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Captulo 2.

Consideraciones generales para una metodologa de


planificacin
Una revisin de los trabajos existentes sobre planificacin seala las diversas
consideraciones que deben formar parte de una planificacin de cuencas
hidrogrficas que sea ambientalmente consciente. Si se utilizan estas consideraciones
servirn para orientar tanto la formulacin como la evaluacin de proyectos y
programas alternativos que satisfagan los objetivos del desarrollo mientras mantienen
la estabilidad y productividad ambiental.
Objetivo ambiental
La razn para incluir un objetivo de calidad ambiental es que dicho objetivo se
convierte en parte integral de todo el proceso de planificacin, la que deber ser
tratada en cada uno de los distintos niveles. Ms an, dicho objetivo sirve para que
los miembros del equipo de planificacin vean el problema de la calidad ambiental
como una consideracin a tener en cuenta cuando formulen y evalen las estrategias
y proyectos.
Las bases legislativas para definir explcitamente las consideraciones ambientales
como un objetivo de desarrollo varan, por supuesto, entre pases y regiones. Sin
embargo, en la mayora de los pases ya existen leyes que proveen una base legal
para incorporar la proteccin ambiental como un objetivo de la planificacin. Las leyes
que gobiernan el uso de la tierra, el manejo y el uso de los recursos naturales, la
calidad ambiental, el desarrollo social y la proteccin a la salud y al consumidor, y la
legislacin que ampare a un nmero de entidades gubernamentales, pueden
proporcionar esas bases. Un ejemplo extrado entre muchos es el de la Ley General
de Aguas (Gobierno de Per, 1969), que declara que todas las aguas que se
encuentran dentro del territorio peruano son propiedad del Estado, y que el Gobierno,
a travs de su Administracin de Aguas, formular las polticas generales para el uso
y fomento del agua, y planificar y administrar su conservacin y su uso racional.
La Seccin II de esa ley confiere poder a la Administracin de Aguas para dictar y
aplicar los instrumentos necesarios a fin de evitar, por cualquier motivo, la prdida de
ese recurso. Ms an, cada usuario est obligado a no perjudicar a otros con el uso
de este recurso, y la ley prohibe la descarga de residuos que pudieran contaminar el
agua en un grado que ponga en peligro la salud de la poblacin o el desarrollo normal
de la fauna y la flora.
Igualmente, le legislacin que dio vida al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables de Venezuela tiene, como primer objetivo, el establecimiento
de principios para la conservacin, proteccin y mejoramiento del medio ambiente en
Venezuela (Gobierno de Venezuela, 1976), y la poltica declarada de dicho Ministerio
es "... dar principal atencin a la participacin del Estado en la planificacin,
administracin y uso de los recursos naturales renovables a fin de contribuir a la
conservacin, defensa y mejoramiento del medio ambiente humano en Venezuela"
(MARNR, 1977).

