Informe Anual 2012 Indh

informe anual 2012
SITUACIN DE LOS
DERECHOS
HUMANOS
EN CHILE
Informe Anual 2012

Situacin de los Derechos Humanos en Chile
Consejo Instituto Nacional de Derechos Humanos

Miguel Luis Amuntegui Monckeberg
Carolina Carrera Ferrer
Jorge Contesse Singh
Sergio Fuenzalida Bascun
Roberto Garretn Merino
Claudio Gonzlez Urbina
Luis Hermosilla Osorio
Enrique Nez Aranda
Manuel Nez Poblete
Mara Luisa Seplveda Edwards
Lorena Fries Monlen
Directora Instituto Nacional de Derechos Humanos
Equipo de redaccin INDH

Unidad de Estudios

Silvana Lauzn Daskal
Federico Aguirre Madrid
Juan Pablo Gonzlez Jansana
Dhayana Guzmn Gutirrez
Gloria Maira Vargas
Unidad de Educacin
Enrique Aza Herrera
Mara de los ngeles Villaseca Rebolledo
Viviana Cceres Draper
Colaboracin INDH

Elvira Oyanguren Muoz
Catalina Navarro Politzer
Paula Salvo del Canto
Diseo
Winnie Dobbs
Fotografa

Enrique Cerda
Mauricio Durn
Fernando Espina
Miguel Gonzlez
Kena Lorenzini
Tai Lin Muoz
Catalina Navarro
Leonardo Urrutia
Impresin
Andros Impresores
ISBN: 978-956-9025-13-6
Registro de Propiedad Intelectual N 223521
Inf Anual INDH12 CORREG.indd 4
03-12-12 15:21

1.
2.
ndice
Introduccin al Informe Anual 2012

Demandas en torno a la profundizacin democrtica
7
13
Introduccin 15
3.
1.
Seguridad democrtica y derechos humanos
17
2.
Derecho a la educacin
39
3.
Derechos de los pueblos indgenas
61
Institucionalidad democrtica y derechos humanos
79
Introduccin 81
4.
1.
Mecanismo Nacional de Prevencin contra la Tortura
85
2.
Subsecretara de Derechos Humanos
91
3.
Corporacin de Asistencia Judicial
4.
Defensora del Pueblo
101
5.
Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica
105
6.
Ley Antidiscriminacin
109
97
7.
Regulacin del lobby 115
8.
Proyecto de ley que reforma el Servicio Nacional de Menores
Ejercicio de derechos sin discriminacin
119
123
Introduccin 125
5.
1.
Derechos de las mujeres
129
2.
Derechos de las personas privadas de libertad
143
3.
Derechos de las personas migrantes y vctimas de trata
161
4.
Derechos de las personas adultas mayores
173
5.
Derechos de las personas con discapacidad
183
Derechos econmicos, sociales y culturales
193
Introduccin 195
6.
1.
Derecho a la salud
197
2.
Derecho al trabajo y derechos laborales
215
3.
Derecho a la seguridad social
227
4.
Derecho a un medio ambiente libre de contaminacin
243
5.
Derecho a la vivienda adecuada
253
Violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los derechos humanos en el perodo 1973-1990
269
Introduccin 273
7.
8.
1.
Derecho a la verdad y la memoria
275
2.
Derecho a la justicia
281
3.
Derecho a la reparacin e indemnizacin
289
Educacin en derechos humanos
293
1.
297
Educacin en derechos humanos
Medios de comunicacin social y derechos humanos
313
1.
317
Medios de comunicacin social y derechos humanos
9. Recomendaciones
331
10.
341
Informe de gestin
introduccin al informe anual 2012
Este ao 2012, el mundo ha sido testigo de la fragilidad del
destino. Esto no implica necesariamente un rechazo a la ins-
escenario econmico mundial y de cmo esta situacin ha
titucionalidad formal, pero s un cuestionamiento a la me-
expuesto a miles de personas a condiciones extremas de
dida en que esta institucionalidad ha logrado, en el tiempo,
vulnerabilidad e indefensin y ha llevado a la afectacin a
incorporar las voces y necesidades de quienes no se sienten
sus derechos fundamentales. A pesar de que los impactos
representados en ella.
no han llegado con fuerza a la regin y a Chile, al menos
En el pas han tenido lugar este ao hechos que permiten
hasta el momento, toda crisis de esta magnitud resulta un
reflexionar en torno a la profundizacin de la democracia
momento propicio para recordar la importancia de cons-
y la ampliacin de la ciudadana, en los cuales los derechos
truir democracias con frenos y contrapesos al ejercicio del
humanos fueron un componente esencial. Si comenzamos
poder tanto pblico como privado, y con un activo control
por el final, los resultados de las elecciones municipales han
y participacin por parte de la comunidad. En democracia,
constatado hasta qu punto la insatisfaccin ciudadana con
los actores econmicos deben integrarse armnicamente
los actores polticos tradicionales y los resultados de la de-
a la sociedad que se intenta construir, contribuyendo a su
mocracia requieren de nuevas propuestas y articulaciones
desarrollo con responsabilidad y lmites claros en su actuar.
polticas. A esto se suma la necesidad de encontrar nuevas
El desarrollo de una democracia inclusiva en Chile, con un
formas de dilogo e interaccin entre actores polticos y
Estado de derecho y divisin de poderes, pero tambin con
la ciudadana que posibiliten a esta la participacin en los
el protagonismo de la soberana popular en la construccin
procesos de construccin institucional y en espacios no
de lo comn, requiere de un Estado fuerte y de gobiernos
formales de soluciones y mejoras en las condiciones de
con capacidad de interactuar con la ciudadana de formas
vida que afectan la garanta de sus derechos en el pas.
inditas hasta el momento. En este mbito convergen, por
La aprobacin de la Ley antidiscriminacin en el Congreso
un lado, las evidencias de los problemas ante la ausencia
este ao es una buena seal en direccin a que las normas
manifiesta del Estado (ya sea por la carencia de regulacin,
nacionales comiencen lentamente a adecuarse a los estn-
de control o de desarrollo de medidas concretas) y, por
dares de derechos humanos y, en este caso en particular, a
otro lado, las demandas por la ampliacin de los derechos
reconocer el derecho de toda persona a ser tratada sin dife-
en donde la participacin y el reclamo por mayores niveles
renciaciones arbitrarias y en condiciones de igualdad. Si bien
de igualdad tienen un rol preponderante.
las transformaciones culturales y el cambio en las prcticas
No existe un nico modelo de democracia y cada cual va
sociales y del Estado tomarn algn tiempo, la institucionali-
adquiriendo sus propios rasgos en virtud de los contextos
dad comienza lentamente a reaccionar frente a estos cam-
histricos en que se desarrolla. Sin embargo, lo que una
bios, como muestra por ejemplo el triunfo electoral de dos
buena parte de la sociedad chilena parece reclamar es ms
concejalas transexuales, en Talca y Valparaso, y la inaugura-
soberana popular con el fin de poder, a travs de la partici-
cin del voto en braile. Menos honrosamente, la condena
pacin y otros derechos fundamentales, conducir su propio
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra
INFORME ANUAL 2012 / INtroDuCCIN Al INFormE ANuAl 2012
el Estado de Chile por discriminar a la jueza Karen Atala en
Las desigualdades y su expresin a travs de manifestacio-
razn de su orientacin sexual, al negarle la tuicin de sus
nes pblicas por el cumplimiento de derechos tambin se
hijas, tambin contribuye a avanzar en los cambios a favor
han expresado este ao a travs del movimiento estudian-
de erradicar la discriminacin y construir una sociedad que
til, el cual ha sostenido las convocatorias a movilizaciones
pueda reconocer en la diversidad y las diferencias entre las
teniendo amplio apoyo. El dilogo entre estos actores, el
personas, un valor a ser resguardado.
gobierno y el Congreso no ha fructificado, y a pesar de los
Por su parte, la abstencin de un 60% aproximadamente de
proyectos de ley presentados por el gobierno (los que se
la poblacin con derecho a voto confirma lo poco convocan-
analizan en este informe), no resulta claro que el problema
te del sistema de representacin electoral y las propuestas
de fondo como es que exista en el pas un proyecto edu-
de los candidatos. Para el INDH, esto es preocupante en el
cativo de calidad, de largo plazo y consensuado transversal-
marco de un pas donde las desigualdades sociales existentes
mente, que cuente con adecuados recursos fiscales para su
constituyen uno de los principales problemas para la garanta
desarrollo de acuerdo a los estndares internacionales de
de derechos fundamentales, y la abstencin electoral viene
derechos humanos vaya a tener una pronta solucin. En
a reforzar una situacin de escasa participacin en mbitos
la medida en que no existen consensos sobre los principa-
donde la ciudadana tendra posibilidades de incidir para que
les problemas en este mbito, es preocupante que no se
ello cambie. Los niveles de abstencin interpelan seriamente
vislumbren soluciones ms all de las parciales que den
a los partidos polticos, a las autoridades de gobierno y miem-
garanta al ejercicio de este derecho en todos sus compo-
bros del Congreso, y deben propiciar una reflexin crtica y
nentes. En este sentido, es necesario que existan canales
un rol activo del Estado con el fin de prevenir que se refuerce
de dilogo permanentes con el Estado, lo que aumentara
un cuadro de interrupcin entre la institucionalidad poltica
las posibilidades de construir consensos en relacin con el
formal y amplios sectores de la poblacin.
mejor modo de garantizar los derechos.
Desde hace meses, algunas prevenciones hechas en relacin
Las demandas por la garanta de derechos y mayor parti-
con que estos niveles de abstencin podan tener lugar se
cipacin tambin estn presentes en los pueblos indgenas,
entrecruzaban con el debate en torno a los cambios en la
con particular visibilidad en el caso del pueblo mapuche. De
institucionalidad poltica del pas. As, tanto la reforma po-
acuerdo al compromiso asumido por el Estado de Chile al
ltica al sistema electoral binominal como la convocatoria
ratificar el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
a una Asamblea Constituyente han estado presentes en el
Trabajo en 2008, este est obligado a abrir canales de par-
debate del ao llamando la atencin de todos los actores en
ticipacin indgena y a desarrollar procesos de consulta de
relacin con la necesidad de realizar arreglos institucionales
acuerdo con los estndares internacionales en la materia. No
que garanticen la participacin y a abrir el debate sobre el
obstante, la dificultad de los poderes del Estado para reco-
futuro de nuestra convivencia democrtica.
nocer el carcter multicultural del Estado chileno se traduce
Las desigualdades en el pas no tienen un correlato sola-
en la prctica en escasos espacios de participacin y consulta
mente en ciertos grupos sociales, sino que se reflejan en el
a estos pueblos, en condiciones que no garantizan el cumpli-
desigual desarrollo de las regiones. A pesar de la obligacin
miento de requisitos mnimos de estos procesos, y en la au-
constitucional de incorporar los principios de equidad y so-
sencia de normativa que regule adecuadamente cmo debe
lidaridad en el desarrollo de polticas, la desigual garanta
ser llevada a cabo dicha consulta de acuerdo con los estnda-
de derechos en las regiones del pas ha provocado este
res del Convenio mencionado. Esta situacin al igual que los
ao reacciones como las vividas en Aysn y Antofagasta y,
persistentes conflictos en La Araucana y los hechos de vio-
en aos anteriores, en Magallanes, entre otras. Este es un
lencia policial que tienen lugar en la regin y sobre los cuales
mbito en el cual la toma de decisiones y la organizacin
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha vuelto
centralizada del pas no contribuyen a un desarrollo acorde
a llamar la atencin al Estado en agosto de este ao son
con lo que dicta la Constitucin, y preocupa al INDH.
otros ejemplos de la necesidad de construir nuevos dilogos
polticos en un marco de respeto a los derechos fundamen-
sistemas de control social para su correcto seguimiento, con
tales de las personas y los pueblos involucrados. Respecto
lmites claros a las autoridades para evitar su utilizacin arbi-
de los delitos que han tenido lugar en dicha regin a lo largo
traria, con un sistema de informacin complejo que permita
del ao, el INDH ha condenado los actos de violencia que
una continua revisin sobre su eficacia y, fundamentalmente,
superan las legtimas demandas de comunidades e integran-
con una estrategia clara y esfuerzos sostenidos de reinsercin
tes de pueblos indgenas en la medida en que la protesta y la
social hacia quienes han delinquido.
movilizacin social, constituyendo un elemento del desarrollo
En otro orden de cosas, un hecho que suscit amplio debate
de la democracia del pas, se debe ejercer de manera pacfica.
y que se vincula con el funcionamiento de la institucionalidad
En este orden de ideas, los rganos pblicos competentes
en el pas, su proyecto de desarrollo y con el ejercicio de de-
deben determinar las responsabilidades de estos hechos por
rechos fundamentales simultneamente, fue el fallo reciente
medio de procedimientos que se cian estrictamente a los
de la Corte Suprema en el caso Central Castilla. Ms all
estndares internacionales de derechos humanos, incluido el
de la controversia que suscit en trminos de las prerroga-
derecho a un debido proceso.
tivas propias de cada poder del Estado para tomar este tipo
Existe en el pas una tendencia a la aplicacin de la fuerza y
de decisiones y los lmites a las observaciones y crticas que
al control punitivo del Estado como opcin privilegiada para
pueden hacerse entre s, este caso pone de manifiesto el
enfrentar la inseguridad y otras situaciones de conflicto di-
desafo que la sociedad chilena tiene por delante en trmi-
versas. Este ao, la Corte Suprema rechaz en fallo unnime
nos de disear una matriz energtica que permita generar
el pedido de nulidad presentado por el Ministerio del Inte-
los recursos requeridos por las industrias y por el mbito
rior y Seguridad Pblica y el Ministerio Pblico en el caso
domstico, a la vez que ser sustentable ambientalmente y
bombas, en el cual se invoc la Ley Antiterrorista, cerrando
respetuosa de los derechos humanos. Existen en el pas nu-
as un largo proceso. El caso implic un cuestionamiento a
merosos conflictos socioambientales, frente a los cuales las
los procedimientos de investigacin del Ministerio Pblico,
comunidades se han organizado y reclamado por potencia-
al proceder del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, y
les daos al medio ambiente, la salud de las personas, el
numerosas observaciones a la aplicacin de esta norma ex-
derecho al agua, entre otros. La institucionalidad del Estado
cepcional, en virtud de la cual dadas sus caractersticas se
en este mbito es precaria y est incompleta, como se revisa
rebajaron los estndares del debido proceso poniendo en
en este informe, lo que expone a las personas, comunidades
tensin la garanta de derechos de las personas imputadas.
y pueblos a vulneraciones a sus derechos. El Estado debe, a
En el caso Pitronello, donde tambin se invoc la Ley An-
travs de toda su institucionalidad, garantizar que el desarro-
titerrorista por la colocacin de un artefacto explosivo en el
llo del pas se encamine de modo sustentable, y para ello, el
frontis de un banco en la comuna de Puente Alto, la justicia
adecuado funcionamiento de las instituciones involucradas,
determin que la ley penal comn era suficiente para dictar
la activa participacin y el control por parte de las organiza-
sentencia contra la persona acusada.
ciones de la sociedad civil y, la participacin responsable por

