Estudio de caso temtico

Per: Articulacin Plan

Presupuesto y uso de la
Evaluacin como herramienta de
mejora de la presupuestacin y
planificacin
rea Temtica: Finanzas Pblicas
Socio Operativo: Instituto de Estudios Fiscales (IEF)

CONTENIDO
INTRODUCCIN .................................................................................................................................................. 3
ANTECEDENTES .................................................................................................................................................... 3
Reformas en marcha ...................................................................................................................... 3
El cambio esperado en la mejora la cohesin social con este proceso de reforma ...................... 4
Efecto esperado de la intervencin ............................................................................................... 5
Actividades ..................................................................................................................................... 6
Productos ....................................................................................................................................... 7
PREGUNTAS DE REFLEXIN ............................................................................................................................. 7
ANLISIS DEL CASO ............................................................................................................................................. 8
Descripcin del apoyo de EUROsociAL hasta ahora ...................................................................... 8
Anlisis ......................................................................................................................................... 13
CONCLUSIONES ..................................................................................................................................................17

Finanzas Pblicas pg. 2

INTRODUCCIN
Antes de comenzar este anlisis de caso, queremos poner de manifiesto la dificultad con la que
nos solemos encontrar cuando planteamos el campo de trabajo que esta accin de EUROsociAL est llevando a cabo.
Los temas de Hacienda Pblica suelen ser de difcil comprensin para aquellos que no trabajan
en este campo. An ms su vinculacin con la cohesin social. En todo caso se suele entender
da alguna manera que la suficiencia de ingresos es un requisito para el desarrollo de las polticas pblicas que permiten mejorar dicha cohesin social. Sin embargo el objeto de esta accin
es clave para poder llevar a cabo de manera eficaz, eficiente y equitativa las acciones que el
sector pblico desarrolla para la mejora del bienestar social.
No es este el lugar para explicar en detalle esta vinculacin pero s queremos resaltar que en
la reciente IX REUNIN DE LA RED DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS, auspiciada por
el BID y la OCDE, los avances que las actividades ejecutadas, a pesar del corto tiempo de
desarrollo de la accin, han sido puestos de manifiesto por diversos altos cargos de los pases
participantes, lo que pone de relieve la importancia de los problemas que se estn abordando y
la incidencia que el programa ya est teniendo.
Asimismo queremos indicar que este documento que presentamos es una versin preliminar,
que esperamos desarrollar ms detalladamente en un papel de trabajo que estamos elaborando.

ANTECEDENTES
Reformas en marcha
En Per hay dos procesos de reforma muy relevantes que afectan a la accin que estamos
desarrollando. Por un lado la implantacin por parte del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) del presupuesto con enfoque de resultado y por otro el desarrollo y la consolidacin
del Sistema Nacional de Planificacin con el fortalecimiento del Centro Nacional de Planificacin Estratgica CEPLAN.
El MEF es una institucin fuerte y con una importante tradicin y un papel muy relevante en
los avances del pas. CEPLAN es una institucin en proceso de consolidacin tras muchos aos
en los que la planificacin se abandon en Per.
La planificacin en Per ha pasado por diversas etapas siendo lo ms destacable en relacin a
esta misin el amplio periodo en el que de alguna forma queda suprimida durante unos aos.
Germn Alarco que fue el anterior Presidente de CEPLAN, recoge los siguientes hitos de la
planeacin en Per1.

>
>
>
>
>
>
>

1961 Conferencia de Punta del Este

1962 Creacin del Instituto Nacional de Planificacin INP
1967-1970 Primer Plan
1971-1975 Plan Gobierno Militar
1980-1985 Indefiniciones
1992 Cierre del INP
2002-2003 Reaparicin planeacin a travs del MEF

German Alarco Tosoni. Pasado, Presente y Futuro de la Planeacin en el Per Lima, 7 de febrero de
2012. http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/0a31a013-e339-4ce7-8c36-5e6fbd2a6724

Finanzas Pblicas pg. 3

> 2008 Creacin del SINAPLAN Y CEPLAN

> 2011 Junio, Plan Estratgico de Desarrollo Nacional PEDN al 2021
> 2011 Noviembre, Inicio de actualizacin del PEDN al 2021.
Como se puede observar el origen pues de la recreacin de la planificacin se encuentra en el
requerimiento del Acuerdo con los Estados Unidos. Es de destacar tambin el lapso de tiempo
que transcurre entre la primera norma y la que permite la implementacin tanto del sistema
como de CEPLAN (2005 al 2008).
CEPLAN no tiene rango ministerial y est adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Aunque con pocos medios materiales y personales CEPLAN elabora el Plan Estratgico de
Desarrollo Nacional (PEDN) al 2021. Este plan se aprueba mediante Decreto Supremo el 22
de junio de 2011, tras diversas vicisitudes en la etapa final del gobierno anterior. Uno de los
escollos que tuvo fue que en una primera instancia fue rechazado por el Acuerdo Nacional.
El PEDN al margen de que sea mejorable supone un hito muy relevante tanto para la planificacin en Per como para la institucionalizacin de CEPLAN. Dado que haba sido aprobado,
como hemos comentado en la ltima etapa del gobierno anterior, se plante la disyuntiva de
reformarlo o mantenerlo. La decisin que se tom fue de realizar una actualizacin del mismo.
Se estableci un plazo muy breve inicialmente para esta labor (150 das en el decreto de 29 de
noviembre de 2011); posteriormente con buen criterio el decreto de 6 de mayo de 2012 ampla el plazo por dos aos ms.
En Agosto de 2011 fue nombrado por el Presidente Humala el primer Presidente de CEPLAN
del nuevo Gobierno. En marzo de 2012 fue nombrado Don Mariano Paz Soldn, segundo Presidente, y en marzo de 2013 el actual, Don Carlos Anderson.
Junto con lo comentado anteriormente el pas se encuentra en un proceso de reformas que
son paralelas a las citadas y con relevantes intersecciones. Nos referimos entre otras a:

>
>
>
>

Proceso de descentralizacin
Proceso de modernizacin de la gestin pblica
Proceso de integracin de los sistemas informticos
Proceso de definicin de las polticas nacionales de carcter multisectorial

El cambio esperado en la mejora la cohesin social con este proceso de reforma

Los dos aspectos a los que sirven estas reformas son claves para la mejora de la cohesin social en el pas. La planificacin porque define los ejes sobre los que se asentar el proyecto
futuro de nacin, en el que los aspectos ligados a la cohesin social son claves, entre estos los
elementos sobre los que se basa el crecimiento econmico sostenible del pas que tambin es
clave para la financiacin de las polticas redistributivas. La presupuestacin porque hace
operativos los objetivos y la meta del plan y debe garantizar el eficiencia y eficacia en el uso de
los recursos que es condicin necesaria para alcanzar el ptimo en la cohesin social.
Hay un aspecto clave en este proceso y que al que no se le suele dar la relevancia que tiene.
Cuando hay un marco de planificacin como es el caso de Per, lo importante no es impacto
sobre la cohesin social de una u otra poltica sino el impacto del conjunto de las polticas. Por
poner un ejemplo, las polticas sociales pueden quedar neutralizadas por un sistema tributario
inequitativo o por un diseo del sistema de financiacin y competencias entre los distintos
niveles de gobierno que tambin lo sea.
Adems hay que tener en cuenta que el impacto sobre la cohesin social de los programas
presupuestarios que sirven a las polticas educativas por ejemplo no es trivial. La evaluacin de
impacto que es uno de los aspectos que se abordan en la accin, nos demuestra que en mu-

Finanzas Pblicas pg. 4

chas ocasiones a pesar de que el programa presupuestario sea eficaz y eficiente, los bienes y
servicios que proporciona a la poblacin no generan ms cohesin social ni mejor distribucin
de la renta.
Efecto esperado de la intervencin
En primer lugar destacar que el mbito de trabajo en el que se desarrolla la accin, se refiere a
elementos claves de la estructura de la organizacin del Estado. Por esta razn los cambios
fruto de las reformas que se promueven deben ser graduales y a largo plazo. No se trata en
este caso como en otras reas de EUROsociAL de introducir un nuevo programa social, que al
final se refleja en un programa presupuestario o decidir modificar el currculum de las matemticas en la enseanza secundaria. Se trata de introducir cambios en la estructura y el funcionamiento de un sector que afecta a todo el Estado tanto nacional como subnacional.
Este tipo de procesos, afortunadamente son lentos y graduales porque el Estado no puede
pararse y tampoco puede en reas tan sensibles como las relacionadas con los fondos pblicos
introducir reformas que al cabo de 5 o diez aos deban dar marcha atrs.
Pensemos en que los presupuestos por programas tienen su antecedente ms remoto en el
Pentgono norteamericano en la dcada de los sesenta. En la mayora de los pases con los que
estamos trabajando en esta accin uno de los problemas claves que afecta a todas las polticas
pblicas es que las estructuras programticas no son las apropiadas. En el caso de Per van
progresivamente incorporando desde hace aproximadamente 5 aos programas al proceso.
Esto es lgico porque el cambio afecta a todas las polticas y los entes gestores de las mismas.
La intervencin pretende articular el plan con el presupuesto y definir el uso de la evaluacin
para la mejora de las tareas de MEF y CEPLAN estableciendo las tareas que debe desarrollar
cada uno.
En los grficos siguientes tenemos un esquema del mbito en el que trabajamos.

Finanzas Pblicas pg. 5

EUROsociAL cuando comienza la intervencin se encuentra con dos instituciones que aunque
necesariamente son complementarias no han establecido los lazos de coordinacin suficientes
y de establecimiento claro de los mbitos especficos de cada una de las instituciones. Esta
situacin se hace ms compleja si tenemos en cuenta otras reformas que se estn produciendo
en el pas y que afectan a esta problemtica. Especficamente el proceso de descentralizacin
con importantes debilidades y el de modernizacin de la gestin pblica.
Hay, pues, un primer efecto esperado que es que se intensifiquen las relaciones entre las dos
instituciones:

> Se comprueba que es necesario delimitar los campos de trabajo en relacin al esquema

establecido anteriormente pero que a la vez es muy conveniente que exista colaboracin en las zonas de interseccin.

> Se llegan a acuerdos provisionales en relacin al tema de la evaluacin aunque no se

consideran muy estables debido a las distintas capacidades de ambas instituciones.

Adems una de ellas, el MEF est teniendo un importante apoyo en evaluacin de impacto por parte de la cooperacin internacional, hecho que no sucede con CEPLAN.

Se pretende, entonces, que a travs de la accin se favorezca tanto la delimitacin como el

incremento de la colaboracin y el trabajo comn entre los profesionales de las dos instituciones en los campos de trabajo comn y no comn.

> El tema de la descentralizacin, comentado anteriormente, afecta de manera importante a dicha articulacin puesto que implica a los dos ministerios en sus respectivas
funciones. Se pretende favorecer la articulacin del plan nacional con los planes subnacionales y definir la relacin de dichos ministerios con los gobiernos sub-nacionales.

> En relacin a la evaluacin que es un elemento clave para la articulacin se pretende

favorecer la mejora de la presupuestacin en su vinculacin con el plan a travs del

conocimiento del impacto de los programas en las metas del plan y la eficiencia de los
mismos.

Por ltimo, hay otros organismos con los que es necesario establecer relaciones de coordinacin. Uno de ellos es clave tanto para el MEF como para CEPLAN. Nos referimos al INEI que
es el organismo nacional responsable de las estadsticas. En el caso del MEF la coordinacin
existe pero no podemos decir lo mismo de CEPLAN. Se pretende favorecer dicha coordinacin con CEPLAN as como la interrelacin de los profesionales de las tres instituciones. Hay
varias Secretaras de la Presidencia del Consejo de Ministros con las que tambin se pretende
favorecer la coordinacin y las interrelaciones entre los profesionales: Secretara de Coordinacin, Secretara de Gestin Pblica y Secretara de Descentralizacin.
Actividades
En ese marco se han definido las siguientes actividades ya realizados con impacto a medio plazo:

> Taller Intercambio al mximo nivel entre los dos ministerios y acuerdos para el trabajo

de los grupos mixtos.

