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INTRODUCCION
I. ANTECEDENTES
Los desastres originan efectos negativos sobre las condiciones de vida de la poblacin, el
desempeo econmico de los pases o regiones afectadas, y sobre el acervo y los
servicios ambientales, con consecuencias que van ms all del corto plazo y, en
ocasiones, produciendo cambios irreversibles en las estructuras econmicas y sociales y
el medio ambiente. En el caso de los pases industrializados, los desastres originan daos
muy elevados sobre el extenso stock de capital acumulado, mientras que las prdidas de
vidas humanas son limitadas gracias, entre otros factores, a la disponibilidad de sistemas
eficaces de alerta temprana y evacuacin, as como a una mejor planificacin del
desarrollo urbano y a la aplicacin de estndares y cdigos de construccin ms estrictos.
En los pases en desarrollo, en cambio, el nmero de muertes es usualmente elevado
debido a su mayor vulnerabilidad, uno de cuyos componentes es la ausencia o
inadecuacin de sistemas de pronstico y evacuacin; y si bien las prdidas de capital
pueden ser menores en trminos absolutos en comparacin con las de los pases
desarrollados, su peso relativo y su impacto global suele ser muy significativo, llegando
a afectar su sustentabilidad.1
Los desastres pueden ser de origen natural o antrpico, pero sus consecuencias resultan
de una combinacin de ambos procesos, es decir de la interaccin del ser humano con la
naturaleza y sus ciclos o sistemas. La ocurrencia de desastres no solo es muy frecuente en
todo el mundo, sino que parecera que su incidencia e intensidad se ha venido
incrementando en aos recientes. Originan la prdida de numerosas vidas, afectan de
forma directa o indirecta (primaria o secundaria) a segmentos importantes de la
poblacin, y dejan como saldo daos de significacin sobre el ambiente y perjuicios
econmicos y sociales de magnitud.
Las estimaciones realizadas directamente por la CEPAL sealan que en las ltimas tres
dcadas ms de 150 millones de personas han sido afectadas por los desastres en la
regin de Amrica Latina y el Caribe, y que en el mismo perodo se habra producido la
muerte de ms de 108,000 personas y ms de 12 millones de damnificados directos a
causa de tales desastres. Por otra parte, el monto total de los daos acumulados sin que
la estimacin haya sido exhaustiva para toda la regin ascendera a ms de 50,000
millones de dlares de 1998, concentrndose en los pases de menor tamao y desarrollo
relativo, particularmente en el rea andina, Centroamrica y el Caribe.2 El grfico 1
ilustra los efectos de los desastres evaluados en el cuatrienio 1998-2001.
Las estadsticas mundiales muestran que los desastres causan daos socialmente ms
significativos y en ocasiones irreversibles en los pases en desarrollo, concentrndose y
afectando de manera ms lesiva a los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables. En
1
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792
1,487
2,131
2000-2001
2,364,756
1,189
7,630
14,897
13,282
1998-1999
2,521,248
31,520
1
10
100
1,000
10,000
100,000
Muertos
DAOS INDIRECTOS
1,000,000
10,000,000
Los desastres pueden causar muchos efectos no deseados: daos sobre la infraestructura
econmica y social, alteraciones ambientales, cambios en las prioridades de desarrollo
relegando incluso proyectos que pretenden resolver carencias de larga data para poder
reponer los acervos perdidos, desequilibrios fiscales y del sector externo, incremento de
precios, y modificaciones en la estructura demogrfica. Sin embargo, el impacto ms
comprometedor es, sin duda, el deterioro de las condiciones de vida de la poblacin,
especialmente en el caso de los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables, como se
mencion anteriormente. Adems, con frecuencia creciente los desastres no solo afectan
a la comunidad o pas donde ocurre el desastre, sino que tambin tienen consecuencias en
pases vecinos o ms distantes, tanto a travs de movimientos migratorios inesperados,
transmisin de enfermedades, reduccin de intercambios comerciales, as como a travs
de alteraciones ambientales que se extienden ms all de las fronteras de los pases.
