AUTOS: PINUER WALTER DAMIAN Y OTROS C/ CAJA PREVISIONAL

PARA PROFESIONALES DE LA PROVINCIA DEL NEUQUN S/ACCION DE

AMPARO.
OBJETO: PROMOVER ACCION DE AMPARO.

Seor JUEZ:
Walter Damin PINUER, argentino, soltero, D.N.I. 27.488.908, por su
propio derecho, matrcula N 1760 CAyPN, con domicilio real en Juan B. Justo 107,
piso 1, y Horacio Fabin VIDELA, argentino, soltero, D.N.I. 20.661.209, abogado
matrcula 1849 CAyPN, por su propio derecho, con domicilio real en Illia 194; todos
con nuestro propio patrocinio letrado, y constituyendo domicilio en calle Caviahue y
Maestros Neuquinos de la ciudad de Neuqun (sede del Colegio de Abogados y
Procuradores de Neuqun) y unificando el electrnico en la casilla NQ1760, a V.S
respetuosamente decimos:

I- OBJETO:
Que, en virtud de afectarse esencialmente nuestros derechos
previsionales mediante un quebrantamiento manifiesto de la ley y, por ende, del
sistema de jerarquas constitucionales emergente del artculo 31 de la Constitucin
Nacional, venimos por el presente a interponer formal ACCION DE AMPARO y
solicitar MEDIDA CAUTELAR en contra de la CAJA PREVISIONAL PARA
PROFESIONALES DE LA PROVINCIA DEL NEUQUN, persona jurdica de
derecho pblico no estatal (artculo 3 de la ley provincial 2223), con domicilio legal
en calle Talero 445 de la ciudad de Neuqun.
Por la presente accin se persigue la anulacin por ilegalidad
manifiesta del reglamento individualizado como RESOLUCIN 563/16,
emanado de la demandada, aprobado por su asamblea de afiliados en fecha 27 de
julio de 2016 y publicado en el boletn oficial el da 5 de agosto de 2016.
En base a los argumentos de nuestra impugnacin que se expresan en
este escrito, pedimos desde este mismo introductorio que se haga lugar a la anulacin
1

judicial solicitada con expresa imposicin de costas a la demandada.-

II.- NECESARIA ACLARACIN PREVIA:

Que, en esta demanda de amparo se expone una ilegalidad manifiesta de
la accionada que nos afecta en nuestro derecho previsional y que pretendemos sea
reparada de modo urgente mediante su anulacin judicial.
A eso se acota nuestro pedido de amparo, amn de la solicitud de una
medida cautelar que mientras se sustancie la presente accin suspenda la
vigencia de los nuevos incrementos y la distribucin de los aportes previsionales en
base al nuevo cuadro aprobado por la Resolucin 563/2016, conforme se explicitar
ms adelante.
En estos autos se persigue nada ms que el restablecimiento del
principio de legalidad afectado por una decisin interna de la demandada, que
mediante la emisin de un reglamento ha alterado la letra expresa de la ley,
invirtiendo las jerarquas normativas que hace tiempo han sido bien graficada con la
pirmide kelseniana.-

III- ANTECEDENTES DE HECHO Y NORMATIVOS:

Que desde hace poco ms de veinte aos gran parte de los profesionales
neuquinos nos encontramos agrupados, desde el punto de vista de la seguridad social,
en un sistema regulado por las leyes 2045 y 2223.
Por la primera (ley 2045), en una especie de previsin de lo que
despus de la reforma de 1994 establecera el artculo 125 prrafo final de la
Constitucin Nacional, se facult a los colegios profesionales neuquinos a crear,
organizar y administrar un sistema de retiros jubilatorios para sus matriculados con
domicilio en nuestra provincia.
Tal sistema, una vez adherido por cada colegio profesional, sera
obligatorio para sus integrantes; porque para el legislador neuquino, quien poda
optar por el sistema no era el eventual afiliado, sino el colegio profesional que lo
agrupaba.
2

Por su parte, creada que fuera la Caja Previsional, la ley 2223 regul su
funcionamiento y el del sistema jubilatorio para los profesionales neuquinos cuyos
colegios haban adherido (o adhirieran) al nuevo rgimen.
Entre los artculos que interesan al conflicto aqu surgido, citamos los
siguientes:
ARTICULO No 1 - Organizase la Caja Previsional para Profesionales de la
Pr

, creada por los Colegios y las Instituciones enumeradas en el

artculo primero (1) de la Ley Provincial N 2045, la que se

por la presente Ley

y las complementarias que se dicten en el futuro, y las reglamentaciones,

disposiciones y resoluciones que establezca la propia entidad.