> Realizacin de un Diagnstico de la situacin de CEPLAN
> Apoyo a la elaboracin del Reglamento del Sistema Nacional de Planeamiento consensuado entre los diversos agentes implicados.
> Inicio de la capacitacin conjunta en tcnicas de evaluacin (personal del INEI, MEF y
de CEPLAN)

Finanzas Pblicas pg. 6

De cara al plan de accin de 2013 se pretenden realizar las siguientes actividades:

> Capacitacin de 30 personas en Tcnicas cuantitativas para la evaluacin de la eficiencia. En esta capacitacin participaran funcionarios del MEF 23, CEPLAN 5 e INEI 2.

> Capacitacin de 30 personas en Tcnicas cuantitativas para la evaluacin de impacto

> Desarrollo de una metodologa para la implantacin de la programacin plurianual del
presupuesto.

> Realizacin de evaluacin de impacto de tres programas estratgicos. Especial referencia a los financiados por la Unin Europea.
> Apoyo para el diseo de una metodologa para evaluar el impacto de los programas
multisectoriales y de conjuntos de programas en las metas del plan.

Asesora especializada para la mejora de la vinculacin de la planificacin nacional con la de los

gobiernos subnacionales (Puno y San Martn)
Productos
La realizacin de las actividades realizadas han generado los siguientes productos.

> Acuerdos de trabajo conjunto y definicin inicial de tareas en el campo de la evalua>

>
>
>

cin
Identificacin de debilidades en relacin al proceso de descentralizacin
Identificacin de debilidades de CEPLAN y MEF en capacidades de evaluacin
Incorporacin de otros agentes al proceso de la articulacin (INEI, Secretaria de
Coordinacin, ONGEI, Secretaria de Gestin Pblica, etc.)
Trabajo conjunto para la elaboracin del reglamento con un texto comn para discutir
con otros agentes.

Con las actividades del 2013 se pretende conseguir los siguientes resultados productos:

> Realizacin de tres evaluaciones de impacto

> Realizacin de tres evaluaciones de eficiencia
> Tener capacitadas a 30 personas para abordar la realizacin de evaluaciones de impacto
> Tener capacitadas a 30 personas para realizar evaluacin de eficiencia
> Diseo provisional de una metodologa para evaluar impacto de programas multisectoriales

PREGUNTAS DE REFLEXIN
Esta experiencia dado lo sucedido hasta ahora, nos permite reflexionar sobre los siguientes
aspectos:
1. Identificacin inicial de los agentes relevantes para la intervencin. En este caso se
inici con el MEF y sin embargo fue preciso incluir primero a CEPLAN y luego a otros
agentes.
2. Como enfrentar situaciones en las que la fortaleza institucional de los agentes y sus
capacidades son muy asimtricas
3. Uso de los conocimientos y capacidad de relacin de los socios operativos por su larga
trayectoria en Amrica Latina en este campo.
4. Problemas u oportunidades que generan la estabilidad de ciertas instituciones (MEF) y
la provisionalidad de otras (CEPLAN). La larga tradicin de unas y la juventud de otras.

Finanzas Pblicas pg. 7

5. Como gestionar el hecho de la ruptura de la tradicin de planificacin y su resurgir.

6. Como gestionar la existencia de cooperaciones que operan en el pas, con un foco de
actuacin diferenciado y no siempre complementario.
7. La existencia de apoyos presupuestarios y los requisitos para su eficacia que pasan por
un sistema articulado de plan presupuesto y evaluacin

ANLISIS DEL CASO

Descripcin del apoyo de EUROsociAL hasta ahora
Pretendemos hacer una narracin analtica de lo sucedido hasta este momento e inferir que
puede suceder en el futuro. Se trata de detallar los actores que han participado en el proceso,
sus intereses y roles y de ah derivar los momentos crticos pasados, los aciertos y errores y
los riesgos incurridos. Asimismo con una visin de prospectiva intentar inferir esos elementos
en el futuro.
Vamos a agrupar la descripcin en diversas fases en las que intentaremos identificar a los actores que han participado en la medida de la informacin de la que disponemos.
a) Diseo del programa EUROsociAL II. 2010
Un hito inicial del programa fue el cambio de denominacin del rea de Finanzas Pblicas. En
la primera edicin del programa la denominacin era EUROsociAL Fiscalidad. En la segunda la
denominacin del eje se modific a Sistemas fiscales y finanzas pblicas que faciliten la redistribucin y la eficiencia del gasto.
Esta nueva denominacin si bien se podra entender incluida en la anterior, denota un claro
inters del programa por abordar con mayor intensidad aspectos como los que recoge la accin que estamos analizando en el caso de Per.
b) Lnea de accin. Julio 2011
Los intereses de los pases en relacin con esta rea que se recogieron en el informe encargado por la Comisin Europea: apoyo para la identificacin y formulacin del programa regional
para la cohesin social en Amrica latina - EUROSOCIAL (2 Fase), se agruparon en tres lneas
de accin:

Fortalecimiento de la eficacia, eficiencia y equidad de las finanzas publicas

Rendicin de cuentas
Reformas en finanzas publicas
Estas lneas de accin se dividan en las siguientes lneas de trabajo:
Mejora de la eficacia , eficiencia y equidad
Evaluacin
Participacin
Transparencia y rendicin de cuentas
Pacto fiscal
Descentralizacin fiscal
Educacin fiscal
Fiscalidad internacional

c) Encuentro de Programacin Mejora de la eficacia, eficiencia y equidad.

