y monoplica de la
accin del poder poltico mediante el uso racional y acotado de la ley, libera y coloca
consecuentemente al derecho como una arena primigenia de formacin de consensos.
Derivado de esta evolucin se llega a la idea de una autonomizacin plena del espacio
jurdico respecto al de la poltica.
El derecho se concibe entonces como una accin de alcance protector (tutelar), de
resguardo (cautelar), y administrativo (fiduciario) de la poltica. Implica que los ciudadanos deben estar enmarcados bajo un sistema y un orden procesal especfico que precisa con mucho detenimiento lo que pueden o no hacer. De igual manera, estn definidas las infracciones para quienes violenten o no cumplan de manera adecuada dichas
estipulaciones, yendo stas desde sanciones econmicas (multas), administrativas (inhabilitacin) o fsicas (crcel). De esta forma, la actividad poltica se torna un contexto
regulado y por tanto cada vez ms extraordinario al que se puede apelar dentro de la
vida pblica.
Al darse una inversin de los papeles, se llega a la percepcin de que con la ley no se
negocia, y ello finalmente lleva a la nocin de que la poltica ha quedado circunscrita
bajo los confines del Estado de derecho moderno. Una consecuencia significativa de
esta polmica entre ambas tradiciones jurdicas es si el concepto de las constituciones
debe ser rgido e inviolable, o si pueden ser flexibles y reformables en todo momento con
relacin a la realidad social.
Curiosamente, el punto de acuerdo entre ambas tradiciones se encuentra en la idea
de que los jueces y el poder judicial tienen la ltima palabra en materia de interpretacin
y aplicacin de las decisiones, no importando entonces el contexto o las consecuencias
polticas que generen con su accin. Las consecuencias de este proceso se explican a
continuacin en el siguiente apartado.
II. El derecho explica y complementa la poltica
Como se mencion lneas atrs, cabe identificar un proceso de emancipacin del derecho moderno y su consiguiente apropiacin del aparato de poder pblico, con lo que se
267
Vctor Alarcn Olgun
logra minimizar el papel de la poltica que pueda ejercerse desde la sociedad. Este proceso histrico dio inicio a partir de la destruccin de la primera repblica romana y la
edificacin de las prcticas imperiales en tanto ejemplos concretos de la creacin de
cuerpos legislativos y judiciales que deben aplicar dicho conocimiento y accin de poder
de manera sistemtica.
Desde esta lgica de apropiacin y exclusin de la sociedad, las leyes y el derecho ya
no son asuntos de inters general, sino que se vuelven conocimientos cerrados que se
aplican en forma especfica a partir de cuerpos especializados. Las leyes se tornan puras y superiores respecto a los propios individuos. De ah que el jurista alemn Hans
Kelsen (1881-1973) pudiera hablar de un derecho (que ahora ejemplifica al inters general y objetivo) por encima de la poltica (que pas a significar el control de la dimensin
subjetiva de los intereses particulares).
Por otra parte, tal y como se ir estableciendo a partir de otros autores clsicos
como Max Weber (1864-1920) (devoto de la tipologa ideal acerca de los modelos de
dominacin); Gustav Radbruch (1878-1949) (interesado en la construccin de los mbitos subjetivo y objetivo del orden jurdico y las normas); o Hermann Heller (1891-1933)
(un claro convencido de que la cultura, la historia y los contextos de injusticia social
definen el alcance y capacidad de los actores polticos dentro del contexto de lo jurdico), la nocin de construir una condicin o modo jurdico para la conservacin del
orden social, implica ofrecer un artificio adecuado para regir los asuntos generales de la
poblacin. El derecho y la poltica son as mecanismos convencionales que se van desarrollando con base a las exigencias de asegurar un tipo de gobierno eficaz con respecto
de los requerimientos generales de la sociedad. De ah que el retorno de la democracia
como materializacin de dicho modelo de gobierno se convierta en la opcin a ser aceptada dentro del comn de la sociedad.
El establecimiento del orden jurdico como una manera de controlar y reducir lo
poltico, se ofrece entonces como una forma organizada del poder pblico que se sustenta bajo la figura de una condicin primigenia o estado natural (que viene originalmente
del vocablo ingls estate, la cual implicaba estar en la situacin de poseer un conjunto
de bienes o propiedades por parte de una persona), que deriva luego a la nocin de
Estado (asumido ahora en tanto manifestacin del conjunto organizado de propiedades y atributos de una nacin o comunidad que recae en una institucin o instituciones
que adquieren la obligacin de desarrollar dichos objetivos de manera regular y sistemtica para el bienestar comn).
El surgimiento del Estado moderno se sustenta en una condicin de operacin
jurdica, el cual comenzar a ser visto como el equivalente de la vieja Constitucin fctica
greco-romana, en tanto implica entonces crear no slo un documento normativo, sino
un autntico aparato organizado de gobierno, que adems cuente con un cuerpo de
leyes de aplicacin rgida que son sancionadas por parte de las diversas asociaciones
corporativas o estamentos que representan a los diversos sectores sociales.
En este caso, el Estado de Derecho moderno significa entonces la expresin
organizativa conducente para defender la propiedad y el patrimonio comn, la cual
requiere a su vez de un cuerpo sistemtico de leyes que permitan su correcto funcionamiento y aplicacin interpretativa (lo que vendr a conocerse como jurisprudencia), lo
que da paso al surgimiento de las constituciones y los rdenes jurdicos ampliados, en
tanto condensacin de los grandes cuerpos de conduccin para el gobierno de las sociedades.21
268
Poltica y derecho
En este aspecto, el surgimiento del Estado y de la constitucin escrita en tanto

