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Gestin y Poltica Pblica
ISSN: 1405-1079
alejandro.campos@cide.edu
Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas, A.C.
Mxico
Mercado, Alfonso; Blanco, Mara de Lourdes

Las normas oficiales mexicanas ecolgicas para la industria mexicana: alcances, exigencia y
requerimientos de reforma
Gestin y Poltica Pblica, vol. XII, nm. 1, primer semestre, 2003, pp. 93-128
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Distrito Federal, Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13312104
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Alfonso Mercado1 y Mara de Lourdes Blanco2
Las normas oficiales

mexicanas ecolgicas para
la industria mexicana:
alcances, exigencia y requerimientos
de reforma3
INTRODUCCIN
El instrumento ms usual para el control de la contaminacin ambiental en Mxi-
co y en la mayora de los pases ha sido el establecimiento y la aplicacin de normas

y castigos (command and control), casi desde el inicio de la implantacin de sus
polticas ambientales. Es un instrumento de regulacin directa con mayor aplicacin que otros instrumentos de regulacin indirecta (impuestos, subsidios, permisos comerciables, crditos preferenciales, persuasin de programas voluntarios,
etc.). La mayor difusin de las normas se atribuye a la mayor complejidad de los dems instrumentos, a varios efectos indirectos adversos de stos en la economa
Profesor investigador del Centro de Estudios Econmicos, El Colegio de Mxico, Camino al Ajusco
nm 20, Col. Pedregal de Santa Teresa 10740, Mxico, D.F. Tels. 5449-3000, ext. 4172 y 5449-3049. Fax: 56450464. Correo electrnico: amercado@colmex.mx.
2
Maestra en Economa Aplicada (El Colegio de la Frontera Norte, 1996), investigadora de proyecto, Instituto Mexicano del Petrleo, Paraso, Tabasco. Correo electrnico: lulu_blanco@yahoo.com.
3
Agradecemos las observaciones del profesor. Vctor L. Urquidi a este documento. Tambin se agradecen
las sugerencias de un dictaminador annimo y los comentarios recibidos en la presentacin de un borrador preliminar en el Tercer Seminario sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Legislacin Ambiental, organizado por
el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, en Cuernavaca, Morelia, 14 y 15 de junio de 2000. Desde luego, la responsabilidad por el presente artculo es de los autores. Artculo recibido el 13 de diciembre de 2001 y aceptado el 7 de octubre de 2002.
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efectos que refuerzan resistencias a la aceptacin de dichos instrumentos tanto

por parte de los diseadores de la poltica como por quienes son afectados y a
conductas de inercia respecto a la tradicin normativa (vase, por ejemplo, Field,
1994, caps. 10 a 13).
Las autoridades pblicas promulgan ciertos lmites en la cantidad y calidad de
emisiones y descargas; los incorporan al sistema legal, luego vigilan el cumplimiento
de estos lmites y aplican sanciones a quienes los infringen. Esta forma de intervencin gubernamental para proteger el ambiente se basa en investigaciones cientficas y estudios legales. Se espera que, al cumplirse los lmites de emisiones y otras
condiciones de las normas, se proteja el ambiente, y la economa pueda desarrollarse de manera ms sustentable. Todo este proceso parece sencillo, directo, claro,
tico y cientfico. Pero en la realidad no es as y, para lograr sus objetivos, se requiere principalmente una adaptacin continua en el diseo de las normas, cierta
flexibilidad en la ejecucin de las leyes y la exigencia de su cumplimiento con un
monitoreo sistemtico.4
El nfasis de este estudio se centra en las normas que se aplican especialmente
a los establecimientos de la industria manufacturera y, por consecuencia, en su
efecto en las percepciones y actitudes ambientales de esos establecimientos. Esta
atencin centrada en la exigencia gubernamental y en la respuesta de las empresas
tiene la finalidad de avanzar en el conocimiento de las responsabilidades ambientales del gobierno y la empresa privada en Mxico. Cules son los orgenes de las
normas mexicanas, cules han sido sus principales modificaciones y cmo han afectado el comportamiento de las empresas? Las respuestas a estas cuestiones son el
propsito de este documento. Las primeras tres secciones del documento se dedican a explicar los antecedentes de la normatividad y sus cambios ms importantes
y, en las dos secciones posteriores, se examina su efecto en la empresa segn la evidencia disponible.
4
Adems, suele ser ms eficaz la combinacin de las normas con una serie de instrumentos econmicos y
de persuasin. Vase, por ejemplo, OConnor, 1999 y Urquidi, 1999.
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1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS, DE POLTICA E INSTITUCIONALES

EN MATERIA AMBIENTAL
Adems de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en la

actualidad, la legislacin ambiental se apoya en 16 Leyes.5 De stas, la que representa
un sustento legal fundamental de la poltica ambiental es la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), la cual fue introducida en 1988 y tuvo modificaciones en 1996 (que entraron en vigor en 1997) y 2001 (segn el decreto
del 31 de diciembre de 2001). Antes de la LGEEPA, las bases legales para la proteccin ambiental se centraban en la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, publicada en 1971, as como en una serie de reformas constitucionales, decretos y reglamentos.
En 1983, mediante la reforma al artculo 25 de la Constitucin Mexicana, se introdujo el concepto del cuidado del medio ambiente. En 1987, con la reforma de
los artculos 27 y 73 de la Constitucin, se precisaron las facultades de la Nacin para imponer modalidades a la propiedad privada tendientes a la proteccin, preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Adems, se facult al Congreso de la
Unin, como poder legislativo, para expedir leyes orientadas a la coordinacin entre los rdenes de gobierno en Mxico (legislativo, judicial y ejecutivo) para la atencin de los problemas ambientales.
Al amparo de esta ltima reforma fue promulgada la LGEEPA en 1988. La ley represent un avance, al integrar los instrumentos de accin, establecer explcitaEntre dichas leyes se encuentran las siguientes:
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (Diario Oficial de la Federacin
[DOF], 28 de enero de 1988) (Se incorporaron modificaciones publicadas en el DOF de fecha 7 de enero
de 2000).
Ley de Aguas Nacionales (DOF, 1 de diciembre de 1992).
Ley de Pesca (DOF, 25 de junio de 1992) (Incluye reformas publicadas en los DOF del 30 de noviembre
de 2000 y 8 de enero de 2001).
Ley General de Vida Silvestre (DOF, 3 de julio de 2000).
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin (DOF, 1 de julio de 1992) (Incluye reformas publicadas
en el DOF de fecha 20 de mayo de 1997).
Ley Forestal (DOF, 22 de diciembre de 1992) (Incluye reforma publicada en el DOF de fecha 20 de mayo
de 1997).
Fuente: www.profepa.gob.mx.
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mente principios y orientaciones ambientales e introducir nuevos elementos sobre

control, seguridad y participacin. Pero an haba limitaciones, sobre todo para
efectos de la implementacin de la poltica. Por ejemplo, no se sentaban bases legislativas en materia de instrumentos econmicos con fines ambientales. En 1996 y
2001 se introdujeron varias modificaciones a la LGEEPA (vase Semarnap, 1997, y el
Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 2001).6
La experiencia mexicana en la elaboracin de una poltica ambiental y la aplicacin de instrumentos de poltica es reciente, de apenas poco ms de dos dcadas.
Hay antecedentes de ms tiempo que se remontan a los primeros lustros del siglo XX, dado que el artculo 27 de la Constitucin de 1917 sentaba un antecedente
y una base legal para una poltica del ambiente y de los recursos naturales, al condicionar la utilizacin de los recursos naturales al inters de la nacin.7 Sin embargo,
no es hasta la dcadada de 1970 cuando la gestin pblica ambiental adquiri un
carcter propio, al crearse la Subsecretara de Proteccin al Ambiente, adscrita a la
Secretara de Salubridad y Asistencia. Dicha Subsecretara se enmarc jurdicamente en la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental de 1971.
6
Con estas reformas, la LGEEPA incorpor por primera vez en 1996 un captulo especial y explcito de instrumentos econmicos (IE). Pero lamentablemente, por razones diversas entre las que destaca la oposicin de
las autoridades hacendarias, dicho captulo qued prcticamente en letra muerta. No hubo cambio; y slo se
mantuvieron los tres IE, entonces vigentes, a los que las empresas industriales especialmente las grandes podan recurrir: los incentivos fiscales de depreciacin acelerada y arancel cero (para la adquisicin de equipo ambiental) y el estmulo financiero de una tasa de inters preferencial para la inversin en materia ambiental. La
experiencia con estos premios a los que controlan la contaminacin es pobre, y faltara, adems de su mayor
difusin y efectividad, incorporar otros IE que castiguen con costos a los que contaminan. En estas circunstancias, llama la atencin que no se hayan aplicado IE ya comprometidos en convenios internacionales, como
el intercambio de bonos por emisiones a la atmsfera y el desarrollo de ecoetiquetas o sellos verdes. (Vase
Mercado, 1999, en lo concerniente a una evaluacin de los instrumentos fiscales y financieros, y Semarnat,
2001, p. 34, respecto al incumplimiento de los compromisos internacionales.)
7
Hay varias referencias proecolgicas a lo largo del texto del artculo 27. Por ejemplo, su tercer prrafo
(de un total de 54 prrafos) establece que:
La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas
y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico...
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El ms remoto antecedente de la planeacin ambiental y de recursos naturales

