DESCENTRALIZACIN EN AMRICA LATINA

Y TAREAS DEL MUNICIPALISMO

COLECCIN IDEAS

Mario Rosales1
Ao 12 N 120
Julio 2011

Experto en Descentralizacin y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano de la Descentralizacin. de la

Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA ( mariorosaleschile@gmail.com ). Este texto se basa
en los 2 informes mundiales sobre descentralizacin de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la
informacin ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.

Los primeros esfuerzos de descentralizacin derivan de imperativos endgenos y

presiones internas: pluralidad tnica, tensiones religiosas, crisis econmicas,
demandas de las minoras por participacin y representacin, presin para
mejorar la gestin territorial. Ms adelante, entran en juego factores exgenos,
como redes mundiales que buscan limitar los poderes de los gobiernos centrales y
alientan a nuevos actores a participar en un mbito internacional globalizado. Su
propagacin actual se relaciona con la "tercera ola de la democratizacin
donde, desde 1970 en adelante, ms de 30 pases inician procesos de
descentralizacin y democratizacin. Otro factor de propagacin son las
organizaciones internacionales -como el Banco Mundial y la Unin Europea- que
exigen reformas descentralizadoras a quienes desean trabajar con ellos.
Comit de Descentralizacin y Autonoma Local de la CGLU

1. INTRODUCCIN: EL MUNICIPIO, HISTRICO AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL

El municipio -con ese u otro nombre- es la forma natural de autogobierno que se
dan las comunidades que habitan en un territorio preciso. Segn la tradicin y la
prctica latinoamericana, los componentes bsicos de la institucin municipal
son un territorio, una poblacin, una cultura y un gobierno local. Pero el territorio
es mucho ms que un simple espacio fsico y constituye un medio ambiente
complejo; la poblacin trasciende la cantidad de habitantes siendo una
comunidad con relaciones sociales y polticas dinmicas; en tanto que la cultura
representa la acumulacin histrica de saber generado por la sociedad local
actuando sobre su territorio.
COMPONENTES DEL MUNICIPIO

Un territorio o espacio fsico, que posee las caractersticas particulares y exclusivas de

una conformacin geogrfica nica. Uno o varios climas; fuentes de agua y riquezas
minerales; riquezas naturales vivientes como flora y fauna locales. Este conjunto
funciona sistmicamente, dando lugar a un medio ambiente especfico con rasgos
propios y equilibrios delicados, que es necesario respetar, preservar y valorizar.

Una poblacin, que ms que una mera cantidad de personas, es una comunidad
local con una estructura social compleja y dinmicas sociales, culturales y
demogrficas particulares, conformada por actores e instituciones variadas, que
originan una sociedad con identidades, intereses y organizacin compleja. Las
organizaciones y relaciones de confianza establecidas conforman el capital social del
territorio.

Una cultura en su sentido amplio, es decir, saber acumulado por la interaccin

constante entre la poblacin y el territorio. La vida local ha generado un idioma,
dialecto o sus variantes; se han creado formas de alimentacin en base a los
productos de la zona (comida tpica); hay viviendas y construcciones adaptadas al
clima existente (patrimonio arquitectnico); y se han desarrollado costumbres, hbitos
y tcnicas propias (patrimonio cultural). La cultura genera una identidad, que permite
que los grupos humanos que all habitan se distingan de otras comunidades,
desarrollando una autovaloracin positiva de s mismos.

Una institucionalidad, dentro de la cual operan formas locales de gobierno,

compatibles con las usanzas y normas del pas, que expresan idiosincrasia y relaciones
de poder, representando a los diversos actores y grupos sociales del territorio.

Elaboracin propia

Municipio y principio de subsidiariedad

En sntesis, el municipio es una entidad viva, asentada en un medio ambiente
complejo y delicado, donde habita un conjunto humano dinmico, creador de
3

saber y cultura, que articula recursos materiales, capital social, humano y tcnico
para generar riqueza y lograr un desarrollo endgeno autogenerado, de modo
de alcanzar niveles adecuados de progreso y bienestar. Igualmente, la sociedad
local posee una historia, expresin del quehacer de sus actores en el tiempo, y
una institucionalidad particular, que incluye al gobierno local. Incluso un
municipio pequeo posee una realidad multidimensional, nica y altamente
compleja.
La alta complejidad de la vida local, sus particularidades nicas y la dinmica
imprevisible de cada proceso territorial -ms el hecho de que este se desarrolla en
democracia- son recogidos por el principio de subsidiariedad, que establece que
aquello que la comunidad y su gobierno local pueden resolver por s mismos debe
ser realizado sin otra intervencin del gobierno nacional que la de apoyar y
complementar. El principio de subsidiariedad incorporado en varias
constituciones europeas- contiene varios enunciados que reivindican los derechos
primarios de las comunidades y sus gobiernos locales para ocuparse de sus
asuntos propios, evitando intervenciones tempranas o excesivas de los poderes
nacionales o internacionales.
En este sentido, histricamente los municipios constituyen un genuino agente de
desarrollo local avalado por sus mltiples intervenciones en favor de la poblacin
del territorio tanto para resolver sus problemas, como para proveerla de ciertos
servicios bsicos. En la actualidad sabemos que los gobiernos locales resuelven
problemas, prestan servicios y, adems, estimulan y facilitan el desarrollo local.
Habiendo sido debilitados durante dcadas, es conveniente devolverles
competencias, recursos y autonoma para que ejerzan mejor sus tareas. Es decir,
es necesario descentralizar en el sentido poltico, administrativo y fiscal del
trmino.

El Principio de subsidiariedad

El primer postulado del principio de subsidiariedad establece que el Estado

interviene slo cuando la sociedad no es capaz resolver sus necesidades por s
misma y slo tanto como sea necesario... con claridad el Estado no debe intervenir
si la sociedad puede resolver un asunto por s misma.

El segundo postulado del principio de subsidiariedad establece que cuando el

Estado interviene, lo debe hacer el nivel ms cercano a la poblacin: el nivel local.
Muchas competencias que hoy se ejercen desde dependencias nacionales, han
sido localmente asumidas por la sociedad desde sus orgenes.

El tercer postulado del principio de subsidiariedad establece que: cuando el

gobierno de mbito local no puede asumir las competencias que le son inherentes,
lo hace un gobierno de mbito mayor. Evidentemente, no todos los municipios
cuentan con las capacidades necesarias para impulsar los diferentes procesos de
desarrollo desde los gobiernos locales y por tanto no logran asumir las
competencias que la legislacin establece.

Finalmente, el cuarto postulado del principio de subsidiariedad establece que:

cuando interviene un mbito superior de gobierno, ste debe crear las
capacidades necesarias para que asuma las competencias el mbito al que le
corresponde. Este postulado debe dar lugar al desarrollo de capacidades locales,
es decir transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y recursos para desarrollar
el capital social de la localidad para que asuma con creciente eficiencia las
competencias que la ley le asigna.
Ugarte, lvaro, en El proceso de descentralizacin en el Per: logros y agenda
pendiente. INICAM, Lima, 2009.

2. CENTRALISMO Y PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN EN AMRICA LATINA

Amrica Latina es un continente histricamente concentrado. El centralismo
colonial cede en parte durante la independencia, cuando los cabildos abiertos
de las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los pases
coloniales. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras y
conflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A lo
largo del siglo XX, los emergentes pases refuerzan la centralizacin poltica y
econmica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios. Despus
de la Segunda Guerra Mundial, la planificacin nacional y la poltica de
sustitucin de importaciones mantienen las polticas centralistas que slo
menguan el ltimo tercio del siglo, por efecto de sucesivas crisis econmicas,
polticas y de procesos de democratizacin.

Ventajas de la descentralizacin
No existen frmulas o recetas que garanticen el xito de la descentralizacin. Sin
embargo, hay beneficios:
1. Eficiencia administrativa. Es muy difcil encontrar la escala ideal para proporcionar
cada servicio pblico, pero es importante asignar a cada nivel de gobierno las
tareas que puede llevar a cabo ms eficientemente (principio de subsidiariedad).
2. Control, equilibrio y transparencia. La existencia de poderes pblicos autnomos
promueve la estabilidad, ya que las polticas son elaboradas por un mayor nmero
de participantes involucrados y con derecho a expresar opinin. Los controles y
balances pueden darse en forma vertical, debido a que el control ejercido por
unos poderes sobre otros aumenta la transparencia.
3. Participacin y democracia. La creacin de nuevos espacios polticos permite a
nuevos grupos ser incluidos, lo que a su vez ampla y refuerza la democracia y
legitima al Estado.
4. Distribucin de poder y estabilidad. La descentralizacin permite la distribucin del
poder entre diferentes sectores sociales, lo que promueve la estabilidad del sistema
mediante la incorporacin de mecanismos para controlar la redistribucin
democrticamente el poder.
5. Desarrollo econmico. La descentralizacin promueve un desarrollo territorial ms
equilibrado, por la autonoma de la gestin. En un contexto de globalizacin
econmica y cultural la flexibilidad de los gobiernos locales y regionales permite
disear y posibilita el desarrollo territorial endgeno.
6. Preferencias y tamaos. Los gobiernos locales y regionales tienen ms y mejor
informacin sobre las necesidades ciudadanas, son capaces de identificarlas y
decidir acerca del orden de prioridad y manera de satisfacerlas. El tamao de los
pases y sus niveles de descentralizacin dependen de la relacin entre las
economas de escala (lo cual favorecera la existencia de grandes estados
centrales) y la heterogeneidad de la poblacin y sus necesidades (que favorece la
existencia de pequeos estados y fomenta la descentralizacin).
7. Competencia y dinamismos. En ambientes democrticos, la competencia entre los
diferentes niveles de gobierno evita crear impuestos innecesarios y limita las
acciones negativas para la poblacin. Los territorios bien gestionados son
dinmicos y atraen poblacin (votar con los pies).
8. La cohesin social. La prestacin de servicios pblicos a nivel de los ciudadanos
favorece la cohesin social. En los ltimos aos, la justificacin de la
descentralizacin ha pasado de estar ms basada en cuestiones de identidad a
centrarse en las mejoras econmicas y sociales.
9. Laboratorios de la innovacin y creacin de los lderes. Los territorios pequeos
6

constituyen laboratorios para la experimentacin de polticas y alientan la

innovacin. Es ms sencillo aplicar nuevas polticas en pequea escala y, una vez
logrado su xito, aplicarlas en territorios mayores. Las polticas locales y regionales
generan ambientes que atraen a personas con talento en gestin.
10. Promocin de la paz. Los procesos de descentralizacin son un mecanismo
adecuado para reducir los conflictos culturales y aplicar polticas tnicas,
garantizando la participacin poltica, la defensa de las minoras y la eficaz
distribucin de los recursos.
Comisin de Descentralizacin y Autonoma Local de la CGLU

