RESENHAS

O Estado do Bem-Estar
Social na Idade da Razo
De Celia Lessa Kerstenetzky
Campus /Rio de Janeiro, 2012

|| Luiz Carlos Delorme Prado

SOCIAL-DEMOCRACIA E
DESENVOLVIMENTO: UMA DEFESA
DO PROJETO MODERNO

este novo sculo, a discusso de um projeto de

sociedade implica no debate sobre os sucessos e fracassos das utopias sociais do sculo XX.
Compartilho da viso de Celia Lessa Kerstenetzky,
autora do instigante livro resenhado, de que o Estado
do bem-estar social uma inveno poltica e foi,
tambm, a melhor obra da social democracia no ltimo sculo. Ao confessar meu vis, acuso a natureza
das minhas escolhas sobre o que importante no livro
e o que acessrio1. Como afirma Kerstenetzky, este
um livro de defesa do Estado de bem-estar social e de
seu valor histrico. A autora apresenta o livro como
um dilogo com um interlocutor ctico. Vou aceitar o
desafio da autora, no como um ctico j que revelei-me um reformista, ou seja, um defensor de uma
agenda de reformas socialdemocrata mas, como
um economista, que submete a utopia ao escrutnio
da razo e da viabilidade econmica.

O livro parte de uma discusso sobre a definio de

seu objeto: o Estado de bem-estar social. Este est
longe de ser um conceito simples. Alm disso, a contraposio de poltica social como um servio social
ou como uma interveno do Estado para garantir
direitos fundamentais dos cidados , tambm, um
debate que fica muitas vezes obscurecido por conceitos mal definidos. Trata-se aqui de uma categoria de
conceitos controversos, que foi chamado por W.B.
Gallie de essentially contested concepts.2 Confuso
conceitual em cincias sociais e, particularmente,
em cincia poltica, fonte de muitas dificuldades
para a compreenso dos debates contemporneos.
Isso, em parte, surge porque h uma categoria de
conceitos cujos significados tm implicaes normativas ou valorativas que fazem com que diversos
autores o usem com diferentes interpretaes, ficando pouco preciso o sentido em que empregado.
Alguns autores defendem enfaticamente uma definio do conceito, enquanto outros defendem, com
igual zelo, sentido alternativo sendo esta controvrsia que d ao conceito seu carter de contnua
contestabilidade. Esse o caso de conceitos como
justia, democracia, imprio da lei (rule of the law),
cidadania e , certamente, o caso de vrios conceitos
analisados no livro resenhado, particularmente, o de
Estado de bem-estar social.3
Apesar das dificuldades, o conceito de bem-estar social deve ser enfrentado. A autora o faz,

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>>

1. Apontar nosso vis um primeiro passo para um olhar objetivo sobre a histria, embora no neutro. Dessa forma afirma Hegel: Deve-se
admitir incontestavelmente que uma histria, seja qual for o seu objeto, conte os fatos sem inteno de que prevalea um interesse ou fim particular. Mas com a banalidade de semelhante exigncia pouco se adiantar, visto que a histria dum assunto est intimamente conexa com
a concepo que dela se faa. Ver Hegel, 1974, p. 3.
2. Gallie, 1956.
3. Para uma discusso aprofundada das questes levantadas pelos essentially contested concepts, ver Collier, Hidalgo & Maciuceanu, 2006.

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inicialmente, em um captulo introdutrio, que