INTRODUCCIN
Para reducir los efectos de largo plazo de los desastres, son necesarias acciones por parte
de los pases afectados en dos frentes paralelos. En primer lugar, en la asignacin de
recursos antes de que ocurra un evento desastroso, destinados a la prevencin y
mitigacin del impacto previsible como parte integral de su estrategia de desarrollo
econmico y social, considerndolo como una inversin de alto retorno en trminos
econmicos, sociales y polticos indispensable para asegurar el crecimiento en el largo
plazo. En segundo lugar, una vez ocurrido un desastre para asegurar que las inversiones
que se realicen en la reconstruccin sean llevadas a la prctica con la perspectiva de
reduccin de vulnerabilidad para asegurar un desarrollo sostenible.
Cuando se produce un desastre, los requerimientos para satisfacer las necesidades
humanitarias durante la fase de emergencia son normalmente estimados por los entes
nacionales de emergencia, con apoyo del Sistema de las Naciones Unidas y otras
organizaciones internacionales pblicas y privadas. Actualmente es una prctica habitual
que la comunidad o pas afectado emprendan las acciones ms esenciales para satisfacer
las necesidades humanitarias que surgen de la emergencia. Adems, pases amigos y
organizaciones internacionales tanto directamente como a travs de organizaciones no
gubernamentales- rpidamente proporcionan asistencia adicional. Tanto agentes privados
como pblicos toman parte en este esfuerzo, junto con muchas organizaciones no
gubernamentales o de asistencia social locales, regionales e internacionales.
La reconstruccin de los activos destruidos o daados, sin embargo, normalmente
requiere recursos ms all de los disponibles durante la fase de emergencia o asistencia
humanitaria o de aquellos al alcance de los pases afectados. Como resultado, en muchos
casos, la reconstruccin se lleva a cabo sin reduccin de vulnerabilidad. Dicho de una
manera directa, la vulnerabilidad se reconstruye en vez de ser reducida.
Para evitar lo anterior, inmediatamente despus que la fase de emergencia se ha superado,
se debe llevar a cabo una evaluacin de los efectos directos e indirectos del evento, as
como de sus consecuencias en el bienestar social y en el desempeo econmico del pas o
regin afectada. Esta evaluacin no debe ser extremadamente precisa en trminos de
cuantificacin pero debe ser lo ms completa posible en el sentido de abarcar el rango de
efectos y sus implicaciones cruzadas entre los diferentes sectores econmicos y sociales,
infraestructura fsica y acervos ambientales. Con esas estimaciones ser posible
determinar el monto de las necesidades de reconstruccin, una tarea urgente ya que los
afectados no pueden esperar durante mucho tiempo bajo las condiciones prevalecientes
despus de la ocurrencia del desastre. Sin ese ejercicio no es posible identificar y llevar a
cabo los programas y proyectos de reconstruccin, muchos de los cuales demandarn de
la cooperacin tcnica y financiera internacional. Los programas y proyectos de
reconstruccin deben ser diseados dentro de una estrategia de mitigacin y prevencin
como parte del proceso de desarrollo, para asegurar la reduccin de la vulnerabilidad
despus del desastre.
Para ese propsito, un conjunto de herramientas de diagnstico debe estar disponible para
medir el tipo y monto de los y de las prdidas causadas por cada tipo de desastre. En tal
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sentido, hay una limitada disponibilidad de metodologas para la medicin de los efectos
sociales, econmicos y ambientales de los desastres.
Con base en el trabajo realizado a partir de los aos setenta en la evaluacin de los
principales desastres acaecidos en Amrica Latina y el Caribe, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) desarroll una metodologa para la evaluacin
de daos y prdidas causadas por desastres3, que se bas en el desarrollo y ampliacin de
los conceptos presentados una dcada atrs por parte de la UNDRO.4
La metodologa publicada en aquel momento por la CEPAL permiti determinar los
efectos de los desastres de origen natural y fue tambin aplicable a aquellos de origen
antrpico, como fue el caso de ciertos conflictos armados en Centroamrica. En el
manual de CEPAL los efectos de los desastres son evaluados tanto al nivel sectorial como
global, permitiendo medir la capacidad del pas o regin afectada para acometer la
reconstruccin, y determinar los requerimientos de cooperacin internacional para ella.