Tambin existen acuerdos y convenciones internacionales que deben ayudar a


orientar los objetivos de la planificacin de pases y de aquellas entidades
internacionales que responden a solicitudes de asistencia para la planificacin. Uno
de esos instrumentos es la Convencin de 1940 sobre Proteccin Natural y
Preservacin de la Vida Silvestre en el Hemisferio Occidental. Casi todos los pases
miembros de la OEA firmaron y/o ratificaron esta Convencin, la cual los compromete
a dar los pasos necesarios para el manejo y conservacin de su flora y fauna. La
Resolucin 218 de la Sexta Asamblea General de la OEA, ao 1976, dice: "... exhortar
a los Estados miembros para el cumplimiento de la Convencin mediante la
cooperacin mutua en actividades tales como la investigacin cientfica y la
cooperacin y asistencia en relacin con la flora y la fauna silvestres..." y "... la
adopcin de medidas tendientes a conservar la flora y la fauna silvestres y a proteger
las especies que estn en peligro de extincin".
Tratamiento especfico de las consideraciones ambientales a travs del
proceso de planificacin
Debido a la naturaleza del proceso de planificacin, es necesario hacer un tratamiento
explcito de las consideraciones ambientales durante toda la etapa de la planificacin.
El desarrollo de proyectos, desde la presentacin del objetivo hasta la ejecucin del
programa es de una rigidez que va siempre en aumento. Por lo tanto, la entrada en la
actividad se hace ms y ms difcil despus que el proceso se ha iniciado. La
colocacin de las necesidades ambientales al comienzo ayuda a asegurar que sern
tratadas durante todo el proceso con bajo costo adicional, evita las confrontaciones
entre el desarrollo y los aspectos ambientales, y proporciona informacin adicional
para la formulacin y evaluacin de proyectos.
En este aspecto se hace importante la composicin del equipo que lleva a cabo el
estudio a nivel de reconocimiento. Dado que el propsito de este equipo es desarrollar
todos los objetivos y definir el programa de trabajo, as como las disciplinas
necesarias y los trminos de referencia para el siguiente nivel, deber incluir un
especialista en medio ambiente.
En cualquier trabajo de ingeniera est implcita la necesidad de contar con un
levantamiento topogrfico; sin embargo no existen pautas para ninguna clase de
planificacin geogrfica que no incluya una presentacin explcita en lo referente a la
clase y detalle del levantamiento topogrfico requerido para la planificacin de esa
rea. Las consideraciones ambientales, por su parte, no requieren menos. Aparte del
potencial para hacer caso omiso de las consideraciones ambientales que no estn
explcitamente enunciadas existen problemas de precisin, direccin, utilidad y costos
que no pueden definirse sin declarar explcitamente las consideraciones ambientales
y parmetros pertinentes al estudio. Cul es el grado de precisin necesario?
Cules sern los trminos de referencia para el tcnico? Cul es la disciplina
necesaria y cmo va a ser integrada dentro de todo el ejercicio de planificacin?
Cunto costar y cmo se utilizar la informacin? Estas son preguntas a las que
hay que contestar si acaso se quiere tener un insumo ambiental adecuado; preguntas,
en fin, semejantes a las que habra que contestar para trabajar en cualquier otro tipo
de problema. Pero esas preguntas pueden contestarse nicamente si las
consideraciones son bien explcitas.
Consideraciones sobre la dinmica y las interacciones
El mundo que habitamos es de accin y de interaccin, de causa y efecto, de
movimiento y de cambio tanto en el tiempo como en el espacio, y el equipo de

planificacin tiene que poner atencin a la naturaleza y significado de estas


interrelaciones. Con seguridad, resulta ms difcil medir las propiedades de un
sistema que medir su estado actual, pero slo unas pocas observaciones bien
escogidas en el sistema pueden proveer una buena cantidad de informacin til. El
nmero y tamao de los rboles de un bosque podra ser importante para los
propsitos de la planificacin, pero de igual importancia es el papel que representa
ese bosque en el control de la erosin, en el abastecimiento de agua y como fuente
de alimentos, y el valor de su caudal gentico, as como su potencial de reemplazo,
su etapa de sucesin y su posicin en el ciclo de nutrientes pueden ser igualmente
importantes para esos mismos fines de planificacin.
Algunas tcnicas bastante confiables han sido elaboradas en el anlisis de sistemas,
las cuales pudieron ser y han sido provechosamente usadas en la planificacin
(Walters, 1974). Afortunadamente pueden utilizarse a casi todos los niveles de
refinamiento y jugar un papel importante en la organizacin del estudio y en el anlisis
de los ecosistemas involucrados. El valor de estos mtodos de anlisis puede verse
en los resultados de un estudio del efecto ambiental del desarrollo hidroelctrico en la
zona de James Bay, en Quebec. En dicho estudio, el uso de las tcnicas de modelado
mostr unos 26 impactos que tienen un valor opuesto a los que fueron sugeridos por
los especialistas en recursos naturales que definieron dichos impactos sobre la base
de anlisis intuitivos.
Uso de equipos interdisciplinarios
La naturaleza integral de nuestro ambiente exige el uso de equipos interdisciplinarios
de planificacin. En el pasado, la mayor parte de la planificacin de cuencas
hidrogrficas era llevada a cabo por ingenieros, economistas e hidrlogos para
propsitos sectoriales bastante restringidos. Sin embargo, a medida que los objetivos
de la planificacin de cuencas hidrogrficas se expanden para rodear otros intereses
que los de las obras de construccin o de control de los ros, hay tambin necesidad
de incluir otras disciplinas en un papel que es ms que el de la simple consulta. Las
ramificaciones del desarrollo de cuencas hidrogrficas son demasiado amplias y las
posibilidades de error muy grandes para que su planificacin sea dejada en manos de
un grupo ms o menos homogneo. Ciertamente, el problema con el trmino
"intangible" es que lo que puede ser intangible para un ingeniero o un economista
puede ser bien comprendido por un socilogo, un antroplogo, un epidemilogo o un
eclogo. Debido a que lo opuesto tambin es cierto, los equipos interdisciplinarios de
planificacin se hacen necesarios. Esto significa un equipo que trabaje hacia un
objetivo especfico, sea de ingeniera, social o ambiental. Debe incluir suficiente
nmero de disciplinas para cubrir cualquiera de los problemas que se anticipen. La
interaccin formal o informal entre los miembros del equipo debe ser alentada para
permitir la formulacin de proyectos ms completos.
Coordinacin en la planificacin de cuencas hidrogrficas con otras entidades
de planificacin
Aunque los lmites de una cuenca hidrogrfica pueden por lo general definirse con
precisin, la planificacin influye y es influenciada por las condiciones que existen
fuera de esos limites. Hay unidades de planificacin que son ms grandes que una
cuenca hidrogrfica o diferentes a ella, y debido a que los datos se obtienen a
menudo sobre la base de esas unidades, por lo general componen una buena base
para la planificacin socioeconmica. Sin embargo, la cuenca hidrogrfica es tambin
una unidad cuyos procesos actan conjuntamente a pesar de los lmites polticos que
la cruzan o que son impuestos sobre ella. El agua, sin un gran insumo de energa,