chamou de Premissas. De incio, chama a ateno
de que a expresso welfare state foi empregada originalmente pelo poltico ingls, Alfred Zimmern,
nos anos 1930, para contrastar a evoluo do Estado
britnico, de um power state para um welfare state.
No entanto, o conceito de Estado de bem-estar
social no pode ser reduzido concepo original
de Zimmern. Este usado no debate contemporneo como um Estado que provm um conjunto de
programas governamentais para assegurar o bem-estar dos cidados face s contingncias da vida
moderna, individualizada e industrializada.4
A autora aponta apropriadamente que a natureza desse estado, o sentido do bem-estar propugnado, as regras e meios em que so financiados,
esto fora da definio mencionada. Argumenta,
ainda, que h muitos nomes que designam essas
polticas sistema de proteo social, seguridade social, polticas sociais, estado-providncia,
servios sociais etc. Nessa linha, a indefinio se
apresenta na substituio pragmtica e generalizada de um conceito definido formalmente por
um conjunto de indicadores quantitativos por
exemplo, o gasto social do governo como percentual do produto, como proporo do gasto governamental, a cobertura previdenciria, o nmero e
abrangncia de servios sociais etc. Dessa forma,
Kerstenetzky trata seu objeto sem uma preocupao de defini-lo de forma rigorosa. Reconhecendo
o incio do Estado de bem-estar social como
impreciso, considera-o temporalmente de forma
emprica e abstrata, ftica e idealizada, ntegro e
mltiplo na experincia histrica.5 Portanto, opta
por demarc-lo, recorrendo ao registro de datas

e fatos relevantes indicativos da presena de sua

condio mnima de existncia, a partir da ruptura com um estado de coisas anterior o paradigma da assistncia social pblica descentralizada.
Depois de enfrentar, com riqueza de detalhes,
a complexidade do conceito de Estado de bem-estar
social, no ficou claro porque Kertenetzky preferiu
evitar defini-lo com maior preciso. Os elementos esto todos em seu livro. Estado de bem-estar
social um tipo de interveno do Estado que trata
a desigualdade e as vulnerabilidades econmicas e
sociais dos cidados como problemas da sociedade
e no do indivduo. Ou seja, a pobreza, o desemprego, a incapacidade de trabalho em decorrncia de
doena ou velhice e outras questes similares no
so mazelas de responsabilidade dos indivduos
(e de suas famlias), mas questes que devem ser
tratadas na esfera do Estado. Dessa forma, caridade prestada por grupos voluntrios, ou atravs de
renncia fiscal do governo, no poltica de bem-estar social, mas assistncia social, onde a prestao vista como uma assistncia a um necessitado e no um direito de cidadania.
Kertenetzky faz, no captulo 1, uma excelente resenha histrica da ascenso do Estado de bem-estar
social no mundo ocidental. Nos captulos 2 e 3,
que completam a primeira parte do livro, a autora
avana na discusso do referencial normativo para
discutir casos concretos e, finalmente, discute a
relao entre Estado de bem-estar e desenvolvimento. No segundo captulo h uma discusso da obra
que, a meu juzo, o principal marco terico do
debate sobre o Estado de bem-estar social: o artigo
Citizenship and Social Class do socilogo britnico

4. Esta a definio de Estado de bem-estar social realizada pela International Encyclopedia of the Social Sciences, citada pela autora.
Ver Kerstenetzky, 2012, p. 2.
5. Ver Kerstenetzky, 2012, p. 3.

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Theodor H. Marshall. Nesse captulo a autora discute, tambm, outro pioneiro: o professor da LSE
e consultor de polticas sociais Richard Titmuss.
A importncia deste reside na definio do conceito de necessidades sociais, tratado por esse autor
no contexto da interdependncia social, criada pelas
sociedades industriais.
Mas Theodor H. Marshall que coloca o debate
sobre Estado do bem-estar social no seu contexto histrico. As conferncias realizadas por T.H.
Marshall em 1949, em honra de seu homnimo,
o economista Alfred Marshall, publicadas em
1950, apresentam os direitos sociais como o ltimo momento de um processo de transformao
da sociedade na conquista de direitos de cidadania6. Nesse sentido, Marshall atribui a cada sculo
um avano na formao dos direitos de cidadania,
embora reconhea que h sobreposies. Dessa
forma, no sculo XVIII so conquistados os direitos civis, no sculo XIX os direitos polticos e no
sculo XX seriam conquistados os direitos sociais.7
As trs revolues dos direitos de cidadania podem
ser adequadamente consideradas o grande projeto
da modernidade. Pela importncia de T.H. Marshall
para o debate sobre bem-estar social, esse autor foi
pouco debatido por Kerstenetzky. Em especial, se a
ideia de direitos de cidadania posta em um contexto histrico, pode-se recorrer ao debate realizado

