Caso Guardería ABC

Captulo cuarto
EL CASO DE LA GUARDERA ABC

I. Planteamiento general
Los trgicos acontecimientos relacionados con la Guardera ABC,
ocurridos en el estado de Sonora en junio de 2009, a raz de los
cuales fallecieron 49 menores de edad, conforman un caso que
merece ser examinado desde la perspectiva conceptual que aqu
venimos desarrollando.117 Como se ver, el desarrollo de los acontecimientos que deriv en la tragedia involucra, por una parte, la
transferencia de una responsabilidad pblica (la provisin del servicio de guarderas, en los trminos de la Ley del Seguro Social)
a particulares. Por otro lado, implica tambin la existencia de un
instrumento de gobernanza contractual como lo es el convenio
de subrogacin suscrito entre el IMSS y la Guardera ABC, S. C.,
temas ambos que, en lo conceptual, han sido motivo de anlisis en
la seccin precedente de este trabajo.
Asimismo, la transferencia del servicio pblico de guarderas
a particulares parece estar vinculada (por lo menos en parte) con
un modelo de solucin difundido a escala mundial. Decimos que
en parte, porque el rgimen de subrogacin en realidad existe
117 Leal
resume as los hechos: La guardera ABC subrogada por el

IMSS operaba habilitada en un antigua nave industrial, al lado de una bodega industrial, en un espacio de 50 por 30 metros que apenas hace 3 aos era una
maquiladora de ropa. No tena salidas de emergencia. No contaba con extinguidores. Su personal eran empleadas o maestras. Atenda a ms de 200 menores de
entre 6 meses y 5 aos. 142 estaban dentro a las 15 horas de ese 5 de junio. La
peor tragedia de que se tenga registro. Leal Fernndez, Gustavo, Guarderas,
Mxico, ADN Editores, 2009, p. 36.
77
78
GLOBALIZACIN Y GOBERNANZA
desde el origen mismo del IMSS. Sin embargo, la gran expansin

en el empleo de este instrumento (en el caso de las guarderas)
se dio a partir del ao 2000, en el marco de una reforma del sector salud diseada de acuerdo con un esquema impulsado por el
Banco Mundial, como se ver ms adelante.
En las pginas que siguen nos referiremos a algunos aspectos
del marco general y antecedentes de la privatizacin de algunos servicios que en principio son responsabilidad de las instituciones pblicas de seguridad social, para despus examinar algunos datos relevantes relacionados con el rgimen de subrogacin
aplicable a la provisin del servicio no slo de guarderas, sino
de otro tipo de servicios, que, en principio, corresponde al IMSS
prestar. A partir de este examen procederemos posteriormente a
extraer algunas conclusiones referidas a varios de los temas desarrollados en la parte conceptual del presente trabajo.
II. Marco general de la transferencia
de servicios del imss a particulares
Como seala Nstor de Buen, la posibilidad de subrogacin
de los servicios mdicos del IMSS a particulares estaba prevista
desde el origen mismo de dicha institucin. Esto afirma De
Buen era necesario, en razn de que, al nacer, el IMSS no tena
capacidad para prestar servicios mdicos suficientes. El propsito era entonces aprovechar instalaciones mdicas privadas ya
existentes para prestar un servicio que, en principio, corresponda al IMSS, pero que por sus condiciones no estaba en situacin
de prestar.118
As, el artculo 65 de la Ley del Seguro Social de 1943 (LSS)
prevea el otorgamiento de concesiones a particulares para que se
encargaran de impartir los servicios de la rama de Enfermedades no Profesionales y Maternidad y proporcional las prestacio118 Buen, Nstor de, La decadencia de la seguridad social, en Kurczyn,
Patricia (coord), Evolucin y tendencias recientes del derecho del trabajo y de
la seguridad social en Amrica, Mxico, UNAM, 2006, pp. 149-153.
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nes en especie y subsidios de la rama de Accidentes del Trabajo

y Enfermedades Profesionales, siempre bajo la vigilancia y responsabilidad del Instituto.119
La LSS vigente a partir del 1 de julio de 1997120 establece la
misma regla en su artculo 89, fraccin II, si bien ya no se refiere
a la figura de la concesin:
Artculo 89. El Instituto prestar los servicios que tiene encomendados, en cualquiera de las siguientes formas:
II. Indirectamente, en virtud de convenios con otros organismos pblicos o particulares, para que se encarguen de impartir los
servicios del ramo de enfermedades y maternidad y proporcionar
las prestaciones en especie y subsidios del ramo de riesgos de
trabajo, siempre bajo la vigilancia y responsabilidad del Instituto. Los convenios fijarn el plazo de su vigencia, la amplitud del
servicio subrogado, los pagos que deban hacerse, la forma de cubrirlos y las causas y procedimientos de terminacin, as como las
dems condiciones pertinentes:
A su vez, la fraccin III del mismo artculo dispone que

III. Asimismo, podr celebrar convenios con quienes tuvieren
establecidos servicios mdicos y hospitalarios, pudiendo convenirse, si se tratare de patrones con obligacin al seguro, en la
reversin de una parte de la cuota patronal y obrera en proporcin a la naturaleza y cuanta de los servicios relativos. En dichos
convenios se pactar, en su caso, el pago de subsidios mediante
un sistema de reembolsos. Estos convenios no podrn celebrarse
sin la previa anuencia de los trabajadores o de su organizacin
representativa.
En su prrafo final, el artculo 89 de la LSS establece que en

todo caso, las personas, empresas o entidades a que se refiere este
artculo estarn obligadas a proporcionar al Instituto, los informes y estadsticas mdicas o administrativas que ste les exigiera
119 Ibidem,
120 Se
p. 152.
public en el DOF el 21 de diciembre de 1995.
80
y a sujetarse a las instrucciones, normas tcnicas, inspecciones y

vigilancia prescritas por el mismo Instituto, en los trminos de
los reglamentos que con respecto a los servicios mdicos se expidan.
Por su parte, y en relacin con las guarderas, queda claro que
la prestacin del servicio es responsabilidad de una institucin
pblica (el IMSS) en relacin con los trabajadores sujetos al rgimen de dicho instituto, como se desprende del artculo 123, apartado A, fracciones XI, inciso C, y XXIX,121 y del artculo 171 de
la Ley Federal del Trabajo.122 Estamos, adems, ante un derecho
social, que el Estado est obligado a garantizar, en beneficio de
sus titulares.
Asimismo, y despus de ubicar al seguro de guarderas dentro
del rgimen obligatorio (artculo 11, LSS), los artculos 203 y
204 de la LSS establecen, respectivamente, que los servicios de
guardera infantil sern proporcionados por el Instituto, en los
trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo
Tcnico, y que para otorgar la prestacin de los servicios de guardera el Instituto establecer instalaciones especiales, por zonas
121 Artculo 123, fraccin XI, inciso C: La seguridad social se organizar
conforme a las siguientes bases mnimas: C).- Las mujeres durante el embarazo no realizarn trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un
peligro para su salud en relacin con la gestacin; gozarn forzosamente de
un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y
de otros dos despus del mismo, debiendo percibir su salario ntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relacin de trabajo.
En el periodo de lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por da, de
media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio
de guarderas infantiles. Artculo 123, fraccin XXIX: Es de utilidad publica
la Ley del Seguro Social, y ella comprender seguros de invalidez, de vejez,
de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de
servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar
de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus
familiares.
122 Artculo 171 de la Ley Federal del Trabajo: Los servicios de guardera
infantil se prestarn por el Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con su Ley y disposiciones reglamentarias.
81
convenientemente localizadas con relacin a los centros de trabajo y de habitacin, y en las localidades donde opere el rgimen
obligatorio.
No obstante lo anterior, el artculo 213 de la LSS abre la posibilidad de que el servicio de guarderas infantiles se proporcione
por parte de particulares, en los siguientes trminos:
Artculo 213. El Instituto podr celebrar convenios de reversin
de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan
instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando
renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas.
Es decir, a travs del rgimen de subrogacin es posible que un

particular, y no el Estado (a travs del IMSS, en este caso), preste
el servicio de guardera directamente a los derechohabientes, conforme a los requisitos sealados en las disposiciones relativas.
Los requisitos son expedidos por reglas de carcter general
expedidas por el Consejo Tcnico del IMSS.123 Es decir, para ser
elegible como subrogatario se debe cumplir con tales requisitos.
E igualmente, para conservar el carcter de subrogatario y renovar el convenio es preciso cumplir con los referidos requisitos.
Ntese, por otra parte, que el artculo 213 abre la posibilidad de
celebrar convenios de subrogacin con los patrones que tengan
instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, y no
con particulares que no sean patrones en los trminos referidos.
Ahora bien, el rgimen de subrogacin de guarderas del IMSS
existe desde 1973 (se prevea en el artculo 192 de la LSS). Sin
embargo, es a partir del ao 2000 cuando se da la gran expansin
de este tipo de guarderas. Como reportan Jorge Ramos y Ricardo
Gmez, del 2000 al 2008 el IMSS apost todo a la subrogacin
de guarderas y dej de lado la prestacin directa del servicio.
Como se desprende del Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin sobre a situacin financiera y los riesgos del
IMSS 2008-2009, entregado el 1o de julio de 2009 al Congreso
123 Vase
anexo I al final de este libro.
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de la Unin por parte del IMSS, en 2000 haba 142 guarderas de

prestacin directa y 757 subrogadas. Sin embargo, la cifra de las
guarderas de prestacin directa se mantuvo intacta hasta 2008,
mientras que las subrogadas pasaron a un total de 1,412.124
Esta extraordinaria expansin de guarderas subrogadas parece enmarcarse en un cuadro ms general, que tiene que ver con
la reorganizacin corporativa del IMSS, promovida desde finales
de la dcada de los noventa del siglo pasado. Una estrategia que,
segn Laurell, tiene como objetivos bsicos contener costos para
no desequilibrar las finanzas pblicas e introducir la lgica de
mercado para la asignacin de los recursos de salud dentro del
IMSS.125 Cabe resaltar que segn Laurell, el giro dado en Mxico
a la poltica social en el tema de salud pblica est vinculado a la
condicin establecida por el Banco Mundial para que el gobierno
mexicano pudiera tener acceso a un prstamo por 700 millones
de dlares, en 1998.126
Para Laurell, la reorganizacin del IMSS parte de la separacin de las funciones de normatizacin, financiamiento y prestacin, antes todas ellas en manos del propio IMSS. Sin embargo,
para esta autora la reforma del IMSS implica que en adelante, la
administracin central de ste slo recaudar las cuotas y normar las actividades de otras instancias.127 En este esquema, se
transfieren tramos importantes de responsabilidades pblicas al
sector privado.128
124 Artculo periodstico de Jorge Ramos y Ricardo Gmez, El Universal, 2
de julio de 2009.
125 Laurell, Asa Cristina, El Banco Mundial en la reforma de los servicios
mdicos del IMSS, Salud Problema, nueva poca, ao 3, nm. 4, junio de
1998, p. 58.
126 Laurell cita como un documento referencial el trabajo titulado Mexico:
Health System Reform (World Bank, 1998). Ibidem, pp. 58 y 59. Vase tambin
su trabajo titulado Structural Adjustment and Globalization of Social Policy in
Latin America, International Sociology, vol. 15, nm. 2, 2000, pp. 306 y ss.
127 Ibidem, p. 59.
128 La iniciativa privada, por su parte, resulta favorecida por la reforma
con la apertura y fuerte impulso de tres mbitos de los negocios privados: la
gestin del financiamiento de salud y la organizacin de sistemas de atencin;
83
Ahora bien, sin ser servicios mdicos, la evolucin que ha tenido la prestacin del servicio de guarderas del IMSS puede enmarcarse en la tendencia general arriba aludida. Una tendencia
que impacta en diversas reas del IMSS, y que en relacin con todas abre cuestionamientos acerca del trazado de la lnea entre lo
pblico y lo privado, amn de incidir sobre temas de responsabilidad pblica y privada y la rendicin de cuentas de los distintos
tipos de proveedores del servicio. En el nivel ms general, los
desarrollos aludidos enfrentan una lgica mercantil que choca (o
puede chocar) con la lgica pblica que obedece (o debiera obedecer) al inters comn de satisfaccin de necesidades y garanta
de derechos.129 Este tema ser discutido con mayor profundidad
ms adelante; pero antes, debemos examinar el rgimen normativo de los convenios de subrogacin de servicios de guardera.
III. El marco normativo especfico
de los convenios de subrogacin
Como ya sealamos, el artculo 213 abre la posibilidad de celebrar convenios de subrogacin con los patrones que tengan
la prestacin privada de servicios mdicos y la venta de seguros adicionales
de salud. En este esquema, seala Laurell, los empresarios de la salud se
convertirn en interlocutores privilegiados para la formulacin de la poltica de
salud y seguramente defendern sus intereses particulares. Ibidem, p. 61.
129 Esta es la preocupacin fundamental de Laurell, idem. Adems, en otro
ensayo sostiene igualmente Laurell, que: La primera premisa de esta propuesta
es que los servicios mdicos son bienes privados dado que son apropiados por
los individuos y en cantidades variables (Akin, 1987). De all se desprende que
la salud es una responsabilidad privada, por lo que los individuos deben resolver sus necesidades de salud en la familia o adhirindose a formas de prepago
que garanticen su acceso al mercado de servicios. Por tanto, el Estado slo debe
hacerse cargo de aquello que no le interesa a los privados producir por la falta
de rentabilidad o que los individuos no pueden comprar por falta de recursos
econmicos. En esta concepcin no cabe la nocin del derecho a la salud y
su correlato lgico, o sea, la obligacin del Estado a garantizarlo. Laurell, Asa
Cristina, La globalizacin y las polticas de salud, Salud Problema, nueva
poca, ao 3, nm. 4, junio de 1998, p. 41.
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instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos. Esto,