medios permanentes y trascendentes de la organizacin poltica y legal de la poblacin,
es uno de los avances ms significativos dentro de la historia moderna, ya que el atributo
del control absoluto pasa de un soberano individual a la figura de un soberano colectivo.
Sin embargo, desde la era del Renacimiento (siglos XV y XVI) se persiste en la presencia de una literatura que asume condiciones en las cuales la poltica desarrolla un
sentido fctico y eficaz de aplicacin del propio inters pblico, en caso de toparse con
una rigidez dentro del orden jurdico que no sea aplicable con la expectativa de la propia
conservacin del Estado y la poblacin. En esta direccin se erige el concepto de Razn
de Estado, el cual apela al uso de la fuerza o la violencia por parte del soberano en
situaciones extraordinarias en contra de los enemigos quienes tambin han terminado
por sustraerse y manipular a la propia ley.
A lo largo del tiempo, esta expresin se han utilizado hasta nuestros das (incluso en
la regin latinoamericana) para justificar el uso de la violencia poltica dentro del llamado Estado de seguridad nacional, que pretende bajo la fachada del propio derecho, la
represin, la persecucin, la supresin de garantas o la intolerancia, la eliminacin
directa de los enemigos.22
La condicin de un absolutismo ms elaborado hace que los aportes originados
desde el pensamiento del italiano Nicols Maquiavelo (1469-1527) (quien se preocup
bsicamente por el ejercicio fctico del poder), no encuentren mayores modificaciones
ms que en el pensamiento del ingls Thomas Hobbes (1588-1679), y muy posteriormente hasta el movimiento del realismo poltico del siglo XX, donde destacan pensadores como Carl Schmitt (1883-1988) o Hans Morgenthau (1904-1980), el cual postula el
paso sustantivo hacia una construccin del poder basado en la cesin irrestricta de los
intereses jurdicos a manos de un soberano legal para as poder realizar sus tareas de
proteccin y seguridad.
Bajo esta perspectiva, la poltica ahora es vista como una capacidad asociada a un
derecho natural precedente e inherente a cada individuo, pero que debe ser controlado
e incluso suprimido, en contrapartida a un derecho til y moralmente construido (pero
por ello limitado) en lo relativo a sus mbitos de aplicacin. Sin embargo, la existencia
de vacos o resquicios de interpretacin para aplicar apropiadamente el conjunto de
normas y reglas jurdicas, hace entonces vlido retomar y restaurar los principios esenciales de dicho derecho natural que se ven amenazados mediante la accin poltica que
puede implicar el uso de la fuerza.
En este caso, lo que comenzar a conocerse como la escuela iusnaturalista del derecho tendr como uno de sus problemas centrales en qu casos puede darse una resistencia civil que se oponga a los excesos tirnicos del gobernante, y cundo es lcito usar o no
la violencia para permitir el retorno a la naturaleza de las cosas.
Por ejemplo, el desafo al derecho divino de los reyes, y la posibilidad de emplear la
violencia revolucionaria para sustraerse al cumplimiento de las obligaciones impuestas
de manera injusta por parte del gobernante, hace que dichos medios contrasten de manera significativa con respecto a nuestros das, donde gracias a la accin del derecho
positivo, se pueden contar con figuras como el amparo, el juicio poltico, la revocacin
del mandato o los plebiscitos y referendos en las democracias constitucionales, los cuales permiten regular los excesos de las autoridades mediante la accin comprometida de
los poderes judiciales.
En ese aspecto, el naturalismo dar paso al laicismo de corte positivista como nota
269
Vctor Alarcn Olgun
distintiva del Estado moderno, y el cual apoyar al surgimiento del liberalismo que se
promueve desde los siglos XVII al XIX, con pensadores que van desde John Locke (16321704) hasta J. J. Rousseau (1712-1776), bajo las demandas de la Ilustracin y la democracia que intentan devolver el control de la soberana hacia una entidad popular de tipo
republicana. A partir de pensadores como el barn de Montesquieu (1689-1755), se
defender la existencia de un ordenamiento poltico basado en la presencia de una divisin y acotamiento del poder mediante una separacin del mismo en diversas instancias de aplicacin (con lo que se hablar de poderes para el desarrollo de las funciones
propias del gobierno), pero procurando a su vez una coordinacin y equilibrio entre las
mismas.
De ah que las nuevas formas de organizacin funcional del Estado (que esencialmente rescatan la concepcin clsica del gobierno mixto que modera la accin de la
monarqua, la aristocracia y la democracia, con la accin de los mbitos ejecutivo, legislativo y judicial) traigan consigo a su vez, condiciones distintas en la aplicacin e interpretacin del derecho y de las formas de gobierno mediante el diseo constitucional.23
Bajo estas condiciones, con el paso del iusnaturalismo al positivismo jurdico, se
vislumbra el surgimiento de un nuevo mundo, de las empresas de colonizacin y la
exigencia de una mayor movilidad de recursos y personas que ya no pueden estar confinadas dentro de las paredes de los castillos, las iglesias o los campos agrarios. Pero para
ello, tambin se requieren teoras y explicaciones que hagan posibles la presencia de la
propiedad privada, as como la emancipacin poltica individual y colectiva. El surgimiento de las empresas capitalistas, el industrialismo y las ciudades recrearn todo un
entorno social que requiere entonces de nuevas instancias de articulacin jurdica.
En este caso, el descubrimiento de Amrica y el llamado derecho de conquista de
los dems continentes, si bien se forja mediante una concesin papal que divide al mundo y establece por vez primera una formalizacin de las fronteras conocidas, tambin
abre paso a la exigencia del llamado derecho internacional entre estados, que tiene
como primer fundador del mismo al holands Hugo Grocio (1583-1645), mismo que no
se consolidar en Europa sino hasta la llamada Paz de Westfalia configurada hacia mediados del siglo XVII, la cual marca el origen de lo que se conocer hasta el momento
actual como el derecho internacional pblico.
A partir de entonces, el comercio y ya no slo la poltica, es un problema de supervivencia domstica o de proteccin frente a los vecinos territoriales inmediatos, sino que
adquiere un nivel de abstraccin y trascendencia que hace necesaria una valoracin de
la justicia y dems factores de la vida humana en trminos universales. El capitalismo se
vuelve entonces (y hasta la fecha) en el motor de la vida global y cosmopolita, con lo cual
se requieren elementos que permitan un adecuado gobierno de las cosas. La idea de un
orden jurdico-poltico de alcance universal se destaca ya con la idea de paz perpetua
acuada desde el siglo XVIII por el filsofo alemn Immanuel Kant (1724-1804).
De ah que la presencia del Estado y el Derecho modernos se ubique como eje
instrumental que orienta a los individuos al sometimiento voluntario para la formacin
de acuerdos a favor de una proteccin comn de los conocimientos, as como de un
acceso ms amplio a las libertades. Esta postura persigue entonces la pretensin de
tener a un artificio convencional ms eficaz y cercano que la constitucin, mismo que
puede ser perfeccionado conforme lo requiera la propia voluntad de los individuos, y
que sea capaz de controlar los excesos en las aspiraciones humanas por hacerse de los
satisfactores que les permitan sobrevivir.
270
Poltica y derecho
En consecuencia, es explicable que este hecho genere el surgimiento de la nocin