Todo ello, dentro de la situacin usual de insuficiente informacin cuantitativa confiable
que prevalece en la regin latinoamericana y caribea y cuya disponibilidad es an ms
limitada tras un evento desastroso. No obstante, el manual publicado en aquella ocasin
no permita estimar los daos sobre ciertos sectores econmicos y sociales, el medio
ambiente y grupos especficos de poblacin.
Por esa razn, y aprovechando la experiencia adicional adquirida en la evaluacin de
numerosos casos de desastre en la dcada pasada, as como el desarrollo de nuevos y
complementarios conceptos, la CEPAL presenta ahora una versin revisada y ampliada
del manual. Este nuevo manual se ha beneficiado no solamente de la mencionada
experiencia adicional sino tambin del concurso y aportaciones de distinguidos expertos
y consultores tanto latinoamericanos y caribeos como de otras regiones del mundo, y es
el resultado del anlisis conceptual de mltiples y variados casos de desastre que se han
presentado en la regin a lo largo de tres dcadas.
En este nuevo manual se revisa y se refina la metodologa para la evaluacin de daos en
varios sectores que ya aparecan en la primera versin publicada en 1991. Adems,
incorpora nuevos y significativos desarrollos. En este sentido, de particular relevancia es
la inclusin de temas que cruzan todos los sectores, como el medio ambiente, empleo e
ingreso, y los efectos diferenciales en las mujeres, cuya accin es esencial durante la
reconstruccin as como en la mitigacin de futuros impactos de desastres. Asimismo se
propone el uso de los instrumentos nuevos disponibles para este tipo de anlisis a partir
de informacin electrnica en bases de datos accesibles por Internet, el uso de sensores
remotos y la sistematizacin de informacin georeferenciada. Por otro lado se apuntan
algunas de las dificultades analticas asociadas al rezago en la compilacin de
informacin suficientemente desagregada por ejemplo por sexo, por grupos de ingreso o
por zonas geogrficas o polticas al interior de un paso la inexistencia de lneas de
3
CEPAL, Manual para la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales,
Santiago de Chile, 1991.
4
UNDRO, Prevencin y mitigacin de desastres: Compendio de los conocimientos actuales,
Volumen 7, Aspectos econmicos, Naciones Unidas, Nueva York, 1979.
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base que definan las situaciones normales o existentes antes de un desastre por
ejemplo diagnsticos de situacin ambiental, indicadores de desarrollo humano y del
tejido social.
II. CONTENIDO
Esta nueva versin del manual de CEPAL describe la metodologa para realizar la
evaluacin de los efectos econmicos, sociales y ambientales de los desastres,
clasificndolos en daos directos e indirectos y en efectos macroeconmicos y globales.
El manual no se ocupa de describir el origen de los desastres ni las acciones emprendidas
durante la fase de la emergencia o asistencia humanitaria, por cuanto ello cae dentro de la
esfera de accin de otros organismos y entidades. Se considera esta segunda versin
como un avance en esfuerzo no acabado, que continuar enriquecindose con la
experiencia y los aportes de los usuarios del propio manual al aplicarlo a situaciones
concretas, siempre cambiantes y novedosas.
El manual se enfoca a los aspectos conceptuales y metodolgicos para la medicin o
estimacin de los daos originados por el desastre tanto sobre los acervos de capital como
sobre los flujos de produccin de bienes y servicios, as como sobre los efectos
temporales que pueden generarse sobre las principales variables macroeconmicas.
Incluye en esta ocasin tanto los daos y efectos sobre las condiciones de vida, el
desempeo de las economas, y el medio ambiente.