Durante las dcadas de los 80 y 90, la transicin democrtica en varios pases

combina reformas del Estado con descentralizacin, aunque tambin se
liberalizan las economas y reduce el gasto estatal. Hay varias oleadas
descentralizadoras: una ms econmica y neoliberal, otra que enfatiza los
aspectos sociales y democrticos2. La primera surge a partir de los 80, en un
contexto de crisis de la deuda y alta inflacin y busca reducir el tamao de la
administracin central del Estado, eliminar el dficit fiscal y potenciar el
mercado. Las economas enfrentan ajustes estructurales, se transfiere la
prestacin de ciertos servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros,
incluidas algunas grandes empresas estatales.
Aunque la situacin vara de un pas a otro, este primer ciclo de polticas no
genera los resultados esperados y produce severos problemas sociales,
econmicos y polticos, como lo expresa el caso chileno. La segunda opcin
descentralizadora se desarrolla desde la dcada de los 90, en medio de crisis
financieras y sociales que afectan a la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico,
Per y Venezuela. Se integran estrategias correctoras del paradigma neoliberal,
que incluyen polticas sociales y mayor preocupacin por el desarrollo
democrtico y la participacin ciudadana.
Desde la dcada de los 80 los regmenes autoritarios son reemplazados
paulatinamente por gobiernos nacionales democrticos, que estimulan la
eleccin popular de las autoridades locales. Si bien en 1980 en pocos pases se
elega a los alcaldes y concejales, en la actualidad todas las naciones poseen
gobiernos municipales electos por sufragio universal. La mayor parte de los pases
democratiza y reforma sus Estados mediante progresivas transformaciones
institucionales, polticas y jurdicas de las cuales forman parte la descentralizacin
y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales3.

2
3

Finot, Ivn, 2001 y Wiesner, Eduardo 2003.

Valads; Diego y Serna Jos Mara, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix Hctor y Valencia Salvador, 2005.

No obstante, la profundidad de las reformas y su impacto difieren notablemente

de un pas a otro. Mientras que las federales Argentina, Brasil, Mxico refuerzan a
los gobiernos intermedios, los pases unitarios amplan el rol de los municipios y
varios de estos ltimos crean gobiernos intermedios electos en las regiones o
departamentos, como acontece en Colombia, Per, Bolivia y Paraguay, con una
mixtura interesante entre federalismo y rgimen unitario.
El concepto de descentralizacin
Existe cierto consenso entre los expertos en distinguir ciertos tipos de
descentralizacin tales como descentralizacin poltica o devolucin,
descentralizacin administrativa o desconcentracin, adems de la
descentralizacin fiscal o de los recursos financieros. En la prctica
latinoamericana se combinan diversas modalidades de traspaso, generalmente
con competencias compartidas entre diversos niveles de gobierno y con
participacin de privados y organizaciones de la sociedad civil en la gestin real
de los servicios. Se suele distinguir entre:

Descentralizacin administrativa o desconcentracin, en que una unidad

administrativa del Estado delega de modo subordinado la operacin de un
servicio. Ciertos gobiernos nacionales han traspasado la administracin de
algunos servicios como la educacin, la salud y los subsidios sociales en Chile
durante los aos 80- a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidad
de decidir acerca de los contenidos y caractersticas de los servicios prestados.

Descentralizacin poltica o devolucin, donde una unidad administrativa

estatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administracin local
dotada de autonoma. En este caso, los municipios reciben la competencia y
los medios, pero tambin desarrollan las capacidades de decidir de modo
autnomo acerca de cmo administrar la funcin o competencia de acuerdo
a las particularidades locales. En el caso de la gestin del impuesto territorial o
predial en Paraguay o Costa Rica, traspasado desde el gobierno central a las
municipalidades, que ha implicado importantes incrementos de los recursos
locales, en la medida en que hay un esfuerzo fiscal municipal.

Privatizacin, que implica el traspaso de actividades pblicas de produccin

de bienes y servicios al sector privado, sea en concesin a largo plazo o con
venta de la empresa, cuando los agentes privados poseen capacidades para
gestionar eficazmente y con costos socialmente razonables. El gobierno
nacional, intermedio o local mantienen sus facultades fiscalizadoras.

Participacin, autogestin o cogestin. Supone la incorporacin de los

empleados y la comunidad de usuarios en la toma de decisiones, ejecucin
de la prestacin y supervisin de la misma. En el complejo mundo actual es
bsico incorporar a los usuarios en la gestin de los servicios. Es el caso de
algunas comunidades educativas en Centroamrica o en los Estados Unidos.
O de los servicios de recoleccin de residuos, que recurren de modo creciente
a los usuarios para lograr la separacin de los desechos y reducir su volumen.
Qu entendemos por descentralizacin?

El concepto de descentralizacin genera acuerdo, pero no consenso. Definimos la

descentralizacin como: proceso de reorganizacin del Estado y transferencia gradual de
competencias originalmente realizadas por el gobierno central -acompaada de los recursos
correspondientes -hacia otras esferas de gobierno (estados federales, gobiernos regionales o
provinciales y gobiernos municipales). Existen diferentes tipos y formas:
Tipos de descentralizacin:

Descentralizacin poltica: delegacin del poder poltico, autoridad y recursos hacia los
niveles subnacionales de gobierno, que representa y debe rendir cuentas a la poblacin
local que asign el poder.

Descentralizacin administrativa: transferencia desde el Estado central hacia sus extensiones

administrativas locales -o a autoridades del gobierno local- de determinadas capacidades
de planificacin y gestin de asuntos concretos, sin perder la potestad de exigir rendicin de
cuentas hacia el nivel central de gobierno.

Descentralizacin fiscal: redistribucin de recursos del gobierno central a los niveles

subnacionales de gobierno y de la capacidad de decisin de usar estos recursos de manera
eficaz mediante una gestin financiera transparente.

Formas de descentralizacin:

Devolucin: descentralizacin poltica referida a la total transferencia de responsabilidades,

toma de decisiones, recursos y generacin de ingresos hacia una autoridad pblica local
autnoma, independiente respecto de su autoridad, con potestad legal reconocida dentro
de los lmites geogrficos donde ejerce autoridad y desempea funciones pblicas.

Delegacin: tipo de descentralizacin administrativa, referida a la redistribucin de

responsabilidades administrativas a las unidades del gobierno u organismos que no son
dependencias de la autoridad central, respetando la rendicin de cuentas al Estado central.

Desconcentracin: el Comit de Descentralizacin y Autonoma Local de CGLU considera

que la desconcentracin no es un modo de descentralizar, y slo es una dispersin territorial
desde el poder central de ciertas transferencias administrativas de responsabilidades del
gobierno central a las estructuras pblicas locales, mantenindose siempre la responsabilidad
del gobierno local respecto y hacia el gobierno central.
Comit de Descentralizacin y Autonoma Local de la CGLU

Indicadores de descentralizacin en Amrica Latina por pases

Pas

Ingreso Per
Cpita
ajustado a
capacidad
de compra
en US$

Gasto del
gobierno
general,
GGT: en
miles de
millones de
US$
70.468
7.262
420.253
31.064
48.405
5.664
10,357
3.533
5.620
802
3.770
1.461
339.502
6.855,2
2.109
17.137
7.612

Gasto del
gobierno
general
en GGT %
PIB

% Gasto de
los
gobiernos
intermedios
en GGT

% Gasto
municipal en
GGT

1. Argentina
14.603
32,9
42,0
8,8
2. Bolivia
4.357
43,6
10,2
16,8
3. Brasil
10.607
31,5
28,7
26,3
4. Chile
13.561
19,0
--12,8
5. Colombia
8.589
29,8
14,3
18,7
6. Costa Rica
10.870
21,5
--3,7
7. Ecuador
7.931
18,9
--23,4
8. El Salvador
6.498
17,3
--7,0
9. Guatemala
4.694
15,5
--4,4
10. Hait
949
15,0
----11. Honduras
3.750
26,6
--4,9
12. Nicaragua
2.567
28,0
--3,8
13. Mxico
13.971
31,2
25,3
6,5
14. Panam
13.347
44,9
1,7
1,7
15. Paraguay
4.585
20,3
---6,3
16. Per
8.424
15,9
17,6
16,4
17.
R.
8.273
17,9
--5,3
Dominicana
18. Uruguay
13.808
8.611
30,8
--12.3
19. Venezuela
11.846
58.888
25,8
Sin datos
8,0
Fuentes: Observatorio Latinoamericano de la Descentralizacin FLACMA. Informe Desarrollo
Humano PNUD 2010;
Segundo Informe Mundial CGLU y clculos propios. Elaboracin: M. Rosales

Visin de sntesis de la descentralizacin en Amrica Latina

Desde la dcada de los 80 hasta ahora, los procesos de descentralizacin se han
aplicado prcticamente en todos los pases de Amrica Latina, si bien su
profundidad, resultados y consecuencias varan de un pas a otro. Ello refleja las
diferencias de grado de desarrollo, tamao del Estado, fecha de inicio de la
descentralizacin y otros factores particulares propios de cada pas. Una sntesis
apretada del proceso es la siguiente:

Los gobiernos locales de Colombia y Brasil pases pioneros de la

descentralizacin- movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonoma,
prestan servicios clave y promueven el desarrollo.
10

Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90.

Luego el proceso de descentralizacin se estanca.

En Argentina la descentralizacin favorece bsicamente a los gobiernos

provinciales y los municipios quedan en gran medida al margen.

Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el ao 2000 respectivamente, redistribuyen

recursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avanzando
fuertemente en la descentralizacin.

En Per, la descentralizacin de los 80 se revierte bajo Fujimori y se recupera

desde el 2000.

En Venezuela, la descentralizacin de los 90 es corregida por reformas que

afectan el nivel local: ahora hay una recentralizacin sutil, con menor
autonoma y recursos para los municipios.

Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas locales
de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a tres
niveles de gobierno.

En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralizacin contina

siendo incipiente.

Mxico avanza en un nuevo federalismo, mediante la apertura del sistema

poltico y la alternancia democrtica. Pero las reformas jurdicas y financieras
favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos prcticamente no
alcanzan el nivel municipal.
Situacin actual de la descentralizacin en los pases de Amrica Latina
Inicio de la
descentrali
Situacin actual de la descentralizacin y temas de la agenda
zacin a
nacional
los
municipios
1. Argentina
---Estancada. No es tema prioritario en la agenda poltica actual.
2. Bolivia
1994
En revisin. Adecuacin de las leyes descentralizadoras a la nueva
Constitucin.
3. Brasil
1988
Descentralizacin consolidada no es prioridad de la agenda
poltica actual.
4. Chile
1990
Estancada desde mediados de los 90. No es tema de la agenda
poltica actual.
5. Colombia
1986
Tendencias a la recentralizacin por crisis fiscal y conflicto armado.
6. Costa Rica
2001
Ley descentralizadora. Dilema: Cmo traspasar las competencias
y recursos?
Pas:

11

7. Ecuador

1997

En revisin: ajustes de las leyes descentralizadoras a la nueva

Constitucin.
8. El Salvador
1992
Hay normativa descentralizadora y demandas por incremento de
recursos.
9. Guatemala
2002
Estancada. No es tema de la agenda poltica nacional actual.
10.Hait
1987
Detenida. Crisis general del sistema poltico e institucional nacional
y local.
11.Honduras
1993
Pospuesta por crisis poltica. Debate por municipalizacin de
educacin pblica
12.Nicaragua
2003
Recentralizacin por conflicto poltico: menos poder y recursos
municipales.
13.Mxico
---Gobiernos estaduales y del Distrito Federal fortalecidos, municipios
afuera.
14.Panam
2004
Detenida. La ley de descentralizacin ha sido suspendida por el
gobierno actual.
15.Paraguay
1992
Mayores transferencias a los municipios. Cmo fortalecer la
gestin municipal?
16.Per
2002
En proceso, pero municipios reclaman por reduccin en la entrega
de recursos.
17.R.
2003
No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a los
Dominicana
municipios.
18.Uruguay
1996
Creacin de 89 gobiernos municipales como tercer nivel de
gobierno.
19.Venezuela
2005
Recentralizacin y debilidad municipal por el agudo conflicto
poltico.
Fuente: Fichas de pases Observatorio Latinoamericano de la Descentralizacin. Elaboracin:
M. Rosales

Los pases centroamericanos y del Caribe evolucionan ms lentamente, desde fines de

los 90 y durante la dcada del 2000.

Guatemala y Nicaragua aprueban leyes de descentralizacin, en tanto

Honduras y El Salvador incrementan las transferencias financieras a los
municipios.

Costa Rica introduce la eleccin popular de alcaldes en 2002, pero no se

transfieren nuevos recursos a los municipios, pese a que la ley as lo determina;

Panam registra avances menores: se eleva a rango constitucional la

descentralizacin, pero la ley que la aplica no entra an en vigencia.

En Repblica Dominicana la descentralizacin est en la agenda pblica y la

ley establece el incremento de los recursos municipales, pero este traspaso se
realiza con lentitud.

Cuba permanece centralizada y Hait confronta un severo problema de

gobernabilidad.

12

En Bolivia y Ecuador la descentralizacin ha logrado avances importantes en los

aos recientes, pero los gobiernos locales deben adecuarse a las nuevas
constituciones vigentes. Colombia, pas pionero, enfrenta ahora tendencias
recentralizadoras, presionada por la crisis fiscal y el conflicto armado. Venezuela
ajusta sus estructuras y reduce los recursos y autonoma de sus municipios.

3. LOGROS, LMITES Y APRENDIZAJES DE LA DESCENTRALIZACIN EN AMRICA

LATINA
En el periodo en el cual se realizan los procesos de descentralizacin se logran
importantes resultados que profundizan la democracia y estimulan el desarrollo
local. Destaca la eleccin democrtica de las autoridades locales y la
organizacin de asociaciones nacionales de municipalidades, lo que ocurre en
todos los pases. Los municipios cuentan con mayores recursos financieros, cerca
del 20% del gasto gubernamental total promedio regional (sumando los recursos
de los niveles intermedios y municipales) con lo que se incrementa la mayor
inversin local, se amplan y mejoran los servicios municipales y se avanza hacia
un desarrollo ms integral, que contribuye a la generacin de empleos y a reducir
la pobreza. Tambin se abren nuevos espacios de participacin hecho muy
favorable para las mujeres, nacionalidades indgenas y diversos grupos excluidosy tambin se logra una mejor gestin municipal, con formas ms colaborativas de
buen gobierno local.
Algunas naciones marcan pautas en los cambios que benefician a los municipios.
Tal vez los procesos ms integrales y profundos son la experiencia pionera de
Colombia o la posterior de Bolivia entre los pases unitarios- junto al proceso del
federal Brasil, donde se aplican cambios en la Constitucin y las leyes que
posibilitan una autonoma municipal efectiva. No en vano los innovadores
municipios brasileos han creado el presupuesto participativo. Tambin Per,
Ecuador, Chile y El Salvador aplican polticas descentralizadoras vlidas, aunque
menos profundas.
Logros de la descentralizacin en Amrica Latina entre 1980 y 2005

Descentralizacin
poltica:

En 1980 en Amrica Latina se elega democrticamente a

alcaldes y concejales en slo 7 pases. En la actualidad, los ms
de 16 mil municipios latinoamericanos eligen sus autoridades
locales mediante el voto popular;

Descentralizacin
administrativa:

Las municipalidades reciben nuevas competencias y tareas,

aunque la mayor parte de ellas son compartidas con otros
niveles de gobierno;

Descentralizacin

El gasto de los gobiernos subnacionales, es decir los gobiernos

13

fiscal:

locales ms los gobiernos intermedios, sube de un promedio

regional del 12% al 19% del gasto gubernamental total;

Participacin e
inclusin social:

Se abran nuevos espacios de participacin social y ciudadana

y se integra e incluye mejor a las mujeres, etnias indgenas,
grupos pobres y otros sectores excluidos;

Mayor inversin y
mejores servicios:

Se incrementa la inversin local, mejora la infraestructura y se

extienden y mejoran la calidad de los servicios, pero la situacin es muy
heterognea entre los municipios;

Modernizacin y
Emergen formas nuevas de gestin: junto a administraciones
buen gobierno local: municipales de operacin vertical surgen estilos ms abiertos,
horizontales y participativos;
Del Informe Descentralizacin y Democracia Local en el Mundo,
CGLU, Barcelona, 2008.

De los procesos latinoamericanos de descentralizacin se deducen algunas

constataciones y enseanzas complementarias interesantes:

Adems de la eleccin democrtica de las autoridades municipales, en

Bolivia, Colombia, Paraguay, Per, Paraguay -y otros pases unitarios- se opta
por la eleccin democrtica de las autoridades de los gobiernos intermedios;

Junto con la democratizacin municipal se abren nuevos espacios de

participacin con opciones variadas como el cabildo (reunin abierta de los
vecinos con las autoridades locales), comits de vigilancia, mecanismos de
rendicin de cuentas, planes participativos, presupuestos participativos,
plebiscitos y diversas formas de revocacin de mandato;

La mayor descentralizacin fiscal permite que los pases ms descentralizados

-como Brasil, Colombia, Per, Ecuador o Bolivia- los gobiernos subnacionales
dispongan en la actualidad de entre el 25% y el 50% de los recursos
gubernamentales totales;

Hay mayores transferencias para la inversin y el desarrollo econmico local,

con parte importante de los recursos generados por la exportacin de
petrleo, gas y otros minerales bsicos, como lo muestran los casos de Per y
Bolivia;

En varios pases se aprueban leyes generales de descentralizacin -que

enmarcan el proceso de transferencias de competencias, recursos y
autonoma- en los perodos de varios gobiernos nacionales, haciendo factible
la descentralizacin al transformarse esta en una poltica de Estado;

14

Progresivamente, los gobiernos municipales estn integrando tcnicas

modernas de gestin, la informtica y las TICs para mejorar la eficiencia de su
administracin;

Surgen estilos de gestin ms participativa o de buen gobierno local, ms

horizontales, que utilizan medios colaborativos para sumar recursos humanos,
tcnicos y financieros como mejor coordinacin pblica-pblica, alianzas
pblico-privadas, participacin ciudadana organizada e involucramiento
ciudadano permanente y ms cultura cvica;

Se asumen nuevos temas y competencias, como el desarrollo econmico

local (para generar empleos), la defensa del patrimonio cultural y el medio
ambiental (frente a la presin productivista de la globalizacin) y la seguridad
pblica o ciudadana (aspectos preventivos).

En algunos pases los gobiernos locales juegan roles importantes en la gestin

y/o apoyo de la educacin primaria y secundaria y de la salud primaria,
aunque en estas reas hay todava polmica (como con la educacin en
Honduras o en Chile).
Riesgos de la descentralizacin

Es importante tener en
descentralizacin. Estos son:

cuenta

los

riesgos

al

aplicar

un

proceso

de

1. Lentitud administrativa. Aumentar el nmero de niveles de gobierno de forma

incontrolada puede dar lugar a procesos administrativos cada vez ms lentos,
trayendo consigo un aumento en los costos econmicos de la descentralizacin
(costos de agencia).
2. Ineficiencia econmica. Si los distintos niveles de gobierno no coordinan sus
acciones, la competencia vertical puede dar lugar a ms impuestos, ya que cada
nivel buscar maximizar sus ingresos.
3. Falta de coordinacin. Responsabilidad compartida en los asuntos pblicos puede
implicar la aparicin de niveles de gobierno que se aprovechan de la falta de
control para maximizar sus beneficios sin contribuir a la creacin global de riqueza.
4. Tiranas locales y corrupcin. La corrupcin es un problema real de todos los niveles
de gobierno. La divisin de poderes puede dar lugar al surgimiento de tiranas
locales o regionales que monopolizan la accin poltica, con efectos negativos
para el funcionamiento del gobierno.
5. Aumento de las tensiones. La creacin de partidos polticos locales y regionales
puede generar presiones internas y enredar a la estructura estatal creando
tensiones separatistas. Particularmente en los Estados dbiles, la descentralizacin
15

puede provocar conflictos en el corazn mismo de la sociedad.