La norma citada interesa porque refleja justamente las fuentes jurdicas

que regirn el sistema previsional creado, ubicando en primer lugar a la propia ley y
en segundo trmino las reglamentaciones, disposiciones y resoluciones de la propia
entidad.
ARTICULO No 2 -

individual.
ARTICULO No 51
: un sesenta y cinco por ciento (65%) a su cuenta individual y un treinta
y cinco por ciento (35%) a una cuenta colectiva para atender la invalidez y muerte del
afiliado y las otras prestaciones solidarias.
ARTICULO No 75 El haber de las prestaciones previstas en la presente Ley
s

: ... c)

., independientemente
del saldo de la cu

.-

Los artculos citados resultan importantes porque disean dentro de

un sistema mixto los parmetros que impone el legislador como destino de los
aportes mensuales de los afiliados.
De lo dicho aparece claro que del aporte mensual que efectuamos los
afiliados, un 35% se destinar a reparto (cuenta colectiva), para atender a
3

invalidez, muerte y los diversos beneficios que se hubiesen creado bajo tal sistema
(el artculo 63 inciso f] habilita a la asamblea de afiliados a crear este tipo de
beneficio).
El resto del aporte que efectuamos, esto es, el 65%, debe ser destinado
a las cuentas individuales de los aportantes, las que como lo impone el inciso c)
del artculo 75, no pueden ser afectadas por la creacin de nuevos beneficios; estos
nuevos beneficios, como vimos, deben ser satisfechos con el 35% de la multitud de
aportes que concurren a la cuenta colectiva dispuesta por el artculo 51 ya citado.
Finalmente, el monto total del aporte mensual que los afiliados
debemos efectuar obligatoriamente al sistema depende de la voluntad de la asamblea
de afiliados, conforme lo establece el artculo 40 inciso d) de la ley 2223, que es el
ltimo que aqu transcribiremos:
ARTICULO No 40 -

considerando el temario confeccionado por el Directorio y, obligatoriamente, los

siguientes puntos: ... d)
de Delegados.

Las reglas decisivas que extraemos del anlisis previo consisten en que,
tratndose de un sistema previsional mixto, la Asamblea:
(i) puede crear nuevos beneficios pagaderos siempre con el
acumulado de la cuenta colectiva; y,
(ii) decide anualmente la magnitud del aporte mensual a realizar
por los afiliados, el cual quedar necesariamente sometido a las proporciones
legales emergentes del artculo 51 de la ley 2223.
Bajo esa regla es como ha venido funcionando el rgimen hasta la
ltima asamblea de afiliados celebrada el da 27/07/2016, en que a propuesta del
directorio y segn se afirmara aprobado por la asamblea de delegados, se
someti a votacin de los presentes una reglamentacin de la ley que: (i) creaba
un nuevo beneficio de reparto pagadero con cuenta colectiva segn las posibilidades
emergentes del artculo 51, 63 inciso f) y 75 inciso c) de la ley 2223, y (ii)
modificaba la tabla de aportes conforme facultad del artculo 40 inciso d)' de la ley
4

2223.
El problema y tambin la ilegalidad manifiesta que
detectamos en tal decisin reglamentaria es que la misma no atendi a las
proporcionalidades del artculo 51 de la ley 2223, ni tampoco a la garanta de no
afectacin de las cuentas de los aportantes que asegura el artculo 75 de la
misma ley 2223.
Estamos hablando de la Resolucin 563/16 cuyo contenido ilegtimo
impugnamos a travs de este amparo.

Veremos seguidamente cmo se ha reglamentado de ahora en ms y por

normativa interna de la Caja Previsional para Profesionales de la Provincia del
Neuqun, el sistema previsional que nos rige.
En primer trmino se crea un nuevo beneficio bajo el sistema de reparto
(esto es, atendible de modo directo por el aporte universal de los afiliados) y segn
habilitacin que emerge del artculo 51 de la ley 2223, de su artculo 63 inciso f) y de
su artculo 75 inciso c).
La creacin de tal beneficio se encuentra en el artculo 3 de la
Resolucin 563, disponiendo el siguiente artculo la aprobacin del reglamento que
regir su funcionamiento y que obra como anexo de la resolucin.
3o: Dar

63,

inc. f) de la Ley 2223, a partir de la fecha de la realizacin de la Asamblea de

Afiliados, una nueva prestacin previsional de capitalizacin colectiva llamada
B

dario de Jubilaci
4o: Aprobar el texto nico y ordenado del Reglamento para el

otorgamiento del beneficio del artculo anterior, como Anexo I, que forma parte de la
presente norma legal.

En segundo trmino se modifica arbitrariamente la tabla de aportes

mensuales que efectuamos los afiliados activos al sistema.
Tal modificacin se dispone a travs de distintas normas; por un lado
mediante el artculo 2 de la propia resolucin 563, respecto de la porcin que ir
5

destinada a la cuenta de capitalizacin individual; por el otro mediante la clusula 6

del anexo de la resolucin, que establece la tabla de aportes a realizar para el
sostenimiento y pago del nuevo beneficio creado a travs de una cuenta de
capitalizacin colectiva.
2o:
, la cual queda
vigente a partir de la fecha en los siguientes importes mensuales:

usula 2o:

B.
6o: Para el financiamiento de este nuevo benficio, se crea

el Fondo de Benficio Solidario

proporciones provenientes de la siguiente escala:

de los valores de las presentes escalas..."