corre montaa abajo. Debido a esto y a las interacciones resultantes, existen


posibilidades de que con el desarrollo se produzca un dao ambiental a todo lo largo
del sistema de drenaje, ya sea que dicho sistema incluya o no una o varias entidades
de planificacin, tanto municipales como regionales, estatales, nacionales o
internacionales. Es debido a este dao que la cuenca hidrogrfica tiene que ser
considerada en una planificacin ambiental vlida. No obstante, lo que interesa aqu
no es necesariamente formar una unidad de planificacin con lmites geogrficos que
coincidan con los de la cuenca hidrogrfica. Lo principal es que la cuenca sea
mantenida intacta como un enfoque de planificacin. No toda planificacin necesita
hacerse con el mismo detalle o intensidad a travs de toda la cuenca, ni tampoco
tiene por qu hacerla una sola entidad. Sin embargo, el agua que hay disponible
aguas arriba debe ser mantenida en cuanto a calidad y cantidad de modo de llenar los
requerimientos de la cuenca. Estos requerimientos incluyen el agua necesaria para la
bocatoma de algn canal que la lleve fuera de la cuenca; la altura de carga suficiente
para generar energa hidroelctrica; cantidades suficientes de agua para riego o para
usos municipal e industrial, y un adecuado flujo al estuario para que sirva de apoyo a
la cadena alimenticia de la cual depende la actividad pesquera fuera de la costa.
Sean cuales fueren los mecanismos, arreglos y estructuras jerrquicas que requieren
las diversas entidades a fin de que pueda mantenerse intacto el enfoque de
planificacin, stos debern desarrollarse.
Participacin pblica
Las decisiones de importancia comprenden a menudo muchos valores subjetivos.
Esta condicin se agrava cuando la decisin comprende la planificacin del
desarrollo, especialmente cuando esa planificacin se encuentra en los niveles
iniciales.
La participacin del pblico en las decisiones relacionadas con la planificacin de
cuencas hidrogrficas es al mismo tiempo necesaria y problemtica. Es necesaria
porque el desarrollo comprende valores de calidad de vida humana que varan con el
tiempo, tanto de cultura a cultura como de individuo a individuo. Igualmente, muchos
de los datos sobre los que se toman decisiones de planificacin son muy subjetivos, y
esas decisiones no slo tratan de predecir el porvenir sino que tambin intentan, en
mayor grado, guiar el futuro. Dado que esto involucra la "calidad de vida" para
prcticamente miles y hasta para millones de individuos, ser mejor que ellos tengan
en alguna forma la oportunidad de decir qu es lo que quieren para su futuro.
Es problemtica, porque para que la participacin del pblico tenga valor, dicha
participacin debe tener como base un cierto grado de autocomprensin y saber lo
que est ocurriendo. Ms an, es problemtica porque las culturas varan segn la
manera en que se toman las decisiones polticas, y stas varan tambin desde la
forma completamente democrtica a la totalmente autocrtica. Cualesquiera sean las
realidades socio-poltico-culturales, debern realizarse todos los esfuerzos posibles
para proteger el inters pblico, y deber proveerse un mecanismo para que ese
inters pblico sea considerado cuando se fijen y se ajusten los objetivos, cuando los
proyectos y programas sean formulados y evaluados, y cuando se tome la decisin
sobre un proyecto de desarrollo.
Sera imposible mencionar todos los mecanismos a travs de los cuales podra
incluirse el inters pblico. Con respecto a esto, lo ideal es un debate y voto con
buena base de informacin para cada decisin que afecte al pblico. Si se reconoce
que esto no es prctico ni quiz factible, la forma que habra que utilizar en cada caso