6. Separatismo y divisin. Algunos movimientos pueden usar los procesos de
descentralizacin como plataforma para conseguir la independencia, lo que
refuerza y legitima las divisiones tnicas y, como consecuencia, genera
inestabilidad.
7. Fomento de la desigualdad territorial. La competencia entre territorios puede dar
lugar a situaciones y efectos negativos con malas repercusiones (por ejemplo,
casos de distribucin desigual de los recursos naturales o atraccin de industrias
contaminantes que afectan el territorio propio y los territorios vecinos)
Comisin de Descentralizacin y Autonoma Local de Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos, CGLU.

El problema de las inequidades territoriales

En este contexto global favorable, la situacin de los diversos tipos de municipios
es muy dispar. La descentralizacin ha sido favorable para los gobiernos locales
de las grandes ciudades y ciudades intermedias, pero no lo ha sido igualmente
para los municipios urbanos conformados por barrios pobres o en los territorios
rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonoma de muchas ciudades
contrastan con la situacin de los municipios urbanos pobres, rurales y de las
localidades alejadas. La descentralizacin aunque favorable para la mayor
parte de los territorios- refleja las inequidades territoriales existentes, lo que hace
indispensables polticas nacionales financieras y tcnicas de compensacin, que
no siempre existen o que no poseen la amplitud necesaria.
4. DESCENTRALIZACIN FISCAL Y BUEN GOBIERNO LOCAL
Como se afirm, a partir de 1980 se llevan a cabo procesos de descentralizacin
fiscal en varias naciones de Amrica Latina. Las polticas aplicadas en los pases
ms dinmicos influyen en los dems y el conjunto de la regin se acopla a la ola
descentralizadora. As, el gasto descentralizado promedio de todos los gobiernos
subnacionales en Latinoamrica sube de menos del 12% en 1980 a casi el 19% en
torno al 2007 aunque la situacin es muy diversa, como se aprecia en el cuadro.

16

Mientras los gobiernos intermedios y locales del grupo de pases conformado por
Brasil, Argentina, Per, Colombia, Mxico Per y Ecuador participan de entre un 55 y
un 22% del gasto gubernamental total; Chile y Uruguay se ubican slo sobre el 13%;
en tanto Venezuela, Paraguay, Repblica Dominicana y los pases
centroamericanos fluctan apenas entre el 8 y el 2% del gasto descentralizado.
No obstante, si consideramos slo la descentralizacin fiscal hacia los municipios,
Brasil sigue siendo el pas ms descentralizado con un 26% del gasto gubernamental
total, le siguen Ecuador, Colombia, Bolivia y Per, este ltimo con algo ms de un
16%. Ms atrs se ubican Chile y Uruguay sobre el 13%, finalmente estn Venezuela,
Paraguay, Repblica Dominicana y los pases centroamericanos, con entre un 8 y
un 2%. A este ltimo grupo se agrega Argentina con cerca del 9% y Mxico con
algo ms del 6% del gasto gubernamental total. Como se seal, en estos dos
ltimos pases la descentralizacin ha favorecido ms bien a los gobiernos
intermedios.

17

En esencia, los municipios latinoamericanos se financian con una combinacin de

impuestos propios y tasas por servicios -cobrados directamente por los municipios- y
por transferencias o subsidios provenientes del gobierno central. A estos recursos se
agregan otros de importancia menor como los crditos en los pases que est
permitida la deuda municipal-, las donaciones de la cooperacin internacional y
otros. Prcticamente en todos los pases los municipios tienen ingresos propios, es
decir, impuestos y tasas que cobran directamente, las que representan el 40% de
sus ingresos. Por su parte, las transferencias desde el gobierno central
condicionadas y no condicionadas- aportan con una proporcin casi igual. El resto
son ingresos compartidos y variados otros ingresos.

Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en A. Latina (En porcentajes)

Pas

Impues
tos y
tasas
propias

Ingresos
compar
tidos

Transferen Transferen
cias
cias no
condicion condicion
adas
adas

Todas las
transferencias

1. Argentina 2006
49.8
42.4
-7.8
7.8
2. Bolivia 2008
11.4
17.2
-71.4
71.4
3. Brasil 2007
20.1
76.5
-3.4
3.4
4. Chile 2007
63.0
--37.0
37.0
5. Colombia 2006
41.2
-58.8
-58.8
6. R. Dominicana 2006
58.4
10.4
31.2
-31.2
7. Ecuador 2007
34.6
--65.4
65.4
8. El Salvador 2007
69.9
--30.1
30.1
9. Guatemala 2002
25.0
5.0
60.0
10.0
70.0
10.Honduras 2004
58.1
11.0
6.0
24.9
30.9
11.Mxico 2007
15.6
45.3
--39.1
39.1
12.Nicaragua 2002
44.0
5.0
11.0
40.0
51.0
13.Panam 2005
49.0
46.1
4.9
-4.9
14.Paraguay 2006
34.1
1.8
10.8
53.3
64.1
15.Per 2008
43.2
48.3
-8.5
8.5
41.2
38.2
Promedio simple
Segundo Informe Mundial GOLD. Captulo sobre Amrica Latina. CGLU, 2010.

No obstante, detrs de estas cifras las realidades difieren entre los diversos pases y,
en ellos, entre los diversos tamaos y tipos de municipios. En general, los municipios
urbanos con habitantes de altos y medianos ingresos son los que logran niveles
elevados de autofinanciamiento. Luego vienen las ciudades intermedias, los
municipios urbanos pobres, los municipios rurales y los municipios rurales aislados los
cuales poseen, en ese orden, bases econmicas dbiles que les impiden
autofinanciarse. Un nmero muy mayoritario de municipalidades de base
econmica dbil depende en medida mayor de las transferencias y subsidios de los
18

gobiernos centrales y, en no pocos casos, de las donaciones de la cooperacin

internacional.
Gestin participativa, alianzas pblico-privadas y buen gobierno local
Cualquiera sea su grado de descentralizacin, en todos los pases surgen buenas
prcticas de gobierno que combinan la efectividad de la gestin con mayor
participacin. Estas experiencias expresan formas de buen gobierno o
gobernanza local- que se basan en una gestin ms participativa, que combina
medios internos -el liderazgo democrtico y el trabajo en equipos- con
capacidades externas para colaborar con otras esferas de gobierno
(coordinacin pblica-pblica), asociarse con agentes privados (alianzas pblicoprivadas), ampliar la participacin y construir una nueva institucionalidad local
para consolidar los modelos de gobernanza o buen gobierno local.

Estilos de gestin de los gobierno locales

Las etapas de desarrollo institucional de un gobierno local pueden distinguir cuatro
situaciones o modelos posibles:

Modelo clientelar pre burocrtico. No existe institucionalidad estable y se suelen

producir cambios radicales que incluyen remociones de personal y
reorganizacin- cuando hay cambio de una administracin a otra, comenzando
casi desde cero. Constituye el punto de partida de la forma de operar del
municipio latinoamericano y est an presente, en especial en muchos municipios
rurales de territorios de menor desarrollo relativo.

Modelo burocrtico. Su estabilidad depende bsicamente del respeto y

aplicacin de la ley y ordenanzas y su organizacin interna se basa en
instrumentos tradicionales como los organigramas, reglamentos internos, los
presupuestos actualizados (indexados) rutinariamente ao a ao, los controles
internos (formales o informales) y el respeto a la jerarqua institucional. La gestin
no incursiona en reas que formalmente no competen al municipio y este opera
limitado por los recursos humanos y financieros con que cuenta o se endeuda.

Nueva gestin pblica. Incorpora un conjunto de herramientas de gestin

derivadas de la experiencia del sector privado y otorga una importancia central a
la eficiencia, es decir, al uso racional y ordenado de los recursos disponibles.
Recurre a diversas formas de gestionar los servicios pblicos que incluyen al sector
privado, como la licitacin, externalizacin o privatizacin. No asigna gran
importancia a los mecanismos participativos de gestin como el plan, el
presupuesto o la ejecucin participativa de los proyectos- y tiende a operar
dentro de los marcos legales y la distribucin formal de competencias establecida
entre los diversos niveles de gobierno.
19

Buen gobierno local. El dinamismo de su accin proviene del liderazgo de sus

autoridades, de equipos tcnico-profesionales dedicados y de su capacidad de
concertar acuerdos con los actores pblicos y privados presentes en el territorio.
Adems del buen uso de los medios financieros disponibles, obtiene y moviliza
recursos adicionales a travs de la coordinacin con otros niveles de gobierno, de
las alianzas pblico privadas y de la participacin ciudadana. La gestin no se
limita al marco establecido por la ley o la distribucin de competencias, operando
en base a una visin estratgica del desarrollo del territorio y a las demandas,
aspiraciones y aportes de la ciudadana.

En la realidad estas formas o estilos de gestin suelen combinarse, aunque la

tendencia de largo plazo es la evolucin progresiva desde el primer modelo hacia el
ltimo. ptimamente, un gobierno local efectivo debiera tener un piso mnimo de
accin y un techo ideal, que opera en funcin de los dos ltimos modelos.
Adaptado de una propuesta de Sal Barrera, ex director ejecutivo
del Servicio de Administracin Tributaria de Municipalidad, SAT, de
Lima y de los conceptos de buen gobierno local.