Corresponde hacer aqu una aclaracin terminolgica relativa al

reglamento anexo en su 'clusula 6', cuando establece el modo de financiamiento del

nuevo beneficio, porque el mismo no utiliza la palabra 'aportes' sino 'proporciones'

(fue subrayada arriba por nosotros).
Ms all de la distinta denominacin otorgada ('proporcin' en vez de
'aporte'), es claro que la realidad consiste en que las sumas determinadas en las
escalas transcriptas son los montos de dinero que los afiliados activos debemos
ingresar mes a mes para destinar a la cuenta colectiva y sostener el beneficio creado
por la reglamentacin.
El libro II, captulo primero, de la ley 2223 habla de los 'aportes al
sistema' su obligatoriedad, integracin y destino y no existen aportes distintos
que los all regulados; el sostenimiento del sistema previsional para profesionales de
Neuqun se asegura mediante el pago mensual de los afiliados activos, pago que
desde el punto de vista de la tcnica previsional se denomina aporte.
Ello surge claro del informe actuarial exigido por el artculo 75 inciso
c) de la ley 2223 como paso previo a la creacin de un nuevo beneficio que
adjuntamos a la presente y que se elaborara con el objeto de disear las
modificaciones introducidas al sistema. Dice expresamente el actuario a partir de la
primera pgina: Aportes y beneficios: 1) De acuerdo con el artculo 40 inc. d' de la
ley 2223 la asamblea de afiliados puede modificar la tabla de aportes. En
consecuencia se supuso una reduccin de la tabla de aportes actual del 50%... 2)
Adicionalmente se propone crear un nuevo beneficio solidario en base a la facultad
que otorga el artculo 63 inciso f' de la ley 2223... Cada una de estas categoras de
beneficio se financiarn con los siguientes aportes...". Y transcribe a continuacin
los 'aportes' que el anexo en su clusula sexta denomina 'proporciones'.
Del mismo modo, en sus 'conclusiones', ese estudio actuarial asegura
que 'con la adopcin de las tablas de aportes descriptas' se lograr un equilibrio
actuarial total para cien aos, destacando que el sistema en su conjunto alcanzara
'igualdad con equidad, de acuerdo con los esfuerzos aportativos de sus integrantes'.
Es claro pues que tanto son aportes los que la resolucin 563 as
denomina en su artculo 2, como aquellos otros pagos mensuales que la misma
resolucin en su anexo (clusula 6) denomina 'proporciones'.
7

De lo dicho se concluye entonces que para determinar el 'aporte

mensual' de quienes somos afiliados activos y de acuerdo al rgimen
implementado por la nueva reglamentacin, debemos sumar segn la edad
los montos de dinero emergentes de la tabla del artculo 2 de la Resolucin 563 y
aquellos que surgen de la tabla de la clusula 6 de su anexo.
En trminos sencillos, eso es lo que pagaremos mensualmente para el
sostenimiento del sistema previsional y por ende ese es nuestro 'aporte' al mismo
como afiliados activos. Nuestro 'esfuerzo aportativo' en los trminos del informe
actuarial adjunto.
En suma, para cerrar este captulo de antecedentes, a partir de la
vigencia del reglamento que impugnamos, nuestro aporte mensual ser el siguiente,
en caso de optar por la categora A del nuevo beneficio creado:
-Hasta 32 aos: $ 1.039 (de los cuales $ 287 van a cuenta individual y $
752 a colectiva).
-Hasta 34 aos: $ 1.257 (de los cuales $ 347 van a cuenta individual y $
910 a colectiva).
-Hasta 36 aos: $ 1.465 (de los cuales $ 404 van a cuenta individual y $
1.061 a colectiva).
-Hasta 38 aos: $ 1.663 (de los cuales $ 459 van a cuenta individual y $
1.204 a colectiva).
-Hasta 40 aos: $ 1.867 (de los cuales $ 515 van a cuenta individual y $
1.352 a colectiva).
-Ms de 40 aos: $ 2.095 (de los cuales $ 578 van a cuenta individual y
$ 1.517 a colectiva).

Para el caso de optar por la categora B del nuevo beneficio, los aportes
sern los siguientes:
-Hasta 32 aos: $ 1.351 (de los cuales $ 287 van a cuenta individual y $ 1.064 a
colectiva).

-Hasta 34 aos: $ 1.634 (de los cuales $ 347 van a cuenta individual y $ 1.287 a
colectiva).
-Hasta 36 aos: $ 1.905 (de los cuales $ 404 van a cuenta individual y $ 1.501 a
colectiva).
-Hasta 38 aos: $ 2.162 (de los cuales $ 459 van a cuenta individual y $ 1.703 a
colectiva).
-Hasta 40 aos: $ 2.428 (de los cuales $ 515 van a cuenta individual y $ 1.913 a
colectiva).
-Ms de 40 aos: $ 2.724 (de los cuales $578 van a cuenta individual y $2.146 a
colectiva).

Hasta el momento del dictado del nuevo reglamento, el aporte que

venamos realizando era el siguiente (surge de la primera tabla del informe actuarial
adjunto):
-Hasta 32 aos: $ 573.
-Hasta 34 aos: $ 693.
-Hasta 36 aos: $ 808.
-Hasta 38 aos: $ 917.
-Hasta 40 aos: $ 1.030
-Ms de 40 aos: $ 1.155.

