Caso N 1

Estado, Funciones del Estado, Administracin Pblica y Derecho Administrativo

El (la) alumno(a) deber:
-

Leer detenidamente la resolucin del Tribunal Constitucional que se adjunta.

Discernir respecto de los conceptos de Estado, Poderes del Estado, Funciones

del Estado.

Discernir respecto de los conceptos de descentralizacin y desconcentracin.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
006-2008-PI/TC

SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 11 de junio de 2008

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Presidente de la Repblica (demandante) vs. Gobierno Regional de Puno

(demandado)

Sntesis
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la Repblica contra
los artculos 1 y 2 de la Ordenanza Regional N 022-2007-GRP, promulgada por el
Presidente del Gobierno Regional de Puno.

Magistrados firmantes:
LANDA ARROYO
MESIA RAMIREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ALVAREZ MIRANDA

SUMARIO

I. Asunto
II. Datos generales
III. Normas cuestionadas
IV. Antecedentes
- Fundamentacin jurdica de la demanda y hechos relevantes.
- Contestacin de la demanda.
V. Fijacin de los puntos controvertidos en esta materia Constitucional
VI. Visin panormica de lo actuado: Iter procesal y Saneamiento
VII. Finalidades del proceso de inconstitucionalidad, supremaca constitucional y
tipos de infracciones
- Casos precedentes y lnea jurisprudencial del Tribunal Constitucional
- El Per Estado unitario y descentralizado; distribucin de competencias
VIII. Fundamentos
- El derecho a la identidad cultural.
- El derecho a la identidad cultural y su concretizacin a travs de la jurisprudencia
constitucional.
- La hoja de coca como expresin de la identidad cultural.
- rgano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural.
- Eficacia de las sentencias constitucionales, omisiones legislativas y funcin de
colaboracin del Tribunal Constitucional.
- Las implicancias poltico sociales de reconocer reas de cultivo tradicional.
- Excesiva competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno.
- Vulneracin de los principios de unidad, lealtad, taxatividad, clusula de
residualidad y tutela y control.
IX. Efecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad
VII. Fallo

EXP. N 0006-2008-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE LA REPBLICA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 das del mes de junio de 2008, el Tribunal Constitucional, en sesin
de Pleno Jurisdiccional, integrado por los magistrados Landa Arroyo, Mesa Ramrez,
Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y lvarez Miranda,
pronuncia la siguiente sentencia:
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la Repblica contra:
Los artculos 1 y 2 de la Ordenanza Regional 022-2007 del Gobierno Regional de
Puno y por conexidad los dems artculos.
II. DATOS GENERALES
2.1. Tipo de proceso

: Proceso de inconstitucionalidad.

2.2. Demandante

: Presidente de la Repblica.

2.3. Normas sometidas a control

2.4. Normas constitucionales

presuntamente vulneradas

: Artculos 1 y 2 de la Ordenanza
Regional N 022, emitida por el Gobierno
Regional de Puno
: Artculos 21 y 192

III. TEXTO DE LA NORMA CUESTIONADA

Ordenanza Regional N 022-2007 emitida por el Gobierno Regional de Puno:
Artculo Primero.- Reconocer a la planta de Coca, como Patrimonio
Regional, cultural inmaterial, etnobotnico, sociolgico histrico,
alimenticio, medicinal e industrial, como smbolo del Pueblo quechua
aymara de la Regin de Puno.
Artculo Segundo.- Reconocer como zonas cocaleras de cultivo
tradicional a las cuencas de: Inambari y Tambopata en la Provincia de
Sandia; y a la cuenca del Inambari en la Provincia de Carabaya; donde
el volumen de cultivo guarde estricta relacin directa con la carga
familiar, el sueldo mnimo vital, o el equivalente a una UIT por mes,
mientras no exista otra fuente de ingreso rentable. Asimismo declrese
de inters regional el cultivo del arbusto de la hoja de coca debindose
imponer polticas de revalorizacin de la misma, como recurso natural y
patrimonial de Puno.
Artculo tercero.- El Gobierno Regional promover e impulsar la
industrializacin de la hoja de coca a travs de la microempresa y
pequea empresa con fines alimenticios y medicinales; impulsando la
constitucin y gestin empresarial de los propios agricultores
productores de la hoja de coca en sus propias cuencas cocaleras con la
finalidad de generar valor agregado a la hoja de coca; de acuerdo a la
Resolucin N 016-94-INDECOPI-CLC, del 27 de julio de 1,994, previa
licencia otorgada por el Ministerio de Agricultura y fiscalizado por
ENACO.
Artculo cuarto: El Gobierno Regional de Puno deber gestionar un
nuevo padrn de productores de la hoja de coca en el mbito de su
jurisdiccin (cuencas cocaleras de Sandia y Carabaya) a travs de la
Direccin Regional de Agricultura y ENACO de la Regin Puno.
Artculo quinto.- Declrese de necesidad e inters regional, la creacin
del Instituto Cientfico de Investigacin de la hoja de coca de la
Regin de Puno, con sede en las cuencas cocaleras de Sandia y
Carabaya, como organismo cientfico tcnico, autnomo, educativo y
promotor, dedicado a efectuar e impulsar estudios sobre las propiedades
y virtudes de la hoja sagrada, hacia la humanidad, teniendo en
consideracin sus caractersticas qumicas, bioqumicas, farmacolgicas
y nutracuticas.

Artculo sexto.- En tanto no exista una poltica nacional para la

proteccin de la planta de coca, deber gestionarse la suspensin de la
erradicacin forzosa y biolgica de la hoja de coca en las cuencas
cocaleras de Sandia y Carabaya por constituirse en un ecodicio; que las
fumigaciones destruyen la biodiversidad total de la zona fumigada,
eliminando todo tipo de vida, la calidad del suelo y el medio ambiente.
Artculo Sptimo.- Que, el Gobierno Regional Puno, Gestione ante el
Congreso de la Repblica la derogatoria del Decreto Ley N 22095; ante
el Tribunal Constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad de la
Ley N 22095 y exigir una Ley nacional que controle el cultivo de la hoja
de coca, que permita una fiscalizacin a la produccin, la productividad,
distribucin, consumo, comercio e industrializacin de sus derivados
lcitos. Exigir al Gobierno Central, el retiro de la planta de hoja de coca
del Artculo 2 del apndice 1, de la lista de estupefacientes de la
Convencin nica de 1961 en la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU).
Artculo Octavo.- La presente Ordenanza Regional ser reglamentada
por el Ejecutivo del Gobierno Regional de Puno, en un plazo de treinta
(30) das calendario a partir de su publicacin, en concordancia con las
leyes y dispositivos legales vigentes.
Artculo Noveno.- Encargar a la Gerencia Regional de Desarrollo
Econmico, la publicacin de la presente Ordenanza Regional en el
Diario Oficial EL PERUANO.
Artculo Dcimo.- Derguese los dispositivos regionales
contravengan a lo dispuesto en la presente Ordenanza Regional.

que

Artculo Dcimo Primero.- Dispensar la presente Ordenanza Regional

del trmite de lectura y aprobacin de Acta.

IV. ANTECEDENTES
4.1. Fundamentacin jurdica de la demanda y hechos relevantes.
Con fecha 19 de marzo de 2008, el demandante interpuso demanda de
inconstitucionalidad solicitando, como pretensin principal, se expulse del
ordenamiento jurdico Peruano los artculos 1 y 2 de la Ordenanza Regional N. 0222008 emitida por el Gobierno Regional de Puno. Agrega a su pedido, como pretensin
accesoria declarar inconstitucionales los dems artculos de la cuestionada Ordenanza
en razn de su conexidad.

Al efecto dice que la Ordenanza Regional fue aprobada por el Consejo Regional de
Puno en sesin ordinaria del da 06 de noviembre de 2007, promulgada por el
Presidente del Gobierno Regional de Puno el 04 de noviembre del mismo ao, y
publicada en el boletn de normas legales del diario oficial El Peruano el 28 de
febrero de 2008.
En cuanto a la va procedimental seala que si bien es cierto que la Ordenanza
Regional excede su competencia e invade la del Gobierno Nacional y por tanto el
proceso competencial sera el correspondiente, tambin lo es que en el presente caso
corresponde el proceso de inconstitucionalidad porque lo que se cuestiona es una
competencia atribuida en una Ordenanza, que tiene rango de ley, pues as lo seala el
artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional que estatuye que Si el conflicto versare
sobre una competencia o atribucin expresada en una norma con rango de ley, el
Tribunal declara que la va adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.
Agrega que las competencias (exclusivas, compartidas y delegables) de los Gobiernos
Regionales estn expresamente sealadas en el artculo 192 de la Constitucin Poltica,
en los artculos 9 y 10 de la Ley 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, y en
los artculos 35 y 36 de la Ley27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, no
establecindose en ninguna de ellas que sea competencia del Gobierno Regional
declarar patrimonio cultural, regional, etnobotnico, etc. a la planta de coca, ni mucho
menos reconocer zonas de cultivo de la referida planta segn los trminos que utiliza la
Ordenanza cuestionada. Refiere que las normas antes sealadas forman parte del bloque
de constitucionalidad que debe ser respetado por toda Ordenanza y que la emisin de la
norma en cuestin rompe el bloque de constitucionalidad constituyendo, en
consecuencia, una infraccin indirecta de la Constitucin Poltica del Per.
El recurrente sostiene tambin que el Estado Peruano es uno e indivisible, que se
organiza segn el principio de separacin de poderes y que no porque un organismo sea
autnomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l, y como tal no puede
apartarse del esquema jurdico y poltico que le sirve de fundamento a ste. Sostiene por
ello que debe entenderse que el diseo de las polticas nacionales y sectoriales es
competencia exclusiva del Gobierno Nacional, de all que se ha diseado en las normas
correspondientes cules son las competencias de los Gobiernos Regionales
precisndose las competencias no asignadas a las Regiones corresponden al Gobierno
Nacional.
Respecto al artculo primero de la Ordenanza en cuestin el actor sostiene que sta ha
violado el principio de Supremaca Constitucional y taxatividad, primero porque el
artculo 21 de la Constitucin Poltica del Per y el II del Ttulo Preliminar de la Ley N
28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nacin sealan que ninguna de
estas normas encargan dicha competencia al Gobierno Regional; y, segundo porque las
competencias asignadas por la Constitucin Poltica, la Ley de Bases de la
Descentralizacin y la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales tampoco regulan que
el Gobierno Regional tenga la facultad de declarar patrimonio cultural a algn bien
material o inmaterial. En ese sentido aade que el inciso i del artculo 47 de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales seala como funcin especfica de stos
conservar y proteger el patrimonio culturalas como promover la declaracin

por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se

encuentren en la regin, facultad que recae especficamente en el Instituto Nacional
de Cultura, Biblioteca Nacional y el Archivo General de la Nacin, segn sea el caso,
instituciones que conforman el Gobierno Central y no el Regional.
En cuanto al segundo artculo de la norma sometida a control constitucional el
demandante seala que esta disposicin ha legalizado como zonas de cultivo de coca a
todos los valles que estn dentro de la circunscripcin de su regin. Afirma asimismo
que el artculo 26 de la Convencin nica sobre estupefacientes (firmada por el Estado
Peruano en Nueva York el 30 de marzo de 1961) precisa que los Estados Parte de la
Convencin que permitan el cultivo del arbusto de coca deben establecer uno o ms
organismos oficiales con facultad para la designacin de zonas de cultivo. Refiere
tambin que siguiendo las recomendaciones de la Convencin se ha creado un
organismo que disea la poltica nacional antidrogas y limita las reas de cultivo de
coca. Esto es posible porque el artculo 8 de la Constitucin Poltica del Per seala que
la facultad de reprimir el narcotrfico corresponde al Gobierno Nacional y el artculo 2
del Decreto Legislativo 824, Ley de Lucha contra el Trfico Ilcito de Drogas,
modificado por ley 27629, dispone que DEVIDA es el organismo encargado de disear
y conducir la poltica nacional de lucha contra el consumo de drogas; afirma en
consecuencia que la facultad de reconocer zonas de cultivo de coca tampoco es facultad
del Gobierno Regional.
Sostiene el actor que los artculos tercero y cuarto de la norma cuestionada son
inconstitucionales porque los nicos entes que pueden otorgar licencia para la
industrializacin y comercializacin de la hoja de coca son el Ministerio de Agricultura
y la Empresa Nacional de la Coca (ENACO) segn lo dispuesto por el artculo 41 del
Decreto Ley 22095 y porque adems la creacin del Instituto de Investigacin es
potestad del Gobierno Central.
Fundamenta que el artculo sexto de la Ordenanza se equivoca cuando afirma que no
existe una poltica nacional para la proteccin de la hoja de coca y que su erradicacin
supone muerte biolgica del arbusto; el recurrente sostiene al efecto que el Gobierno ha
implementado una poltica nacional que consiste en la erradicacin de cultivos de coca
promoviendo la siembra de productos alternativos y que la erradicacin biolgica est
prohibida por el D.S. 004-2000-AG. Considera que esta situacin provoca un estado de
desinformacin de la poblacin que conllevara a un grave problema de inestabilidad
social si se repitiera en otras regiones del pas.
Expone que el artculo stimo al buscar la derogatoria del Decreto Ley 22095 persigue
dejar sin efecto una norma que prohbe la formacin de nuevos cultivos y que de ser as
se promovera en realidad la elaboracin de drogas. Solicitar el retiro de la hoja de coca
de la lista de estupefacientes de la Convencin nica sobre estupefacientes de 1961,
como requiere la Ordenanza, sera igualmente promover el trfico ilcito de drogas.
Aade a su demanda el hecho de que el Tribunal Constitucional ya ha emitido sentencia,
que constituye cosa juzgada, recada en el expediente acumulado 020-2005-PI/TC y
021-2005-PI/TC declarando fundada la demanda de inconstitucionalidad contra
Ordenanzas emitidas por los Gobiernos Regionales de Cuzco y Hunuco que declararon