En municipios de los ms diversos pases se observan estos particulares procesos,

realizados en territorios de caractersticas diversas, aunque todos ellos integran
elementos similares de buen gobierno. Recordemos los ejemplos paradigmticos
de Villa El Salvador en Per; Porto Alegre y Curitiba, de Brasil; San Ignacio Guaz,
Paraguay; Rafaela, en Argentina; Cotacachi y Quito en Ecuador; Beln, de Costa
Rica; Santiago de Chile; Toribio y Bogot en Colombia; Mrida en Mxico o
Uspantn del Quich en Guatemala, entre muchos otros.
En todos estos procesos se observa la transicin de una municipalidad tradicional
vertical, clientelista y aislada- a un gobierno local ms asentado en redes
colaborativas de actores pblicos, privados y ciudadanos, que se apoyan unos a
otros.

20

5. LMITES Y POTENCIAL DE LA DESCENTRALIZACIN

Lamentablemente, la descentralizacin
en Amrica Latina constituye un proceso
de cambio inacabado. Aunque hay
pases que han avanzado bastante, en la
mayor parte hay procesos inconclusos y
situaciones
nacionales
de
alta
concentracin del aparato estatal.
Persiste la dependencia municipal de los
gobiernos centrales, la mayor parte de las
competencias son compartidas y los
recursos
financieros
continan
condicionados. Si bien se ha generado
abundante nueva legislacin los cambios
han sido lentos, dadas las culturas
verticales
de
gestin
pblica
predominantes y la baja transparencia de
la informacin, en particular en el nivel
central.
Pese a la magnitud de las nuevas tareas
que se ha asignado a los municipios -y
que la poblacin ahora demanda con
mayor energa- sigue habiendo una
limitada capacidad financiera municipal y
contina la alta dependencia local de las
transferencias
nacionales.
Causa
importante de la reducida efectividad de
la administracin local promedio es la
inadecuada gestin y baja motivacin de
sus recursos humanos profesionales,
tcnicos y administrativos.

Deficiencias de la descentralizacin en
Amrica Latina

Relaciones desiguales y subordinacin de

las entidades intermedias y municipios
ante los gobiernos centrales, amplificadas
por el incremento del fraccionamiento y
la heterogeneidad municipal;
Desfase entre la profusa legislacin y la
debilidad en su aplicacin, atribuible en
gran parte a las culturas polticas
tradicionales dominantes;
Limitada capacidad financiera de los
gobiernos
locales,
por
resistencias
centrales a traspasar recursos en
contextos
de
inestabilidad
macroeconmica, falta de polticas de
financiamiento y crdito adecuadas,
baja cultura de pago de ciudadanos
habituados a servicios subsidiados; pero
tambin por la falta de voluntad poltica
para fortalecer la capacidad local de
recaudacin tributaria;
Baja
eficiencia
de
muchas
administraciones subnacionales en la
prestacin de servicios, por ausencia de
polticas de recursos humanos y mal
manejo del personal (excesiva rotacin,
ausencia de sistemas de carrera), lo que
incide en un bajo nivel de eficiencia y
profesionalismo del personal;
Limitaciones
de
la
participacin
ciudadana en la gestin del desarrollo,
sea por falta de recursos financieros y
humanos
locales
suficientes,
por
inadaptacin de las leyes y polticas
centrales, adems de dificultades en la
organizacin y movilizacin de las propias
comunidades.

La situacin de los municipios pequeos,

rurales y alejados contina siendo precaria
Informe mundial: Descentralizacin y
y no se ha desarrollado debidamente el
Democracia Local en el Mundo. CGLU, 2008,
asociativismo municipal de proximidad -las
Barcelona.
mancomunidades- que puede ser el
mecanismo ms adecuado para que
estos se articulen entre s y mejoren sus capacidades de gestin. Esta opcin se ha
utilizado en pases europeos de tradicin municipalista, como los sindicatos
municipales de Francia o las mancomunidades espaolas, y constituyen medios
efectivos para fortalecer a los municipios intermedios y pequeos.
21

Recordemos que en el mundo desarrollado tambin operan formas institucionales

obligatorias de asociativismo, como las diputaciones provinciales espaolas o las
municipalidades regionales de condado de ciertas provincias de Canad. Ninguna
de estas formas libres u obligatorias de asociativismo municipal de proximidad han
sido plenamente implementadas en Amrica Latina.

Dificultades de aplicacin de la descentralizacin

Durante el proceso de descentralizacin, la dificultad ms grande est en elegir la
frmula de aplicacin de las nuevas formas de territoriales de gestin. A este
respecto, debemos mencionar que hay personas en favor de procesos graduales de
descentralizacin -sobre la base de la devolucin gradual de poderes- y otros que
defienden frmulas rpidas del tipo big bang.
En cualquier caso, parece adecuado aplicar la metfora de la preparacin de un
guisado, usada por algunos autores, acerca de las dificultades para disear e
implementar los procesos de descentralizacin: con el fin para lograr los mejores
resultados, todos los ingredientes deben estar presentes en cantidades correctas y
preparadas de forma correcta. Esta reflexin implica el reconocimiento de la
especificidad local y regional de cada uno de estos procesos.
Parte de la dificultad de implementacin se encuentra en el gran nmero de actores
involucrados en los procesos de descentralizacin. Las frmulas desde abajo no
pueden operar debidamente cuando falta relacin con los actores ms prximos a la
poblacin y los propios ciudadanos. La participacin de la sociedad civil y del sector
privado son elementos claves de esta modalidad, cuando el objetivo es la correcta
implementacin del proceso.
Los procesos de descentralizacin son, por definicin, procesos de colaboracin. En
otras palabras, la colaboracin entre el prncipe, el comerciante y el ciudadano es
indispensable. Otro de los principales obstculos es que no es posible medir el xito de
las polticas de descentralizacin: hay diferentes combinaciones posibles para el
diseo e implementacin de los procesos de descentralizacin, que hacen difcil
llevar a cabo investigaciones empricas sobre ella. En relacin con los objetivos de los
procesos de descentralizacin procesos, no hay que olvidar que se trata de procesos
y no de un fin en s mismo. El principio fundamental de estos procesos se basan en el
creencia de que las tomas de decisiones y la aplicacin de las mismas son ms
eficientes cuando se realizan en proximidad a los ciudadanos (principio de
subsidiariedad) para mejorar la gestin territorial.
Comit de Descentralizacin y Autonoma Local de CGLU

Pese a los avances efectuados, an subsisten fuertes trabas a la participacin

ciudadana, en especial las derivadas de la escasez de recursos financieros de libre
22

disposicin, otra expresin de la dbil autonoma local. Este factor impide aplicar las
metodologas de los planes, presupuestos y proyectos participativos o activar las
capacidades emprendedoras para impulsar procesos de desarrollo local.
Quienes trabajan en procesos participativos saben bien que su xito depende, en
medida mayor, de la rapidez con que se responde a las demandas de las
comunidades, las cuales generalmente validan su compromiso aportando medios
humanos y materiales. Cuando la respuesta no es rpida por ejemplo, cuando hay
un largo trmite para aprobar y asignar los recursos a un determinado proyecto- las
motivaciones y compromisos comunitarios se rompen y generan alta frustracin de
la poblacin. Los fondos nacionales concursables, en boga en muchos pases
latinoamericanos, estn casi siempre sujetos a tediosos procesos tecnocrticos y
constituyen una de las mayores trabas a la participacin.
Por lo dicho, el movimiento municipalista siempre ha planteado la conveniencia de
asignar la mayor parte de los recursos de modo directo, sin condicionamientos,
superando las tecnologas complejas
de proyectos y los concursos tecnocrticos. Es, justamente, la disponibilidad
inmediata de recursos propios la que permite que los presupuestos participativos
municipales brasileos sean tan exitosos.

23

Comparacin de indicadores de descentralizacin municipal entre Europa y Amrica

Latina
Pas, ao y
(fuente)

Gobierno Gobierno Gobierno Pas, ao Gobierno Gobierno

Central Intermedio
Local
y (fuente) Central Intermedio

Dinamarca
2006 (FMI)
Finlandia
2006 (FMI)

49.5

------

50.5

64.6

------

35.4

Italia 2006
(FMI)

72.8

------

27.2

Holanda
2006 (FMI)

72.8

------

27.2

Inglaterra
2006 (FMI)
Suiza 2006
(FMI)
Noruega
2006 (FMI)

76.6

------

23.4

48.2

31.1

20.7

80.3

------

19.7

Francia
2006 (FMI)

81.6

------

18.4

Alemania
2007 (FMI)

59.7

25.2

15.1

Austria 2006
(FMI)

70.7

15.8

13.5

Espaa
2006 (FMI)
Irlanda 2006
(FMI)

56.3

30.9

12.7

87.5

------

12.5

Portugal
2006 (FMI)

88.2

------

11.8

Luxemburgo
2007 (FMI)

89.2

------

10.8

Brasil 2008
(CGLU)
Ecuador
2004
(CGLU)
Colombia
2006,
(CGLU)
Bolivia
2008
(CGLU)
Per 2007(
CGLU)
Chile 2007
CGLU
Uruguay
2005,
(CGLU)
Argentina
2006
(CGLU)
El
Salvador
2007 CGLU
Paraguay
2007
(CGLU)
Mxico
2007 CGLU
R.
Dominican
a 2006
(CGLU)
Honduras
2006
(CGLU)
Costa
Rica
2007(CGLU
)
24

Gobierno
Local

45.0

28.7

26.3

70.8

5.8

23.4

67.0

14.3

18.7

73.0

10.2

16.8

79.7

17.6

16.4

87.2

------

12.8

87.7

------

12.3

50.1

42.0

8.8

93.0

------

7.0

93.7

------

6.3

69.3

25.3

6.5

94.7

------

5.3

95.1

------

4.9

96.3

------

3.7

Blgica
2005 (FMI)

66.9

22.8

10.4

Promedio
simple

54,2

25.2

20.6

Panam
2005
(CGLU)

98.3

------

1.7

66,1

20.6

11.3

Fuentes: CGLU, BID (Gasto intermedio en Ecuador) y Cuentas Nacionales (Venezuela).

