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CENTRO UNIVERSITRIO DO TRINGULO - UNITRI

PROF. SELMO ALVES DE SOUZA
DIREITO ADMINISTRATIVO I Cd. 3231

1 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

A Constituio Federal de 1988 configura o Estado brasileiro como Estado

Democrtico de Direito, que se caracteriza pela supremacia da Constituio, pela incidncia do
princpio da legalidade, pela universalidade da jurisdio, pelo respeito aos direitos fundamentais
e pela soberania popular.
Alm de estabelecer os limites ao exerccio do poder estatal, o Estado Democrtico
de Direito sujeita-se ao procedimento democrtico.
Segundo Maral Justen Filho1, o procedimento democrtico exige a oportunidade
para a manifestao de todos os interessados. O fundamental que cada deciso seja produzida a
partir de um procedimento que pressuponha a igualdade e a dignidade de todos os participantes.
Apesar do Estado Democrtico de Direito, coroado pela Constituio de 1988, a
atividade administrativa estatal continua a refletir concepes personalistas de poder, em que o
governante pretende imprimir sua vontade pessoal como critrio de validade dos atos
administrativos e invocar projetos individuais como fundamento de legitimao para a
dominao exercida.
De fato, o Direito Administrativo ainda est entranhado de concepes no
democrticas, razo pela qual deve incorporar os fundamentos do Estado Democrtico de Direito
e rever os conceitos pertinentes ao chamado regime de direito pblico.
Para Lucas Rocha Furtado2, na conformidade do moderno Direito Administrativo, o
limite e o fundamento para toda ao ou absteno estatal deve ser a realizao dos direitos
fundamentais, que passam a constituir o verdadeiro interesse pblico primrio.
Ainda de acordo com esse autor, o Estado brasileiro, conforme o modelo definido
pela Constituio da Repblica, democrtico, de direito, cooperativo e social.
2 DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1 Origens
O Direito Administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e
incio do sculo XIX, tendo como ponto de referncia a poca da Revoluo Francesa. Surgiu no
momento em que comeou a se desenvolver j na fase do Estado Moderno o conceito de
Estado de Direito.

FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 26.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Frum,
2012, p. 36.
2

Ensina Maral Justen Filho3 que

O Direito Administrativo, tal como hoje o conhecemos, surgiu a partir da
identificao de uma funo estatal especfica (funo administrativa). Consiste
em competncias estatais disciplinadas pelo direito para o exerccio de poderes
repressivos inerentes ao monoplio da violncia e para a realizao direta ou
indireta dos direitos fundamentais.

A propsito, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello4 que o Direito Administrativo

um filho legtimo do Estado de Direito, um Direito s concebvel a partir do Estado de Direito: o
Direito que instrumenta, que arma o administrado, para defender-se contra os perigos do uso
desatado do Poder.
Ainda segundo Celso Antnio Bandeira de Mello5, as bases ideolgicas do Direito
Administrativo so as que resultam das fontes inspiradoras do Estado de Direito, e neste se
estampa a confluncia de duas vertentes de pensamento: a de Rousseau e a de Montesquieu.
O Direito Administrativo brasileiro s comea a tomar seus contornos atuais com a
Repblica, a partir de 1889. Com influncias europeias e mesmo norte-americana, esse ramo do
direito se adapta ao fato de ter sido constituda, neste momento, uma repblica federativa
presidencialista.
A partir dos anos 30, o Direito Administrativo brasileiro experimentou grande
evoluo, sobretudo com a Constituio de 1934, que previa a extenso da atividade do Estado
nos mbitos social e econmico. Inicia a a fase atual do Direito Administrativo brasileiro, que
alcana os dias de hoje com uma elaborao doutrinria em grande parte prpria e original.
2.2 A influncia do direito estrangeiro no Direito Administrativo brasileiro
O Direito Administrativo brasileiro sofreu grande influncia do direito estrangeiro,
em especial, nas origens, do francs e italiano.
A seguir, exemplos de institutos do Direito Administrativo brasileiro estruturados sob
a influncia de diferentes direitos:
Do direito francs: teoria dos atos administrativos, contratos administrativos, o
princpio da legalidade e as formas de delegao da execuo de servios pblicos.
Do direito italiano: conceito de mrito administrativo, o de autarquia e entidade
paraestatal, a noo de interesse pblico e o prprio mtodo de elaborao e estudo do direito
administrativo.
Do direito alemo: conceitos jurdicos indeterminados e o princpio da
proporcionalidade (relacionados com a interpretao e discricionariedade administrativa).
Do sistema da common law: princpio da unidade de jurisdio, mandado de
segurana e o mandado de injuno, o princpio do devido processo legal. Em fins do sculo XX,
tambm herdou do sistema da common law o fenmeno da agencificao e a prpria ideia de
regulao.

FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 27.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
48.
5
Ibidem, p. 48.
4

2.3 Definio de Direito Administrativo

Conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as
atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado (HELY LOPES MEIRELLES) 6
Direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo
administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem (CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO)7
Ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas
administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de
natureza pblica (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO)8
Direito administrativo o conjunto de normas e princpios que regem a atuao da
Administrao Pblica. Inclui-se entre os ramos do direito pblico, por tratar
primordialmente da organizao, meios de ao, formas e relaes jurdicas da
Administrao Pblica, um dos campos da atividade estatal (ODETE MEDAUAR) 9
Conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem as
relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a
que devem servir (JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO) 10
O direito administrativo o conjunto das normas jurdicas que disciplinam a funo
administrativa do Estado e a organizao e o funcionamento dos sujeitos e rgos
encarregados de seu desempenho (MARAL JUSTEN FILHO) 11

2.4 Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo

O Direito Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicas
fundamentais:
1) um ramo recente;
2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao esparsa e
codificaes parciais:
3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle da
Administrao;
4) influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que as
manifestaes dos tribunais exercem apenas influncia indicativa.
2.5 Fontes
So fontes do Direito Administrativo:
a lei
6

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 40.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
37.
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 48.
9
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 30.
10
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 8.
11
FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016,
p. 27.
7

a doutrina
a jurisprudncia
o costume

3 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Sistema administrativo consiste no regime adotado pelo Estado para a correo dos
atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo poder pblico.
a) Sistema do contencioso administrativo / Sistema francs
Veda ao Poder Judicirio conhecer dos atos da Administrao, os quais se sujeitam
unicamente jurisdio especial do contencioso administrativo. No adotado no Brasil.
Nesse sistema todos os tribunais administrativos sujeitam-se diretamente ou
indiretamente ao controle do Conselho de Estado que funciona como juzo de apelao e,
excepcionalmente, como juzo originrio.
b) Sistema judicirio / Sistema ingls / Sistema de controle judicial / Jurisdio
nica
aquele em que todos os litgios so resolvidos, judicialmente, pela Justia Comum,
ou seja, pelos Tribunais do Poder Judicirio. o sistema adotado no Brasil.
Nesse sistema, h a possibilidade de as decises administrativas poderem ser revistas
pelo Judicirio.
Seu fundamento o art. 5, XXXV, da Constituio Federal, que consagra o princpio
da inafastabilidade da jurisdio ou inevitabilidade do controle jurisdicional, uma vez que a lei
no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.

4 PODERES E FUNES DO ESTADO

Os Poderes de Estado figuram de forma expressa na Constituio da Repblica de
1988, em seu art. 2: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo,
o Executivo e o Judicirio.
4.1 Funes do Estado:
o Funo legislativa: criar direito novo (ius novum).
o Funo judiciria: composio de litgios (aplicao da lei in concreto).
o Funo administrativa: Administrativa a atividade do Estado para realizar
seus fins, debaixo da ordem jurdica, segundo o jurista alemo Otto Mayer, citado
por Jos dos Santos Carvalho Filho.12
12

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 4.

Na funo administrativa, o rgo estatal atua como parte das relaes.

Para Seabra Fagundes,13 h duas funes de Estado: uma legislativa (formao do
Direito) e outra encarregada da execuo do Direito (administrativa e jurisdio).
4.2 Funes tpicas e atpicas
No h exclusividade no exerccio das funes pelos Poderes. H, sim,
preponderncia. As linhas definidoras das funes exercidas pelos Poderes tm carter poltico e
figuram na Constituio.
Por essa razo que os Poderes estatais, embora tenham suas funes normais
(funes tpicas), desempenham tambm funes que materialmente deveriam pertencer a outro
Poder (funes atpicas).

Poder Executivo
- Funo tpica: administrar a coisa pblica.
- Funes atpicas: legislar (p. ex.: edita medidas provisrias ou leis delegadas;
produz normas gerais e abstratas mediante seu poder regulamentar); e julgar (p. ex.: decide
processos que tramitam perante o Conselho Administrativo de Defesa Econmica -CADE
destinados a apurar e reprimir abusos de poder econmico. Tais decises so definitivas apenas
para a prpria Administrao, ou seja, faz somente coisa julgada administrativa).
Poder Legislativo
- Funes tpicas: legislar e fiscalizar.
- Funes atpicas: administrar (organizao interna) e julgar (julga o Presidente e
Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade).
Poder Judicirio
- Funo tpica: julgar, aplicando a lei a um caso concreto que lhe posto, resultante
de um conflito de interesses. As decises do Judicirio tm fora de coisa julgada.
- Funes atpicas: as de natureza administrativa e legislativa.
4.3 Ministrio Pblico e Tribunal de Contas
A Constituio Federal de 1988 deu ao Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas
caractersticas jurdicas prprias dos Poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio).
Estes dois rgos s no tm a denominao formal de Poder.
13

FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 8. ed. atualizada por
Gustavo Binenbojm. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 14.

Sobre esses rgos, Marcel Justen Filho14 ensina que ambos so dotados de funes
prprias, inconfundveis e privativas. As atribuies do Ministrio Pblico e do Tribunal de
Contas no podem ser exercitadas seno por eles prprios.
4.4 Funo administrativa
O Direito Administrativo pode ser conceituado como o ramo do Direito Pblico que
estuda princpios e normas reguladores do exerccio da funo administrativa. possvel notar
que funo administrativa noo indispensvel para compreender o Direito Administrativo.