parece ser el Plan Nacional Hidrulico. El Plan fue elaborado por la Secretara de
Recursos Hidrulicos en 1975. Incorpora por primera vez una visin de conjunto
entre la disponibilidad del recurso agua y la demanda de ste en trminos de balances hidrulicos regionales. Adems de identificar a los grandes usuarios y sus
problemas, junto con los requerimientos de infraestructura para satisfacer las necesidades, se anotaban ya los problemas de contaminacin prioritarios, identificando
las 20 cuencas hidrolgicas ms contaminadas en ese entonces. Pero, distinguiendo entre lo deliberadamente ambiental y lo que no lo era, este y otros planes hidrulicos regionales no eran estrictamente ambientales, aunque tenan ideas de
conservacin. Se referan realmente al uso de los recursos.
Despus se incluy un primer mecanismo de planeacin ambiental en el Plan
Global de Desarrollo 1980-1982, durante el gobierno del presidente Lpez Portillo.
Se establecieron las primeras estrategias de prevencin y control de la contaminacin
del aire, agua y suelo. La proteccin del ambiente y su gestin cobr alguna importancia en los posteriores Planes Nacionales de Desarrollo de los periodos 1983-1988
(gobierno del presidente De La Madrid) y 1989-1994 (gobierno del presidente Salinas). De manera correspondiente, se elaboraron el Programa Nacional de Ecologa
1984-1988 y el Programa Nacional de Proteccin al Medio Ambiente 1990-1994. En
los Programas se definieron objetivos, estrategias y metas para la poltica, aunque
se observan limitaciones de implementacin y de integracin con las dems polticas, sobre todo las econmicas. El Programa de 1990-1994 complement el contenido del Programa anterior (1984-1988) con diversos planteamientos emanados de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo de 1992, as como otros aportes internacionales. Sin embargo, el Programa no tuvo casi ninguna
aplicacin, quedando en un documento de planeacin sin una visin de conjunto
y sin aplicacin.
La siguiente organizacin institucional surgi en 1992. Las atribuciones normativas y de definicin de poltica fueron asignadas al Instituto Nacional de Ecologa
(INE), y las de vigilancia y fiscalizacin a la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa). Ambos organismos dependan de la Secretara de Desarrollo Social. Aos ms tarde, al iniciar el gobierno del presidente Zedillo en diciembre de
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1994, se cre la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), a la cual se incorporaron el INE y la Profepa, as como otros organismos pblicos para la regulacin del agua y la pesca. Ms recientemente, con la entrada del
gobierno del presidente Fox en diciembre de 2000, esta Secretara se transform
en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), y tanto el INE
como la Profepa continuaron incorporados a ella.
2. EL MARCO NORMATIVO
La aplicacin en Mxico de reglamentos y normas con base en un marco legal data

de 1971.8 Pero en el transcurso del tiempo ha habido modificaciones amplias, de
tal manera que, similarmente a la expedicin de todo tipo de normas hoy vigentes,
la mayora de las del sector industrial manufacturero se emiti en 1993 y 1994. Como se explicar adelante, en la seccin 3, la normatividad para el sector industrial
manufacturero est especificada en la serie NOM-ECOL (Normas Oficiales Mexicanas
Ecolgicas), aunque hay varias normas de esta serie que no se aplican al sector. Se
tendr cuidado con esta diferencia. Del total de normas para este sector, casi dos
terceras partes concierne a la proteccin del aire; correspondiendo las restantes al
cuidado del agua, el control de los residuos peligrosos y la regulacin de emisiones
de ruido.
Las normas ambientales surgieron en la dcada de 1980, con antecedentes en la
de 1970. En sus orgenes, el propsito fundamental era normar el cuidado de los
recursos y la salud humana, el cual fue abarcando objetivos ambientales ms amplios y precisos (INE, 1997). En una primera etapa que abarca la dcada de 1980, la
aplicacin de la normatividad ambiental se haba basado casi exclusivamente en el
sistema regulatorio tradicional de permisos, inspecciones y sanciones. Se establecieron las Normas Tcnicas Ecolgicas (NTE), las cuales conjuntaron muchas normas anteriores dispersas y adoptaron normas de Estados Unidos. En la exigencia
del cumplimiento se ejercan presiones selectivas sobre grupos de productores, generalmente industriales, con la ms alta intensidad ambiental, o bien se establecan
8
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Consltese, por ejemplo, Bauelos (2000).
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regulaciones de observancia general. Pero ello no daba resultados y el problema era

que no se haba logrado generar estmulos o seales suficientes a los agentes econmicos para cambiar las tecnologas con criterios ambientales.
En otra etapa posterior, de principios de la dcada de 1990 a la fecha, se reform el marco normativo, adecundose a las normas de medicin basadas en la Ley
Federal sobre Metrologa y Normalizacin, y orientndose de una manera ms explcita hacia el logro de objetivos ambientales precisos, especialmente en la LGEEPA
de 1988 y reformada en 1996. As, a partir de 1993, y como resultado de dichas reformas, se sustituyeron las NTE por Normas Oficiales Mexicanas (NOM) (INE, 1997).9
Con el fin de subsanar los problemas asociados a una carencia de seales, el gobierno
decidi modificar las propias normas, fijando parmetros, lmites y procedimientos
que garantizaran el bienestar de la poblacin y, al mismo tiempo, el equilibrio ecolgico y la proteccin del ambiente. En la funcin de exigir el cumplimiento, se trataba de inducir conductas ecolgicamente deseables por parte de los agentes econmicos y ofrecer certidumbre a la inversin de largo plazo. Tambin se pretenda
abrir nuevos cauces de desarrollo tecnolgico y fomentar nuevas actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Todo ello se intent mediante
una serie de reformas legales en varios mbitos; por regin o ecosistema, por rama
de actividad, y no slo por fuente emisora de contaminantes. As, por ejemplo, en el
caso de la normatividad para el control de la contaminacin industrial del agua, se
lleg a contar con 41 normas (INE, 1997). Hoy se cuenta con solamente tres normas,
en funcin de la composicin de las descargas residuales y de los cuerpos receptores, ms que de la fuente.
Como producto de todas estas reformas, el marco normativo vigente se compone de 87 normas. stas fueron expedidas en el periodo de 1993 a 2000, y 56% de
ellas (49 normas) en 1993 y 1994 (vase el cuadro 1). Se actualizaron algunas normas teniendo en cuenta los avances tecnolgicos difundidos, se eliminaron varias
normas, condensndose en unas cuantas, y se introdujeron algunas nuevas. Al mismo tiempo, hubo un reordenamiento de los tipos de normas. Adems de la sustitucin de las NTE por las NOM, stas se agruparon en tres series: a) ecolgica (NOM9
Ms tarde, en 1997, se busc aadir al marco normativo una serie de Normas Mexicanas y otra de Normas
Voluntarias, pero sin consolidarse y hoy no estn vigentes (vase INE, 1997.)
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CUADRO 1. DISTRIBUCIN DE LAS NOM VIGENTES EN 2001 POR AO

DE EXPEDICINa (CANTIDAD DE NORMAS)
Ao
Total
1993
34
1994
15
1995
1996
13
1997
1998
1999
2000
2001
Acumulado 1993-2001
87
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

a
El ao de expedicin puede diferir del ao de la posterior publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
ECOL), b) de recursos naturales (NOM-RECNAT), y c) de pesca (NOM-PESC). Tambin ha-
ba una norma emergente (NOM-EM) en 2001. La serie NOM-ECOL, a su vez, se dividi

en seis clases, segn la materia normativa de la que se trate; o sea con respecto al
medio ecolgico por proteger o el elemento contaminante por regular: agua, aire,
ruido, residuos peligrosos, conservacin de los recursos naturales e impacto ambiental. De las 87 normas existentes, casi dos tercios (55 normas) son de la serie
NOM-ECOL. En esta serie, las de aire son las del mayor nmero, con 29 normas.
(Vanse los cuadros 2 y 3.)
Llama la atencin la diferencia entre la gran cantidad de normas de las emisiones a la atmsfera y la reducida cantidad de normas referidas al agua. Con estos extremos, existe el riesgo de ineficiencias. Por un lado, con tan pocas normas de agua
se puede generar un problema de ineficiencia del cumplimiento, al tener que cumplir la misma norma todo tipo de establecimiento industrial, independientemente
del costo marginal de ello (dicho costo puede relacionarse con el proceso productivo, la localizacin y el tamao del establecimiento). Por otro lado, con tantas normas de aire, tiende a elevarse el costo de la inspeccin y monitoreo; es decir, puede haber una ineficiencia en la exigencia del cumplimiento. Tambin llama la
atencin el nfasis en normar la industria y la falta de regulacin ambiental de otras
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CUADRO 2. DISTRIBUCIN DE LAS NOM VIGENTES EN 2001 SEGN SU TIPO

(CANTIDAD DE NORMAS)
Total
mbito de la industria manufacturera
NOM-ECOL
Tipo de
55
23
NOM-RECNAT
14
NOM-PESC
18
Total
87
23
NOM
CUADRO 3. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL VIGENTES EN 2001