Elaboracin: Mario Rosales

En sntesis, an con los progresos realizados entre 1980 y el 2005, Amrica Latina
sigue siendo un continente donde el poder pblico contina concentrado y los
gobiernos locales poseen todava
competencias confusas, superpuestas y
mezcladas, adems de recursos financieros limitados.
Si se realiza la comparacin de la situacin financiera de los gobiernos locales
latinoamericanos con la de sus homlogos europeos como se observa en el
cuadro- se verifica una enorme diferencia en el grado de descentralizacin. No
obstante, tambin se verifican espacios de oportunidad para entregar
competencias y recursos adicionales a los gobiernos locales, ayudando a
democratizar los pases mediante formas de buen gobierno local, que dinamicen el
desarrollo territorial de base endgena.
6. DEBILIDADES ASOCIATIVAS Y CARENCIAS DEL IDEARIO MUNICIPALISTA
La descentralizacin poltica es afectada por la atomizacin de los diversos
actores interesados en ella. Los movimientos municipalistas, los agentes
territoriales, los entes acadmicos y las organizaciones de la sociedad civil con
vocacin democratizadora no han dialogado de modo suficiente, ni han logrado
construir acuerdos bsicos para generar una agenda descentralizadora comn
en cada pas, que vaya ms all de los intereses inmediatos de los diversos
actores.
Hacen falta alianzas entre el movimiento municipal y otros actores territoriales
Aunque el movimiento gremial municipalista tiene potencial suficiente para liderar
el cambio de las estructuras concentradas, hay varios factores que impiden que
ello ocurra. En primer lugar, los gobiernos centrales y los partidos nacionales se
preocupan sistemticamente de alinear a los actores territoriales tras temas
polticos centrales y liderazgos nacionales, en especial, durante los perodos
eleccionarios, limitando as las iniciativas locales de polticas. A menudo, esto se
realiza mediante formas clientelares, donde los polticos nacionales y
parlamentarios presionan a las autoridades locales, condicionando sus apoyos a
lealtades personales y partidarias.
25

Por su parte, las asociaciones de municipios no logran combinar,

simultneamente, estabilidad organizacional, capacidad institucional y visin
estratgica para influir efectivamente sobre los gobiernos nacionales y los
parlamentos. Sin perjuicio del buen trabajo que muchas de ellas realizan, algunas
asociaciones fluctan entre la influencia de una tecnocracia interna que las
controla en desmedro de las autoridades polticas electas y una sobrepolitizacin
de su funcionamiento y operacin cotidiana, centrada en el corto plazo y con un
discurso poltico dbil y coyuntural.
Una resultante es la insuficiente generacin de pensamiento e ideas
descentralizadoras, tanto doctrinarias (principios) como programticas (polticas).
Muchas veces las propuestas de las asociaciones no poseen una base polticotcnica suficientemente slida, capaz de influir, motivar y movilizar a otros actores
nacionales y territoriales proclives a la democratizacin del poder. Por eso mismo,
el movimiento municipal es a menudo sorprendido por el gobierno central o el
parlamento, cuando se discuten las normas y polticas centrales que afectan a los
territorios.
Las reformas descentralizadoras han sido normalmente de iniciativa nacional,
aunque suelen estar muy influidas por las agendas de la cooperacin
internacional. No obstante, las propuestas ms actuales de poltica nacional
hacia los municipios incluyen ms indicadores y controles centrales, utilizan
tecnologas concentradoras de la informacin y aplican herramientas sesgadas
hacia la mantencin del statu quo. Hoy es comn condicionar el traslado de
nuevas competencias y recursos para los gobiernos locales a la evaluacin previa
de las capacidades municipales, como ocurrido en Costa Rica o en Ecuador. As,
los municipios deben pasar un examen de admisin antes de recibir nuevas
competencias o recursos ante funcionarios centrales que se constituyen como
juez y parte.
Al respecto, es bueno recordar que las principales reformas descentralizadoras de
Amrica Latina incluida la municipalizacin de Pinochet de los 80- han sido
aplicadas sin condicionarlas a la existencia de capacidades municipales previas,
sino que estas se han desarrollado paralelamente a la descentralizacin.
Condicionar el traspaso de competencias al incremento ex ante de las
capacidades de gestin favorece a los municipios grandes y ricos en desmedro
de los ms pobres y alejados, aumentando la inequidad horizontal entre territorios.
Aunque parezca un contrasentido, el condicionamiento tcnico para asignar
nuevas competencias y recursos a los gobiernos locales es una nueva y sutil
modalidad de concentracin.
Ya antes de la reciente crisis econmica los procesos de descentralizacin en
Amrica Latina se encontraban aletargados y amenazados y, de no mediar una
26

fuerte accin de poltica municipalista, difcilmente se reactivarn y

profundizarn. No obstante, para que ello ocurra, es necesaria una mayor
fortaleza del movimiento asociativo, ojal actuando en alianza con otros agentes
descentralizadores.
Establecer acuerdos entre municipios y universidades para generar nuevo saber
Igualmente, parece indispensable realizar una mejor gestin del nuevo
conocimiento generado por los logros de la descentralizacin y las mejores
prcticas municipales. En estos procesos est surgiendo un amplio saber hacer
local an no debidamente sistematizado que, por eso mismo, no est a
disposicin del movimiento municipalista, de las autoridades locales, ni de los
nuevos estudiantes de administracin pblica. Hay carencia de coordinacin y
adicin de esfuerzos entre el movimiento municipalista y las universidades, que no
han logrado colaborar y apoyarse mutuamente, tanto en lo tcnico como en lo
poltico.
Mientras que en el mundo desarrollado el conocimiento administrativo nace de la
observacin y anlisis de las propias prcticas de gestin pblica, en Amrica
Latina se aprende de textos y casos originados en los pases desarrollados. An
peor, la mayor parte de las tcnicas y mtodos de gestin proviene del saber
privado americano, es decir, de las experiencias relevantes de las grandes
empresas privadas americanas. En este sentido, los pases latinoamericanos estn
frente a una falencia de sus universidades que no investigan, ni sistematizan
debidamente los mtodos y tcnicas utilizadas en el mundo pblico local. Las
universidades latinoamericanas en alianza con los gobiernos locales, deben
aprender ms de las realidades territoriales, en especial, all donde hay buenos
gobiernos locales y surgen procesos de desarrollo local de base endgena.
Los entes acadmicos generadores de conocimiento tambin deberan apoyar
ms directamente a las asociaciones nacionales de municipios, para que estas
mejoren sus propuestas poltico-tcnicas de descentralizacin. Igualmente se
debe brindar ms asistencia tcnica a las asociaciones subnacionales de
gobiernos locales y a las mancomunidades territoriales para que realicen mayores
y mejores acciones de apoyo a la gestin de las municipalidades ms dbiles.
Con todas las acciones sealadas, se podra compatibilizar mejor las opciones del
desarrollo local endgeno con el progreso nacional, con la profundizacin
democrtica y, en especial, con una integracin ms regulada y cuidadosa al
mundo globalizado, de modo que se proteja y respete debidamente a las
culturas y ambientes locales.

27

7. FRENO A LA DESCENTRALIZACIN, CRISIS Y TENDENCIAS RECENTRALIZADORAS

A comienzos del nuevo milenio el proceso descentralizador latinoamericano ha
perdido dinamismo antes de haber logrado un impacto potente y consolidado en
la redistribucin del poder pblico nacional. Los gobiernos nacionales han
reducido su conviccin descentralizadora y la banca internacional y las agencias
de cooperacin -originalmente afines a la descentralizacin- priorizan otros
temas como los objetivos del milenio, los efectos nocivos del cambio climtico o
la modernizacin tecnocrtica del Estado a travs de nuevas formas de gestin
trasladadas desde el sector privado del mundo desarrollado, como la
denominada nueva gestin pblica4.
La banca del desarrollo como el Banco Mundial y el BID- y las agencias de
cooperacin apuestan, desde hace algunos aos, por la internacionalizacin de
la economa de mercado como la base econmica oportuna y necesaria para el
desarrollo de los pases. La agenda de ayuda al desarrollo se ha adecuado a esta
ptica y la descentralizacin ha pasado a ser un tema ms dentro del marco
mayor de la modernizacin del sector pblico de sesgo tecnocrtico,
subordinada a la agenda de liberalizacin y apertura de las economas al
comercio mundial.
Durante 2008 surge un tremendo e inesperado problema: se desata la crisis
financiera mundial, iniciada en los Estados Unidos, la que se extiende con rapidez
por todo el orbe, con duracin y de consecuencias hasta ahora imprevisibles. Los
propios gobiernos nacionales de la Unin Europea estn enfrentando difciles
situaciones, que van desde la crisis fiscal hasta la disminucin del ritmo del
crecimiento. Si bien la crisis afecta en especial al mundo desarrollado, sus efectos
llegan a Amrica Latina a travs de diversos canales: por ejemplo, mediante la
reduccin de los recursos de cooperacin para el desarrollo, lo que debilita las
agendas descentralizadoras en muchos pases.
Esta situacin, sumada a las fuertes luchas por el poder poltico nacional en varios
pases5, ha creado una coyuntura propicia para el resurgimiento de las
tentaciones concentradoras, las que pueden contagiar a muchos gobiernos
centrales. Las tendencias de la economa mundial, el impacto masivo de los
adelantos tecnolgicos, ms las citadas luchas por el poder en varios pases,
permiten prever momentos difciles para la descentralizacin y el desarrollo local
endgena.

La denominada nueva gestin pblica se basa en el supuesto de que la baja efectividad del Estado es un problema causado por la mala
administracin y propone usar mtodos provenientes del sector privado. Pero el problema esencial de los municipios es la falta de recursos, hecho
derivado del centralismo, lo que no es un problema tcnico, sino poltico.
5

En particular, Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia.

28

Efectos centralizadores derivados de la economa mundial y de su crisis

Las grandes empresas internacionales vienen
operado en un entorno mundial de dbiles
regulaciones, lo que les ha permitido actuar de
manera muy libre y, a menudo, descontrolada
en el mundo en desarrollo. Parece haber cierto
consenso en que la actual crisis mundial se
debe, en gran parte, a la falta de regulaciones
efectivas, principalmente hacia los grandes
bancos de inversin estadounidenses, aunque
tambin hacia la banca y grandes empresas
en general.
En los tiempos que vienen, la crisis internacional
de fuerte impacto en el mundo desarrollado
debe afectar tambin a los territorios
municipales durante un perodo difcil de
establecer, con impactos negativos para las
economas locales, en especial aquellas que
han logrado insertarse mejor en el mundo
global y, probablemente, con una reduccin
importante del empleo local. Es previsible que
haya incrementos importantes en el nmero de
pobres, desempleados y que en algunos pases
se agudicen las tensiones sociales nacionales y
locales.