de entrada, pone en duda la legalidad de cualquier convenio de
subrogacin que se celebre en relacin con particulares que no
sean patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas
o establecimientos.
Ahora bien, en el anlisis del marco normativo de este tipo de
convenios resaltan dos aspectos en los que de manera preferente
debemos fijar la atencin. Uno de ellos es el rgimen de subrogacin en s mismo, y el otro es el relativo a la adjudicacin de los
contratos o convenios respectivos (conforme a lo establecido por
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico).
1. El rgimen de subrogacin
A. Guarderas: es un servicio pblico
Las actividades realizadas por las guarderas del IMSS son un
servicio pblico que, en principio, corresponde ser provedo por
el propio Instituto. El carcter de servicio pblico se aclara
al contrastar la definicin doctrinaria de dicho trmino, con las
caractersticas propias del servicio de guardera examinado. De
esta forma, y tomando una definicin de servicio pblico ampliamente aceptada en la doctrina mexicana, Fernndez Ruiz considera que servicio pblico
es toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de
carcter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba
ser permanentemente asegurado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un mutable rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la administracin pblica, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad
competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.130
130 Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo (servicios pblicos),
Mxico, Porra, 1995, pp. 162 y 163.
85
Ahora bien, siguiendo esta definicin, podemos apreciar que

el servicio de guarderas del IMSS conforma:
i) Una actividad: no es una estructura ni un rgano, sino una
actividad, en el caso que nos ocupa, consistente en el cuidado de
la salud, educacin, alimentacin, aseo y recreacin de los menores hijos de trabajadoras y trabajadores asegurados en el rgimen
del IMSS.131
ii) Una actividad que adems es tcnica: es decir, requiere de
personal capacitado, as como de materiales y equipos especiales, y que debe realizarse de acuerdo con procedimientos especficos predeterminados. En el caso de las guarderas del IMSS,
su carcter tcnico puede verse claramente a partir del examen
de diversas disposiciones que les son aplicables. Por ejemplo,
la disposicin 7.1.1 de la Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guardera,132 dispone que
para la prestacin del servicio, la guardera deber contar con
los recursos financieros, mobiliario, equipo, as como material
131 Para
ms detalle, el artculo 201 de la Ley del Seguro Social dispone

que:
El ramo de guarderas cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados
durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer
trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que judicialmente
se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las
prestaciones establecidas en este captulo.
Este beneficio se podr extender a los asegurados que por resolucin judicial
ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y cuando estn
vigentes en sus derechos ante el Instituto y no puedan proporcionar la atencin
y cuidados al menor.
El servicio de guardera se proporcionar en el turno matutino y vespertino
pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del trabajador cuya jornada de labores sea nocturna.
Las actividades que comprende la guardera infantil se contienen en el
artculo 203 de la LSS:
Artculo 203. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores
a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados por el Instituto, en los
trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.
132 Clave 3000-001-009.
86
didctico y de consumo, que el Instituto establece para su ptimo

funcionamiento; por su parte, la disposicin 7.1.4 ordena que la
guardera deber brindar atencin integral a la poblacin infantil
de acuerdo con los programas, procedimientos y grupos de edad
establecidos por la Coordinacin de Guarderas.
Asimismo, la disposicin 7.3, relativa a recursos humanos, incluye normas como las siguientes: la plantilla de personal deber
estar cubierta de acuerdo con los indicadores establecidos por
la Coordinacin de Guarderas, considerando el ausentismo del
personal para garantizar la atencin y seguridad integral de los
menores; el proceso de seleccin de personal se deber realizar
de acuerdo con las polticas y procedimientos establecidos por el
Instituto; el personal que labore en las guarderas deber cumplir
con los requisitos y perfil acadmico establecidos por el Instituto
y/o contar con la certificacin de competencias laborales; previo
a la contratacin y de manera permanente, el personal debe recibir capacitacin terica y prctica que le permita obtener los conocimientos y aptitudes, as como mantenerse actualizado para el
desarrollo de sus funciones, conforme lo establece la Ley Federal
del Trabajo.
Queda claro, conforme a lo anterior, que el servicio de guarderas del IMSS consiste en una serie de actividades de carcter
tcnico, cuya realizacin requiere de especializacin y capacitacin.
iii) Se destina a satisfacer una necesidad de carcter general:
Fernndez Ruiz distingue entre las necesidades pblicas (del Estado y dems entes pblicos), cuya satisfaccin se logra mediante
el ejercicio de las funciones pblicas, y las necesidades generales, producto de la suma de muchas necesidades individuales
iguales.133
133 Sanz Rubiales explica que el servicio responde a fines sociales, de prestacin a los particulares, mientras que la funcin pblica responde a fines jurdicos, de justicia y seguridad del Estado. Esta distincin que se mantiene an
hoy entre la doctrina espaola y, sobre todo, italiana resulta fundamental para
la sistemtica del Derecho Administrativo, aunque la diversa catalogacin de
87
En el caso de las guarderas del IMSS, estamos ante una necesidad general, producto de la suma de las necesidades de muchas
y muchos trabajadores asegurados al IMSS, quienes requieren
del auxilio del Instituto para atender a sus hijos menores de edad
durante su jornada de trabajo.
iv) Que el Estado debe asegurar, regular y controlar en cuanto a su prestacin: es decir, el Estado, ante la necesidad general,
asume la responsabilidad de atenderla, mediante la realizacin
de la actividad tcnica correspondiente. El Estado, a travs del
IMSS, asume esa responsabilidad, como se desprende de los artculos 201-207 de la LSS. Sin embargo, esto no implica que el
Estado (en nuestro caso el IMSS) necesariamente deba ser quien
directamente preste el servicio, pues puede delegar dicha prestacin a ciertos particulares, pero conservando el poder de regular
y controlar a estos ltimos.
En el caso de las guarderas del IMSS, ya hemos visto que
el artculo 213 permite la delegacin a particulares de dicho
servicio,134 delegacin que est sujeta a una serie de normas expedidas por el propio IMSS, como, por ejemplo, el Acuerdo del
Comit Tcnico del IMSS 602/2002 del 13 de noviembre de 2002
(modificado por el Acuerdo 159/2003 del 23 de abril de 2003 del
propio Comit).135
v) Actividad sujeta a un mutable rgimen exorbitante del derecho privado: es decir, se trata de un
actividades no resulta siempre fcil. En todo caso, de acuerdo con esta distincin, la actividad de servicio pblico se caracteriza por la prestacin de utilidad
y la ausencia de poderes tpicos de la funcin pblica, que son poderes jurdicopblicos que derivan a su vez de la autoridad y soberana estatales y que, en
sentido estricto, se identifican con los poderes de imperio. De forma sinttica,
puede decirse que la funcin pblica supone participacin del poder del Estado y tiene carcter jurdico, mientras que el servicio pblico es de carcter
material y tcnico y normalmente no puede utilizar el poder pblico. Sanz
Rubiales, igo, Poder de autoridad y concesin de servicios pblicos locales,
Valladolid, Universidad de Valladolid, 2004, p. 13.
134 A los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos.
135 Vase anexo I en este libro.
88
rgimen jurdico que rebasa la rbita, los lmites del derecho privado, por generar derechos y obligaciones impensables y aun inadmisibles en ste, como son la posibilidad de su modificacin, o
de su ejecucin directa y, aun, de su rescisin o revocacin unilateral, por parte de la autoridad contratante.136
El servicio de guarderas del IMSS es, por todo lo anterior, un

servicio pblico, que en principio y como regla general corresponde al propio instituto prestar. Sin embargo, el derecho administrativo mexicano admite otras posibilidades, como se explicar a continuacin.
B. Gestin directa y gestin indirecta
Como ya se entrev en las pginas anteriores, el desempeo
de las actividades relativas a los servicios pblicos admite diversas formas de gestin. Esto es, como dice Araujo, una cosa es la
creacin del servicio pblico, que se da con el reconocimiento
de la existencia de una necesidad de inters general, y la decisin de satisfacerla invistiendo de potestades a la administracin
pblica; y otro asunto distinto son las modalidades posibles de
gestin del servicio pblico, que son variadas y alternativas. De
esta manera, el rgimen jurdico de los servicios pblicos reconoce que la administracin pblica tiene la potestad de poder organizar, modificar o reorganizar la forma de gestin del servicio
pblico de la manera que el inters pblico demande, tendiendo
en cuenta, sin embargo, que hay una reserva legal en cuanto a la
definicin de la forma de gestin en cada caso.137
136 De no ser as, es decir, si el derecho privado fuese suficiente para regular los negocios contractuales que la administracin pblica celebra en los
trminos previstos en el troquel del contrato administrativo, ste no tendra
razn de ser, ya que slo se justifica siempre y cuando su rgimen jurdico sea
sustancialmente distinto del que rige las relaciones contractuales de los particulares. Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo. Contratos, Mxico,
Porra, 2000, pp. 86 y 87.
137 En este sentido, la primera cuestin a tener en cuenta respecto a los
modos de gestin de los servicios pblicos es que la eleccin del sistema de
89
En este sentido, y como seala Fernndez Ruiz, los servicios