del contrato (que regular no slo los actos solemnes que son materia de una constitucin poltica o del orden jurdico, sino tambin de las transacciones comerciales diarias), as como la de los tratados (que abre la pauta al surgimiento del derecho internacional en contextos ms especficos) lo que permite entonces regular el trazado de los
imperios y los nacientes Estados. Esta reinvencin del derecho moderno revela la exigencia por extender, renovar y ampliar el lenguaje, los conceptos y los criterios de aplicacin del mismo.
La necesidad de artificios ms sofisticados marca adicionalmente una diferencia
respecto de la rigidez o flexibilidad con la cual se podan aplicar las normas y los preceptos hasta entonces convencionalmente aceptados por los propios individuos y naciones.
En el primero de los casos, como ya se indic, surge la presencia del derecho natural, y
por otra parte, se tiene al derecho positivo.
El contrato y la constitucin son los criterios que permiten determinar cul es el
peso de los componentes natural y positivo que posee el orden jurdico del Estado en sus
capacidades de hacer coexistir al Antiguo Rgimen corporativo-religioso con el naciente
sistema de naturaleza liberal e individualista que ahora se sostiene mediante el surgimiento de las repblicas de corte democrtico y electivo. Este mismo criterio fue llevado
por el pensador britnico James Bryce (1838-1922) hacia el terreno de la distincin de
las constituciones en el sentido de clasificarlas como rgidas o flexibles, a la vez de ubicar su sentido acumulativo u restringido para definir su alcance de aplicacin judicial.
Curiosamente, podra resumirse hasta aqu, que la coexistencia y disputa histrica
desarrollada entre ambas perspectivas jurdicas nos hablan de la coexistencia de modelos de cultura jurdica cuyos rasgos y prcticas van evolucionando de manera pblica y
general. La diferencia entre el naturalismo y el positivismo jurdicos se remite bsicamente a los niveles de rigidez o flexibilidad de los medios aceptables que cada tipo de
contrato dispone para modificar los contenidos del mismo.
AQU CUADRO 4
La consecuencia inmediata de esta ruta de interpretacin con respecto a las dos
principales tradiciones jurdicas es que se puede distinguir desde la Antigedad diversos
tipos de Estado y Constitucin, las cuales remiten a opciones de aplicacin de la poltica
que intentan homologar y dar al derecho ciertos contenidos mnimos en trminos de la
organizacin del sistema de leyes vigentes.
Con el nacimiento de la modernidad, los imperios y luego los estados contemporneos, tanto en sus formatos nacionales y ahora en plena evolucin hacia su reconfiguracin
regional en el marco de la globalidad, han terminado por diversificar los criterios de las
posibilidades legales que se poseen para la aplicacin del derecho. La tesis del pluralismo jurdico se confronta con la postura de un universalismo que insiste en la perspectiva de que se debe homologar e incluso reducir a la poltica dentro de simples actos
administrativos rutinarios que se realizan en el tiempo, como lo significan las convocatorias a la eleccin de autoridades y representantes; o tener una jurisprudencia-tipo que
tenga ya definido el tipo de sancin o respuesta legal que se requiere para afrontar todo
tipo de situacin o conflicto.
Tanto en el modelo natural como en el positivo, se argumenta si puede haber o no
libertad para interpretar y aplicar las normas. En el modelo flexible, la nocin de cumTRATADO DE CIENCIA POLTICA
271
Vctor Alarcn Olgun
plimiento obligatorio de la ley puede ser modificada con base a los elementos presentados. Bajo esta idea, hay una postura liberal que define como importante el gobierno de
la ley, incluso por encima de la propia autoridad.
En el modelo rgido, se asume un criterio general de interpretacin y aplicacin
irrestricta de la norma conforme lo marca el texto escrito precedente, y frente al cual no
se puede aducir ignorancia previa de las partes para as pretender evitar su aplicacin.
La jurisprudencia y el uso de tesis relevantes hacen que el Estado se coloque como
defensor directo de la legalidad y la Constitucin frente a los propios individuos.
El derecho se concibe entonces como un recurso que faculta a quien enarbola los
atributos reconocidos de manera colectiva para ejercer la facultad de control social y
asignacin pblica de los recursos (entendido as bajo las ideas del poder y la soberana), para que desde el aparato del Estado, pueda entonces actuar de manera continua y
sin ms objeciones que las que sean relativas al buen desempeo de dicha encomienda,
dirima cotidianamente las situaciones de conflicto y diferencias que surjan entre las
personas.
En este sentido, la poltica se ve procesada mediante una actividad legal de administracin y gobierno regulares, en donde el derecho marca entonces las pautas vlidas
de dichas acciones mediante la presencia de ordenamientos pblicos, tales como normas, leyes y constituciones, cuyo cumplimiento debern hacerlo observar las autoridades incluso por encima de la propia aquiescencia de los ciudadanos.
En una segunda perspectiva, el derecho ofrece una postura flexible que permite
orientar y definir a la actividad poltica, en tanto marco de negociacin y reduccin de la
fuerza. El derecho en s mismo es un atributo de fuerza y capacidad natural (en este
caso, asumido como equivalente al poder) que marca una relacin concreta entre mandato y obediencia.
Su trnsito hacia un mecanismo racional de dominio existente entre las personas
se logra construir partiendo de la argumentacin y justificacin que pasa primeramente
por elementos religiosos y naturalistas de muy diverso tipo, para llegar luego a las explicaciones de corte secular que las hacen sustentar en las capacidades que poseen las
instituciones pblicas en sus diversas acepciones de Estado, gobierno u entidades pblicas (parlamentos o judicaturas), quienes tienen en s y para s, el monopolio de la formacin, interpretacin y aplicacin de las leyes, a menos de que haya alguna situacin que
hable de lo contrario a favor de la iniciativa ciudadana en la materia.
Slo con la tradicin marxista y anarquista en los siglos XIX y XX, el derecho y el
estado seran desafiados directamente por la accin revolucionaria en manos de las
clases desposedas, mismas que estaban orientadas por la idea de disolver en forma
absoluta al aparato de la llamada burguesa y restaurar el orden y la igualdad a manos
de los trabajadores.
Los llamados tipos ideales de dominacin (designados as por el socilogo y jurista alemn Max Weber) permiten ubicar una condicin descriptiva que se mueve desde el
uso de los atributos personales de orden excepcional como el carisma, hasta los vnculos
institucionales generalizados como el Estado de Derecho para as entender el nivel de
integracin cultural y poltica logrado en la aplicacin de las leyes dentro de la sociedad.
En este caso, el derecho circunscribe y acota las funciones y responsabilidades de
los individuos. Si bien algunos autores contemporneos (como el italiano Luigi Ferrajoli)
pueden incluso hablar de la existencia de un marco de garantas o derechos esenciales, la concordancia acerca de su aceptacin universal termina chocando con la reali272
Poltica y derecho
dad respecto a su aplicacin especfica dentro de los diversos Estados, debido particularmente a factores de tipo cultural que restringen su aceptacin y aplicacin concretas,
ya que regularmente se colocan argumentos de tipo cultural, religioso u clasista.24
De esta manera, si bien el llamado Estado de Derecho es la figura organizativa
ms conspicua que abarca a las estructuras de gobierno y gestin social en el contexto
de la era contempornea, su grado de integracin y validez varan debido a los propios
niveles de consenso existentes dentro de las sociedades humanas, a un punto tal que la
existencia de derechos formales (o sustantivos), poco o nada tienen que ver con los
llamados derechos reales (u objetivos).
Para revisar tal situacin, resulta interesante dar pauta a una idea que asume la
necesaria interdependencia entre las esferas de la poltica y el derecho, como lo significa
el papel y evolucin del propio entorno social.
III. La poltica y el derecho son interdependientes y a la vez
son explicados por el contexto social
Las clasificaciones relativas a definir el grado de materializacin de dichos derechos
como evidencia mnima de un nivel eficaz de realizacin colectiva, regularmente nos
terminan remitiendo a que las sociedades avanzan de manera muy dilatada y segmentada
en la consolidacin de tales derechos. Aqu conviene retomar el clsico esquema del
pensador britnico T. H. Marshall (quien los coloca como sinnimos de libertades y
capacidades inalienables para los individuos), en tanto se definen como individuales
(inherentes a la autonoma y naturaleza individual de las personas), polticos (al reconocimiento de participar dentro del espacio pblico y en las decisiones que se toman en
ste) y econmicos (que se enmarcan en la capacidad de recibir una porcin adecuada
del beneficio social producido). Hoy se estara hablando claramente de una cuarta generacin en proceso que nos habla de los derechos humaos, las libertades multiculturales
y las demandas de tipo post-materialista (que definen aspectos de identidades colectivas
en cuestiones genricas, religiosas o tnicas).25
Cabe considerar que fuera de los propios juristas, la relacin o el papel del vnculo
entre poltica y derecho curiosamente han sido motivo de inters muy marginal dentro
de la propia ciencia poltica. Ms bien, todava se debe a lectores provenientes de otras
disciplinas, especialmente de la sociologa, aportes significativos para leer esta interaccin.
Esta corriente prosigue la tradicin definida por el jurista alemn Hermann Heller
quien asumi que el derecho y la poltica se mantienen unidos mediante factores de
orden sociocultural, en donde la figura de las leyes y la Constitucin definen una mecnica de orden acordado conforme a las exigencias histricas del momento. De ah que
haya una cultura jurdica que debe ir compaginndose con otra de tipo poltico. Las
oposiciones o complementaciones que se dan entre ambos tipos de cultura nos revelan
las posibilidades de estabilidad y continuidad sociales.