En definitiva, el aporte mensual ha aumentado en un 81,38% o

135,76%, segn la categora del nuevo beneficio por la que se opte conforme
clusula 2 y 4 del anexo a la resolucin 563/16; a la vez, de la simple lectura de
esos nuevos aportes se observa que el aumento no ha mantenido las
proporciones legales de 65% a cuenta individual y 35% a cuenta colectiva para
invalidez, muerte y dems beneficios creados bajo el sistema de reparto que
establece el artculo 51 de la ley provincial 2223.-

IV- PROCEDENCIA JURDICA DEL AMPARO:

9

Que hemos descripto hasta aqu la situacin jurdica sobre la que

planteamos la presente accin de amparo.
Un sistema previsional diseado para profesionales de nuestra provincia
con reglas especficas que emanan de la ley y regulan tanto los aportes de los activos
como los beneficios proporcionados por el sistema.
Dentro de ese rgimen, la potestad de reglamentacin de la ley recae
sobre la propia entidad demandada; as lo establece el artculo 1 y 18 inciso c' de la
ley 2223.
Tambin en el anterior captulo hemos relatado lo acontecido con esa
potestad a partir de la ltima reglamentacin dictada bajo resolucin 563/16 que
dispuso el aumento de aportes mensuales a los afiliados activos y la creacin de un
nuevo beneficio de los enumerados en la parte final del primer prrafo del artculo 51
ya transcripto (beneficio a ser atendido con una cuenta de capitalizacin colectiva).
Frente a esa situacin jurdica, fundaremos ahora la razn por la que
como actores nos encontramos accionando por amparo, en impugnacin de la
resolucin 563/16, acusando su ilegitimidad y violacin a la jerarqua normativa
emanada de los textos constitucionales.
1) LOS ACTORES COMO AFECTADOS DIRECTOS: Si bien puede
discutirse si la legitimacin activa en la accin de amparo es amplia o acotada
conforme la redaccin del artculo 5 de la ley 1981, lo cierto es que aqu tal discusin
no resulta necesaria porque los accionantes aparecemos como afectados directos del
reglamento impugnado.
En efecto, el mismo opera en forma directa y duplicada sobre nuestro
patrimonio: por un lado, elevando notoriamente la obligacin mensual de efectuar
aportes previsionales a la caja jubilatoria que nos rige por ley 2223 (ya vimos el
detalle del aumento); por el otro, reduciendo hacia el futuro el ahorro sobre las
cuentas individuales de capitalizacin para las que el artculo 51 de la ley 2223
garantiza el 65% del aporte mensual efectuado y el artculo 75 inciso c' establece su
inalterabilidad para con la atencin de otros beneficios.

10

Tal aseguramiento establecido por el legislador ha sido dejado de lado

por la reglamentacin, afectando nuestro derecho a la seguridad social y tambin
nuestra propiedad.
Nos encontramos legitimados activamente entonces para efectuar la
impugnacin por la va elegida.-

2) LA CAJA PREVISIONAL COMO AUTORIDAD PBLICA LEGITIMACIN PASIVA: De acuerdo al artculo 2 de la ley 1981, la misma es
aplicable a toda persona fsica o jurdica que desarrolle actividad pblica delegada
por el estado mediante ley o concesin de servicios pblicos y estn facultadas para
realizar actos de autoridad o ejercer poder de polica.
La Caja Previsional para Profesionales de la Provincia del Neuqun, ya
lo vimos antes, es una persona jurdica de carcter pblico no estatal as lo dice la
ley 2223 que lleva adelante una actividad de seguridad social la cual es de
naturaleza pblica y no privada.
La constitucin provincial en el artculo 189 inciso 19 reconoce como
potestad legislativa el dictado de leyes jubilatorias, y para los profesionales
neuquinos el legislador local ha dictado las leyes 2045 y 2223, delegando en esta
ltima la potestad reglamentaria segn el texto de su artculo primero.
Tal delegacin de una potestad estatal dictado de reglamentos
ejecutivos para la aplicacin de las leyes es lo que ha sido ejercido por la caja
demandada mediante la emisin de la Resolucin 563/16 y que entonces la legitima
pasivamente conforme artculo 2 de la ley 1981.
No obstante lo dicho, para el caso que S.S. entienda que con el dictado
de la Resolucin 563/16 la accionada ha actuado dentro del mbito del derecho
privado y no por delegacin de una potestad estatal, como igualmente la decisin
adoptada nos afecta en nuestra propiedad y en nuestro derecho a la seguridad social,
y la misma resulta manifiestamente ilegtima segn lo demostraremos en el captulo
que sigue, la garanta constitucional del amparo se mantiene operativa para el caso y

11

en tal caso a ella habrn de aplicarse las reglas del amparo contra actos de
particulares, cosa que as solicitamos en subsidio.-