4.4.1 Definio
A funo administrativa consiste no dever de o Estado, ou de quem aja em seu nome,
dar cumprimento fiel, no caso concreto, aos comandos normativos, de maneira geral ou
individual, para a realizao dos fins pblicos, sob regime prevalecente de direito
pblico, por meio de atos e comportamentos controlveis internamente, bem como
externamente pelo Legislativo (com auxlio dos Tribunais de Contas), atos, estes,
revisveis pelo Judicirio (LCIA VALLE FIGUEIREDO)15
Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na
intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema constitucional
brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de
legalidade pelo Poder Judicirio (CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO) 16
A funo administrativa o conjunto de poderes jurdicos destinados a promover a
satisfao de interesses essenciais, relacionados com a promoo de direitos
fundamentais, cujo desempenho exige uma organizao estvel e permanente,
exercitados sob regime jurdico infralegal e que se exteriorizam em decises destitudas
de natureza jurisdicional (MARAL JUSTEN FILHO) 17

4.4.2 Os tipos de funo administrativa

A funo administrativa compreende as seguintes atividades:
conformadora ou ordenadora poderes para editar regras, produzir decises e
promover a sua execuo concreta. Traduz-se, de modo especial, no instituto do poder de
polcia.
prestacional poderes para promover a satisfao concreta de necessidades
coletivas relacionadas a direitos fundamentais: servio pblico e interveno direta na ordem
econmica.

14

FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016,
p. 36.
15
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 34.
16
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
36.
17
FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016,
p. 38.

fomento atividade de incentivo iniciativa privada de utilidade pblica, como

concesso de subvenes, financiamentos, favores fiscais, desapropriaes.
controle desempenhada no mbito interno de cada ente e de cada rgo.
Consiste na fiscalizao e orientao da atuao dos outros rgos administrativos. O Ministrio
da Transparncia, Fiscalizao e Controle, rgo substituto da extinta Controladoria-Geral da
Unio (CGU), exemplo de rgo administrativo criado para desempenho de atividade de
controle interno.

5 ADMINISTRAO PBLICA
5.1 Sentidos geral e restrito
Utiliza-se, geralmente, a expresso Administrao Pblica para fazer referncia ao
conjunto de entes e organizaes titulares da funo administrativa.
A expresso Administrao Pblica pode ser entendida em dois sentidos: geral ou
restrito.
Em sentido geral ou amplo (lato sensu) a Administrao Pblica compreende
os rgos governamentais, incumbidos de planejar, comandar, traar diretrizes e metas
(exercendo uma funo poltica) e os rgos administrativos, responsveis por executar os
planos governamentais (exercendo a funo administrativa).
Em sentido restrito (stricto sensu) a Administrao Pblica compreende
apenas os rgos administrativos, em sua funo puramente administrativa.

5.2 Sentidos subjetivo e objetivo

Administrao Pblica em sentido objetivo (ou material) pode ser definida
como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito
pblico, para a consecuo dos interesses coletivos. Abrange o fomento, a polcia
administrativa e o servio pblico.
Diogenes Gasparini18 averba que, de acordo com o critrio material, tambm
chamado de objetivo, a expresso sob exame diz respeito a um complexo de atividades
concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condies da lei, visando ao
atendimento das necessidades coletivas.
O sentido objetivo deve consistir na prpria atividade administrativa exercida pelo
Estado por seus rgos e agentes, caracterizando, enfim, a funo administrativa.

18

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 45.

Administrao Pblica em sentido subjetivo, formal ou orgnico conjunto

de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do
Estado.
Sob o ngulo organizacional ou subjetivo, Odete Medauar19 esclarece que a
Administrao Pblica representa o conjunto de rgos e entes estatais que produzem
servios, bens e utilidades para a populao, coadjuvando as instituies polticas de
cpula no exerccio das funes de governo. Neste enfoque, predomina a viso de uma
estrutura ou aparelhamento articulado, destinado realizao de tais atividades pensase, por exemplo, em ministrios, secretarias, departamentos, coordenadorias etc.

Jos dos Santos Carvalho Filho20, seguindo critrio adotado por Hely Lopes
Meirelles, ensina que, no sentido objetivo, a expresso administrao pblica grafada com
iniciais minsculas. J no sentido subjetivo, deve a expresso conter as iniciais maisculas:
Administrao Pblica.
5.3 Administrao Pblica Direta e Indireta
De acordo com o Decreto-Lei n. 200, de 25.2.67 (art. 4), a Administrao Pblica
compreende: a Administrao Direta e a Administrao Indireta.
Conforme o inciso I, do art. 4, do Decreto-Lei n. 200/67, a Administrao Direta
federal se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios.
Generalizando-se essa frmula para os demais mbitos administrativos do pas,
Odete Medauar21 assim define a Administrao Direta: o conjunto dos rgos integrados na
estrutura da chefia do Executivo e na estrutura dos rgos auxiliares da chefia do Executivo.
Uma das caractersticas da Administrao Direta o vinculo de subordinao,
denominado hierarquia, que liga seus rgos.
Segundo o art. 4, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67 (com alteraes posteriores), a
Administrao Indireta compreende as entidades dotadas de personalidade jurdica prpria que
esto indicadas nas suas alneas.
Para Odete Medauar22, a Administrao Indireta o conjunto de entidades
personalizadas que executam, de modo descentralizado, servios e atividades de interesse
pblico.
Em cada nvel de Administrao, o conjunto dessas entidades personalizadas forma a
Administrao Indireta desse nvel. Deste modo, h Administrao Indireta federal,
Administrao Indireta estadual e Administrao Indireta municipal.
O aludido decreto-lei se refere obrigatoriamente Unio, mas os Estados e
Municpios, via de regra, tambm adotam as mencionadas entidades da Administrao Indireta,
visto que atualmente elas esto previstas na Constituio da Repblica.
So entes da Administrao Indireta:
19

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.
58-59.
20
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 11-12.
21
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.
75.
22
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.
81.

autarquias;
empresas pblicas;
sociedades de economia mista;
fundaes pblicas; e
consrcios pblicos, constitudos como associao pblica.
As quatro primeiras espcies de pessoas da Administrao Indireta esto previstas no
inciso II, do art. 4, do Decreto-Lei n. 200/67 (com alteraes posteriores).
J os consrcios pblicos com personalidade jurdica pblica esto previstos na Lei
n. 11.107, de 6 de abril de 2005.

