Evaluando nuestro sistema

poltico
Introduccin

ste texto pretende presentar, desde un punto de vista propositivo, dos problemas independientes pero ntimamente relacionados:

a. Las posibles reformas polticas que pudieran ayudar a crear un sistema de incentivos
adecuado para que el sistema poltico colombiano pueda tanto expresar mejores dinmicas de representacin como liberarse de la profunda penetracin ilegal a la que ha estado sometido durante lustros.
b. El fortalecimiento de la burocracia weberiana y, por lo tanto, del Estado, en un contexto en
el que muchos eslabones de este han sido capturados por fuerzas ilegales.
Lo hago no sin temor. Es fcil pergear ideas que suenan bien, pero ellas no necesariamente estn basadas en diagnsticos correctos o en comprensiones adecuadas de lo que
est sucediendo en el sistema. La pasada reforma (el Acto Legislativo n 1 de 2003) es un
buen ejemplo. Algunos de sus diagnsticos eran adecuados, por lo que pudieron inspirar muy
buenas soluciones (la lista nica, por ejemplo); otros no, y llevaron a cambios que no tuvieron
mucha influencia (la cuota electoral). Pero dichos cambios no son tan inocentes como podra
creerse; la maleabilidad de las reglas de juego puede llegar a tener efectos fatales, como en
Ecuador. En Colombia la perspectiva de los costos de la reforma raramente se introduce
cuando se discuten estos asuntos. Pero ella es fundamental; el reformismo que involucra la
contabilidad de los costos es la nica modalidad adulta de cambio con la que contamos. Y su
ausencia se ha notado en diversos debates pblicos recientes. Ellos, en particular, han estado marcados por varios sndromes, entre los cuales destaco cinco:
a. El mundo comienza hoy. Los candidatos a reformista rara vez tienen sentido histrico.
Ignoran una larga tradicin republicana, en la que las dificultades que experimentamos
hoy probablemente ya se han presentado ms de una vez. As que no pueden captar
adecuadamente las dificultades inherentes a la bsqueda de soluciones viables. Tampoco
tienen en cuenta soluciones ofrecidas por otros, o sugeridas en diferentes contextos.
Hoy en Colombia tenemos, al menos, tres puntos de referencia muy importantes: la reforma poltica de 2003, con sus indudables aportes; los debates que ha producido el escn-

El presente documento contiene las opiniones de su autor y no representa a las instituciones vinculadas.

Con el apoyo de:

Proyecto: Reconstruccin del Estado de derecho en las regiones

Eje temtico: Poltica
Autor: Francisco Gutirrez Sann
(Profesor del Instituto de Eestudios Polticos y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia).

Agosto de 2008

En la Colombia
actual
seguramente
sea un
prerrequisito
de nuestra
supervivencia
republicana: dada
la enorme
magnitud de
nuestros
problemas, es
bien posible que
no podamos
arreglrnoslas sin
un ajuste
institucional muy
significativo.

dalo de la parapoltica, en medio de los cuales han surgido diversas ideas de inters;
nuestra historia republicana, a lo largo de la cual asuntos claves (organizacin electoral,
descentralizacin, burocracia) se han discutido una y otra vez.
b.

() y se puede idear en un escritorio. Casi nunca se tiene en cuenta que las reformas
han de ser procesadas por el mismo sistema poltico al cual se pretende cambiar. All,
naturalmente, hay agentes que deformarn y/o instrumentalizarn la propuesta. Esta
nunca saldr como entr. La idea de que pueda haber una reforma al sistema poltico que
sea puramente tcnica es una ilusin bastante absurda y a veces contraproducente.
En la otra direccin, el carcter impuro del proceso de cambio a veces ayuda a encontrar soluciones que no hubieran aparecido en la soledad del gabinete. Por ejemplo, la
reforma poltica del 2003 incurri en una tremenda inconsistencia quera fortalecer a
los partidos, pero introdujo el voto preferente, para fortuna de nuestro sistema, pues
gracias a eso se pudieron formar nuevas fuerzas.

c.

Hay almuerzos gratis. Ninguna reforma carece de costos. Estos pueden dividirse en, al
menos, tres categoras. Primero, aquellas que son simplemente producto del cambio.
Por ejemplo, alterar las reglas de juego electorales obliga tanto a votantes como a electores a involucrarse en un proceso de aprendizaje que puede ser largo. Como en ese proceso tambin participan los agentes a los que se quiere neutralizar corruptos, clientelistas,
etc. al final se puede volver al punto de partida, sin haber alterado el desenlace. Pero
todo cambio en las reglas debilita el tramado institucional1. Segundo, las que provienen
de la nueva situacin. Todo diseo institucional tiene una cantidad de efectos laterales
indeseados. Ms an, sabemos a ciencia cierta que en algunas reas es imposible llegar
a un estado sin friccin: por ejemplo, en trminos de cuotas electorales toda reforma
es bsicamente la operacin de cambiar un problema respectivamente, peligro por
otro que se considera menos oneroso. Pero s lo es? Indisciplina partidista generalizada o exclusin de pequeas fuerzas? Multiplicacin generalizada de marbetes o cambios instrumentales de camiseta? Tercero, el nuevo diseo con frecuencia tiene una dimensin financiera, que en un pas de desarrollo medio bajo como el nuestro es
particularmente importante. Es viable financieramente la idea? Puede implementarse?
A cambio de qu otros programas, o con qu recursos? En fin, el potencial reformista
nunca puede olvidar que, al proponer un curso de accin, escoge un paquete de beneficios y costos, y que estos ltimos siempre terminan hacindose visibles.

d.