SEGN EL TEMA DEL MEDIO NATURAL O ELEMENTO CONTAMINANTE
(CANTIDAD DE NORMAS)
Tema
Total
Agua
Residuos peligrosos
Aire
29
Ruido
Recursos naturales
Impacto ambiental
Total
55
actividades de la economa, como la de los servicios hospitalarios (que apenas hace poco cuenta con una norma especfica en materia de residuos peligrosos), otros
muchos servicios potencialmente contaminantes y los sectores primario y de servicios carreteros, as como el crecimiento urbano (Semarnat, 2001, p. 33).
Otro aspecto relevante que se introdujo en el esquema de regulacin ambiental es la promocin de acciones voluntarias de las empresas con respecto a la autorregulacin, la auditora y la certificacin. En las reformas oficiales se propone la
auditora ambiental como un instrumento de carcter preventivo y correctivo, ubicndola en el marco de concertacin entre el gobierno y las empresas. En los ltimos aos, el gobierno mexicano ha estado fomentando las auditoras ambientales
voluntarias, con el propsito de que el sector industrial ajuste sus actividades a las
disposiciones de la legislacin ambiental aplicable. Con ello, la autoridad guberna-
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CUADRO 4. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL PARA LA INDUSTRIA

MANUFACTURERA, POR AO DE EXPEDICINa (CANTIDAD DE NORMAS)
Ao
Total
Tema del aire
Otro tema
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Acumulado 1993-2001
23
15

a
El ao de expedicin puede diferir del ao de la posterior publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
mental busca estimular inversiones importantes en el mejoramiento del desempeo ambiental de las empresas.
3. LAS NOM-ECOL PARA LA INDUSTRIA MANUFACTURERA
La normatividad para el sector industrial manufacturero est especificada en la serie NOM-ECOL, aunque hay varias normas de esta serie que no se aplican al sector. De
acuerdo con nuestra interpretacin, las NOM-ECOL para la actividad manufacturera
suman 23 normas. De manera similar a la expedicin de todo tipo de normas hoy
vigentes, la mayora de las del sector industrial manufacturero se emiti en 1993 y
1994 (vase el cuadro 4). Del total de normas para este sector, la mayora (15 normas; es decir, casi dos terceras partes del total) concierne a la proteccin del aire
(vase el cuadro 5).
Varias de las NOM-ECOL deben ser replanteadas y faltan de incorporar temticas
ausentes que ataen a la contaminacin industrial. La propia autoridad seala, entre otros, dos problemas centrales de la normatividad mexicana para la industria
manufacturera: a) La normatividad resulta inaplicable para las plantas industriales
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CUADRO 5. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL PARA LA INDUSTRIA

MANUFACTURERA, SEGN EL TEMA DEL MEDIO NATURAL O ELEMENTO
CONTAMINANTE (CANTIDAD DE NORMAS)
Tema
Cantidad de normas
Agua
Residuos peligrosos
Aire
15
Ruido
Total
23
de tamaos micro, pequeo y mediano, debido a los costos administrativos y de inversin necesarios para su cumplimiento. b) No existe un marco regulatorio propio
para los residuos no peligrosos de origen industrial ni para el tratamiento adecuado
de los sitios contaminados por residuos peligrosos (Semarnat, 2001, p. 34.) A continuacin, se examina someramente el marco normativo manufacturero, distinguiendo los temas del medio o el contaminante regulado.
3.1. AGUA
El problema central del agua por causa de la actividad industrial en Mxico ocurre
en trminos de la contaminacin del recurso, ms que de la cantidad consumida.10
En respuesta a esta problemtica, las dos normas vigentes para este sector se concentran en la composicin de las descargas de aguas residuales (vase la descripcin de las dos normas en el cuadro 6). Aunque se avanz en la simplificacin, hay
algunos asuntos de contaminacin del agua que falta normar. Entre estos asuntos
se encuentra el de las condiciones de descarga a travs de inyeccin e infiltracin
10
Es decir, los problemas que afronta Mxico por la insuficiencia de fuentes superficiales y la sobreexplotacin de acuferos tienen sus principales causas en otros sectores de actividad. El uso de agua en la industria
manufacturera es una baja proporcin del uso agrcola. Se estima que el sector agrcola consume 78% de los
usos consuntivos y que las zonas urbanas y la industria manufacturera consumen 20% (Semarnat, 2001, p. 51).
Ms bien, la industria contribuye, sobre todo, a la problemtica de que la mayora de los cuerpos de agua, y muchos acuferos, estn contaminados. Sus descargas de aguas residuales impactan por su composicin (ms que
por su volumen).
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CUADRO 6. LAS NOM-ECOL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA VIGENTES

EN 2001a
NOM
I.
NOM
Industrias
normadas
Regulacin
Fecha de
publicacin en
el Diario Oficial
en materia de agua
NOM-001-ECOL-1996
Todas las que descargan sus aguas residuales en aguas y

bienes nacionales.
Lmites mximos permisibles de contaminantes en

las descargas de agua residuales en aguas y bienes
nacionales.
6 de enero, 1997.
(Aclaracin publicada
el 30 de abril, 1997.)
NOM-002-ECOL-1996
Todas las que descarguen a sistemas

de alcantarillado urbano y municipal.
Lmites mximos permisibles de contaminantes en

las descargas de aguas residuales a los sistemas de
alcantarillado urbano o municipal.
3 de junio, 1998.
II.
NOM
en materia de residuos peligrosos
NOM-052-ECOL-1993
Todas las actividades

industriales.
Caractersticas de los residuos peligrosos, el listado

de stos y los lmites que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente.
22 de octubre, 1993.
NOM-053-ECOL-1993

industriales.
Procedimiento para llevar a cabo la prueba de extraccin para determinar los constituyentes que
hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al
ambiente.
NOM-054-ECOL-1993

industriales.
Procedimiento para determinar la incompatibilidad

entre dos o ms residuos considerados como peligrosos por la Norma Oficial Mexicana NOM-052ECOL-1993.
III.
NOM
en materia de contaminacin atmosfrica
NOM-039-ECOL-1993
Industrias qumicas
productoras de cido
sulfrico.
Plantas productoras de cido sulfrico.

(Bixido y trixido de azufre)
NOM-040-ECOL-1993
Industria cementera.
Emisiones fugitivas en la fabricacin de cemento.
NOM-042-ECOL-1999
Industria automotriz.
Emisiones de vehculos automotores nuevos en

planta con peso bruto vehicular que no exceda los
3 856 kilogramos.
6 de septiembre, 1999.
NOM-043-ECOL-1993
Las industrias que

cuenten con fuentes
fijas.
Partculas slidas provenientes de fuentes fijas.
NOM-044-ECOL-1993
Industria de motores
diesel.
Emisiones de motores nuevos que usan diesel, con

peso bruto vehicular mayor de 3 857 kilogramos
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CUADRO 6. CONTINUACIN
Industrias
normadas
NOM
Regulacin
Fecha de
publicacin en
el Diario Oficial
NOM-046-ECOL-1993
Industrias qumicas y
otras que procesen
cido dodecilbencensulfnico.
Procesos de produccin de cido dodecilbencensulfnico en fuentes fijas.
NOM-051-ECOL-1993
Las industrias localizadas en la zona

metropolitana de la
ciudad de Mxico
(ZMCM) que cuenten
con fuentes fijas.
Gasleo industrial que se consume por fuentes fijas en la ZMCM.
NOM-075-ECOL-1995
Refineras de petrleo.
Compuestos orgnicos voltiles provenientes del

proceso de separadores agua-aceite de las refineras de petrleo.
26 de diciembre, 1995.
NOM-076-ECOL-1995
Industrias de motores
y de ensamble automotriz.
Emisiones de motores nuevos y de vehculos automotores nuevos en planta con peso bruto vehicular mayor de 3 857 kilogramos.
NOM-085-ECOL-1994
Industrias que cuenten con equipo de

calentamiento indirecto y directo por
combustin.
Combustibles para equipo de calentamiento indirecto y directo por combustin.
NOM-086-ECOL-1994

industriales que utilicen fuentes fijas y
mviles.
Especificaciones sobre proteccin ambiental que

deben reunir los combustibles fsiles lquidos y gaseosos que se usan en fuentes fijas y mviles.
(Modificacin publicada el 4 de noviembre, 1997.)
NOM-097-ECOL-1995
Industria vidriera.
Material particulado y xidos de nitrgeno en los

procesos de fabricacin de vidrio en el pas.
NOM-105-ECOL-1996
Industria de la celulosa.
Emisiones a la atmsfera de partculas slidas totales y compuestos de azufre reducido total provenientes de los procesos de recuperacin de qumicos de las plantas de fabricacin de celulosa.
2 de abril, 1998.
NOM-121-ECOL-1997
Fbricas de carroceras y ensambladoras

automotrices.
Emisin a la atmsfera de compuestos orgnicos

voltiles (COV) provenientes de las operaciones de
recubrimiento de carroceras nuevas en planta de
todo tipo de vehculos automviles, as como el
mtodo para calcular sus emisiones.
14 de julio, 1998.
NOM-123-ECOL-1998
Industria de pinturas.
Emisin de COV en la fabricacin de pinturas de secado al aire base disolvente para uso domstico y
los procedimientos para la determinacin del contenido de stos en pinturas y recubrimientos.
14 de junio, 1999.
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CUADRO 6. CONCLUSIN
NOM
IV.
NOM
Fecha de
publicacin en
el Diario Oficial
Regulacin
en materia de ruido
NOM-079-ECOL-1994
NOM-081-ECOL-1994
NOM-082-ECOL-1994
Industrias
normadas
Industria automotriz.
Emisin de ruido de los vehculos automotores

nuevos en planta y su mtodo de medicin.
12 de enero, 1995.
Las industrias que

cuenten con fuentes
fijas.
Emisin de ruido de las fuentes fijas y su mtodo

de medicin.
13 de enero, 1995.
(Aclaracin publicada
el 3 de marzo, 1995.)
Industria de motocicletas y triciclos motorizados.
Emisin de ruido de las motocicletas y triciclos