6 PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Princpios so normas gerais que a doutrina identifica como condensadores dos
valores fundamentais de um sistema.

6.1 Definio
Celso Antnio Bandeira de Mello23 define princpio como:
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental
que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio
para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido
harmnico.

Para Miguel Reale24, os princpios constituem em enunciaes normativas de valor

genrico que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico para sua aplicao
e integrao e para a elaborao de novas normas.
6.2 Dupla funcionalidade dos princpios
De acordo com Alexandre Mazza25, os princpios do Direito Administrativo cumprem
duas funes principais:

23

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
974-975.
24
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. So Paulo: Saraiva, 1974, p. 339.
25
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 78.

10

a) funo hermenutica: se o aplicador do direito tiver dvida sobre qual o

verdadeiro significado de determinada norma, pode utilizar o princpio como ferramenta de
esclarecimento sobre o contedo do dispositivo analisado;
b) funo integrativa: alm de facilitar a interpretao de normas, o princpio
atende tambm finalidade de suprir lacunas, funcionando como instrumento para
preenchimento de vazios normativos em caso de ausncia de expresso regramento sobre
determinada matria.
6.3 Regime jurdico-administrativo
Ao conjunto formado por todos os princpios e normas pertencentes ao Direito
Administrativo, denomina-se tecnicamente regime jurdico-administrativo.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro26, constitui o regime jurdico
administrativo o conjunto das prerrogativas e restries a que est sujeita a Administrao e que
no se encontram nas relaes entre particulares.
Ainda segundo a referida autora, muitas dessas prerrogativas e restries so
expressas sob a forma de princpios que informam o direito pblico e, em especial, o Direito
Administrativo
A respeito do fundamento do regime de direito administrativo, oportuno o que diz
Maral Justen Filho27 sobre o assunto:
muito problemtico afirmar a existncia de um fundamento jurdico nico, sobre o
qual se aliceraria todo o direito administrativo. Uma parcela relevante da doutrina
brasileira afirma que o fundamento do regime do direito administrativo reside no
princpio da supremacia e indisponibilidade do interesse pblico.

Para Celso Antnio Bandeira de Mello28, os princpios da supremacia do interesse

pblico sobre o privado e o da indisponibilidade do interesse pblico so os princpios
centrais dos quais derivam os demais princpios e normas do Direito Administrativo.
Por isso, esses dois princpios so chamados de supraprincpios ou superprincpios.

Supraprincpios

Supremacia do interesse pblico primrio

sobre o privado (reflete os poderes da
Administrao Pblica)

26

Indisponibilidade do interesse pblico (reflete

os direitos dos administrados)

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 63.
FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016,
p. 50-51.
28
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. op. cit,, p. 55-56.
27

11

6.4 Princpios expressos e implcitos

Expressos so os princpios previstos no art. 37, caput, da Constituio da
Repblica. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho29, revelam eles as diretrizes fundamentais
da Administrao, de modo que s se poder considerar vlida a conduta administrativa se
estiver compatvel com eles.
Implcitos ou reconhecidos so os princpios abrigados logicamente. So da mesma
relevncia dos expressos. Doutrina e jurisprudncia usualmente a eles se referem, o que revela a
sua aceitao geral como regras de proceder da Administrao (JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO).30

6.5 Princpios expressos

6.5.1 Principio da legalidade
Fundamento: art. 5, II ; art. 37, caput, e art. 84, IV, da Constituio da Repblica.
Este princpio significa subordinao da Administrao Pblica lei.
Ensina Hely Lopes Meirelles31 que, enquanto os indivduos no campo privado podem
fazer tudo o que a lei no veda, o administrador s pode atuar onde a lei autoriza.
A propsito, o trecho a seguir do artigo de Lus Incio Adams e Jos Levi Mello do
Amaral Jnior, com o ttulo a responsabilidade fiscal do governo, publicado no Jornal Folha de
So Paulo, do dia 22 de julho de 2015:
Na clebre lio do publicista francs Charles Eisenmann, h uma legalidade que
submete o cidado, que pode fazer tudo o que no lhe veda a lei, e h uma legalidade
que submete o Estado, que s pode fazer o que lhe permite a lei. A primeira a
legalidade compatibilidade. A segunda, a legalidade conformidade. O resultado
democrtico: liberdade s pessoas e restrio ao Estado (LUS INCIO ADAMS e
JOS LEVI MELLO DO AMARAL JNIOR 32) (grifos nossos)

Ensina Celso Antnio Bandeira de Mello33 que o princpio da legalidade, no Brasil,

significa que a Administrao nada pode fazer seno o que a lei determina.
Sentidos do princpio da legalidade:
sentido negativo os atos administrativos no podem contrariar a lei (primazia da
lei);

29

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 19.
Ibidem, p. 33.
31
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 89.
32
ADAMS, Lus Incio; MELLO, Jos Levi. A responsabilidade fiscal do governo. Folha de S. Paulo, 22 de julho
de 2015, A3.
33
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
108.
30

12

sentido positivo os atos administrativos s podem ser praticados mediante

autorizao legal (reserva legal).
A Administrao Pblica alm de no poder atuar contra a lei (contra legem) ou alm
da lei (praeter legem), s pode agir segundo a lei (secundum legem).
A nova acepo desse principio a de princpio da juridicidade, segundo a qual a
Administrao Pblica no deve obedecer apenas lei, mas ao Direito como um todo.