Todas las cosas buenas vienen juntas. Existe entre nosotros la idea generalizada de que
modernidad, moralidad, paz y desarrollo se retroalimentan mutuamente. Esto puede suceder, cuando los astros estn en posicin particularmente favorable. Esa es la buena
noticia. Pero rara vez pasa (como lo subray en su momento Hirschman). Esa es la mala.
Habitualmente, los valores positivos por los que estamos luchando se hallan en tensin
dinmica, y la obtencin de una conquista en un terreno se consigue a costa de retrocesos en otros. Ya hemos atravesado importantes coyunturas histricas en las que eso se
hizo particularmente visible2.
Pero, naturalmente, estas limitaciones no deben ahogar el impulso reformista; eso implicara caer en lo que Hirschman llama las retricas de la reaccin. Cambiar el mundo es
difcil, complejo: el cambio tiene efecto en mltiples direcciones, generalmente combina
avances y retrocesos, y nunca es gratuito. Pero es inevitable, y muchas veces deseable.
En la Colombia actual seguramente sea un prerrequisito de nuestra supervivencia republicana: dada la enorme magnitud de nuestros problemas, es bien posible que no podamos arreglrnoslas sin un ajuste institucional muy significativo. En suma, es necesario
superar las nociones ms inocentes en las que se inspira buena parte de nuestra ingeniera institucional; pero tambin hay que mantener alerta la imaginacin reformista.

1
2

Sobre todo de las electorales, en las que de manera transparente estn involucradas no solamente la
eficiencia sino tambin la distribucin de poder.
El Frente Nacional, Gutirrez 2007.

Esto se aplica con particular fuerza en el campo de la reforma poltica y, ms generalmente, del Estado. Tuvimos recientemente una nueva constitucin, seguida de numerosas
reformas pero, a la vez, es claro que continuamos afrontando un severo problema de
moral pblica. En ciertos sentidos, es cada vez peor. Cmo enfrentarlo? Cambiando
las reglas de juego? Aqu aparece la quinta preconcepcin errada con toda su fuerza.
e.

Toda dificultad severa se enfrenta con un nuevo proyecto de ley. En los trminos ms
abstractos, esa podra ser una receta aceptable. Pero la vida real est transida por luchas
polticas y restricciones de los agentes. No todo lo deseable se puede hacer. El ejemplo
obvio es el narcotrfico. Es claro que la prohibicin establecida por Estados Unidos, a nivel
mundial, como tema prioritario en su agenda un hecho que tuvo lugar durante la presidencia de Nixon, a finales de la dcada de los sesenta ha triturado, de manera bastante
literal, tanto nuestro Estado como nuestro sistema poltico. Por supuesto, no fue con ello
que nuestros problemas comenzaron (el desarrollo siempre es un proceso difcil y
traumtico), pero s adquirieron un cariz especfico que nos sigue atormentando. Hoy en
da, Colombia es un pas con una intensa presencia del crimen organizado, con una seria
ruptura territorial, y con un conflicto armado interno, caractersticas estas que persistirn
durante dcadas (al menos las dos primeras, con absoluta seguridad), especialmente si los
trminos de la prohibicin norteamericana se mantienen. Todo esto tiene, como es natural,
un impacto enorme sobre la poltica colombiana. Intentar resolverlas con reformas electorales que moralizarn milagrosamente nuestra poltica es confundir fatalmente la lnea
de causalidad. Sin embargo, s parece posible, y necesario, tomar previsiones para elevar
radicalmente las barreras a la entrada a los agentes ilegales. Requerimos de mucho realismo poltico y claridad mental, junto con ausencia total de resignacin; o para ponerlo en los
trminos del brillante aforismo gramsciano, pesimismo de la inteligencia, optimismo de la
voluntad.

Una vez terminada esta reflexin, presento las ideas bsicas. La exposicin procede de
la siguiente manera. Primero, hago un diagnstico que dados los lmites de espacio es
ms bien un esbozo general que conduce de las dificultades endmicas a la situacin actual.
El diagnstico se divide en dos partes, el sistema poltico y la reforma del Estado. En seguida
presento algunas ideas reformistas, divididas en cinco captulos: partidos, sistema electoral,
reformas al Estado, repensar la descentralizacin, las tareas polticas. Cada uno de estos
puntos se presenta de manera bastante informal; una vez ms, por las limitaciones inherentes a este texto, pero tambin porque no soy jurista y no pretendo reflexionar directamente
en el lenguaje tcnico de las potenciales reformas (que es el jurdico), sino en el del lego de
posibles alternativas que constituyen los bloques que conforman las distintas combinaciones
de las que se alimenta la imaginacin reformista.

Desde la creacin
del Frente
Nacional la
poltica
colombiana ha
contemplado una
permanente
tensin entre
eficacia y virtud.
Dicha tensin se
puede plantear en
los trminos ms
simples posibles,
utilizando un
lenguaje
tecnolgico:
los innovadores
e imitadores
exitosos utilizan
mtodos de
captura del voto
que no casan con
los objetivos de
gobierno y con
las nociones
dominantes
de legitimidad.

Utilizo aqu bastante mis propias investigaciones y resultados, no porque crea que sean
particularmente interesantes, sino porque parto de ellas para sacar las conclusiones que
inspiran las propuestas que siguen.

1. El diagnstico
1.1. La situacin actual: la tensin entre la eficacia y la virtud3
Desde la creacin del Frente Nacional la poltica colombiana ha contemplado una permanente tensin entre eficacia y virtud. Dicha tensin se puede plantear en los trminos ms
simples posibles, utilizando un lenguaje tecnolgico: los innovadores e imitadores exitosos
utilizan mtodos de captura del voto que no casan con los objetivos de gobierno y con las
nociones dominantes de legitimidad. Durante el Frente esa tensin se expres a travs de las

Me baso en esta seccin principalmente en 2003 y 2006-2007.

