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12 2006
le 11.12 2006
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
4.
4.1
4.2
4.3
Membres participants / Pilotes : Ministre des affaires trangres - Emmanuel Millard / Ministre de la Dfense Grard Blond / Ministre des transports, de lquipement, du tourisme et de la mer : Pierre Marx / Membres : Ministre
de lconomie, des finances et de lindustrie - Bernard.Schneidermann / Ministre de lducation nationale - Tanguy Chatel
/ Ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire Henry de Medlege / Ministre de la jeunesse, des sports et de
la vie associative - Alexis Manouvrier / Direction gnrale de laviation civile - Thibaut Lallemand / Direction rgionale de
laction sanitaire et sociale Orlans - Isabelle Robinet / IGPDE Recherche, tudes et veille, comparaisons internationales Annie. Chemla Lafay - Brigitte Cou / DGME - Alexis Meyer / Rapporteur : Direction gnrale de la modernisation de
ltat - Gilles Viger
Membres correspondants / Services du premier ministre - Patrick Vincent / Ministre de la culture et de la
communication - Anne Fendt / Ministre de lcologie et du dveloppement durable - Jean Able / Ministre de lemploi de
la cohsion sociale et du logement - Danielle Bugeaud / Ministre de lIntrieur et de lamnagement du territoire Christian Riguet
2
Cf. Initiative Adle aide la dcision
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Rsum de la note
En sinscrivant dans le cadre de la dclinaison des objectifs de performance et de sa
traduction en plans daction, le tableau de bord sert les besoins des units pour leur
propre pilotage, selon une organisation de linformation galement cohrente avec les
besoins de reporting. Il permet de suivre la ralisation des oprations engages et
dalerter sur les carts, afin dengager les actions correctives ncessaires la ralisation
des objectifs.
La matrise de larticulation entre les objectifs et les leviers daction, sur lesquels portent
effectivement le pilotage, est un point clef. Elle peut sappuyer soit sur llaboration dune
carte stratgique visant intgrer les leviers daction dans des chanes causales, selon un
schma danalyse prdfini, soit sur une concertation directe entre les responsables sur les
actions entreprendre pour atteindre les objectifs.
Les indicateurs de performance figurant dans le tableau de bord permettent de mobiliser
les quipes sur les objectifs de performance. Ils doivent cependant tre souvent
complts par des indicateurs qui portent directement sur la mise en uvre des leviers
daction : disponibles en infra annuel, ils sont aussi situs plus en amont dans la chane
de causalit et permettent dalerter plus tt.
Les commentaires de gestion, systmatiquement associs aux indicateurs, valuent
limpact des carts constats sur la performance finale. Ils participent aussi la
scurisation des informations de gestion et sont un lment majeur du contrle interne.
La conception des tableaux de bord se conduit en mode projet, dans le cadre
dorientations relatives larchitecture densemble, et fixes au niveau des ministres
ainsi que des programmes. Elle requiert une forte implication de la direction,
notamment pour prciser larticulation des responsabilits managriales par levier
daction et la hirarchisation des diffrents axes danalyse, ainsi que larticulation de
loutil avec le dialogue de gestion.
Il est aussi important de sassurer de la cohrence du pilotage au sein dune mme
chane de management, au travers de lembotement des tableaux de bord, qui doit
permettre de dfinir la contribution de chaque niveau la ralisation des objectifs du
PAP et de rendre lisible cette contribution lensemble.
Lutilisation du tableau de bord en tant quoutil de reporting est en principe limite au
contrle des rsultats, dans le cadre du dialogue de gestion et en contrepartie de
lautonomie de gestion. Par exception, et ds lors que les rsultats ne seraient pas
atteints, le dialogue peut aussi porter sur ladquation des leviers daction et sur les
conditions de leur mise en uvre.
La direction dcide des modalits de discussion du tableau de bord en comit de
direction, et des conditions de sa diffusion, en fonction des enjeux et des exigences de la
communication interne sur les rsultats raliss.
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INTRODUCTION
Le contrle de gestion vise matriser les activits pour que les rsultats attendus soient
atteints : la performance est le vritable objet du contrle de gestion, qui est conu
avec les responsables oprationnels afin quils servent leurs besoins.
Le contrleur de gestion nest pas propritaire de cette dmarche qui est lune des
dimensions de la fonction de manageur : il a seulement pour mission de la faciliter, dans
le cadre dune vritable culture de mesure et de pilotage au sein de ladministration.