patrimonio cultural de la nacin al arbusto de coca. Sostiene igualmente que las

sentencias recadas en los procesos de inconstitucionalidad suponen ley negativa, y son
vinculantes a todos los sectores de la poblacin, es decir tienen efectos generales y en
consecuencia acarrean la prohibicin de emitir una norma igual a la que ha sido
declarada inconstitucional. Solicita por ello que el Tribunal adopte medidas eficaces
para evitar que esta se vuelva una prctica usual entre los Gobiernos Regionales y se
sancione drsticamente al infractor de la Constitucin. Considera as que esta nueva
ordenanza viola los artculos 201 y 204 de la Constitucin Poltica del Per pues ha a
vuelto declarar patrimonio cultural a la hoja de coca, desafiando abiertamente la
disposicin del Tribunal Constitucional que declar inconstitucional disposiciones
legales iguales y anteriores.
Finalmente sostiene que la Ordenanza Regional es parte de una estrategia de ruptura del
orden constitucional que destruira la Poltica Nacional antidrogas y terminara por
favorecer al narcotrfico. As anexa a su demanda informes emitidos por DEVIDA y
ENACO que dicen que solo el 0.75% de la coca producida en las cuencas del Inambari
y Tambopata es destinada al uso industrial de ENACO en tanto que el 99.25% restante
va destinado al narcotrfico que en la zona ha generado violencia y muerte.
4.2. Contestacin de la demanda
El Presidente del Gobierno Regional de Puno, don Pablo Fuentes Guzmn y el
Consejero Delegado del Consejo Regional del Gobierno Regional de Puno, don Juan
Sacachipana Sacachipana contestan la demanda solicitando sea declara infundada en
base a lo siguiente:
Respecto al exceso o invasin de competencia sealan que esto no es as porque los
principios de dinamicidad y subsidiaridad estatuidos en los incisos b) y f) del artculo 4
de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, permiten la progresin de las
Competencias. Sostienen que dichos principios estn en concordancia con los incisos 5
y 10 del artculo 192 de la Constitucin. Por todo ello dicen que la Ordenanza
Regional 022-2007 se encuentra dentro de la Competencia Atpica, por que est en
consecuencia se encontrara dentro del marco del ordenamiento jurdico.
Sealan igualmente que el Ministerio de Agricultura tiene como competencia regular la
poltica de desarrollo agrario de la Regin a travs de la Direccin Regional Agraria de
Puno fijando los ndices de produccin, consumo, comercializacin, fijacin de precios,
reas cultivadas, fijacin de fines lcitos, etc. de los productos agrcolas incluida la hoja
de coca. Consideran que la referida competencia de la Direccin Regional Agraria es
compartida con el Gobierno Regional de Puno de acuerdo al Plan Anual de
Transferencia de Competencia. Agregan que no existen normas que prohban al
Gobierno Regional de Puno regular los aspectos del Sector Agrario de su Regin y por
ende el Consejo Regional (mximo rgano de la Regin) puede producir normas
jurdicas primarias y secundarias regionales a favor del productor agrario como lo ha
hecho con la Ordenanza022-2007 que regula el tema de la hoja de coca. Por ello
afirman que la competencia asumida es constitucional y as lo prev el artculo 192 inc.
5, 10 de la Constitucin Poltica del Per en concordancia con el artculo 1, 2, 3 de la
Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesina.

Sostienen que la Ley, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nacin (28296), no
regula expresamente la facultad de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural de la
Nacin pero que, en cambio, los artculos 1, 2, 3 y 4 inc. h) de la Ley 24656, Ley
General de Comunidades Campesinas,la Ley 28495, Ley de proteccin al acceso a la
diversidad biolgica del Per, la Ley 28216 que establece el rgimen de proteccin de
los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas vinculados a los recursos
biolgicos as como el artculo 2 inc. b), 11 de la Ley 27811, Ley Orgnica del
Ministerio de Agricultura, si regulan esa facultad a favor del Gobierno Regional.
Entienden por esto que existe conflicto entre las normas antes sealadas por lo que
resulta necesaria la aplicacin de los incisos 2, 13, 15, 16, 19 22 y 24 del artculo 2 de la
Constitucin, as como los artculos 3, 7, 38, 51, 88, 89 y los incisos 5 y 10 del artculo
192 de nuestra Constitucin.
Sobre la afectacin a los principios de unidad, lealtad, taxatividad y clusula de
residualidad expresan que el actor interpreta errneamente la Ordenanza en cuestin
porque sta no tiene la intencin de afectar la soberana ni desintegrar la estructura del
Estado.
En cuanto a lo expuesto sobre el tema de la regulacin normativa regional opuesta a
polticas nacionales afirman que la Ordenanza no est contra la Poltica Nacional anti
narctica sino que postula promover espacios de inclusin cultural, econmico y social
porque consideran que existe ausencia significativa del Estado en la Regin que
promueva polticas razonables y eficaces garantizando el desarrollo econmico de la
Regin. Por ello solicitan se profundice el proceso de descentralizacin y se aperturen
mecanismos de participacin poltica de la ciudadana en las decisiones del Estado.
Los recurrentes sealan tambin que de conformidad con el artculo 45 de la Ley 27867,
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, es competencia del Gobierno Nacional definir,
dirigir, normar y gestionar las polticas nacionales y sectoriales, correspondindoles a
los gobiernos regionales definir, normar, dirigir y gestionar sus polticas regionales en
concordancia con las polticas nacionales, significando entonces que en dicho extremo
existira competencia compartida, es decir competencia permisiva para el diseo de
polticas en la actividad agropecuaria del sector Agricultura, incluyendo la Hoja de
Coca, de manera que la Ordenanza Regional cuestionada es parte de la poltica de
desarrollo agropecuario de la regin Puno, diseada por la Direccin Regional Agraria
Puno, que no se contrapone a las decisiones de polticas del Estado.
Sostiene por tanto que la Ordenanza Regional cuestionada es vlida por estar acorde a la
Constitucin, puesto que se trata de norma jurdica regional que regula un asunto de
inters regional, siendo aplicable los artculos 1, 2 y 3 de la Ley 24656, es decir est de
acuerdo al modelo de interpretacin jurdica y al mtodo sociolgico en la
interpretacin constitucional.
Finalmente sealan que el caso resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional
recada en el Exp. N. 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (acumulado) que declar
fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra las Ordenanzas
Regionales sobre la Hoja de Coca emitidas por los Gobiernos Regionales de Cusco y
Hunuco, no es igual al del caso presente porque tiene como premisa menor un supuesto
de hecho relevante diferente al caso de la Ordenanza Regional del Gobierno Regional
de Puno. Afirman por todo ello que con esta demanda se pretende restringir el derecho
fundamental de los pueblos indgenas, especialmente el derecho esencial protegido a

favor de las comunidades campesinas y sus miembros, por lo que debe aplicarse lo
estatuido en el artculo 2 inc. b), artculo 11, de la Ley 27811, en concordancia con el
artculo 1. 2, 3 y 4 inc. h) dela Ley 24656, y artculo 192, incisos 5 y 10, de la
Constitucin Poltica del Per, correspondiendo implementar polticas de desarrollo
econmico, cultural y social acorde a las particularidades que expresa una propia
identidad cultural del sur andino concretamente en la ceja de Selva de la regin de Puno.
V. FIJACION DE PUNTOS CONTROVERTIDOS EN ESTA MATERIA
CONSTITUCIONAL
De lo expuesto en el escrito de la demanda de inconstitucionalidad y su contestacin
se extrae que los puntos controvertidos en materia constitucional son:
-

Determinar en quien recae la competencia para declarar patrimonio de la nacin

a la hoja de coca.
Determinar en quien recae la competencia para declarar zonas de cultivo de la
coca.
Determinar si la competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno es
excesiva.
Determinar si existe violacin a los principios de unidad, lealtad, taxatividad,
clusula de residualidad y tutela y control.

VI. VISION PANORMICA DE LO ACTUADO: Iter Procesal y Saneamiento.

6.1. La demanda fue admitida a trmite por resolucin de fecha 25 de marzo del 2,008,
en la que el Tribunal consider que sta cumpla los requisitos de fondo y forma
para su admisin establecidos en los artculos 202 y 203 de la Constitucin
Poltica del Per y artculos 98 y sub siguientes del Cdigo Procesal Constitucional.
6.2. Admitida a trmite la demanda de inconstitucionalidad y de acuerdo al artculo 89
del Cdigo Procesal Constitucional se corri traslado de sta al rgano emisor de la
Ordenanza cuestionada, esto es al Gobierno Regional de Puno, y por ello el
Consejero Delegado del Consejo Regional del Gobierno Regional de Puno, Sr. Juan
Sacachipana Sacachipana, interpuso excepcin de oscuridad y ambigedad en el
modo de proponer la demanda. Sostiene que la demanda tiene hechos y pretensiones
inconexas, que no tiene orden y que solo se limita a copiar textualmente lo que el
Tribunal Constitucional ha resuelto en la sentencia recada en el expediente 0202005-PI/TC y 021-2005-PI/TC.
6.3. A su turno el Procurador Pblico Regional del Gobierno Regional de Puno, Walter
Gustavo Chvez Mamani, se aperson al proceso y solicit la ineficacia del auto
admisorio de demanda afirmando que la demanda no cumpla con un requisito de
forma, es decir, faltaba anexar el Acuerdo del Consejo de Ministros con la
determinacin de formular demanda de inconstitucionalidad.
6.4. Mediante resolucin de fecha 05 de junio de 2008 el Tribunal admiti como
apersonado al proceso al Consejero Delegado del Consejo Regional del Gobierno

Regional de Puno, Sr. Juan Sacachipana Sacachipana y declar improcedente la

excepcin propuesta por ste fundamentando que la redaccin de la demanda para
este colegiado no ha sido y no es ni oscura ni ambigua porque su texto presenta con
la claridad suficiente lo que el demandante quiere en su pretensin, que no es otra
cosa que la declaracin de inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional que por
su texto y espritu hace una declaracin en relacin a la hoja de coca, que, a decir
del demandante, no tiene la facultad para ello.
6.5. En concernencia a la solicitud de ineficacia del auto admisorio de demanda
propuesta por el Procurador Pblico Regional del Gobierno Regional de Puno este
colegiado emiti resolucin de fecha 05 de junio de 2008 fundamentando que la
Resolucin Suprema N 052-2008-JUS, que se adjunt como anexo de la demanda
en versin a la publicacin en el diario oficial El Peruano del da 19 de marzo del
2008, dice que la determinacin por el Poder Ejecutivo de llevar a cabo la
formulacin de la demanda que da origen al presente proceso se hizo con el
correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros, lo que para este Tribunal result
suficiente y por tanto decidi admitir a trmite la demanda. Sin embargo atendiendo
al pedido del Procurador el Tribunal solicit al Presidente del Consejo de Ministros
remitir la copia certificada del Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado hecho
que se cumpli dentro del plazo fijado por el Tribunal.
6.6. Respecto a la va procedimental debe tenerse en cuenta que si bien es cierto que el
tema de fondo versa sobre el presunto ejercicio excesivo de competencia asumido
por el Gobierno Regional de Puno y en consecuencia la demanda debiera tramitarse
bajo las reglas del proceso competencial, tambin lo es que dicha competencia ha
sido expresada y arrogada en una Ordenanza que, como norma con rango de ley, es
susceptible de ser cuestionada nicamente mediante el ejercicio de la accin de
inconstitucionalidad que se plantea ante el Tribunal Constitucional en instancia
nica segn lo ha previsto el inciso 4 del artculo 200 de la Constitucin Poltica del
Per en concordancia con el inciso 1 del artculo 202 e inciso 1 del artculo 203 de
la acotada. Por su parte el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional es
aplicable al presente caso por cuanto establece que:
Si el conflicto versare sobre una competencia o atribucin expresada en una
norma con rango de ley, el Tribunal declara que la va adecuada es el proceso de
inconstitucionalidad.
6.7. Resueltas las excepciones y cumplidas las exigencias para los procesos de
inconstitucionalidad establecidas en los artculos 202 y 203 de la Constitucin
Poltica del Per y artculos 98 y sub siguientes del Cdigo Procesal Constitucional
este Colegiado declara saneado el proceso y en consecuencia queda el proceso de
inconstitucionalidad en Estado de pronunciamiento de fondo.
VII. Finalidades del Proceso de Inconstitucionalidad, supremaca constitucional y
tipos de infracciones:
1. El proceso de inconstitucionalidad tiene como finalidad inmediata la defensa de la
Constitucin, en su condicin de Ley suprema, frente a normas de menor rango que