motorizados nuevos en planta, y su mtodo de
medicin.
16 de enero, 1995.
(Aclaracin publicada el 3 de marzo,
1995.)
Consltese la definicin de varios trminos en el glosario del anexo.
a acuferos subterrneos. Tambin queda por atender otro asunto referente al manejo de los lodos generados por las plantas de tratamiento (aunque ste es ms
bien un asunto de residuos).11
3.2. RESIDUOS
PELIGROSOS
La magnitud del problema de los residuos industriales peligrosos en Mxico ha sido subrayada en varios estudios recientes (vase, por ejemplo, Urquidi, 2001). No
obstante, hay grandes y serios rezagos normativos en este tema. Hasta donde hemos podido revisar, la normatividad vigente no regula el volumen de la generacin
de residuos peligrosos ni el grado de peligrosidad de los residuos (no hay lmites),
ni la forma de disponerlos, ni su manejo en el traslado de la planta al sitio de confinamiento regulado (el manejo dentro de la planta es competencia de las normas
de seguridad e higiene del trabajo). Tampoco hay una normatividad para el tratamiento adecuado de los sitios contaminados por residuos peligrosos. Las NOM en
esta materia solamente establecen la obligacin de que los establecimientos generadores de residuos peligrosos cuenten con un listado de ellos y sus caractersticas,
11
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Estos temas faltantes se mencionan en INE (1997), y todava siguen sin incorporarse.
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los procedimientos para constatar dichas caractersticas y los requisitos de los sitios
de confinamiento de estos residuos.
3.3. CONTAMINACIN
ATMOSFRICA
De 23 NOM concernientes al mbito de la industria, 15 se refieren a las emisiones a

la atmsfera.12 Cuatro de ellas son normas genricas, dirigidas a todas las industrias.
Las dems son para industrias especficas (qumica, automotriz, cementera, refinacin
de petrleo, vidrio, celulosa y pinturas).13 Aunque se ha avanzado en la normatividad
genrica y enfocada a regular en funcin de las necesidades de las cuencas atmosfricas (ms que de las caractersticas tecnolgicas), hay importantes modificaciones
normativas por hacer. Hay que replantear varias normas, incluso la NOM-085-ECOL1994. sta ha sido citada como buen ejemplo de la regulacin de emisiones de los
procesos manufactureros, pero hace nfasis en los combustibles y no da importancia
al bixido de azufre (SO2) (vase INE, 1997). Tambin falta actualizacin con respecto
a elementos contaminantes y la introduccin de instrumentos econmicos. Por ejemplo, es necesario normar sobre la emisin de partculas menores de 10 y 2.5 micrmetros (PM10 y PM2.5, respectivamente), as como en lo concerniente a las condiciones para el intercambio de certificados o bonos por emisiones a la atmsfera.
12
En este documento se estudia la normatividad en materia atmosfrica que concierne a la actividad manufacturera. As, en lo que se refiere a las normas de vehculos, se estudia el conjunto de normas referidas a la
manufactura de motores y vehculos nuevos, incluidos los criterios de emisiones al aire. No se estudia aqu
la normatividad para el uso de tales vehculos (fuentes mviles), pues no atae a la industria manufacturera, sino
ms bien a los hogares y al servicio de transporte (tanto el privado como el pblico). Las normas de los vehculos en circulacin se han monitoreado a travs de programas de verificacin vehicular. Tambin, desde hace 10
aos, se puso en marcha el programa Hoy no circula en la Ciudad de Mxico, mediante el cual, cada vehculo
debe quedar sin circular un da a la semana (aunque hay excepciones para vehculos oficiales y otros), a fin de
abatir la contaminacin atmosfrica de la localidad.
13
Este marco normativo es una parte fundamental de la poltica mexicana para el abatimiento de la contaminacin atmosfrica. Adems de las NOM, el gobierno ha puesto en marcha programas de inspeccin y vigilancia de vehculos en circulacin, estaciones de monitoreo atmosfrico y programas de atencin a contingencias
ambientales. Con estos fines, en aos recientes, la Semarnap puso en operacin casi 70 estaciones de monitoreo atmosfrico (EMA) en 27 ciudades. No obstante, todava se detectan serias limitaciones de infraestructura para el monitoreo y la verificacin del cumplimiento de las normas en la mayor parte del territorio nacional.
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3.4. EMISIONES
DE RUIDO
Uno de los rubros de mayor rezago en atencin y falta de informacin es el de las

emisiones de ruido. Si en Mxico son escasos los diagnsticos de la calidad del agua,
el aire y los residuos, parece que no existe uno sobre el ruido; al menos, no lo conocemos. Tres normas regulan las emisiones de ruido de fuentes fijas y de vehculos
nuevos en planta, as como los mtodos de medicin (vase el cuadro 6.)
4. LA EXIGENCIA GUBERNAMENTAL DEL CUMPLIMIENTO
Las autoridades mexicanas han estado aplicando varias medidas para hacer cumplir
las NOM ecolgicas, especialmente en la actividad manufacturera. Son medidas de
exigencia gubernamental del cumplimiento, las cuales se han estado acentuando
desde la entrada en vigor del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del
Norte (ACAAN), paralelo al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN).
(Vanse, por ejemplo, Globerman, 1993a y 1993b, y Mercado, 2000.) Un tipo de
medidas sigue un enfoque de castigos (command and control) y otro tipo, un enfoque de colaboracin. Con el primer enfoque se toman medidas de revisin, inspeccin y vigilancia del cumplimiento de las normas, as como sanciones a quienes
incumplen. La principal crtica de los economistas a este enfoque de normas y castigos se ha referido a su ineficiencia, tanto esttica como dinmica. Desde un punto de vista esttico, se suele incurrir en ineficiencias por la obligacin de que todas
las fuentes contaminantes cumplan las mismas normas sin importar los costos marginales del cumplimiento. Desde una perspectiva dinmica, el enfoque de normas
y castigos ofrece pocos incentivos al avance tecnolgico una vez logrado el cumplimiento. (Vase OConnor, 1999, pp. 43 y 44.)
El segundo enfoque, de colaboracin y persuasin, consta de medidas de promocin, cooperacin y capacitacin para realizar auditoras ambientales y encausar
el cumplimiento voluntario de las normas. Estas medidas dependen de la conformidad voluntaria de quienes contaminan, motivada por la concertacin del gobierno
(tambin de las organizaciones no gubernamentales), por el riesgo de una publicidad adversa o por la perspectiva de una publicidad favorable. Ofrece las ventajas de
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disipar obstculos de informacin legal, tcnica y administrativa (sobre todo para

los establecimientos pequeos y medianos) y de requerir pocos costos de administracin pblica. Pero los acuerdos voluntarios tienen algunas desventajas de poca
credibilidad asociada a cuestiones de formalizacin, altos costos de transaccin
en los casos de pequeos contaminadores y problemas de oportunidad en detrimento de la eficacia para ciertos tipos de contaminantes (por ejemplo, fuentes difusas). (Vase OConnor, 1999, p. 46, y OConnor, 1994, pp. 134 y 135.)
4.1. ENFOQUE
DE NORMAS Y CASTIGOS
El enfoque de castigos ha sido el que ms ha seguido el gobierno mexicano, aunque el

otro enfoque de colaboracin ha estado incrementando su importancia en el ltimo
lustro. En efecto, la experiencia mexicana en la administracin pblica de revisiones,
inspecciones, vigilancias y sanciones es relativamente amplia. Las autoridades han puesto en prctica programas de revisin de las fuentes de contaminacin. Esta revisin se
ha realizado de manera prioritaria en las empresas con un mayor potencial contaminante, dando especial atencin a las quejas y denuncias realizadas por la comunidad.
Una parte importante de la accin de inspeccin y vigilancia se ha tenido que
orientar a verificar el cumplimiento de requisitos administrativos (tales como contar
con licencia de funcionamiento, manifestaciones de manejo de residuos peligrosos,
entre otros) que no dan cuenta cabal del efecto de la actividad de las empresas sobre
el medio ambiente. La Profepa ha estado asumiendo su responsabilidad de hacer visitas de inspeccin, de manera que cuenta con un cmulo importante de informacin sobre los niveles de cumplimiento de la normatividad ambiental y sobre las infracciones ms recurrentes. Esta informacin puede ayudar a que la inspeccin no
tenga una finalidad meramente punitiva, sino que se dirija al logro de metas ambientales precisas, por sectores econmicos y por regiones o reas metropolitanas.
4.2. ENFOQUE
DE COLABORACIN
Con un enfoque de colaboracin se han puesto en prctica esquemas de fomento