Hay que decir que

ni la eleccin de
Uribe ni la reforma
poltica produjeron
el cambio del
sistema poltico;
fueron ms bien
producto de l,
pues en 2002 se
poda decir que el
tpico sistema
poltico
colombiano
(el bipartidismo
liberalconservador)
no exista ms.

luchas entre los grupos reformadores, pro-desarrollo y activistas, y los caciques partidistas. En
la dcada del ochenta, entre los baronatos del oficialismo liberal, profundamente penetrados
por el narcotrfico, y los intentos de crear un sistema genuinamente competitivo. La Constitucin de 1991 signific una doble esperanza: la de volver a meter el rgimen poltico dentro de
la legalidad, y de jubilar a la clase poltica tradicional, cumpliendo una doble tarea modernizadora y moralizadora. Lo que sigui demostrara que las cosas eran ms complejas. Es verdad
que Ernesto Samper (1994-1998) se encarg de descarrilar al oficialismo liberal, al encabezar un gobierno que estuvo permanentemente en cuestin por el financiamiento de la campaa presidencial por parte de narcotraficantes. En efecto, despus de Samper los
oficialistas no volvieron a ganar la presidencia, y el porcentaje que capturan en el Congreso
ha venido descendiendo. El voto liberal tambin se ha desurbanizado. Pero lo que sucedi
despus evidenci que:
a.

Las prcticas ilegales estaban mucho ms difundidas de lo que muchos pensaban, y no se

limitaban a un solo grupo o tendencia.

b.

Cada vez se articulaban ms a las dinmicas del conflicto. En particular, el avance

paramilitar comenzaba a cabalgar en los hombros de polticos regionales y locales.

c.

Muchos de los polticos que vociferaban contra la corrupcin se apresuraban a incorporar a sus filas a los polticos ms oscuros apenas se aperciban de su capacidad de poner
votos.

Qued claro que la poltica ilegal seguira prosperando mientras que los desenlaces
favorecieran a los agentes que se pasaban las leyes por la faja. Cul era pues la alternativa?
A comienzos del nuevo siglo aparecieron dos circunstancias nuevas. Por una parte, un presidente que tena un discurso casi antipoltico gan ampliamente las elecciones. Por otra, un
acto legislativo de iniciativa parlamentaria produjo una reforma poltica limitada, basada quizs en algunos supuestos errneos pero, en general, de inspiracin eminentemente razonable. En el nuevo panorama haba un presidente que aunque bastante distanciado del ethos
de la Constitucin de 1991, y a veces tambin de su letra prometa arrinconar a la vieja
poltica, y un instrumento institucional que reforzaba a los partidos, dndoles instrumentos
para poner en cintura a los indisciplinados. Mientras que la Constitucin de 1991 se haba
inspirado en el aforismo de lo pequeo es hermoso, y haba buscado estimular movimientos sociales, grupos de ciudadanos, etc., para debilitar el asfixiante monopolio partidista, a
comienzos de esta dcada los intelectuales y las lites polticas redescubrieron las virtudes
de los partidos fuertes.
Estos cambios han sido todo menos incuos, y han dejado ver ya sus consecuencias,
algunas de las cuales son claramente positivas. Creo que se puede sostener que las
especificidades de la reforma poltica parlamentaria permitieron la creacin de un nuevo partido, el Polo Democrtico primero Independiente, despus Alternativo que ha jugado un
papel muy importante en nuestro nuevo sistema poltico. Algunas otras fuerzas de diverso
signo probablemente Cambio Radical, uribista; el Movimiento Independiente de Renovacin
Absoluta, de raz religiosa lograron dotarse de una fisonoma razonablemente coherente.
La reforma con su combinacin de lista nica y voto preferente tambin aliger los dilemas de accin colectiva en que haban estado sumidos los partidos tradicionales, pero que
tambin pronto apareceran con fuerza en el Polo y las dems fuerzas nuevas.
Hay que decir que ni la eleccin de Uribe ni la reforma poltica produjeron el cambio del
sistema poltico; fueron ms bien producto de l, pues en 2002 se poda decir que el tpico
sistema poltico colombiano (el bipartidismo liberal-conservador) no exista ms. La votacin
ya no estaba repartida entre las dos grandes fuerzas tradicionales, que pasaron a ser un par
de socios y no los mayoritarios entre varios4. Bien se podra agregar que la nueva etapa es

A todos los niveles, tanto en las votaciones para ejecutivo como para cuerpos colegiados.

una combinacin de cambio y continuidad; pero eso es una obviedad que se puede aplicar a
cualquier situacin. Cul es la combinacin especfica de cambio y continuidad que se presenta aqu? Por un lado, el encogimiento sustantivo de las viejas etiquetas que da origen, por
todos los indicadores que conocemos, a un nuevo sistema. Por otro, la migracin de una
parte sustantiva del personal poltico tradicional a las toldas del llamado uribismo.
Esto fue el sntoma ms poderoso de que la metamorfosis del bipartidismo en multipartidismo no iba a solucionar la tensin entre eficacia y virtud. Si Uribe bas su primer mandato
en un discurso anti-tradicional, que culmin en un referendo que recibi ampli apoyo aunque no el suficiente como para precipitar los cambios institucionales deseados por el presidente, en el segundo ha gobernado de la mano de aquellos que denunciaba, como lo subraya
penosamente su llamado pblico a los congresistas de su bancada para que votaran sus
proyectos mientras estuvieran en libertad. La lista de los que an disfrutan de esa afortunada
situacin se ha ido encogiendo a ojos vistas en los meses posteriores a la admonicin presidencial. A falta de otra conjetura mejor, se debe suponer que durante su primer mandato el
presidente bsicamente denunci las etiquetas tradicionales, liberal y conservadora, no las
prcticas tradicionales. Estaba en su inters denunciar aquellas etiquetas, ya que el liberalismo estaba en la oposicin, y en el conservatismo anidaban an fuerzas vinculadas con el
expresidente Pastrana, incmodas por varias razones.

Gracias a un
nuevo ethos
y un importante
diseo
institucional
la reforma
poltica de 2003
los partidos
han recuperado
cierta organicidad.
Es mucho ms
difcil para los
polticos
individuales
chantajear
a los partidos.