pblicos pueden ser prestados por entes de derecho pblico, por
personas de derecho social y por personas de derecho privado.138
En el presente apartado nos concentraremos en la tercera hiptesis, por ser sta en la que se encuadra el rgimen de subrogacin
de las guarderas del IMSS.
En efecto, Fernndez Ruiz explica las distintas formas en que el
derecho administrativo admite la prestacin de servicios pblicos
por medio de personas de derecho privado. No obstante, para los
efectos de este trabajo, nos interesa resear aqu el rgimen relativo
a dos mecanismos especficos: la concesin y la subrogacin.139
Por concesin entendemos el acto administrativo a travs del
cual la administracin pblica, concedente, otorga a los particulares, concesionarios, el derecho para explotar un bien propiedad
del Estado o para explotar un servicio pblico.140
Por subrogacin entendemos, siguiendo a Fernndez Ruiz, el
aprovechamiento de las instalaciones o infraestructura que tienen
instituciones pblicas o privadas, para lo cual el ente pblico a quien
est atribuido el servicio, contrata con el poseedor de las instalacioprestacin corresponde al legislador, que es quien, en cada caso, establece el
modo ms adecuado para cada actividad, aunque en determinados supuestos,
delegue en la Administracin Pblica respectiva esta eleccin dentro de una
gama de posibilidades previamente establecidas. Araujo-Jurez, Jos, Manual de derecho de los servicios pblicos, Caracas, Vadell Hermanos Editores,
2003, pp. 196 y 211.
138 Ibidem, p. 183.
139 En realidad, hay otros mecanismos, como la locacin, entendida como el
sistema por el cual la administracin pblica locataria encarga a un particular
locador, por tiempo determinado y mediante la remuneracin convenida de
antemano, la prestacin de un servicio pblico gratuito u oneroso, por lo general ya organizado. Y la gestin interesada, ubicada en un punto intermedio
entre la gestin en rgie y la concesin. Implica la celebracin de un contrato
societario mediante el cual la administracin pblica se asocia con un particular
para la prestacin de un servicio pblico, sin crear por ello una nueva persona
jurdica, lo cual puede efectuarse conforme a dos alternativas o modalidades
opuestas. Ibidem, pp. 202-204.
140 Nava Negrete, Alfonso, voz Concesin administrativa, Diccionario jurdico mexicano, t. I (A-CH), Mxico, Porra-UNAM, 1998, p. 566.
90
nes o infraestructuras mencionadas la prestacin de ese servicio a

los usuarios respectivos. En opinin de este autor, el concierto o
subrogacin se considera como una forma provisional, conforme
a la cual la prestacin del servicio queda a cargo de persona, de derecho pblico o de derecho privado, diferente a la que legalmente
le est atribuido, sin que ello implique, en el segundo de los casos,
que el prestador sustituto adquiera carcter pblico.141
Dicho lo anterior, parece lgico y adecuado que en el caso de
la delegacin de servicios mdicos o de guarderas se haya optado por el trmino de subrogacin, y no por el de concesin.
Esto es as, porque el objetivo de la primera es aprovechar por
parte del ente pblico que subroga, la infraestructura e instalaciones de los particulares subrogatarios, para que stos presten el
servicio que, en principio, corresponde al referido ente pblico.
Cabe sealar que ambas figuras pueden verse como formas de
gestin delegada de un servicio pblico. Sin embargo, como
bien seala Araujo, entre el elenco de formas de gestin delegada, uno es preponderante: la concesin de servicio pblico,
en relacin con la cual ser posible tambin definir y situar los
otros modos de gestin delegada, pues la teora de los servicios
pblicos, puede decirse, se ha formado al comps de la evolucin de la tcnica concesional.142 Por ello, y sin pretender aqu
desarrollar una extensa discusin dogmtica acerca de las formas
de gestin indirecta de servicios pblicos, y en un esfuerzo de
sntesis de los caracteres de la concesin que pueden entenderse
tambin como propios de la subrogacin,143 para los efectos del
presente trabajo podemos explicitar lo siguiente:144
Ruiz, Derecho administrativo (servicios pblicos), cit., pp.
202-204.
142 Ibidem, p. 222.
143 De hecho, como ya se mencion, la Ley del Seguro Social de 1943, al
referirse a la posibilidad de que el IMSS posibilitara a particulares para la prestacin de servicios mdicos, hablaba de concesiones y no de subrogacin.
Vase supra, p. 65.
144 En esta sistematizacin recurrimos de manera preponderante al excelente
anlisis dogmtico realizado por Araujo, op. cit., pp. 201-220.
141 Fernndez
91
i) Se trata, en ambos casos, de actos jurdicos complejos, a

travs de los cuales la administracin pblica habilita a un particular para que preste un servicio pblico; dicha complejidad se
manifiesta en su carcter mixto, es decir, son actos integrados por
diversos elementos. En el caso de la concesin, la doctrina habla de la existencia de un elemento reglamentario y un elemento
contractual.
El elemento reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organizacin y funcionamiento del servicio, y se refiere a
las normas tcnicas necesarias para el manejo y organizacin del
servicio pblico en cuestin (disposiciones referentes a horarios,
tarifas, modalidades de prestacin del servicio, derechos de los
usuarios). El carcter de acto reglamentario implica tambin que
la administracin pblica concedente puede variarlo en cualquier
instante, de acuerdo con las necesidades que se satisfacen con el
servicio, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario.145 Esta caracterstica deriva de la naturaleza exorbitante
del derecho privado que corresponde al rgimen de los servicios
pblicos.146
Por otro lado, la concesin (y tambin la subrogacin) tiene
un elemento contractual, cuya finalidad es proteger los intereses
legtimos del particular concesionario, creando a su favor una
situacin jurdica individual que no puede ser modificada unilateralmente por la administracin pblica concedente. As, el
elemento contractual crea derechos para el concesionario (y tambin para el subrogatario), y representa para l la proteccin de
sus intereses y la garanta para sus inversiones.147
ii) Ninguna de las dos figuras conlleva la delegacin de la titularidad de las competencias de la administracin pblica sobre
el servicio pblico; ello implica que la responsabilidad por la
actividad relativa al servicio pblica corresponde primariamen145 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1968, pp.
263-265.
146 Vase supra, pp. 73 y 74.
147 Idem.
92
te al Estado, a travs de la administracin pblica; asimismo,

la conservacin de la titularidad por parte del Estado es la base
del poder que la administracin pblica conserva para organizar,
controlar y supervisar la prestacin del servicio pblico a travs
de la reserva legal y de la potestad reglamentaria; es la base tambin del ejercicio de la potestad sancionatoria, en relacin con
el prestador del servicio o el usuario del mismo que violente las
reglas que norman el servicio pblico en cuestin; asimismo, la
titularidad del servicio conlleva la discrecionalidad de la administracin pblica en la seleccin del particular que habr de hacerse cargo de un servicio pblico, si bien bajo las pautas que la
ley correspondiente establezca.148
iii) Presuponen una habilitacin administrativa; en ambos casos, el ttulo habilitante es de carcter contractual-administrativo.
A su vez, esta habilitacin supone el poder de supervisin de
la administracin pblica habilitante sobre la actividad, gestin,
ejecucin realizada por la persona privada habilitada. Asimismo,
la naturaleza administrativa de la habilitacin tiene como consecuencia la competencia de la justicia administrativa en caso de
conflictos en relacin con el ttulo habilitante.
iv) La gestin indirecta de un servicio pblico no puede ser
perpetua (pues ello supondr una transmisin de la plena propiedad de la titularidad jurdica del servicio pblico que constituye
una competencia pblica) ni puede transferirse a otras personas
(pues la delegacin se otorga en razn de las caractersticas personalsimas del sujeto habilitado, es decir, intuitu personae).
148 Afirma Fernndez Ruiz: Como el Estado originariamente tiene atribuida
la prestacin del servicio pblico, cuando otorga concesin a un gobernado para
que se haga cargo del mismo, conserva sus poderes de control, vigilancia y fiscalizacin del funcionamiento del servicio, que le permiten cerciorarse de que
ste se presta en los trminos establecidos por la ley y en la concesin, aprobar
las tarifas aplicables, e imponer, en su caso, las sanciones a que se haga acreedor el concesionario, incluida la declaracin de caducidad de la concesin.
Pero adems, de todo lo anterior se desprende que es un deber del concedente
proteger al usuario del servicio. Fernndez Ruiz, Derecho administrativo (servicios pblicos), cit., p. 255.
93
En resumen, el rgimen de subrogacin de servicios pblicos

(que corresponde a la idea del contracting out referido en los
primeros captulos de este libro), habilita a un particular para la
prestacin del mismo. Sin embargo, el titular contina siendo el
Estado, titularidad de la que derivan potestades de vigilancia,
inspeccin, sancin, modificacin de los trminos y aun terminacin del contrato correspondiente, si as lo requiriera el inters
pblico.
2. La adjudicacin de los contratos o convenios
de subrogacin
El artculo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Pblico establece como regla general
para la adjudicacin de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector pblico, la licitacin pblica.149 En esencia,
la licitacin viene a ser un factor que coarta la libertad de la
administracin pblica para seleccionar a su cocontratante en
un contrato administrativo (no en todos), y es un requisito a satisfacer previamente a la celebracin de un contrato pblico.150
Esta limitacin a la administracin pblica se justifica en razn
de la proteccin de una serie de valores pblicos (en los que se
involucran intereses tanto del Estado como de los particulares),
valores que se pueden deducir a partir de una revisin de lo que
149 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico,
artculo 26, prrafo 2o: Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarn, por regla general, a travs de licitaciones pblicas, mediante convocatoria pblica, para que libremente se presenten proposiciones, solventes en
sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de asegurar al Estado las
mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento,
oportunidad, crecimiento econmico, generacin de empleo, eficiencia energtica, uso responsable del agua, optimizacin y uso sustentable de los recursos,
as como la proteccin al medio ambiente y dems circunstancias pertinentes,
de acuerdo con lo que establece la presente Ley.
150 Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo. Contratos, cit., p. 170.
94
la doctrina identifica como los principios fundamentales de la

licitacin, a saber:151
a. Concurrencia: necesaria para que pueda darse la contienda
entre particulares que aspiran a ser cocontratantes, y obtener as
un beneficio econmico de tal calidad.
b. Isonoma: que implica la igualdad de los particulares frente
a la administracin pblica, y que en el caso de la licitacin importa el tratamiento igual (no discriminatorio) en situacin igual
de quienes contienden por convertirse en cocontratantes de la administracin pblica.
c. Competencia: que supone la concurrencia de aspirantes a
convertirse en cocontratantes de un contrato administrativo, lo
cual implica la ausencia de acuerdos entre ellos para propiciar el
triunfo de alguno en particular, o para que quienquiera que gane
obtenga una utilidad desmesurada.152
d. Imparcialidad: la administracin debe ser imparcial en el
desarrollo del procedimiento.
e. Transparencia: debe permitirse a todos los interesados, conocer las condiciones y requisitos bajo los que la licitacin se celebra, as como las causas, razones y motivos de las resoluciones
producidas a lo largo del procedimiento.
f. Publicidad: que garantiza la transparencia del procedimiento
de licitacin, propicia la crtica pblica, la participacin ciudadana y el control judicial.
Ms en concreto, se ha dicho que la razn o fundamento de
los principios de publicidad y concurrencia en la contratacin
pblica se halla en la eficiencia, ya que la defensa y promocin
del inters pblico que todo contrato de la administracin pblica persigue se obtendr en grado ptimo si el contrato se celebra
151 Los
principios enunciados a continuacin los hemos tomado, con leve reformulacin de nuestra parte, de Fernndez Ruiz, Jorge y Herrera Garca, Jos
Alfonso, Teora y praxis de la contratacin administrativa. El caso del estado
de Guerrero, Mxico, UNAM, 2004, pp. 25 y 26.
152 Ibidem, p. 26.
95
con el particular que ofrezca las mejores condiciones. Adems, va

involucrado el respeto al principio de igualdad de oportunidades,
que es una manifestacin del principio de igualdad ante la ley. Finalmente, la transparencia en las decisiones de contratacin busca
garantizar la mayor objetividad e imparcialidad en stas.153
Ahora bien, precisamente en atencin al cuidado de los intereses pblicos en los procesos de contratacin de la administracin
pblica, es que el prrafo cuarto del artculo 134 de la Constitucin general de la Repblica consagra como regla general la licitacin para la adjudicacin de los contratos pblicos:
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo
de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la
contratacin de obra que realicen, se adjudicarn o llevarn a
cabo a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para que libremente se presenten proposiciones solventes en
sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de asegurar al
Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.
Sin embargo, el propio artculo 134 constitucional, en su prrafo quinto, abre la posibilidad de que existan otras formas de
adjudicacin de contratos por parte de la administracin pblica.
El texto de dicha disposicin establece que
Cuando las licitaciones a que hace referencia el prrafo anterior
no sean idneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecern las bases, procedimientos, reglas, requisitos y dems
elementos para acreditar la economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para
el Estado.154
de Hacienda, Informe y conclusiones de la Comisin de Expertos para el Estudio y Diagnstico de la Situacin de la Contratacin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2004, p. 57.
154 Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982.
153 Ministerio
96
En sintona con la anterior disposicin constitucional, el artculo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico indica otras dos formas de adjudicacin distintas
a la licitacin pblica, a saber: la invitacin a cuando menos tres
personas, y la adjudicacin directa. Por su parte, las excepciones
concretas a la regla general de adjudicacin por licitacin, a nivel
federal, se encuentran en el artculo 41 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. As, el referido artculo dispone que las dependencias y entidades, bajo su
responsabilidad, podrn contratar adquisiciones, arrendamientos
y servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitacin pblica,
a travs de los procedimientos de invitacin a cuando menos tres
personas o de adjudicacin directa, en diversos supuestos. En algunos de ellos, la justificacin est relacionada, entre otras razones, por una imposibilidad lgica;155 por la necesidad de guardar
el orden pblico156 o por razones de seguridad nacional.157
Para los efectos de este trabajo, nos queremos fijar en la fraccin III del artculo 41, pues es la que se invoc para justificar el convenio de subrogacin de la Guardera ABC, por el
mecanismo de adjudicacin directa. Dicha fraccin indica que
se podrn contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios,
sin sujetarse al procedimiento de licitacin pblica, a travs de
los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas
o de adjudicacin directa, cuando: III. Existan circunstancias
que puedan provocar prdidas o costos adicionales importantes,
cuantificados y justificados.
Como se puede ver, el lenguaje de esta fraccin es sumamente
general y vago; no hay ningn elemento que permita precisar en
155 Por
ejemplo, que en el mercado slo exista un posible oferente (fraccin I).