parte de las empresas, constituyen un requisito fundamental.
En un plano distinto, se siguen registrando ndices alarmantes
Los problemas y tareas pendientes en el camino de cons-
de hacinamiento y vulneracin de derechos fundamentales
truir una democracia inclusiva y participativa se hacen pre-
de las personas privadas de libertad, sobre los cuales es ne-
sente en todos los captulos que aborda este Informe. Si
cesario intervenir de forma efectiva y sostener dicha inter-
bien las vulneraciones a los derechos humanos analizadas
vencin en el tiempo. En efecto, la poltica criminal punitivista
tienen, en muchos casos, orgenes y explicaciones diferentes,
pone su nfasis en solucionar los problemas de seguridad con

penas privativas de libertad que refuerzan las indignas con-
existe en varios de ellos una caracterstica comn.
diciones en las que viven las personas privadas de libertad
Por ejemplo, en el mbito de los derechos econmicos, so-
en el pas. En este sentido, el INDH ha recomendado un uso
ciales y culturales, tanto el derecho al trabajo y los dere-
racional del poder punitivo y de la herramienta penal, con
chos laborales, como la salud, la educacin, la vivienda y la
previsin social, ms all de sus especificidades, sufren vul-
contexto alguno, por muy negativo que este sea, que justifi-
neraciones cotidianamente en la medida en que el Estado
que la comisin de crmenes de lesa humanidad.
actuando en su rol subsidiario no ha logrado contar con

regulaciones acordes con estndares de derechos humanos
ConsideraCiones
MetodolgiCas
ni fiscalizar adecuadamente estos mbitos y el actuar de los

actores involucrados.
Algo similar ocurre en el caso de los derechos de las per-
El Informe Anual 2012 tiene por finalidad describir y ana-
sonas adultas mayores, de las personas con discapacidad y
lizar los acontecimientos ocurridos en Chile que permiten
de las mujeres, en los cuales hay numerosos mbitos que
evaluar la situacin de los derechos humanos y realizar re-
reflejan preocupantes situaciones de desproteccin, inade-
comendaciones a los rganos del Estado, de acuerdo con lo
cuada o insuficiente regulacin, falta de fiscalizacin o de
que mandata el art. 3.1 de la Ley 20.405.
planes y medidas que garanticen adecuadamente el ejer-
Este documento abarca el perodo que va entre el 1 de
cicio de derechos sin discriminacin. En el caso particular
noviembre de 2011 y el 31 de octubre de 2012. Como ana-
de los derechos de las mujeres, este ao el Estado de Chile
liza la situacin de los derechos humanos para un perodo
rindi cuentas ante el Comit para la eliminacin de la dis-
especfico, es un estudio de carcter transversal.
criminacin contra la mujer (CEDAW), en Ginebra. En las
Con el propsito de dar una mirada comprehensiva a la si-
recomendaciones que se le hicieron al Estado en virtud de
tuacin de los derechos humanos en Chile, el Informe Anual
lo que este inform, se remarc entre otros problemas las
considera la utilizacin de diversas tcnicas de recoleccin
dificultades que enfrentan las mujeres para participar en la
de informacin; las ms utilizadas son:
vida poltica del pas en igualdad de condiciones, asunto de

especial inters en el marco de un ao electoral, y que se
Oficios: buena parte de la informacin contenida en este
aborda en este documento.
informe es provista por los rganos y servicios del Estado,

a los cuales el INDH requiere informacin. De acuerdo con
De este modo, el panorama que este Informe ofrece para
la Ley 19.880 que establece y regula las bases del procedi-
2012 hace ver que Chile enfrenta en materia de derechos
miento administrativo de los actos de la administracin del
humanos similares problemas a los de otros pases de la re-
Estado, los oficios deben ser respondidos en un plazo de
gin, a pesar de liderar junto a Uruguay y Costa Rica nu-
entre 10 y 20 das.
merosos estudios sobre gobernabilidad democrtica en la

regin por sus positivos resultados en trminos de fortaleza
Anlisis documental: Consiste en analizar informacin pro-
institucional y vigencia del Estado de derecho. Sin desco-
veniente de textos, ya sean stos escritos (informes aca-
nocer el mrito de la trayectoria histrica de nuestra insti-
dmicos y de organizaciones no gubernamentales, tratados
tucionalidad, de especial importancia en el camino hacia la
internacionales, normativa nacional, polticas pblicas, etc.) o
profundizacin democrtica y que debe ser cuidada, resulta
audiovisuales (pelculas, fotografas, etc.) relacionados con el
imprescindible abrirse a un anlisis crtico que permita abor-
fenmeno estudiado. Esta es otra tcnica de recoleccin de
dar en qu mbitos y hasta qu punto la institucionalidad
informacin muy utilizada para la elaboracin de este infor-
del pas no ha respondido a las necesidades de una parte
me, y los materiales considerados se citan en nota al pie o
de la poblacin de acuerdo con los estndares de derechos
en la bibliografa al final de cada captulo.
humanos a los que el Estado se ha comprometido.
En el desarrollo de los contenidos, el INDH tiene especial
En cuanto a los homenajes que este ao han tenido lugar
preocupacin por incorporar informacin generada por las
para el ex brigadier Miguel Krassnoff y para Augusto Pino-
organizaciones de la sociedad civil, as como aquella que d
chet, as como las crticas a la labor del Museo de la Memo-
cuenta especficamente de la situacin de los derechos hu-
ria y los Derechos Humanos, estos han permitido afirmar
manos en regiones. Es importante aclarar que el INDH no
el consenso fundamental alcanzado en el pas: que no hay
necesariamente comparte las opiniones que difunde sobre
10
las posiciones de actores sociales, organizaciones no guber-
realizar una evaluacin de ciertos mbitos en base a infor-
namentales, instituciones acadmicas o de investigacin, sin
macin oficial. Tal es el caso de los oficios enviados al Minis-
perjuicio de considerarlas informacin relevante para una
terio del Interior y Seguridad Pblica, a la Secretara General
ms acabada comprensin del fenmeno del que se busca
de la Presidencia, a la Direccin del Trabajo, la Asociacin
dar cuenta.
Chilena de Municipalidades, entre otros, y los partidos polticos a nivel nacional, a pesar de que estos ltimos no tienen
El contenido del Informe Anual es definido a comienzos de
una obligacin legal de respuesta. No obstante, cabe desta-
cada ao por el Consejo del INDH, y responde a considera-
car la buena disposicin para la entrega de informacin y el
ciones diversas. Por una parte, como se dijo, busca dar cuenta
cumplimiento de plazos por parte de instituciones como
de la situacin nacional y no concentrarse mayoritariamente
Gendarmera de Chile, SENAME, el Programa de Derechos
en lo que ocurre en la Regin Metropolitana. En segundo
Humanos del Ministerio del Interior, el Ministerio de Rela-
lugar, se consideran factores de contexto que uno pueda
ciones Exteriores y el Ministerio Pblico.
prever que tendrn lugar durante el ao, como el caso de

las elecciones o las fechas de presentacin de informes por
parte del Estado al Comit de control de tratados. Una ter-
el Contenido de este inForMe
cera consideracin est vinculada con demandas especficas

que se pudieran haber recibido de parte de organizaciones
El Informe Anual 2012 est organizado alrededor de nue-
no gubernamentales, en cuanto a la necesidad de abordar
ve captulos: i) Demandas en torno a la profundizacin
determinadas situaciones. A esto se suman los problemas
democrtica; ii) Institucionalidad democrtica y derechos
de los que se haya tomado nota a travs de los dilogos re-
humanos; iii) Ejercicio de derechos sin discriminacin; iv)
gionales que el INDH lleva a cabo (ver Informe de gestin).
Derechos econmicos, sociales y culturales; v) Violaciones
De este modo, el INDH busca abordar la situacin de una
masivas, sistemticas e institucionalizadas en el perodo
agenda amplia y diversa de derechos humanos, con el fin de
1973-1990; vi) Educacin en derechos humanos; vii) Medios
cumplir con su mandato legal y brindar informacin actuali-
de comunicacin social y derechos humanos; viii) Recomen-
zada sobre la situacin de los derechos humanos en el pas,
daciones; y ix) Informe de gestin.
de acuerdo con lo que dictan los estndares internacionales
El captulo sobre demandas en torno a la profundizacin
de derechos humanos y la normativa nacional.
democrtica aborda, en su primer apartado, la cuestin de
Por ltimo, para homologar el contenido de los captulos, s-
la seguridad democrtica. All se revisa la poltica criminal, las
tos estn organizados mayoritariamente en los siguientes ejes:
denuncias de violencia policial en contextos de manifesta-
ciones sociales y tambin en el sur del pas, contra personas
Antecedentes: contexto del ao, sntesis de diagnsti-
del pueblo mapuche, y la aplicacin de la Ley Antiterrorista y
co realizado en aos anteriores;
la invocacin a la Ley de Seguridad del Estado. En el segundo
Anlisis de estndares internacionales de derechos
apartado se analiza la situacin del derecho a la educacin,
humanos y normativa nacional;
poniendo atencin en sus obligaciones en tanto garante de
Anlisis de diseos institucionales y de polticas p-
este derecho, por ejemplo, en cuanto al financiamiento de