La crtica a las etiquetas continu, pero cada vez se hizo menos importante: una buena
parte de los polticos tradicionales estaba en proceso de crear apresuradamente nuevos
marbetes, casi todos ellos unidos al presidente, y el conservatismo se consolidaba ya como
partido de gobierno. Con la cuestin de las etiquetas bsicamente solucionada, la de las prcticas pasaba a primer plano: result que los polticos corruptos de las regiones se haban articulado estrechamente con los paramilitares, la mayora de las veces, pero en ocasiones tambin
con la guerrilla o, simplemente, con el narcotrfico, y estaban impulsando una actividad regional
y local tremendamente eficaz tanto que la mayora parlamentaria decidi que no poda prescindir de sus servicios. El carcter semi pblico de los delitos de lderes y financiadores que
despus resultaron encartados por su relacin con los paras u otros delitos evidencia que
haba una decisin probablemente no coordinada, sino laxamente compartida de aprovecharlos y tolerarlos mientras su presencia no fuera muy costosa. Todo esto se podra poner
en trminos ms o menos sistemticos de decisiones racionales5.
La situacin, por tanto, se puede caracterizar por:


Factor positivo 1. Se termin por fin el bipartidismo tradicional6, y se perfila un nuevo

sistema con una constelacin de fuerzas de derecha, centro e izquierda compitiendo por
distintos nichos de opinin.

Factor positivo 2. Gracias a un nuevo ethos y un importante diseo institucional la reforma poltica de 2003 los partidos han recuperado cierta organicidad. En el nuevo ambiente, los conflictos internos de distintas fuerzas no se resuelven simplemente con la
salida como sola ocurrir entre 1991 y 2003 y la bsqueda de nuevos horizontes, sino
que requieren de coordinacin y bsqueda de soluciones para los dilemas de accin colectiva. Es mucho ms difcil para los polticos individuales chantajear a los partidos.
Pero:

Desenlace negativo 1: La tensin entre eficacia y virtud se mantiene con toda su fuerza. El
presidente Uribe la ha solucionado a travs de un discurso virtuoso para auditorios na-

Maximizacin del voto rural y de provincia a travs de polticos delincuenciales sujeta a la no prdida de
votos de las grandes ciudades por la visibilidad negativa de tales personajes.
No creo que tenga mucho sentido juzgar al bipartidismo tradicional como una gran desgracia que se
abati sobre el pas. Tuvo sus puntos fuertes y dbiles. Pero s creo que en 2002 ya haba agotado su
potencial de expresar la nueva Colombia que ha ido surgiendo en medio de tremendos traumatismos.

Durante
prcticamente
todo el siglo XX,
y en lo poco que
llevamos recorrido
del nuevo siglo, las
denuncias de
fraude, con la
consiguiente
argumentacin de
que el sistema
estaba
esencialmente
viciado, han sido
endmicas.

cionales e internacionales, que es implementado en la prctica regional y local por agentes profundamente deteriorados. Dicha solucin es, por supuesto, vulnerable e inestable;
con ella, podemos esperar un estado de turbulencia permanente.


Esto se refleja en los distintos intentos de amnista que han cocinado sectores oficialistas
para sus colegas enredados con paramilitares.

Desenlace negativo 2: La disciplina puede actuar en cualquier sentido. Un poco ilusamente, distintos comentaristas e ingenieros institucionales haban pensado que los
llamados a la disciplina provendran nica y exclusivamente de los sectores modernos,
dispuestos a aceptar la ley y el orden. La experiencia se encarg muy pronto de mostrar cun infundadas eran tales expectativas, basadas en la intuicin de que todas las
cosas buenas vienen juntas. En el Partido de la U el presidente se encarga de repartir
avales a personajes que estn bajo sospecha, escudado en el argumento de que la
presuncin de inocencia los protege7. Los disidentes proponen otro tipo de comportamiento. Una de las dscolas de la U. ha venido criticando un curso de accin que parece
orientado a la debilidad con los paramilitares y sus agentes polticos, y por ello fue tratada rudamente varias veces por sus colegas congresistas.

Desenlace negativo 3: La democracia colombiana enfrenta en la actualidad un desafo

maysculo, para el que parece poco preparada. Durante prcticamente todo el siglo XX,
y en lo poco que llevamos recorrido del nuevo siglo, las denuncias de fraude, con la consiguiente argumentacin de que el sistema estaba esencialmente viciado, han sido endmicas. Sin embargo, se produjeron en medio de esfuerzos institucionales dirigidos a purificar, as fuera parcialmente, el sistema electoral, y de llegar a acuerdos con todas las
fuerzas relevantes acerca de las maneras de hacerlo. Cuando esto no se logr, los impactos sobre el sistema y el pas han sido muy negativos. La gente tiende a olvidar que la
Violencia estuvo muy relacionada con debates continuos y acalorados acerca de la pureza del sufragio. Hay que agregar que en muchos casos las malas prcticas no han incidido sobre el resultado. Para poner el ejemplo ms obvio, la eleccin de Lpez Pumarejo en
1934 estuvo manchada por el fraude generalizado, como el propio ganador se apresur
en reconocer. Pero el conservatismo se abstuvo, y Lpez hubiera vencido con un solo
voto. Algo parecido puede decirse de las dos victorias de Uribe: sabemos sin duda que
hubo fraude, y que este no incidi sobre el resultado; Uribe hubiera ganado de todas
maneras. Sin embargo el fraude, potencialmente, puede decidir unas elecciones: las de
1922, 1970 y 1974 son los ejemplos ms prominentes. Si el fraude con consecuencias no es la regla en las elecciones presidenciales, en algunas subnacionales las cosas
son a otro precio. Pues bien: en la actualidad presenciamos el desarrollo de densas
redes de corrupcin y violencia, explcitamente conformadas para manipular los resultados de Congreso y de elecciones subnacionales8, y no hay ni un esfuerzo por construir una respuesta institucional que neutralice a dichas redes, ni un acuerdo con los
partidos relevantes para definir los contornos generales que debera tener tal respuesta.
De hecho, lo que hemos presenciado es el lanzamiento de globos de ensayo de diversas
fuerzas oficialistas para encontrar la frmula que permita sacar de apuros a los polticos
en problemas.