Montevideo. 31 de octubre al 3 de noviembre 2011

Finanzas Pblicas pg. 8

Los pases participantes definieron por unanimidad junto con otras dos la siguiente accin:
Articulacin plan presupuesto y uso de la evaluacin como herramienta de mejora de la planificacin y la presupuestacin.
La identificacin de actores a los que se invit a Montevideo se hizo fundamentalmente en lo
referente a esta accin en el marco de los ministerios de Finanzas.
Por esta razn en el caso de Per se contact con el viceministro de Hacienda Don Carlos
Miguel Oliva quien design a Jorge Mesinas Director de Calidad del Gasto DGC para asistir al
encuentro.
Los intereses que expres el DGC en el encuentro se centraban fundamentalmente en el tema
de la evaluacin y en la posibilidad de que el programa financiara evaluaciones de impacto
puesto que estaban hacindolas externamente. Dej claro que en el resto de los temas no
tenan un inters especial.
Estrategia de puesta en marcha. Elaboracin de autodiagnsticos mayo-julio 2012
Esta fase fue muy interesante para los temas objeto de este estudio. Es de destacar que esta
fase tiene su origen en los comentarios que realiz la Comisin Europea al Plan de accin presentado por el programa, que se han revelado como un gran acierto. Como el contacto era a
travs del MEF y dentro del MEF la persona que haba designado el viceministro, era el Director de Calidad del Gasto, el autodiagnstico estaba sesgado necesariamente hacia esa parte de
la Direccin General de Presupuesto Pblico. En los actores implicados ni siquiera figuraba
CEPLAN y en las actividades propuestas no haba ninguna que pudiera tener alguna relacin
con CEPLAN o con la articulacin del plan con el presupuesto (que sin embargo es una gran
necesidad).
Fue muy interesante la insistencia que tuvimos que tener para que el Director de Calidad del
Gasto remitiera la documentacin a CEPLAN al objeto de que incluyeran su parte del autodiagnstico.
Dada la necesidad de finalizar los autodiagnsticos para elaborar una ficha provisional de accin se incorporaron pocos elementos en relacin con la articulacin plan presupuesto.
d) Encuentro de Quito 11-14 se septiembre de 2012
En el taller se puso en comn la sntesis regional elaborada con los autodiagnsticos y las fichas
de accin de los diferentes pases participantes. Todo ello al objeto de definir un autodiagnstico regional en relacin a una serie de aspectos comunes, as como una ficha de accin de
actividades tambin comunes a varios pases.
En este caso se estableci una relacin directa con CEPLAN para que asistieran al encuentro y
as poder comentar con ellos la ficha de accin, dado lo que nos haba sucedido anteriormente.
Esta decisin se mostr acertada e inici la neutralizacin del sesgo inicial. Fue realmente interesante observar el dilogo que tuvo el Director Ejecutivo de CEPLAN y el Director de
Calidad del Gasto en el que incluso se pona de manifiesto que algunas de las pretensiones del
segundo no correspondan totalmente con las funciones y competencias de ambas instituciones.
En ese Encuentro el Director Ejecutivo de CEPLAN solicit una ayuda inmediata a ser posible
para que les apoyramos en un anlisis de la situacin de CEPLAN con recomendaciones a
medio y largo plazo. El actual Presidente no llevaba mucho tiempo en la Direccin de CEPLAN, haba mantenido a la mayor parte de los directivos excepto a dos (Director Ejecutivo

Finanzas Pblicas pg. 9

y Director de Prospectiva) y queran tener una opinin experta. Asimismo estaban interesados
en disear la relacin con Presupuestos y definir reas de trabajo comn y distribucin de
tareas.
Se reformul de manera importante la ficha de accin que posteriormente se iba a completar
en la siguiente actividad. Participaron como ponentes representantes de varios organismos
multilaterales: BID, Banco Mundial, OCDE, CEPAL. Que a partir de ese momento han estado
informados del desarrollo de la accin. La posibilidad de desarrollar actividades inmediatas por
parte del programa se denot como otro importante acierto que nos permiti desarrollar la
siguiente actividad que podemos considerar clave para el buen desarrollo de la accin.
e) Asesora especializada a CEPLAN 17-26 de octubre 2011
Esta actividad tena como objetivo analizar las funciones y capacidades de CEPLAN. Aprovechando nuestra presencia se produjo un encuentro entre CEPLAN y MEF en el que participaron el Director Ejecutivo de CEPLAN y el Director General del Presupuesto Nacional. Hasta
este momento no se haba producido un encuentro a ese nivel. Es interesante destacar de cara
a este estudio de caso que en esta asesora se puso de manifiesto el diferente grado de capacidad organizativa e institucional de las dos instituciones as como la importancia que en ambas
tiene el tema de la descentralizacin.
En el caso de CEPLAN, por los motivos explicados anteriormente, nos encontramos con una
institucin joven, con poco arraigo y poder en la estructura del Estado. Se detectaron importantes debilidades tanto organizativas como en la composicin de sus recursos humanos, escasos y con necesidad de adecuacin de las capacidades a las funciones.
En el caso del MEF, es una institucin con amplias capacidades, importante nivel de poder y
que en el campo presupuestario est desarrollando exitosamente un proceso de transformacin y de implantacin de programas presupuestales con enfoque de resultados. Este proceso
en el que el liderazgo del MEF es clave afecta a todas las unidades ejecutoras del presupuesto y
tambin a otros organismos entre los que es fundamental el INEI que est generando informacin estadstica muy relevante para este proceso en coordinacin con el MEF.
La interlocucin con el MEF subi de nivel en esta actividad (hasta ese momento se haban
relacionado espordicamente y nunca a este nivel) y se resolvi en gran medida el sesgo inicial
que tenamos en nuestra relacin que se centraba tan slo en una parte de la Direccin General de Presupuesto Pblico.
La discusin de las actividades en el marco de EUROsociAL sirvi como catalizador para el
inicio de acuerdo en tareas y requerimientos de cada uno hacia el otro. La asesora a CEPLAN
sirvi para poner de manifiesto, algunas de sus ms importantes debilidades y a la vez identificar a otros mltiples actores de gran importancia en el proceso y que se incorporaran de una
forma u otra a las actividades del programa. Se identificaron actividades a realizar inmediatamente que reforzaran ese inicial camino de convergencia y definicin de tareas junto con la
incorporacin de otros actores.
El informe de asesora recoga algunas propuestas que posteriormente han sido implementadas
por la nueva direccin de CEPLAN.
f) Taller y curso de Introduccin a la evaluacin 28 de enero 1 de febrero
2013
En la actividad anterior se revel como necesario, a corto plazo, que el programa sirviera de
catalizador de esa mejora en la coordinacin entre las dos instituciones a travs de un taller.