la educacin as como en las herramientas de fiscalizacin
blicas, planes y programas en la materia; ejemplos de
disponibles. El tercer apartado considera la situacin de los
casos de estudio, opinin pblica.
derechos de los pueblos indgenas, identificando los desafos
Recomendaciones
en el mbito de su reconocimiento constitucional y libre
En relacin con el desarrollo del Informe de este ao, es
determinacin, las dificultades para el cumplimiento de las
necesario dejar planteada la preocupacin por la falta de
obligaciones de consulta indgena por parte del Estado y
respuesta a los oficios enviados por el INDH, o su excesiva
la cuestin del reconocimiento de tierras y territorios, as
demora, lo que ha redundado en dificultades para poder
como del derecho al agua.
11
El segundo captulo sobre institucionalidad democrtica, a
El cuarto captulo sobre derechos econmicos, sociales y
diferencia de otros apartados, aborda el anlisis de proyec-
culturales revisa la situacin del derecho a la salud, al trabajo
tos especficos referidos a la institucionalidad (no la situa-
y los derechos laborales, a la seguridad social, a la vivienda
cin ms amplia en un determinado mbito), sus fortalezas
y a un medio ambiente libre de contaminacin. En todos
y debilidades a la luz del desafo de contar con instituciones
los apartados se revisan aspectos normativos sobre este
robustas para una adecuada garanta de los derechos hu-
derecho y las necesidades de adecuar la normativa a estn-
manos en el pas. En este caso se analiza la creacin del
dares internacionales de derechos humanos, garantizando
Mecanismo Nacional de Prevencin contra la Tortura, la De-
mecanismos de reclamo y justiciabilidad de estos derechos,
fensora del Pueblo, el proyecto de ley de Subsecretara de
y enfatizando el rol insustituible del Estado en garantizarlos,
Derechos Humanos, la Corporacin de Asistencia Judicial,
aun cuando ciertos mbitos estn siendo desarrollados por
la Ley de Participacin y la regulacin del lobby, la Ley Anti-
el sector privado.
discriminacin aprobada este ao y el proyecto de reforma
El quinto captulo sobre violaciones masivas, sistemticas e
del SENAME.
institucionalizadas a los derechos humanos en el periodo

1973-1990 revisa los avances que este ao han tenido lu-
El tercer captulo sobre ejercicio de derechos sin discrimi-
gar en materia de verdad y memoria, acceso a la justicia y
nacin analiza en el primer apartado la situacin de los de-
reparaciones.
rechos de las mujeres. All se pone el foco en la situacin de

discriminacin que las afecta en el ejercicio de sus derechos
El captulo sobre educacin en derechos humanos repasa
polticos, el derecho de las nias a una vida sin violencia
las obligaciones del Estado en este mbito, tanto en todos
sexual y el acceso a la justicia de las mujeres indgenas en
los niveles de educacin formal como en el caso de la for-
situaciones de violencia por parte de las parejas. El apartado
macin de funcionarios/as pblicos. En este ltimo caso se
sobre derechos de las personas privadas de libertad plantea
revisa la situacin de la formacin de operadores de justicia,
la cuestin del derecho a voto por parte de estas personas,
y de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad.
revisa la situacin de hacinamiento y el ejercicio de dere-
El sptimo captulo sobre medios de comunicacin social y
chos como el trabajo, la educacin y la salud; y considera
derechos humanos analiza por primera vez la garanta del
tambin la situacin de las personas de la diversidad sexual
derecho a la libertad de expresin a la luz de la configu-
privadas de libertad, la situacin respecto de la aplicacin de
racin del mercado de medios de prensa escrita, radial y
la Ley de responsabilidad penal adolescente y los derechos
televisiva. Tambin analiza el modo en que los medios de
de funcionarios/as de Gendarmera. A continuacin se abor-
comunicacin dan tratamiento a ciertos problemas de dere-
da la situacin de los derechos de las personas migrantes y
chos humanos, contribuyendo a la creacin de estereotipos
la trata de personas, considerando la necesidad de que el
discriminatorios.
pas actualice sus normas en este mbito y d garantas al
Finalmente, el informe contiene las recomendaciones ge-
ejercicio de derechos de las personas migrantes, y se revisa
nerales y especficas que el INDH realiza a los rganos del
el estado de avance de las iniciativas para luchar contra el
Estado para el mejoramiento de las situaciones analizadas,
delito de trata en el pas. En cuarto lugar, el apartado sobre
y rinde cuentas sobre lo realizado este ao a travs de su
derechos de las personas adultas mayores analiza los vacos
informe de gestin.
normativos y la fragilidad de ciertos mbitos de poltica que

exponen a este grupo de poblacin a afectaciones a sus derechos fundamentales, como es el caso de la situacin de los
Establecimientos de Larga Estada en el pas. Finalmente, el
apartado sobre derechos de las personas con discapacidad
analiza las fortalezas y debilidades de las medidas que buscan garantizar los derechos de esta poblacin en el mbito
laboral, de seguridad social y de participacin.
12
Demandas en torno a la
profundizacin democrtica
1.
2.
3.

Derechos de los pueblos indgenas
13
introduccin
Tras 22 aos desde la recuperacin de la democracia, Chile
para reformar la institucionalidad educativa, as como pro-
asiste al desafo de atender demandas de diversos sectores
puestas para aumentar los recursos pblicos destinados al
para avanzar hacia una sociedad ms plural, justa e igualitaria.
sistema educativo. El captulo analiza si las acciones empren-
La persistencia en 2012 de las manifestaciones y demandas
didas en el perodo satisfacen los compromisos del Estado
sociales iniciadas en aos anteriores evidencia que an sub-
como garante del derecho a la educacin, y se estructura en
sisten retos para el desarrollo democrtico del pas.
dos grandes temas: el rol de provisin y financiamiento de la

educacin y el rol de fiscalizacin y resguardo de derechos
Para el Informe Anual 2012, el INDH ha puesto el nfasis en
en la educacin.
tres temas especficos que se mantienen en la coyuntura nacional y que representan para el Estado el deber pendiente
Por segundo ao consecutivo, el INDH aborda la situacin
de garantizar adecuadamente los derechos humanos. Estos
de los derechos de los pueblos indgenas en Chile. Durante
temas se refieren a la seguridad democrtica, el derecho a la
2012 se mantuvieron las demandas de reivindicacin de de-
educacin y los derechos de los pueblos indgenas.
rechos polticos y territoriales, y ocurrieron diversos hechos

de alta repercusin pblica relacionados con el conflicto in-
El INDH dedica, por primera, vez un captulo de su Informe
tercultural. Entre ellos, se pueden mencionar las denuncias
Anual al anlisis de la seguridad democrtica, abordando la
por casos de violencia policial en la Regin de La Araucana,
necesidad de conciliar el derecho a la seguridad y los dere-
la invocacin de la legislacin antiterrorista y el desarro-
chos humanos en general, con las polticas pblicas en este
llo de nuevas huelgas de hambre sostenidas por personas
mbito. Una serie de hechos ocurridos en 2012 vuelven
indgenas privadas de libertad. El captulo aborda las obli-
a poner de manifiesto la importancia de que las polticas
gaciones del Estado en relacin con el derecho a la libre
pblicas de seguridad ciudadana y la mantencin del orden
determinacin, la participacin y la consulta indgena, y la
pblico se ajusten a los estndares internacionales de dere-
poltica de tierras y aguas.
chos humanos. El captulo analiza los hechos del ao, estructurados en cuatro temas principales: la poltica criminal, las
denuncias sobre violencia policial, la Ley Antiterrorista y la
Ley de Seguridad del Estado.
Al igual que en 2011, el Informe Anual analiza el rol del
Estado como garante del derecho a la educacin. En este aspecto, el ao 2012 estuvo marcado tanto por la continuidad
de las movilizaciones estudiantiles como por la presentacin
por parte del gobierno de un conjunto de propuestas que
buscan dar respuesta a algunas de las demandas por una
mayor calidad en la educacin. Esto incluy proyectos de ley
15
Fotografa: Leonardo Urrutia
Seguridad democrtica
y derechoS humanoS
anteCedentes
Toda persona tiene derecho a la libertad personal y la se-
la Corte IDH plantea que este protege exclusivamente el
guridad individual. Garantizar este derecho obliga al Estado
derecho a la libertad fsica y cubre los comportamientos
a adoptar polticas de seguridad ciudadana eficaces y efi-
corporales que presuponen la presencia fsica del titular del
cientes a la vez que respetuosas de los derechos humanos.
derecho y que se expresan normalmente en el movimien-
Combinar estos requisitos, acompaados de normas y prc-
to fsico. La seguridad tambin debe entenderse como la
ticas institucionales acordes a los estndares internacionales
proteccin contra toda interferencia ilegal o arbitraria de la
de derechos humanos, constituye un desafo vigente en el
libertad fsica2.
pas.
Por su par te, la Constitucin reconoce el derecho a la
El derecho internacional de los derechos humanos se ha
liber tad personal y a la seguridad individual en su ar t.
preocupado del derecho a la libertad personal y a la segu-
19 N 7, de lo que se deriva el derecho de toda persona
ridad individual desde sus inicios. Tanto la Declaracin Uni-
a residir y permanecer en cualquier lugar de la Repblica
versal de Derechos Humanos (art. 3) como la Declaracin
trasladndose de un lugar a otro, entrar y salir del terri-
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. I)
torio, no ser privado de la libertad salvo en los casos y la
sealan que todo ser humano tiene derecho a la vida, a la
forma que seala la Constitucin y la ley, la garanta referida
libertad y a la seguridad de su persona. Posteriormente, la
a que solo un funcionario pblico expresamente facultado
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH)
por ley puede arrestar o detener a una persona (salvo caso
estableci en su art. 7 que toda persona tiene derecho a la
de delito flagrante), el estar detenido o arrestado en lugares
libertad y a la seguridad personales.
destinados para ese fin, entre otros3.
La Corte IDH ha entendido el derecho a la libertad perso-
El abordaje de las polticas pblicas de seguridad ciudadana
nal y seguridad individual como la libertad [para] hacer y
ha observado un cambio de paradigma en los ltimos aos,
no hacer todo lo que est lcitamente permitido. En otras
desde uno donde el objeto de resguardo y preocupacin
palabras, constituye el derecho de toda persona de organi-
principal era el Estado frente a lo que se perciba como
zar, con arreglo a la ley, su vida individual y social conforme
la amenaza de un enemigo externo e interno hacia otro
a sus propias opciones y convicciones. La seguridad, por su
donde el foco est puesto en la proteccin de la persona
parte, sera la ausencia de perturbaciones que restrinjan o li-
como titular de derechos. La perspectiva de derechos en
miten la libertad ms all de lo razonable . Asimismo, inter-
el mbito de la seguridad ciudadana requiere adaptar las
pretando especficamente el art. 7 de la CADH antes citado,