156 Cuando peligre o se altere el orden social, la economa, los servicios
pblicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o regin del
pas como consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor (fraccin II).
157 Cuando la contratacin mediante licitacin pblica ponga en riesgo la seguridad nacional o la seguridad pblica, en los trminos de las leyes de la materia (fraccin IV).
97
qu puedan consistir las circunstancias referidas ni manera de

tener una idea de saber cundo estamos ante prdidas o costos
adicionales importantes, cuantificados y justificados.
Pero, desde nuestra perspectiva, el tema esencial es el de la
justificacin. Como seala Gil Ibez en una reflexin sobre
este tema en el caso espaol, la exigencia de la justificacin de
la eleccin del procedimiento y la forma de adjudicacin en la
contratacin pblica pretende hacer frente a los posibles abusos
que la administracin puede cometer en este mbito. Cierto es que
la eleccin del mtodo ha de ser discrecional (tomando en cuenta
una serie de circunstancias, como las que se encuentran en el
artculo 41 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y que bien podran precisarse ms), pero
no debe ser arbitraria, y para no serlo debe haber de parte de la
autoridad una justificacin de la eleccin del procedimiento que
ha de constar en el expediente respectivo. A su vez, la eleccin
del procedimiento debe basarse en razones que atiendan a la mejor satisfaccin del inters pblico.158
Por otro lado, de manera ms precisa, seala Gil:
Por lo dems, esta justificacin debe ser lo suficientemente explcita como para comprender los motivos que han llevado al rgano
de contratacin a la eleccin, sin que sea vlida una referencia
genrica, pero sin que se requiera una exposicin pormenorizada.
Lo ideal sera una sucinta referencia en la que se hicieran constar
las ventajas y los inconvenientes de las distintas opciones con
que se cuenta y la conclusin derivada de ello, en relacin con el
concreto contrato de que se trate no basta la mera motivacin,
sino que se precisa la justificacin, concepto ste que entiendo es
de mayor amplitud y que va a permitir, en su caso, como he advertido, mayor control de la adecuacin a derecho de la actuacin
administrativa por los Tribunales de Justicia.159
158 Gil Ibez, Jos Luis, Procedimientos y formas de adjudicacin de los
contratos administrativos, Madrid, La Ley-Actualidad, 1998, pp. 55 y 56.
159 El Tribunal Supremo de Espaa, en la sentencia del 23 de abril de 1996,
seal que en cualquiera de las diversas formas de contratacin de los servicios
98
Lo anterior nos lleva a la siguiente reflexin: si en la contratacin pblica no se establecen estndares ms precisos acerca del
tipo de criterios que pueden justificar las excepciones a la regla
general de adjudicacin previa licitacin; o bien, si una vez establecidos dichos estndares no existen o no funcionan los mecanismos para garantizar que aqullos se apliquen, entonces se abre
la puerta a la subversin de toda la lgica de la contratacin pblica (que busca, en teora, la satisfaccin y proteccin del inters pblico). Si las anteriores condiciones no se dan, entonces la
fraccin III del artculo 41 se erige en una disposicin que tiene
el potencial de convertir a la excepcin (la adjudicacin directa),
en la regla general de facto (en lugar de la licitacin pblica), con
todas las consecuencias que por lgica esto tiene en el sentido de
desproteger el inters pblico y de beneficiar a algunos intereses
privados.
No pretendemos sugerir con lo anterior que la adjudicacin directa como opcin en la contratacin pblica deba dejar de existir. Pero deben precisarse las hiptesis que la hacen necesaria, as
como los criterios para su justificacin, y tambin debe establecerse con toda claridad el deber de la autoridad de justificar con
toda amplitud en el expediente respectivo, que tales hiptesis se
han dado en el caso concreto, lo cual ha de permitir un control
ms adecuado. Nuestra observacin se vincula con la preocupacin externada en el documento de la OCDE analizado en el
captulo segundo de este libro, segn el cual la experiencia con
el contracting out sugiere ciertas condiciones esenciales para alcanzar beneficios reales: la existencia de un mercado competitivo
entre los oferentes; de procedimientos de contratacin gubernamental abiertos y verificables, y de una slida experiencia y pericia en la administracin de contratos.160
pblicos, es fundamental y bsico para la existencia y validez de tales contratos,
la justificacin concreta del supuesto que da lugar a la forma de contratacin
elegida, y la constancia de ello en el respectivo expediente. Cita tomada de
idem.
160 OECD, op. cit., p. 41. Vase captulo II, p. 38.
99
IV. El contrato de subrogacin entre

el IMSS y la Guardera ABC, S. C.161
El contrato suscrito por el IMSS y la Guardera ABC el 20
de diciembre de 2006 fue elaborado con base en un modelo de
contrato que a lo largo de varios aos ha experimentado una evolucin propia, impulsada por las distintas administraciones federales.162 Sin embargo, la esencia del rgimen de subrogacin,
independientemente del contrato-modelo, es la que ya se explic:
el objeto es transferir a particulares (personas morales) el desempeo del servicio pblico de guarderas, en el marco de un
rgimen exorbitante del derecho privado. En las lneas que siguen se analizarn los elementos distintivos de los contratos de
subrogacin.
1. Clusulas relevantes del contrato de prestacin del servicio
de guardera que celebraron el IMSS y la Guardera ABC
(29 de diciembre de 2006)163
En las declaraciones I.1 y I.2 el IMSS seala que est a cargo de la organizacin y administracin del seguro social como
un servicio pblico de carcter nacional, y reconoce que est
obligado a cubrir el servicio de guarderas de acuerdo con lo establecido en el artculo 11, fraccin V, de la LSS. Asimismo, en la
declaracin I.3 del IMSS justifica la subrogacin en los siguientes trminos:
Siendo muy amplio el mbito geogrfico y el universo de asegurados y tomando en consideracin que no cuenta con las suficientes
161 El artculo 213 de la LSS habla de convenios de subrogacin, pero la
denominacin del instrumento que habilit a la Guardera ABC para prestar el
servicio correspondiente, es la de contrato.
162 Gustavo Leal Fernndez analiza las distintas administraciones del IMSS
de los ltimos sexenios en su libro Guarderas, Mxico, ADN Editores, 2009.
163 Disponible en la pgina http://aplicaciones.imss.gob.mx/guarderias/
principal.htm
100
instalaciones ni los recursos humanos necesarios y especializados

ante la necesidad que tiene de continuar cubriendo el servicio de
guarderas a sus asegurados, celebra el presente contrato con EL
PRESTADOR, en virtud de contar ste con los recursos, tcnicos, humanos, financieros, administrativos y la infraestructura
necesaria para proporcionar el servicio requerido.
Adems, en su declaracin I.7, seala el IMSS que el Comit

Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, en
la sesin ordinaria 24/2006, y mediante acuerdo 112/2006, del 15
de noviembre de 2006, autoriz dictaminar procedente la adjudicacin directa del contrato.
Por su parte, en la declaracin II, El prestador, es decir, la
Guardera ABC, declar ser una persona moral legalmente constituida conforme a las leyes mexicanas, cuyo objeto social consiste en la asesora y prestacin de servicios de guardera y educacin de menores, y contar con los recursos tcnicos, humanos,
financieros, administrativos y la infraestructura necesaria para
proporcionar el servicio requerido por el IMSS.164
En las lneas que siguen se podrn encontrar algunas clusulas
del contrato que hemos seleccionado, para dar al lector una idea
de las obligaciones de las partes:
Segunda. Servicio. El prestador deber proporcionar el
servicio atendiendo a cuidar y fortalecer la salud del nio y su
buen desarrollo futuro, as como a la formacin de sentimientos
de adhesin familiar y social, a la adquisicin de conocimientos
que promuevan la comprensin, el empleo de la razn y de la
imaginacin, a constituir hbitos higinicos y de sana convivencia, cooperacin en el esfuerzo comn con propsitos y metas
comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a la
realidad social y con absoluto respeto a los elementos formativos
de estricta incumbencia familiar. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, los cuidados de la salud,
la educacin y la recreacin de los menores.
164 Declaraciones
II.1 y II.5 de El prestador.
101
Cuarta. Lugar. El servicio lo proporcionar El prestador en el inmueble al que se refiere el numeral II.4 de la Decla-
racion II, del presente instrumento y deber contar con el mobiliario, equipo y material didctico y de consumo adecuado para
dicho servicio, mantenindolo en condiciones ptimas de manera
permanente para la realizacin de las actividades educativas, asistenciales y administrativas de la guardera, conforme a la relacin
de mobiliario, equipo, material didctico y de consumo a que se
refiere el anexo uno que firmado por las partes forma parte integrante de este contrato.
Quinta. Capacidad instalada del inmueble. El prestador se obliga a que, de acuerdo a la capacidad instalada del inmueble que es de 196 lugares, la distribucin por sala de atencin
sea la especificada en el plano arquitectnico de la guardera, que
se adjunta como anexo dos y conforme a la plantilla de personal
y distribucin por sala de atencin que se especifica como anexo
tres que, formados por las partes, forman parte integrante del
presente contrato, no pudiendo rebasar la capacidad instalada por
sala de atencin.
Octava. Calidad. El prestador deber cumplir con la
normatividad vigente en materia de salud, regmenes de alimentacin, programa educativo y dems relativas al servicio de guardera establecidas por El Instituto para la atencin integral y
armnica del nio y que regula, de conformidad con los artculos
202 y 203 de la Ley del Seguro Social, los aspectos de fomento de
la salud, pedaggico y nutricional. Asimismo, El prestador
se obliga a adoptar la normatividad que para el efecto establezca
El Instituto.
Dcima tercera. Licencias. El prestador ser responsable de obtener y mantener actualizadas las licencias, permisos y autorizaciones gubernamentales necesarios para el ptimo
funcionamiento de la guardera, de manera que los servicios que
preste se encuentren ajustados a los ordenamientos legales correspondientes.
Dcima cuarta. Conservacin y mantenimiento. El
prestador se obliga a mantener el inmueble en que se proporciona el servicio objeto del presente contrato as como sus instalaciones, en condiciones adecuadas de utilidad, y funcionamiento.
102
Por su parte, El Instituto queda facultado para efectuar en