la contravengan y como finalidad mediata impedir la aplicacin de dichas normas

cuando stas puedan generar afectaciones concretas a los derechos fundamentales de
los individuos.
2. No est dems recordar que la doctrina ha sealado que la Constitucin es la norma
de normas o norma subordinante porque es obra del Poder Constituyente (pueblo);
en ella se reconocen los derechos fundamentales del ser humano, se establecen las
reglas bsicas de convivencia social y poltica, y adems crea y regula el proceso de
produccin de las dems normas del sistema jurdico nacional. Es as que por su
origen y su contenido se diferencia de cualquier otra fuente del derecho. Y una de
las maneras como se traduce tal diferencia es ubicndose en el vrtice del
ordenamiento jurdico. Desde all la Constitucin exige no slo que no se cree
legislacin contraria a sus disposiciones sino que la aplicacin de tal legislacin se
realice en armona con ella misma.
3. Lo expuesto en el fundamento precedente ha sido recogido por el artculo 75 del
Cdigo Procesal Constitucional cuando seala que el proceso de
inconstitucionalidad, tiene por finalidad
la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua
normativa.
Este precepto contiene el principio de jerarqua normativa que nos dice que
cualquier otra norma con rango menor est sometida a la supremaca de la
Constitucin resultando que una norma con rango de ley ser vlida slo en la
medida en que sea compatible formal y materialmente con la norma suprema; en
consecuencia, el parmetro de control de constitucionalidad de las leyes o normas
de su mismo rango, est integrado, siempre y en todos los casos, por la
Constitucin.
4. En el presente caso estn en discusin normas que delimitan el mbito competencial
de distintos rganos constitucionales por lo que, adems de la aplicacin del
principio de jerarqua normativa, es menester acudir al principio de competencia
para determinar la validez o invalidez constitucional de la norma con rango de ley
cuestionada. As el artculo 79 del Cdigo Procesal Constitucional establece que
Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional
considerar, adems de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del
marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales
de la persona.
5. Por otra parte el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional seala que la
infraccin a la jerarqua normativa de la Constitucin, puede ser: a) por la forma o
por el fondo; b) parcial o total; y, c) directa o indirecta; sin embargo, el recurrente
no ha precisado en qu tipo de infraccin incurre la Ordenanza que es sometida a
control constitucional. Se afirma en el escrito de demanda que la Ordenanza afecta
el bloque de constitucionalidad por lo que estaramos frente a un caso de infraccin

indirecta, que significa que existe incompatibilidad entre la norma sometida a juicio
y otra norma legal a la que el propio Constituyente deleg: a) La regulacin de un
requisito esencial del procedimiento de produccin normativa, b) La regulacin de
un contenido materialmente constitucional y, c) La determinacin de las
competencias o lmites de las competencias de los distintos rganos
constitucionales; tal es el caso de la Ley de Bases de la Descentralizacin.
Normas legales de esta categora servirn de parmetro cuando se ingrese en la
evaluacin de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las ordenanzas
regionales incoadas.
Casos precedentes y lnea Jurisprudencial del Tribunal Constitucional:
6. En el ao 2005 los Gobiernos Regionales de Cusco y Hunuco emitieron las
Ordenanzas Regionales 031-2005-GRC/CRC y 015-2004-CR-GRH y 027-2005-ECR-GRH, respectivamente, que declararon a la planta de la hoja de coca como
patrimonio regional natural, biolgico, cultural e histrico y adems reconocieron
como zonas de produccin tradicional de carcter legal al territorio de sus
circunscripciones.
7. Frente a dichas Ordenanzas el Presidente de la Repblica, a travs de su
representante designado especialmente para ello, demand la inconstitucionalidad
de las referidas Ordenanzas y realizado todo el iter, procesal el Tribunal declar
fundada la demanda en la sentencia recada en el expediente 020-2005-PI/TC y 0212005-PI/TC (acumulados) y en consecuencia expuls del ordenamiento jurdico
dichas normas legales.
8. El presente caso tiene como petitorio la declaracin de inconstitucionalidad de una
Ordenanza Regional que ha declarado patrimonio cultural a la planta de coca, razn
por la que el Presidente de la Repblica demanda su inconstitucionalidad por
considerar que vulnera la Constitucin; en consecuencia, nos encontramos frente a
un caso similar al resuelto en la sentencia recada en el referido expediente 0202005-PI/TC y 021-2005-PI/TC (acumulados) que constituye caso precedente, por lo
que en algunos puntos el Tribunal se limitara a ella siguiendo su lnea
jurisprudencial en forma armoniosa y coherente.
El Per Estado unitario y descentralizado; distribucin de competencias
9.

El artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per seala que:

El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes
El Estado constituye una unidad, un todo, un universo; no obstante la vertiginosidad
con la que avanzan los Estados modernos y la creciente poblacin, que suma miles
de millones en algunos casos como China, han creado la necesidad de transferir el
poder, elemento bsico para gobernar, a rganos especializados para una mejor
administracin del Estado. Es indudable que quien gobierna necesita del poder y lo
ejercita para bienestar del componente social. El poder del Estado en consecuencia

es nico, pero hay que diferenciar el Estado unitario del centralista; en este ltimo el
poder recae en un solo rgano que se convierte en dominante de los poderes locales
y particulares en los que adems la subordinacin orgnica al poder central es
absoluta, con autoridad investida con competencias normativas en el Gobierno
Central. En el Estado unitario y descentralizado en cambio el poder no se encuentra
concentrado en un rgano nico sino que se permite la posibilidad de transferir
facultades de gobierno a entidades, denominadas por algunos como organismos
constitucionales autnomos, que ayudan al desarrollo integral de la poltica
nacional (artculo 189 de la Constitucin), con poder incluso para dictar normas de
mbito territorial, pero en atencin a las competencias asignadas por la propia
Constitucin del Estado que, como se dijo, constituye una unidad, razn sta por la
que un organismo del Estado al que se le ha conferido una parte de ese poder no
puede ir mas all de lo que la propia Constitucin le asigna.
10. Nuestro pas tuvo una concepcin centralista por muchos decenios y su poltica
gubernativa estuvo destinada a un grupo minoritario hasta que abandon esa idea y
adopt la descentralizacin a partir de la Constitucin de 1979, apenas hace poco
ms de 20 aos. El proceso de descentralizacin (artculo 188 de nuestra
Constitucin) ha tenido en cuenta que el Per se caracteriza por tener una geografa
extraordinaria y que existen pisos altitudinales que van desde los cero hasta los 6800
metros sobre el nivel del mar, que han formado de manera natural microclimas,
regiones y microregiones naturales en los que se ha asentado grupos humanos que
se adapta a sus circunstancias en los que cada microclima y cada regin es
radicalmente contrario al otro y precisamente ese contraste ha creado necesidades
propias en cada grupo humano que genera a su vez costumbres propias como ajenas,
totalmente diferentes unos de otros grupos. Como resultado de esto tenemos un pas
pluricultural, pluritnico y plurilingista con tendencia a la descentralizacin.
11. El legislador constitucional atendiendo a la realidad antes descrita ha desarrollado
un proceso de descentralizacin que responde a esa realidad nacional concreta, por
lo que ha creado Gobiernos locales y Regionales en los que sus gobernantes son
elegidos por sufragio directo (artculo 191 de la Constitucin) y representan
precisamente a los intereses de cada regin a la par que se sujetan a polticas que
responden a necesidades propias. Aun cuando los Gobiernos Regionales se rigen
bajo preceptos propios, la Constitucin les ha asignado a estos gobiernos autnomos
un conjunto de competencias (artculo 192 de la Constitucin) que los distinguen
entre ellos y del Gobierno Central.
12. El propio Tribunal en los casos precedentes ha sealado que las competencias de los
rganos constitucionales pueden ser:
a.

Competencias exclusivas: Son materias asignadas en exclusividad a favor de

organismos constitucionales. Sern positivas si son susceptibles de ser delegadas
o negativas si son privativas del rgano respectivo, es decir, no slo exclusivas
sino tambin excluyentes.
b. Competencias compartidas: Son materias divididas en determinadas reas de
atencin, repartindose responsabilidades entre dos o ms niveles de gobierno,

actividad coherente con los principios de cooperacin y de tutela y control de

los organismos constitucionales autnomos, segn se ver luego.
c. Competencias delegadas: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro
de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en
la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la
materia o funcin delegada.
13. Las competencias asignadas a los Gobiernos Regionales se encuentran
taxativamente establecidas en el artculo 192 de la Constitucin cuando seala que:
Artculo 192.Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa regional,
fomentan las inversiones, actividades y servicios pblicos de su
responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de
desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios
de su responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera,
vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley.

14. Las dems atribuciones inherentes a su funcin las encontramos en el inciso 10

de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, que en primer lugar recoge lo
establecido por la Constitucin, y son:
Artculo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la
Constitucin y la Ley de Bases de la Descentralizacin:
Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas
que les asigna la Constitucin, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la
presente Ley, as como las competencias delegadas que acuerden entre ambos
niveles de gobierno.
1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artculo 35 de la Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin N 27783, las siguientes:
a) Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas
socioeconmicos correspondientes, en armona con el Plan Nacional de
Desarrollo.
b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su regin.
c) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme
a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto.
d) Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en
proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios
bsicos de mbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversin privada, dinamizar mercados y rentabilizar
actividades.
e) Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos
y de ciudades intermedias.
f) Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para
concertar sistemas productivos y de servicios.
g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesana, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
h) Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo
econmico, social y ambiental.
j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del
Estado en su jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad
municipal.
k) Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de
demarcacin territorial en su jurisdiccin, conforme a la ley de la materia.
I) Promover la modernizacin de la pequea y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e
innovacin tecnolgica.

m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y

proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
o) Otras que se le seale por ley expresa.
2. Competencias Compartidas
Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artculo 36 de la Ley
Orgnica de Bases de la Descentralizacin N 27783, las siguientes:
a) Educacin. Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formacin para el desarrollo.
b) Salud pblica.
c) Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en
su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera,
industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones y medio ambiente.
d) Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
e) Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas
regionales.
f) Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y
culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promocin de empleo productivo en todos los
niveles, concertando los recursos pblicos y privados.
h) Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses
pblicos y privados en todos los niveles.
i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.
15. A todo esto hay que agregar lo dispuesto en la Ley 28296, Ley General del
Patrimonio Cultural de la Nacin que establece que:
Artculo I.- Objeto de la Ley
La presente Ley establece polticas nacionales de defensa, proteccin,
promocin, propiedad y rgimen legal y el destino de los bienes que constituyen
el Patrimonio Cultural de la Nacin.
Artculo II.- Definicin
Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nacin toda
manifestacin del quehacer humano -material o inmaterial- que por su
importancia, valor y significado paleontolgico, arqueolgico, arquitectnico,
histrico, artstico, militar, social, antropolgico, tradicional, religioso,
etnolgico, cientfico, tecnolgico o intelectual, sea expresamente declarado
como tal o sobre el que exista la presuncin legal de serlo. Dichos bienes tienen
la condicin de propiedad pblica o privada con las limitaciones que establece
la presente Ley.

16. Tratndose en el presente de temtica de puro derecho es preciso verificar si el

Gobierno Regional de Puno emiti la Ordenanza de acuerdo a los criterios
establecidos por la Constitucin Poltica del Per, la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, la Ley de Bases de la Descentralizacin yla Ley General del Patrimonio
Cultural de la Nacin que establecen los principios de unidad y lealtad regional,
taxatividad, clusula de residualidad y tutela y control.
VIII. Fundamentos
17. Antes de ingresar a las cuestiones propuestas, este tribunal considera necesario dejar
establecido su posicin institucional con relacin al derecho a la identidad cultural
que ha sido alegado por la parte emplazada como sustento para ejercer su
competencia como Gobierno Regional al declarar a la planta de la Hoja de Coca
como patrimonio Regional, cultural inmaterial en la Regin Puno. El Tribunal
considera que esta es una ocasin pertinente para precisar algunos de los contornos
del alegado derecho a la identidad cultural, as como reiterar nuestra lnea
jurisprudencial con relacin a la relevancia histrica y cultural del cultivo as como
del uso tradicional de la hoja de coca, por parte de las diferentes comunidades que
integran nuestro territorio nacional. Esto porque, no es la primera ocasin en que
este Colegiado debe deslindar su postura con relacin al uso tradicional de la hoja
de coca y su incidencia en las competencias de los gobiernos regionales.