2 Ibdem.
3 Para ms informacin revisar las garantas establecidas en el art. 19 N 7 de
la Constitucin Poltica de la Repblica.
1 Corte IDH. Caso Chaparro lvarez y Lapo iguez Vs. Ecuador. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Serie C N 170, prr. 53.
19
DEMANDAS EN TORNO A LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / SEGurIDAD DEmoCrtICA Y DErECHoS HumANoS
polticas en base a este nuevo paradigma, lo que constituye
quienes integran las Fuerzas de Orden y Seguridad. Esto
una tarea no exenta de tensiones y desafos, ya que en este
en tanto forma parte esencial de la poltica de seguridad
mbito muchas veces se suele percibir a los derechos huma-
democrtica fomentar una cultura de derechos tanto hacia
nos ms como un obstculo a la eficacia de las polticas que
fuera como hacia el interior de las instituciones. Para ge-
como una condicin para su xito.
nerar una cultura de respeto a los derechos humanos por

parte de los y las funcionarias, el Estado debe tambin res-
Garantizar la eficacia y eficiencia de las polticas de seguri-
petar los derechos fundamentales de quienes forman parte
dad ciudadana democrtica as como la observancia de los
de tales fuerzas.
derechos de todas las personas sin discriminacin requiere sortear exitosamente algunos desafos. Uno se refiere
De las dictaduras vividas en el pasado, los pases han he-
a la construccin del gobierno de la seguridad, es decir, de
redado una legislacin y prcticas en materia de seguridad
la capacidad institucional por parte de las autoridades le-
caracterizadas por otorgar campos amplios de arbitrariedad
gtimas de disear, implementar y evaluar polticas de pre-
a la autoridad poltica y policial, con una concepcin auto-
vencin y control de la violencia y el delito. En la regin,
ritaria de orden pblico, baja responsabilidad poltica por el
histricamente estas responsabilidades fueron delegadas,
actuar de las Fuerzas de Orden y Seguridad, un abusivo uso
en muchos casos informalmente, por el sistema poltico a
de la herramienta penal y una aplicacin del aparato puni-
las fuerzas de seguridad. Como consecuencia de esto, las
tivo estatal que refuerza la exclusin de grupos vulnerados.
decisiones sobre la seguridad de las personas y sus bienes
En este sentido, el INDH ha cuestionado la existencia en
respondieron primordialmente a los intereses de esas fuer-
Chile de leyes, polticas y prcticas que responden a un mo-
zas, siendo asumidas con total autonoma del resto de las
delo de seguridad ineficaz5 y a la vez riesgoso para el res-
polticas pblicas, y sin ningn tipo de control por parte de
guardo de los derechos de las personas, en vez de propug-
la ciudadana (Comisin Interamericana de Derechos Hu-
nar un modelo de seguridad ciudadana armnico con los
manos, 2009, pg. 31)4. Esto implica una arquitectura pblica
derechos humanos, capaz de abordar de forma preventiva
compleja, con la participacin de diversos organismos pbli-
la complejidad de elementos (polticos, econmicos, socia-
cos, de la comunidad, de organizaciones de la sociedad civil,
les, institucionales) involucrados en la violencia y la comisin
y con la responsabilidad poltica de las autoridades ante el
de delitos, que en parte producen la sensacin de inseguri-
actuar de las Fuerzas de Orden y Seguridad que, en contex-
dad que se manifiesta en las encuestas de opinin pblica.
tos democrticos, dependen y obedecen a dicha autoridad.
Durante 2012, un conjunto de hechos han confirmado la
Otro elemento radica en que las polticas se focalicen en la
necesidad de reflexionar sobre las polticas de seguridad
construccin de mayores niveles de ciudadana democrtica,
ciudadana acorde a los estndares internacionales de dere-
con la persona humana como objetivo central de las polti-
chos humanos. La invocacin de la Ley de Seguridad del Es-
cas a diferencia de la seguridad del Estado o el de determi-
tado por parte del Poder Ejecutivo durante las manifestacio-
nado orden poltico y que se evalen desde la perspectiva
nes sociales en Aysn o de la Ley Antiterrorista en los casos
del respeto y garanta de los derechos humanos (Comisin
bombas y Pitronello, las denuncias de hechos de violencia
Interamericana de Derechos Humanos, 2009, pgs. 8 y 13).
policial en el marco de las manifestaciones estudiantiles a
Poner a la persona en el centro de preocupacin de las
lo largo del pas y la continuidad del uso de la poltica de
polticas de seguridad implica, adems, que sus resultados
persecucin penal del delito como herramienta privilegiada
beneficien a todas las personas sin discriminacin. Una ca-
para la resolucin de conflictos, todas ellas con dificultades
racterstica adicional del nuevo paradigma dice relacin con

el respeto y proteccin de los derechos fundamentales de
5 En este sentido, si bien segn la Encuesta Nacional UDP 2012 el tema

de mayor preocupacin para la ciudadana es la delincuencia (33,6%),
los estudios de Paz Ciudadana y Adimark de junio de 2012 muestran
una concentracin de la delincuencia en la revictimizacin, donde un
27,7% de la poblacin es objeto del 90,6% de la cantidad total de robos, mientras que un 60,7% no ha sido vctima de delincuencia.
4 Ver tambin Vctor Abramovich. Condiciones para el gobierno poltico de la seguridad, en Seguridad Democrtica y Derechos Humanos.
2012. Instituto Nacional de Derechos Humanos.
20
para obtener resultados satisfactorios en el mediano y largo
tal en un Estado de derecho democrtico, principalmente
plazo en el mbito de la seguridad, son un ejemplo de esto.
porque implica responder para qu reservar el uso de la
Estos hechos renen caractersticas que revelan una aproxi-
herramienta penal. Una poltica criminal construida en base
macin del Estado al mbito de la seguridad ciudadana que
al aumento de penas, a la tipificacin amplia y ambigua de
no responde a una concepcin de orden pblico como es-
delitos, y al aumento de las atribuciones de las Fuerzas de
cenario democrtico para el ejercicio de derechos funda-
Orden y Seguridad, sin la existencia de mecanismos de con-
mentales, ni acompaa el cambio que ha tenido lugar en la
trol y lmites democrticos, crea un campo de arbitrariedad
sociedad chilena, la que reclama cada vez con ms claridad
para el Estado que ha llevado a denuncias de violencia po-
su derecho a participar en la profundizacin democrtica
licial, inhumanas tasas de hacinamiento carcelario, y tipifi-
del pas. Para aportar a esta reflexin, en julio de 2012, el
caciones amplias y vagas de delitos como en el caso de la
INDH en conjunto con el Instituto de Polticas Pblicas y
Ley Antiterrorista. La Corte IDH ha planteado que en una
Derechos Humanos del Mercosur, con el patrocinio de la
sociedad democrtica el poder punitivo slo se ejerce en
Oficina para Amrica del Sur del Alto Comisionado de De-
la medida estrictamente necesaria para proteger los bienes
rechos Humanos de Naciones Unidas, realiz el Seminario
jurdicos fundamentales de los ataques ms graves que los
Internacional Seguridad Democrtica y Derechos Huma-
daen o pongan en peligro. Lo contrario conducira al ejer-
nos, donde se debatieron estos aspectos6.
cicio abusivo del poder punitivo del Estado7.
Este captulo analiza los hechos del ao que dicen relacin
Los poderes colegisladores forman parte, en ocasiones, del
con la poltica criminal, las denuncias sobre violencia policial,
sistema que alimenta el populismo penal. En 2011 se pre-
la aplicacin de la Ley 18.314 que determina conductas te-
sentaron un total de 48 proyectos de ley cuyo objeto era
rroristas, y la de la Ley de Seguridad del Estado.
aumentar las penas a delitos, incorporar nuevos agravantes

penales o tipificar nuevos delitos en el mbito de la seguridad ciudadana8. Por su parte, entre enero y octubre de
la poltiCa CriMinal
2012 se presentaron 37 proyectos de ley con las mismas

caractersticas9. El origen de los proyectos de ley presenta-
Parte fundamental del gobierno de la seguridad ciudadana
dos en estos perodos (2011 y enero a octubre de 2012) da
democrtica es contar con una poltica criminal acorde a los
cuenta que este es un fenmeno transversal polticamente,
estndares internacionales en materia de derechos huma-
ya que los mismos han sido presentados por legisladores de
nos. Esto implica, principalmente, una poltica respetuosa de
ambas alianzas y por el gobierno. En diferentes proyectos,
los derechos que emanan del debido proceso, con un uso
la situacin que se quiere agravar, tipificar o penalizar ms
racional del poder punitivo y de la herramienta penal, con

sistemas de control social para su correcto seguimiento, con
7 Corte IDH. Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C N 177, prr. 76.
8 Los nmeros de boletn de estos proyectos son: 8121-02; 8117-03;
8113-07; 8102-07; 8089-07; 8056-07; 8053-07; 8049-17; 8055-07;
8046-07; 8028-15; 8018-07; 8003-07; 7975-25; 7956-07; 7903-07;
7895-25; 7881-07; 7858-07; 7844-07; 7816-04; 7823-06; 7806-07;
7801-07; 7797-06; 7780-07; 7752-15; 7756-07; 7743-07; 7734-11;
7712-07; 7698-15; 7689-07; 7665-07; 7652-15; 7640-07; 7630-07;
7620-07; 7613-15; 7606-07; 7586-25; 7522-07; 7509-07; 7481-07;
7410-07; 7407-07; 7406-07; y 7404-07. En 2011 se presentaron un
total de 673 proyectos de ley.
9 Los nmeros de boletn de estos proyectos son: 8460-25; 8471-07;
8407-07; 8420-25; 8403-25; 8379-07; 8358-07; 8290-06; 8256-07;
8257-07; 8223-25; 8216-07; 8204-07; 8186-18; 8166-07; 8168-15;
8171-15; 8175-03; 8155-01; 8144-12; 8491-07; 8495-07; 8498-11;
8518-18; 8531-06; 8539-07; 8541-15; 8553-07; 8557-06; 8576-11;
8579-25; 8580-25; 8598-25; 8609-07; 8612-02; 8634-06; y 8641-07.
Hasta el 31 de octubre de 2012 se haban presentado 461 proyectos de
Ley ante el Congreso Nacional.
lmites claros a las autoridades para evitar su utilizacin arbitraria, con un sistema de informacin complejo que permita
una continua revisin sobre su eficacia y, fundamentalmente,
con una estrategia clara y esfuerzos sostenidos de reinsercin social hacia quienes han delinquido.
En sus dos informes anuales anteriores, el INDH a propsito de la situacin carcelaria ha planteado la necesidad de
revisar la poltica de persecucin del delito en Chile. Cmo
un Estado concibe la poltica criminal es un pilar fundamen-
6 La publicacin que contiene las ponencias de quienes participaron en el

seminario est disponible en la pgina web del INDH, www.indh.cl
21
duramente tiene directa relacin con los conflictos sociales
que implica que una manifestacin que utilice algn grado
que se han vivido en Chile en el ltimo tiempo. Por ejemplo,
de fuerza pero no la violencia puede ser una conducta tpica,
el proyecto de ley que pretende incorporar como nueva
incluyndose como delito manifestaciones que podran es-
agravante de responsabilidad penal el robo de bienes de
tar amparadas por la libertad de reunin y expresin, como
establecimientos educacionales (Boletn 8471-07); o el pro-
lo es una toma pacfica. En cuanto al corte de trnsito, el
yecto que plantea observaciones a la tipificacin del delito
proyecto exige que se impida o altere la libre circulacin de
de desrdenes pblicos (Boletn 8420-25), o el proyecto
vehculos o personas en lugares pblicos. As, cualquier alte-
de ley que pretende penalizar la interrupcin vehicular con
racin del trnsito constituira un delito aun cuando este no
fines coactivos (Boletn 8223-25).
se desarrolle con violencia por parte de los manifestantes