6.5.2 Princpio da impessoalidade

Fundamento: art. 37, caput, e art. 5, caput, da CR.
De acordo com esse princpio, a atuao da Administrao Pbica deve sempre se
dar de forma impessoal, dirigida a todos os administrados em geral, sem discriminao de
qualquer natureza.
Diferentes interpretaes:
1 sentido relaciona-se com a finalidade pblica. A Administrao no pode
prejudicar ou privilegiar pessoas determinadas. O art. 100, da Constituio da Repblica,
materializa esse sentido do princpio da impessoalidade.
2 sentido veda a promoo pessoal. O do art. 37, da CR, d uma consequncia
expressa a essa regra, quando, no 1, probe que conste nome, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em publicidade de atos,
programas, obras, servios ou campanhas dos rgos pblicos.
O princpio da impessoalidade se acha insculpido no art. 2, inciso III, da Lei n.
9.784, de 1999 (Lei do processo administrativo), reproduzido a seguir:
Art. 2 .........................................................................................................
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de
agentes ou autoridades;

Esse princpio preconiza que o ato administrativo no pode ser praticado com desvio
de finalidade. O desvio de finalidade, de acordo com o art. 2, pargrafo nico, alnea e, da Lei
n. 4.717, de 1965 Lei da Ao Popular -, verifica-se quando o agente pratica ato visando a
fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
6.5.3 Princpio da moralidade administrativa
Fundamento: art. 37, caput e 4; art. 85, V; e art. 5, LXXIII; art. 55, II, e 1, da
CR.
Princpio de ndole teleolgica e representa a juridicizao da moral.

13

De acordo com esse princpio, a conduta do administrador deve ser honesta,

transparente, pautada nos postulados da boa-f. Esse princpio no faz remisso moral comum,
mas reporta-se aos valores morais albergados nas normas jurdicas.
Celso Antnio Bandeira de Mello34 ensina que, segundo esse princpio,
a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos.
Viol-los implicar violao ao prprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a
conduta viciada a invalidao, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta jurdica,
na conformidade do art. 37 da Constituio.

O princpio da legalidade exige adequao do ato lei, enquanto que o da moralidade

torna obrigatrio que o mvel e o objetivo visado estejam em harmonia com o dever de bem
administrar.
Contraria a moralidade, impessoalidade e eficincia administrativas a prtica do
nepotismo (nomeao de parentes para ocupar cargos e funes de confiana). Esta prtica foi
condenada pela Smula Vinculante n. 13, do Supremo Tribunal Federal, de 21.8.2008, com o
seguinte teor:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o
exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na
administrao pblica direta e indireta em qualquer dos poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes
recprocas, viola a Constituio Federal.

Essa smula reforou o carter imoral e ilegtimo da nomeao de parentes para

cargos em comisso, inclusive na modalidade cruzada ou transversa.

Instrumentos para defesa da moralidade:

a) Ao Popular: art. 5, LXXIII, da CR, e Lei n. 4.717/65;
b) Ao Civil Pblica de Improbidade Administrativa: Lei n. 8.429/92;
c) Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas;
d) Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs): art. 53, 3, da CR.
Lei de Improbidade Administrativa
Importante progresso na proteo da moralidade administrativa foi alcanado com a
promulgao da Lei n. 8.429, de 2.6.1992 - Lei da improbidade administrativa que estabelece
as hipteses configuradoras de falta de probidade na Administrao Pblica.

34

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
122.

14

6.5.4 Princpio da Publicidade

Fundamento: art. 37, caput; e art. 5, XXXIII e XXXIV, b, da CR.
Os atos praticados pela Administrao Pblica devem ser acessveis aos
administrados de modo que os particulares tenham cincia e possam controlar as aes do Poder
Pblico.
O princpio da publicidade pode ser concretizado por alguns instrumentos jurdicos
especficos, entre eles:
a) direito de petio (art. 5, XXXIV, a, CR);
b) as certides (art. 5, XXXIV, b, CR);
c) a ao administrativa ex officio de divulgao de informaes de interesse
pblico.
Para dar concretude a todos esses mandamentos constitucionais, foi editada a Lei n.
12.527, de 18.11.2011 (Lei de Acesso Informao -LAI), com incidncia sobre a Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, que passou a regular tanto o direito de informao,
quanto o direito de acesso a registros e informaes a rgos pblicos.
A lei traa regras sobre o acesso a informaes e as formas de divulgao, exigindo que
qualquer negativa ao direito seja fundamentada, ou seja, tenha motivao especfica, sob pena de
sujeitar-se o responsvel a medidas disciplinares.