1.2 La burocracia
Desde 1910, parte importante del debate pblico ha estado orientado a encontrar
formas de mejorar el sistema electoral y de establecer la carrera administrativa. Ambas
cuestiones estn ntimamente conectadas. El clientelismo una modalidad que le da acceso a
la nmina y al presupuesto estatales a polticos particulares para que puedan disponer de l

7
8

Es claro que los criterios para tomar decisiones judiciales y polticas son distintos. Hay sobre el particular tambin numerosos precedentes en la historia colombiana.
Tambin actan naturalmente en las presidenciales, pero estas han estado decididas por otros factores.

privadamente, casi siempre aumentando su base electoral combina fraude y debilidad de

las estructuras administrativas del Estado para obtener ventajas indebidas, en la actualidad
ilegales, sobre sus competidores polticos.
Las dificultades para encontrar una solucin en ya casi cien aos de debate pblico se
deben bsicamente a los siguientes principios:
a.

Principio de la racionalidad. Es claro que dentro del sistema poltico hay agentes interesados en mantener el estado actual de cosas, ya porque ellos mismos son clientelistas o
porque se benefician del clientelismo (a travs de aliados, apoyos, etc.).

b.

No hay almuerzo gratis una vez ms. En el pas se ensayaron bsicamente dos modelos: libre nombramiento y remocin para los gobiernos de partido, o carrera administrativa para las administraciones compartidas. La segunda dio ms estabilidad, pero no liber a los funcionarios de las redes clientelistas ni de la toma de decisiones por adscripcin
y no por criterio tcnico, como lo ilustra el caso de la Contralora hasta muy recientemente. La razn de ello es que separar totalmente permanencia del cargo del desempeo es
imposible, ya que deteriora fatalmente la eficiencia, pero quien evala el desempeo es el
superior jerrquico, vinculado a la red clientelista. Las reformas del Estado de inspiracin
liberal aumentaron de nuevo la inestabilidad de los trabajadores pblicos y oficiales.

c.

El clientelismo a travs de la contratacin pblica ha venido cobrando creciente importancia. Aqu pierde alguna de su importancia, pero no toda, el tema clsico de la estabilidad9, y pasa a primer plano el de los organismos de control, ellos mismos inficionados por
la corrupcin.

Si un poltico
pierde su curul
por un evento
de corrupcin,
el partido pierde
su puesto.
Lo mismo se
aplica a
gobernaciones
y alcaldas.
La silla es
ocupada por
el partido que
sigue en votacin,
o si es menester
se realizan nuevas
elecciones.

2. Soluciones? Los bloques del lego

Este es el panorama. A continuacin, presento un listado de posibles opciones para
enfrentar los problemas que describo aqu:

a.

Partidos polticos

La reforma de 2003 ha tenido un efecto positivo. A la vez, hay todava terreno para
avanzar. Las siguientes parecen ser las ideas ms relevantes y viables:
A1. Si un poltico pierde su curul por un evento de corrupcin, el partido pierde su puesto. Lo
mismo se aplica a gobernaciones y alcaldas. La silla es ocupada por el partido que sigue
en votacin, o si es menester se realizan nuevas elecciones. Esto ya fue propuesto por
varios miembros del Congreso, y parece relativamente fcil de alcanzar. As, se castiga a
los dirigentes de los partidos que dan avales a candidatos enredados en acusaciones de
corrupcin.
A2. Creacin del segundo umbral. Si un partido supera un cierto porcentaje de condenados
por actos de corrupcin en cierta circunscripcin, pierde su personera jurdica y todas
sus curules son asignadas al partido que le sigue en votacin (o asignadas a travs de las
correspondientes elecciones). Los lderes partidistas que se involucren en prcticas que
atentan contra la moral pblica perderan patrimonio poltico.
A3. Incentivos a los electores (ver captulo sobre descentralizacin y autonomas regionales).
Bsicamente, se trata de que las regiones (o departamentos) obtengan niveles de autonoma por resultados. Los electores que voten por candidatos ostensiblemente corruptos
votan por una tutela del centro sobre la regin determinada.

El funcionario se encuentra aqu en una situacin de gana-gana: puede reclamar estabilidad y a la vez
cobrar coimas por los contratos. Pero para un funcionario con estabilidad el costo de perder su puesto
es mayor, as que cobrar coimas ms altas o se abstendr.

Se debe
considerar que
aquellos agentes
que tienen sobre
sus hombros
la guarda de la
cosa pblica
decisiones
institucionales,
normas y
costumbres
relativas a la
moralidad
cuando cometen
transgresiones
deben ser
castigados al
menos igual, con
frecuencia ms
severamente.

A4. Estmulos continuos al enraizamiento y fortalecimiento de los partidos. Podra pensarse

en disminuir el apoyo financiero otorgado a las elecciones externas, y con los recursos
as liberados apoyar a los partidos por resultados en las elecciones internas, haciendo
que en estas slo puedan participar los miembros carnetizados de cada partido (y vigilando que no haya carnetizaciones dobles).
A5. Financiacin exclusivamente estatal de las campaas presidenciales. En la actualidad, la
financiacin privada de las campaas presidenciales se presta para numerosos conflictos de inters10.
A6. Desarrollo de la unidad electoral en la fiscala y de una veedura nacional e internacional
sobre nuestras elecciones. El Estado colombiano deber formalizar canales de evaluacin de la situacin electoral, tanto de consorcios en los que participen ONG, universidades, etc., como de organismos internacionales11.
A7. Prohibicin, a nivel constitucional, de amnista para polticos activos que se involucren en
pactos con grupos armados ilegales o con la criminalidad organizada. Esta prohibicin
tiene una doble justificacin. Primero, es profundamente desmoralizante para la sociedad es decir, contra lo que dice el congresista Andrade debe ser en efecto satanizada
la prctica de los auto-perdones. Adems, rompe brutalmente el principio de la proporcionalidad12. Segundo, porque da incentivos y seales pblicas a futuros polticos-delincuentes para que reincidan en las prcticas que se busca superar. En general, se debe
considerar que aquellos agentes que tienen sobre sus hombros la guarda de la cosa
pblica decisiones institucionales, normas y costumbres relativas a la moralidad cuando cometen transgresiones deben ser castigados al menos igual, con frecuencia ms
severamente, tanto por razones morales como puramente estratgicas, que el resto de
los ciudadanos.
Todo esto, vinculado a una intensa campaa, en la que se involucre a los medios, a favor
de la necesidad de apoyar partidos slidos y estables. Todo esto podra estabilizar las configuraciones de izquierda-centro y derecha ms coherentes que han ido apareciendo en nuestro
escenario poltico. La experiencia ha demostrado que aquellas campaas son al menos tan
eficaces como los cambios en los diseos institucionales.