por outro autor que no tratado, mas igualmente relevante para a defesa da tese da importncia
histrica dos direitos sociais o filsofo alemo
Habermas. esse pensador que levanta a questo
de que o grande desafio da democracia domar o
capitalismo.8 Mas estas so as minhas escolhas, as
da autora so igualmente vlidas e, adequadamente,
justificadas. Contudo, quando Kerstenetzky analisa
a filosofia de Rawls, mostrando que esse tem uma
viso negativa de welfare state, ao opor o valor da
liberdade poltica maximizada em uma democracia
de proprietrios ao capitalismo de estado do bem-estar, ela teria fortalecido sua tese se escolhesse
recorrer a Habermas.
A primeira parte do livro encerrada com uma discusso sobre estado do bem-estar e desenvolvimento. No terceiro captulo foram apresentados argumentos que so, com frequncia, levantados contra
a promoo do Estado de bem-estar social nos pases em desenvolvimento. O primeiro a proposio
de que Estado de bem-estar social pressupe desenvolvimento econmico s pases desenvolvidos
podem pagar o preo dessas polticas. O segundo
a proposio de que h um trade off entre crescimento e redistribuio gasto social economicamente ineficiente, portanto h que se fazer uma
escolha entre um estado desenvolvimentista e um
Estado de bem-estar social9. A autora rejeita essas

6. A partir dessas conferncias, Marshall escreveu o artigo Citizenship and Social Class, publicado em Marshall, 1950.
7. Ver Marshall, 1950, p. 21. O modelo de Marshall, particularmente a ideia de que a aquisio de direitos de cidadania, impulsionados
pelos movimentos sociais, um produto histrico da modernidade, vem sendo muito criticado recentemente. Parte dessa crtica deve-se
s correntes contrrias ao Estado de bem-estar social. Muitos crticos do projeto moderno, em especial os filsofos ps-modernos como
Foucault, Derrida, Lyotard e outros defendem exclusivamente os direitos individuais e consideram menos importantes os direitos sociais.
Para uma discusso recente sobre direitos de cidadania, ver Susen (2010). Para uma discusso sobre a crtica do projeto moderno ver
Mller-Doohm & Bierd Pollan, 2010.
8. Ver sobre esse debate em Mller-Doohm & Bird-Pollan, 2010, pp. 451-53. Uma segunda questo levantada por Habermas que a
modernidade um projeto inacabado, o que pode trazer uma nova dimenso para o debate com os opositores do welfare state.
9. A autora divide essas questes em trs proposies: 1- s pases desenvolvidos podem ter um Estado de bem-estar-social; 2- h um
trade off entre crescimento e distribuio; 3- nos pases em desenvolvimento h que se fazer uma escolha entre Estado desenvolvimentista
e Estado de bem-estar social. Como entendo que a questo 2 e 3 so, de fato, a mesma, preferi, guisa de simplicidade, reduzir a discusso a duas questes (ver captulo 3, p. 37).

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proposies com evidncias empricas e com uma

convincente discusso terica. Um ponto que
merece destaque a apresentao da experincia
escandinava, mostrando que as polticas sociais
universais foram decisivas no processo de desenvolvimento (catching up) desses pases.
Apesar dos argumentos elencados, no h
como negar que o Estado de bem-estar social
caro, sob o ponto de vista tributrio, como vo
mostrar os excelentes anexos e as ilustrativas
tabelas apresentadas no livro. 10 Mas, o custo
dessas polticas no razo para sua rejeio.
Essas justificam-se por seu prprio mrito, por
melhorar a distribuio de renda, por corrigir
as mazelas mais graves do capitalismo ou
seja, so meritrias por razes ticas e no por
razes econmicas. No entanto, mostra a autora que essas polticas so, alm disso, compatveis com um bom desempenho econmico e
podem ser funcionais e complementares a uma
poltica de desenvolvimento.
A maior contribuio da autora est na Parte
II, onde discute, em detalhes, o Estado de bem-estar contemporneo. Nessa parte responde
questes que angustiam os defensores dessas
polticas: o Estado de bem-estar est em crise?
Onde esto as resistncias a essas polticas e
quais so suas tendncias e contratendncias?
Qual a experincia e perspectiva das polticas
de bem-estar social na Amrica Latina?