3) LA ILEGALIDAD MANIFIESTA - PROCEDENCIA DEL

AMPARO: Ya vimos que la ley 2223 en su artculo 1 y 18 inciso c) delega en la
Caja Previsional para Profesionales de la Provincia del Neuqun la potestad
reglamentaria de su texto.
Nuestra constitucin provincial reconoce tal potestad reglamentaria
como atribucin natural del poder ejecutivo en el artculo 214 inciso 3, repitiendo lo
que la mayora de los textos constitucionales establecen (la constitucin nacional lo
hace en su artculo 99 inciso 2): Que los reglamentos de ejecucin destinados a
poner en ejercicio lo que mandan las leyes no pueden alterar el espritu de stas
mediante excepciones reglamentarias.
No se trata sino de una manda puntual inserta en la jerarqua
normativa de nuestro sistema jurdico, que parte del artculo 31 de la constitucin
nacional y se agota en fuentes del derecho mnimas, especficas o individuales como
son los actos jurdicos, los actos administrativos, los contratos o la costumbre.
La potestad de emitir normativa jurdica no se lleva adelante en un
plano horizontal y desordenado, sino bajo un estricto orden jerrquico que es
necesario respetar.
El artculo 31 de la constitucin nacional dice: Esta Constitucin, las
leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados
con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de
cada provincia estn obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposicin en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales, salvo
para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados despus del Pacto de 11
de noviembre de 1859.
El artculo 99 inciso 2 integra esa jerarqua normativa y respecto de la
potestad reglamentaria seala: El Presidente de la Nacin tiene las siguientes
atribuciones: ... 2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para
12

la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con

excepciones reglamentarias.
La misma regla repite el ya citado artculo 214 inciso 3 de la
constitucin neuquina.
Seala EKMEKDJIAN (Tratado de Derecho Constitucional, Tomo III, p.
269) que si bien la normativa reglamentaria no est mencionada en el artculo 31 de
la Constitucin Nacional, los reglamentos tambin se hallan insertos en la pirmide
jurdica, inmediatamente debajo de las leyes a las cuales reglamentan o integran.
Sobre el punto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha
expedido en el conocido precedente Delfino y Ca diciendo que existe una
distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de
conferir cierta autoridad al poder ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de
reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aquella (CSJN,
Fallos 148:430).
De acuerdo a la doctrina administrativa y as lo establece tambin
nuestra ley provincial 1284 un reglamento es una declaracin unilateral efectuada
en el ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales
en forma directa; es ley en sentido material -porque es general y obligatoria- pero no
en sentido formal, porque est subordinada a la ley formal emanada de la legislatura.
El artculo 88 de la ley provincial 1284 completa la jerarqua normativa
constitucional que venimos repasando desde el artculo 31 de la constitucin nacional
y dispone especficamente respecto de los reglamentos: El reglamento es fuente de
competencia, jerrquicamente subordinado a la constitucin, a los tratados y a la
ley y con supraordinacin respecto a los actos administrativos.
La caja demandada est alcanzada expresamente por esa norma
conforme lo dispone el artculo 1 de la propia ley 1284 al trazar su mbito de
aplicacin: 'esta ley... se aplicar tambin a las personas pblicas no estatales'; y
como ya vimos, por ley 2223, artculo 3, la demandada es precisamente una persona
de derecho pblico no estatal.

13

En el caso que nos ocupa y de acuerdo a lo que seala en su artculo 2

la ley de creacin de la caja previsional para profesionales (ley 2045), el sistema
debe ser regulado para su organizacin y funcionamiento por una ley de la provincia.
Esto es, una ley formal sancionada conforme el procedimiento de formacin y
sancin de las leyes estatuido por nuestra constitucin en su Tercera Parte, Ttulo II,
Captulo III.
La ley de la provincia que regula la organizacin y funcionamiento del
sistema previsional para profesionales es la ley 2223, cuyo artculo 1 deposita en la
demandada la potestad reglamentaria de ejecucin, pero en absoluto pone en un
plano de igualdad la potestad legislativa (que insistimos, se deriva del artculo 189
inciso 19 de la constitucin provincial) con la potestad reglamentaria de ejecucin
reconocida por la propia ley.
Es ms, en nuestra provincia, por virtud del artculo 12 de la
constitucin local no puede haber delegacin legislativa alguna; los denominados
'reglamentos delegados' no existen aqu y semejante decisin sera nula e
inconstitucional.
Es claro pues que la potestad reglamentaria de la caja previsional asignada por
artculo 1 de la ley 2223 es de ejecucin y no la habilita a producir una
modificacin legislativa.
El reconocimiento legal de la potestad sobre la caja resulta importante
de ser atendido, porque en el caso, al tratarse de una legislacin especfica el
legislador ha preferido que su reglamentacin sea llevada adelante por los propios
interesados y no por el rgano ejecutivo; tal habilitacin a entidades pblicas
diferentes al ejecutivo, ha sido sentenciada como vlida por la Corte Suprema de
Justicia respecto del Banco Central, la AFIP, ANSES, etc., dependiendo de la
especialidad de la materia comprendida en la ley a ser reglamentada (CSJN, Fallos
275:265).
La jerarqua normativa se mantiene entonces: La reglamentacin debe
cuidar con su dictado no producir una afectacin del espritu de la ley (y con ms
razn, agregamos, una alteracin de su propia letra).
14