deber estar lo ms cerca posible de ese debate y voto pblico. En algunas zonas, lo
ms prctico seria contar con un comit intersectorial de asesoramiento en el cual
estn representados todos los sectores afectados as como las distintas culturas y
reas geogrficas, y que los representantes conozcan los sentimientos de sus
conciudadanos como para proteger esos intereses cuando sea necesario. Lo
importante no es que el comit o el consejo sea elegido sino que represente y sea
capaz de constituirse en el portavoz de los ciudadanos representados.
Generacin de alternativas
Puede decirse que el uso de cualquier recurso en cualquier lugar y en cualquier
momento puede crear conflictos entre grupos competidores. El uso de un recurso
puede significar la destruccin de otro. Debido a que la planificacin de cuencas
hidrogrficas est orientada hacia el desarrollo y uso de los recursos, la actividad de
planificacin no es inmune a estos conflictos y trata de buscarles una solucin antes
de que los proyectos sean iniciados. La determinacin racional de estos conflictos
exige la generacin de planes de alternativas para el desarrollo. El nmero de
alternativas, por supuesto, depende del nmero y naturaleza de los objetivos
enunciados. Si uno de estos objetivos es el desarrollo econmico a nivel nacional y
otro lo es a nivel regional, y si como consecuencia se levanta entre ellos una situacin
conflictiva, ser preciso entonces considerar por lo menos dos alternativas. Tambin
podra ser necesaria una tercer alternativa, que seria una transaccin entre las otras
dos, y adems debera evaluarse tambin otra alternativa, la de no tomar accin
alguna.
El nmero de planes alternativos elaborados durante el proceso de planificacin
depende del grado en que los objetivos se complementen, as como de los conflictos
entre dichos objetivos. Esto quiere decir que la satisfaccin de un objetivo no impide
necesariamente la satisfaccin del otro.
Durante las etapas iniciales de la planificacin puede enunciarse un gran nmero de
alternativas para luego ser descartadas como no factibles despus de hacer algo ms
que un ligero examen. Las etapas posteriores, sin embargo, requieren un trabajo ms
detallado, ms datos y ms puntos de vista para poder refinar y/o combinar las varias
alternativas, y asignar a cada una de ellas un estimado bastante exacto de costos y
beneficios basado en diversos criterios. Aunque el equipo planificador a menudo
puede clasificar las diversas alternativas de acuerdo con una prioridad indicada, el
grupo final de alternativas deber presentarse al encargado de tomar decisiones ya
que la decisin de ejecutar un programa no slo depende de su factibilidad tcnica y
econmica sino tambin de criterios que escapan al mandato del equipo planificador,
tales como restricciones legales; posibilidades de compartir costos y de poder
competir con las alternativas de desarrollo fuera de la cuenca, y de las realidades
socio-polticas.
Asignacin de valores econmicos a los efectos ambientales adversos y
beneficiosos
Ciertamente, muchos de los efectos ambientales no son nada cuantificables - sin
mencionar la cuantificacin en trminos econmicos - y no es recomendable un mero
ejercicio de conjeturas.
Una gran parte de lo que puede clasificarse como valores ambientales ha sido
apropiadamente incluida en un anlisis econmico. Por ejemplo, las prdidas de
bosques comerciales y de recursos de pesca por lo general se incluyen como un