6.5.5 Princpio da Eficincia

Fundamento: art. 37, caput e 3, da CR.
Includo na Constituio da Repblica pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998.
Eficincia conjuga o binmio produtividade e economia, vedando o desperdcio e o
uso inadequado de recursos pblicos. Traduz-se nas seguintes mximas: melhor desempenho
possvel por parte do agente pblico e melhores resultados na prestao do servio pblico.
A eficincia administrativa diz respeito ao:
a) modo de atuao do agente pblico;
b) modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica.
H vrios dispositivos constitucionais que aparecem como desdobramentos do
princpio da eficincia, entre eles:
a) art. 41 da CR: este dispositivo, com a redao dada pela EC n. 19/98, aumentou o
prazo de durao do estgio probatrio de dois para trs anos;
b) art. 41, 4, CR: prev a avaliao de desempenho como condio para a
aquisio da estabilidade do servidor;

15

c) art. 41, 1, III, CR: na busca da eficincia possvel a perda do cargo de

servidores estveis quando comprovada a insuficincia de desempenho
d) art. 169 da CR e o art. 19 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal): no eficiente gastar tudo que se arrecada com folha de pagamento de
pessoal.
O princpio da eficincia est, ainda, previsto nos arts. 13; 25, V e VIII; 26, III; e
100, do Decreto-Lei n. 200, de 1967 (legislao que trata da organizao da Administrao
Pblica Federal e reforma administrativa), reproduzidos a seguir:
Decreto-Lei n. 200, de 1967:
Art. 13. O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos
os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das
normas que governam a atividade especfica do rgo controlado;
b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema da observncia das normas gerais
que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos
rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 25. A superviso ministerial tem por principal objetivo, na rea de competncia do
Ministro de Estado:
V - Avaliar o comportamento administrativo dos rgos supervisionados e diligenciar no
sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados.
VIII - Fiscalizar a aplicao e utilizao de dinheiros, valores e bens pblicos.
Art. 26. No que se refere Administrao Indireta, a superviso ministerial visar a
assegurar, essencialmente:
III - A eficincia administrativa.
Art. 100. Instaurar-se- processo administrativo para a demisso ou dispensa do
servidor efetivo ou estvel, comprovadamente ineficiente no desempenho dos
encargos que lhe competem ou desidioso no cumprimento de seus deveres.

6.6 Princpios reconhecidos ou implcitos

6.6.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
a superioridade do interesse coletivo em face do interesse individual. O interesse
pblico deve preponderar sobre o interesse privado de forma a prevalecerem as convenincias e
necessidades da sociedade.
Consequncias do princpio da supremacia do interesse pblico:
a) Atributos do ato administrativo:
imperatividade e autoexecutoriedade;

goza de presuno de legitimidade,

b) Poder de polcia: a Administrao Pblica exerce poder de polcia limitando,

restringindo, frenando a atuao do particular em nome do interesse pblico;
c) Clusulas exorbitantes nos contratos administrativos;

16

d) Interveno na propriedade privada: limitaes administrativas, requisio

administrativa de imvel particular, desapropriao.
- Momentos em que est presente: elaborao da lei
execuo da lei em concreto pela
Administrao Pblica
O princpio da supremacia do interesse pblico, tambm chamado de princpio do
interesse pblico, est expressamente previsto na Lei n. 9.784/, de 29 de janeiro de 1999 (Lei do
Processo Administrativo):
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes
ou competncias, salvo autorizao em lei;

6.6.2 Princpio da Indisponibilidade do interesse pblico

O princpio da indisponibilidade enfatiza que os bens e interesses pblicos no
pertencem Administrao nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conserv-los e por
eles velar em prol da coletividade.
Assim, conforme Alexandre Mazza35,
No exerccio da funo administrativa os agentes pblicos esto obrigados a atuar, no
segundo sua prpria vontade, mas do modo determinado pela legislao. Como
decorrncia dessa indisponibilidade, no se admite tampouco que os agentes renunciem
aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juzo.

Inovaes legislativas tm relativizado o princpio da indisponibilidade do interesse

pblico. Trata-se de leis que autorizam agentes pblicos a tomar decises (transigir na demanda e
optar pela arbitragem) que normalmente caberiam apenas ao prprio titular do interesse em
questo.
Exemplos que podem ser mencionados:
a) no rito dos Juizados Especiais Federais os representantes da Fazenda Pblica so
autorizados a conciliar e transigir sobre os interesses discutidos na demanda (art. 10, pargrafo
nico, da Lei n. 11.029/2001);
b) a Lei n. 12.153, de 22 de dezembro de 2009, que criou os juizados especiais da
Fazenda Pblica, autoriza o representante legal da Administrao, presente audincia, conciliar,
transigir ou desistir nos processos da competncia dos juizados especiais, nos termos e nas
hipteses previstas na lei do respectivo ente da Federao;

35

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 81.

17

c) a Lei n. 13.129, de 26 de maio de 2015 (entrou em vigor no dia 24 de julho de

2015), que alterou a Lei da Arbitragem (Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996), passou a
permitir a utilizao da arbitragem pela Administrao Pblica Direta e Indireta para
dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponveis.
De acordo com a Lei da Arbitragem, no qualquer direito pblico aplicvel na via
arbitral, mas somente aqueles "disponveis.
Antes, as Leis n. 8.987/95 e n. 11.079/2004 j permitiam a utilizao de
mecanismos privados para resoluo de disputas, inclusive a arbitragem, exclusivamente nos
contratos de concesso de servio pblico e nas parcerias pblico-privadas. Nos demais contratos
administrativos o uso da arbitragem era vedado.
A expressa autorizao legal do uso da arbitragem pela Administrativa Pblica,
trazida pela Lei n. 13.129/2015, contempla entendimento dominante da doutrina e
jurisprudncia. Estas, em sua maioria, j consideravam que a arbitragem envolvendo a
Administrao Pblica estava amplamente autorizada, mesmo em respeito aos princpios que
sobre ela se aplicam.
A constitucionalidade da aplicao da arbitragem pela Administrao j tema
superado. O STF decidiu que a arbitragem no fere o princpio da indeclinabilidade do Judicirio
previsto no art. 5, XXXV, da CF/88. (STF, SE-AgR 5206 / EP Espanha, Relator: Min.
Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, Publicado no DJ 30-4-2004).
Em sede de doutrina, assim se posicionou Odete Medauar36:
No se mostra adequado invocar tal princpio (o da indisponibilidade do interesse
pblico) como impedimento realizao de acordos, utilizao de prticas
consensuais e da arbitragem pela Administrao. Na verdade, o interesse pblico
realiza-se plenamente, sem ter sido deixado de lado, na rpida soluo de controvrsias,
na conciliao de interesses, na adeso de particulares s suas diretrizes, sem os nus e a
lentido da via jurisdicional. (grifos nossos)