b.

Autoridades electorales

Es necesario hacer un estudio cuidadoso de la historia de las reformas a la configuracin de las autoridades electorales en la historia colombiana. Estas han sido bastante
traumticas, pero han dejado un sinfn de experiencias que estn sin evaluar seriamente. En
la antesala de la Violencia se propuso acabar con el llamado poder electoral y reemplazarlo
por un cuerpo tcnico, la Registradura, lo que a la postre ocurri. El poder electoral, con
representacin aproximadamente proporcional de las fuerzas polticas, caa en manos de la
mayora, que poda distorsionar los resultados para perpetuarse en el poder. Despus de
1991, se revivi la figura, exactamente con los mismos pecados que haban condenado los
protagonistas de la reforma de 1948-49. No podemos volver a incurrir en el re-invento de la
rueda!
A la vez, hay que estar conscientes de las dificultades asociadas a las dos grandes
opciones que existen en esta materia:

10 Para poner slo uno de los conflictos obvios, los dueos de los canales de televisin privados, que captan
el grueso de la audiencia colombiana, apoyaron generosamente la campaa del actual presidente. Esto
se da para serias distorsiones, ya que dichos canales son uno de los referentes principales de la opinin
pblica.
11 Posiblemente tambin sea necesario hacer algo con el cambio de camiseta y elevar el nmero de firmas
que se requieren para presentarse a nombre de grupos de ciudadanos.
12 Claro, lo adecua con respecto de los miembros de los grupos que reciben distintas formas de perdn,
pero precisamente por eso hace la diferencia con respecto de los dems delitos an peor.

a.

Formar una organizacin electoral que tenga representacin adecuada de los partidos.
Esto tiene muchas ventajas resumidas bsicamente en controles mutuos, pero puede
darse para abusos de la mayora y para la toma de decisiones estratgicas y no tcnicas

b.

Formar una organizacin electoral tcnica, tratando de aislarla de los partidos. Sus ventajas tambin son obvias. Las desventajas son dos. Primero, credibilidad (la persona X o
Y, en realidad es independiente de la influencia de esta o aquella fuerza?). Segundo,
msculo. La experiencia nacional e internacional sugiere que los tribunales tcnicos funcionan muy bien hasta cuando toca tomar decisiones delicadas, por ejemplo, en elecciones muy disputadas en donde la diferencia entre los dos principales candidatos es poca.
All se paralizan, y no tienen capacidad de oponerse al statu quo.

En general, creo que las dos direcciones en las que avanz el debate a lo largo de lustros
en Colombia seguramente sean las correctas:
B1. Transformacin de la Registradura, convirtindola cada vez ms en un cuerpo puramente tcnico que pertenezca al ncleo duro del Estado.
B2. Transformacin del Consejo Electoral, hacindolo ms independiente de los partidos polticos. Un diseo que parece factible es el siguiente: constituirlo como un cuerpo de supervisin elegido por las altas Cortes, con presencia de un observador por partido con asiento en el Congreso. Si se quiere ser innovador, tambin se podra pensar en uno o dos
asientos para redes de observacin coordinadas por universidades o entidades que tengan algn grado verosmil de independencia. As, se podra tener tanto independencia
real como alguna coordinacin con los partidos (msculo) y con observadores independientes (legitimidad).
B3. Algunas decisiones claves jurados electorales deberan ser centralizadas, ya sea por
el departamento o la nacin. Es menester tambin instituir dos tipos de control con
lupa: uno para los municipios de alto riesgo identificados por alguna red estilo MOE, en
coordinacin con el gobierno de turno, y otro aleatorio. Tanto en el alto riesgo como en
la muestra aleatoria habra que enviar observadores independientes, observadores internacionales, y organismos de control, todo eso con el apoyo de la fuerza pblica.

Algunas
decisiones claves
jurados
electorales
deberan ser
centralizadas,
ya sea por el
departamento
o la nacin.
Es menester
tambin instituir
dos tipos de
control con lupa:
uno para los
municipios de
alto riesgo
identificados
por alguna red
estilo MOE, en
coordinacin con
el gobierno de
turno, y otro
aleatorio.

c. Reformas al Estado
Como dije arriba, en este tema tambin hay una larga tradicin y es intil hacerse a la
ficcin de que estamos partiendo de cero. Lamentablemente, hay muy pocos estudios13 que
recojan los esfuerzos de reforma a la estructura del Estado que se hicieron en el siglo XX, con
sus diversos intercambios (trade-offs), xitos y fracasos. Hay que decir que la Constitucin
de 1991 avanz en varias direcciones. En este momento, sin embargo, es claro que los pesos y contrapesos institucionales han sido dbiles (en la circunstancia actual), y que estn
lejos de amenazar la capacidad de gobierno del presidente. Colombia necesita presidentes
activistas y con margen de maniobra pero, a la vez, su democracia exige pesos y contrapesos. Creo que el dilema se resuelve estableciendo mecanismos de auto-amarre (segn el
concepto de Elster) que impidan algunas de las anomalas obvias que se han presentado en
diversos gobiernos, esto es, que los polticos son vigilados por personas que ellos mismos
eligen. Parecera mucho ms lgico que los organismos de control fueran escogidos por el
poder judicial. A la vez, se debera crear un ncleo duro del Estado, relativamente aislado
de la poltica partidista, dotado de un estatus especial. Estos son dos paquetes de medidas
que se podran pensar de manera inmediata, junto con una tercera: un nuevo y detallado
estudio sobre la carrera administrativa, que se base en lo que ha ocurrido en las ltimas
dcadas.