Por va reglamentaria no se puede modificar la legislacin -alterar su

letra- si la propia constitucin establece que ni siquiera su 'espritu' puede ser
afectado.
Esa prohibicin es ratificada a nivel local por el artculo 214 de la
constitucin provincial y 88 de la ley 1284 que regula sustancialmente la actividad
administrativa reglamentaria.
En contra de todo ello, lo que observamos en autos S.S., es que con
el dictado del reglamento que impugnamos (resolucin 563/16) sencilla y
directamente se ha modificado el rgimen legal vigente.
As de claro y patente resulta. Basta repasar la normativa de la ley 2223
que regula el sistema jubilatorio para profesionales y contrastarla con la letra de la
reglamentacin dictada por Resolucin 563 para observar el cambio y la
contradiccin normativa.
Debemos decir tambin que esta va del amparo es la ms idnea desde
el punto de vista procesal para efectuar el planteo introducido; ello, porque la
impugnacin reglamentaria podra tramitar por la va ordinaria de la ley 1305 que la
ley regulatoria de la caja establece, pero esa va implicara agotar la va
administrativa en esa misma sede y ocurrir por ante el Tribunal Superior de Justicia,
insumiendo con ambos trmites lo que de ordinario insumen este tipo de acciones,
dos o tres aos con el consiguiente desvo de nuestros aportes a una cuenta que no es
la prevista por la ley y que ser utilizada para realizar pagos de imposible
recuperacin posterior.
Descartamos tambin la va ms sumaria de la impugnacin
asamblearia, porque no estamos cuestionando a la asamblea que adopt otras
medidas vlidas como eleccin de determinadas autoridades, aprobacin de balances,
etc. sino una decisin sustancial de la Caja Previsional para Profesionales de la
Provincia del Neuqun que se origin en el directorio y nada ms fue aprobada luego
por las asambleas de la entidad; no se trata de un simple cuestionamiento
asambleario el que formulamos, sino de una accin que cuestiona la sustancia de lo

15

decidido (la norma reglamentaria aprobada por las diversas instancias de la entidad)
y que nada tiene que ver con nulidades de la asamblea de afiliados.
Ni existe entonces otro proceso judicial ms idneo y la ilegitimidad es
patente sin que se requiera ms debate que la respuesta jurdica que proporcione la
demandada.
No hace falta ni prueba, ni debate alguno; slo el comparativo entre
los dos textos normativos. El de mayor jerarqua (la ley) que dice una cosa y el
de menor jerarqua (reglamento de ejecucin) que lo contradice y altera.
* EL TEXTO LEGAL: En su artculo 51 que ya transcribimos dispone
que de los aportes mensuales que efectuamos los afiliados activos se destinar un
sesenta y cinco por ciento (65%) a su cuenta individual y un treinta y cinco por
ciento (35%) a una cuenta colectiva para atender la invalidez y muerte del afiliado y
las otras prestaciones solidarias.
* EL TEXTO REGLAMENTARIO: Al crear -conforme facultades de
la caja- un nuevo beneficio de los que resultan atendibles con cuenta colectiva,
dispone que para el sostenimiento de esa cuenta colectiva deber absorberse entre un
70 y un 80% del aporte mensual que efectuamos los afiliados activos.
El reglamento directamente ha invertido las proporciones de la ley,
yendo ms all de la permisin constitucional reglamentaria.
Del propio texto de la resolucin (artculo 2 y clusula 6 de su anexo)
surgen las proporciones que contraran el artculo 51 de la ley 2223.
Por eso decimos que el quebranto al sistema jurdico es patente.
Si la opcin del aportante es la categora A del nuevo beneficio, su
aporte se distribuir del siguiente modo:
-Hasta 32 aos: $ 1.039 ($ 287 a cuenta individual y $ 752 a colectiva).
-Hasta 34 aos: $ 1.257 ($ 347 a cuenta individual y $ 910 a colectiva).
-Hasta 36 aos: $ 1.465 ($ 404 a cuenta individual y $ 1.061 a colectiva).
-Hasta 38 aos: $ 1.663 ($ 459 a cuenta individual y $ 1.204 a colectiva).
-Hasta 40 aos: $ 1.867 ($ 515 a cuenta individual y $ 1.352 a colectiva).
-Ms de 40 aos: $ 2.095 ($ 578 a cuenta individual y $ 1.517 a colectiva).
16

Frente a la proporcin legal de 65% a cuenta individual y 35% a cuenta

colectiva, con la reglamentacin de la opcin A ir apenas un 28% a cuenta
individual y un 72% a cuenta colectiva.
La situacin se agrava todava ms en los casos de la categora B del
nuevo beneficio, porque los aportes tendrn la siguiente distribucin:
-Hasta 32 aos: $ 1.351 ($ 287 a cuenta individual y $ 1.064 a colectiva).
-Hasta 34 aos: $ 1.634 ($ 347 a cuenta individual y $ 1.287 a colectiva).
-Hasta 36 aos: $ 1.905 ($ 404 a cuenta individual y $ 1.501 a colectiva).
-Hasta 38 aos: $ 2.162 ($ 459 a cuenta individual y $ 1.703 a colectiva).
-Hasta 40 aos: $ 2.428 ($ 515 a cuenta individual y $ 1.913 a colectiva).
-Ms de 40 aos: $ 2.724 ($ 578 a cuenta individual y $ 2.146 a colectiva).
De modo tal que un a partir de su implementacin solo 21% va a la
cuenta individual (cuando la ley asegura un 65%) y un 79% a la cuenta colectiva
(cuando la ley dispone que a ella vaya hasta un 35% del aporte).
Es decir S.S. que la proporcionalidad ms cercana a la ley con que nos
deja la reglamentacin es la opcin A, pero an as, el 65% del aporte asegurado para
nuestra cuenta por la ley 2223 es modificado y apenas el 28% del mismo tendr tal
destino.
As las cosas, nuestras cuentas individuales estarn siendo sacrificadas
para atender a una prestacin de suma fija que absorbe la mayor proporcin del
aporte y que conforma un sistema exactamente contrario a la veda establecida por el
prrafo final del artculo 75 de la misma ley 2223.
No slo se contraran las proporciones del artculo 51, sino que adems
se lo hace en sacrificio de las cuentas individuales -contrariando el artculo 75 inciso
c'- y con el establecimiento de una prestacin vedada por el prrafo final de ese
mismo artculo 75.
Semejante alteracin reglamentaria no puede atravesar ningn
examen de constitucionalidad; sencillamente porque la Caja Previsional para
Profesionales de la Provincia del Neuqun se encuentra investida del poder de
17