8.1. El derecho a la identidad cultural

18. El derecho a la identidad cultural fue introducido como novedad en el texto
constitucional de 1993, al establecerse en su artculo 2, inciso 19), el derecho de
toda persona:
19) A su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad
tnica y cultural de la Nacin.
Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad
mediante un intrprete. Los extranjeros tienen este mismo derecho cuando son citados por
cualquier autoridad.

19. La Constitucin reconoce, entonces, el derecho tanto a la identidad cultural como a

la identidad tnica. Si bien se trata de conceptos jurdicos indeterminados, este
Tribunal considera que se trata de dos mbitos de proteccin de la identidad
cultural, entendidos como identidad de un grupo social y tambin como expresin
cultural general. Por un lado se trata de la identidad de los grupos tnicos, es decir,
de (...) aquellas caractersticas, cualesquiera que puedan ser que, al prevalecer
dentro del grupo y distinguirlo de los dems, nos inclinan a considerarlo un pueblo
aparte. Para el hombre de la calle un pueblo es el equivalente de lo que el informado
llama un grupo tnico[1]; y, por otro, de la identidad cultural general, esto es, de la
identidad de todo grupo social que se genera en el proceso histrico de compartir
experiencias y luchas sociales comunes para autodefinirse como pueblo. Por ello,
puede afirmarse que entre identidad cultural e identidad tnica existe una relacin de
gnero a especie.

20. La identidad tnica, como especie del gnero identidad cultural, ha merecido
tambin atencin de la comunidad internacional. As, el artculo 27 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, establece que:
Artculo 27.- En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas y
lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el
derecho que le corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a
tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear
su propio idioma.

21. El objeto de tutela de este dispositivo es el derecho a la identidad cultural de los

grupos minoritarios. Sin embargo, dada la amplitud semntica que tiene el trmino
vida cultural utilizado en el dispositivo, su interpretacin no debe restringirse slo
a los grupos denominados minoritarios, sino que debe otorgrsele un amplio
contenido, de modo que alcance tambin a toda manifestacin cultural que
desarrolle un grupo social o local al interior del Estado, puesto que toda la
existencia del fenmeno cultural es inherente a toda agrupacin humana, y no slo a
los grupos tnicos.
22. A partir de esta consideracin, y conforme lo seala la Cuarta Disposicin Final y
Transitoria de la Constitucin, las normas relativas a los derechos y libertades que la
Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por el Per. Esto significa, considerando lo
hasta aqu expuesto, que el artculo 2, numeral 19) de la Constitucin, que
reconoce el derecho a la identidad tnica y cultural, se robustece en su interpretacin
a la luz del Pacto de Derechos Civiles y Polticos y, supone al mismo tiempo, un
compromiso del Estado peruano con la comunidad internacional, en la medida que
el Per ha ratificado dicho Pacto con fecha 28 de abril de 1978 y, en la medida
tambin, que conforme al artculo 55 de la Constitucin, Los tratados celebrados
por el Estado y en vigor forman parte del Derecho Nacional.
8.2. El derecho a la identidad cultural y su concretizacin a travs de la
jurisprudencia constitucional.
23. Este Colegiado ha hecho algunas precisiones en anteriores pronunciamientos en
torno a la dimensin de la proteccin constitucional que otorga el artculo 2, inciso
19), al considerar que mediante dicha disposicin,
(...) el Constituyente ha proyectado en la Constitucin formal un elemento esencial
de la Constitucin material de la nacin peruana: su multiculturalismo y
plurietnicidad. Se trata de una concrecin del principio de Estado social y
democrtico de derecho, establecido en el artculo 43 de la Constitucin, pues, tal
como ha tenido oportunidad de afirmar este Colegiado, el hecho que la
Constitucin de 1993 reconozca el derecho fundamental de las personas a su
identidad tnica y cultural, as como la pluralidad de las mismas, supone que el
Estado social y democrtico de Derecho est en la obligacin de respetar, reafirmar
y promover aquellas costumbres y manifestaciones culturales que forman parte de
esa diversidad y pluralismo cultural, pero siempre que ellas se realicen dentro del
marco de respeto a los derechos fundamentales, los principios constitucionales y

los valores superiores que la Constitucin incorpora, tales como la dignidad de la

persona humana (artculo 1 de la Constitucin), la forma democrtica de Gobierno
(artculo 43) y la economa social de mercado (artculo 58). (STC 0020-2005-AI/).

24. En otra ocasin, este Tribunal tambin ha manifestado que los derechos que
reconoce la Constitucin en el mencionado artculo 2, vistos en conjunto con lo
previsto en el artculo 21, y a partir de la dimensin constitucional de la dignidad
humana como premisa antropolgica,
(...) constituyen la dimensin principal del contenido cultural de nuestra
Constitucin, es decir, el conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales,
intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social; el
cual abarca, adems de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de
vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y creencias (STC 0042-2004AI/).

25. La identidad cultural, como elemento de integracin de la sociedad en el marco del

pluralismo que profesa el Estado Democrtico y Constitucional, tambin es
concebida como un conjunto de manifestaciones y rasgos culturales de diversa
ndole, que cumple las funciones simultneas de caracterizar a una sociedad o un
grupo social, es decir, de imprimirle cualidades que posibiliten su propio
reconocimiento como grupo que vive e interacta en un contexto y tiempo
determinado, as como de identificar las diferencias frente a los dems grupos
sociales, por la constatacin de que no comparten de modo total o parcial dichas
manifestaciones o rasgos culturales.
26. Estas expresiones culturales, que corresponden a una sociedad pluricultural y
multitnica compatible con el modelo de Estado Social y Democrtico de Derecho
que alienta y promueve el respeto a las diferencias, han sido valoradas por este
Tribunal como expresiones de un patrimonio inmaterial, mientras que los bienes
culturales a que se refiere el artculo 21 de la Constitucin [2], han sido valorados
como expresin del patrimonio cultural materializado.
27. En tal sentido, la identidad que se construye a travs de representaciones o
manifestaciones culturales concretas o materiales, expresa una doble dimensin de
la cultura. Por un lado, constituye expresin de la obra cultural de un pueblo o
grupo social, como puede ser un monumento, una construccin, un telar, o una
determinada prctica social etc.; y, por otro, tambin expresa la identidad emotiva,
es decir, tiene la virtud de lograr adhesiones a partir de su constitucin como
expresin cultural de un grupo social. Esta comprensin emocional de determinados
bienes materiales puede, por tanto, llegar a convertirse en expresin de cultura e
identidad de un grupo social determinado que, por ello, debe ser tutelada por el
Estado en el marco del artculo 21 de la Constitucin.
28. De este modo, la identidad cultural de los grupos sociales y, de las personas en
general, se construye a partir de un conjunto de percepciones de carcter objetivosubjetivo, respecto a una serie elementos culturales y de representacin. Estos
elementos y practicas sociales caracterizan a los grupos humanos, definindolos,
individualizndolos y diferencindolos de otros grupos, y generando entre ellos
lazos de pertenencia. Pueden ser de diversa ndole: lingsticos, religiosos, polticos,

histricos, (identificacin con un pasado comn), costumbres ancestrales, paisajes

naturales monumentos histricos restos arqueolgicos, monumentos de importancia
arquitectnica, produccin material e inmaterial, entre otras posibilidades por
agotar. En cuanto expresin de la cultura de un pueblo, los elementos que forman su
cultura, as como sus prcticas ancestrales y, en general, el patrimonio cultural de
los pueblos, puede tambin ser tutelados como expresin del derecho a la identidad
cultural, en la medida que representan la vida cotidiana mantenida a travs del
tiempo que refleja la historia y las aspiraciones de un grupo o una comunidad.
29. La proteccin que deba brindarse a la identidad cultural como derecho subjetivo que
se sustenta en tales manifestaciones culturales, importa no obstante la identificacin
de qu debe considerarse como patrimonio cultural. Una primera respuesta a dicha
cuestin la ofrece la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nacin (Ley N.
28296), dispositivo destinado a establecer polticas nacionales de defensa y
proteccin de los bienes que constituyen patrimonio cultural de la nacin. El
artculo II de su Ttulo Preliminar, en efecto, define a los bienes integrantes del
mismo en los siguientes trminos:
Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nacin toda
manifestacin del que hacer humano material o inmaterial- que por su
importancia, valor y significado paleontolgico, arqueolgico, arquitectnico,
histrico, artstico, militar, social, antropolgico, tradicional, religioso, etnolgico,
cientfico, tecnolgico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre
el que exista la presuncin legal de serlo (...)

8.3. La hoja de coca como expresin de la identidad cultural

30. En este sentido, este Colegiado ha tenido ocasin de establecer que, aunque en el
marco de lo que establece la Convencin sobre la proteccin del patrimonio
Mundial cultural y natural, aprobado por la Conferencia General de la UNESCO el
16 de noviembre de 1972, suscrita por el Per, el 24 de febrero de 1982,
() la planta de la hoja de coca, en tanto especie vegetal, no es susceptible de ser
declarada como patrimonio cultural ni natural en un sentido material; ello sin
embargo no no supone, desconocer su carcter de elemento biolgico cuya
utilizacin con fines teraputicos y medicinales le otorga una proteccin especial,
en tanto, patrimonio cultural inmaterial. (STC 020-2005-AI/TC FJ 104)

31. Con relacin al concepto de patrimonio cultural inmaterial, este Colegiado ha

precisado que se trata del,
() conjunto de las expresiones culturales y sociales que, heredadas de sus
tradiciones, caracterizan a las comunidades, lo que ha determinado que estos bienes
inmateriales se hayan afirmado y terminado imponindose a nivel internacional
como una nocin capital para comprender las identidades culturales de los pueblos,
y es la que ahora nos permitir abordar la naturaleza de la planta de la hoja de
coca.

En tal sentido hemos establecido con relacin a la hoja de coca que:

() en tanto especie natural cuya utilizacin para un fin determinado, debe recibir
un rgimen de proteccin especial conforme al Derecho Internacional, pero
fundamentalmente dentro de los alcances de la Constitucin, pues la promocin de
la cultura constituye un deber primordial del Estado social y democrtico de
Derecho, establecidos en el artculo 44 de la Constitucin. De ah que el Estado,
por mandato constitucional, deba respetar, todas aquellas manifestaciones
culturales de las personas o de grupos de ellos que constituyan la expresin de
su derecho a la libertad de creacin intelectual, artstica, tcnica y cientfica
(artculo 2 8 de la Constitucin); adems de respetar la propiedad de las
comunidades campesinas y nativas sobre sus conocimientos colectivos, de medicina
tradicional y salud, de valores genticos y de su biodiversidad (artculos 88, 89 y
149 de la Constitucin). (STC 020-2005-AI/TC FJ 106)

32. De este modo, cabe resaltar la ntima relacin del cultivo y uso tradicional de la hoja
de coca como parte de un conjunto de prcticas sociales, culturales, medicinales y
de intercambio comercial, de determinadas comunidades de nuestro pas, con el
derecho reconocido en el artculo 2.19 dela Constitucin que protege el derecho a la
identidad tnica y cultural, obligando al Estado a proteger estas manifestaciones
como expresin del pluralismo que constituye el principio que define al Estado
Constitucional y democrtico de Derecho.
33. Ello no obstante, resta por ver si en el Estado Constitucional el reconocimiento del
Derecho a la identidad cultural, genera per se un derecho o comporta la habilitacin
de competencias de modo que cualquier estamento del Estado pueda declarar que
determinada prctica, social o ancestral pueda ser declarada como patrimonio
cultural de la nacin.
8.4. rgano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural
34. La cuestin que debe responderse en este caso estriba, entonces, en establecer si el
Gobierno Regional de Puno, tiene o no habilitada su competencia para declarar al
cultivo de la hoja de coca ()como Patrimonio Regional, cultural inmaterial,
etnobotnico, sociolgico histrico, alimenticio, medicinal e industrial, como
smbolo del Pueblo quechua aymara de la Regin de Puno, tal como se lee en el
primer artculo de la Ordenanza Regional que se cuestiona en este Proceso.
En tal sentido, la presente demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder
Ejecutivo (a travs del Ministerio de Justicia) contra la Ordenanza Regional N 0222007 emitida por el Gobierno Regional de Puno tiene antecedentes- como ya se
adelant- en las sentencias recadas en los expedientes 0020-2005-PI/TC y 00212005-PI/TC (acumulados), en las cuales el Supremo Intrprete declar
inconstitucionales ordenanzas similares a la actual, emitidas por los Gobiernos
Regionales de Hunuco y Cuzco.
34. En dicha sentencia recada en los expedientes ya mencionados el Tribunal
Constitucional exhort:
1) Al Congreso a reconocer a la hoja de coca como Patrimonio Cultural de la
Nacin. En este tema el TC seal textualmente en el fundamento 111 que:

Todo lo dicho, evidencia que desde hace siglos el uso tradicional (chaccheo,
mgico religioso, ceremonial y medicinal) de la planta de la hoja de coca, forma
parte de la identidad cultural de los pueblos originarios del Per. Por ello, este
Colegiado comparte la preocupacin de los demandados por el ocio del legislador
nacional al no haber reconocido expresamente al uso tradicional de la planta
como patrimonio cultural inmaterial de la nacin. En tanto dicha inercia
legislativa persista se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por
omisin, no slo por afectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos
(artculo 2 19 de la Constitucin), sino tambin por afectar el derecho a la
igualdad (artculo 2 2 de la Constitucin).
Por tales motivos se exhorta al Congreso de la Repblica a incluir a la planta de
la hoja de coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural de la
Nacin, por la Ley N. 28477. En igual sentido, se exhorta al INC, a iniciar los
trmites administrativos para evaluar la conveniencia tcnica de la declaracin
del uso tradicional de la planta de hoja de coca como patrimonio cultural
inmaterial, de conformidad con el ordenamiento internacional.