Peligros de la maquila y las

actividades extractivas para el
desarrollo local
Como es sabido, cientos de
mujeres han sido asesinadas o
han desaparecido durante los
ltimos aos en Ciudad Jurez,
sin que se aclaren las causas, ni
se haga justicia. Debido a las
migraciones de gente en busca
de
trabajo
los
problemas
sociales y de seguridad de esa
ciudad, desbordan con creces
las capacidades pblicas. En
general, hay un gran peligro
para el desarrollo local cuando
este se asocia a la llegada sin
trabas de industrias de maquila que
transforman
insumos
importados
en
bienes
de
exportacin- como ocurre con
las maquilas centroamericanas
o de Mxico. La industria minera,
la extraccin de hidrocarburos o
las zonas francas de importacin
y exportacin pueden generar
problemas parecidos.

No obstante los problemas econmicos de los

territorios no provienen slo de la crisis. No
siempre el arribo de capital y tecnologas a travs de nuevos negocios es bueno.
A menudo estos flujos no consideran, ni respetan las caractersticas y necesidades
particulares de los territorios supuestamente beneficiados. A veces el impacto real
de los nuevos negocios tiene ribetes negativos como ocurre en varias ciudades
de la frontera norteamericana-mexicana, donde junto a los enclaves de maquila
proliferan los problemas sociales y la inseguridad.
Como se afirm, las autoridades locales no suelen ser consultadas y casi no
existen mecanismos que les permitan oponerse, negociar adecuaciones en los
rasgos de las nuevas industrias u obtener recursos de compensacin para los
territorios ambientalmente afectados. El movimiento municipal guatemalteco
conoce bien de estas dificultades, que presionan sobre sus fuentes de agua y
otros bienes naturales, sin que existan herramientas adecuadas para actuar.
29

En general, los gobiernos locales no disponen de experiencia tcnica, ni de

medios legales para regular a las industrias externas que se instalan en el territorio,
negociar las caractersticas de su ingreso u obtener compensaciones legtimas
por su instalacin. Slo en contadas oportunidades esto llega a ocurrir.

Compensaciones para autorizar la instalacin de un hipermercado en Porto

Alegre
Un caso pionero para adaptar la llegada de un actor transnacional al
territorio es la llegada de Carrefour a Porto Alegre, Brasil, durante los 90,
pues se trataba del primer gran hipermercado de la ciudad. Antes de
otorgar el permiso de construccin y funcionamiento, la prefectura de la
ciudad negocia y obtiene compensaciones y acciones para atenuar los
impactos negativos previstos en la red vial, en las cadenas productivas de los
pequeos comerciantes, artesanos y productores locales como la creacin
de marcas regionales de los productores agrcolas locales para vender sus
productos en el nuevo centro comercial y obras de mitigacin vial para
evitar el colapso de las avenidas y accesos al gran hipermercado. Tambin
polticas de relocalizacin de pequeos comerciantes afectados por la
instalacin del nuevo supermercado.

Tambin impactan negativamente a los gobiernos locales situaciones que

podramos caracterizar como transferencias de corrupcin. Estas quedan
ilustradas con el escndalo de la empresa alemana Siemens que manejaba un
fondo para pago de sobornos en el mundo en desarrollo. Siemens confiesa
pblicamente el uso de cientos de millones de euros en sobornos gastados
principalmente en los pases en desarrollo.
Pero este caso puede ser slo la punta visible de un gigantesco iceberg que
involucre a muchas corporaciones y empresas multinacionales en acciones de
corrupcin, lo que afectan negativamente a la ya dbil institucionalidad de los
pases en desarrollo. Lo novedoso es que la corrupcin no aparece ahora como
monopolio del mundo en desarrollo, como ingenuamente se crea.
Lamentablemente las grandes empresas de los pases desarrollados manejan bien
esos cdigos y, muchas veces, los ayudan a diseminar.
Frente a estas realidades inciertas, van a cobrar fuerza durante los prximos meses
y aos las propuestas de polticas, cambios normativos y medidas -sugeridas por
las instituciones internacionales y aplicadas por gobiernos nacionales- para
30

intentar compensar la crisis econmica y sus desordenes, con polticas que

incluirn regulaciones y controles de todo tipo.

Efectos centralizadores de las tecnologas de la comunicacin, TICS

Tambin complican al fortalecimiento y a la autonoma municipal, el acelerado
desarrollo de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, TICs,
diseminadas de modo poco equitativo en los territorios. Gobiernos centrales,
como el chileno, han montado recientemente sistemas
centralizados de
adquisicin de insumos y bienes intermedios, obligatorios para todo el sector
pblico. Los gobiernos locales tambin deben utilizarlo, con claro perjuicio para
los productores y proveedores locales poco preparados tcnicamente para
entrar en el nuevo sistema.
Tambin se crean nuevos sistemas nacionales de monitoreo de los programas
sociales y de la inversin local realizada con recursos centrales, que recargan
excesivamente el trabajo de los funcionarios locales, obligados ahora a
recolectar y enviar informacin a distintas entidades del gobierno central,
actuando adems sin coordinacin.
Estas prcticas no contribuyen a la autonoma municipal, sino ms bien la
reducen y bloquean, dejando a las municipalidades en una situacin
desmedrada dadas sus limitaciones tecnolgicas y de recursos, que les impiden
modernizarse con el mismo ritmo del avance del progreso tcnico. Si se tiene en
cuenta que los mtodos propios del buen gobierno local por ejemplo: establecer
redes pblico-privadas de colaboracin para el desarrollo- necesitan de una gran
flexibilidad para posibilitar las alianzas y acciones entre actores pblicos, privados,
organizaciones sociales y ciudadanos, entonces los controles centrales y las
normas rgidas no hacen ms que dificultar la accin de los gobiernos locales.
La modernizacin puramente tecnocrtica se opone al buen gobierno local, ya
que este necesita de una amplia autonoma y flexibilidad para actuar en
conjunto con otros agentes locales, tanto para innovar como para activar el
potencial de desarrollo presente en el territorio.

31

Efectos centralizadores de las luchas por el poder poltico

FAM Bolivia: ajustar la descentralizacin a

la nueva legalidad y defensa del municipio
La Federacin de Asociaciones de
Municipios de Bolivia, FAM, est jugando un
difcil pero notable papel, tratando de que
la redistribucin del poder y recursos -que
debe
realizarse
para
aplicar
la
recientemente
aprobada
nueva
Constitucin boliviana- no se haga en
desmedro de la autonoma
y el
financiamiento municipal. Situaciones de
similar
complejidad
afectan
a
las
asociaciones nacionales de municipios de
otros pases de la regin.

En Amrica Latina surge una tercera

tendencia que apunta hacia la
concentracin del poder nacional.
Son las polarizadas luchas polticas
que se dan actualmente en
Venezuela,
Ecuador,
Bolivia
o
Nicaragua, que si bien son legtimas,
refuerzan
las
tendencias
concentradoras de
los gobiernos
centrales, los cuales en algunos
casos parecen poco dispuestos a
compartir el poder de manera plural
con gobiernos subnacionales vistos,
a veces, como simples opositores.

Una situacin parecida se da en la

dcada de los 90, bajo el gobierno
de Fujimori en Per, el cual cercena las atribuciones y recursos de los municipios
provinciales, acusndolos de estar influidos por la oposicin. Se volvi fuertemente
atrs en el proceso descentralizador y fueron necesarios varios lustros slo para
recuperar lo perdido.
8. FORTALECER A LOS MUNICIPIOS PARA ESTIMULAR EL DESARROLLO LOCAL
En este contexto complejo, es de temer un refuerzo de las polticas y acciones
centralistas de los gobiernos nacionales, la reduccin de los espacios propios de
la autonoma municipal y una menor prioridad para la descentralizacin y los
estmulos al desarrollo local de base endgena. Sin embargo, y como lo han
sealado las asociaciones nacionales de municipios, las crisis no deberan mermar
los recursos municipales, ya que en Amrica Latina los gobiernos locales
constituyen la primera lnea de contencin y contrapeso a los impactos negativos
de la recesin en la vida de las comunidades y personas.
No slo no se debe afectar a los municipios en circunstancias restrictivas sino, por
el contrario, hay que fortalecerlos, para que mejoren sus capacidades de
prestacin de servicios sociales, estimulen el empleo productivo local y
contribuyan a paliar los efectos negativos de la contraccin de la economa
global.

32

Pero no slo la difcil coyuntura actual permite

argumentar acerca de la importancia de la
descentralizacin y el desarrollo local de base
endgena. En la actualidad el mundo entero
parece obligado a plantearse de qu manera es
posible
cambiar
las
actuales
formas
contaminantes y depredadoras de produccin y
consumo masivos. En este sentido la actual crisis
constituye una valiosa oportunidad para intentar
resolver muchos de los problemas crticos
generados por la negativa combinacin del
crecimiento
econmico
descontrolado
y
consumismo exacerbado.
Para resolver estos dilemas, una opcin bastante
obvia es rescatar y reforzar las conductas
austeras naturales de la poblacin local propias
de los grupos medios y de los sectores ms
pobres- las que deberan ser sistemticamente
recuperadas mediante la accin municipal.
Frente a los peligros ambientales y sociales
actuales, el desarrollo local de base endgena,
aun en pequea escala, constituye una
alternativa inteligente, vlida y de largo plazo.
Oportunidades para
tiempos de crisis

el

desarrollo

local

en

Recuperacin de la cocina
tradicional para combatir la
malnutricin en Nicaragua
Un buen ejemplo de una
oportunidad aprovechada se
da en Nicaragua, donde la
asociacin
nacional
de
municipios,
AMUNIC,
apoyada
por
el
PNUD,
maneja
un
programa
nacional para recuperar las
formas
de
alimentacin
tradicional -nutricionalmente
ms equilibradas y de menor
costoque
han
sido
desplazadas por la comida
chatarra por influencia de los
medios de comunicacin. Se
busca compensar as la
verdadera
epidemia
de
malnutricin que afecta a la
mitad
de
los
nios
nicaragenses ya que sus
madres en especial las que
trabajan- estn perdiendo el
hbito de cocinar alimentos
tradicionales y lo sustituyen
por la comida rpida o
envasada.