cualquier momento la supervisin al mismo y solicitar por escrito
a El prestador se ejecuten las obras, reparaciones o mejoras
necesarias para tal efecto.
Dcima sptima. Recursos humanos. El prestador se
obliga a que el servicio de guardera lo proporcionar con personal propio, por lo que seleccionar al personal que emplee bajo
su ms estricta responsabilidad y de acuerdo a los perfiles que
se requieren para el servicio de guardera establecidos por El
Instituto, de conformidad con el anexo cuatro que debidamente firmado por las partes, forma parte integrante del presente
contrato.
Vigsima. Cuota unitaria por la prestacin. El Instituto cubrir a El prestador por el servicio de guardera objeto y materia de este contrato, una cuota mensual de $2,110.45
(Dos mil ciento diez pesos 45/100 M.N.) por cada nio derechohabiente usuario del servicio y ser cubierta de conformidad con
la frmula de pago establecida en la clusula vigsima segunda.
Esta cuota, incluye todos los gastos derivados de la prestacin del
servicio.
Vigsima quinta. Seguros. El prestador deber contar
con un seguro en materia de responsabilidad civil y los seguros
adicionales que se requieran, de manera que cubran cualquier
eventualidad de la que pudieran desprenderse responsabilidades
de cualquier ndole y que llegaran a suscitarse con motivo de la
prestacin del servicio de guardera objeto de este contrato. La
falta de dichos seguros no eximir a El prestador de las responsabilidades en que pudiera incurrir conforme a las disposiciones legales aplicables. El prestador se compromete a eximir
y liberar de cualquier responsabilidad a El Instituto, por los
conceptos previstos en la presente clusula.
Vigsima sexta. Accin de supervisin y evaluacin. El
Instituto queda facultado para realizar las acciones de supervisin, evaluacin y control de los servicios prestados, utilizando
los medios e instrumentos administrativos y tcnicos que para tal
propsito El Instituto determine, por lo que El prestador
permitir en cualquier momento el libre acceso, en horas y das
hbiles, a la Jefa del Departamento de Guarderas, las Coordina-
103
doras Zonales, el personal comisionado por la Coordinacin de

Guarderas o cualquier otra persona fsica o moral que el Instituto
determine ya sea conjunta o separadamente, las que se identificar con credencial oficial y mediante oficio de presentacin, el cual
ser firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinacin de Guarderas, por el Jefe de Servicios de
Prestaciones Econmicas y Sociales o en su caso, alguna entidad
fiscalizadora, mismo que ser entregado a El prestador por
nica vez y tendr vigencia en tanto no sea modificado o revocado por El Instituto.
Vigsima sptima. Informes. El prestador deber rendir a El Instituto, los informes relativos a la operacin del
servicio de guardera, objeto del presente instrumento legal, con
la periodicidad y caractersticas que El Instituto determine.
Asimismo, El prestador deber aplicar los indicadores de
desempeo e informar de los resultados a El Instituto en los
trminos que ste determine.
Trigsima segunda. Terminacin anticipada. El Instituto podr dar por terminado en forma anticipada el presente contrato, cuando concurran razones de inters general o bien,
cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir
los servicios contratados, y se demuestre que, de continuar con
el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionara un
dao o perjuicio a El Instituto, sin que por ello incurra en
responsabilidad alguna, en cuyo caso El Instituto deber
notificar por escrito a El prestador una vez que ocurra este
supuesto y en caso de ser factible, con 15 das naturales de anticipacin.
Cuadragsima. Interpretacin y sometimiento. Las partes se obligan a sujetarse estrictamente para la ejecucin de los
servicios objeto de ete contrato, a todas y cada una de las Clusulas que lo integran, as como a lo dispuesto por la Ley del Seguro
Social, el Reglamento para la Prestacin de Servicio de Guardera, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico, el Cdigo Civil Federal, la Ley Federal de procedimiento Administrativo, Cdigo Federal de Procedimientos
Civiles as como a la normatividad administrativa e institucional
que le sean aplicables.
104
Cuadragsima Primera. Competencia. Para la interpretacin, cumplimiento y ejecucin de este contrato, as como para
todo aquello que no est estipulado en el mismo, las partes se
someten a la jurisdiccin de los Tribunales Federales competentes
con asiento en la Ciudad de Hermosillo, Sonora, con renuncia expresa a cualquier fuero que pudiera corresponderles por razn de
sus domicilios presentes, futuros o por cualquier otra causa.
Ahora bien, lo interesante para nuestro anlisis, ms all de los

aspectos formales del contrato, es la identificacin de una serie de
irregularidades que se fueron tejiendo alrededor del instrumento,
durante el proceso de adjudicacin y ejecucin del mismo. Se
trata de irregularidades que manifiestan cierto tipo de ambiente
cultural, poltico y administrativo. Ms en general, ejemplifican
todo un contexto dentro del cual se suscribi el contrato, contexto que, cabe suponer, es el mismo en el que se suscriben muchos
de los convenios o contratos de subrogacin de guarderas (y de
otros servicios pblicos) en Mxico.
2. Irregularidades encontradas por la CNDH en relacin
con el contrato de subrogacin celebrado entre el IMSS
y la Guardera ABC
La recomendacin 49/2009 de la CNDH document una serie de irregularidades en relacin con la suscripcin del contrato165 de subrogacin. Consideramos que su examen es esencial
para entender todas las implicaciones relevantes para la discusin
que desarrollamos en el presente trabajo, por lo que nos permitimos transcribir in extenso la parte correspondiente de la referida
recomendacin:
A. El 27 de marzo de 2001, PR17 y PR20, requirieron al doctor
SP1, Delegado del IMSS en el Estado de Sonora, la autorizacin
165 El
artculo 213 de la LSS habla de convenios de subrogacin. La recomendacin de la CNDH se refiere al contrato de subrogacin, por as denominarse precisamente el ttulo que habilit a la Guardera ABC para prestar el
servicio correspondiente
105
para el establecimiento de una guardera, en atencin al Esquema

de Guarderas Vecinal Comunitaria, externando su intencin de
adecuar un local para su funcionamiento, acatando las normas y
disposiciones establecidas en dicho esquema, indicando que el
local se ubicaba en las calles de Ferrocarrileros y Mecnicos en la
Colonia Y Griega, en Hermosillo, Sonora.
Posteriormente, el 9 de mayo de 2001, PR17 y PR20, constituyeron la Sociedad Civil denominada Guardera ABC, S.C., con
un capital social de $50,000.00 pesos, designndose un Consejo
de Administracin.
As, mediante oficio 270501613200/19311, del 11 de mayo
de 2001, el Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales en la
Delegacin del IMSS en el Estado de Sonora, inform a PR16,
Presidente del Consejo de Administracin de la Guardera ABC,
S.C., que su proyecto para la instalacin de una guardera del Esquema Vecinal Comunitario con capacidad para 170 nios haba
sido aprobado por esa Jefatura para el inicio de operaciones en
ese ao, por lo que le pidi informara la fecha de inicio de las
mismas, peticin que se reiter por oficio 270501613200/23779
del 6 de junio de 2001.
En atencin a lo anterior, por escrito sin fecha, PR21, en su
carcter de Secretario del Consejo de Administracin de la Guardera ABC, S.C., envi al IMSS diversa documentacin relativa
al inmueble donde se establecera la guardera, acompaando al
mismo el plano arquitectnico, licencia de uso de suelo, contrato
de arrendamiento, plantilla de personal y distribucin de horarios
y dictamen tcnico de seguridad.
Por su parte, el Director General de Desarrollo Urbano y
Obras Pblicas del Municipio de Hermosillo, Sonora, comunic
al representante legal de la Guardera ABC, S.C., mediante oficio
DUYOP/3995/2001 de fecha 2 de agosto de 2001, el otorgamiento de la licencia de uso de suelo, condicionada a que se contara
con un rea de estacionamiento, segn lo establecido por la fraccin V del artculo 33 del Reglamento de Construccin para dicho
Municipio.
Asimismo, mediante oficio DUYOP/3996/2001 de la misma
fecha, la citada autoridad aprob el anteproyecto para el predio
ubicado sobre la calle Mecnicos y Avenida de los Ferrocarri-
106
leros de la Colonia Y Griega, por considerar que reuna los requerimientos tcnicos para el funcionamiento de una guardera,
debiendo respetar las disposiciones establecidas en la licencia de
uso de suelo otorgada mediante oficio DUYOP/3995/2001.
Posteriormente, a travs del diverso 09E1613200/437 del 2
de marzo de 2002, el Titular de la Coordinacin de Guarderas
del IMSS en el Distrito Federal, notific a los Delegados Estatales, Regionales y del D.F., que la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo, a travs del oficio UNAOPSPF/309/
AD/0-1125/2001, emiti una opinin con relacin a la contratacin de los servicios de guardera, sealando que dichos servicios
tendran que contratarse mediante los procedimientos previstos
en el artculo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico, pudiendo ser bajo el supuesto de
excepcin contemplado en la fraccin III, del artculo 41 del citado ordenamiento, considerndose factible que la autorizacin
del procedimiento respectivo lo emitiera el Comit Institucional
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del IMSS, lo que
motiv que en la sesin 2/2002 (extraordinaria) del citado Comit
realizada el 7 de marzo de 2002, a travs del acuerdo No. 16 de
la misma fecha, se considerara procedente la contratacin directa
por adjudicacin, debiendo suscribir los contratos el Delegado
correspondiente e informar de las contrataciones al Comit de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la Delegacin.
El 31 de octubre de 2003, el apoderado legal del IMSS, el Jefe
Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales, la Titular
de la Coordinacin de Guarderas del IMSS y el representante
legal de la Guardera ABC, S.C., suscribieron un nuevo contrato
en virtud de que por acuerdo 602/2002 del 13 de noviembre de
2002, en relacin con el diverso 159/2003 del 23 de abril de 2003,
el Consejo Tcnico del IMSS autoriz se realizaran contratos
multianuales; asimismo, el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en su sesin ordinaria 11/2003
autoriz procedente la adjudicacin directa de conformidad con
lo dispuesto en el artculo 41, fraccin III, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
El 5 de septiembre de 2006, se suscribi un convenio modificatorio respecto de la vigencia del contrato del 31 de octubre al 31
107
de diciembre de 2006, firmndolo el Director General del IMSS,

el Director Jurdico y la Coordinadora de Guarderas del IMSS, as
como el Delegado Estatal de ese Instituto en Sonora y la representante legal de la Guardera ABC, S.C.
El 8 de noviembre de 2006, la Titular de la Coordinacin de
Guarderas del IMSS en el Distrito Federal, someti a consideracin del Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios, la procedencia de un dictamen en el cual qued bajo
la responsabilidad de la Coordinacin de Guarderas, dependiente
de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del IMSS,
las Delegaciones Estatales, Regionales y del Distrito Federal,
efectuar la contratacin multianual de la prestacin del servicio
de guardera del Esquema Vecinal Comunitario nico para garantizar la continuacin de los servicios, aplicando para ello el
procedimiento de adjudicacin directa.
En ese orden de ideas, de las evidencias que se alleg esta
Comisin Nacional se desprenden lo siguiente:
a) El plano arquitectnico del inmueble que el representante
legal de la Guardera ABC, S.C., present al Instituto Mexicano
del Seguro Social mediante escrito sin fecha, con el propsito de
cubrir los requisitos establecidos en las Bases para la Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario
y en el cual se especificaron las reas con que contara dicho inmueble; sin embargo, consta en el mismo una anotacin en la que
se seala la carencia de estacionamiento, siendo que al momento
en el que se suscit el siniestro del 5 de junio de 2009, dicha rea
se encontraba ocupada por el almacn de papelera del Gobierno
del Estado, con lo cual implic un incumplimiento a lo establecido por la fraccin V del artculo 33 del Reglamento de Construccin para el Municipio de Hermosillo, Sonora, que establece que
la Direccin General de Desarrollo Urbano y Servicios Pblicos
del Municipio de Hermosillo, Sonora, expedir las constancias de
zonificacin en las que se indique el rea de estacionamiento con
que debern contar las edificaciones que se pretendan construir,
situacin que fue corroborada con la declaracin de E32, asistente
educativo del rea de Lactantes A y B de la citada Guardera, rendida el 9 de junio de 2009, ante el agente del Ministerio Pblico
del fuero comn en el Estado de Sonora, en la que indic que la
108
guardera careca de un estacionamiento propio para el personal