cuidadosa ateno dos leitores. A autora apresenta argumento convincente de que no h vestgios
de crise iminente do welfare estate. Por outro lado,
reconhece que algo aconteceu. Essas foram, para
ela, modificaes ps-dcada de 1970, que consistiram em adaptaes funcionais s mudanas no
ambiente econmico, social e poltico. Entre essas
transformaes enfrentadas pelos pases que tm
Estado de bem-estar social esto a desindustrializao, a globalizao, as novas estruturas de classe e as
mudanas na composio das famlias, demogrficas, as novas relaes de gnero, alm de mudanas
de regime poltico, reformas constitucionais e novos
nveis de mobilizao poltica.11
O diagnstico de Kerstenetzky que as transformaes recentes indicam que o welfare state tradicional, centrado na seguridade, est se adaptando para
responder aos novos riscos sociais. Nesse processo
estaria havendo certo trade off entre aprofundamento vertical e expanso horizontal da titularidades para atender a uma clientela crescente e individualizada e a um aumento na penetrao do setor
privado na proviso de servios sociais, financiados
por incentivos pblicos.12 A autora no teme fazer
afirmaes categricas e, apresenta, extenso material para sustent-las. Nessa linha afirma que
...h [nos pases menos desenvolvidos] uma onda de difuso
de instituies de bem-estar social, em boa medida comparvel com a onda anterior de expanso na Europa e na Amrica
do Norte, indicando a centralidade do welfare state nos processos de desenvolvimento econmico, especialmente quando

Nessa parte da obra resenhada, destaco alguns

pontos que, por sua relevncia, merecem uma

conduzidos democraticamente...13

10. Ver em especial o anexo, V.1, pp. 138-150.

11. Ver p. 73.
12. Ver p. 79.
13. Ver p. 86.

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Alm disso,
o perodo contemporneo deve ser, no obstante,
visto como uma nova fase do estado do bem-estar, em
que transformaes qualitativas ocorreram menos
intensamente no desenho macro e mais extensamente
na arquitetura micro dos programas, em que residem
regras de incluso e generosidade e uma rediviso
pblico-privada se delineia.14

Em estudo comparativo dos regimes de Estado de

bem-estar social a autora, seguindo o trabalho pioneiro de Esping-Andersen, distingue trs modelos15. O primeiro o regime liberal, caracterizado
por um baixo grau de desmercantilizao, uma vez
que o acesso ao bem-estar se baseia fortemente
no mercado por exemplo, as aposentadorias e
planos de sade so fornecidos pelo emprego, ou
os planos de sade so subsidiados com dedues
tributrias de planos privados de penso16. Nesse
caso, o objetivo da interveno pblica apoiar o
mercado como pilar de bem-estar, seja por meio
de isenes tributrias a empregadores ou a consumidores de planos e servios privados, seja pela
proviso residual de bem-estar apenas aos que no
se inserem. Esse o caso dos pases anglo-saxes,
incluindo os EUA, a Austrlia, o Reino Unido e a
Nova Zelndia. O segundo o regime conservador-corporativo que se caracteriza por um grau intermedirio de desmercantilizao. Esse um sistema
de transferncias, tambm conhecido como modelo de seguridade social, que se baseia em formas