De esta manera, el derecho y la poltica se ubican entonces no slo en un mbito
prescriptivo de prevenir o tipificar conductas que deban ser reguladas, sino que tambin
implican la lectura y descripcin especficas de un acontecer cotidiano que abarca a las
actividades generales de la sociedad.
La poltica y el derecho acometen consecuentemente las preocupaciones por abordar los problemas de la cotidianeidad actual. La corrupcin, los derechos humanos, la
273
Vctor Alarcn Olgun
construccin de nuevos sujetos o divisiones sociales (tales como las minoras tnicas, los
derechos genricos o preferencias sexuales, as como cuestiones centrales en el manejo
de la biotica, tales como el aborto o la eutanasia), se complementan sustancialmente
con cuestiones como el derecho a la informacin, el comercio justo u el uso adecuado
del medio ambiente.
Ello no inhibe en lo absoluto a los mbitos actuales que pueden ser considerados
como parte de la accin domstica de los Estados, por cuanto deben definir los mbitos
de competencia de los grupos sociales, los partidos, los sindicatos, las agrupaciones
civiles o profesionales, as como la manera de actuar en sus diversos espacios, para as
cumplir con sus fines de obtencin adecuada de educacin, vivienda, trabajo, etc.
En este sentido, se puede asumir que las demandas de un buen gobierno han convertido a la poltica en un instrumento orientado a crear un estado social y democrtico
que se basa sobre una constitucin y un sistema de derechos permanentes. Pero al mismo tiempo, se posee el reto de ofrecer y devolverle al propio ciudadano, condiciones y
capacidades para ratificar o rectificar decisiones que hayan sido tomadas en los mbitos
legislativos o administrativas. En este aspecto, el fortalecimiento de la participacin
poltica mediante canales legales ha colocado nuevamente sobre la mesa a las condiciones sobre las cuales los sistemas constitucionales y legales pueden ser modificados conforme a las exigencias de los intereses generales de la ciudadana, y no nicamente como
materia de ciertos grupos de inters o de presin y las elites de gobierno.
Por otra parte, el entorno y desarrollo de las sociedades han propiciado la emergencia de un proceso renovado de la expropiacin de las capacidades polticas y jurdicas,
bajo la idea de construir acuerdos regionales o transnacionales que regulen a las diversas reas del comercio y la poltica.
Estos regmenes particulares varan desde sistemas de organizaciones civiles de
diverso tipo, empresas y los acuerdos regionales entre estados especficos. O incluso nos
han hecho transitar por etapas donde la disputa ideolgica (la guerra fra que incluso
elev a discusin el derecho socialista versus el derecho occidental durante el siglo XX) y
actualmente las diferencias generadas desde el derecho occidental con otras realidades
jurdicas (como acontece con la oposicin respecto a los pases islmicos o con las etnias,
cuestin particularmente presente dentro del continente americano), nos hablan de que
la poltica y el orden jurdico deben reinventarse y buscar nuevas formas de articulacin
eficaz, si se desea obtener mejores ambientes de interaccin y coexistencia entre dichas
realidades sociales.
Por ejemplo, se tienen a los acuerdos entre grandes empresas privadas o estados
que se reparten zonas de mercado en relacin al consumo de bienes o productos en
especfico; a las organizaciones multilaterales de alcance transnacional que intentan
regular el desarrollo de una cierta actividad general y buscan acuerdos a nivel de los
estados (como la Organizacin Mundial de Comercio u la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo); o en aquellas entidades que adoptan acuerdos o alianzas que les
implica generar una soberana compartida en materia de compartir legislacin en campos diversos que inclusive les podr llevar a la eventual configuracin de una nueva
entidad poltica (como ocurre en la Unin Europea o el Mercosur).
De igual manera, se ubica a las entidades de desarrollo financiero que buscan una
regulacin amplia de las condiciones de viabilidad econmica de una nacin, como lo
pueden ser el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o los bancos regionales. Y paradjicamente no se puede avanzar en la obtencin de acuerdos polticos y
274
Poltica y derecho
culturales que acoten el uso responsable del medio ambiente, mayor tolerancia y aceptacin a la diversidad cultural.
Todas estas entidades y mbitos requieren de espacios que regulen sus actividades.
La nueva internacionalizacin del derecho y la poltica implican la creacin de cortes
judiciales e instituciones que contiendan con las disfuncionalidades de un mundo cada
vez ms global y desigual en sus rendimientos generales.
El cumplimiento pertinente de regulaciones acordadas para vigilar el consumo de
bienes, o para determinar el cumplimiento de ciertos atributos mnimos en el plano de
las garantas democrticas que implican un sistema de libertades y derechos polticos,
hacen que la relacin entre la poltica y el derecho se defina como una preocupacin
social y moralmente indisoluble.
IV. Conclusin
Como se ha tratado de presentar en este trabajo, las nociones de poltica y derecho
poseen un espacio de convergencia e interdependencia que se ha construido y fortalecido a lo largo de la evolucin histrica de las sociedades humanas. Mientras que el derecho asume que la cspide de su trayectoria es la presencia de un orden legal regido por
preceptos normativos, la poltica se asume como el marco de instituciones y prcticas
concretas que intenta estar sujeta a la obtencin de resultados concretos y eficaces (ticos o no) que permitan la continuidad de un sistema social.
La poltica y el derecho no siempre han coincidido en las maneras que pueden
realizar sus respectivos propsitos. La justificacin y explicacin de los actos de poder
que obligan al cumplimiento de un mandato para obtener la obediencia del otro implican precisamente la diferencia entre los elementos tico y tcnico que usualmente son
utilizados para interpretar e implementar los preceptos que van asociadas con la correcta aplicacin de las leyes.
La poltica y el derecho han procurado coincidir en el mbito de la presencia del
Estado y la Constitucin modernos, al ser factores que regulan y armonizan la presencia
de los intereses particulares y colectivos. Siguiendo a las proposiciones de los pensadores clsicos, la adecuada combinacin de dichos factores tambin pueden facilitar la
posibilidad de encontrar mayores posibilidades de universalidad en la realizacin de las
garantas y servicios que puedan ser disfrutados por los ciudadanos.
De ah que la poltica y el derecho son dos dimensiones que estn claramente expresadas como pilares de la vida democrtica contempornea, en tanto comparten la idea y
la realidad de lo que debe fundamentar al principio de lo correcto y lo equitativo, como
lo es la justicia, el goce de la libertad y de la vida dentro de un ambiente democrtico.
En los pases de Amrica Latina existe esta enorme cuenta pendiente por saldar con
respecto a entender las rutas y asimilaciones histricas con que se ha pretendido estudiar la construccin del Estado de derecho constitucional, las instituciones polticas y la
idea de nacin en el contexto regional. Pero esto no podr realizarse si no se transita
hacia el escenario de la aceptabilidad de nuestra historia y de las maneras con que se
pueda impulsar la presencia de ciudadanos libres e iguales en el marco de la ley, la
justicia y la constitucin.
275
Vctor Alarcn Olgun
Resumen
1. El derecho y la poltica son campos de conocimiento e interpretacin de lo social. Su
interaccin es necesaria a pesar que existen posturas que los oponen. Su tarea es la
ofrecer un orden armnico donde se puedan adoptar decisiones colectivas y ejercer
el poder desde las instituciones con un sentido de justicia y equidad.
2. El derecho desarrolla las reglas y los incentivos que permiten arreglos y reconocimiento mutuo entre las personas, lo que a su vez permite un ejercicio tico y responsable de las instituciones de gobierno.
3. Existen dos importantes tradiciones del derecho moderno: la corriente natural y la
positiva. Sus impactos hacia el desarrollo de la actividad poltica pueden ser situados
a lo largo de la historia bajo la evolucin de las prcticas y las formas de gobierno.
Esto ha generado la presencia de diversos tipos de cultura jurdica.
4. El Estado de derecho constitucional democrtico es la consecuencia de un orden
convencional pactado entre las personas, y ello permite la presencia de garantas y
libertades de orden general.
5. El Estado de derecho constitucional debe desarrollar la coexistencia de leyes que
permiten proteger los diferentes tipos de libertades que pueden coexistir dentro de
una sociedad.
6. Las necesidades sociales y la evolucin histrica han hecho que el derecho y la poltica abran regularmente nuevos campos de aplicabilidad, mismos que permitan reducir la exclusin y las diferencias que se encuentren basadas en privilegios.
7. En Amrica Latina, la inexistencia de una cultura jurdica que a su vez se apoye en
prcticas polticas responsables, ha marcado una caracterstica que ha impedido su
desarrollo integral en la construccin de sus democracias.
De los trabajos aqu discutidos, remito al lector a los que considero de inicial utilidad
para el desarrollo y comprensin de la temtica.
DREWRY, Gavin (2001): Las instituciones polticas: Enfoques jurdicos, en Goodin, Robert,
y Klingemann, Hans Dieter (eds.). Nuevo Manual de Ciencia Poltica. Madrid. Istmo, v.
1, pp. 284-303.
Se propone destacar la importancia que han tenido los modelos flexibles del derecho
para una correspondencia ms realista con la prctica de la poltica en trminos de
adaptacin al entorno.
FERRAJOLI, Luigi (2000): El garantismo y la Filosofa del Derecho. Bogot. Universidad
Externado de Colombia.
En este trabajo se presenta el llamado modelo garantista, que asume la presencia de
elementos y campos mnimos de aplicacin para el Estado de derecho, partiendo de la
nocin de proteger siempre al ms dbil.
FIORAVANTI, Maurizio (2001). Constitucin. De la antigedad a nuestros das. Madrid. Editorial Trotta.
276
Poltica y derecho
Presenta un recorrido histrico muy til para entender el concepto de constitucin. Su