y usuarios, por lo que deban estacionarse en las calles vecinas o
enfrente a la Guardera.
b) De acuerdo a lo dispuesto en el apartado 1, de las Bases para
la Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal
Comunitario, expedidas por la Coordinacin de Guarderas de la
Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del IMSS en el
mes de mayo de 1999, la delegacin estatal certificara mediante escrito la existencia de la demanda suficiente del servicio de
Guardera en la localidad y zona propuesta del ofertante para la
instalacin de la unidad, con el propsito de asegurar la ptima
ocupacin de la guardera y el mximo beneficio a la poblacin
asegurada con derecho a los servicios.
Sin embargo, no obra dentro de las constancias remitidas por
el Instituto Mexicano del Seguro Social, documento alguno en el
que se acredite la existencia de la demanda que motive el servicio
de guardera y no obstante ello, con fecha 11 de mayo de 2001, el
Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales de la Delegacin Estatal de Sonora del propio Instituto, comunic al apoderado legal
de la guardera que el proyecto propuesto para la instalacin de
una guardera quedaba aprobado por esa Jefatura de Prestaciones
Econmicas y Sociales.
c) Por otra parte, el Punto 2 de las Bases para la Subrogacin de
Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario establecen que la Carta de Intencin y Oferta del Servicio de Guarderas
debera estar elaborada en hoja membretada de la empresa, a fin
de que el IMSS verificara que la razn social correspondiera a la
escritura constitutiva de la misma, debiendo adems acompaar
la licencia sanitaria, de uso de suelo de funcionamiento, dictamen
estructural del inmueble, exposicin fotogrfica del inmueble y
dictamen tcnico de seguridad.
Contrario a ello, de las constancias allegadas a esta Comisin
Nacional se desprende que el 27 de marzo de 2001, PR17 y PR20,
en su carcter de personas fsicas, solicitaron al entonces Delegado del IMSS en el Estado de Sonora, la autorizacin para el
establecimiento de una guardera, en funcin al esquema de Guardera Vecinal Comunitaria, externando su intencin de adecuar un
local para su funcionamiento y acatar las normas y disposiciones
109
establecidas en dicho esquema, expresando que el inmueble se

ubicaba en las calles de Ferrocarrileros y Mecnicos en la Colonia
Y Griega, en Hermosillo, Sonora, an sin contar la citada hoja
membretada, toda vez que fue hasta el 9 de mayo de 2001, cuando
se suscribi el contrato constitutivo de Sociedad Civil Guardera
ABC, S.C., sin que pase desapercibido que tampoco contaban
con el inmueble ofrecido, toda vez que fue hasta el 21 de junio de
2001 que se celebr el contrato de arrendamiento del local donde
se habilit la Guardera ABC, S.C.
d) Asimismo, las citadas Bases establecen en su punto 2.3, que
los inmuebles propuestos por los ofertantes debern ser evaluados
por las instancias delegacionales del IMSS, considerando que las
edificaciones funcionaran o pudieran operar como guardera en
inmueble ex-profeso o casa-habitacin adaptada y estar alejada
de zonas que presentaran entre otras, vas rpidas o carreteras,
gasolineras o cualquier otra circunstancia que constituyera algn
motivo de riesgo, adems de contar con todos los servicios municipales entre los que se encuentran agua, energa elctrica, alumbrado pblico, banquetas, guarniciones, entre otras.
Lo anterior, se puede presumir, no fue efectuado por el IMSS,
en razn de que no obra documento alguno que lo acredite ya que
la ubicacin del inmueble que ocup la guardera se encuentra a
unos metros del Perifrico Sur y colinda con un expendio de llantas instalado antes que la propia guardera se estableciera, adems
meses despus de la existencia de sta se instal un expendio de
gasolina; aunado a que en la actualidad como los medios de comunicacin han reportado, parte del frente del inmueble sobre
la calle de Mecnicos no cuenta con banqueta y por el lado de la
calle de Ferrocarrileros no hay banqueta ni guarnicin ni calle pavimentada, lo cual tambin qued evidenciado en las impresiones
fotogrficas tomadas por personal de esta Comisin Nacional.166
Lo que esta resea extrada de la recomendacin de la CNDH

nos dice, es que el convenio o contrato de subrogacin en el presente caso, lejos de funcionar bajo una concepcin de regulacin por contrato que salvaguarde el inters pblico, funcion
166 CNDH,
Recomendacin 49/2009 publicada el 3 de agosto de 2009.
110
como un mecanismo para desresponsabilizar a actores estatales y a particulares involucrados en el esquema de subrogacin
de la guardera. El cmulo de irregularidades que documenta la
recomendacin de la CNDH,167 cometidas en torno y en relacin
con el contrato de subrogacin (desde la adjudicacin hasta
las condiciones de ejecucin del mismo), evidencian un esquema
que, para aludir a la metfora antes empleada, podra denominarse espacio desregulatorio.
Se trata de una falla inherente al rgimen de subrogacin?
Dudamos que as sea. Es decir, no consideramos que el rgimen
de subrogacin, en abstracto, en todo caso, necesariamente deba
llevar a un escenario del espacio desregulatorio arriba referido, ni a desresponsabilizar a los actores estatales y no estatales
involucrados en el esquema de subrogacin. Ms bien, lo que se
plantea en este trabajo es que la falla deriva de las prcticas de
adjudicacin y ejecucin de los contratos; de la ausencia de mecanismos de control, supervisin, monitoreo y rendicin de cuentas
en relacin con dichos contratos. La falla deriva en gran parte de
la ausencia de las condiciones que la OCDE ha sealado como
necesarias para que este tipo de esquema genere beneficios
reales,168 como lo ilustra y confirma un anlisis elaborado por la
Auditora Superior de la Federacin, al que nos referiremos en el
siguiente apartado.
V. Los convenios de subrogacin como reas
de opacidad en la administracin pblica federal
En nuestra discusin, y vinculado con nuestras observaciones
precedentes, resulta importante examinar ahora un documento
producido por la Auditora Suprerior de la Federacin (ASF), en
el cual incluye a los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos
anlogos como reas de opacidad en la administracin p167 Aqu
nos hemos referido tan slo a algunas de ellas.

supra, p. 38.
168 Vase
111
blica de la federacin. Es decir, reas en las que no se ejerce el

control y rendicin de cuentas en el manejo de recursos pblicos
federales de manera adecuada.169
En su diagnstico, la ASF seala que los fideicomisos, fondos,
mandatos y contratos anlogos se han constituido en importantes
instrumentos financieros en la administracin pblica que manejan cuantiosos recursos pblicos. Asimismo, destaca el documento
que estas figuras son ya sujetas de fiscalizacin, gracias a la nueva
normativa en materia de fiscalizacin superior de la Federacin,
que tuvo como propsito fundamental explicitar que las atribuciones de revisin y fiscalizacin comprendan la administracin y
ejercicio de toda clase de recursos federales, independientemente
de quin los ejerza.170 Dicha normativa se apoy en la consideracin de que una gran parte de recursos pblicos quedan ajenos a
los procedimientos de fiscalizacin, en virtud de que un nmero
importante de fideicomisos, fondos y mandatos que operan exclusivamente con fondos federales no rinden cuentas, ya que no
se incluye el resultado de sus operaciones dentro de la cuenta pblica que presenta el Ejecutivo federal a la Cmara de Diputados,
situacin que neutraliza, en los hechos, la facultad exclusiva de la
propia Cmara de vigilar el origen, administracin y destino de los
recursos pblicos.171
En este tema, es esencial tener una idea clara de los trminos
relativos a las facultades de control que ejerce la ASF, por lo que
transcribimos ntegro el artculo 37 de la Ley de Fiscalizacin y
Rendicin de Cuentas vigente:
Artculo 37. La Auditora Superior de la Federacin fiscalizar
directamente los recursos federales que administren o ejerzan
169 Auditora Superior de la Federacin, reas de opacidad y riesgo en el
Estado federal mexicano, Oportunidades de mejora, Mxico, 2008.
170 Ibidem, pp. 11-13.
171 Se refiere a la aprobacin de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de
Cuentas publicada en el DOF el 29 de mayo de 2009, que abrog la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (publicada en el DOF el 20 de diciembre
de 2000).
112
las entidades federativas, los municipios y los rganos polticoadministrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepcin de las participaciones federales; asimismo,
fiscalizar directamente los recursos federales que se destinen y
se ejerzan por cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica
o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o
cualquier otra figura jurdica, de conformidad con los procedimientos establecidos en otras leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del
sistema financiero.
Para el cumplimiento de las atribuciones establecidas en el prrafo anterior y en trminos de la fraccin XIX del artculo 15
de la presente Ley, la Auditora Superior de la Federacin podr
celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas,
legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
y las entidades de fiscalizacin superior, con el objeto de que colaboren con aqulla en la verificacin de la aplicacin correcta de
los recursos federales recibidos por dichos rdenes de gobierno,
conforme a los lineamientos tcnicos que seale la Auditora Superior de la Federacin. Dichos lineamientos tendrn por objeto
mejorar la fiscalizacin de los recursos federales que se ejerzan
por las entidades federativas, por los municipios y por los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal, incluyendo a sus administraciones pblicas paraestatales y paramunicipales.
Los lineamientos comprendern adems, la verificacin del
desempeo y la comprobacin de la aplicacin adecuada de los
recursos que reciban las personas fsicas o morales, pblicas o
privadas, en concepto de subsidios, donativos y transferencias
otorgados por las entidades federativas, los municipios y los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal con cargo a recursos federales.
La Auditora Superior de la Federacin establecer los sujetos,
objetivos, alcance y procedimientos de las auditoras y estructura
de los informes de auditora a practicar sobre los recursos federales entregados a entidades federativas, municipios y los rganos
poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal, para asegurar una rendicin de cuentas oportuna,
113
clara, imparcial y transparente. El conjunto de los trminos acordados con las entidades de fiscalizacin de las entidades federativas no podrn ser inferiores a los determinados en la ley.
En el caso de que las entidades de fiscalizacin superior de
las entidades federativas detecten irregularidades que afecten el
patrimonio de la hacienda pblica federal, debern hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditora Superior de la Federacin,
para que en trminos de la presente Ley inicie la responsabilidad
resarcitoria correspondiente y promueva las responsabilidades civiles, penales, polticas y administrativas a las que haya lugar.
La Auditora Superior de la Federacin verificar que las entidades fiscalizadas lleven el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federacin que les
sean transferidos y asignados, de acuerdo con las disposiciones
aplicables.
Ahora bien, con base en estas facultades, la ASF realiz una

evaluacin sobre el tipo de figuras referido, a raz de la cual detect una serie de debilidades como las siguientes:
El sistema no tiene registrado el universo total de este
tipo de figuras jurdicas, ya que los poderes Legislativo y
Judicial, as como los rganos constitucionalmente autnomos, no estn obligados a reportar, en dicho sistema,
los actos jurdicos que constituyen.
El sistema operado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico no dispone de un mecanismo que garantice
que las dependencias y entidades den de alta la totalidad
de estas figuras jurdicas.
Se detectaron fallas en la operacin del sistema, al no
contar con datos y soporte documental respecto de la renovacin de la clave de registro de algunos de estos instrumentos.
El diseo del sistema no considera la emisin de reportes globales sobre los activos, pasivos y patrimonio del
conjunto de figuras jurdicas. Al respecto, se recomend
114
establecer la obligatoriedad de dictaminar los estados financieros de estas figuras jurdicas por parte de auditores
externos.
El nmero de figuras jurdicas vigentes y no vigentes que
en 2004 eran de 1,387, se incrementaron en 2005 a 1,409,
y el monto de sus activos pas de 675 mil millones de pesos a 742 mil millones, equivalentes al 8.9% del PIB.
Por otra parte, seala el documento de la ASF que de las revisiones efectuadas en cuentas pblicas anteriores sobre la situacin que guardan estos instrumentos se detectaron las siguientes
debilidades de carcter general:
Del total de fideicomisos, fondos, mandatos y contratos
anlogos registrados en el sistema, el 49% no se encuentran ya vigentes, por haberse dado de baja, por haberse
extinguido, o bien por encontrarse en su proceso de terminacin.
Del resto de instrumentos que an estn vigentes, el 85%
tiene vigencia indefinida, debido a que la normativa presupuestaria no establece plazos de vigencia, situacin que
contraviene su propia naturaleza relativa a la anualidad.
Se observ que no se cuenta con un adecuado control y
seguimiento global de los recursos federales aportados a
estos instrumentos, as como de su adecuado reintegro al
erario cuando son extinguidos o cancelados.172
Por todo lo anterior, la ASF reiter la apremiante necesidad de
continuar impulsando una mayor transparencia en la operacin
de estos instrumentos, tanto en los tres poderes de la Unin como
en los entes constitucionalmente autnomos. Asimismo, seal
que es necesario incorporar todas las figuras constituidas en el
sistema de registro, fortalecer los controles y supervisin de su administracin, y propiciar, sin excepciones, la rendicin de cuen172 Ibidem,
pp. 12 y 13.
115
tas y la fiscalizacin del uso y destino de los recursos pblicos