Cette dmarche comprend plusieurs tapes organises en boucle, notamment :
Ajuster les moyens, dfinir les plans daction et mobiliser les ressources,
Suivre les ralisations et dtecter les besoins de raction pour assurer latteinte
des objectifs,
Focalis sur le suivi des ralisations et la dtection des besoins de raction, le tableau
de bord sert dabord les besoins de pilotage des services, selon une structure et une
organisation de linformation galement cohrentes avec les besoins de reporting.
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1.
1.1
Pour tre reconnus comme de vritables outils de pilotage par les responsables
auxquels ils sont destins, les tableaux de bord doivent satisfaire une triple exigence :
-
Les plans daction sont au service de la stratgie des programmes et le tableau de bord
est entirement focalis sur celle-ci, mme sil nest pas toujours possible de retenir
lidentique lensemble des indicateurs de performance dfinis au niveau des
programmes (cf. infra : soit quils ne sont pas totalement adapts au niveau dconcentr,
soit quils ne se prtent pas un suivi infra annuel, soit quils ne sont pas suffisamment
orients vers la prise de dcision oprationnelle).
Le tableau de bord de pilotage vise rendre compte de lensemble des rsultats dont est
redevable le responsable dunit, dans son champ de comptence.
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1.2
Les tableaux de bord dactivit nont pas la mme ambition que les tableaux de bord de
pilotage : ils ne sintressent pas des actions structures et relies entre elles pour
atteindre des objectifs.
Mme sils peuvent se rapporter des objectifs des services, au niveau desquels ils sont
conus, les outils de suivi des activits se situent rarement dans le cadre global des
objectifs de performance des programmes dont ils relvent. Ils peuvent galement tre
porteurs dincohrences dans les objectifs poursuivis.
Ils prsentent nanmoins lavantage dtre proches des responsables oprationnels et
de rpondre leurs besoins.
Exemples de tableaux de bord dactivit :
Pour un service oprationnel : les nombres doprations ralises, par nature, les
moyens affects et la consommation de ressources,
Pour la fonction RH : suivi des activits de la fonction RH : paye, formation, recrutement,
mutations, etc.
Pour un service informatique : les relevs dactivit de production et de matrise duvre,
les activits de maintenance, le suivi davancement des projets et les ressources
consommes, etc.
Pour la fonction qualit : la mise en place de conventions et de chartes, de certifications,
etc.
Pour le contrle interne : le suivi des missions de contrle, la ralisation des
autocontrles, etc.
1.3
De mme que le tableau de bord de pilotage, le tableau de bord de projet est structur
pour atteindre des objectifs. Il sen distingue cependant par la prise en compte dun
chancier (un dbut, une fin, des jalons) et la dfinition de rsultats intermdiaires.
Lenchanement des actions et leur regroupement en grandes phases rpond une
logique propre au projet, oriente vers la recherche permanente du chemin critique
optimum.
La matrise des techniques de pilotage de projet ne relve pas spcifiquement du
domaine dexpertise usuelle du contrleur de gestion, mme sil doit en connatre les
bases. Ltude des tableaux de bord projet nest pas aborde dans la prsente note de
contrle de gestion.
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2.
2.1
Les objectifs oprationnels sont ici dfinis comme ceux sur lesquels sengage le
responsable dunit, vis--vis de son responsable de programme, quils contribuent aux
objectifs du programme ou quils soient spcifiques lunit.
Ils peuvent tre complts par des objectifs internes aux units, en particulier pour
sassurer de la mobilisation et de limplication des agents sur des actions damlioration
dcides par le responsable dunit, dans le cadre de ses comptences.
Les objectifs de performance internes aux units rpondent aux mmes critres que les
objectifs de performance du programme : ils sont conus selon une logique de rsultat
(et non de moyens).
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2.2
Matriser larticulation entre, dune part, les objectifs de performance (traduisant la vision
stratgique du programme) et, dautre part, les leviers daction devant tre mis en uvre (et
sur lesquels porte essentiellement le pilotage infra annuel), est certainement le point clef pour
laborer des tableaux de bord pertinents.