Finanzas Pblicas pg. 10

Asimismo que ese taller tuviera una parte en la que se invitara a otros actores a exponer sus
actividades en relacin con la accin que estamos desarrollando.
Por otro lado, y dado que se iban a apoyar actividades de capacitacin y acompaamiento en la
realizacin de evaluaciones con participacin de ambas instituciones y otros actores (INEI;
Secretara de Coordinacin), se decidi impartir un curso de introduccin a la Evaluacin, con
un triple objetivo:

> Repasar los conceptos previos que permitieran abordar con ms seguridad las capacitaciones siguientes.

> Testar las capacidades iniciales de los participantes

> Iniciar las actividades coordinadas en este campo de personal de CEPLAN, MEF, INEI y
Secretara de Coordinacin.

En el taller particip de Presidente de CEPLAN y el Director General de Presupuesto Pblico

as como varios Directores Nacionales de ambas instituciones. El responsable de los apoyos
presupuestarios de la DUE de Per expres su felicitacin a la DGPN por los avances que
estaba realizando en materia de presupuesto con enfoque de resultados y su actuacin en los
apoyos presupuestarios que haban recibido. No realiz un comentario semejante en relacin a
la labor de CEPLAN. Aporte relevante del colega de la Secretara de Presupuesto Federal del
Brasil
En la discusin que se produjo se puso de manifiesto, la necesidad de una mayor coordinacin
y clarificacin de las necesidades de ambos organismos para la mejora de la articulacin del
presupuesto y el plan.
El segundo da se invit a representantes de otras instituciones que o bien son claves en la
colaboracin para la articulacin del plan y el presupuesto o bien son necesarias para que
coordinen sus actuaciones con el presupuesto y el plan.
En relacin a las primeras (INEI y ONGEI) se puso de manifiesto el papel clave del Instituto
Nacional de Estadstica para la reforma en la presupuestacin as como para la planificacin. Es
de resaltar una mayor coordinacin de las actividades de esta institucin con la Direccin General de Presupuestos que con CEPLAN. Hay una importante coordinacin entre las necesidades que van surgiendo de la implantacin de los programas presupuestales y las nuevas estadsticas que genera el INEI.

Finanzas Pblicas pg. 11

En relacin a las segundas se puso de manifiesto que las iniciativas que estn implementando
tanto las Secretaras de Coordinacin, Gestin Pblica y Descentralizacin afectan de manera
importante a la planificacin y a la presupuestacin y quiz sera necesario tener ms en cuenta
dichas iniciativas a medio y largo plazo en las actividades que vamos a desarrollar por parte del
programa.
Asimismo se pudo conocer que hay cooperaciones europeas que a nivel bilateral estn apoyando estos procesos y que sera necesario quiz tener una mayor relacin con ellas al objeto
de coordinar esfuerzos y puntos de vista. Fue especialmente relevante la entrevista mantenida
con la DUE. En ella se puso de manifiesto la necesidad de aprovechar las actividades de EUROsociAL para mejorar las capacidades de evaluacin de los apoyos presupuestarios.
Asimismo se realiz una entrevista con la Contralora en la que se constat la necesidad de
incluir a estos rganos en la accin.
Se resalt en las entrevistas bilaterales, el inters por las acciones a presentar en el plan de
accin de 2013 as como la necesidad de acelerar la actividad relacionada con el Reglamento
del Sistema Nacional de Planificacin. Esto pone de manifiesto la importancia del desarrollo
normativo reglamentario.
g) Nombramiento de nuevo Presidente del Consejo Directivo de CEPLAN. 16
de marzo de 2013
En marzo de 2013 se nombra nuevo Presidente de CEPLAN a Don Carlos Anderson (anterior
Director Nacional de Prospectiva) que sustituye al anterior que fue nombrado en marzo del
2012 (Don Mariano Paz Soldn). El primer presidente de este gobierno fue Don Germn Alarco Tosoni (26 de agosto de 2011).
Se haba iniciado tras la actividad anterior el trabajo relativo al reglamento y se dispona a mitad de abril de un borrador preliminar, habindose concretado la fecha de la celebracin de un
seminario de discusin sobre el mismo.

Finanzas Pblicas pg. 12

La idea inicial era que participaran en este seminario no solamente CEPLAN sino otros agentes
y actores ya citados anteriormente. El cambio en la direccin de CEPLAN, ha supuesto tambin el cambio en prcticamente toda su cpula directiva: Director Ejecutivo, Directores, Asesor JurdicoDada la situacin de cambio, no sabamos si se iba a mantener el seminario que se haba programado para el 19 de abril. Sin embargo el evento se ha confirmado por parte del nuevo Presidente de CEPLAN si bien con participantes diferentes a los que se haban previsto inicialmente. Se ha decidido que se haga un primer trabajo interno de discusin antes de compartirlo con
otros actores. Esta posicin ha sido comprendida por el otro interlocutor ms relevante, el
MEF.
Se va a realizar tambin el prximo 18 una reunin con el nuevo Presidente de CEPLAN para
comentar la propuesta de reglamento y analizar las actividades que se haban planteado.

Anlisis
Intentaremos agrupar los aspectos citados en el propsito, en torno a los preguntas de reflexin que se nos propusieron en la Gua para la elaboracin de estos estudios de caso y destacaremos los elementos ms destacables fruto del anlisis de la narracin realizada.