o personas que realicen esta accin (Instituto Nacional de
Uno de los proyectos ms relevantes en que se cristaliza
Derechos Humanos, 2012d, pg. 23). El debate parlamen-
esta tendencia es el que busca fortalecer el resguardo del
tario del proyecto de ley sobre resguardo del orden p-
orden pblico. El INDH plante que las disposiciones de
blico debe enmarcarse dentro de los lmites democrticos
este proyecto podran terminar siendo nocivas para el ejer-
establecidos por estndares internacionales de derechos
cicio del derecho a manifestarse (Instituto Nacional de De-
humanos, lo que implica el establecimiento de normativa
rechos Humanos, 2011a, p. 75). En primer lugar, el proyecto
que no restrinja ilegtimamente ni afectando en su esencia
ampla el tipo penal de desrdenes pblicos del art. 269
el derecho que se pretende regular, en este caso, la libertad
del Cdigo Penal a todo acto de fuerza o violencia, con lo
de expresin y de reunin.
cual, las diversas formas de expresin de la protesta social

resultaran penalizadas y se mezclaran situaciones que hasta
Durante 2012, instancias internacionales de derechos huma-
ahora no son delictivas, ni parece justificado que lo sean en
nos tambin han planteado observaciones al proyecto. Re-
tanto limitan peligrosamente con el ejercicio de derechos
latores del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
fundamentales, como la toma de un liceo o universidad, con
Derechos Humanos expresaron su preocupacin al Poder
otras situaciones que claramente constituyen delito, como
Ejecutivo porque el proyecto pudiera resultar en restriccio-
los saqueos que hasta ahora estn regulados a travs del
nes excesivas de los derechos a la libertad de expresin y
tipo penal de robo con fuerza en las cosas (Instituto Na-
de reunin pacfica, y en la criminalizacin de las personas
cional de Derechos Humanos, 2012d, pg. 21).
que ejerzan estos derechos. Asimismo, se expresa la preocupacin que dichas medidas pudieran afectar el trabajo de
El proyecto adems sanciona a quienes inciten, promuevan
los defensores de derechos humanos y periodistas10. Por
o fomenten los desrdenes, siempre y cuando estos hayan
su parte, la Directora de Amnista Internacional Chile, Ana
sido previstos por estas personas. Esto tambin fue obser-
Piquer, seal que transformar el ejercicio de derechos hu-
vado por el INDH ya que implicara trasladar o compartir
manos en delito es probablemente una de las maneras ms
la responsabilidad respecto de la mantencin del orden p-
graves y directas de bloquear su ejercicio, lo cual ira en
blico a quienes convocan a manifestaciones y que corres-
vulneracin directa de los tratados de derechos humanos
ponde a las fuerzas policiales en tanto garantes del orden
que el propio Estado de Chile ha ratificado (Piquer, 2012).
pblico, incluidos por cierto el respeto y garanta de los derechos de todas las personas. Es ms, se atribuye a los con-
As, el populismo penal aleja la poltica criminal del que debe
vocantes la responsabilidad respecto de eventuales actos
ser uno de sus objetivos principales en democracia: la re-
de violencia en el marco de las manifestaciones, aun cuando
socializacin de la persona infractora de la ley. Plantear la
no tengan ninguna relacin o vnculo con ellas (Instituto

Nacional de Derechos Humanos, 2012d, pg. 22).
10 Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos,

mandato del Relator Especial para la promocin y la proteccin del
derecho a la libertad de opinin y expresin; del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas; y de
la Relatora Especial sobre la situacin de los defensores de derechos
humanos, 23 de enero de 2012, pg. 2.
Finalmente, el proyecto tipifica el delito de toma de establecimientos y cortes de trnsito. En cuanto al primero, la
tipificacin exige la concurrencia de fuerza o de violencia, lo
22
respuesta penal en su nivel punitivo ms alto no permite re-
Aplicar los criterios de necesidad, gradualidad y proporcio-
flexionar sobre las soluciones diversas a situaciones fcticas
nalidad en el uso de la fuerza legtima implica revisar crti-
que muchas veces requieren de otras instancias de solucin
camente las respuestas institucionales disponibles hasta el
y entendimiento. Una legislacin de estas caractersticas se
momento. El envo de fuerzas especiales a Freirina, Aysn
enmarca en una lgica binaria, donde slo existen dos cami-
o a La Araucana como una de las respuestas principales al
nos para quien ejerce jurisdiccin: la libertad o la privacin
planteamiento de demandas sociales ha derivado en mani-
de la misma para la persona imputada, lo que explica, en
festantes y carabineros heridos, lo que no contribuira a una
parte, el hacinamiento carcelario. Dentro de este escenario,
mayor seguridad, ni necesaria u oportunamente a la cons-
se debe destacar la aprobacin de dos leyes presentadas
truccin de un dilogo que permita canalizar demandas13.
por el Poder Ejecutivo que flexibilizan el uso de la herra-
En 2011, el INDH plante su preocupacin por el uso re-
mienta penal. En primer lugar, la Ley 20.588 sobre Indulto
presivo de las detenciones as como los abusos que durante
General que beneficia a un conjunto de personas privadas
las mismas han denunciado mujeres y nias, recomendan-
de libertad (mujeres, extranjeros y en salida controlada al
do que Carabineros adecuara sus Protocolos y prcticas
medio libre) que cumplan con determinados requisitos y,
durante las manifestaciones, a estndares de derechos hu-
en segundo lugar, la Ley 20.603 que modifica la Ley 18.216
manos, especialmente en relacin con la detencin de per-
que establece medidas alternativas a las penas privativas o
sonas (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011a,
restrictivas de libertad11.
pgs. 76 y 271)14. Con el objetivo de profundizar el diagnstico de la situacin, a fines de 2011 el INDH cre el
Programa de Derechos Humanos y Funcin Policial, en cuyo
denunCias de HeCHos de
ViolenCia poliCial
marco se elabor un informe sobre la afectacin de derechos en el contexto de movilizaciones.
La concepcin de orden pblico presente en las polticas
Tras las observaciones a cuatro manifestaciones realizadas
de seguridad ciudadana actuales puede llegar a restringir
entre el 25 de agosto y 19 de octubre de 2011 en Santiago
ilegtimamente el ejercicio de derechos. Esto se manifiesta,
(dos de ellas autorizadas y dos no autorizadas por la Inten-
entre otras cosas, en cmo el Estado usa la fuerza y para
dencia), el Informe da cuenta que la actuacin policial no
qu. En democracia, la fuerza que ejerce monoplicamen-
distingue entre aquellas que ejercen pacficamente su dere-
te el Estado debe administrarse con criterios de necesidad,
cho a reunirse y expresar sus opiniones y aquellos grupos
gradualidad y proporcionalidad, con el objeto de permitir el
que utilizan acciones violentas en el marco de esas mismas
ejercicio de derechos y proteger a las personas en su se-
manifestaciones. Asimismo, no se aprecia la aplicacin de
guridad individual. Al respecto la Corte IDH ha observado
criterios de necesidad, gradualidad y proporcionalidad en el
que un incorrecto actuar de esos agentes estatales [fuerzas
uso de los medios disuasivos por parte de Carabineros, y
de orden y seguridad] en su interaccin con las personas a
se constata la presencia de carabineros sin su debida iden-
quienes deben proteger, representa una de las principales
tificacin institucional. El informe tambin reporta que los
amenazas al derecho a la libertad personal, el cual, cuando
buses y vehculos institucionales de Carabineros a los que
es vulnerado, genera un riesgo de que se produzca la vulneracin de otros derechos, como la integridad personal y, en
algunos casos, la vida12.
13 El INDH, mediante oficio N 235, de fecha 8 de agosto de 2012, solicit a Carabineros de Chile informacin sobre funcionarios heridos
en el contexto de manifestaciones sociales. Con fecha 20 de agosto,
mediante oficio N 145, Carabineros respondi que enviara la informacin, lo que hasta la fecha de cierre de este Informe Anual no ha
ocurrido.
14 La consecuencia ms dramtica del actuar policial fue el homicidio de
Manuel Gutirrez, en agosto de 2011, por parte de personal policial,
cuyo proceso se mantiene abierto ante la Justicia Militar por violencias innecesarias.
11 Para un anlisis detallado de estas leyes, ver captulo sobre Derechos

de las personas privadas de libertad en este mismo Informe Anual
2012.
12 Corte IDH. Caso Torres Millacura y otros Vs. Argentina. Sentencia de
26 de agosto de 2011. Serie C N 229, prr. 70.
23
son conducidos transitoriamente los detenidos, constituyen
Durante 2012, las denuncias de violencia policial se han re-
un momento y espacio sin control ni supervisin, y que no
petido en diversos contextos en el pas, afectando princi-
existen protocolos y prcticas que contribuyan a disminuir
palmente a grupos vulnerados, como mujeres, nios, nias y
los niveles de tensin que se producen por la falta de vncu-
adolescentes y pueblos indgenas.
lo e informacin entre Carabineros y los familiares de los/las
A comienzos de ao, en la Regin de Aysn, un movimien-
detenidos en las Comisaras. Finalmente, se constat que
to ciudadano y regional liderado por la Mesa Social por
el tratamiento a los menores de 18 y los menores de 14
Aysn16 expres un conjunto de demandas sociales a las
es contrario a la normativa vigente (Instituto Nacional de
autoridades con masivas movilizaciones en las calles de la
Derechos Humanos, 2011b, p. 12 a 14).
regin, ante lo cual el gobierno envi fuerzas especiales de
Tras la recepcin del Informe, Carabineros determin la
Carabineros a la zona17. Esto provoc un conjunto de de-
creacin del Departamento de Derechos Humanos, lo que
nuncias de violencia policial en el marco de tales manifes-
implica un paso en favor de la construccin de una cultura
taciones, que llevaron al INDH a realizar dos misiones de
de derechos humanos. Junto con lo anterior, Carabineros
observacin, donde se recogieron testimonios de personas
comenz la instalacin de cmaras de video en los buses
afectadas por estos hechos. El informe de la primera misin
de detencin, lo que constituye una medida de garanta y
corrobor un uso irregular y desproporcionado de esco-
transparencia por parte de la Institucin. En la misma lnea
petas antidisturbios, causando lesiones de diversa conside-
de cooperacin y colaboracin y con el objetivo de evitar
racin en las personas entrevistadas, producto de perdigo-
espacios de indefensin en los momentos de transporte
nes o balines, lo que por la naturaleza de las heridas y los
de personas detenidas a las unidades policiales, a partir de
testimonios recabados, evidencian que estos estn siendo
septiembre de 2012 funcionarios y funcionarias del INDH
disparados directamente al cuerpo y a muy corta distancia
pueden acceder a vehculos policiales donde se encuentren
(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2012a, p. 21).
personas privadas de libertad. Esto fue posible a partir de
Asimismo, se constat que algunos de los casos testimonia-
un dictamen de la Contralora General de la Repblica, la
dos por el INDH reflejan un trato cruel y degradante que
que confirm que el INDH es competente para ejercer esta
atenta contra la dignidad personal (Instituto Nacional de
facultad. Especficamente, la Contralora resolvi, con alusin
Derechos Humanos, 2012a, p. 21).
expresa al derecho internacional de los derechos humanos,
El caso ms extremo fue el de Tefilo Haro, mecnico de
que corresponde entender que es procedente en dere-
49 aos, quien el da 17 de febrero perdi su ojo derecho a
cho que el INDH comisione a los personeros que indica el
causa de un perdign. Segn su relato, l no estaba partici-
precitado artculo 4, inciso segundo, para que ingresen a
pando de la movilizacin, pero al toparse con un funcionario
cualquier lugar espacialmente limitado, que se encuentre a
de Carabineros este le dispar a menos de un metro de
cargo de funcionarios pblicos, en que pueda configurarse
distancia (EFE, 2012). Segn informacin otorgada por el
una privacin de libertad, con la finalidad de obtener ante-
Ministerio Pblico al INDH, este se declar incompetente
cedentes necesarios para el cumplimiento de las atribucio-
de investigar este caso, quedando el mismo en manos de
nes de dicha corporacin, hiptesis normativa que concurre tratndose de vehculos policiales15. Estas acciones del
16 La Mesa Social por Aysn se constituy en febrero de 2012 agrupando originalmente a un conjunto diverso de actores regionales como
la Cmara de Comercio de Puerto Aysn, la Municipalidad de Aysn,
la Federacin Nacional de Trabajadores de la Salud, los Sindicatos de
Taxis Colectivos, la Asociacin de Empleados Municipales de Chile, el
Sindicato de la Corporacin Nacional Forestal, el Sindicato de Paradocentes de la Educacin, el Sindicato de Leeros Monreal, la Central
Unitaria de Trabajadores, la Agrupacin de Dueos de Camiones de
Coyhaique, las uniones comunales de Coyhaique y Aysn, y organizaciones campesinas, de pescadores artesanales, de transportistas y adheridas al Movimiento Ciudadano Patagonia sin Represas, entre otras.
17 Del mismo modo el Poder Ejecutivo invoc la Ley de Seguridad del
Estado, aspecto que es analizado en el punto IV de este captulo.
INDH tienen por finalidad contribuir a la transparencia del