carcter rgido y flexible, as como las peculiaridades que posee para desarrollo de las
formas de gobierno modernas.
HABERMAS, Jrgen (1999): La inclusin del Otro. Estudios de Teora Poltica. Barcelona, Paids.
La idea de soberana como habilidad y procedimientos de cultura adquiridos son una
parte central de este trabajo. Ningn Estado de derecho contemporneo puede justificarse ni validarse sin la presencia de una entidad poltica democrtica y ciudadana.
HOLMES, Stephen: Lineages of the Rule of Law, en Jos Mara Maravall y Adam Pzreworski
(eds.): Democracy and the Rule of Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2003,
pp. 19-61.
Trabajo en el cual se presentan diversas caracterizaciones de la evolucin del gobierno
de la ley, por cuanto se contrastan las posiciones impositivas, las de tipo auto-restrictivo, y las de alcance operacional.
LUKES, Steven (1985): El Poder. Un enfoque radical. Madrid. Siglo XXI Editores.
El trabajo se aboca a revisar las tres dimensiones que caracterizan el uso y la nocin de
poder, adems de que permite ubicar el peso que dicha categora tiene para la tradicin
de las ciencias sociales.
MORANGE, Jean (1981): Las Libertades Pblicas. Mxico, FCE. (Col. Popular, n. 308).
En este trabajo, se ubica que el Estado de derecho moderno tiene como una de sus tareas
primordiales, la preservacin constitucional de las libertades de expresin, reunin, y
asociacin, as como otras de similar ndole como la del ejercicio de la tolerancia.
PISARELLO, Gerardo (2002): Estado de Derecho y Crisis de la Soberana en Amrica Latina.
Algunas notas entre la pesadilla y la esperanza en Carbonell, Miguel; Orozco, Winstano
y Vzquez, Rodolfo (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, pp. 279-298.
Texto que nos permite ubicar las dificultades que se han tenido para la implementacin
del llamado estado de derecho en la regin latinoamericana.
REALE, Miguel (1997): Teora trimensional del Derecho. Madrid. Tecnos.
La visin de los mbitos del derecho como norma, discurso y operacin se describen
con mucha claridad en este trabajo.
RUIZ MIGUEL, Alfonso (2002): Una Filosofa del Derecho en Modelos Histricos. De la Antigedad a los inicios del Constitucionalismo. Madrid, Editorial Trotta.
Un estudio muy til acerca de las variantes desarrolladas tanto por los modelos
iusnaturalista y iuspositivista, a partir de su ubicacin en el tiempo (antigedad, medioevo y modernidad).
SENELLART, Michel (2006): As artes de governar. Do regimen medieval ao conceito de governo.
Sao Paulo, Editora 34.
Trabajo de naturaleza filosfico-poltica, que permite conocer las diversas formas de
gobierno que fueron construyndose desde la Antigedad hasta el Medioevo. Representa un trabajo de corte histrico descriptivo para identificar las condiciones de operacin de las instituciones polticas durante la poca medieval, y como stas fueron evolucionando hasta llegar a la etapa moderna.
277
Vctor Alarcn Olgun
(Footnotes)
1. Los temas sobre soberana y divisin de poderes son desarrollados en este manual por Antonella
Attili y Luis Eduardo Medina, respectivamente.
2. Remito al lector a consultar el texto de Alejandro Favela en torno al tema de la ciudadana.
3. Robert Summers: Los principios del Estado de Derecho, en Miguel Carbonell, Winstano Orozco
y Rodolfo Vzquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica
Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 37-60.
4. Pablo Lucas Verd: Teora General de las Articulaciones Constitucionales. Madrid. Dykinson,
1998. Conviene revisar tambin el proceso analtico que xxxx hace en este mismo manual para ubicar
la presencia del estado moderno.
5. Xacobe Bastida Freixedo: El silencio del emperador. Un ensayo sobre la unidad del ordenamiento
jurdico. Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2001.
6. Stephen Holmes: Lineages of the Rule of Law, en Jos Mara Maravall y Adam Pzreworski
(eds.): Democracy and the Rule of Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61.
7. Jrgen Habermas: La inclusin del Otro. Estudios de Teora Poltica. Barcelona, Paids, 1999.
8. Gianluigi Palombella: Constitucin y Soberana. El sentido de la democracia constitucional. Granada, Comares, 2000.
9. Gavin Drewry: Las instituciones polticas: Enfoques jurdicos, en Robert Goodin y Hans Dieter
Klingemann, (eds.): Nuevo Manual de Ciencia Poltica. Madrid. Istmo, vol. 1, 2001, pp. 284-303.
10. T.H. Marhsall y Tom Bottomore: Ciudadana y Clase Social. Madrid. Alianza Editorial. 2001.
11. Elas Daz: Estado de Derecho y Legitimidad Democrtica en Miguel Carbonell, Winstano
Orozco y Rodolfo Vzquez, (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en
Amrica Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 61-96.
12. Dominique Schnapper: La Comunidad de los Ciudadanos. Acerca de la Idea Moderna de Nacin.
Madrid. Alianza Editorial, 2001.
13. En este sentido, los gobernantes se vuelven protectores de la fe (en la poca del cristianismo
medieval) o en los defensores de la constitucin y la ley en las democracias modernas actuales.
14. Como se revisa detalladamente en el trabajo de Mara Eugenia Valds.
15. Vase Alfonso Ruiz Miguel: Una Filosofa del Derecho en Modelos Histricos. De la Antigedad a
los inicios del Constitucionalismo. Madrid, Editorial Trotta, 2002.
16. Mauricio Fioravanti: Constitucin. De la Antigedad a nuestros das. Madrid. Editorial Trotta, 2001.
17. Joseph Raz: El Estado de Derecho y su virtud, en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y
Rodolfo Vzquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica
Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp.15-36.
18. Michel Senellart: As artes de governar. Do regimen medieval ao conceito de governo. Sao Paulo,
Editora 34. 2006.
19. Conviene remitir aqu al trabajo de Luis Eduardo Medina incluido en el presente volumen.
20. Joseph P. Strayer: Sobre los Orgenes Medievales del Estado Moderno. Barcelona, Ariel, 1981.
21. Alessandro Passerin DEntreves: La nocin de Estado. Una introduccin a la Teora Poltica.
Barcelona. Ariel, 2001.
22. Gerardo Pisarello: Estado de Derecho y Crisis de la Soberana en Amrica Latina. Algunas
notas entre la pesadilla y la esperanza en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y Rodolfo Vzquez,
(coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina. Mxico.
Siglo XXI Editores, 2002, pp. 279-298.
23. Jan Eric Lane: Constitutions and Political Theory. Manchester. Manchester University Press, 1996.
24. Luigi Ferrajoli: El Garantismo y la Filosofa del Derecho. Bogot. Universidad Externado de
Colombia, 2000.
25. Vase Marshall, op.cit.
278
AUTORES
Los autores son profesores de ciencia poltica organizados en el rea de Investigacin