coletivas de solidariedade ocupacional para cobrir

os riscos sociais da sociedade industrial. No caso,
h uma poltica generosa de aposentadorias e penses, de contribuio obrigatria para os trabalhadores regulares e seus empregadores. Esse o
regime vigente em pases como a Frana, ustria,
Blgica. Finalmente, o regime social-democrata se
caracteriza por um alto grau de desmercantilizao, com direitos sociais universais abrangentes e
generosos o conjunto de riscos sociais sujeitos
a cobertura o mais amplo de todos os regimes
e o nvel de benefcios elevado. Esse o caso de
pases escandinavos como a Dinamarca, Finlndia,
Noruega e Sucia.
Nos ltimos captulos, o livro trata do Estado de
bem-estar social nos pases em desenvolvimento,
sendo que o captulo 6 trata da Amrica Latina e
os trs ltimos do caso brasileiro. Pela riqueza de
detalhes e pela importncia das discusses, esses
ltimos captulos poderiam, inclusive, compor um
outro livro. A autora mostra que essa uma das
regies mais desiguais do planeta. Ao compar-la Europa, observa que a principal diferena
entre os nveis de redistribuio nas duas regies
o tamanho do gasto social e da receita tributria.
Ou seja, os gastos proporcionais em transferncias na Amrica Latina so inferiores metade dos
gastos da Unio Europeia, enquanto a carga tributria 10 pontos abaixo da carga tributria nessa
regio.17 Os problemas da Amrica Latina na rea

14. Ibid.
15. Ver, em especial, Esping-Andersen, 1990.
16. O conceito de desmercantilizao (decommodization) foi proposto por Esping-Andersen, 2009, baseando-se na tese de Polanyi, de
que a economia autorregulada implica a transformao do trabalho em mercadoria, e de T.H. Marshall, pela qual a cidadania implica
em direitos sociais iguais, independente do contrato de trabalho. Desta forma, a caracterstica central do Estado de bem-estar social
democrata seria o alto grau da desmercantilizao do trabalho produzido por transferncias sociais. Para um debate sobre a ativao das
polticas de desmercantilizao nas sociais democracias contemporneas ver, Huo, Nelson & Stephens, 2008. Para uma crtica do conceito
e de seu uso ver Bambra, 2006.
17. Ver p. 155.

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social e as carncias das polticas so muito grandes.

Os gastos mais progressivos so os programas de
transferncia de renda focalizados (que por terem
baixo oramento so pouco efetivos) e a educao
primria. Contudo, esta ltima sofre de problemas
de baixa qualidade, sendo que as famlias que tm
mais recursos tm opo de escolas privadas para
seus filhos. Alm disso, h grande diferena entre a
Amrica Latina e os pases da ocde na distribuio da carga tributria ou seja, h alta participao de impostos indiretos, em comparao com os
pases mais ricos (20% contra 32%). A regio tem
uma das mais baixas alquotas de imposto de renda
e de impostos corporativos do mundo sendo que
os impostos diretos vm caindo nos ltimos anos,
enquanto os impostos indiretos vm subindo.
Apesar desse cenrio, a autora mostra que, a partir do ano 2000, h sinais de melhora. Por um lado
observou-se uma recuperao econmica, em
parte puxada pela acelerao do comrcio internacional. Por outro lado, tem havido crescimento de
programas de redistribuio e diminuio da desigualdade e da pobreza de forma consistente, particularmente em democracias mais estveis e com
fortes coalizes de centro-esquerda.18
Kerstenetzky inicia a parte III, que trata do Brasil,
com a histria das polticas sociais entre a proclamao da Repblica e o fim da ditadura militar.
Nesse captulo apresenta sua interpretao da criao de polticas de bem-estar social, de origem corporativa, no governo Vargas at alcanar um universalismo bsico nos governos militares.
O captulo seguinte analisa o perodo 1988-2009.
Esses anos, aps a Constituio de 1988, traz mais