13 De hecho, no conozco ninguno.

Debilitamiento
del organismo
intermedio entre
la nacin y el
municipio. La
experiencia de
muchos pases
muestra que este
no es un tema
irrelevante.
En la prctica,
tanto las
gobernaciones
como las
asambleas
quedaron en
Colombia sin
recursos y
sin oficio.

Entonces:
C1. Creacin de un ncleo duro del Estado, constituido por un conjunto de agencias del ejecutivo con un estatus y modelo similar al del Banco de la Repblica. Estara constituido por
entidades como el DANE y la Registradura. Una forma de autoamarre sera la invitacin a
las Naciones Unidas a hacer una evaluacin, por ejemplo, bi-anual del desempeo de tales
organismos.
C2. Eliminar la capacidad nominadora del presidente de la Repblica para la Fiscala y, en
general, todos los rganos de control. Lo mismo con respecto del Congreso. Los candidatos deben provenir nicamente de las altas Cortes.
C3. Creacin de una comisin independiente (que incluya altos funcionarios, estudiosos, partidos) que estudie el tema de nombramientos y carrera administrativa.

d. Repensar la descentralizacin14
La historia del debate sobre las relaciones entre centro y periferia se confunde con la
de nuestra historia republicana. Es claro que Colombia debido a muchos factores que comienzan con su geografa no cabe dentro de un rgimen estrictamente centralista, y eso
fue evidente ya hace mucho tiempo; a la vez, es claro que la descentralizacin realmente
existente est sumida en una crisis profunda. Nuestra descentralizacin, tal como se dise
en la Constitucin de 1991, result excesivamente municipalista. Este modelo tiene numerosos problemas:


Debilitamiento del organismo intermedio entre la nacin y el municipio. La experiencia de

muchos pases muestra que este no es un tema irrelevante. En la prctica, tanto las
gobernaciones como las asambleas quedaron en Colombia sin recursos y sin oficio. Esta
semi-parlisis se produce en el momento en que uno de los grandes problemas polticos
del pas es la incapacidad de diversos organismos de agregar intereses y de solucionar
problemas de accin colectiva.

Fcil cooptacin por parte de los actores armados. Tanto la guerrilla como los paramilitares descubrieron tempranamente que la descentralizacin era para ellos una fuente interminable de rentas y de decisiones estratgicas. Ya hemos visto cmo dichos actores
pueden apoderarse de la poltica departamental (por ejemplo, en el Magdalena a travs
de sus candidatos nicos). An as, es claro que las tomas departamentales son ms
difciles e inestables por su magnitud y por tener que involucrar regiones con niveles
relativamente altos de desarrollo. Los departamentos, sin ser invulnerables a la penetracin ilegal no hay un solo sector del pas que lo sea son instancias subnacionales con
ms poder y visibilidad. En realidad, no hay municipio pequeo que pueda resistirse a la
presin armada de un grupo ya sea altamente organizado, ya sea vinculado a las lites
locales y regionales y con alto poder de fuego. La resistencia a esto por parte de una
unidad administrativa ms grande y, potencialmente, ms poderosa no est garantizada,
pero es ms verosmil.

Debilidad crnica. Los municipios tienen una serie de funciones entre ellas captar impuestos que en muchos casos estn en la imposibilidad de cumplir. Un municipio muy
pobre, con dos o tres funcionarios sin preparacin tcnica, difcilmente puede evaluar si
un ganadero que ha pagado a varios funcionarios y, de pronto, a un grupo armado, est
contribuyendo adecuadamente con sus impuestos. Simplemente, no tiene los instrumentos para hacerlo.

Entre el bloqueo y la irrelevancia. La descentralizacin tena varios objetivos, entre ellos,

evadir los bloqueos que se presentaban a nivel nacional a reformas sociales. Que tales
bloqueos existen, aunque quizs no en la forma en que habitualmente se les define, es
difcil de poner en duda. Pero la descentralizacin municipalista pone el nfasis en una

14 Me baso en esta seccin en 2007 c.

10

unidad que no tiene ni el rango ni el poder (con la excepcin de las grandes ciudades) de
romper los bloqueos.


Minora de edad. No se ha discutido la necesidad de vincular resultados con polticas (por

ejemplo, transferencias). Este es el camino directo a la minora de edad. Ahora bien, la
vinculacin corre el peligro de generar el efecto Mateo (se le da ms al que tiene ms).
Una manera de evadirlo es que la vinculacin se d a partir del desempeo de la propia
unidad, es decir, en relacin no a otros sino a su propia trayectoria.

Creo que es el momento de pensar en una propuesta de descentralizacin departamentalista o regionalista que tenga en cuenta los siguientes criterios:


El principio bsico de mayora de edad. Debe haber una vinculacin entre resultados y
polticas. En particular, si el elector no ve de manera clara dicha vinculacin no tiene incentivos para votar por candidatos ms modernos y eficientes.

El principio bsico de equidad. No se deben seguir abriendo las tijeras regionales. En

particular, no se puede poner en cabeza de unidades muy dbiles responsabilidad imposibles de cumplir.

La necesidad de contar con un tejido administrativo social intermedio. Se necesitan

entes subnacionales que puedan proponer polticas relevantes, de relativamente amplio
espectro.

La ruptura de los bloqueos. Slo as algunos departamentos o regiones podrn romper

bloqueos nacionales. Si tienen xito, otros departamentos los seguirn. El mecanismo de
imitacin es sencillo y poderoso, y ya se ha producido en muchas instancias subnacionales
de manera bastante notoria15. Se trata aqu de darles un respaldo institucional explcito.