Diffrents modles danalyse de cette articulation peuvent tre utiliss en fonction des modes
de management. Il est cependant dusage de distinguer principalement deux modles de
rfrence, selon que la dmarche sappuie :
-
soit sur une analyse logique, structure selon des axes prdfinis au niveau du
programme, et intgrant les leviers daction identifis sur chaque axe, dans une
chane causale les reliant aux objectifs de performance (Cf. annexe : principes
dlaboration de la carte stratgique, introduits par R. Kaplan et D. Norton - Harvard
BS).
soit sur une concertation directe entre les responsables, sur les leviers daction que
chacun doit mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs : cette approche, introduite
dans la maquette des BOP, est proche des mthodes dlaboration des tableaux de
bord qui, en France, ont fait lobjet dapprofondissements constants, notamment sous
lgide du groupe HEC (cf. mthode OVAR).
Les ouvrages les plus rcents (cf. bibliographie jointe en annexe et documentation)
prsentent les grandes lignes de ces modles en soulignant leur convergence.
La prsente note na pas pour objet den faire une prsentation complte, mais simplement
de souligner le rle du contrle de gestion des programmes qui doit coordonner les travaux
dlaboration des tableaux de bord des units, selon une dmarche danalyse cohrente de
larticulation entre objectifs et leviers daction.
2.3
La prsentation des leviers daction est indissociable de la mise en place des objectifs de
performance : elle les rend crdibles vis--vis de la hirarchie qui les valide et du
personnel dont ils permettent la mobilisation.
Elle est aussi au cur de la dmarche de pilotage infra annuel, en assurant le lien entre
la prsentation des objectifs de rsultat, et la dfinition des actions qui sont ncessaires
leur ralisation et sur lesquelles porte le pilotage.
Les leviers daction, dont la mise en uvre est suivie dans les tableaux de bord de
pilotage, correspondent aux lments les plus significatifs des projets damlioration
labors par les organisations. Ils peuvent tre conus et conduits :
- au niveau ministriel ou au niveau des Programmes, notamment dans les FRM feuilles de route de modernisation ou partir des audits de modernisation,
- au niveau local, dans les BOP ou les UO.
Ils figurent dans les BOP, titre dinformation, en distinguant ceux qui relvent du niveau
du BOP, et, le cas chant, ceux qui relvent de niveaux suprieurs et qui ont un impact
dterminant sur la performance attendue des BOP.
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2.5
Les commentaires de gestion sont rdigs indicateur par indicateur. Ils permettent, dans
un contexte donn, de dpasser le caractre ventuellement imparfait des indicateurs, et
de sattacher la ralit de la performance. Elabors par rapport des objectifs, les
commentaires de gestion analysent lcart entre des ralisations, et des donnes
attendues la date de la mesure. Ils ncessitent de dcliner dans le temps les valeurs
cibles des objectifs et comportent trois niveaux danalyse :
- la recherche de lorigine de lcart (par exemple : la consommation de telle ressource)
- lexplication de lcart identifi (ses causes)
- la mise en perspective de lcart (son impact prvisible sur la performance finale).
Les commentaires de synthse portent sur un ensemble dindicateurs (un tableau, ou
ensemble de tableaux). Ils attirent lattention de la direction sur les lments majeurs, et
sont orientes, si besoin, vers la prise de dcision.
Les notes de pilotage (mensuelles ou trimestrielles) ont une porte plus gnrale.
Synthses du tableau de bord, notamment pour les niveaux suprieurs de direction
(ministre, programme), elles font le point sur la performance attendue et sur les
ressources consommes.
En fonction des modes dorganisation (cf. 4.3), la rdaction des commentaires est
assure soit :
par le contrle de gestion de lunit,
directement par les divers responsables oprationnels dune mme unit,
(chacun pour les indicateurs relevant de ses comptences propres).
Dans ce deuxime cas, il appartient au contrleur de gestion de lunit de formuler une
synthse critique sur les commentaires transmis au responsable de lunit.
De faon gnrale, la pertinence des commentaires de gestion, sur lesquels sappuie le
responsable dunit, relve de la fonction de contrle de gestion, dans sa mission
premire daide au pilotage.
Les commentaires de gestion participent la scurisation des informations de gestion ;
ce titre, ils sont un lment clef du contrle interne.
Les commentaires de gestion, de synthse ou les notes de pilotage peuvent, ou non,
tre rgulirement transmis au niveau hirarchique suprieur, selon un format
prdtermin.
3.
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Les units doivent assumer pleinement la matrise douvrage de leurs tableaux de bord,
en fonction de leurs propres besoins. Cependant, il peut savrer ncessaire de prciser
des rgles et des orientations communes au niveau des administrations centrales, pour
la conduite des projets de dveloppement et de mise en place des outils de pilotage.