Jos dos Santos Carvalho Filho37 faz parte da corrente que ensina que a arbitragem
pode ser adotada em situaes nas quais seja predominante o aspecto de patrimonialidade, com
incidncia de indisponibilidade relativa. A saber:
[...] conquanto seja vedada para algumas condutas que importem o exerccio de poder
de imprio ou a autoridade pblica (ius imperli), a arbitragem pode ser adotada em
situaes nas quais seja predominante o aspecto de patrimonialidade, com incidncia
de indisponibilidade relativa. o caso, por exemplo, de clusulas financeiras em
contratos celebrados pela Administrao, sejam privados, sejam administrativos. (grifos
do autor)

Tambm em razo desse princpio, os bens pblicos s podem ser alienados na forma
em que a lei dispuser. Os contratos administrativos devem, em regra, ser precedidos de licitao
para encontrar quem possa executar obras e servios de modo mais vantajoso para a
Administrao.

6.6.3 Princpio da Autotutela

36

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.
150.
37
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 1013.

18

Faculdade/dever de a Administrao Pblica rever seus atos para restaurar a situao

de regularidade.
Esse princpio decorrncia do princpio da legalidade.

Envolve dois aspectos: de legalidade: rever de ofcio atos ilegais;

de mrito: reexamina atos anteriores quanto
convenincia e oportunidade.
O princpio da autotutela se acha consagrado em duas smulas do Supremo Tribunal
Federal: 346 e 473, com o seguinte teor:
SMULA N. 346 - A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios
atos.
SMULA N. 473 - A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de
vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada em todos os casos a apreciao judicial.

A Lei n. 9.784/99 LPA- positivou o princpio da autotutela, no seu art. 53, nos
seguintes termos:
A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade,
e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.

6.6.4 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos

O princpio da continuidade dos servios pblicos, derivado do princpio da
obrigatoriedade da funo administrativa, estabelece que o servio pblico deve ser prestado
de forma contnua e sem interrupes.
Constituio Federal:
Art. 37. ....
VII - o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei
especfica; (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.1998)
Art. 9, 1:
1 A lei definir os servios ou atividades essenciais e dispor sobre o atendimento das
necessidades inadiveis da comunidade.
Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078, de 11.9.1991):

19
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias
ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios
adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos.
Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (Lei das Concesses), art. 6, 3.

O Supremo Tribunal Federal, em julgamento dos mandados de injuno 670, 708 e

712, declarou a omisso legislativa em no regulamentar a greve no servio pblico e entendeu
que, enquanto no for editada a lei especfica regulamentando o direito de greve dos servidores
pblicos, aplicam-se, no que couber, as leis que regulamentam a greve no setor privado (Leis n.
7.783/89 e 7.701/88). Estas decises adotaram a teoria concretista geral, segundo a qual a
deciso em mandado de injuno opera efeitos erga omnes.
Lei n. 7.783, de 1989:
Art. 10. So considerados servios ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia eltrica, gs
e combustveis;
II - assistncia mdica e hospitalar;
III - distribuio e comercializao de medicamentos e alimentos;
IV - funerrios;
V - transporte coletivo;
VI - captao e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicaes;
VIII - guarda, uso e controle de substncias radioativas, equipamentos e materiais
nucleares;
IX - processamento de dados ligados a servios essenciais;
X - controle de trfego areo;
XI - compensao bancria.

6.6.5 Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana)

Celso Antnio Bandeira de Mello aduz que, por fora desse princpio,
firmou-se o correto entendimento de que orientaes firmadas pela Administrao em
dada matria no podem, sem prvia e pblica notcia, ser modificadas em casos
concretos para fins de sancionar, agravar a situao dos administrados ou denegar-lhe
pretenses, de tal sorte que s se aplicam aos casos ocorridos depois de tal noticia.
(grifos do autor)

O princpio da segurana jurdica foi includo entre os princpios da Administrao

Pblica pela Lei do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99):
Art. 2 .................................................................................................................................
Pargrafo nico. .................................................................................................................
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova
interpretao.

20

Esse princpio est na base das normas sobre prescrio e decadncia, das que fixam
prazo para a Administrao rever os prprios atos e da que prev a smula vinculante ( 1, do
art. 103-A, da CR).
Exemplo de norma que d efetividade ao princpio da segurana jurdica o art. 54,
da Lei n. 9.784/99, reproduzido a seguir:
O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada m-f.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro 38, existe grande aproximao entre os
princpios da segurana jurdica e proteo confiana e o princpio da boa-f. Este ltimo se
encontra previsto no art. 2, pargrafo nico, IV; e art. 4, II, da Lei n. 9.784/99.