2) Al INC a evaluar la conveniencia tcnica de esa declaracin como patrimonio

cultural inmaterial

3) Al Poder Ejecutivo y a DEVIDA a concretar el Programa de Desarrollo

Alternativo. En este otro punto el Tribunal fundament que:
Fundamento 146: Para tales efectos, exhorta al Poder Ejecutivo, y
particularmente, a DEVIDA, ha adoptar todas las medidas necesarias para
concretar, en el ms breve plazo posible, el Programa de Desarrollo Alternativo
previsto en el punto IV.C de la Primera Actualizacin de la Estrategia Nacional de
Lucha contra las Drogas 2002-2007, aprobada por Decreto Supremo N. 0062005-PCM. En tal sentido, de conformidad con los lineamientos de la poltica de
dicha estrategia, corresponde a DEVIDA, entre otras acciones, promover el
desarrollo alternativo sostenible en los mbitos del programa mediante actividades
lcitas y el mejoramiento de los servicios sociales, de infraestructura y otros que
eleven el nivel de vida de la poblacin; propiciar las condiciones adecuadas para
alentar la actividad privada a travs de proyectos de impacto econmico, social y
ambiental, con la participacin de los gobiernos regionales, locales y
organizaciones de base; facilitar el acceso de productos competitivos procedentes
de la actividad agropecuaria, acucola, y servicios rentables a mercados de nivel
local, regional, nacional e internacional; priorizar programas de crdito para
proyectos productivos rentables de pequea y mediana escala en los mbitos del
programa; as como para las pequeas empresas ubicadas en dichos mbitos,
realizando coordinaciones sectoriales, regionales y locales pertinentes;
desarrollar proyectos de generacin de mano de obra temporal paralelo a los
programas de erradicacin y auto-erradicacin, a fin de no presentar vacos en la
generacin de los ingresos familiares; y considerar la participacin de la
poblacin en los programas y proyectos, especialmente de las Comunidades
Nativas a fin de mejorar sus condiciones de vida y evitar el incremento de cultivos
de coca

8.5. Eficacia de las sentencias constitucionales, omisiones legislativas y funcin de

colaboracin del Tribunal Constitucional.
35. Han transcurrido poco ms de dos aos desde que se dict la aludida sentencia, que
tiene efectos erga omnes, y el Congreso de la Repblica aun no ha cumplido con

reconocer a la hoja de coca como Patrimonio Cultural de la Nacin. Vista la directa

relacin con el derecho reconocido en el artculo 2.19 de la Constitucin, este
Colegiado considera que dada la directa relacin con los conflictos sociales y
jurdicos que viene propicindose a raz de la falta de actuacin del legislador a
efectos de satisfacer la razonable aspiracin de los pueblos y grupos sociales
directamente vinculados con el cultivo tradicional de la hoja de coca, se ha ido
configurando un supuesto de omisin legislativa que es posible de control por parte
de este Colegiado.
36. En efecto conforme ha sido reconocido de manera creciente por la doctrina
constitucional, en la situacin actual de desarrollo del Derecho Procesal
Constitucional, mediante el proceso de control de constitucionalidad de la ley, no
slo es posible el control de las actuaciones positivas del legislador a travs de la
emisin de leyes, sino que tambin, en muchos casos, se vuelve imperativo la
vigilancia de su desidia o inaccin, cuando dicha inactividad viene ordenada por
imperio de la Constitucin. En tal sentido en el Derecho comparado se ha
reconocido que estamos frente a un supuesto de omisin legislativa controlable en
sede de la justicia constitucional: a) cuando ha transcurrido un periodo razonable y
el rgano legislativo no ha emitido la norma exigida desde la Constitucin; b) la
existencia de un mandato claro sobre la obligacin de legislar; c) la posibilidad de
integracin por parte del rgano jurisdiccional, de modo que el ocio del legislador
pueda ser superado con la actuacin del rgano jurisdiccional[3].
37. Es verdad que la Constitucin peruana de 1993 no contempla de manera expresa la
posibilidad del control de las omisiones legislativas, como lo hace por ejemplo la
Constitucin portuguesa de 1976[4] o la brasilea de 1988[5], no obstante, para el caso
nuestro, el fundamento del control de las omisiones legislativas debe ubicarse no
slo en el efecto normativo y, por tanto, vinculante de las normas constitucionales,
sino en la misma prctica del control de constitucionalidad que se ha venido
desarrollando en los ltimos aos y en el que el rol del Tribunal Constitucional ha
sido de permanente colaboracin con la actividad legislativa en un esfuerzo por
sentar las bases del Estado Constitucional en nuestro pas. Esta colaboracin ha
permitido no slo declarar la incompatibilidad de leyes dictadas por el Parlamento,
sino tambin, con frecuencia, a travs de las sentencias interpretativas y
exhortativas, este Colegiado, sin declarar la inconstitucionalidad de una norma
sometida a control, ha podido alertar al legislador a efectos de promover su
actuacin en determinado sentido a efectos de no incurrir en supuestos de evidente
inconstitucionalidad.
38. Ello muestra que la tesis de la divisin de poderes en el marco del actual desarrollo
del Estado Constitucional, se complementa con el principio de colaboracin de los
poderes del Estado, permitiendo que tambin los jueces participen de la labor de
creacin de normas a travs de sus interpretaciones o, en otros supuestos, activando
la accin legislativa en determinado sentido a efectos de lograr desarrollos
compatibles con la real vigencia de los derechos fundamentales. En este marco, el
control de las omisiones del legislador se corresponden con una tesis bsica respecto
del valor de la Constitucin como marco, pero tambin como orden fundamental.
En tal sentido como lo ha precisado Alexy,

Lo que est ordenado por la Constitucin es constitucionalmente necesario; lo que

est prohibido por la Constitucin es constitucionalmente imposible y lo que la
Constitucin confa a la discrecionalidad del legislador es tan slo
constitucionalmente posible, porque para la Constitucin no es necesario ni
imposible[6]

39. En este esquema metodolgico, puede establecerse que el control de la accin

positiva del legislador, est en directa relacin con lo que es constitucionalmente
imposible. Cuando la actividad del legislador a travs de la ley incursiona dentro
de este mbito, la actuacin del Tribunal se orienta a eliminar dicha intromisin
prohibida por la Constitucin. En cambio el control de las omisiones al legislador se
ubicara en lo que es constitucionalmente necesario y no obstante no ha sido
atendido por el legislador. Finalmente aquello que es solo constitucionalmente
posible se ubica en terreno propio del legislador y por tanto puede ser atendido en
la forma en que lo crea conveniente e incluso en el tiempo que lo juzgue necesario.
De este modo, la accin del Tribunal Constitucional se legitima, tanto para el
control de lo que est constitucionalmente prohibido, as como para exigir aquello
que resulta constitucionalmente necesario.
Constitucionalmente prohibido, as como para exigir aquello que
resulta constitucionalmente necesario.
40. Si no fuera posible desde la jurisdiccin constitucional la exigencia de determinadas
acciones al legislador en sentido positivo, buena parte del modelo de garanta de los
derechos no seran posibles de atender, puesto que el Estado Constitucional se
sustenta no slo en un haz de posibilidades de accin negativa por parte del Estado,
sino que la naturaleza misma del Estado Social y Democrtico de Derecho, importa
una serie de acciones positivas sin las cuales el modelo sera incompleto. De modo
que la necesidad de que los rganos judiciales puedan activar la accin de los dems
poderes, no hay que buscarla necesariamente en un mandato expreso del
constituyente, en la medida que se trata de un mandato ms sustancial que formal y
que responde a la misma esencia del modelo de reparto de atribuciones y
competencias de los poderes pblicos para hacer efectiva la tutela de los derechos
fundamentales.
41. En esta direccin la doctrina ha reafirmado la necesidad de la inclusin del control
de las omisiones, entre otras razones, en virtud a: a) la necesidad de reivindicar el
valor normativo de la Constitucin, b) la reivindicacin de la naturaleza social del
Estado constitucional, en el entendido, de que los derechos tradicionalmente
postergados o dejados al ocio del legislador son, por lo general, los derechos
sociales; c)la necesidad de relacionar el poder constituyente con el poder
constituido, permitiendo un desarrollo responsable de los contenidos de la
Constitucin; d) la naturaleza y rol actual que han asumido los Tribunales
Constitucionales en su labor de defensa de lo que la Constitucin ordena; y, e)
finalmente, la necesidad de tomar en serio las obligaciones constitucionales, en
este caso, las que corresponden en esencia al legislador de cara a la vigencia y
efectividad de los derechos fundamentales[7].
Omisiones de la Ley y omisiones del legislador

42. Establecida la necesidad del control de las omisiones del legislador, conviene ahora
detenernos en identificar las formas en que suele presentarse estos supuestos de
control por parte del Tribunal Constitucional. En este punto, la doctrina suele
distinguir las omisiones absolutas u omisiones del legislador de las omisiones
relativas u omisiones de la ley. Las primeras estn referidas a los silencios totales
del legislador sobre determinadas materias cuya regulacin o tratamiento legislativo
viene exigido desde la Constitucin y cuya exigencia por el rgano jurisdiccional
puede tornarse en necesaria para la eficacia efectiva de la norma fundamenta. Las
omisiones de la ley u omisiones relativas en cambio estn referidas al silencio de la
ley en extremo que no haya sido normado causando perjuicio en la tutela de los
derechos. Se presentan en el control de constitucionalidad de un precepto normativo
en el que, como ha sealado la jurisprudencia alemana, se constata, la exclusin
arbitraria o discriminatoria de un beneficio[8]. De ah que el parmetro por
excelencia del control de las omisiones relativas sea el principio constitucional de
igualdad.
43. Respecto a la configuracin de una omisin absoluta o total, la doctrina discute si
esta se presenta slo despus de transcurrido un lapso de tiempo prudencia en que la
accin legislativa no se ha desarrollado o ella puede deducirse del simple mandato
constitucional y opera desde el momento mismo de la promulgacin de la
Constitucin. En este sentido, como lo ha manifestado Villaverde Mendez, El
deber constitucional no consiste en hacer algo en un determinado plazo, sino en
hacerlo desde el momento en que la Constitucin est vigente; aunque la fijacin de
ese momento quede al albur de la decisin del legislador. Si el legislador puede
decidir sobre cundo cumplir con el permiso o la orden constitucional, su
inactividad no puede interpretarse sin ms contraria a la Constitucin.
44. Siendo ello verdad, no obstante, tratndose de derechos fundamentales, el silencio
del legislador no puede quedar sujeto a el derecho comparado tambin ha
desarrollado una serie de mecanismo a efectos a ese albur de la decisin del
legislador como si tratara de una simple promesa que el tiempo termine por
extinguir, en la medida que corresponde a los jueces la tutela de los derechos
constitucionales en el actual Estado Constitucional, y son ellos quienes pueden
establecer una lnea de dilogo y comunicacin con el Poder Legislativo a travs de
sus sentencias.
45. En este sentido, dos son los mecanismos que suelen utilizarse a efectos de remediar
los problemas que presenta las omisiones por parte del legislador en el tiempo. A)
en primer lugar la apelacin al plazo razonable, como un tiempo prudencia que
permita cubrir la omisin; b) la fijacin de un plazo fijo por parte de las instancias
judiciales. La teora del plazo razonable es en realidad un instrumento utilizado por
los jueces constitucionales frente al legislador en el control sobre todo de los
silencios de la ley constitutivos de una inconstitucionalidad por omisin (omisiones
relativas) para disponer de la vigencia de la voluntad legislativa. Con el supuesto fin
de atemperar el fallo de las sentencias que aprecian su existencia, el juez
constitucional deja en precario la validez de la ley impugnada por omisiva, pues, en
el caso de declarar la inconstitucionalidad por omisin, no se anula el precepto legal
omisivo, sino que la sentencia recomienda al legislador que en un plazo