y asistencia del gobierno a las empresas, as como esquemas de cooperacin y asis-
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tencia entre los gobiernos de Mxico y de otros pases, entre los que destacan Estados Unidos, Canad y la Unin Europea. Tambin, en general, hay acuerdos de
colaboracin ambiental con organismos internacionales, como las Naciones Unidas
(por ejemplo, en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
Como un esquema de asistencia y colaboracin entre la autoridad gubernamental
y la empresa, se ha promovido la auditora ambiental, la cual consiste fundamentalmente en la revisin voluntaria de instalaciones, procesos, almacenamiento, transporte, seguridad y riesgo. Tiene el objetivo de conocer el estado ambiental que
guarda la empresa, para de esta manera poder definir de acuerdo con la autoridad
ambiental los planes de accin necesarios para cumplir la normatividad y asegurar
la aplicacin de prcticas de ingeniera que garanticen la seguridad de los trabajadores, la poblacin aledaa y el ambiente. De las auditoras ambientales se pueden
obtener los siguientes beneficios: a) mayor cumplimiento de las normas; b) mejor
imagen pblica de la empresa; c) proteccin de los trabajadores, la poblacin y los
ecosistemas; d) definicin y reduccin de los riesgos ambientales; e) obtencin de
ahorros de las propias empresas a travs de un mejor manejo de materias primas,
productos terminados y residuos industriales, y f.) ecoeficiencia con efectos positivos en la competitividad.
Entre los esquemas de cooperacin y asistencia entre los gobiernos de Mxico
y de otros pases, se encuentra el Programa Frontera XXI. El Programa es un acuerdo entre los gobiernos de Mxico y Estados Unidos. Fue establecido en 1995 con
los antecedentes de otros acuerdos entre los dos pases, sobre todo el Convenio de
La Paz de 1983 y el Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF) de 1992. Pretende alentar
el desarrollo sustentable en la regin fronteriza; es decir, fomentar un medio ambiente limpio, proteger la salud pblica y los recursos naturales y promover el desarrollo sustentable en la regin.14 Como parte de su estrategia para el cumplimiento
14
Los objetivos y acciones del Programa afrontan la problemtica particular de cada par de ciudades gemelas de ambos lados de la frontera Mxico-Estados Unidos, cuya longitud es de 3 141 km. (1 952 millas). Destacan 14 pares de ciudades gemelas, y se estima que albergan a 10 millones de habitantes. Estos pares de ciudades incluyen Tijuana-San Diego, Mexicali-Calexico, San Luis Ro Colorado-Yuma, Nogales-Nogales, Naco-Naco,
Agua Prieta-Douglas, Palomas-Columbus, Ciudad Jurez-El Paso, Ojinaga-Presidio, Ciudad Acua-Del Ro, Piedras Negras-Eagle Pass, Nuevo Laredo-Laredo, Reynosa-McAllen y Matamoros-Brownsville.
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de sus objetivos, el Programa subraya la cooperacin interinstitucional (adems de

otros dos ejes estratgicos: la participacin de la comunidad local y la descentralizacin que fortalece a las autoridades locales) para hacer ms eficiente el cumplimiento de las normas (para aprovechar al mximo los recursos disponibles y para
evitar duplicacin de esfuerzos entre los gobiernos y otras organizaciones, y para reducir la carga que implica a las comunidades fronterizas, la coordinacin con mltiples entidades).15 Parece que no existe otro programa de cooperacin igual en la
frontera sur de Mxico, ni en otra regin del pas.
5. EVALUACIN DE LOS CAMBIOS DE LAS NORMAS: SU EXIGENCIA
Y SU EFECTO EN LA DISPOSICIN AL CUMPLIMIENTO
Cmo impacta esta serie de cambios normativos (y su exigencia) a las decisiones de

las empresas? La respuesta a esta pregunta se explora a continuacin. Es necesario
analizar la tendencia en el cumplimiento, los resultados concretos de abatimiento
de la contaminacin, la percepcin empresarial respecto a la exigencia gubernamental y los efectos en la disposicin al cumplimiento. Para ello debe estudiarse la
evidencia existente en un mbito general y en lo especfico, con base en encuestas
y estudios de caso.
5.1. DIAGNSTICO
CON LA EVIDENCIA GENERAL
La aplicacin de instrumentos de poltica ambiental en el mbito de la industria manufacturera de Mxico se ha restringido a regulaciones de carcter coercitivo, lo que
impone obligaciones, restricciones, sanciones y gran cantidad de trmites. La propia autoridad ambiental ha detectado problemas en los procesos de regularizacin
15
La implementacin de Frontera XXI se lleva a cabo a travs de nueve grupos de trabajo binacionales:
1. agua, 2. aire, 3. residuos slidos y peligrosos, 4. prevencin de la contaminacin, 5. planeacin de contingencias y respuesta a emergencias, 6. cooperacin en la aplicacin de la ley, 7. recursos de informacin ambiental,
8. recursos naturales y 9. salud ambiental. El Programa se coordina con los organismos que se crearon en el marco del TLCAN para promover la cooperacin ambiental binacional: la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF), el Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (Bandan) y la Comisin de Cooperacin Ambiental
(CCA).
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y duplicidad en las funciones de carcter normativo y de inspeccin y vigilancia,

especialmente en el sector industrial y el de servicios. Uno de estos problemas es
que las actividades de inspeccin y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones
normativas no siguen procedimientos claros y eficientes. (Semarnat, 2002, pp. 33
y 34.)
La falta de estadsticas hace ms difcil la tarea de identificar algunos cambios en la
contaminacin industrial como un efecto de las normas y su exigencia. Con la informacin general disponible, puede decirse que las reacciones de las empresas a las
medidas de poltica pblica ambiental en Mxico han mostrado un leve cambio positivo en los ltimos 10 aos. Por ejemplo, la Profepa reporta que el porcentaje de
visitas de inspeccin en las que se encontraban infracciones graves a las normas
ambientales, en el periodo de agosto a septiembre de 1992, fue 2.8%, mientras que
el observado de enero a septiembre de 2001 fue 2.0%. El porcentaje sin sancin alguna subi levemente de 21.4%, como promedio acumulado de agosto a septiembre de 1992, a un promedio de 22.8%, registrado de enero a septiembre de 2001.
Sin embargo, los problemas de incumplimiento de la normatividad parecen seguir
siendo preocupantes, ya que, segn una evaluacin hecha recientemente por la
Profepa, se encuentra que 9 869 establecimientos evaluados entre enero de 1999
y septiembre de 2001, con un sistema de ndices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNA), resultaron con promedios fluctuantes entre 15.4 puntos
(calificacin de actividades altamente riesgosas), considerado como psimo, y
51.8 (calificacin de emisiones a la atmsfera),16 considerado como regular. Los
ICNA ms bajos se concentran en establecimientos micro y pequeos. Adems, se
aprecian diferencias importantes por rama de actividad en los comportamientos
respecto al cumplimiento. Por ejemplo, las ramas petroqumica, bebidas, qumica, automotriz y cementera tienden a elevar los promedios de las calificaciones;
en cambio, las ramas de imprenta, galvanoplastia, metalrgica y alimentos tienden
a bajar los promedios. (Consltense los ICNA en el sitio web de la Profepa: www.
profepa.gob.mx.)
16
Hay un ICNA con un promedio de 58.1, pero corresponde a la generacin de residuos peligrosos biolgico-infecciosos en el mbito de los servicios hospitalarios. No lo consideramos, puesto que nos referimos al mbito industrial manufacturero.
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Este diagnstico no parece diferir mucho por tema de las NOM, como se comprobar en seguida.
a) Agua
En la seccin 3 decamos que la normatividad del agua se haba diseado como una
respuesta pblica a una problemtica de contaminacin del agua por efecto del sector manufacturero, concentrndose en la composicin de las descargas. Mas, por
desgracia, es poco lo que se ha avanzado en la prevencin de este efecto. Los contaminantes como metales pesados, aceites y grasas, sales, cidos y residuos txicos
siguen afectando a los cuerpos de agua nacionales; adems, generan el equivalente a 6.2 millones de toneladas de demanda biolgica de oxgeno (DBO) al ao, tres
veces lo generado por las descargas de aguas residuales municipales de todos los
centros de poblacin del pas. Ello se observa especialmente en las ramas manufactureras de alimentos y bebidas, productos metlicos, productos qumicos, celulosa,
papel y cuero. La mayor contaminacin de agua ocurre en las cuencas del Ro Lerma, Alto Balsas, Alto Pnuco y algunas porciones del Bajo Bravo. (Semarnat, 2001,
pp. 51 y 52.)
b) Residuos peligrosos
Lneas antes habamos comentado que uno de los rubros de mayor rezago normativo es el de los residuos industriales peligrosos. Una parte de la normatividad vigente hace obligatorio contar con un listado de residuos peligrosos y sus caractersticas, pero parece que eso no ha funcionado en ocho aos de vigencia de las NOM,
ya que no hay listados suficientes ni confiables de los residuos. Ello determina un
gran problema de desinformacin, de que no hay estadsticas crebles sobre el volumen y tipo de residuos peligrosos en Mxico.17
17
nicamente hay estimaciones basadas en informacin parcial de casi 30 000 empresas (manufactureras
y de otro tipo) registradas. Ellas manifiestan generar en conjunto 3.7 millones de toneladas de residuos peligrosos al ao. La cifra real debe estar muy por encima de ello. Con estos datos, se identifica a las industrias qumica, petroqumica, metalmecnica y metalrgica como las principales generadoras. (Semarnat, 2001.)
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En la actividad maquiladora de exportacin, parece haber avances en el cumplimiento de la normatividad. La informacin de la Profepa indica que la cantidad retornada a Estados Unidos de residuos peligrosos generados por las maquiladoras
de exportacin se triplic de 1992 a 1995,18 lo cual implica que se duplic la cantidad retornada por cada mil pesos de valor agregado real (a precios constantes).
Pero el panorama general parece ser el de un ndice de cumplimiento apenas
regular, segn la evaluacin de la Profepa con el sistema de ICNA (mencionado lneas
antes). El promedio es de una calificacin de 51.8, la cual decrece en los establecimientos ms pequeos. De los establecimientos micro, 67% tenan una calificacin
igual o menor que 50, as como 46% de los establecimientos pequeos. Mientras
que 68% de los establecimientos grandes arrojaron promedios mayores que 50.
En trminos generales, el tratamiento de los residuos industriales peligrosos es
inadecuado. Se estima que una pequea proporcin del volumen de residuos peligrosos generados en el pas (aproximadamente 10% del total) recibe un tratamiento
adecuado, frente a grandes carencias de infraestructura en el pas.19 Muchas de las
empresas generadoras carecen de opciones para el manejo adecuado de sus residuos, en particular las ms pequeas.
c) Contaminacin atmosfrica
En este tema parece haberse realizado el mayor avance de la proteccin ambiental.