costo en un proyecto de energa hidroelctrica. Adems se han hecho intentos para


calcular otros costos ambientales sobre la base de una distincin entre el ambiente
como mercanca o valor de cambio, y el ambiente como bien social o valor de uso,
que aqu se llama recursos para "amenidades"* (Krutilla y Fisher, 1975); el concepto
puede ser til para asignar valores para costos y beneficios en los niveles iniciales de
la planificacin.
[*En el original ingls se usaron los trminos "commodity resources and amenity
resources" (nota del traductor).]
Los recursos de "consumo" o mercancas son los que requieren la intervencin de
alguna forma de tecnologa de produccin entre el recurso en su estado natural y su
uso por el hombre. Hay recursos que son asignados sobre la base de algn tipo de
mecanismo de mercado. Algunos ejemplos son: la utilizacin de los bosques para
extraccin de madera; la utilizacin de minerales para la produccin de metales, y el
aprovechamiento de las corrientes de agua para la produccin de energa.
Por otro lado, las amenidades o bienes sociales son utilizados por el consumidor sin
la intervencin de la tecnologa de produccin y pueden no ser asignados en base a
procesos del mercado. Ejemplos de esto son los valores escnicos de un lugar
panormico de singulares caractersticas, o los valores asociados con ciertos
servicios que no requieren mantenimiento ofrecido por ecosistemas naturales. Otro
servicio destacado se relaciona con el sustento de la vida misma mediante la
provisin de aire y agua de calidad aceptable. Se estn alcanzando grandes
progresos en la evaluacin econmica de stos y de otros servicios recreativos
proporcionados por los recursos naturales, culturales e histricos del medio ambiente.
Por ello, los tcnicos que trabajan en la evaluacin econmica de proyectos, as como
los de cualquier disciplina relacionada con el problema en cuestin deberan trabajar
juntos para definir estos valores.
Consideracin de alternativas que no excluyen otras opciones
Los mtodos para identificar un problema de exclusin de opciones incluyen la
evaluacin de la singularidad de los recursos o procesos afectados y la consideracin
de la irreversibilidad de los efectos de un proyecto de desarrollo dado. Aunque es
difcil hacer una evaluacin cuantitativa, la irreversibilidad y la singularidad de los
recursos les dan un valor de preservacin a las amenidades nicas en su gnero
proporcionadas por el medio ambiente. Este valor ha sido llamado valor de opcin o
demanda de opcin y est caracterizado por la disposicin del individuo de pagar por
la opcin de preservar un rea que contenga recursos que sean o puedan ser
importantes, y procesos que podran ser alterados irreversiblemente por una accin
de desarrollo (Weisbrod, 1969; Ciccetti y Freeman, 1971).
Si tuviera que construirse una presa en un rea para la produccin de energa
hidroelctrica, y con el correr del tiempo se determinara que los valores de
preservacin de esa misma rea son ms grandes que los valores de la presa, la
opcin de preservacin ya no tendra significacin. Por otro lado, si el rea fuera
preservada y ms tarde se determina que tiene un valor ms grande en la produccin
de energa, esta opcin de desarrollo podra ejecutarse. Por lo tanto, cuando la
eleccin es entre preservacin y desarrollo y existen dudas con respecto a la futura
demanda para los servicios de una u otra alternativa, puede haber costos
significativos asociados con la alternativa que excluye las opciones futuras. Cuanto
ms originales sean las amenidades asociadas con un determinado ambiente, mayor
ser el valor de mantener estas opciones futuras.