razonable remedie esa omisin, so pena de que, transcurrido ese plazo a juicio del
juez constitucional, una nueva impugnacin de esa misma ley abocar a que se
declare, ahora s, nulo el precepto en cuestin.
Omisiones constitucionalmente
jurisprudencial

explcitas

omisiones

de

configuracin

42. En el Derecho comparado actualmente no ofrece mayores resistencias la necesidad

del control de las omisiones ordenadas de manera explcita por la
Constitucin. Este es el caso por ejemplo de un precepto constitucional que
reconoce un derecho fundamental o crea un rgano constitucional delegando a la ley
su configuracin o regulacin. Los supuestos de mandatos explcitos a legislar,
constituyen normas constitucionales dirigidas al legislador y su control puede
hacerse en sede jurisdiccional siempre que pueda desprenderse un mandato explcito
y la inaccin del legislador se haya constatado a lo largo de un periodo razonable.
43. Distintos son los supuestos en que la constatacin de la omisin, slo se pone en
evidencia como consecuencia de la interpretacin judicial de los derechos
fundamentales o del desarrollo de las clusulas orgnicas de la Constatacin en los
que se pueda constatar que los contenidos constitucionales no son posibles sin la
intermediacin legislativa. Aqu se trata de concebir a la accin de los rganos
judiciales, y en especial del Tribunal Constitucional, como instituciones que
colaboran con el desarrollo y efectividad de las clusulas constitucionales de modo
que, en el desarrollo de sus contenidos pueden avizorar, con conocimiento de causa
la necesidad de que los contenidos constitucionales no se desvanezcan o diluyan
ante la pasividad de los poderes constituidos. Se trata de la vigilia de la
Constitucin en su dinmica cotidiana.
44. En este sentido, conviene precisar en este punto, que las omisiones constatadas a
travs de la actuacin de los rganos judiciales, en especial, por la actividad del
Tribunal Constitucional, se configuran como mandatos normativos que se proyectan
con efecto erga omnes conforme al artculo 204 de la Constitucin y los artculos
81 y 82 del Cdigo Procesal Constitucional y que en consecuencia se derivan de la
actuacin de los rganos judiciales en su labor de defensa del orden jurdico
constitucional, as como de su misin de tutela de los derechos fundamentales.
Configuracin de un supuesto de omisin legislativa por delimitacin jurisprudencial
en el presente caso.
45. Tal como ya ha quedado establecido en el fundamento 34, este Colegiado ya ha
tenido ocasin de pronunciarse sobre la relacin entre el derecho a la identidad
cultural previsto en el artculo 2.19 de la Constitucin y la necesidad de que el
legislador acte en el marco de sus competencias declarando la naturaleza de
patrimonio cultural inmaterial del cultivo de hoja de coca. En dicha ocasin este
Colegiado dispuso de manera precisa:

Por ello, este Colegiado comparte la preocupacin de los demandados por el ocio del
legislador nacional al no haber reconocido expresamente al uso tradicional de la
planta como patrimonio cultural inmaterial de la nacin. En tanto dicha inercia
legislativa persista se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por omisin,
no slo por afectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos (artculo 2
19 de la Constitucin), sino tambin por afectar el derecho a la igualdad (artculo 2 2
de la Constitucin).
Por tales motivos se exhorta al Congreso de la Repblica a incluir a la planta de la
hoja de coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural de la Nacin,
por la Ley N. 28477. En igual sentido, se exhorta al INC, a iniciar los trmites
administrativos para evaluar la conveniencia tcnica de la declaracin del uso
tradicional de la planta de hoja de coca como patrimonio cultural inmaterial, de
conformidad con el ordenamiento internacional.

46. Con base en este precedente jurisprudencial este Tribunal est en condiciones de
establecer que dado el tiempo transcurrido desde entonces (mas de dos legislaturas
ordinarias), se ha configurado un supuesto de omisin legislativa por delimitacin
jurisprudencial del derecho a la identidad cultural previamente desarrollado por este
Colegiado y que incluye entre sus supuestos normativas, la necesidad de que el
Estado acte reconociendo legislativamente las diversas manifestaciones culturales
y tradicionales, entre ellas, la relevancia cultural milenaria del cultivo y utilizacin
tradicional de la hoja de coca en las diferentes comunidades y espacios geogrficos
de nuestro pas.
47. En este sentido, el Tribunal considera que el legislador est obligado a actuar en la
prxima legislatura emitiendo una ley que recoja las aspiraciones de los pueblos
andinos y amaznicas que ven reflejada parte de su identidad constitucionalmente
reconocida, en el cultivo, uso y tratamiento en general de la planta de la hoja de
coca. Esto adems en la necesidad de prevenir permanentes conflictos frente a la
frustracin que general la inactividad de los poderes pblicos con relacin al
reconocimiento de este tipo de derechos tan profundamente arraigados en la
cosmovisin de las diferentes nacionalidades y culturas que habitan en nuestro
territorio nacional.
Sobre las cuestiones planteadas en el presente caso
48. Resta ahora analizar si la actuacin del Gobierno de Puno, invade las competencias
del gobierno central con la emisin de la ordenanza materia de este proceso. Esto
acarrea dos controversias, una de tipo formal y la otra de fondo. La primera est
referida al accionar del Gobierno Regional de Puno, el cual no puede declarar a la
hoja de coca como patrimonio cultural, pues no es competencia que le est asignada
taxativamente por la Constitucin o dems leyes. El propio Tribunal ha expresado
en los fundamentos 85 y 86 de la citada sentencia que la declaracin de patrimonio
cultural es responsabilidad del Gobierno Nacional a travs del Instituto Nacional
de la Cultura, la Biblioteca Nacional y el Archivo General de la Nacin.
As las cosas, la Constitucin (artculo 192) no reconoce expresamente a los
gobiernos regionales la competencia para declarar un bien como Patrimonio
Cultural de la Nacin; lo que no obsta para que dichos gobiernos puedan realizar
propuestas a fin de que un determinado bien sea declarado Patrimonio Cultural
de la Nacin. En ese sentido, pues, estamos frente a una competencia compartida

entre el gobierno central y los gobiernos regionales, en el sentido que, de acuerdo

con el artculo 10 2 f) de la LOGR, es competencia del gobierno central, a travs
del Instituto Nacional de Cultura (artculo VII de la Ley N. 28296 Ley General
del Patrimonio Cultural de la Nacin), la declaracin de un bien como
patrimonio cultural de la Nacin, lo que no excluye, sin embargo, que los
gobiernos regionales lo puedan proponer; claro est siempre que estas propuestas
no afecten la integridad del Estado (artculo 189 de la Constitucin) y se realicen
en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo, segn
dispone el artculo 192 de la Constitucin.

Y la de fondo sera la supuesta inconstitucionalidad por omisin del Congreso

de la Repblica y el INC. Sin embargo el mismo fundamento 111 brinda las
facilidades al INC para evaluar la conveniencia tcnica de declarar patrimonio
cultural inmaterial a la hoja de coca de conformidad con el ordenamiento
internacional, es decir dicha declaracin debe ajustarse a las normas
internacionales.
49. El Per forma parte de los pases firmantes de la Convencin de la
Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) de 1961, en la que se
adopt el criterio de considerar a la hoja de coca como alucingeno. Es por ello que
en su informe anual 2007 sobre las drogas, la JIFErecomienda tanto a Per como a
Bolivia adoptar medidas para erradicar la costumbre del chacchado de la hoja de
coca.
50. Si bien el Congreso deba declarar Patrimonio Nacional a la hoja de coca y el INC
evaluar la conveniencia de declararla patrimonio cultural inmaterial, esta deba
hacerse de acuerdo al ordenamiento internacional; es por ello que tanto el Congreso
de la Repblica como el INC al no haber publicado conclusiones claras y precisas
sobre la viabilidad de considerar a la hoja de coca como patrimonio cultural, recaen
en la figura de la inconstitucionalidad por omisin. La inercia de estos organismos
del Estado traducida en silencio e inaccin conlleva a la tergiversacin de sentencias
del Tribunal Constitucional y a la promulgacin de Ordenanzas como la sujeta a
control.
51. Se debe distinguir adems que la declaracin de la hoja de coca como patrimonio
cultural de la Nacin tiene dos dimensiones: la primera de tipo jurdico y la segunda
de carcter poltico. En la primera se debe analizar si esta declaracin contraviene
de alguna forma la ConvencinInternacional de 1961 y dicho anlisis debe ser
netamente jurdico. La segunda le corresponde al legislador nacional o a los
funcionarios encargados y consiste en la toma de decisiones, es decir la declaracin
misma (parmetros, lineamientos, excepciones etc.)
52. El Estado Peruano no ha emitido declaraciones precisas y oficiales sobre el informe
del ao 2007 sobre las drogas realizado por la Junta Internacional de Fiscalizacin
de Estupefacientes (JIFE) de la ONU, en el que se recomienda a los gobiernos de
Per y Bolivia introducir medidas para evitar el uso de la hoja de coca en la
industria e incluso como prctica tradicional del chacchado.

53. Declaraciones con matiz de opinin afirman que el Gobierno del Per se encuentra
evaluando este informe y su grado de validez, as como que estara estudiando una
posicin frente a la temtica en comentario, la que tendr que analizar el informe
de la ONU y la realidad que dice que la poblacin peruana que an conserva dicha
tradicin del chacchado. La ministra de Justicia, Rosario Fernndez, anunci que el
Gobierno Peruano evaluar este informe, pues "todo lo que tenga que ver con la mejora
y el cuidado de la salud del ser humano tiene que ser atendido". ( Declaraciones vertidas
en el diario El Comercio 5 de marzo del 2008).
54. En consecuencia habiendo este Colegiado determinado quien es el rgano
competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural, el artculo 1 de la
ordenanza cuestionada resulta inconstitucional. Debe tenerse en cuenta que si la
inaccin del rgano competente continua y para evitar Ordenanzas masivas que
declaren a la hoja de coca como patrimonio cultural, el Tribunal Constitucional
como mximo intrprete de la Constitucin tendra, irremediablemente, que analizar
la viabilidad de considerar patrimonio cultural a la hoja de coca en relacin con la
Convencin de 1961, desarrollando los motivos, impedimentos, o concordancias
existentes en aplicacin de la inconstitucionalidad por omisin realizando un
desarrollo constitucional expreso. Con ello el TC no ha de estar atribuyndose
funciones distintas a las previstas en la Constitucin y en su Ley Orgnica, sino que
solo analizara la viabilidad de la medida en relacin con las normas nacionales y las
internacionales. Por esto el TC se permite exhortar otra vez a los rganos
anteriormente mencionados a establecer los lineamientos claros de la declaracin
patrimonial cultural de la hoja de coca, es decir los lmites y efectos necesarios de la
medida en cuanto a los cultivos de hoja de coca a nivel nacional y la poltica
antidrogas del pas.
8.6. Las implicancias poltico sociales de reconocer reas de cultivo
tradicional.
Artculo 2 de la Ordenanza.
55. El artculo 2 de la Ordenanza Regional N 022-2007 del Gobierno Regional de
Puno reconoce reas de cultivo tradicional a las cuencas de Inambari y Tambopata
en la provincia de Sandia y a la cuenca de Inambari en la provincia de Carabaya.
Estas zonas de acuerdo a la descripcin de la Ordenanza se dedican al cultivo
tradicional de la hoja de coca.
56. Este Tribunal considera que para poder emitir un pronunciamiento al respecto debe
partir de la realidad de las localidades sealadas y la relacin que guardan con otras
zonas de vivencias similares. Lo primero que se debe estudiar es el nmero de
hectreas de cultivo, la produccin de la hoja de coca a nivel nacional en las zonas
descritas, para luego ver las cifras que se estiman sobre su uso tradicional tanto en la
regin como en la elaboracin de productos industriales a travs de ENACO.
57. Segn los datos publicados por el Observatorio Peruano de Drogas (OPD) la
superficie de cultivo de coca, expresada en hectreas ha aumentado en el ao 2007
dejando la cifra en 53,700 hectreas. La OPD toma como fuente al Sistema

Nacional de Monitoreo en colaboracin con la ONUDD (Ver grfico 1. Elaboracin

del grfico OPD DEVIDA).
58. Esas 53,700 hectreas producen alrededor de 115 000 TM de coca que es el total
producido por el pas. De ese nmero solo 9 000 TM son cultivos legales y an peor
ENACO solo compra 3 500 TM. Con esto llegamos a las conocidas cifras que el
total de coca destinada al consumo tradicional o a la industria es del 7.82% y el
92.18% restante es destinada al narcotrfico.