Se ha logrado reducir algunas concentraciones de los siguientes contaminantes:
a) el promedio anual de los mximos puntos del ndice Metropolitano de la Calidad
del Aire (IMECA) de ozono;20 b) las partculas suspendidas de tamaos superiores a
Datos de la Subprocuradura de Verificacin Industrial (www.profepa.gob.mx).
De acuerdo con la informacin oficial, antes de 1993 se haban autorizado dos confinamientos en los estados de Sonora y Nuevo Len. De ellos, solamente est en operacin el de Nuevo Len (en el municipio de
Mina). (Semarnat, 2001.)
20
Ha disminuido el promedio anual de los mximos puntos IMECA diarios (en 1997 y 1998, este valor fue de
156 puntos, los niveles ms bajos de la dcada de 1990). Tambin hay una tendencia a la disminucin en el nmero de das en que se alcanzan valores extremos. En 1990, 1991 y 1992 se rebasaron los 250 puntos IMECA de
ozono en 28, 56 y 37 das, respectivamente; mientras que en 1996, 1997 y 1998 el nmero de das disminuy
a cinco, tres y tres, respectivamente.
18
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10 micrmetros; c) las emisiones de monxido de carbono (CO), xidos de nitrgeno (NOx) e hidrocarburos totales (HCT), generados por fuentes vehiculares; y
d) los xidos de azufre (SOx). Sin embargo, todava falta mucho por lograr.
Si bien la gestin de la calidad del aire en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) est muy avanzada y ha marcado una pauta para las dems ciudades,21
no se ha logrado ni un mnimo avance en ninguna de ellas. La aplicacin de la normatividad es extremadamente limitada y tanto la ciudadana como los empresarios,
en general, desconocen la legislacin en la materia.22 Adems, el ndice de cumplimiento es apenas regular, segn la evaluacin de la Profepa. El promedio es de
una calificacin de 50.6. Esto empeora en las empresas ms pequeas. El 75% de los
establecimientos micro tenan una calificacin igual o menor que 50, as como el
52% de los establecimientos pequeos. Mientras que 60% de los establecimientos
medianos y 50% de los grandes arrojaron promedios mayores que 50.
d) Emisiones de ruido
El tema de las emisiones de ruido es uno de los ms rezagados en su seguimiento

y exigencia de cumplimiento. Es de esperarse, entonces, que exista un bajo ndice
de cumplimiento. En efecto, la evaluacin de ICNA de la Profepa muestra una calificacin baja en el cumplimiento de la normatividad, con un promedio de 28.4, el
cual se considera psimo, segn las categoras de esta evaluacin.
5.2. EVIDENCIA
DE UNA ENCUESTA DE PLANTAS INDUSTRIALES
Estas tendencias y diferencias estructurales requieren mayor investigacin. Especficamente, es necesario entender los efectos de la normatividad y su exigencia oficial en el comportamiento ambiental de las empresas; como, por ejemplo, su percepcin de la exigencia y su disposicin al cumplimiento.
21
An persiste un grave problema de contaminacin por ozono y por PM10 en la ZMCM. Todava se rebasa la
norma en 90% de los das del ao y, en muchos de los das, los niveles se mantienen por arriba de ella durante
varias horas. (Semarnat, 2001.)
22
Algunas investigaciones de la OCDE, el Banco Mundial y El Colegio de Mxico, entre otras, ya han llamado
la atencin sobre estas limitantes. Vase, por ejemplo, Urquidi (1999).
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A fin de evaluar las percepciones y actitudes de los directivos responsables de

la gestin ambiental en las empresas, as como otros aspectos relacionados con la
responsabilidad ambiental empresarial, un grupo de investigadores de El Colegio de
Mxico y de El Colegio de la Frontera Norte realizamos una encuesta de 62 plantas
manufactureras en diversos lugares de Mxico y en ramas selectas, durante 1998 y
1999. La encuesta cubri cuatro estratos industriales: a) una rama manufacturera con
alto valor agregado e integracin nacional, en el caso de la industria acerera; b) una
actividad manufacturera exportadora y con poco grado de integracin nacional, en
el caso de la industria maquiladora de exportacin (IME) localizada en la frontera
norte del pas; c) otra actividad manufacturera exportadora y con poco grado de integracin nacional, en el caso de la IME localizada en el sur del pas, en Yucatn; y
d) una actividad manufacturera ubicada en un gran centro urbano industrial, en el
caso de la industria establecida en Guadalajara. Se eligieron estos estratos porque
permiten un marco diverso de la industria mexicana, comparando selectivamente
ramas de actividad y regiones en las cuales operan plantas manufactureras enlazadas estrechamente con la economa global.23
Con base en las respuestas computadas, se adopt una metodologa de evaluacin. Las respuestas fueron ponderadas y los puntos de ponderacin conformaron
una serie de ndices de calificacin con una base igual a 100.24 Los ndices pueden
clasificarse en tres categoras: a) Altos, con valores de 71 a 100; b) moderados, con
valores de 50 a 70; y c) bajos, con valores inferiores a 50. Este mtodo tiene el riesgo de tener sesgos, ya que no hubo manera de verificar muchas de las respuestas.
stas podran estar sesgadas hacia una sobrecalificacin de la evaluacin. Por esta
razn, los resultados deben tomarse con la cautela de las sobreevaluaciones.
23
El muestreo utilizado en la encuesta fue no probabilstico, debido a restricciones de recursos y a que
existi un factor de rechazo por parte de las empresas para responder el cuestionario. Esto quiere decir que,
para la eleccin del tamao de la muestra, no se pudo aplicar un criterio de mtodo estadstico aleatorio. Por
otra parte, se seleccionaron preferentemente las plantas ms grandes y una cuota de plantas de tamaos mediano y pequeo en los cuatro estratos industriales por estudiar (acero, maquila en el norte, maquila en el sur
y ramas selectas en Guadalajara). Se combin, de esta manera, el muestreo a juicio personal con el muestreo
por cuotas, ambos mtodos no probabilsticos.
24
Una aplicacin similar de esta metodologa aparece en Domnguez-Villalobos (1999) y en Mercado (1999
y 2000).
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La lgica de los ndices de calificacin es simple: asignar los mximos puntos a

las mejores respuestas en trminos de las percepciones y las actitudes. El ndice de
calificacin de la exigencia gubernamental se orienta a evaluar la importancia de la
exigencia de la autoridad pblica en las decisiones ambientales de la planta. Un ndice de calificacin alto de la exigencia gubernamental expresara que son elevadas
las percepciones de los directivos en ese aspecto, en funcin de los requerimientos oficiales de auditoras ambientales y la importancia otorgada a la exigencia gubernamental en la motivacin ambiental de la planta.25 El ndice de calificacin de
la disposicin al cumplimiento se basa en una evaluacin de los siguientes cinco
aspectos: 1. disposicin de un documento con compromiso de cumplir con las normas ambientales; 2. si la poltica de la matriz corporativa incluye un compromiso
explcito de cumplir con las normas; 3. el desempeo de la planta en trminos del
cumplimiento; 4. un incumplimiento detectado por la autoridad pblica; y 5. las
sanciones por incumplimiento.26 Un ndice de calificacin alto de la disposicin al
25
Al respecto se hicieron las dos preguntas siguientes:

Le han hecho a la planta una auditora ambiental?
I.
II.
III.
S, voluntariamente.
S, por requerimiento del gobierno.
No.
Jerarquice los siguientes factores en orden de importancia que motivan a la empresa a tomar medidas
para mejorar su desempeo ambiental (omita lo que usted considere que no es importante)
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
26
Las regulaciones gubernamentales.

Los requerimientos de los clientes en el mercado local o nacional.
El cliente del exterior.
Los requerimientos de sus proveedores de insumos.
Las presiones de la comunidad local.
Las presiones de asociaciones o cmaras de comercio o industria.
La poltica de la matriz (en caso de una afiliacin extranjera).
La imagen pblica.
Otro (por favor, especifique).
Las preguntas que se hicieron para estimar el ndice de calificacin de la disposicin al cumplimiento son:
Cuenta la empresa con una poltica ambiental por escrito? (En caso de ser as, por favor anexe una copia de ella.) I. S (
)
II. No (
)
Si la compaa es afiliada de una empresa extranjera, cuenta sta con una poltica ambiental explcita
que se aplique a las subsidiarias? I. S (
)
II. No (
)
(En caso positivo, procede la siguiente pregunta.)
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cumplimiento sugiere que la planta tiene un compromiso de cumplir y no se le ha

detectado incumplimiento, mientras que, por el contrario, un ndice bajo seala
una falta de compromiso por cumplir y/o que se ha detectado incumplimiento.
En los cuadros 7 y 8 se aprecia una evaluacin con los ndices de calificacin de
que los directivos responsables de la gestin ambiental en las empresas perciben
que es baja la exigencia gubernamental para el cumplimiento de las normas. Las percepciones, expresadas en los ndices de calificacin de la exigencia gubernamental,
son ms bajas en las plantas pequeas y con tecnologa actualizada, especialmente,
plantas localizadas en una regin de reciente industrializacin como Yucatn.
Hay una gran diferencia entre la exigencia gubernamental percibida casi nula
por los directivos de las maquiladoras de Yucatn (con un ndice promedio de 11)
y la exigencia gubernamental percibida como alta por los directivos de las maquiladoras de la frontera de Mxico con Estados Unidos.
Esta poltica requiere:
I.
II.
III.
Cumplir con las normas ambientales mexicanas.