Un importante aspecto adicional para evaluar los valores asociados con un ambiente
dado trata sobre la simetra de beneficios futuros de preservacin en comparacin con
los del desarrollo de recursos. El cambio tecnolgico aumenta por lo general nuestra
capacidad para producir artculos de consumo, mientras se hace imposible aumentar
las amenidades que nos proporcionan los recursos naturales. A medida que la
tecnologa aumenta el suministro disponible de sustitutos para los artculos de
consumo, el valor de los servicios de las amenidades provenientes de la preservacin
se elevar en relacin con su uso como factor de produccin. Si el avance de la
tecnologa reduce con el tiempo el costo real de elaboracin del producto final, el valor
del recurso como factor de produccin declinar en trminos absolutos (Smith, 1972).
Podra argumentarse que un ambiente dado puede tener un valor significativo en
estado de preservacin, y estos argumentos no impiden el manejo de ese ambiente
en una forma que mejore sus amenidades en vez de destruirlas. Ms an, estos
principios de evaluacin se aplican igualmente bien a la preservacin de valores
histricos o culturales asociados con los empeos de una sociedad.
Despliegue de los efectos adversos y beneficiosos
La planificacin debe presentar suficientes datos al encargado de tomar decisiones,
de manera que pueda hacer una eleccin de las alternativas ofrecidas por los
planificadores. Y esto podr hacerlo nicamente si se le presenta toda la gama de las
consecuencias que trae aparejada una accin. Estas consecuencias no pueden
reducirse a un solo trmino como la razn beneficio/costo, por ejemplo, sin que se
produzca una gran distorsin. Haciendo esto aumenta grandemente el potencial de
error, y la utilizacin de tan slo una cifra podra oscurecer ms informacin de la que
revelara. Para evitar este peligro pueden desplegarse tanto los efectos potenciales
adversos como los beneficiosos en la forma ms completa y cuantitativa posible.
Estos efectos a menudo pueden estar expresados en valores monetarios, pero si ello
no fuera posible podran usarse otros factores cuantitativos y cualitativos. Tambin
podran estar definidos en otros trminos (en su influencia sobre el hombre, por
ejemplo) y evaluados sobre una simple escala en cuanto a la singularidad del
componente ambiental que va a recibir el impacto y a la significacin de cualquier
efecto que sea irreversible.
Adems de desplegar los efectos adversos y beneficiosos del desarrollo, algunos
efectos deberan ser destacados para que puedan recibir un estudio ms amplio
debido a su importancia desconocida, y otros deben destacarse para indicar que
deben recibir atencin especial, ya sea por el peligro que representan o por causa de
su valor, tanto si dicho valor puede o no ser cuantificado.
El uso de estas consideraciones en la actividad de planificacin ayudar a asegurar
que las decisiones dirigidas al mejoramiento de la condicin humana conseguirn ese
objetivo, y las consideraciones econmicas y de ingeniera no se reducirn en las
decisiones pertinentes a la planificacin de cuencas hidrogrficas por causa de las
mismas. Ciertamente debe enfatizarse el punto de que un diseo de ingeniera bien
presentado y un anlisis econmico vlido en la formulacin y evaluacin de
proyectos con frecuencia pueden hacer mucho por la proteccin ambiental, ya que no
puede asignarse un efecto ambiental directo a los proyectos de desarrollo que no
tengan lugar. Esta afirmacin no debe ser interpretada, de ningn modo, como
"antidesarrollo", ni tampoco debe traducirse en el sentido de que todos los proyectos
requieren una razn de beneficio/costo favorable para que tengan valor. Lo que se
quiere decir es que el cambio es un factor de vida, y que un anlisis inadecuado ha
tenido lugar con demasiada frecuencia. Como resultado, a menudo se toman

decisiones de ejecutar proyectos que son marginales o aun peores tanto desde el
punto de vista del desarrollo como del medio ambiente.
[Los cambios en las tasas de inters de descuento son ejemplos de ello. Se ha dicho
que si se elevaran las tasas de inters utilizadas para calcular los costos de
proyectos, de 3.5% a 5.0%, la mitad de los proyectos en preparacin por el Cuerpo de
Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos se haran antieconmicos (U.S.
Congress, 1975). Asimismo, en el anlisis deben incluirse todos los costos. Un
estudio reciente mostr que en 103 proyectos del Bureau of Reclamation de los
Estados Unidos, planeados con anterioridad a 1955, los costos estimados promedio
estuvieron un 75% por debajo de los costos reales, incluso despus de los ajustes
hechos para obtener costos de construccin verdaderos segn las tendencias de
precios y luego de haberse hecho cambios en la planificacin, diseo e ingeniera de
los proyectos (basado en Scrhamm y Burt, 1970).]