El manual es una herramienta que ayuda a los interesados en la identificacin y
cuantificacin de los daos de un desastre, mediante una metodologa uniforme y
coherente ya probada a lo largo de tres dcadas de aplicacin. Tambin permite disponer
de los elementos necesarios para identificar aquellos sectores sociales, econmicos y
ambientales, lo mismo que regiones geogrficas que han resultado ms afectados y que
requieren por lo tanto de atencin prioritaria dentro de la reconstruccin. El grado de
desagregacin de los daos que se pueda alcanzar aplicando el manual depender sin
embargo de la disponibilidad de informacin cuantitativa que exista en el pas o regin
afectados. La metodologa presentada permite evaluar los daos ocasionados por todo
tipo de desastre, sean stos de origen natural o antrpico, intempestivos o de largo
perodo de gestacin. La aplicacin de la metodologa facilita adems la determinacin
de si se dispone localmente de la capacidad suficiente para enfrentar las tareas de la
reconstruccin con solamente recursos propios o si, por el contrario, se requerir del
concurso de la cooperacin internacional.
Si bien este manual provee la metodologa para evaluar diferentes tipos de situacin, no se
pretende que sea exhaustiva. Se espera, sin embargo, que los conceptos y ejemplos provistos,
permitan al analista disponer de las herramientas bsicas para examinar casos no
necesariamente explicitados.
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IV. RECONOCIMIENTOS
El gobierno de Italia que ya haba hecho posible la primera versin publicada en 1991proporcion apoyo financiero para esta segunda versin del manual. Del gobierno de los
Pases Bajos tambin se recibi apoyo adicional, canalizado a travs de su programa de
cooperacin tcnica con la CEPAL.
Adicionalmente se dispuso de la cooperacin tcnica de la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS/OMS) para la preparacin de los captulos sobre salud y el de agua y
saneamiento, as como de la Secretara Tcnica de la Comisin Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), orientada especialmente a los temas de su competencia.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mantuvieron
cercanos al desarrollo de la versin revisada del manual, participando en las reuniones de
revisin de su avance y proveyendo comentarios valiosos en diversos casos.
La CEPAL agradece profundamente estos aportes y reconoce tambin lo valioso que fue
para este ejercicio la interaccin con numerosos funcionarios, acadmicos y personas en
general que en el curso de las misiones de evaluacin realizadas en pases de la regin
emitieron opiniones y dieron aportes para mejorar y perfeccionar el trabajo.
V. AUTORA
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Energa: Roberto Jovel, con base en el trabajo previo de Ricardo Arosamena (consultor);
Agua y saneamiento: Claudio Osorio (OPS/OMS);
Transporte y comunicaciones: Ian Thomson jefe de la Unidad de Transportes de la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, con
contribucin de David Smith (consultor);
Sector agropecuario y pesca: Antonio Tapia (consultor), con apoyo de Roberto Jovel;
Industria y comercio: Daniel Bitrn (consultor y funcionario del Centro Nacional de
Prevencin de Desastres (CENAPRED) de Mxico;
Turismo: Franoise Carner (consultora), Jos Javier Gmez (DMAAH) y Erik
Bloomstein, de la Sede Subregional de CEPAL para el Caribe;
Medio ambiente: Jos Javier Gmez (DMAAH), Eric Bloomstein, Roberto Jovel,
Alfonso Mata, Cesare Dosi, con contribuciones de David Smith, Leonard
Nurse e Ivor Jackson (consultores);
Impacto sobre las mujeres: Roberto Jovel, con base en el informe elaborado por Angeles
Arenas (consultora) y con contribuciones de Asha Kambon y Roberta Clarke
de la Sede Sub-regional de CEPAL para el Caribe, as como de Sarah
Bradshaw y Fredericka Deare (consultoras);
Recapitulacin de los daos: Roberto Jovel; y
Efectos macroeconmicos: Ricardo Zapata y Ren Hernndez, de la Sede Subregional de
CEPAL en Mxico.
Las siguientes personas de la CEPAL leyeron el documento borrador y proporcionaron
valiosas sugerencias que han permitido el enriquecimiento del manual:
Nieves Rico, Unidad Mujer y Desarrollo (sede Chile)
Pilar Vidal, Unidad Mujer y Desarrollo (sede subregional Mxico)
Esteban Prez, (sede subregional para el Caribe)
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