> Proceso de profundizacin de la demanda

La crisis de la planificacin que se produjo en toda Amrica Latina fruto entre otras razones
por las necesidades de atender a la concepcin dominante y por concentrarse en aspectos ms
ligados a solucionar temas de estabilidad y deuda tuvo como consecuencia la prctica desaparicin de esa funcin y el deterioro cuando no la destruccin de la institucionalidad que la soportaba y el reforzamiento del papel de los ministerios de economa y finanzas y su institucionalidad. Asimetra pues entre los dos agentes principales del tema. Dificultad de visibilizar al
agente dbil y dificultad de establecer un proyecto de trabajo comn.
En el caso del MEF y dado el proceso de descentralizacin existen diversos agentes que complejizan la identificacin del ms relevante de cara a la accin. El indicado por el viceministro
no era el ptimo porque tampoco haba experiencia previa de trabajo del programa en estos
temas concretos.
a) La asimetra de capacidad y poder es un tema que dificulta la profundizacin de la demanda pero no solamente en relacin a estos dos agentes sino a otros dependiendo
del pas. Asimetra entre el poder del ministerio de Educacin, con el de Sanidad o
Desarrollo social, o Justicia. Es por lo tanto un problema que no solo afecta a esta accin sino a otras del programa y a la interrelacin entre las acciones.
b) Falta de conocimiento previo detallado suficiente de las actuaciones de otras cooperaciones incluida la de la UE a nivel bilateral. No es fcil obtener ese conocimiento porque exige una interlocucin tcnica de alto nivel.
c) La experiencia, relaciones y conocimientos de los Socios Operativos en esta materia y
en el pas, elemento clave para afinar la identificacin de las actividades ms relevantes,
repensar lo identificado y enfrentarse al problema de las asimetras, dificultad del conocimiento y complejidad interna de estas organizaciones .
d) Procesos de cambio a muy largo plazo que implican a mltiples y diversos agentes con
intereses y visiones no siempre convergentes. La profundizacin de la demanda debe
atender en un primer lugar a los productos que se desean obtener en el plazo en el
que se planifica en el programa (anual) sin perder de vista resultados intermedios y finales a cuatro o cinco aos.
e) Los cambios en los responsables de las instituciones implicadas implican una reconsideracin de los productos y resultados a obtener

Finanzas Pblicas pg. 13

f)

Acierto importante de cara a la mejor identificacin de la demanda en el planteamiento

realizado por la Comisin de implementar una estrategia de puesta en marcha y autodiagnstico del pas.

> Itinerario de acompaamiento diseado

a) La realizacin de actividades inmediatas se ha revelado como un acierto del programa
que ha permitido adecuar el itinerario.
b) Centrar el foco en la relacin MEF CEPLAN y en el apoyo a este ltimo en su fortalecimiento organizativo ha sido un elemento clave del diseo
c) La interlocucin con la DUE es clave en ese itinerario
d) El itinerario en esta primera fase se ha basado en la potenciacin de la relacin entre
los actores claves y la incorporacin paulatina (an a un nivel primario) de otros actores.
e) Se tiene muy en cuenta la necesidad de incorporar otros temas que afectan de manera
determinante al xito de la accin.
f) La evaluacin como segundo eje de la accin, al margen de su valor intrnseco, favorece la definicin de las tareas y la cooperacin entre los actores.
g) La estrategia de intervencin se basa en servir de catalizador de procesos existentes a
partir de los planteamientos de los actores del pas y aportar apoyo tcnico por parte
no solamente de los socios operativos sino de otras administraciones de Amrica Latina.
h) Mente abierta a tener en cuenta aspectos que no se haban previsto. Ejemplo los apoyos presupuestarios y las intervenciones en los gobiernos subnacionales de las cooperaciones bilaterales.

> Avances en el logro de resultados esperados

Se han descrito anteriormente especialmente en trminos de productos, si bien hay que comentar que estos han generado resultados intermedios relevantes (mayor grado de cooperacin) y que se estn sentando las bases para que en el prximo ao se puedan obtener resultados intermedios contrastables (reglamento de SINAPLAN, realizacin de evaluaciones,..)
En todo caso y dada la complejidad descrita que exige horizontes temporales ms amplios, el
tiempo que se llevan ejecutando las actividades (no llega a seis meses) es muy reducido.

> Incidencia de los resultados esperados en el proceso de reforma de poltica.

La articulacin del plan con el presupuesto es un requisito para la eficacia de ambos instrumentos en relacin con la cohesin social. El plan debe fijar las metas a largo plazo a las que deben
servir los resultados que se obtienen con la generacin de los productos de los programas con
enfoque de resultados.
En el caso de Per el proceso de implementacin de programas presupuestales con enfoque de
resultados requiere para que esa reforma sea efectiva de establecer en coordinacin con el
plan los productos que en cada una de las polticas pblicas se van a generar. Por otro lado el
plan si no vincula sus metas a resultados que se obtengan a travs de los programas pierde su
virtualidad. Por lo tanto la incidencia de los resultados esperados intermedios y a largo plazo
en esta materia incide de manera importante en ambas facetas.