La prevencin de la cooptacin. Los resultados sociales de los territorios adoptados

por los actores armados son bastante deplorables. El costo poltico de ello inmediatamente los pondra en oposicin a su poblacin, visibilizara la situacin, y pondra un signo
interrogativo sobre el comportamiento del gobierno nacional.

Los resultados
sociales de los
territorios
adoptados
por los actores
armados son
bastante
deplorables.
El costo poltico
de ello
inmediatamente
los pondra en
oposicin a
su poblacin,
visibilizara la
situacin, y
pondra un signo
interrogativo
sobre el
comportamiento
del gobierno
nacional.

En sntesis: la descentralizacin siempre ha sido un tema crucial y debatido. Don Antonio Nario fue al corazn del problema cuando plante que una de sus consecuencias posibles era la captura de los diferentes eslabones claves del Estado por parte de las lites econmicas regionales. En una situacin como la nuestra, con la proliferacin de seores de la
guerra (Duncan, 2004) ntimamente articulados a dichas lites (Romero, 2004; Gutirrez y
Barn, 2005) desestimar las intuiciones de Nario no es particularmente sabio. A la vez, la
Colombia diversa y moderna no cabe en las oficinas del Departamento Nacional de Planeacin
(esto es algo, por lo dems, que repiten muchos funcionarios del propio DNP). Qu hacer?
La imagen que propongo aqu es un sistema indicativo, en donde departamentos (o regiones)
sean, junto con el centro, el gran protagonista. El centro plantea un conjunto de metas y
polticas que, una vez aprobadas en el parlamento, son adoptadas a nivel subnacional. Los
departamentos ms exitosos (en trminos de mejoras con respecto de su propia trayectoria) reciben ms recursos y ms autonomas. Las autonomas pueden y deben ser, en el lmite,
muy amplias, de manera que permitan a los gobernadores y asambleas (ahora con estatus de
parlamento subnacional) tomar decisiones de largo alcance en trminos de poltica social (ejemplo: algunos harn reformas agrarias, etc., otros no). Unos departamentos se van rezagando en
relacin con otros, lo que genera oleadas de imitacin, y permite a los actores polticos exitosos,
en los departamentos que gobiernan, ampliar su radio de influencia.
Esto, a propsito, mejorara la calidad de nuestro bicameralismo, puesto que permitira
diferenciar funcionalmente la cmara de circunscripcin nica de otra compuesta por las
unidades subnacionales y dedicada a sus problemas.

15 La proliferacin de polticas de cultura ciudadana, por ejemplo.

11

Los costos de un diseo semejante son obvios. Los rezagos de los que hablo aqu no son
aspticos; son costosos. En todo caso, sin costos es imposible darle incentivos reales a los
electores para que mejoren la escogencia de sus candidatos16. No hay almuerzo gratis! Pero
pienso que ese modelo aproximado (mdulo detalles) es bastante mejor que el diseo actual,
en el que estamos confirmando con gran entusiasmo la maldicin de Nario.

d. Las tareas polticas

Hay una serie de tareas puramente polticas que el pas no puede dejar de abordar, y
que no pasan (an) por diseos institucionales. El ejemplo obvio es el narcotrfico. Ha habido
un acuerdo de nuestra poltica exterior segn el cual Colombia ha sido tratada injustamente
en la distribucin de cargas y responsabilidades, pagando enormes costos por unas prcticas culturales y una poltica prohibicionista que no cae bajo su control (Matthiesen, 2000).
Sin embargo, este acuerdo que se puede calificar de nacional sin pecar de exageracin
no se ha traducido en actividad poltica real. En un momento en que la radicalizacin de
distintos actores se traduce en acusaciones mutuas de traicin a la patria, un buen punto para empezar a construir acuerdos nacionales sera buscar expresiones operacionales
(y pactos partidistas alrededor de ellas) a dicho acuerdo.
En sntesis: plantear que hay frmulas viables de cambio que no implican costos sera
negar el pesimismo de la inteligencia. Conformarse con una imaginacin reformista muy limitada sera negar el optimismo de la voluntad. Aunque adolecemos de enormes problemas,
algunos de los cuales escapan al rango de decisin del Estado nacional, tenemos largas tradiciones que se pueden aprovechar. Si se logra construir un sistema de incentivos claro que
castigue la corrupcin severamente a travs de mecanismos como el segundo umbral y
estimule el desarrollo de un nuevo regionalismo, el avance no ser insignificante.

Referencias bibliogrficas
Duncan, Gustavo (2004). Violencia y conflicto en Colombia como una disputa por el control
del Estado en lo local. Bogot, Uniandes, CEDE.
Gmez Ignacio, Giraldo Juan Carlos (1992). El retorno de Pablo Escobar, Oveja Negra, Bogot.
Gutirrez Francisco (2007 a). Lo que el viento se llev? Partidos polticos y democracia en
Colombia, Norma, Bogot.
(2006). Estrenando Sistema de Partidos. En Anlisis Poltico. N 57, mayo-agosto, p.
106-125.
(2003). Les Partis Politique et la Dmocratie en Colombie: Une Histoire Naturelle du
Vice et de la Vertu. En Problmes dAmerique Latine, N 49, Summer 2003, p. 3970.
, Barn, Mauricio (2005). Re-stating the State: Paramilitary Territorial Control and
Political Order in Colombia. Working Paper, N 66, Crisis States Programme DESTIN,
London School of Economics.
Matthiessen, Tatiana (2000). El arte poltico de conciliar: el tema de las drogas en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, 1986-1994. Bogot, FESCOL, CEREC, Fedesarrollo.
Con el apoyo de:

16 Ntese que se le daran incentivos y seales claras tambin a intelectuales, tecncratas y periodistas
en cada regin; ellos juegan un papel clave en la configuracin de opiniones pblicas e identidades.

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