actuar policial y generar un incentivo para garantizar el respeto a los derechos fundamentales de las personas.
15 Contralora General de la Repblica. Dictamen N 058070 sobre acceso de personeros del Instituto Nacional de Derechos Humanos a
vehculos policiales. 21 de septiembre de 2012, pg. 4.
24
la Justicia Militar (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
te la Corte Suprema revoc la sentencia estableciendo el
2012a, p. 8). Esto plantea nuevamente la preocupacin por
voto de mayora que es dable concluir que Carabineros de
la intervencin de la Justicia Militar, toda vez que la misma
Chile, al obrar como lo hizo [] procedi resguardando,
no asegura aspectos fundamentales del debido proceso, es-
manteniendo y garantizando el orden pblico alterado21.
tando el Estado de Chile en mora de reformarlo (Instituto
Por su parte, el voto disidente plante confirmar la senten-
Nacional de Derechos Humanos, 2010, p.105; 2011a, p.95)18.
cia de la Corte de Apelaciones de Temuco en razn que se
aprecian conforme a las razones simplemente lgicas y de
Tambin en el sur de Chile se han reiterado los hechos de
experiencia, que se concluye que ha existido una perturba-
violencia policial en el contexto de las demandas mapuche.
cin o amenaza al derecho a la vida y a la integridad fsica y
En enero, el INDH desarroll una misin de observacin en
psquica de los nios22.
razn del video difundido en medios de comunicacin y en

las redes sociales, donde aparecen funcionarios de Carabi-
Los allanamientos llevados a cabo por Carabineros en la
neros agrediendo a dos mujeres mapuche frente a sus hijos.
zona tambin han sido objeto de crtica por parte de diver-
En reunin del INDH con organizaciones de derechos hu-
sas organizaciones, en tanto las personas afectadas han sido
manos de la zona , stas plantearon que pese a los anuncios
principalmente mujeres, nios y nias. A propsito de los
de Carabineros por terminar con la violencia policial en la
allanamientos a la Comunidad de Temucuicui ocurridos en
zona, se sigue administrando la fuerza policial de forma des-
abril, donde un adolescente de 16 aos recibi disparos de
medida, lo que sumado a la no determinacin de responsa-
perdigones, Unicef expres su preocupacin frente a diver-
bles de los hechos de violencia, crea un estado de impuni-
sas denuncias sobre uso desproporcionado de la fuerza por
dad (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2012b, p. 5 y
parte de efectivos policiales, en procedimientos efectuados
6). Producto de estos hechos, el INDH present un Recurso
en comunidades mapuche, y por el impacto de los mismos
de Proteccin ante la Corte de Apelaciones de Temuco, la
sobre la integridad fsica y psquica de los nios, nias y ado-
que estableci en su sentencia la arbitrariedad e ilegalidad
lescentes (Unicef, 2012). Posteriormente en agosto, tam-
del proceder de Carabineros, en razn que las Policas en
bin producto de desalojos llevados a cabo en la comunidad
sus actos deben actuar con estricta sujecin a los derechos
de Temucuicui, dos adolescentes de 12 y 16 aos, fueron
y garantas de las persona, tanto de aquellas que son objeto
heridos con perdigones en la espalda y pierna respectiva-
del actuar policial por encontrarse perpetrando hechos ilci-
mente. Esto provoc una declaracin pblica de la Comi-
tos, cuanto y con mayor razn respecto de terceros aje-
sin IDH, manifestando su preocupacin por las heridas
nos a los hechos; obligacin que resulta ms perentoria si se
sufridas por nios y nias del pueblo indgena Mapuche en
trata de nios adems de etnia mapuche, como acontece
Chile, durante un desalojo realizado por efectivos policiales
en la especie; especialmente si las actuaciones en contra de
de Carabineros. La CIDH insta al Estado a investigar los
las mujeres aludidas se hicieron en presencia de sus hijos,
hechos y sancionar a los responsables, y a adoptar medidas
con lo cual naturalmente se produce a stos una afectacin
para evitar en el futuro el uso excesivo de la fuerza en estos
o dao de carcter psquico . No obstante, posteriormen-
operativos (Comisin Interamericana de Derechos Huma-
19
20
nos, 2012).
18 Producto del sumario que abri Carabineros para investigar este hecho, se decidi dar de baja al Sub Oficial Hctor Sal Aburto Castro
de la dotacin de la Subcomisaria de Fuerzas Especiales de Aysn.
Carabineros de Chile, Orden de Sumario N 3184 de 19 de febrero
de 2012. Informacin remitida al INDH mediante Oficio ordinario
N 61, de 24 de abril de 2012.
19 Participaron en dicha reunin la Universidad Catlica de Temuco
(Ctedra Fray Bartolom de las Casas), Centro de Investigacin y Defensa Sur, CINPRODH, Fundacin Instituto Indgena, Universidad La
Frontera (Instituto de Estudios Indgenas), Observatorio Ciudadano
y la Pastoral Indgena del Obispado de Temuco.
20 Corte de Apelaciones de Temuco. Rol 127-2012. Sentencia de 12 de
marzo de 2012. Considerando 3.
La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) seala

en su artculo 6 el derecho de todo nio y nia a la vida;
por su parte, el artculo 37 establece la prohibicin de que
un nio o nia sea sometido a torturas ni a otros tratos o
21 Corte Suprema. Rol 2587-2012. Sentencia de 24 de mayo de 2012.

Considerando 5.
22 Ibdem. Voto disidente de la ministra Sra. Sonia Araneda. Considerando 6.
25
penas crueles, inhumanos o degradantes. En este sentido, el
constatando un uso excesivo, por parte del contingente
actuar de las fuerzas de orden y seguridad debe enmarcarse
policial, de la fuerza de las armas para dar cumplimiento a lo
en el respeto y proteccin de los derechos fundamentales,
ordenado y que deriv en que para la detencin de la per-
principalmente en cuanto a la integridad fsica y psquica de
sona buscada, hayan sufrido el rigor de dicha fuerza excesiva
nios, nias y adolescentes.
un grupo de comuneros mapuches que, reaccionando frente a dicha actividad policial, incluyendo ancianos, mujeres y
Esto ltimo ha sido remarcado por el Poder Judicial ante
menores de edad, se opusieron a tal acto de autoridad, los
acciones presentadas por el INDH o en las que ste se ha
que por tal conducta sufrieron numerosas lesiones y varios
hecho parte. La Corte de Apelaciones de Temuco, respecto
de ellos adems fueron detenidos25.
de un operativo policial efectuado el 8 de diciembre de

2011 donde se detuvo a un nio de 12 aos, concluy que
Hechos de violencia policial tambin han sido denunciados
las incursiones y operativos policiales en el interior de la
en el norte del pas. Durante mayo se realizaron una se-
Comunidad Temucuicui constituyen hechos pblicos y no-
rie de manifestaciones en la comuna de Freirina, Regin de
torios que, si bien se encuentran legitimados formalmente
Atacama, a propsito de los malos olores expelidos por una
mediante el cumplimiento de los requisitos impuestos por
planta faenadora de la empresa Agrosuper. Producto de las
el Cdigo Procesal Penal, motivan el legtimo cuestiona-
denuncias de violencia policial y afectacin de otros dere-
miento de este Tribunal respecto de la necesidad de tales
chos, el INDH desarroll una misin de observacin, la que
incursiones y de la racionalidad de los medios empleados
en su informe final concluy que existi un uso irregular
para llevarlas a cabo, y sitan a Carabineros frente al riesgo
y desproporcionado de escopetas antidisturbios, causando
permanente de vulnerar no slo lo dispuesto en el artculo
lesiones de extrema gravedad en al menos una persona que
19 N 7 de nuestra Carta Fundamental, sino que tambin
participaba de la protesta social. En este sentido, se sugiere
las disposiciones que sobre la materia contiene el Convenio
que se favorezcan todas las medidas que sean necesarias
169 de la OIT . En virtud de lo anterior, la Corte de Ape-
para averiguar las circunstancias de tal hecho a efectos que
laciones orden a la Prefectura de Carabineros Malleco a
se puedan hacer efectivas las responsabilidades, que segn
efectuar los procedimientos policiales en dicho sector con
sea el caso, correspondan. Del mismo modo, se corrobor
estricta sujecin a la normativa constitucional y legal vigen-
que existi un uso indiscriminado de gases lacrimgenos y
te, abstenindose, en lo sucesivo, de afectar los derechos
dems medios disuasivos por parte de la polica, alejndose
fundamentales de las personas amparadas, teniendo una
con ello de los protocolos definidos por carabineros para
especial consideracin respecto de los menores de edad .
el uso de estos instrumentos disuasivos. De igual manera se
23
24
recabaron denuncias de golpes y amenazas a personas una
En otro caso, respecto de un procedimiento policial en la
vez detenidas (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
Comunidad de Wente Winkul Mapu en el mes de junio, si
2012c, p. 35).
bien la Corte de Apelaciones de Temuco resolvi que el

actuar de Carabineros estuvo dentro del marco legal, de to-
Finalmente, un problema preocupante es la agresin sexual
dos modos hizo el mismo llamado de atencin a Carabine-
denunciada por mujeres en el contexto de las manifesta-
ros que en la sentencia citada. Por su parte, la sentencia de
ciones de estudiantes secundarios y universitarios. Segn
apelacin de la Corte Suprema fue ms tajante al respecto,
Corporacin Humanas, este patrn se hace cada vez ms

frecuente y agravado. Ha habido varias denuncias en los
ltimos desalojos respecto a desnudez forzada y tocaciones
23 Corte de Apelaciones de Temuco. Rol 1136-2011. Sentencia de 21

de diciembre de 2011. Considerando 5. La sentencia fue confirmada
posteriormente por la Corte Suprema, Rol 35-12, de cinco de enero
de 2012. En otro caso, si bien la Corte de Apelaciones de Temuco, si
bien resuelve que el actuar de Carabineros estuvo dentro del marco
legal, de todos modos hace el mismo llamado de atencin a Carabineros que en la sentencia citada.
24 Ibdem. Parte resolutiva.
indebidas. Tenemos casos judicializados respecto a casos

de golpes en la vagina (Corporacin Humanas, 2012a).
25 Corte de Apelaciones de Temuco. Rol 449-2012. Sentencia de 5 de
julio de 2012 y; Corte Suprema. Rol 5441-2012. Sentencia de 20 de
julio de 2012. Considerando 4.
26
Asimismo, esta organizacin ha recibido ms de 25 denun-
2007, p. 12). Sobre lo mismo, la Corte IDH seal en el caso
cias de violencia sexual policial por lo que se estara frente
Gonzlez y otras (Campo algodonero) Vs. Mxico, que los
a un patrn de violencia sexual; no son casos aislados y
Estados deben adoptar medidas integrales para cumplir con
eso nos preocupa. Nos preocupa que las autoridades a la
la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres.
fecha no han repudiado [la violencia sexual policial] como
En particular, deben contar con un adecuado marco jurdico
debiera hacerse en este tema al ms alto nivel (Corpora-
de proteccin, con una aplicacin efectiva del mismo y con
cin Humanas, 2012b).
polticas de prevencin y prcticas que permitan actuar de
una manera eficaz ante las denuncias. La estrategia de pre-
En agosto, un grupo de estudiantes de Rancagua se manifes-
vencin debe ser integral, es decir, debe prevenir los facto-
taba por la lentitud en la reconstruccin de su Liceo. Cara-
res de riesgo y a la vez fortalecer las instituciones para que
bineros los detuvo y habran sido obligados a desnudarse en
puedan proporcionar una respuesta efectiva a los casos de
la Comisara. El General Director de Carabineros, Sr. Gusta-
violencia contra la mujer. Asimismo, los Estados deben adop-
vo Gonzlez Jure, expres que la ciudadana tiene que estar
tar medidas preventivas en casos especficos en los que es
completamente tranquila que nuestros procedimientos no
evidente que determinadas mujeres y nias pueden ser vc-
pueden afectar la dignidad de los derechos de las personas
timas de violencia26.
y en ese sentido [] nosotros somos los primeros encargados en sancionar o desvincular a los funcionarios de la
institucin y, segundo, dar cuenta a los tribunales de justicia
ley Que deterMina y

sanCiona ConduCtas
terroristas y ley de
seguridad del estado
de lo ocurrido (Senado, 2012).