Cumplir con las normas ambientales de la corporacin, que son ms estrictas
que las mexicanas.
Cumplir con las normas ambientales del pas en el que se localiza la matriz.
Cul de los siguientes aspectos describe mejor el desempeo ambiental de la empresa?

(Marque solamente uno)
I.
Es comparable con lo mejor que existe en el mbito internacional en esta industria.
II. Es comparable con lo mejor que hay en el mbito nacional en esta industria y
excede mnimamente los requerimientos legales.
III. Est explcitamente dentro de las normas ambientales nacionales.
IV. Est cumpliendo normalmente con las normas ambientales nacionales, pero algunas
veces falla en puntos especficos.
V. Normalmente no cumple con las normas nacionales.
Se ha detectado que la compaa no cumpla con las normas gubernamentales? I. S ( ) II. No ( )
(En caso positivo, proceden las siguientes preguntas.)
Con qu frecuencia?
En que reas? (contaminacin de aire, descarga de agua)
Qu accin se tom contra la empresa por no-cumplimiento?
I.
II.
III.
IV.
118
Una amonestacin por escrito.

Una multa.
Una orden para reducir la contaminacin.
El cierre de una planta.
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CUADRO 7. NDICES DE CALIFICACIN DE LA EXIGENCIA GUBERNAMENTAL

Y LA DISPOSICIN AL CUMPLIMIENTO, POR ESTRATO DE LA ENCUESTA
Exigencia
gubernamental
Estrato
Disposicin
al cumplimiento
Acero
Nmero de plantas
12
12
ndice de calificacin promedioa
52.1
71.7
Jalisco
Nmero de plantas
40.6
81.1
Nmero de plantas
34
34
75.1
78.8

Maquiladoras en la frontera con Estados Unidos
Maquiladoras en Yucatn
Nmero de plantas
11.1
36.7
Fuente: Encuesta de El Colegio de Mxico y de El Colegio de la Frontera Norte.

a
El valor mximo posible del ndice es 100.
En esa regin fronteriza comparativamente parece ser ms enrgica la vigilancia

del retorno de desechos industriales a Estados Unidos, as como la atencin a la calidad ambiental. La evidencia de algunos estudios indica que antes no exista tal exigencia en la frontera con Estados Unidos (Snchez, 1991), y que se est pasando a
un contexto de mayor rigor a partir del ALCAAN y algunos programas regionales, como Frontera XXI. Parece que este cambio en el clima de la exigencia del cumplimiento no se ha dado en el sur de Mxico, en Yucatn.
Pero esa diferencia regional entre las maquiladoras de la frontera norte y las del
sur de Mxico no se observa en los establecimientos industriales encuestados en Jalisco. En dicha regin, la exigencia gubernamental se percibe relativamente baja.
Esto puede deberse al fuerte nfasis que pone la autoridad en las normas relacionadas con la atmsfera en la regin; sobre todo, el uso de combustible, despus de
la trgica explosin ocurrida en Guadalajara en 1993.
El tamao del establecimiento industrial y la tecnologa en uso tambin se asocian al tipo de percepciones de la exigencia gubernamental. sta suele percibirse
ms alta entre menor sea el tamao del establecimiento. Ello puede atribuirse a que
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las medidas de vigilancia, inspeccin y promocin de auditoras se estn extendiendo a las empresas pequeas y medianas, cuando hace pocos aos se centraban en
las empresas grandes y, adems, a que el estrato de empresas grandes muestra mayor cumplimiento y factores favorables a ste que el estrato de empresas pequeas y medianas (Urquidi, 1999, y Domnguez-Villalobos, 1999).
En lo concerniente a la tecnologa, los establecimientos que cuentan con una
mayor actualizacin tecnolgica perciben una exigencia gubernamental menor que
los usuarios de tecnologa menos actualizada. Esto sugiere que las nuevas tecnologas tienden a ser menos contaminantes y ms ecoeficientes, de tal manera que la
exigencia gubernamental puede ser relativamente baja. (Vase el cuadro 8.)
En la encuesta, la disposicin al cumplimiento con la normatividad result con
ndices de calificacin mayores que la exigencia gubernamental. Los ndices ms bajos de la disposicin al cumplimiento con las normas se observan en una regin de
reciente industrializacin como Yucatn, as como en plantas medianas y pequeas,
con tecnologa no actualizada, segn se aprecia en los cuadros 7 y 9.
Se detecta un gran contraste de la alta disposicin al cumplimiento en las plantas industriales de Jalisco y la frontera de Mxico con Estados Unidos, en comparacin con la baja disposicin en las maquiladoras de Yucatn. Esto no se asocia claramente a la exigencia gubernamental. Solamente en el caso de las maquiladoras
fronterizas, la exigencia gubernamental se percibe alta: mientras que en los otros
dos grupos de plantas (las de Jalisco y Yucatn) se percibe baja. O sea, no se encuentra una relacin entre la exigencia gubernamental y la disposicin al cumplimiento, por lo menos en estos dos grupos de establecimientos. Ms bien, parece
ser que hay una relacin entre la disposicin al cumplimiento y las caractersticas
estructurales de la industria, en trminos del tamao y la tecnologa. A mayor tamao y a mayor actualizacin tecnolgica tiende a elevarse la disposicin al cumplimiento. Las economas de escala y las economas de la eficiencia basadas en el uso
de nuevas tecnologas parecen ser factores que alientan la disposicin al cumplimiento.
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CUADRO 8. EXIGENCIA AMBIENTAL GUBERNAMENTAL, POR TIPO DE PLANTA

(NDICES DE CALIFICACIN, IC, CUYO VALOR MXIMO POSIBLE ES 100)
Estratos
Industria
del acero
Nm.
de
plantas
Tipo de planta
IC
Industria
en Jalisco
Nm.
de
plantas
IC
Maquila
en la frontera
con E.U.
Nm.
de
plantas
IC
Maquila en
Yucatn
Nm.
de
plantas
IC
Tamao
Muy grande
(ms de 1 000 personas)
47.5
31.3
61.1
n.a
Grande (251 a 1 000 personas)
47.5
50.0
12
77.1
Mediano (101 a 250 personas)
75.0
50.0
93.8
16.7
Pequeo (16 a 100 personas)
n.a
n.a
18.8
16.7
Micro (1 a 15 personas)
n.a
n.a
n.a
I (la mejor existente hoy)
31.3
35.0
10
65.0
25.0
II (la mejor de hace 2 a 5 aos)
58.3
50.0
14
68.8
III (la mejor de hace 6 a 10 aos)
100.0
n.a
75.0
n.a
IV (la mejor de hace 10

a 20 aos)
50.0
n.a
100.0
50.0
n.a
50.0
n.a
12
52.1
40.6
34
75.1
11.1
Nivel tecnolgico
V (la mejor de hace ms

de 20 aos)
Total

Nota: n.a. significa que no aplica porque no existe ese tipo de planta en el estrato correspondiente de la encuesta o por
no disponer de la informacin.
En resumen, la encuesta brinda resultados congruentes con las evaluaciones

recientemente hechas por la Profepa en lo referente al incumplimiento de la normatividad. Los problemas de incumplimiento parecen seguir siendo preocupantes.
Este problema parece ser especialmente serio en el estrato de plantas micro y pequeas y en algunas zonas de reciente industrializacin. Tambin la encuesta ayuda
a detectar que en un grupo de empresas se percibe que es baja la exigencia gubernamental para el cumplimiento de las normas (aunque hay segmentos industriales
donde la percepcin es de alta exigencia). Adems, contrario a lo esperado, no se
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CUADRO 9. DISPOSICIN AL CUMPLIMIENTO CON LAS NORMAS

AMBIENTALES, POR TIPO DE PLANTA
(NDICES DE CALIFICACIN, IC, CUYO VALOR MXIMO POSIBLE ES 100)
Estratos
Industria
del acero
Tipo de planta
Nm.
de
plantas
IC
Industria
en Jalisco
Nm.
de
plantas
IC
Maquila
en la frontera
con E.U.
Nm.
de
plantas
Maquila en
Yucatn
Nm.
de
plantas
IC
IC
Tamao
Muy grande
(ms de 1 000 personas)
73.5
90.0
86.1
n.a.
Grande (251 a 1 000 personas)
77.5
73.3
12
69.6
20.0
Mediano (101 a 250 personas)
52.5
68.8
65.6
58.3
Pequeo (16 a 100 personas)
n.a.
n.a.
53.8
38.3
Micro (1 a 15 personas)
n.a.
n.a.
n.a.
20.0
I (la mejor existente hoy)
73.4
88.0
10
94.5
40.0
II (la mejor de hace 2 a 5 aos)
76.9
70.0
14
63.9
43.8
III (la mejor de hace 6 a 10 aos)
50.0
n.a.
61.3
n.a.
55.0
n.a.
20.0
55.0
Nivel tecnolgico
IV (la mejor de hace 10

a 20 aos)
V (la mejor de hace ms
de 20 aos)
Total
n.a.
68.8
n.a.
20.0
12
71.7
81.1
34
78.8
36.7