Finanzas Pblicas pg. 14

A su vez esas facetas son determinantes para que se formulen, diseen y ejecuten las polticas
que van a permitir un crecimiento sostenible y una mejora de la cohesin social.
La faceta de la evaluacin de esta accin complementa lo anterior. Si se trata de evaluacin de
la eficacia y eficiencia de los programas presupuestarios atiende a conocer si se realizan al mnimo coste y si le producen los bienes que se necesitan para alcanzar los resultados pretendidos. Este tipo de evaluacin es clave para una buena vinculacin entre los medios utilizados y
los productos. Permite que la discusin presupuestaria y el seguimiento y rendicin de cuentas
de la misma tenga los suficientes elementos de informacin para el mejor uso de los recursos
que redundar en un mayor crecimiento y cohesin social.
No se trata tan slo de tomar la decisin de dedicar ms dinero a ciertas polticas que inciden
sobre la cohesin social, sino de que los programas presupuestarios en las que se concretan
sean eficaces y eficientes en trminos de los productos que se considera necesario generar. En
este sentido la accin no solamente incide sobre las reformas en el campo de la hacienda sino
en todas las polticas pblicas que se concretan en el presupuesto
La evaluacin de impacto complementa a la anterior aunque no la sustituye porque atiende a
otro objetivo. Ese objetivo es conocer si el diseo del programa en relacin a los resultados e
impactos a los que sirve es el correcto. Esto es si los bienes y servicios, supuesto que hayan
sido producidos eficaz y eficientemente, generan los resultados y los impactos que desde las
metas del plan se necesitan.
Este tipo de evaluacin utiliza tcnicas diferentes porque va a testar las hiptesis de poltica o
de entorno que comentbamos pginas atrs.
Al igual que indicbamos anteriormente, no se trata de gastar ms dinero para producir bienes
que aunque creamos que iban a impactar en las metas que tenemos en el plan porque partimos de una serie de hiptesis, en la prctica: aqu y ahora, no producen esos resultados e impactos porque nuestras hiptesis no se cumplen en la realidad.
Este tipo de evaluacin es clave para las reformas de la planificacin y para reformular los programas presupuestarios en el sentido de dedicar los recursos a producir otros bienes. A igual
que en el caso de la evaluacin anterior incide de manera determinante en todas las polticas
pblicas.
Este enfoque que se est utilizando en la accin parte de una visin integral de la cadena de
valor pblica y del ciclo de polticas en la que se integra planificacin y presupuestacin desde
una concepcin global de la actuacin pblica. En ese sentido es innovador en el programa
puesto que generalmente se enfocan las polticas parcialmente al margen de los resultados que
generan la combinacin de las mismas. Tambin se integra lo presupuestario con los planes y
las polticas que suele estar ausente de los enfoques sectoriales.
Hay procesos de reforma paralelos que son claves para el xito de las reformas en este campo
pero que a su vez se ven afectados de manera determinante por ellas. Nos referimos especialmente a la descentralizacin y la reforma de la gestin pblica. Los resultados esperados
tendrn una clara incidencia en la mejora de dichas reformas.

> Innovacin metodolgica.

Hay varios aspectos entre los que destacaramos los siguientes.
a) Proceso continuo de anlisis en relacin a cuales son los actores relevantes. Estos no
se reducen a los ya conocidos (que pueden ser sustituidos en el proceso) sino que hay
que estar abierto a la incorporacin de otros.

Finanzas Pblicas pg. 15

b) Potenciacin de la interaccin entre actores diversos para crear espacios de interseccin consensuados.
c) Valoracin de la variable poltica (altos cargos) como elemento clave en los procesos
de reforma pero ponderada por los consensos a nivel de los servidores pblicos.
d) Actividades de trabajo y capacitacin comn entre servidores pblicos de varias instituciones diferentes que fomenta un consenso y proyecto comn
e) Consciencia de las asimetras existentes en la realidad e inclusin de esa faceta en la intervencin. La estrategia definida para resolver ese problema est basada en tres elementos:
f) Servir de catalizador para potenciar intersecciones consensuadas aportando para esto
expertise tcnico y conocimiento de otras realidades.
g) Conocimiento previo de algunas de las autoridades por parte de los socios operativos
dado que han participado en actividades desarrolladas por nosotros desde hace aos
(alta experiencia de los socios operativos en AL). Esto genera una confianza mutua y
un respeto tcnico que facilita en gran medida lo planteado en el punto a y c.
h) Implicacin y entusiasmo de las autoridades y servidores pblicos implicados. Per est
en un momento de desarrollo econmico y de bonanza y existe una voluntad y necesidad de mejora y un compromiso al mximo nivel con estos temas y un alto grado de
capacidad profesional.
i) Preocupacin por la coordinacin y colaboracin con las DUEs y los Multilaterales. Informacin a ambos del desarrollo del programa. Plan de accin, actividades concretas
relevantes para ellos.
j) Participacin de los colegas del pas en talleres y actividades de otros pases y viceversa.
k) Enfoque del cambio y la reforma en base a las oportunidades y fortalezas que generan
a largo plazo situaciones de consolidacin de ciertas instituciones MEF y situaciones de
juventud y falta de arraigo en otras CEPLAN.

> Temas trasversales incorporados

En esta primera etapa no se han incluido una serie de actores que se han revelado como claves. Entre ellos la sociedad civil pero junto con otros se incorporaran en el plan del prximo
ao.
Asimismo se plante por parte del MEF el abordar el tema de la participacin ciudadana. En el
proceso presupuestario, puesto que una parte importante de las inversiones se realiza a nivel
subnacional y se desarrollan procesos participativos como en el de planificacin a ese mismo
nivel se produce la participacin ciudadana. La propuesta era realizar un estudio que abordara
el tema para centrar en qu fase: planificacin o presupuestacin deba instrumentarse esa
participacin. Si se produce una articulacin como deseamos con esta accin entre las dos
fases parece coherente llevar la participacin a la planificacin puesto que una vez definidas las
metas el resto del proceso es esencialmente tcnico.
Esta propuesta se incorporar al plan de accin del prximo ao.

> Complementariedad y/o coordinacin con otras iniciativas o programas de

cooperacin.
Como se ha comentado en la narracin de lo realizado se ha tenido una informacin constante
a la DUE de Per y se han recibido interesantes aportaciones por su pare. Asimismo los organismos multilaterales en las reas que afectan a la accin estn informados y existe una coordinacin con ellos. No podemos decir lo mismo de las cooperaciones bilaterales, especialmente
la espaola y la alemana. Es una asignatura pendiente de la accin. Tampoco se ha profundizado

Finanzas Pblicas pg. 16

suficientemente en las actividades bilaterales de la Unin Europea como son los apoyos presupuestarios pero se ha iniciado la coordinacin.