El INDH ha recibido denuncias que involucran a personal
policial de diversas comisaras, mayoritariamente ocurridas
en agosto. As, el 14 de ese mes, en la Tercera Comisara de
La persistencia por favorecer la persecucin penal a travs
Santiago, tres estudiantes y una apoderada fueron obligadas
de la ley que sanciona conductas terroristas en los llama-
por una funcionaria de Carabineros a desnudarse frente a
dos casos bombas, Pitronello, y respecto de integrantes
las dems detenidas. Con fecha 23 de agosto, en la 36 Co-
del pueblo mapuche en el contexto del conflicto intercul-
misara de La Florida, a una adolescente de 15 y a dos de 18
tural, y la invocacin de la Ley de Seguridad del Estado en
aos las obligaron a levantarse la polera y el sostn, bajarse
el marco de las movilizaciones sociales desarrolladas en la
los calzones y hacer sentadillas. En la misma fecha, pero en
Regin de Aysn, reiteran la discusin respecto a la legitimi-
la Comisara de San Miguel, a 13 adolescentes se les oblig
dad y eficacia de un marco punitivo de excepcin. Ambos
a desnudarse, pero las mujeres se negaron a entregar sus
cuerpos normativos hacen parte del denominado sistema
sostenes.
penal especial, fundado en la consideracin de situaciones o
La Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar
estados de hecho calificados por el ente persecutor como
y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convencin Be-
de emergencia, lo que justificara la aplicacin de estatutos
lm do Par) reafirma la obligacin del Estado en torno a
jurdicos especiales que disminuyen los estndares comunes
adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones,
de persecucin penal y hacen ms gravosa la situacin del
polticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha
sujeto objeto de la investigacin y juicio. Este derecho de-
violencia (artculo 7), lo que implica actuar con la debida
signa una legislacin y jurisdiccin de excepcin en relacin
diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia
al proceso, a la sancin y la ley aplicable. Esto genera una
contra la mujer (Artculo 7, letra b). La Comisin IDH ha
tensin entre el principio de estricta legalidad de los delitos
establecido que este deber comporta cuatro obligaciones:

la prevencin, la investigacin, la sancin y la reparacin de
26 Corte IDH. Caso Gonzlez y otras (Campos Algodonero) Vs. Mxico. Excepcin preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 16 de noviembre de 2009. Serie C N 205, prr. 258.
las violaciones de los derechos humanos y evitar la impunidad (Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
27
y sus penas y la discrecionalidad que ofrece una regulacin
definicin del delito de terrorismo que lesiona el principio
fundada en la descripcin de conductas punibles abiertas y
de legalidad y tipicidad; en materia de garantas judiciales
ambiguas.
establece normas de excepcin que afectan el derecho al

debido proceso, y en su aplicacin prctica se observa un
La principal alteracin a las normas comunes que ofrece
patrn que violenta el principio de igualdad y no discrimina-
este marco normativo dice relacin con las garantas a un
cin por su invocacin preferente y selectiva a grupos dis-
debido proceso. Este derecho exige que toda persona acu-
criminados de la sociedad (Instituto Nacional de Derechos
sada de un hecho ilcito sea juzgada por un rgano cuya
Humanos, 2011a, p. 109). De esta manera, ni la normativa
competencia se encuentre determinada por ley, indepen-
ni su aplicacin se han ajustado al mandato constitucional,
diente e imparcial, y que su actuacin se ajuste a la obser-
ni adecuado a los estndares internacionales de derechos
vancia de las garantas procesales del debido proceso legal.
humanos vinculantes para el Estado de Chile, lo que ha sido
Este derecho reclama igualmente que se respeten aspectos
representado por los rganos de control de tratados, los
del derecho penal contemporneo, como que toda conduc-
sistemas especiales de Naciones Unidas y la Comisin IDH,
ta reprochada penalmente se encuentre claramente descri-
todos los cuales han formulado un llamado al Estado en
ta en la ley, que se prohba al juzgador la posibilidad de apli-
orden a respetar el derecho internacional de los derechos
car la ley penal a hechos anteriores a su entrada en vigencia,
humanos en esta materia27.
salvo que esta ley sea ms favorable (irretroactividad de la

ley penal) y que la determinacin de la sancin responda a
En cumplimiento a la obligacin de respeto, mientras dicha
la conducta individual del presunto responsable.Todo ello se
adecuacin no se verifique, corresponde a los rganos del
conoce hoy como el derecho a un juicio justo.
Estado abstenerse de invocar y/o aplicar una norma que representa una afectacin a los derechos humanos (Instituto
La celebracin de juicios justos es fundamental, no solo des-
Nacional de Derechos Humanos, 2011a). En consideracin
de la perspectiva de la proteccin de los derechos de la
de tratarse de una legislacin de excepcin cuya sola invo-
persona acusada, sino tambin para una recta administra-
cacin por parte del Ministerio Pblico entraa una dismi-
cin de justicia, elemento esencial del Estado de Derecho.
nucin o rebaja de garantas, el INDH ha recomendado que
De esta manera, [l]a mejor garanta de eficacia del derecho
se restituya la facultad del juez de garanta con el objeto
penal hasta donde puede exigrsele sta- es el respeto de
de calificar los hechos materia de la investigacin como te-
los derechos fundamentales. Su violacin enturbia cualquier
rroristas (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011a)
intervencin penal, la desacredita, porque genera dudas so-
antes de proceder judicialmente en contra de un imputado.
bre su correccin con el agravante de que fcilmente pueden derivar en impunidad ( ) (Zaffaroni, 2009, pg. 184).
Un juicio justo constituye una garanta de control sobre una
poltica de seguridad ciudadana democrtica, especialmente
27 Comit de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales, Observaciones Finales: Chile, E/C.12/1/Add.105, 26 de noviembre
de 2004, prrafo 34; Comit de Derechos Humanos, Observaciones Finales: Chile, CCPR/C/CHL/CO/5, 17 de abril de 2007,
prrafo 7; Comit contra la Tortura, Observaciones Finales: Chile,
CAT/C/CHL/5, 14 de mayo de 2009, prrafo 23; Comit para la
Eliminacin de la Discriminacin Racial, Observaciones Finales: Chile, CERD/C/CHL/CO/15-18, 7 de septiembre de 2009, prrafo
15.; Anaya, James. Informe del Relator Especial Sobre la Situacin
de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indgenas. La situacin de los pueblos indgenas en Chile: seguimiento
a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior. A/
HRC/12/34/Add.6, 5 de octubre de 2009, prrafos 60 y 61.; Comisin IDH. Comisin IDH. Informe de Fondo N 176/10. Casos
12.576, 12.611 y 12.6112. Segundo Aniceto Norn Catrimn, Juan
Patricio Marileo Saravia, Vctor Ancalaf Llaupe y Otros Vs. OEA/
Ser.L/V/II.140 Chile, 5 de noviembre de 2010. El caso se envi a la
Corte IDH el 7 de agosto de 2011.
al momento de aplicar legislacin excepcional que restringe

derechos, donde el control permite eliminar toda duda de
arbitrariedad y discrecionalidad en su aplicacin.
LEY QUE DETERMINA Y SANCIONA

CONDUCTAS TERRORISTAS
El INDH ha sostenido que la legislacin antiterrorista representa una de las respuestas de mayor intensidad punitiva del
sistema penal, y en el caso chileno, la actual Ley que determina y sanciona conductas terroristas merece un juicio de
reproche en consideracin a que mantiene una deficiente
28
En el marco del seminario internacional28 Terrorismo y Es-
tefactos explosivos en calidad de terroristas31. En promedio,
tndares en Derechos Humanos (noviembre de 2011), or-
la mayora de estas personas estuvo en prisin preventiva
ganizado por la Oficina Regional del Alto Comisionado de
por un perodo de ocho meses, recluidas en la Unidad Es-
Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el INDH,
pecial de Alta Seguridad (U.E.A.S) de la Crcel de Alta Se-
el actual Relator Especial sobre la promocin y proteccin
guridad de Santiago, con un rgimen de encierro y riguroso
de los derechos humanos y libertades fundamentales en la
asilamiento de 22 horas diarias.
lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson, seal que [l]a
El 4 de abril de 2011, luego de casi cinco aos de investigacin,
aplicacin de [una] legislacin excesivamente amplia en ma-
el entonces Fiscal Regional formul acusacin a las personas
teria antiterrorista, o el abuso de tales leyes, tambin puede
detenidas. Dos das despus renunci y asumi funciones en
ser contraproducente y hacer que las medidas adoptadas
la Subsecretara del Interior, parte querellante, y por lo tanto,
por los Estados en la lucha contra el terrorismo sean inefi-
interesada en el proceso. Ello, a lo menos formalmente pone
caces (Emmerson, 2011, pg. 51).
en tensin el principio de objetividad con el que el Ministerio
Caso bombas29
Pblico debe obrar y conforme al cual, los fiscales [d]ebern
La colocacin de artefactos explosivos, en el marco de un
que funden o agraven la responsabilidad del imputado, sino
investigar con igual celo no slo los hechos y circunstancias
Estado de derecho merece el ms absoluto repudio, y fren-
tambin los que le eximan de ella, la extingan o atenen32. Al
te a hechos de esa naturaleza pesa la obligacin del Estado
respecto la Corte IDH ha sostenido que [l]os fiscales deben
de esclarecer los hechos y determinar las responsabilidades
velar por la correcta aplicacin del derecho y la bsqueda
penales que correspondan. Dicha accin debe darse en el
de la verdad de los hechos sucedidos, actuando con pro-
marco del respeto a las obligaciones que en materia de de-
fesionalismo, buena fe, lealtad procesal, considerando tanto
rechos humanos tiene el Estado.
elementos que permitan acreditar el delito y la participacin
Desde 2006, en la Regin Metropolitana tuvo lugar un con-
del imputado en dicho acto, como tambin los que puedan
junto de hechos que el Ministerio Pblico calific de terro-
excluir o atenuar la responsabilidad penal del imputado33.
ristas, constitutivos de la existencia de una asociacin ilcita
Este principio, denominado de la objetividad, se encuentra
que perpetr atentados contra el orden social establecido,
reido con conductas que expresen parcialidad y falta de
las personas y la propiedad pblica y privada . En el marco
independencia en la investigacin a cargo de un fiscal que,
de dichos hechos el Ministerio Pblico realiz una investi-
estando en pleno ejercicio de sus facultades legales, entra en
gacin. En la madrugada del sbado 14 de agosto de 2010,
negociaciones laborales con una de las partes del proceso.
30
bajo la direccin del entonces fiscal Alejandro Pea, se llev