Nota: n.a. significa que no aplica porque no existe ese tipo de planta en el estrato correspondiente de la encuesta o por
no disponer de la informacin.
encuentra una relacin significativa entre una mayor exigencia gubernamental y

una mayor disposicin de los establecimientos al cumplimiento. Los casos de empresas entrevistadas sugieren que hay otros factores de tipo estructural (segn el
tamao y la tecnologa, por ejemplo) y de localizacin geogrfica que se relacionan
estrechamente con la disposicin de las empresas a cumplir con las normas.
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6. RECAPITULACIN Y COMENTARIOS FINALES
En este trabajo nos propusimos responder a la pregunta de cmo se administra la

normatividad mexicana en materia ambiental, especialmente en lo que atae a la industria manufacturera y cmo ha afectado dicha administracin al comportamiento de las empresas manufactureras con respecto a la proteccin del ambiente. La
evidencia que se examina en este documento indica que, aunque ha habido avances significativos en la normatividad y en la exigencia de su cumplimiento, es insuficiente para incidir efectivamente en la proteccin ambiental y el marco normativo todava es incompleto, desactualizado, ineficiente e inadecuado.
La normatividad mexicana en materia ambiental que regula a la industria manufacturera ha avanzado en la simplificacin, la precisin y los enfoques genricos, en
funcin de las necesidades de las cuencas atmosfricas y los cuerpos de agua receptores de descargas residuales (ms que en funcin de las caractersticas tecnolgicas). El gobierno modific las propias normas, fijando parmetros, lmites y procedimientos que garantizaran el bienestar de la poblacin, el equilibrio ecolgico y la
proteccin del ambiente. Estos avances se asocian a un leve cambio positivo en el
comportamiento ambiental de las empresas industriales durante los ltimos 10
aos, especialmente en el estrato de empresas grandes, en la industria maquiladora
de exportacin y en ramas concretas como la petroqumica, la industria de bebidas,
la qumica, la automotriz y la cementera. Tambin se han logrado reducir, especialmente en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, algunas concentraciones de
ciertos contaminantes de la atmsfera, como el ozono, las partculas suspendidas
de tamaos superiores a 10 micrmetros, las emisiones de monxido de carbono,
los xidos de nitrgeno y los hidrocarburos totales generados por fuentes vehiculares, y los xidos de azufre.
Sin embargo, todava hay grandes rezagos normativos, sobre todo, en materia
de residuos industriales. Destacan tres problemas centrales de la normatividad mexicana para la industria manufacturera:
a) En primer lugar, muchas normas resultan inaplicables para la industria manufacturera mexicana y hay ineficiencias. La exigencia de cumplir normas inade-
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cuadas por su inaplicabilidad conlleva un problema de ineficiencia esttica

del cumplimiento, al tener que cumplir la misma norma todo tipo de establecimiento industrial, independientemente del costo marginal de ello. ste parece ser el caso de los establecimientos pequeos y micro. Ellos se ven en la
disyuntiva del incumplimiento (con inercias que refuerzan la falta de disposicin al cumplimiento) o el cumplimiento con ineficiencia. Hay, adems
otros dos problemas de ineficiencias: una es la ineficiencia dinmica del
cumplimiento, al no quedar incentivos al avance tecnolgico-ambiental de
los establecimientos una vez logrado el cumplimiento. Otra es la ineficiencia de la exigencia del cumplimiento, al generarse elevados costos de la
inspeccin y monitoreo para hacer efectivo el cumplimiento (tambin hay
costos extraordinarios de trmites excesivos y corrupcin).
b) En segundo lugar, no existe un marco normativo en algunos asuntos ambientales concretos. Este vaco normativo se detecta en los casos de los residuos industriales no peligrosos, varios asuntos de residuos peligrosos (el
volumen de su generacin, su grado de peligrosidad, la forma de disponerlos, su manejo en el traslado de la planta al sitio de confinamiento regulado,
y el tratamiento de los sitios contaminados por residuos peligrosos), el manejo de los lodos generados por plantas de tratamiento, las descargas a travs de inyeccin e infiltracin a acuferos subterrneos, una actualizacin
con respecto a elementos contaminantes (por ejemplo, la importancia del
bixido de azufre y de las PM10 y PM2.5 en las emisiones al aire).
c) En tercer lugar, hay un problema de bajos ndices de cumplimiento. Los problemas de incumplimiento de la normatividad parecen seguir siendo preocupantes, segn las evaluaciones hechas recientemente por la Profepa y por
El Colegio de Mxico. Este problema es especialmente serio en el estrato de
empresas micro y pequeas, en algunas ramas manufactureras (imprenta,
galvanoplastia, metalrgica y alimentos) y en ciertas zonas de reciente industrializacin.
Persisten todava algunos problemas de la normatividad de antao: en la exigencia del cumplimiento se siguen ejerciendo presiones selectivas sobre grupos de in124
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dustrias, con la ms alta intensidad ambiental, al tiempo que se establecen regulaciones de observancia general. Esta estrategia sigue sin dar resultados en trminos
de inducir cambios importantes en los patrones de la contaminacin industrial.
Nuestra encuesta, evaluada con una metodologa de ndices de calificacin, detecta que, en un grupo de empresas, se percibe que es baja la exigencia gubernamental para el cumplimiento de las normas (aunque hay segmentos industriales
donde la percepcin es de alta exigencia). Adems, contrario a lo esperado, no se
encuentra una relacin significativa entre una mayor exigencia gubernamental y
una mayor disposicin de los establecimientos al cumplimiento. Los casos de empresas entrevistadas sugieren que hay otros factores de tipo estructural (segn el
tamao, las especialidades manufactureras y la tecnologa) y de localizacin geogrfica que se relacionan estrechamente con la disposicin de las empresas a cumplir
con las normas.
Hay importantes reformas normativas por hacer: a) replantear varias NOM, con
el fin de actualizarlas; b) normar sobre algunas temticas ausentes que ataen a la
contaminacin industrial; y c) atender los problemas de inadecuacin, ineficiencia
e incumplimiento detectados en este documento.
En lo referente al replanteamiento de las NOM vigentes, es necesario seguir avanzando en la simplificacin, la precisin y los enfoques genricos, fijando parmetros, lmites y procedimientos. Especialmente, se debe actualizar el espectro de elementos contaminantes por normar como, por ejemplo, el bixido de azufre y la
emisin de partculas menores de 10 y de 2.5 micrmetros.
Con respecto a las temticas ausentes, hay algunos asuntos de contaminacin
del agua que falta normar. Entre estos asuntos se encuentra el de los residuos industriales no peligrosos, varios aspectos aqu sealados de los residuos peligrosos
y las descargas a travs de inyeccin e infiltracin a acuferos subterrneos. Tambin queda por atender el manejo de los lodos generados por las plantas de tratamiento.
Finalmente, en lo que concierne a los problemas de inadecuacin, ineficiencia
e incumplimiento, se recomienda buscar medidas para abatir los costos del cumplimiento y adecuar la aplicacin de las normas a la realidad de la industria mexicana.
Una manera puede ser la de reducir la exigencia a los estratos de pequeas y micro
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PP
empresas y sustituir la coercin por la cooperacin, por ejemplo, mediante programas de asistencia tcnica y capacitacin, en coordinacin con cmaras, asociaciones y otros gremios de estas empresas. Tambin se pueden combinar las normas
con otros esquemas de regulacin, como el de la promocin de acciones voluntarias de las empresas con respecto a la autorregulacin, la auditora y la certificacin,
as como el esquema de instrumentos econmicos, como por ejemplo el intercambio de certificados o bonos por emisiones a la atmsfera. G
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Gestin y Poltica Pblica

Mercado, Alfonso; Blanco, Mara de Lourdes

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Alfonso Mercado1 y Mara de Lourdes Blanco2

Las normas oficiales

El instrumento ms usual para el control de la contaminacin ambiental en Mxi-

co y en la mayora de los pases ha sido el establecimiento y la aplicacin de normas

Gestin y Poltica Pblica

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efectos que refuerzan resistencias a la aceptacin de dichos instrumentos tanto

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1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS, DE POLTICA E INSTITUCIONALES

Adems de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en la

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mente principios y orientaciones ambientales e introducir nuevos elementos sobre

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El ms remoto antecedente de la planeacin ambiental y de recursos naturales

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La aplicacin en Mxico de reglamentos y normas con base en un marco legal data

Consltese, por ejemplo, Bauelos (2000).

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regulaciones de observancia general. Pero ello no daba resultados y el problema era

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CUADRO 1. DISTRIBUCIN DE LAS NOM VIGENTES EN 2001 POR AO

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

ECOL), b) de recursos naturales (NOM-RECNAT), y c) de pesca (NOM-PESC). Tambin ha-

ba una norma emergente (NOM-EM) en 2001. La serie NOM-ECOL, a su vez, se dividi

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CUADRO 2. DISTRIBUCIN DE LAS NOM VIGENTES EN 2001 SEGN SU TIPO

mbito de la industria manufacturera

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

CUADRO 3. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL VIGENTES EN 2001

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

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CUADRO 4. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL PARA LA INDUSTRIA

Tema del aire

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

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CUADRO 5. DISTRIBUCIN DE LAS NOM-ECOL PARA LA INDUSTRIA

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Semarnat (www.semarnat.gob.mx).

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CUADRO 6. LAS NOM-ECOL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA VIGENTES

Todas las que descargan sus aguas residuales en aguas y

Lmites mximos permisibles de contaminantes en

Todas las que descarguen a sistemas

Lmites mximos permisibles de contaminantes en

en materia de residuos peligrosos

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Caractersticas de los residuos peligrosos, el listado

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