Gnralement tablies sous lautorit des secrtaires gnraux ministriels et/ou des
DAF, et intgres dans les chartes de gestion des programmes, ces orientations peuvent
par exemple avoir pour objectif de :
- assurer la cohrence des projets avec les principes durbanisation des systmes
centraux dinformations de gestion,
- optimiser les cots de conception, de dveloppement et de mise en uvre, et
sassurer de lefficacit et de lefficience des processus de reporting et de
contrle, notamment dans le cas o plusieurs programmes se partagent un
mme rseau de services dconcentrs.
- situer les outils de chaque programme les uns par rapport aux autres, notamment
dans la mesure o ils ont vocation partager des indicateurs de performance ou
de plans daction (par exemple avec des programmes de soutien), voire
alimenter le tableau de bord ministriel.
De mme, au sein de chaque programme, il peut aussi tre ncessaire de cadrer les
initiatives attendues de chaque niveau, en prcisant si les projets peuvent tre conduits
sparment, en parallle ou de faon coordonne (projets des directions centrales, des
programmes, des directions rgionales ou dpartementales, des BOP, des UO).
En premire approche, et de faon non limitative, trois schmas type peuvent tre
esquisss pour illustrer les options envisageables :
- un embotement des tableaux de bord (par exemple : Programme / BOP / UO) :
les indicateurs de chaque niveau ont alors vocation tre partiellement
consolids au niveau suprieur, dans le cadre dun pilotage intgr pouvant
relever dune mme application informatique (par exemple : mission travail
emploi, comptabilit publique, etc.)
- des simples relations dchanges dinformation prdfinis entre diffrentes
sphres de pilotage, relevant dune administration commune, chaque sphre
ayant son systme de pilotage propre (par exemple : programmes du ministre
de la dfense)
- un fractionnement total de la dmarche de pilotage : chaque BOP labore son
propre tableau de bord de pilotage infra annuel, sans devoir se coordonner avec
dautres BOP relevant du mme programme
En appui de cette dmarche de cadrage densemble, le contrle de gestion ministriel
value les diffrents schmas darchitecture envisageables en termes defficacit,
defficience, et de cohrence avec les modes dorganisation et de management.
3.2
Impliquer la direction
Les choix majeurs oprer pour conduire des projets de conception de tableaux de bord
de pilotage sont dessence managriale ; ils ne se rduisent pas leur dimension
purement technique.
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Mme sil revient au contrle de gestion de conduire les projets de conception, chaque
niveau et dans le respect des orientations fixes au niveau central, limplication de la
direction est ncessaire chacune des tapes et plus particulirement dans les tapes
initiales (cadrage, dossier de conception), afin de prciser notamment :
- larticulation des responsabilits managriales qui sous-tendent lorganisation de
loutil, ainsi que, le cas chant, les chanes causales ou les cartes stratgiques,
- lquilibre entre les diffrents les types dindicateurs (ralisation dobjectifs, mise
en uvre de leviers daction),
- les modes de prsentation et de mise en perspective des rsultats : cart sur
objectif, volution dans le temps, talonnage interne et externe, prvisions de
ralisation
- la place et la profondeur des commentaires,
- la frquence et le contenu des phases de pilotage (mensuel, trimestriel, annuel),
- larticulation de loutil avec le dialogue de gestion.
Accessoirement, la direction peut aussi tre amene faire part de ses prfrences pour
les styles de prsentation et de mise en forme.
3.3
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3.4
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Risques :
-
Opportunits :
-
4.
4.1
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Ces principes gnraux ne valent videmment pas pour la gouvernance des activits
conduites en mode projet : elles sont dotes doutils de pilotage appropris qui, par
nature, intgrent le suivi des dcisions de pilotage prises en continu.
4.2
Le reporting infra annuel de performance est organis partir des outils de pilotage des
units. Il peut avoir diverses finalits :
Le contrle des rsultats, dans le cadre du dialogue de gestion et en contrepartie de
lautonomie de gestion.
On doit distinguer le contrle annuel de rsultat (ou valuation), des rapports de gestion
intermdiaires qui visent anticiper les rsultats venir. Des rythmes spcifiques
peuvent toutefois tre retenus, en fonction du risque peru, ou encore pour les
Oprateurs.
En cohrence avec les principes dautonomie de gestion, le contrle des services porte
essentiellement sur latteinte des objectifs, et sappuie sur les indicateurs de rsultat.