Grfico 1. Fuente: Sistema Nacional de Monitoreo en colaboracin con la ONUDD

Elaboracin del grfico OPD DEVIDA

59. Sin embargo son muchas las regiones donde encontramos reas de cultivo de la hoja
de coca, no pudiendo de manera prematura y automtica atribuirle todo el total y
porcentaje destinado a las zonas referidas en la Ordenanza Regional.
60. El grfico 2 muestra las reas de cultivo de la hoja de coca. As aparecen las zonas
de Inambari y Tambopata en la provincia de Sandia y San Gabn en la provincia de
Carabaya, todas ellas mencionadas en la cuestionada Ordenanza ( Fuente: Per
Monitoreo de Cultivos de Coca. ONUDD. Junio 2007).

61. En la Ordenanza Regional N 022-2007 se realza el valor tradicional y patrimonial

del recurso en las cuencas de Inambari y Tambopata en Sandia y la cuenca de
Inambari en Carabaya, es por eso que se debe analizar la relacin que guardan el
nmero de hectreas cultivadas con el consumo tradicional de la zona y que se
detalla en el grfico nmero 3 (Elaboracin del grfico OPD DEVIDA).

Grfico 2 Fuente: Per Monitoreo de Cultivos de Coca. ONUDD. Junio 2007

VALLES
Alto Huallaga
Apurmac-Ene
La Convencin - Lares
San Gabn
Inambari - Tambopata
Aguayta
Maran, Putumayo, Amazonas
Palcaz - Pichis - Pachitea
Alto Chicama
Total redondeado

Grfico 3. Fuente: Elaboracin del grfico OPD DEVIDA

62. En las reas de San Gabn (Carabaya) e Inambari y Tambopata (Sandia) tenemos un
total de 3329 Hectreas cultivadas que de acuerdo a los datos recogidos
anteriormente haran un total de 7129,14 TM de hoja de coca.
63. Segn una encuesta realizada por el Instituto de Estadsticas e Informtica (INEI) el
mximo de consumo tradicional de la hoja de coca a nivel nacional es de 8 800 TM,
y esta cifra disminuye anualmente (Segn dicha encuesta factores como el de las
migraciones influyen en la disminucin del consumo tradicional, as tambin como el nuevo
consumo industrial (filtrantes, mates, harina etc.)) . En el informe presentado por

DEVIDA se seala que ENACO en el ao 2007 solo acopi 25,8 TM de hoja de

coca de los valles de Inambari y Tambopata y de la Zona de San Gabn no acopi ni
una sola tonelada pues no viene comercializando en esta zona (Informe presentado en
la demanda).
64. Ahora s podemos comprobar con estos datos que solo una parte de toda la
produccin de hoja de coca est destinada al consumo tradicional de la zona, y el
resto (la mayor parte) est destinada al narcotrfico o a otros fines no lcitos.
65. Con la poltica antidrogas emprendida por el Estado a travs de DEVIDA y
plasmada en la Estrategia Nacional de lucha contra las drogas 2007-2011 se busca
como segundo y tercer objetivo bsico la interdiccin y desarrollo sostenible de las
reas productoras de la hoja de coca. Ello implica que estando en un Estado
Constitucional de Derecho (STC N. 0048-2004-AI/TC (FJ 11)) basado en una
economa social de mercado (STC N. 01963-2005-PA/TC (FJ 3- 9)), el Gobierno
Nacional ha debido analizar las implicancias que tienen sus polticas en la zona en la
que se piensa aplicar el programa y buscar el inters social sin descuidar el
desarrollo individual de las personas, garantizando de esta manera su integral
desarrollo y el respeto de sus derechos concebidos en la Constitucin.

66. De un anlisis directo de la situacin en la que se encuentran las personas

encontramos una realidad que tiene diferentes carencias que son de tipo:

67.

Econmico
Social
Cultural educacional
Institucional

El primero por las condiciones y cifras econmicas que muestran un panorama

desalentador, el segundo por las distintas posiciones en cuanto al consenso y dilogo
de la poblacin y el Estado, el tercero por el escaso nivel educacional con que
cuentan sus habitantes, y el cuarto por la carencia de reglas claras y de control por
parte de las autoridades. En el grfico 4 se ha elaborado un cuadro comparativo en
el que se ubican algunas de las provincias productoras de hoja de coca y el puesto
que ocupa en el ranking de pobreza dentro de las 194 provincias con las que cuenta
el Per (siendo 1 el menos pobre y 194 el ms pobre) ( Fuente: Informe sobre
Desarrollo Humano Per 2005. PNUD).

DEPARTAMENTOS
PROVINCIAS
AYACUCHO
Huanta
La Mar
CUSCO
La
Convencin
HUNUCO
Huamales
Leoncio Prado
Puerto Inca
Pachitea
JUNN
Chanchamayo
Satipo

Y
POSICIN

162
175
152
186
157
194
193
57
91

DEPARTAMENTOS
Y PROVINCIAS
PASCO
Oxapampa
PUNO
Carabaya

POSICIN

San Antonio de Putina

115

Sandia
SAN MARTN
Tocache
UCAYALI
Padre Abad
LORETO
Maynas

120

84
118

101
151
80

Grfico 4. Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano Per 2005. PNUD

68. Las provincias de Sandia y Carabaya ocupan los lugares 120 y 118 respectivamente,
siendo esto un ejemplo de las condiciones econmicas de la zona.
69. Segn reportes del INEI en los valles de Inambari, Tambopata y San Gabn impera
una extrema pobreza, que abarca el 51 % de la poblacin. Entre todos sus cultivos
(coca, caf, ctricos etc) el ingreso anual promedio es de S/. 3 000 en Tambopata y
de S/. 6 000 y S/. 15 000 en Inambari y San Gabn respectivamente. El cultivo que
ms les favorece es la coca.
70. En el plano social la Defensora del Pueblo en su informe correspondiente al mes de
mayo del presente advierte de un conflicto latente en el distrito de San Gabn
provincia de Carabaya. Los problemas estn referidos a consecuencias jurdicas de
la oposicin de los campesinos a la erradicacin de sus cultivos de hoja de coca.
(Informe Defensorial mes de Mayo del 2008: Distrito de San Gabn, provincia de
Carabaya, Caso: Enfrentamiento entre la Polica Nacional y agricultores cocaleros
(quienes protestaban en contra de la erradicacin forzada de cultivos de coca) en las
inmediaciones de la Hidroelctrica de San Gabn).

71. En el plano educativo, la mayora de la poblacin campesina solo alcanza la

educacin primaria.
72. En lo institucional las autoridades distritales se encuentran en un proceso de
constantes altercados con el gobierno provincial y regional as como con el nacional
por la defensa de sus cultivos de hoja de coca.
73. En la Estrategia Nacional de lucha contra las drogas 2007 2011 se desarrollan tres
objetivos estratgicos que DEVIDA desarrolla como sigue:
1. PREVENCIN DEL CONSUMO
Promover el desarrollo e institucionalizacin de polticas y programas de
prevencin y rehabilitacin del consumo de drogas, desde los gobiernos
regionales y gobiernos locales.
2. INTERDICCIN
Detener y disminuir sostenidamente los cultivos ilcitos, as como la
produccin, comercializacin, trfico de drogas y delitos conexos.
3. DESARROLLO SOSTENIBLE
Generar propuestas productivas, sociales y de infraestructura que sean
sostenibles y participativas, orientadas al abandono del cultivo de coca para
uso ilcito.

74. El segundo y tercer objetivo se encuentran estrechamente relacionados. La

interdiccin se ha venido ejecutando con la erradicacin de la hoja de coca y el
control de ENACO. Sin embargo la propuesta de desarrollo sostenible an parece
poco eficaz por factores como el precio de los productos alternativos, las
condiciones de vida y la pasividad con la que estas se efectan. Los programas
internacionales y nacionales, pblicos y privados han venido invirtiendo y prestando
ms apoyo a la zona central (sierra y selva centro) debido a que la mayor cantidad
de produccin cocalera se encuentra precisamente en estas reas.
75. El artculo 2 de la Ordenanza Regional al reconocer las zonas de cultivo determina
que el volumen de cultivo guarde estricta relacin directa con la carga familiar, el
sueldo mnimo vital o el equivalente a una UIT por mes, mientras no exista otra
fuente de ingresos rentable. Con este prrafo se condiciona la produccin de la hoja
de coca en las zonas ya reconocidas con un elemento econmico que se configura en
la calidad y el nivel de vida de los pobladores. Esto demuestra que de ser ms
efectivos los programas alternativos, Ordenanzas de este tipo se podran evitar, e
incluso los agricultores optaran por otros cultivos y no necesariamente por la hoja
de coca.
76. Entonces los problemas referidos al desarrollo sostenible o productos
alternativos son bsicamente:
1. La pasividad poltica de los encargados de llevar a cabo este proyecto
2. Las condiciones de vida de los pobladores y la inaccin por parte del
Estado
3. La poca retribucin econmica que generan estos productos alternativos.
77. Como ya se manifest anteriormente los proyectos de cultivo de productos
alternativos an no se han llevado a cabo a plenitud en la zona, el avance es lento y
genera descontento en la poblacin y en las autoridades. La mayora de estos
proyectos han sido efectuados en el centro del pas descuidando estas zonas de
Puno. Sin apoyo estatal y debido a las condiciones de vida de los pobladores de las
cuencas declaradas como aptas para el cultivo de coca, resulta atractiva
econmicamente esta actividad frente a cualquiera de los otros productos que se
proponen. Adems el apoyo tcnico, la capacitacin y preparacin para competir en
el mercado con estos cultivos alternos es casi nula. La mayora de estos pobladores
no cuentan con servicios bsicos, (51% en extrema pobreza), lo que dificulta an
ms que sus familias puedan resistir el cambio o la transicin entre la hoja de coca y
otro producto alterno, ya que el perodo de adaptabilidad puede ser relativamente
largo. El Estado (Nacional, Regional y Local) an no ha llegado a la zona de forma
activa. Su inaccin favorece a los comerciantes del cultivo ilcito.
78. El tercer punto relaciona el precio de la hoja de coca ( Tanto el precio legal como el
ilcito) con el precio de los productos alternativos. Aqu es evidente que el Estado
no va a poder competir econmicamente con los narcotraficantes. El precio
promedio anual de la hoja es como lo indica el grfico 5 (Fuente ONUDD 2008)

79. Sin embargo la ONUDD (Informe 2007 Drogas y Delitos en el Per situacin actual y
evolucin) ha manifestado que el precio de la hoja de coca vara de acuerdo a la
oferta, es decir cada valle puede tener precios distintos de cotizacin de la hoja.

Grafico 5. Fuente: Fuente ONUDD 2008

80. Del grfico 6 se desprende que el precio ms alto de la hoja de coca se da en la
zona de Inambari, casi similar ocurre en las dos reas cocaleras tambin reconocidas
en la Ordenanza. Adems el mismo informe seala que los precios estn sujetos a
variacin la que es condicionada por los narcotraficantes quienes aprovechan la
desesperacin generada por las condiciones de vida, para comprar el producto.
81. Los productos alternativos que las Naciones Unidas proponen a travs del Estado y
de los mismos programas que vienen efectuando en algunas zonas de la Sierra y
selva central son el caf, el cacao, la palma aceitera, el pijuayo, el arroz, frutales
(ctricos), y actividades como la apicultura, la ganadera, la agroforestera etc.

Grfico 6 Fuente: ONUDD 2008

82. Hay que tener presente en esto que no todos los productos mencionados son
cultivables en la zona, dadas las condiciones climticas, riqueza de la tierra y
desniveles del terreno en donde se cultiva o realiza la actividad. As los productos
cultivados en el plan alternativo son el cacao, el caf, el pijuayo, los frutales
(ctricos) que solo crecen en Tambopata ( Monitoreo publicado por la OPD). Ver
grfico 7.

Grfico 7. Fuente: Monitoreo publicado por la OPD

83. Ahora, el precio de estos productos no satisface las necesidades mnimas de la

poblacin y no tienen punto de comparacin con lo que se obtiene con la hoja de

coca al vendrsela a los narcotraficantes. Inclusive el precio que paga ENACO es de

menos de la mitad, de lo que se obtiene con la otra forma.
84. Programas del gobierno que llegan a la zona como Juntos muestran altas cifras de
atencin, sin embargo esta an es insuficiente en relacin con las necesidades que
verdaderamente tiene la poblacin (Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms
pobres JUNTOS. Ver grfico 8). Las expectativas de atencin de este programa por
ejemplo son elevadas, pero en ltima instancia solo sirven para mitigar
momentneamente las necesidades de los pobladores, ms no aseguran un programa
a largo plazo de desarrollo integral.