questes do que vivel tratar nos limites de uma

resenha. Mas alguns comentrios sobre esse perodo devem ser feitos. De incio, um dado merece ser enfatizado: entre 1988 e 2010, a carga tributria brasileira cresceu 12 pontos, superando a
faixa de 34% do PIB. Este patamar acomodou os
gastos sociais crescentes com os elevados encargos
financeiros do governo. Mas esses gastos, somados, trouxeram problemas econmicos, ainda
no equacionados. Por um lado, os investimentos
pblicos em infraestrutura tm sido insuficientes
para atender as necessidades do pas e o governo
no foi capaz de encontrar alternativas para faz-los com fontes privadas no tempo e no montante necessrio. Alm disso, a distribuio da carga
tributria eivada de inconsistncias e excessivamente baseada em imposto indireto sendo
que muitos deles incidem sobre investimento ou
oneram excessivamente o custo de servios pblicos, como o de energia e de telecomunicaes.
Por outro lado, no claro se os custos da poltica
social podem ser mantidos se no houver um crescimento econmico sustentado. Alm disso h,
no Brasil, carncias que tm de ser urgentemente
enfrentadas, como a m qualidade da educao
nos nveis bsicos, a insuficincia dos servios de
saneamento e dos servios mdicos populao.
Por outro lado, como mostram as recentes manifestaes, h crescente impacincia com as deficincias dos servios pblicos, particularmente do
transporte nas regies metropolitanas. Apesar da
complexidade das questes e, ainda, de que muitos desses problemas no so e nem poderiam ser
tratados no livro resenhado, o trabalho de Celia
Lessa Kerstenetzky foi capaz de identificar as
questes mais relevantes para o debate contemporneo sobre bem-estar social no Brasil.

18. Ver p. 161.

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Suas proposies podem ser sintetizadas nos

seguintes pontos: (1) a principal patologia social
brasileira a desigualdade social; (2) a experincia
de pases desenvolvidos, em particular dos pases
da Europa nrdica, evidencia a importncia do
Estado de bem-estar na reduo da desigualdade.
O Brasil pode beneficiar-se dessas experincias buscando explorar as vantagens de ser um latecomer
no processo de catching up social; (3) os recursos
disponveis so restritos, (ou seja, o pas , ainda,
relativamente pobre) mas possvel conceber um
Estado de bem-estar compatvel com um projeto
de desenvolvimento desta forma, a expanso
dos recursos, produto do crescimento econmico, vai progressivamente viabilizar a expanso do
Estado de bem-estar social; (4) a amplitude da
cobertura e a qualidade dos servios so fatores
que aumentam a legitimidade democrtica para
sustentar um Estado de bem-estar social mais caro
e para a imposio de tributos mais progressivos;
(5) a experincia brasileira do sculo XX mostrou
que h uma defasagem entre o desenvolvimento
dos recursos materiais e o acesso a esses recursos
pela maioria da populao brasileira. A redemocratizao do pas contribuiu para a insero de
diretos sociais na Constituio. Contudo, instituies e cultura pblica tm sido retardatrias nesse
processo, evoluindo muito lentamente, devido a
grande resistncia dos interesses contrariados.

da agenda liberal que, ainda, no foi derrotada no

Brasil e , ainda, mais influente em outros grandes
pases latino-americanos. Mas, a contribuio de
O Estado de Bem-Estar Social na Idade da Razo
de imensa relevncia para ultrapassar as discusses
toscas, excessivamente economicistas ou, inversamente, superficiais e moralistas, que tm prejudicado o debate recente. Ao incorporar ao debate brasileiro as lies da social democracia europeia no
sculo XX e discutir profundamente suas limitaes
e problemas, Kerstenetzky abriu novas perspectivas
para avaliar os desafios da construo de um Estado
de bem-estar social no Brasil.

O livro de Celia Lessa Kerstenetzky uma obra rara

na histria recente no pas um ensaio denso, sem
medo de enfrentar controvrsias, bem redigido e
fundamentado. Mas, como qualquer trabalho, tem
suas limitaes. A parte que trata dos casos clssicos de bem-estar social, a partir da experincia
europeia, e a parte que trata da Amrica Latina e do
Brasil no esto bem articulados parecem dois
livros distintos, nem sempre completamente integrados. H, ainda, a necessidade de enfrentar, com
uma discusso mais aprofundada, os riscos e custos

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