sobre Procesos Polticos, perteneciente al Departamento de Sociologa de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, de Mxico, D.F.
ALARCN OLGUN, VCTOR. Maestro en Gobierno y Estudios Internacionales por la Universidad de Notre Dame, EE.UU. Correo electrnico: alar@xanum.uam.mx
ATTILI CARDAMONE, ANTONELLA. Doctora en Filosofa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Correo electrnico: atca@xanum.uam.mx
DEL ALIZAL ARRIAGA, LAURA. Doctora en Estudios Polticos por la Universidad de Pars
X-Nanterre, Pars, Francia. Correo electrnico: laura_del_alizal@prodigy.net.mx
EMMERICH, GUSTAVO ERNESTO. Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Correo electrnico: gustavoernestoemmerich@yahoo.com
ESPINOZA TOLEDO, RICARDO. Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Pars ISorbonna, Pars, Francia. Correo electrnico: etr@xanum.uam.mx
FAVELA GAVIA, ALEJANDRO. Candidato a doctor en Ciencia Poltica por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Correo electrnico: afg58@yahoo.com
GONZLEZ MADRID, MIGUEL. Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma Metropolitana. Correo electrnico: mgmadrid@terra.com.mx
LARROSA HARO, MANUEL. Candidato a maestro en Ciencia Poltica por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Correo electrnico: cpol@xanum.uam.mx
MEDINA TORRES, LUIS EDUARDO. Doctor en Estudios Sociales por la Universidad Autnoma Metropolitana. Correo electrnico: lemt68@yahoo.com
VALDS VEGA, MARA EUGENIA. Doctora en Sociologa por la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Correo electrnico: vvme@xanum.uam.mx
279
NDICE
Presentacin, por Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun .............................
000
PARTE PRIMERA
CONCEPTOS BSICOS DE LA CIENCIA POLTICA
1.
2.
3.
4.
5.
Qu es la ciencia poltica?, por Gustavo Ernesto Emmerich ......................................