reglamentar la ley, pero no de la facultad legislativa para cambiar el rgimen

previsional por encima de la ley.
El artculo 31 de la Constitucin Nacional impone una determinada
jerarqua normativa que el artculo 214, inciso 3, de nuestra Constitucin especifica
para la potestad reglamentaria y el artculo 88 de la ley 1284 lo vuelve a asegurar
para todo el mbito administrativo, incluida la caja previsional.
Dice EKMEKDJIAN (ob. cit., tomo V, pgina 75) que la potestad
reglamentaria de ejecucin "tienen por objeto facilitar la aplicacin de la ley,
desarrollando ms en detalle algn punto de esta, pero no pueden modificar las
disposiciones legales so pretexto de reglamentarlas... son reglamentos secundum
legem, es decir, se encuentran en una clara relacin de subordinacin a las leyes a
las que reglamentan. Pueden complementarlas en sus detalles, pero nunca pueden
suplirlas o, menos an, limitarlas o rectificarlas".
La Corte Suprema de Justicia ha sealado reiteradamente los
siguientes principios en torno a este tema:
-El decreto reglamentario forma parte de la ley misma y su violacin
o interpretacin errnea afecta el rgimen creado por ella (Fallos 190:301 y 417).
-No se excede la facultad reglamentaria con tal de que no se afecte la
acepcin sustantiva de la ley, ni se introduzcan disposiciones contrarias a los
preceptos legales (Fallos 246:221; 199:442).
-El legislador si bien puede delegar en la autoridad administrativa
facultades para reglamentar detalles de la ejecucin de la ley, no puede conferirle lisa
y llanamente una atribucin que signifique hacer la ley porque ello sera contrario a
los principios de nuestro orden constitucional (Fallos 280:25).

Hasta aqu tenemos entonces:

* Un rgimen constitucional federal que habilita la existencia de
cajas previsionales para profesionales.
* Una legislacin local que dispone la creacin (ley 2045) y organiza
el sistema jubilatorio para profesionales (ley 2223).
18

* Esa misma legislacin local deposita en la propia caja previsional

que crea la potestad reglamentaria de ejecucin (ley 2223, artculo 1).
* Una reciente reglamentacin de la caja, ejerciendo las potestades
de creacin de beneficios bajo cuenta colectiva y determinacin de la tabla de aportes
ha alterado el destino de los aportes mensuales de los afiliados activos establecido
por el artculo 51 de la ley 2223 que dice reglamentar.
* Tal contradiccin normativa nos afecta doblemente, porque a la
vez que aumenta -duplicando en algunos casos- nuestro aporte mensual como
afiliados, disminuye la proporcin de ese aporte que se destina a nuestra cuenta
individual, llevndolo del 65% garantizado por ley (artculo 51) a apenas un 28% en
algunos casos y al 21% en otros.
* Tal contradiccin normativa que as nos afecta, pedimos que sea
resuelta mediante esta accin por la simple aplicacin de las jerarquas normativas
que hemos repasado aqu y que se sustentan en el artculo 31 de la constitucin
nacional, 214 inciso 3 de nuestra constitucin provincial y artculo 88 de la ley de
procedimiento administrativo.
* Pedimos que se anule judicialmente la reglamentacin dictada
(resolucin 563/16) porque la misma no se ha subordinado a los trminos de la ley,
impidiendo de ese modo su integracin al sistema jurdico normativo que nos rige.
La accin de amparo es procedente entonces y no requiere de ms
debate y prueba que la comparacin de ambos textos normativos; el legal (artculos
51 y 75 de la ley 2223) y su reglamentacin (artculo 2 y clusula sexta del anexo de
la resolucin 563/16).
Para advertir lo que estamos planteando no se necesita de ninguna otra
norma reglamentaria, de ninguna prueba relativa a los hechos, ni de mayor debate
que el que pueda trabarse a partir de la contestacin de la demanda.
Estamos S.S. ante un puro conflicto normativo reglamento contra
ley que no puede ser resuelto sino por esta accin, dado lo manifiesto de la
contradiccin.-

19

VI- MEDIDA CAUTELAR URGENTE:

Que, conforme a lo normado por la Ley de Amparo 1981, la ilegalidad
manifiesta de la Resolucin aqu cuestionada, la verosimilitud del derecho
invocado, la afectacin actual y real de nuestros derechos previsionales y
patrimoniales, solicitamos a S.S. el dictado de medida cautelar de suspensin del
acto impugnado (conf. 1er prrafo. Art. 30, Ley 1981).
En el caso de marras los requisitos de procedencia se encuentran
reunidos de manera difana, ya que las normas legales y constitucionales invocadas y
el cuadro de hecho descrito, narran per se con verdadera claridad el fumus bonis
iure que colorea el derecho invocado por los suscriptos, alterado por la irrupcin de
una norma cuya inconstitucionalidad es manifiesta, esto es, la Resolucin 563/2016.
Los hechos expuestos y la manifiesta contradiccin entre la Resolucin
563 de la Caja Previsional y la ley 2223, as como la Constitucin Provincial, hacen
caer las presunciones de validez y legitimidad que aquella pudiera poseer.Existe adems peligro en la demora, ya que los aumentos se
empezarn a aplicar a partir de este mes de septiembre/2016.
La ostensible variacin en los montos a abonar con la aplicacin de la
Resolucin 563/16, adunado a la actual situacin inflacionaria que vive el pas
genera una afectacin real en el patrimonio de los afiliados, que debernos prever
nuevos y desproporcionados gastos en nuestro presupuesto mensual, lo que no se
ver reflejado en nuestras cuentas de capitalizacin jubilatoria.
As se hace patente la difcil reparacin posterior de nuestros
patrimonios (en las respectivas cuentas individuales de capitalizacin), ya que
abonado mensualmente el exorbitante aumento con la consiguiente distribucin
ilegal de los mismos en proporciones que contradicen flagrantemente lo que
establece la ley 2223 en su artculo 51 y concordantes, la situacin de
desequilibrio se producir de inmediato, no siendo eficaz la posterior reparacin.
Es de destacar que la suspensin del acto por el tiempo que tarde en
resolver la presente accin ya que, por el corto trmite previsto en la normativa, no
generara mayores afectaciones al flujo de fondos de la entidad.
20

Por otra parte, deviene urgente el remedio procesal requerido en tanto,

desde la publicacin (B.O. 05/08/2016) de la norma cuya constitucionalidad e
ilegalidad cuestionamos, y su implementacin a partir del corriente mes de
septiembre/2016 se han de suceder mientras se sustancie el presente
significativos incrementes y distribucin de aportes de manera irregular, adems de
en el caso de no hacerse lugar a la presente medida generar un incremento en los
afiliados pasivos que podran invocar la existencia de derechos adquiridos a
posteriori, generndose as un posible desequilibrio en los activos de la Caja
Previsional, con la consecuente posibilidad de que se articulen mltiples acciones
judiciales por parte de los mismos.
Mantener, entonces, la vigencia de una Resolucin que resulta
cuestionada desde distintos sectores profesionales lo cual se acredita con las
adhesiones que se agregan a la presente accin, no redundara sino en un perjuicio
para los aportantes activos y sus patrimonios, en este caso sus cuentas individuales
de capitalizacin.
Por todo ello entendemos que es procedente y necesario dictado de la
media cautelar de suspensin del acto; y para el supuesto de que V.S. decida,
previo a conceder la medida, disponer el rendimiento de caucin, no existe otro tipo
de contracautela que podamos ofrecer, en virtud de la propia naturaleza del reclamo,
que la Caucin Juratoria, la que dejamos en este punto ofrecida. ofreciendo desde
ya la pertinente caucin juratoria.

VII- LA PRUEBA:
A) INSTRUMENTAL Se adjunta la siguiente:
-Copia de la publicacin del Reglamento en el Boletn Oficial de la
Provincia del Neuqun del 05/08/2016 (a).
-Copia del estudio actuarial en base al cual se cre el nuevo beneficio a
ser atendido con la cuenta colectiva mencionada por el artculo 51 de la ley 2223
(b); para el caso de desconocimiento de la copia por parte de la demandada,

21

solicitamos se la intime a presentar el estudio actuarial que exige el artculo 75,

inciso c).

PETITORIO:
Por todo lo hasta aqu expuesto requerimos de S.S.:
-Nos tenga por presentados en el carcter invocado, con nuestro propio
patrocinio letrado y constituido el domicilio de ley.
-Por iniciada accin de amparo en los trminos de la Constitucin
Nacional (art. 43) y Provincial (art. 59) en contra de la Caja Previsional para
Profesionales de la Provincia del Neuqun y en impugnacin de la Resolucin
563/16.
-Se haga lugar a la medida cautelar solicitada, mantenindose la misma
hasta el dictado de sentencia definitiva.
-Se

haga

lugar

la

demanda

instaurada,

declarando

la

inconstitucionalidad de la norma reglamentaria impugnada por contrariar el sistema

de jerarquas normativas emergentes del artculo 31 de la constitucin nacional, 214
inciso 3 de la constitucin provincial y 88 de la ley 1284 al crear un beneficio
atendible con la cuenta colectiva mencionada por el artculo 51 de la ley 2223, pero
contrariando sus expresas proporciones de destino de los aportes mensuales que
efectuamos los afiliados activos.
-Se impongan las costas de la presente a la accionada.-

PROVEER DE CONFORMIDAD
SERA JUSTICIA.-

22