asignados a los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos anlogos, incorporando los resultados de su ejercicio en las cuentas
pblicas anuales.173
Por otro lado, en una segunda versin (ampliada) del mismo
documento,174 la ASF es ms especfica, al desarrollar toda una
reflexin de diagnstico acerca de la regulacin y supervisin
del estado sobre la delegacin y autorizaciones a particulares
de responsabilidades y tareas pblicas. En este sentido, el documento observa que ante la complejidad que han registrado las
relaciones econmicas y sociales, as como la diversificacin de
los agentes que intervienen en los diversos sectores de la administracin pblica federal, est presente un significativo proceso
de delegacin de actos jurdicos y de autorizaciones a particulares para participar en reas estratgicas reservadas al Estado, a
travs de distintos instrumentos, tales como concesiones, permisos, contratos y licencias, principalmente. Sin embargo, tambin
aclara la ASF que el Estado federal mexicano, al delegar actos y
funciones que son de su exclusiva competencia, es responsable
de regular, normar y verificar, mediante ordenamientos legales y
acciones de vigilancia, las actividades que, con su autorizacin,
desarrollan los particulares, cuidando que los intereses privados
no se privilegien sobre el inters pblico.175
Despus de dar ejemplos de una serie de actividades en las que
se ha dado este tipo de autorizaciones a particulares,176 reflexiona la ASF que el cmulo de autorizaciones y de actos delegatorios
173 Ibidem,
p. 13.
Superior de la Federacin, reas de opacidad y riesgo en el
Estado federal mexicano. Oportunidades de mejora, Mxico, 2009, pp. 68-72.
175 Ibidem, p. 68.
176 Tales como autorizaciones efectuadas para la operacin de instituciones
financieras; para la prestacin de servicios pblicos en materia de ferrocarriles,
carreteras y transporte areo; para la exploracin y explotacin minera; para el
uso y disfrute de las reas federales (playas); para la explotacin, uso y aprovechamiento de aguas nacionales; para la generacin de energa elctrica; para
la prestacin de servicios de seguridad privada; para la imparticin del servicio
174 Auditora
116
emitidos es tan extenso, que supondra que el universo de reguladores, supervisores, visitadores e inspectores debiera ser, proporcionalmente, igual de amplio adems de especializado, con el
fin de brindar al Estado una confianza razonable de que los particulares, efectivamente, cumplen con la normativa que rige las
funciones a ellos confiadas y con las obligaciones establecidas en
los ttulos o instrumentos de autorizacin expedidos.177
Sin embargo, observa la ASF con preocupacin la presencia
de importantes debilidades en los procesos de autorizacin, regulacin y supervisin de diversos actos transferidos a particulares,
entre las cuales destacan las siguientes:
En el otorgamiento de las autorizaciones no siempre se
observa el cumplimiento de los requisitos que establece
la normativa.
Los servidores pblicos que participan en los procedimientos de otorgamiento de estas autorizaciones, en ocasiones, desconocen la legislacin que los regula.
Escasa supervisin por parte de las autoridades para exigir el puntual cumplimiento de las obligaciones de los
particulares debido a la falta de personal capacitado, ya
que las reas encargadas de esta funcin han sido las ms
afectadas por los procesos de recorte de personal; esto ha
ocasionado que en algunos casos la capacidad de supervisin slo alcance el 1 o 2% del universo por supervisar.
Falta de infraestructura para el establecimiento de controles que permitan una adecuada y eficiente supervisin por
parte del Estado.
Percepcin de prcticas irregulares por parte del personal
que desarrolla funciones de supervisin, lo cual le facilita
al particular eludir, en muchas ocasiones, el cumplimiento
de sus obligaciones sin ser sancionado.
pblico de educacin y salud; para el uso y disfrute del espectro radioelctrico;
y para el uso de monumentos arqueolgicos, entre otras.
177 Ibidem, p. 69.
117
Por ltimo, las auditoras han evidenciado que los concesionarios y permisionarios son omisos en el cumplimiento de sus obligaciones; que adems de exigua, la
supervisin es deficiente; que en el caso de sanciones
administrativas y fiscales, no existe un adecuado seguimiento, y las que se imponen no siempre se ejecutan,
debido a deficiencias y violaciones en el procedimiento,
a prescripcin de algunas de ellas, o a negligencia y corrupcin en general; por ltimo, los crditos fiscales no
cuentan con el debido seguimiento por parte de la autoridad sancionadora.178
Asimismo, y despus de citar una serie de casos especficos
derivados de la revisin de la cuenta pblica de 2007 efectuada
por la ASF en los que se documentan diversas irregularidades,
la seccin respectiva del documento analizado concluye con una
referencia directa al caso de la Guardera ABC:
Con base en estos resultados, se requiere reflexionar sobre la importancia de vigilar celosamente el cabal cumplimiento de las
obligaciones de los particulares respecto de los actos que el Estado les concede realizar en su nombre, reconociendo, al mismo
tiempo, los efectos que stos tienen en la sociedad y, por consiguiente, la obligada proteccin que se debe ofrecer a la ciudadana para evitar cualquier mal uso de las facultades delegadas que
obre en su perjuicio, o bien, de cualquier eventualidad que afecte
sus derechos e integridad, como fue el caso del siniestro ocurrido
en una guardera subrogada del Instituto Mexicano del Seguro
Social en el estado de Sonora, la cual no cumpla con las medidas de seguridad requeridas ocasionando la prdida de la vida de
muchos infantes.179
Por ltimo, y ms all del caso de la Guardera ABC, se pronuncia la ASF por una revisin profunda de las normas y las
178 Ibidem,
179 Ibidem,
pp. 69 y 70.
p. 71.
118
prcticas que se dan alrededor de la transferencia a particulares

de servicios y funciones pblicas, en los siguientes trminos:
Una inadecuada e insuficiente regulacin y supervisin del Estado impacta determinantemente en la economa y en la sociedad en
general, genera distorsiones en los objetivos, propsitos y metas
de las polticas pblicas, propicia la discrecionalidad en las decisiones y autorizaciones, e invita a la negligencia, al dispendio, a
la ineficiencia y al mal uso de los recursos pblicos, lo que facilita
el contubernio y las prcticas de corrupcin.
El Estado debe impulsar una administracin eficiente de todas
las autorizaciones emitidas y contar con personal suficiente y especializado para supervisar, verificar, vigilar, inspeccionar y dar
seguimiento al cumplimiento cabal de las obligaciones por parte
de los particulares. Estas tareas deben considerarse estratgicas,
toda vez que cuidan la convivencia y el buen uso de los bienes y
recursos pblicos de todos los mexicanos.
Con base en el objetivo de impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas en todos los mbitos de la gestin pblica, es
imperativa la atencin inmediata de esta rea de alto riesgo, mediante la aplicacin de programas de gran aliento con acciones y
mecanismos puntuales orientados a fortalecer las atribuciones de
los entes pblicos encargados de las funciones de regulacin y supervisin de las actividades y procesos que han sido delegados a
particulares, teniendo como premisa que ello es, desde cualquier
ptica o perspectiva, una responsabilidad insoslayable del Estado
Federal Mexicano.180
El documento de la ASF nos remite a la preocupacin por las

consecuencias que puede tener el dar por supuestas ciertas condiciones de certidumbre, estabilidad y racionalidad de los actores implcitas en algunas de las polticas pblicas implementadas
en Mxico para resolver graves problemas sociales. Las peculiaridades de las administraciones pblicas de los pases latinoamericanos en general, de Mxico en lo particular, obligan a una
180 Ibidem,
pp. 71 y 72.
119
reflexin sobre la viabilidad de ciertos modelos, en contextos diferentes a los asumidos por muchas propuestas.
En el caso especfico de los convenios de subrogacin, y como
la ha sealado la OCDE, resulta evidente que en condiciones en
las que no existen mercados competitivos entre los oferentes, ni
procedimientos de contratacin gubernamental abiertos y verificables, ni una slida experiencia y pericia en la administracin de
contratos, es muy probable que surjan problemas no esperados ni
previstos, en cuanto a la eficacia, la eficiencia y la seguridad para
los beneficiarios de dichos servicios.
VI. Irregularidades en los servicios de guarderas
de otros programas gubernamentales
Por ltimo, y para completar nuestro cuadro analtico, debemos sealar que en otro documento la ASF da cuenta del Programa de Guardera y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras, creado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL),
con el objetivo de disminuir la vulnerabilidad de los hogares en
condiciones de pobreza, en los que la jefatura de una familia con
nios entre uno o dos aos 11 meses de edad recae en una madre
trabajadora o que est buscando trabajo, o bien de un padre solo.
El programa brinda al jefe de familia un espacio seguro para el
cuidado de sus hijos, para que tenga la oportunidad de trabajar o
buscar empleo.181
El rgimen de las guarderas y estancias incorporadas a este

programa es distinto al de las guarderas subrogadas del IMSS.
Incluye tres modalidades distintas. Una de ellas es de Apoyo a
madres y padres trabajadores, la cual se enfoca en brindar un
181 Auditora Superior de la Federacin, Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica, t. VIII, Mxico, 2007, pp.
103 y ss.
120
apoyo mensual a los padres de familia (beneficiarios) de hasta 700

pesos por cada nio(a) de entre uno y tres aos once meses de
edad, inscrito en alguna de las estancias infantiles del Programa.
Una segunda modalidad, llamada de Impulso a los servicios de
cuidado y atencin infantil, brinda un apoyo de hasta 35,000 pesos a quien quiera crear una estancia infantil, para la adecuacin y
equipamiento de los hogares o inmuebles, para el inicio de la operacin de la estancia infantil. Asimismo, estas estancias infantiles
reciben directamente el apoyo mensual otorgado a los padres de
familia beneficiarios de la modalidad de Apoyo a Madres y Padres Trabajadores (que va de 450 a 700 pesos mensuales por cada
nio(a) inscrito). Por ltimo, la tercera modalidad, denominada de
Afiliacin a la red de Guarderas y Estancias Infantiles, brinda la
oportunidad a las guarderas y estancias infantiles ya establecidas,
de afiliarse al Programa, y as formar parte de la red de estancias
infantiles. Al afiliarse a la red, las guarderas y estancias infantiles
ya establecidas reciben el apoyo mensual otorgado a cada beneficiario de la modalidad de Apoyo a Madres y Padres Trabajadores
(de 450 a 700 pesos mensuales por cada nio(a)).182
A pesar de que el rgimen de las guarderas y estancias infantiles integradas al Programa de Guardera y Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras de la SEDESOL y el de las
guarderas subrogadas del IMSS es distinto, resulta interesante
analizar el documento de la ASF, pues nos permite apreciar una
serie de irregularidades en las que se incurre en el esquema del
referido Programa, y que tambin nos da una idea del contexto
administrativo en el que se establecen este tipo de programas.
En su anlisis, la ASF dio cuenta de diversas irregularidades,
entre las cuales se encuentran las siguientes:
A. El Manual de Organizacin Especfico y el Manual de
Procedimientos de la Direccin General de Polticas Sociales
(DGPS) no estaban actualizados;
182 Informacin tomada de www.trabajo.com.mx/su_estancia_infantil_o_
guarderia_con_la_sedesol.htm
121
B. En el caso de la delegacin de Hidalgo, se encontr que se