Grfico 8. Fuente: Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms pobres JUNTOS

85. De lo expuesto hasta aqu podemos encontrar y comprobar que las zonas declaradas
como reas de cultivo tradicional satisfacen la demanda del consumo tradicional e
industrial, la cual es mnima en relacin a la produccin. El resto alimenta el
narcotrfico.
86. La Ordenanza Regional 022-2007 del Gobierno de Puno, no es ms que una
manifestacin de la desesperacin de los pobladores de la zona por asegurarse las
condiciones necesarias de vida mediante una agresiva atencin va polticas pblicas
de educacin, salud, vivienda, etc. que garanticen el perodo de transicin entre el

cultivo de la hoja de coca y los otros propuestos, se evitaran conflictos innecesarios

y el aumento del narcotrfico en el pas.
87. El Estado as no puede reconocer como reas de cultivo tradicional a las sealadas,
pues se ha demostrado que alimenta el narcotrfico, sin embargo puede limitar la
produccin y las zonas de cultivo a lo necesario para el consumo y la industria, de
aceptar esta prctica milenaria del chacchado y oponerse a las recomendaciones
de la JIFE.
88. De no lograrse la inconstitucionalidad de la norma adems se estara reconociendo
un centro de provisin de insumos para el narcotrfico que constituye un canal de
distribucin para el narcotrfico internacional de la zona sur del pas, que nace en
Puno, y crea un canal de distribucin por Bolivia y Brasil. (ver Mapas sobre los
canales de distribucin de la coca en el pas. Fuente: ONUDD Informe 2007 Drogas y
Delitos en el Per situacin actual y evolucin -)
89. De esta manera es necesaria la declaracin de inconstitucionalidad de la Ordenanza
Regional 022-2007; sin embargo, el Gobierno Nacional debe tomar las medidas
necesarias para cambiar la poltica hasta el momento ejercida, garantizando de esta
manera el desarrollo de los pobladores de la zona y del pas mediante la lucha contra
las drogas en el pas y su distribucin en el plano internacional.
8.7. Excesiva competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno.
90. En resumen, de lo expuesto en los fundamentos anteriores la competencia asumida
por el Gobierno Regional de Puno de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural
y sealar que su cultivo es tradicional, y que por ende puede cultivarse a discrecin
dentro de la circunscripcin del Gobierno Regional de Puno es excesiva, primero
porque no es una que est asignada en la Constitucin y en las dems leyes, segundo
porque no ha considerado la situacin real del destino de la hoja de coca y tercero
porque estando la produccin, comercio e industrializacin de la hoja de la coca
relacionada al narcotrfico, segn los ndices expresados anteriormente, se hace
evidente que constituye poltica nacional la lucha contra el narcotrfico, el consumo
de drogas y la masificacin e internacionalizacin de sta. La Ley 28296, Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nacin es clara cuando establece que:
Artculo I.- Objeto de la Ley
La presente Ley establece polticas nacionales de defensa,
proteccin, promocin, propiedad y rgimen legal y el destino
de los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la
Nacin
8.8. Vulneracin a los principios de unidad y lealtad regional, taxatividad,
clusula de residualidad y tutela y control.

91. La norma en cuestin vulnera los principios de unidad y lealtad regional,

taxatividad, clusula de residualidad y tutela y control. Si bien es cierto que la
Constitucin Poltica seala que:
Artculo 191.- Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las
municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
Tambin es cierto que la autonoma debe ejercerse bajo el principio de unidad y
lealtad regional que dice
Artculo 189 de la Norma Fundamental, establece que
El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la
Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado de la
Nacin.
El principio de lealtad regional Opera como una garanta institucional, pues
asegura que el proceso de descentralizacin no degenere en uno de desintegracin
en el que los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonoma que
le ha sido reconocido constitucionalmente (artculo 191) con los de autarqua o
soberana interna (fundamento 44 del caso precedente)

Fuente: ONUDD Informe 2007 Drogas y Delitos en el Per situacin actual y evolucin

Nivel de Pobreza en puntos porcentuales. Fuente: ONUDD 2007.

Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperacin leal, o de lealtad

regional, en la consecucin de los fines estatales, no pueden dictar normas que
se encuentren en contradiccin con los intereses nacionales. Asimismo, tienen la
obligacin de facilitar el cumplimiento de la misin constitucionalmente
asignada al Gobierno Nacional as como a los gobiernos municipales. Tambin
la de abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o poner en
peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados a tales
instancias de poder estatal y vecinal (fundamento 42 del caso precedente).
El Gobierno de Puno pone en riesgo y peligro la Poltica nacional antidrogas y
al propio Estado porque otorga carta en blanco al cultivo, produccin y
comercializacin de la hoja de coca que, como se ha visto, est destinado al
narcotrfico, vulnerando con ello el principio de lealtad regional impuesto por la
propia Constitucin.
En un Estado como el nuestro, el principio de unidad resulta determinante al
momento de evaluar la atribucin de competencias que no se encuentren
claramente definidas por el bloque de constitucionalidad, de manera tal que bajo
una clusula de residualidad, prima facie, la competencia corresponder al
Gobierno Nacional (fundamento 48 del caso precedente)
Los gobiernos regionales no tienen ms competencias que aquellas que la
Constitucin y las leyes orgnicas les hayan concedido. En otras palabras, los
gobiernos regionales se encuentran sometidos al principio de taxatividad, de
modo tal que aquellas competencias que no les han sido conferidas
expresamente, corresponden al Gobierno Nacional (clusula de residualidad)
(segundo prrafo del fundamento 49 del caso precedente).
Como se dijo anteriormente ni la Constitucin ni la Ley Orgnica del Gobierno
Regional ni la Ley de Bases de la Descentralizacin le han asignado al Gobierno
Regional de Puno la facultad de declarar a la hoja de coca patrimonio cultural
Regional, es decir, esa funcin no est taxativamente regulada por lo que debe
entenderse que es el ente superior, que en este caso es el Gobierno Nacional, quien
tiene dicha facultad. La Ordenanza no ha seguido los lineamientos de la Poltica del
Gobierno Nacional y ha asumido competencia que va ms all de lo previsto, por
todo ello se ve afecta de inconstitucionalidad.
El artculo 199 de la Constitucin seala que
Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos
de fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato
constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora
General de la Repblica, la que organiza un sistema de control descentralizado
y permanente.
En la medida que la regionalizacin se inserta dentro del proceso de
descentralizacin, y ste se realiza por etapas, en forma progresiva

y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de

competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales, los gobiernos regionales estn sujetos a instancias de control y
tutela por parte de rganos nacionales competentes.
De este artculo debe entenderse no slo que los Gobiernos estn sometidos a
control y fiscalizacin administrativa sino que adems sus normas pueden estar
sujetas a control constitucional cuando, activada la demanda de
inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional asume competencia para ello, tal
como ha ocurrido en el presente caso.
IX. Efecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad.
92. El Artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional establece que:
Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que queden
firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes
pblicos y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha de su
publicacin
Las sentencias dictadas en un proceso de inconstitucionalidad tienen efecto
vinculante para todos los poderes pblicos, vinculacin que, por sus alcances
generales, se despliega hacia toda la ciudadana. En tal sentido, el Tribunal
Constitucional, en su condicin de rgano de control de la Constitucin (artculo
201 de la Constitucin) y rgano supremo de interpretacin y control de la
constitucionalidad (artculo 1 de la Ley N. 28301); considera que en el supuesto de
que alguna autoridad o persona, pretenda desconocer los efectos vinculantes de esta
resolucin, resultar de aplicacin el artculo 22 del Cdigo Procesal
Constitucional.

FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la excepcin deducida por el Gobierno Regional de Puno.
2. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad de autos; y, en
consecuencia, INCONSTITUCIONALES los artculos 1 y 2 de la Ordenanza
Regional N. 022-2008 de la Regin Puno.
3. Declarar INCONSTITUCIONALES los dems artculos de dicha Ordenanza por
conexidad.
Publquese y notifquese.

SS.
LANDA ARROYO
MESIA RAMIREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ALVAREZ MIRANDA

EXP. N. 00006-2008-PI/TC
LIMA
PODER EJECUTIVO

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ERNESTO LVAREZ MIRANDA
1. Suscribo la presente sentencia porque estoy de acuerdo, en parte, con su
fundamentacin, as como con lo decidido en ella.
2. Sin embargo, no me ocurre lo mismo con respecto a lo consignado, esencialmente,
en aquellos fundamentos mediante los que se pretende declarar a la planta de la hoja
de coca como Patrimonio Cultural de la Nacin de los que, con el debido respeto por
la opinin de los dems miembros del Tribunal Constitucional, discrepo, razn por
la que emito el presente fundamento de voto para dejar constancia de ello y, por
tanto, a salvo mi opinin.
3. En efecto, mi principal discrepancia radica en la declaracin de la Planta de la
Hoja de Coca en la lista de cultivos reconocidos como Patrimonio Cultural de la
Nacin, lo cual no es un asunto nuevo para este Tribunal, sino que, por el contrario,
constituye una ratificacin de lo anteriormente expuesto en la sentencia del 27 de
septiembre de 2005 recada en los Expedientes N. os 00020-2005-PI/TC y 000212005-PI/TC (acumulados), en particular, en el Fundamento N. 111 y en el acpite
N. 4 de la parte resolutiva.
4. Y no comparto dicha declaracin porque es necesario tener en cuenta que no hay
informacin que permita creer que el uso de la planta de la hoja de coca, por medio
del chacchado, constituy una prctica popular en la sociedad incaica. Por el
contrario, la costumbre fue introducida compulsivamente por los encomenderos
espaoles para que los indgenas trabajaran ms horas sin descanso. En ese sentido,
considero que dicho antecedente histrico, y su posible uso medicinal no la
convierten en patrimonio cultural.
5. No hay estudios serios que permitan afirmar que la planta de la hoja de coca, ms
all de sus efectos inmediatos, tenga nutrientes; su chacchado tiene como finalidad
esencial insensibilizarse para trabajar ms all de las fuerzas de cada trabajador. Lo
que el Estado debe propugnar es una mayor nutricin del campesino y mayores
niveles de calidad en la alimentacin del campesinado.
6. La aceptacin de la Planta de la Hoja de Coca en la lista de cultivos reconocidos
como Patrimonio Cultural de la Nacin solamente obedece a una visin poltica
medrosa que acepta medias verdades para evitar enfrentar la realidad y corregirla.
7. Tiene, en efecto, usos adecuados para evitar el mal de altura y, posiblemente, como
energtico artificial a desarrollar en la agroindustria, lo cual, sin embargo, no la
convierte en Patrimonio Cultural de la Nacin con mayor derecho que la maca, por
citar un ejemplo. Mucho menos la convierte en un instrumento vlido para el

ejercicio de la poltica, pues de por medio est la proteccin de la vida y la salud de

los integrantes de la sociedad, atacada duramente por el trfico ilcito de drogas,
actividad que genera, a su vez, niveles inauditos de corrupcin, inestabilidad poltica
y violencia social.
SS.
LVAREZ MIRANDA

[1]

Azkin, Benjamn, Estado y Nacin, FCE, Mxico, 1968, pg. 34.

Artculo 21.- Los yacimientos y restos arqueolgicos, construcciones, monumentos, lugares,
documentos bibliogrficos y de archivo, objetos artsticos y testimonios de valor histrico,
expresamente declarados bienes culturales, y provisionalmente los que se presumen como tales, son
patrimonio cultural de la Nacin, independientemente de su condicin de propiedad privada o pblica.
Estn protegidos por el Estado (...).
[3]
As en la jurisprudencia del Tribunal Federal Alemn: Cfr. Sags, Nestor Pedro, Elementos de
Derecho Constitucional, segunda edicin, Ed. Astrea, Bs. As. 1997, p. 95.
[4]
Art. 279.- Cuando la Constitucin resulte incumplida por omisin de las medidas legislativas
necesarias para hacer aplicables las normas constitucionales, el Consejo de la Revolucin podr
recomendar a los rganos legislativos competentes que la dicten en un plazo razonable, este artculo fue
modificado en 1982, permitiendo el control de las omisiones al Tribunal Constitucional.
[2]

[5]

Art. 103.2o. Declarada la inconstitucionalidad por omisin de una medida destinada a dar efectividad
a una norma Constitucional, se comunicar al Poder Competente para la adopcin de las providencias
necesarias y, tratndose de rgano administrativo, para que se haga en treinta das.

[6]

Alexy, Robert, Eplogo a la Teora de los derechos fundamentales, Trad. De Carlos Bernal, Revista
Espaola de Derecho Constitucional, N 66, Madrid, 2002, p. 22.
[7]
Fernndez Rodrguez, Jos Julio, La inconstitucionalidad por omisin. pag. 203
[8]
(wilkrlicher gleichheitswidriger Begnstigungsausschluss), Cfr. Fernandez Rodrguez, J. J. La
inconstitucionalidad por omisin en Portugal, en Revista de Estudios Polticos N. 101, 1998, pg. 336.