Estado, por Mara Eugenia Valds Vega .........................................................................
Soberana, por Antonella Attili Cardamone ...................................................................
Sistema poltico, rgimen y gobierno, por Mara Eugenia Valds Vega .......................
Ciudadanos y derechos humanos, por Alejandro Favela Gavia ....................................
000
000
000
000
000
PARTE SEGUNDA
PRINCIPALES INSTITUCIONES POLTICAS
CONTEMPORNEAS
6. Democracia vs. autoritarismo, por Gustavo Ernesto Emmerich
y Alejandro Favela Gavia ............................................................................................
7. Divisin de poderes, por Luis Eduardo Medina Torres .................................................
8. Federalismo vs. unitarismo, por Miguel Gonzlez Madrid ...........................................
9. Parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto, por Ricardo Espinoza Toledo .....
10. Partidos polticos, sistemas electorales y sistemas de partidos,
por Manuel Larrosa Haro ...........................................................................................
000
000
000
000
000
PARTE TERCERA
CAMPOS MULTIDISCIPLINARIOS
11. Estudio de las relaciones internacionales, por Laura del Alizal Arriaga .......................
12. Anlisis de polticas pblicas, por Miguel Gonzlez Madrid .........................................
13. Poltica y derecho, por Vctor Alarcn Olgun ...............................................................
000
000
000
Autores .................................................................................................................................
000
281