> Comunicacin y visibilidad del caso concreto

No ha habido existido hasta el momento una especial preocupacin por los temas de visibilidad y comunicacin. Los planificadores y presupuestarios no son muy dados a dichos temas, a
diferencia de los responsables de las polticas sectoriales.
Aunque queda mucho camino por recorrer, si parece que junto con los mecanismos usuales,
se han conseguido algunos resultados en este mbito de manera indirecta. La Contralora General de la Repblica conoca nuestras actividades antes de entrevistarnos con ellos; y tal y
como se ha dado el proceso de incorporacin de los mltiples actores a las actividades (Secretaras de la PCM, gobierno regional de Puno) se mejorado en visibilidad.
En todo caso es nuestra intencin potenciar esto en el futuro, en primer lugar con la realizacin de un video que estamos diseando y recopilando entrevistas y con una presencia en medios de comunicacin con la ayuda especialmente del nuevo Presidente de CEPLAN.

CONCLUSIONES
Como hemos comentado al principio de este documento, haremos un desarrollo ms detallado del mismo en un futuro papel de trabajo (ms amplio en extensin) que permitir explicar
con mayor profundidad estas conclusiones y las lecciones aprendidas. Sintticamente podemos
plantear las siguientes.
1) La accin pretende favorecer varios procesos de reforma en marcha cuyo impacto
desborda el estricto mbito de las finanzas pblicas porque va a afectar a todas las polticas pblicas. De ah su complejidad y la necesidad de implicacin de actores muy variados en el largo plazo.
2) El impacto de la articulacin entre el presupuesto y la planificacin as como la evaluacin como herramienta de mejora de ambas en el crecimiento y la mejora de la distribucin de la renta (cohesin social) aunque es evidente para aquellos que trabajan en
este campo, no es fcil de explicar y visibilizar para los actores sectoriales.
3) La identificacin de los actores claves a la hora de definir los intereses del pas en relacin al programa y los compromisos que se precisan ha sido especialmente complicada
dadas las caractersticas de la situacin en el pas.
Asimetra de capacidades, consolidacin institucional, y arraigo generan sesgos en
esa identificacin
Hay otros actores que intervienen en el proceso que se han ido identificando en la
ejecucin.
Acierto en la recomendacin de la Comisin de realizar una estrategia de puesta
en marcha y autodiagnsticos nacionales.
Acierto en la convocatoria de un taller en Quito para poner en comn esos autodiagnsticos y la sntesis regional que permiti favorecer la reconfiguracin del
mapa de actores en Per.
Gran relevancia de la experiencia de los socios operativos, especialmente ASIP e
IEF, en el tema que ha permitido una relacin muy fluida con actores claves.
4) Existen procesos paralelos que hay que tener muy en cuenta y que hay que abordar e
integrar en la accin. Descentralizacin, Modernizacin de la Gestin Pblica. La expe-

Finanzas Pblicas pg. 17

riencia de los socios operativos ha servido para tener en cuenta esos procesos as como la capacidad profesional de los interlocutores peruanos.
5) La prctica desaparicin de la planificacin durante muchos aos hace que una de las
partes tenga muchas debilidades que estn en proceso de clara mejora. Para la articulacin es necesario que existan mecanismos de comunicacin fluidos e intersecciones
consensuadas. Para avanzar en esto ha sido clave la capacidad profesional de los interlocutores y las buenas relaciones y respeto tcnico que estos tenan con los socios
operativos.
6) Importantes apoyos financieros en este campo de multilaterales y otras cooperaciones
en este sector. El programa tiene recursos muy reducidos en relacin a estos y debe
potenciar en esta accin su funcin de catalizador y de trasmisor de capacidades tcnicas. La participacin de expertos de las administraciones de otros pases que participan
en la accin se ha revelado de gran utilidad as como la participacin de los expertos
de las instituciones peruanas en otras actividades del programa en otros pases
7) Faltan actores que hay que incorporar: Contralora, Parlamento y sociedad civil y otros
con los que hay que fomentar ms su participacin: gobiernos subnacionales, ministerios sectoriales, ponderando el peso de cada uno en funcin de su importancia para la
accin y su representatividad.
8) La implicacin de las autoridades es clave pero no lo es menor la de los servidores pblicos que suelen tener un carcter de permanencia. Consideramos que ha sido un
acierto el incorporar a servidores de distintas instituciones en las actividades y est
previsto potenciar esto en el futuro. Es clave la realizacin de actividades conjuntas entre planificadores y presupuestadores (y otros actores) aunque la competencia corresponda esencialmente a uno de ellos.
9) La complementariedad con otras reas y cooperaciones es capital. Se ha realizado en
gran medida con los organismos multilaterales al objeto de evitar duplicidades dadas su
importante presencia en este campo. Se ha realizado con la DUE aunque hay aspectos
a potenciar (apoyos presupuestarios). Hay que incrementar la coordinacin con otras
cooperaciones bilaterales AECID y GIZ especialmente. Tambin sera necesario incrementar la coordinacin con otras reas de Eurosocial porque como se ha dicho la
accin impacta en todas las polticas pblicas.
10) Los cambios polticos aunque afectan porque suponen un cierto replanteamiento del
ritmo de las actividades no generan rupturas dado el consenso en relacin a los objetivos planteados.
Perspectivas de futuro.
Potenciar la funcin de catalizador que desarrolla la accin, de procesos de consenso e identificacin de tareas, metodologas y tcnicas.
Potenciar la participacin de servidores pblicos (autoridades y funcionarios) de
otros participantes en la accin.
Incorporar en el prximo plan de accin a otros actores progresivamente.
A travs de la Unidad Tcnica de Finanzas Pblicas potenciar la complementariedad con otras reas del programa.
Establecer coordinaciones con AECID y GIZ.
Avanzar en el anlisis de los aspectos ligados a la participacin ciudadana identificando el espacio ms apropiado, para desarrollar actividades de apoyo.
Avanzar en la articulacin de la accin con la descentralizacin y la modernizacin
de la gestin pblica.
Mejorar la especificacin de los resultados intermedios.

Finanzas Pblicas pg. 18