Si les objectifs ne sont pas atteints, le dialogue porte alors sur ladquation des leviers
daction mis en uvre, par rapport la stratgie du programme. En dernier ressort, et si
le choix des leviers daction nest pas en cause, le dialogue porte sur la conduite des
plans daction et sur le dtail des actions.
Le pilotage de niveau n, intgrant des rsultats de niveau n-1
Par exemple : le pilotage infra annuel des Programmes
Les tableaux de bord de pilotage de niveau n sont en gnral aliments, en partie, par
des donnes extraites des tableaux de bord de niveau n-1
Ce besoin ne saurait remettre en cause lautonomie de gestion du niveau n-1 : le
contrle porte avant tout sur le rsultat, mais le rythme en est gnralement plus
soutenu, pour rpondre aux besoins de pilotage infra annuel propres au niveau n.
*
*
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4.3
Dans tous les cas, il est ncessaire de bien prdfinir les rles et les interventions
attendues de chacun, notamment selon que cette prsentation doive dboucher sur des
dcisions diffres, ou formalises sur le champ.
Lanimation de lensemble des collaborateurs
Au-del du comit de direction de lunit, le tableau de bord est parfois plus largement
diffus, afin de mobiliser lensemble des collaborateurs sur les rsultats des actions
auxquels ils participent. Cependant, lutilisation du tableau de bord comme outil de
communication interne, et pas seulement comme outil de pilotage exploit par une
quipe de direction, nest pas neutre : elle conditionne son contenu et aussi lorientation
des commentaires de gestion ainsi publis.
Il appartient donc au management de prendre position sur ltendue de la diffusion du
tableau de bord, en choisissant parmi les diverses options possibles :
- publication intgrale du tableau de bord et des commentaires de gestion associs,
avec un accompagnement managrial appropri,
- publication dextraits ou de synthses, ventuellement diffrencis et cibls selon les
quipes destinataires, et avec des relais de communication au niveau de
lencadrement intermdiaire,
- diffusion restreinte aux seuls dcideurs impliqus dans les processus de pilotage.
Risques :
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Opportunits :
-
Le contrleur de gestion contribue fixer ces choix, par sa connaissance des enjeux et
des conditions pratiques de mise en uvre, en sachant quune large diffusion imposera
une rigueur accrue dans les processus dlaboration du tableau de bord et de rdaction
des commentaires, qui devront tre sous-tendus par une solide vision prospective.
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Bibliographie
Le contrle de gestion - Henri Bouquin - 7me dition - PUF - Aot 2006
Tableaux de bord pour dcideurs qualit - Jean-Yves Saulou - AFNOR Juillet 2006
Les tableaux de bord de la performance - Patrick Iribarne - 2 me dition - Juin 2006
Tableaux de bord et balanced scorecards - Carla Mendoza, Marie-Hlne Delmond, Franoise
Giraud, Hlne Lning, Alexis de Font Raulx - GRF - novembre 2005
Manager avec la LOLF Xavier Inglebert GRF - Juillet 2005
La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs. Guide mthodologique pour
lapplication de la LOLF juin 2004
The American balanced scorecard versus the French tableau de bord : the ideological dimension Annick Bourguignon, Vronique Malleret, Hanne Noerreklit - Management Accounting Research,
15, 2, June 2004,
Le contrle de gestion dans les administrations de ltat, lments de mthodologie DIRE - sous la direction de Patrick Gibert - Juin 2002 Comment utiliser le tableau de bord prospectif : pour crer une organisation oriente stratgie.
R. Kaplan et David P.Norton - Editions dOrganisation - 2001
Le tableau de bord prospectif : pilotage stratgique R. Kaplan et David P.Norton - Editions
dOrganisation - 1998
Centre de ressources interministriel de contrle de gestion
http://controledegestion.modernisation.gouv.fr/
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Axeusagers/bnficiaires
Objectif1
Objectif2
Axeperformance
desprocessus
Objectif1
Axe
budgtaire
Objectif2
Objectif1
Objectif2
Axeapprentissageorganisationnel
Objectif1
Objectif2
Objectif3
Objectif3
DaprsXavierInglebert,ManageraveclaLOLF,2005
Ainsi conue (cf. les dveloppements conceptuels dans les publications des auteurs), la carte
stratgique formalise la mission de lorganisation, ses valeurs, la vision de ses responsables.
Cest une feuille de route, alors que les donnes ncessaires au pilotage (leviers daction,
mesures,) sont regroupes dans le tableau de bord prospectif. La carte stratgique et le
tableau de bord prospectif constituent un modle stratgique complet.
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