realizaron nueve pagos en demasa al mismo nmero de guarderas y estancias infantiles por 11.4 miles de pesos, los cuales, al
trmino de la auditora (diciembre de 2008) no se haban recuperado y reintegrado a la Tesorera de la Federacin;
C. En el caso de una guardera y estancia infantil ubicada en el
estado de Hidalgo, no se encontr evidencia de la celebracin del
convenio de concertacin y del acta de certificacin de acciones
que por ley debe existir, en el marco del Programa;
D. En siete guarderas ubicadas en el estado de Hidalgo se
encontr la falta del recibo y comprobacin del importe otorgado a las responsables de las guarderas y estancias infantiles
por concepto de impulso (de hasta 35.0 miles de pesos); falta de
anexos tcnicos para el pago de lo sapoyos (de hasta 0.7 miles
de pesos); faltas e inconsistencias en listas de los nios y nias;
falta de solicitud de apoyo por parte de la madre o padre de los
nios; expedientes extraviados y falta de convenios de terminacin anticipada;
E. De la aplicacin de cuestionarios a las responsables y asistentes de 10 y 8 guarderas y estancias infantiles, del D.F. y de Hidalgo, respectivamente, as como de la inspeccin fsica de dichas
estancias, se concluy lo siguiente:
En cinco casos se encontr que los beneficiarios del programa no
requisitan correctamente el Formato de Control de Asistencias y
Clculo de Subsidios en virtud de que registran y firman la hora
de entrada y salida de los menores por adelantado e inclusive firmaron en das que an no haban transcurrido; en dos casos, el
responsable de la estancia no acredit la propiedad del inmueble
o el contrato de arrendamiento; en dos casos, no se cuenta con
suficientes asistentes para el cuidado de los nios; en un caso, al
momento de la verificacin no se encontr la responsable de la
estancia; en otro caso, no se contaba con el botiqun; en un caso,
se encontraron contactos elctricos descubiertos; en dos casos, las
responsables no contaron con la preparacin mnima necesaria
que exigen las Reglas de Operacin; en un caso, no se contaba
122
con el Reglamento Interior; en un caso, el Reglamento Interior

no cumpla con los requisitos de las Reglas de Operacin y no lo
tenan en un lugar visible; y, por ltimo, en un caso, la estancia no
mantena el Reglamento Interior en un lugar visible.183
F. A partir de la revisin de 27 expedientes de guarderas y estancias infantiles (16 del D. F.) y 11 de Hidalgo), se observ
que stos no contaron con toda la documentacin requerida, como
se menciona a continuacin: en cinco casos faltaba el anexo tcnico de pago del impulso por 35.0 miles de pesos (formato que
sirve para reportar a la DGPS el monto del impulso que deber
pagarse); en 11 casos, el presupuesto para la compra de lo necesario para el inicio de la operacin; en seis casos, el reglamento
interno de la guardera y estancia infantil; en 17 casos, evidencia de la visita inicial del Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF); en nueve casos, la constancia de
capacitacin inicial de la responsable de la guardera y estancia
infantil; en dos casos, el Formato para la Afiliacin a la Red de
Guarderas y Estancias Infantiles; y, por ltimo, en 18 casos, la
Cdula de Informacin Socioeconmica. Lo anterior contravino
el lineamiento IV.16 de los Lineamientos de 2007 para los Programas de Desarrollo Social y Humano y el numeral 4.3.2. de
las Reglas de Operacin del Programa de Guarderas y Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el Ejercicio
Fiscal 2007, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del
10 de enero de 2007 y, reformadas y publicadas en el mismo medio el 15 de enero de 2007.184
G. Asimismo, a partir de la revisin de los expedientes de los

nios y nias beneficiarios, en el prrafo anterior, la ASF encontr que stos no contaron con toda la documentacin requerida,
pues en un buen nmero de casos faltaban actas de nacimiento,
solicitudes de apoyo del beneficiario, declaraciones en escrito
simple de la madre o padre de familia responsable, de que trabaja
183 Ibidem,
184 Ibidem,
p. 125.
p. 133.
123
o est buscando trabajo; identificaciones oficiales, y fotografas

del nio o nia incorporado al programa.185
Entre las recomendaciones emitidas, la ASF seala que la Secretara de Desarrollo Social debe fortalecer los mecanismos de
supervisin, y verificar que las guarderas y estancias infantiles
cumplan con todos los requisitos establecidos en las Reglas de
Operacin del Programa de Guarderas y Estancias Infantiles
para Apoya a Madres Trabajadoras que se encuentren vigentes.
El diagnstico y anlisis de la ASF puede verse como una especie de radiografa de lo que caracteriza en muchos casos al
corazn del Estado mexicano: el aparato gubernamental, la administracin pblica, en todos sus niveles: federal, estatal y municipal. Se trata de una radiografa que muestra varios de los defectos
de las administraciones pblicas, defectos y vicios que derivan de
factores normativos (hay vacos, lagunas, vaguedades), diseos
institucionales inadecuados, falta de infraestructura y de personal suficiente y capacitado para realizar tareas de adopcin de
medidas, ejecucin de polticas pblicas, monitoreo, control y
supervisin. Todo ello, como lo seala el documento de la ASF,
se traduce en la debilidad de los entes pblicos. En el agregado, se
trata de la debilidad del Estado mexicano. Bajo estas condiciones, vale decirlo, el esquema de regulacin por contrato no es
ms que una utopa.
VII. Recapitulacin
Las actividades realizadas por las guarderas del IMSS constituyen un servicio pblico. Esto significa que en relacin con ellas
ha habido un reconocimiento colectivo de la existencia de una
necesidad general (de los trabajadores bajo el rgimen del IMSS,
cuyos hijos requieren ser atendidos durante la jornada de trabajo
de los primeros), y una valoracin y decisin del Estado (expresada en la Constitucin y en la Ley de Seguridad Social) de sa185 Idem.
124
tisfacerla, invistiendo a la administracin pblica (el IMSS) de

potestades para hacerlo.
Sin embargo, como hemos, visto lo pblico no es sinnimo de
lo estatal. Es decir, actores privados pueden hacerse cargo de lo
pblico, y el derecho administrativo ha diseado diversos instrumentos para que ello sea posible. Los regmenes de la llamada
gestin indirecta de servicios pblicos forman parte de dichos
instrumentos, y entre ellos se encuentran los convenios de subrogacin de las guarderas del IMSS.
Como acto jurdico complejo, la subrogacin contiene un elemento reglamentario y un elemento contractual. El primero implica que el IMSS tiene la potestad de regular, controlar, vigilar
la prestacin del servicio de guarderas, a travs, por ejemplo, de
normas como el Acuerdo del Comit Tcnico del IMSS nmero
602/2002 del 13 de noviembre de 2002 (modificado por el Acuerdo 159/2003 del 23 de abril de 2003 del propio Comit).
Asimismo, la delegacin de la prestacin del servicio pblico,
bajo el rgimen de subrogacin, no implica la delegacin de la
titularidad de las competencias de la administracin pblica ni
de la responsabilidad, en ltima instancia, en relacin con la calidad, eficiencia y seguridad en la operacin del servicio. En este
punto, el aspecto reglamentario del rgimen de subrogacin es
esencial para cuidar el elemento pblico en el marco del rgimen de subrogacin. Es decir, del ejercicio eficaz de esas potestades (de control, vigilancia, monitoreo) depende el cuidado de
lo pblico en dicho esquema.
Pero el cuidado de lo pblico tambin depende del respeto a
los principios de concurrencia, isonoma, competencia, imparcialidad, transparencia y publicidad186 en los procedimientos de adjudicacin de los contratos o convenios de subrogacin. Dichos
principios, articulados dentro de la normativa y el procedimiento
de licitacin pblica, buscan defender y promover el inters pblico.
186 Vase
supra, pp. 79 y 80.
125
Por ello es que las excepciones a la licitacin pblica, como

la adjudicacin directa, deben estar sujetas a un rgimen ms estricto, en el cual las causales que las permiten se establezcan con
mayor precisin, y en el que se exija tambin que la decisin
de adjudicar directamente est ampliamente justificada en el expediente respectivo. De no existir estas condiciones, se abre la
puerta a la desproteccin del inters pblico y a la prevalencia
de intereses privados involucrados en la prestacin del servicio
pblico subrogado.
En nuestra opinin, lo sucedido en la Guardera ABC no es
ajeno a la existencia de un esquema de adjudicacin directa basado en causales imprecisas y a la falta de un deber de justificacin amplia, relativo a la decisin de optar por esta alternativa,
y no por la licitacin pblica. Asimismo, lo sucedido tampoco
es ajeno a la forma en que se ejercen (o se dejan de ejercer) las
potestades del IMSS (pero tambin otras autoridades municipales y estatales), correspondientes al elemento reglamentario del
rgimen de subrogacin (vigilancia, control, monitores y, en su
caso, sancin). Todas estas son piezas fundamentales para entender cmo es que se fue integrando un escenario que, junto con
otros desafortunados factores, llevaron a la tragedia ocurrida el 5
de junio de 2009 en la Guardera ABC.

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Captulo cuarto

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resume as los hechos: La guardera ABC subrogada por el

desde el origen mismo del IMSS. Sin embargo, la gran expansin

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nes en especie y subsidios de la rama de Accidentes del Trabajo

A su vez, la fraccin III del mismo artculo dispone que

En su prrafo final, el artculo 89 de la LSS establece que en

y a sujetarse a las instrucciones, normas tcnicas, inspecciones y

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Es decir, a travs del rgimen de subrogacin es posible que un

anexo I al final de este libro.

de la Unin por parte del IMSS, en 2000 haba 142 guarderas de

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instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos. Esto,

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Ahora bien, siguiendo esta definicin, podemos apreciar que

ms detalle, el artculo 201 de la Ley del Seguro Social dispone

didctico y de consumo, que el Instituto establece para su ptimo

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El servicio de guarderas del IMSS es, por todo lo anterior, un

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En este sentido, y como seala Fernndez Ruiz, los servicios

nes o infraestructuras mencionadas la prestacin de ese servicio a

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i) Se trata, en ambos casos, de actos jurdicos complejos, a

te al Estado, a travs de la administracin pblica; asimismo,

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En resumen, el rgimen de subrogacin de servicios pblicos

la doctrina identifica como los principios fundamentales de la

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con el particular que ofrezca las mejores condiciones. Adems, va

ejemplo, que en el mercado slo exista un posible oferente (fraccin I).

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qu puedan consistir las circunstancias referidas ni manera de

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IV. El contrato de subrogacin entre

instalaciones ni los recursos humanos necesarios y especializados

Adems, en su declaracin I.7, seala el IMSS que el Comit

II.1 y II.5 de El prestador.

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Por su parte, El Instituto queda facultado para efectuar en

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doras Zonales, el personal comisionado por la Coordinacin de

Ahora bien, lo interesante para nuestro anlisis, ms all de los

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para el establecimiento de una guardera, en atencin al Esquema

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de diciembre de 2006, firmndolo el Director General del IMSS,

guardera careca de un estacionamiento propio para el personal

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establecidas en dicho esquema, expresando que el inmueble se

Lo que esta resea extrada de la recomendacin de la CNDH

Recomendacin 49/2009 publicada el 3 de agosto de 2009.

nos hemos referido tan slo a algunas de ellas.

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blica de la federacin. Es decir, reas en las que no se ejerce el

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Ahora bien, con base en estas facultades, la ASF realiz una

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tas y la fiscalizacin del uso y destino de los recursos pblicos

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prcticas que se dan alrededor de la transferencia a particulares

El documento de la ASF nos remite a la preocupacin por las