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TRATADO DE CIENCIA POLTICA

TRATADO DE CIENCIA POLTICA

GUSTAVO ERNESTO EMMERICH

Antonella Attili Cardamone

UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA

UNIDAD IZTAPALAPA Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades

TRATADO de Ciencia Poltica / coordinacin de Gustavo Ernesto Emmerich y

Primera edicin: 2007

Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun

utiliza, como ya se advirti previamente, son propios de Mxico y Amrica Latina. De

Sobre esto, el diplomtico y politlogo francs abund:

TRATADO DE CIENCIA POLTICA

hemos logrado, e incluso si queremos preservarlas a largo plazo, es la lucha por la

Visualizar a la ciencia poltica como una ciencia al servicio de los ciudadanos y no

Este TRATADO DE CIENCIA POLTICA se estructura en tres partes. Aunque se realiz

Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun

TRATADO DE CIENCIA POLTICA

TRATADO DE CIENCIA POLTICA

La ciencia poltica siempre ha hallado difcil definirse a s misma. En su seno no hay

Gustavo Ernesto Emmerich

a.C.). Estas antiguas nociones, vale mencionar, siguen en lo fundamental vigentes en la

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otorgarle su espacio propio dentro de la ciencia social. El politlogo argentino Carlos

Sobre esta cuestin, el politlogo francs Maurice Duverger sostiene la unicidad de

Duverger concluye que estas tres concepciones son en el fondo convergentes:

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mento de la realidad social (lo poltico) y declararlo su objeto especfico, exclusivo y

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las legislaciones (incluyendo la constitucin) lo que importa. En cambio, establecer al

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aspiraciones de democracia en el mundo actual, y por otra recupera tanto la etimologa

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cias o campos de conocimiento.

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Empoderar a los ciudadanos en un marco democrtico.

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Mara Eugenia Valds Vega

publica fueron adquiriendo separadamente y de manera paulatina el mismo sentido.3

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En todo caso, la teora contractualista lleva en s la idea de que el Estado pudo

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No es casual que fuera Nicols Maquiavelo quien incorporara el trmino Estado al

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y relaciones de produccin es el resorte ms profundo de un cambio histrico de largo

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naciones-Estado optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material

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