Como es sabido, la base de las culturas

emprendedoras descansa, en gran medida, en las culturas locales. Las formas
microempresariales, artesanales y campesinas de produccin en pequea
escala, ambas presentes por doquier, han proporcionado la base cultural y los
medios necesarios a las familias para subsistir y progresar, con un impacto
ambiental limitado. Esto es lo contrario de lo que acontece ahora en la
Amazona brasilea, donde grandes hacendados y migrantes recientes talan el
bosque tropical para comercializar la madera e instalar ganadera extensiva, con
efectos devastadores sobre el medio ambiente y las culturas locales.

33

La Basura es un tesoro, programa de

reciclamiento de desechos en municipios de
Nicaragua
Una buena prctica interesante de poltica local
ambiental es el programa La Basura es un
Tesoro de la asociacin de municipios de
Nicaragua, AMUNIC, -con respaldo de la
Federacin Canadiense de Municipios- que
apoya a un tercio de los municipios
nicaragenses. Los ejecutores sealan que a
escala local el reciclaje genera empleo,
derivado de actividades generadoras de valor
agregado -mediante el reciclaje manual de la
basuraque
reactivan
las
culturas
emprendedoras, austeras y de uso cuidadoso
de los recursos locales. Tal vez sea poco
estadsticamente hablando -si se lo ve desde
una pura ptica macroeconmica- pero es
mucho cuando se trata de generar una nueva y
equilibrada
cultura
de
desarrollo
local
sustentable.

Por el contrario, hay ejemplos

notables de desarrollo local de
base endgena, como el
parque industrial de Villa El
Salvador, en Per, o la industria
metal mecnica exportadora
basada
en
la
tradicin
manufacturera local de la
ciudad
de
Rafaela,
en
Argentina. Pero tambin estn
surgiendo casos ms actuales,
como las positivas derivaciones
localistas del turismo nacional e
internacional, que estimula la
recuperacin de tradiciones,
fiestas y arquitecturas tpicas,
para hacer ms atrayente y
acogedor al territorio propio.

Es indispensable insistir en las

bondades y oportunidades que
implica para la humanidad, el
planeta y los territorios el
desarrollo local de base endgena, facilitado mediante el fortalecimiento y
estimulo del modelo horizontal y colaborativo de buen gobierno local. A menudo,
las agencias internacionales de desarrollo y los gobiernos nacionales no ayudan
de modo suficiente, ya que tienden a asumir como inevitables las tendencias
gigantistas en boga, que promueven la adopcin de soluciones masivas,
elaboradas y ejecutadas de modo vertical, altamente tecnologizado y, adems,
centralizado.

El Transantiago una mala y centralista poltica de transporte masivo urbano

En Santiago de Chile se ha dado un ejemplo dramtico y reciente del alto costo de las polticas
nacionales verticales e inconsultas: el sistema de transporte pblico masivo Transantiago, cuyo
fracaso ha hecho que la demanda principal de la mayora de los santiaguinos sea un transporte
pblico de calidad. El nuevo sistema de transporte pblico impuesto desde el gobierno central
-y sin consulta a las 39 municipalidades de la urbe- reemplaza a comienzos del 2007 a las
antiguas micros amarillas. Diseado en base a estudios, consultoras, simulaciones con
tecnologa de punta y acciones directas del gobierno nacional, el Transantiago ha sido un
fracaso mayor de las polticas pblicas centralmente, elaborada de espaldas a los ciudadanos
y municipios. Una demanda recurrente de los santiaguinos es la mejora urgente del transporte
pblico de la urbe, recuperando las frecuencias y recorridos de las viejas micros amarillas. El
transporte es prioridad uno en Santiago, por sobre los objetivos del milenio.

34

Aprovechar oportunidades de la crisis y apoyar al movimiento municipal

En suma, apoyar metdicamente a los gobiernos locales y estimular al
movimiento asociativo municipal permite una modernizacin adaptada de los
gobiernos locales, estimula el surgimiento de nuevas formas de buen gobierno y,
al mismo tiempo, genera presin democrtica legtima sobre los gobiernos
centrales y las agencias internacionales de cooperacin. Si bien el objetivo
principal contina siendo relanzar los procesos de descentralizacin y
democratizacin, al menos se debe evitar que los gobiernos centrales cedan a
las tentaciones de reconcentrar el poder y los recursos, desandando lo avanzado
durante varias dcadas en casi toda Amrica Latina.
Apoyar el fortalecimiento de las asociaciones nacionales de municipios y
estimular sus alianzas con las universidades para realizar una mejor gestin del
conocimiento o saber local, permitiran proveer a las autoridades locales y a sus
asociaciones de buenos datos y argumentos para mejorar sus capacidades
democrticas de presin y negociacin. Mejorar el desempeo de las
asociaciones tambin ampliara su influencia hacia los grandes y pequeos
actores pblicos y privados y hacia la ciudadana entera- en el debate crtico
que se viene sobre el desarrollo futuro.
Una gestin efectiva del saber local es indispensable para contrarrestar las
culturas y argumentos centralistas, para negociar con los gobiernos centrales y
parlamentos, pero es tambin una valiosa herramienta para mejorar la gestin
municipal, mediante la diseminacin y uso frecuente de la denominada
tecnologa de lo obvio. Es decir, aplicar en el municipio propio lo que otras
autoridades locales ya han realizado con xito en los suyos.
Llevar a cabo todas estas tareas puede aparecer como intentos vanos de remar
contra la corriente de los estilos de desarrollo en boga, aunque ahora stos estn
en crisis. No obstante, estas iniciativas parecen indispensables para el progreso
sustentable de la humanidad y, como tales, requieren de la mayor conviccin,
motivacin y persistencia posibles tanto del propio movimiento municipalista y
descentralizador, como de sus aliados democratizadores.
Al parecer, slo redes municipales fortalecidas de asociaciones nacionales e
internacionales de municipios, acompaadas de los actores ms democrticos
de la sociedad civil y del mundo acadmico, parecen estar en condiciones de
persistir a todo trance en el impulso de polticas de descentralizacin afines con
formas de desarrollo humano sustentable de base endgena y amables tanto
con el medio ambiente, como con las personas que all habitan.

35

9. TEMAS ESTRATGICOS DE LA AGENDA MUNICIPAL LATINOAMERICANA

Los principales temas estratgicos de la agenda municipal parecen ser:

La defensa de la autonoma municipal y el impulso constante de la

descentralizacin, tanto poltica como fiscal, que constituyen tareas
permanentes del movimiento municipalista nacional e internacional.

Impulso y modernizacin del movimiento asociativo municipal, nacional

como internacional, para cumplir tanto las tareas de defensa de la
autonoma e intereses municipales como el apoyo al fortalecimiento
institucional de las municipalidades, en especial las ms pequeas y alejadas.
Es necesario fortalecer el movimiento municipal en sus mltiples roles:
nacional-gremial para la defensa de los intereses municipales y la
descentralizacin; intermedio con nfasis en el apoyo entre municipios,
intercambio tcnico y capacitacin; y de mancomunidad (o territorio) para
promover el desarrollo local.

El impulso del desarrollo local en su doble vertiente: clsica de extensin y

mejoramiento de los servicios bsicos; y ms actual, de estmulo y facilitacin
del desarrollo econmico local endgeno y la generacin de empleo
decente.

Defensa del patrimonio ambiental y cultural local, frente a los excesos de la

globalizacin y el peligro del calentamiento global, para impulsar el desarrollo
y proyectar los territorios locales en el mundo.

Ocuparse de los temas de la seguridad pblica: especialmente de sus

componentes de carcter preventivo, en coalicin con otros niveles de
gobierno.

Orientar el accionar de los gobiernos locales tras los temas estratgicos del
desarrollo, que van ms all de la simple prestacin de servicios pblicos,
actuando como efectivos gobiernos locales autnomos capaces de
responder a las necesidades y demandas propias y especficas de los
territorios.

Incorporar las nuevas tecnologas de gestin en especial las denominadas

TICs- aunque cuidando sus efectos secundarios centralizadores, los que suelen
ser implementados a menudo por los gobiernos centrales.

Proponer a los gobiernos nacionales fuertes polticas de compensacin

financiera para las localidades y municipios ms pobres urbanos o rurales,
como manera de reducir las inequidades territoriales existentes. En este
36

sentido, el asociativismo municipal puede ser una eficaz ayuda al reunir a

varios municipios pequeos y pobres en un conjunto territorial mayor.
Actualmente los municipios enfrentan la situacin y contexto de la postcrisis
econmica mundial, donde muchos gobiernos nacionales intentan sortear las
dificultades econmicas y polticas reduciendo los recursos municipales. La
opcin adecuada es fortalecer a los municipios para que estos se constituyan en
la primera lnea de contencin de la crisis, mejorando sus servicios, distribuyendo
subsidios sociales focalizados a las familias y grupos pobres y ayudando a
dinamizar las economas locales.
No obstante, no hay que perder de vista ciertos avances sustanciales: desde ya el
progreso de la descentralizacin acaecida en casi todos los pases de la regin
durante las dcadas recin pasadas. Hoy el movimiento municipalista juega hoy
un rol clave en la defensa de los intereses y autonoma municipal en varias
naciones. En este sentido, Brasil, Colombia, Bolivia y El Salvador por ejemploposeen movimientos asociativos proactivos, con buena capacidad de
negociacin y propuesta. Lamentablemente no en todos los pases ocurre lo
mismo y hay naciones donde el movimiento asociativo es an dbil o est
atomizado, como ocurre en Mxico.
El movimiento asociativo municipal latinoamericano debe fortalecerse mucho
ms y para ello es importante tanto el trabajo de fortalecimiento institucional
nacional, como el apoyo de la cooperacin internacional, la cual ha reducido su
trabajo durante los ltimos aos.

37