6.6.6 Princpio da razoabilidade

De acordo com o princpio da razoabilidade, os meios utilizados pela Administrao
Pblica, bem como os fins que deseja alcanar, devem ser compatibizados de forma a evitar
restries desnecessrias ou abusivas, ou seja, com leso a direitos fundamentais. Esta
compatibilidade deve ser aferida por padres comuns dentro de nossa sociedade, diante do caso
concreto e no da simples interpretao literal da lei.
Esse princpio valoriza situaes concretas a lume de princpios gerais. No a lume
de valores pessoais, posicionamento ideolgico.
Corresponde ao que no Direito Civil se fala de valores do homem mdio.
Segundo Lcia Valle Figueiredo39 traduz o princpio da razoabilidade a relao de
congruncia lgica entre o fato (o motivo) e a atuao concreta da Administrao

6.6.7 Princpio da proporcionalidade

Segundo Odete Medauar40, o princpio da proporcionalidade consiste,
principalmente, no dever de no serem impostas, aos indivduos em geral, obrigaes, restries
ou sanes em medida superior quela estritamente necessria ao atendimento do interesse
pblico, segundo critrio de razovel adequao dos meios aos fins.
A doutrina aponta os seguintes fundamentos ou estgios da proporcionalidade:

38

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p. 88.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 50.
40
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 18. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.
150.
39

21

adequao: o ato administrativo deve ser efetivamente capaz de

atingir os objetivos pretendidos.
exigibilidade: a conduta deve ser necessria, no havendo outro
meio menos gravoso ou oneroso para alcanar o fim pblico.
Trplice fundamento
(ou os trs estgios)

proporcionalidade em sentido estrito: deve haver uma

proporo adequada entre os meios utilizados e os fins desejados.
Probe no s o excesso (exagerada utilizao de meios em relao
ao objetivo almejado), mas tambm a insuficincia de proteo (os
meios utilizados esto aqum do necessrio para alcanar a
finalidade do ato). Prev adequao com os valores tutelados pelo
ordenamento jurdico.

A proporcionalidade em sentido estrito tem importncia fundamental na aplicao

das sanes. Assim, a gravidade da sano deve ser equivalente gravidade da infrao
praticada. Por isso, o art. 128 da Lei 8.112/90 determina que na aplicao das penalidades sero
consideradas a natureza e a gravidade da infrao cometida.
Alm disso, o art. 12, da Lei n. 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa),
estipula que est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que
podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
Assim, o juiz, ao condenar o agente pblico por ato de improbidade, pode escolher,
entre as sanes previstas em lei, as que sejam mais proporcionais ao fato cometido.
O princpio da proporcionalidade plus em relao ao princpio da razoabilidade e,
segundo aquele princpio, s se sacrificam interesses individuais em funo de interesses
coletivos.
O princpio em comento tambm se encontra positivado na Lei n. 9.784/99, nos
seguintes termos:
Art. 2 .................................................................................................................................
Pargrafo nico. .................................................................................................................
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do
interesse pblico;

6.6.8 Princpio da motivao

A Administrao Pblica deve indicar no ato administrativo os pressupostos de fato e
de direito que servem de fundamento no ato que levou a adotar determinada deciso. So as
razes, justificativas do ato (motivo = razo).
A Lei do Processo Administrativo Federal Lei 9.784/99, no seu art. 50, descreve os
atos administrativos que devem ser obrigatoriamente motivados.

22

Lei n. 9.784/99 (LPA):

Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade: de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de oficio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em
declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes,
decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.
2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio
mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito
ou garantia dos interessados.
3 A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais
constar da respectiva ata ou de termo escrito.

A motivao a que se o 1, do art. 50, da Lei n. 9.784/99, chamada de motivao

aliunde ou por relationem (fora do ato).
A Lei n. 9.784/99 pode ser mencionada apenas para ilustrar a necessidade de
motivao dos atos administrativos. O dever de motivar decorre, todavia, do conceito de Estado
de Direito que requer a possibilidade de controle judicial de todos os atos administrativos.
6.6.9 Princpio do devido processo legal (em sentido material e processual)

Esse princpio est consagrado no art. 5, incisos LIV e LV, da Constituio da

Repblica.
No seu sentido processual, exige esse princpio um processo regular para que sejam
atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a
Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito, oferea-lhe
oportunidade de contraditrio e de ampla defesa, no que se inclui o direito de recorrer das
decises tomadas.
No sentido material ou substancial, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello41 que
esse princpio abriga a ideia de resguardo da vida, da liberdade e propriedade, inclusive contra
legislao opressiva, arbitrria, carente de razoabilidade.

6.6.10 Princpio do controle judicial

Preconiza esse princpio que

41

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p.
120.

23
todos os atos praticados pelo Estado, e a se incluem os atos administrativos, esto
sujeitos a controle judicial. Este controle examina a legalidade em sentido amplo dos
atos administrativos, ou seja, a conformidade destes com todas as regras e princpios
que compem o ordenamento jurdico (LUCAS ROCHA FURTADO) 42.

No Brasil, ao contrrio do que acontece na maioria dos pases europeus continentais,

h unidade de jurisdio, de modo que nenhuma controversa sobre direitos pode ser excluda da
apreciao do Poder Judicirio, conforme o art. 5, inciso XXXV, da Constituio de Repblica.
O Poder Judicirio pode anular atos invlidos e impor Administrao os
comportamentos a que esteja de direito obrigada.

42

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Frum,
2012, p. 115.