a cabo la denominada Operacin Salamandra en la que
31 Representantes del Observatorio para la Proteccin de los Defensores de Derechos Humanos, programa conjunto de la Federacin
Internacional de Derechos Humanos (FIDH) y de la Organizacin
Mundial contra la Tortura (OMT), denunciaron hechos de violencia
desproporcionada en los procedimientos practicados.
32 Cdigo Procesal Penal. Art. 77: Facultades. Los fiscales ejercern y
sustentarn la accin penal pblica en la forma prevista por la ley. Con
ese propsito practicarn todas las diligencias que fueren conducentes al xito de la investigacin y dirigirn la actuacin de la polica,
con estricta sujecin al principio de objetividad consagrado en la Ley
Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico. Por su parte, el
art. 3 de la Ley N 19.640, Orgnica Constitucional del Ministerio
Pblico prescribe que [E]n el ejercicio de su funcin, los fiscales del
Ministerio Pblico adecuarn sus actos a un criterio objetivo, velando nicamente por la correcta aplicacin de la ley. De acuerdo con
ese criterio, debern investigar con igual celo no slo los hechos y
circunstancias que funden o agraven la responsabilidad del imputado,
sino tambin los que le eximan de ella, la extingan o atenen.
33 Corte de Apelaciones de Santiago. Reforma Procesal Penal N 11592012 y N 1164-2012. 15 de mayo de 2012.
resultaron detenidas 14 personas en Santiago y Valparaso

acusadas de asociacin ilcita terrorista y colocacin de ar-
28 Seminario Internacional: Terrorismo y Estndares en Derechos Humanos. 15 de noviembre de 2011, Santiago.

29 En las Sesiones N 14 de 25 de octubre de 2010 y N 35 de 14 de
marzo de 2011, el Consejo del INDH dispuso se realizara observacin del proceso penal RIT N 6564-2010, RUC N 1000636602-9
del 11 Juzgado de Garanta de San Miguel, RIT N 3418-2007 RUC
N 0700277303-6, del 8 Juzgado de Garanta de Santiago, a fin de
constatar eventuales violaciones al debido proceso.
30 Tercer Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Santiago. Causa RIT
N 138-2011. RUC N 0700277303-6. 13 de julio de 2012. Considerando Segundo (Acusacin Fiscal).
29
Un conjunto de cuestionamientos emergieron en relacin
co del juicio se hizo uso de prueba de procedencia ilegal,
con este proceso y particularmente sobre la calidad de la
incompleta y no pertinente. El Tribunal desestim adicional-
investigacin y el acompaamiento de pruebas orientadas
mente la calificacin jurdica sostenida por el acusador, que-
ms bien a perfilar la personalidad de los imputados que a
rellante particular y adherentes, al estimar que la finalidad o
la constatacin de los hechos materia de la acusacin. En el
decisin subjetiva terrorista no fue acreditada37.
marco de la audiencia de preparacin del juicio oral, un 60%
Igualmente calific la investigacin seguida por el Ministe-
de la prueba ofrecida por el Ministerio Pblico fue excluida
rio Pblico como incompleta y revestida de un sesgo de
por el 8 juzgado de Garanta de Santiago34, lo que motiv
parcialidad, [c]onsiderando que slo fueron perseguidos
que el Ministerio Pblico solicitara el sobreseimiento defi-
por estos hechos personas habitantes en las denominadas
nitivo respecto del delito de asociacin ilcita terrorista, que
casas ocupa y a quienes se les atribuy la adhesin a la
fue dictado por resolucin de 4 de octubre de 2011, conti-
corriente insurreccionalista del anarquismo, en circunstan-
nuando el juicio con seis de los 14 acusados.
cias que se demostr en el juicio, que dentro de estos
El juicio oral se inici el 28 de noviembre de 2011. Durante
inmuebles no slo habitaban seguidores de la corriente
el transcurso del mismo tuvieron lugar diversos incidentes.
anarquista, sino otros que propugnaban idearios diversos;
Uno de ellos relacionado con la impugnacin por supues-
y que adems, realizaban actividades sociales y de educa-
ta imparcialidad a los integrantes del tribunal que estaban
cin, que incluso eran patrocinadas por la autoridad gu-
conociendo del caso. El 15 de mayo de 2012, la Tercera
bernamental ( )38. Advirti, adems, que respecto de a lo
Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago rechaz por
menos un acusado, una de las piezas principales de cargo39,
unanimidad la recusacin35 presentada por la Fiscala Sur y
no se acredit el cumplimiento de la garanta procesal
el Ministerio del Interior. En la misma oportunidad conden
que consiste en dar a conocer los derechos que a todo
a la Fiscala y al Ministerio del Interior a pagar las costas e
imputado/a corresponden (guardar silencio, contar con
impuso a ambos el pago de una multa.
abogado defensor al momento de declarar), desechando

de esta manera la declaracin extrajudicial prestada por
Ante estos hechos, el 8 de mayo de 2012, a peticin de
este individuo.
49 diputados, se constituy la Comisin Especial Investigadora acerca de las actuaciones y responsabilidades de los
En materia de informes periciales, el Tribunal detect irregu-
organismos del gobierno en el denominado caso bombas,
laridades estimando que el desempeo de los peritos ofre-
cuyos resultados estn pendientes a la fecha de redaccin
cidos por el Ministerio Pblico [c]onstituyen una infraccin
del presente Informe.
grave de sus obligaciones, y en particular, la de asumir la responsabilidad por sus actuaciones ( )40. Finalmente, y respec-
El Tercer Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Santiago36,
to a estas irregularidades, orden remitir los antecedentes a
dict sentencia unnime por la cual se absolvi de los car-
la fiscala Metropolitana Centro Norte, [c]on el objeto que
gos a los seis acusados por los dos nicos delitos en que
investigue la existencia de eventuales delitos, tales como fal-
qued la acusacin: colocacin de artefactos explosivos en
so testimonio prestado en causa criminal, obstruccin a la
calidad de terroristas y financiamiento de asociacin ilcita
investigacin, y otros, cometidos con ocasin de las declara-
terrorista. La condena absolutoria constituy un llamado de

atencin al Ministerio Pblico y querellantes particulares,
por cuanto se entendi que no se acreditaron debidamente

N 138-2011. RUC N 0700277303-6. 13 de julio de 2012. Considerando Dcimo Sptimo.
38 Ibdem.
39 Confesin extrajudicial del imputado Gustavo Fuentes Aliaga.
40 Entre estas irregularidades est la de aparecer firmando informes periciales presentados a juicio y a su nombre, sin que ello sea veraz. Se
trata de informes evacuados por peritos del Laboratorio de Criminalstica de Carabineros (LABOCAR) y Peritos de la PDI.
los hechos investigados ni las participaciones, y en el mar34 8 juzgado de garanta de Santiago RUC N 1000636602-9.
35 Corte de Apelaciones de Santiago. Reforma Procesal Penal N 11592012 y N 1164-2012. 15 de mayo de 2012.
36 Tercer Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Santiago. Causa R.I.T.
N 138-2011. R.U.C. N 0700277303-6. 13 de julio de 2012
30
ciones que ms arriba se han desestimado41. Adems, como
(Derechos Fundamentales, en Los Fundamentos de los De-
consecuencia del juicio, se conden al Ministerio Pblico y
rechos Fundamentales, Editorial Trotta, p. 38)46.
adherentes al pago de las costas42, al no encontrar el tribunal

fundamentos que permitiera eximirlos de este pago.
Caso Pitronello
Ante esta sentencia, el Ministerio Pblico y el Ministerio
El segundo caso que genera debate en relacin a la invo-
cacin de la ley que sanciona y determina conductas te-
del Interior recurrieron de nulidad ante la Corte Suprema
rroristas, cuyo fallo fue dictado por el Cuarto Tribunal de
argumentando, en parte, la infraccin a garantas constitu-
Juicio Oral en lo Penal de Santiago, el 15 de agosto de 2012,
cionales43 en las que habra incurrido el Tribunal Oral en lo
es el Caso Pitronello47. El Ministerio Pblico present una
Penal, como la lesin a las normas del debido proceso. La
acusacin por colocacin de artefacto explosivo terrorista
Corte Suprema, con fecha 10 de octubre de 2012, en fallo
y utilizacin a sabiendas de placa patente falsa o que corres-
unnime desestim acoger la peticin de nulidad argumentando que las normas del debido proceso estn establecidas
pondan a otro vehculo.
y concebidas a favor de la persona44. Por tanto, el Ministerio
Desestimando la calificacin jurdica de acto terrorista por
Pblico y el Ministerio del Interior son destinatarios de es-
mayora, el tribunal encuadr la conducta del imputado en
tas normas en cuanto sujetos responsables de garantizar-
el delito de posesin de bombas previsto en la Ley 17.798
las y respetarlas mas no para favorecerse de aquello de lo
sobre control de armas y del delito de daos sancionado en
que no es titular. De esta manera, y ante la evidencia que
el artculo 487 del Cdigo Penal48. Fue condenado tambin
se trata de un derecho que pretende evitar el abuso del
por el delito de conduccin a sabiendas de vehculo con
poder del Estado, es que se ha sostenido tambin que el
placa patente que corresponda a otro, contemplado en ley
debido proceso no tiene realmente por objeto instaurar
18.290 de Trnsito49. Finalmente, por decisin de mayora se
la igualdad entre contendientes de poderes equiparables,
concedi el beneficio alternativo de cumplimiento en liber-
sino asegurar el respeto del ms dbil por otra parte de la
tad vigilada50.
potestad punitiva centralizada []45. Los derechos huma-
El fallo51 de mayora pone en evidencia la diversidad de mi-
nos, de los que hace parte el derecho a un debido proceso,
radas en el debate pblico sobre cmo legislar y aplicar la
dijo la Corte, histricamente [] fueron reconocidos, y si
normativa sobre terrorismo, lo que constituye un desafo
se quiere decir: declarados, para proteger a la persona de
para una poltica de seguridad ciudadana democrtica. As, la
los excesos del Estado, cabe preguntarse cmo podramos
sentencia por mayora plante que los medios empleados,
justificar que ste tambin es titular de los mismos, puesto

que, con palabras de Luigi Ferrajoli, se trata de derechos
hacia y, si es necesario, contra el Estado, o sea contra los
46 Corte Suprema Sentencia Causa Rol N 5654-12 de 10 de octubre de

2012, Considerando Dcimo Primero.
47 El 01 de junio 2011 a las 02:25 de la madrugada, el acusado Luciano
Pitronello Schuffeneger junto con un segundo sujeto a la fecha no
individualizado, activ en las inmediaciones de una sucursal bancaria
un artefacto explosivo casero, a consecuencia de lo cual result con
diversas lesiones de consideracin.
48 Cuarto Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de Santiago. RUC
N 1100557630-1; RIT N 150-2012. 15 de agosto de 2012. Considerando Vigsimo Tercero.
49 Ibdem.
50 RUC N 1100557630-1; RIT N 150-2012. Considerando Vigsimo
Octavo. Cabe consignar que, en voto disidente, el magistrado Antonio Ulloa Mrquez no comparti la calificacin jurdica que el tribunal efectu coincidiendo con la atribuida por los acusadores (Considerando Vigsimo Noveno).
51 El 25 de agosto la Fiscala Metropolitana Sur dedujo recurso de nulidad con el objetivo de dejar sin efecto la resolucin que absolvi de
delito terrorista y conden a seis aos de libertad vigilada al acusado,
el que fue acogido por la Corte de Apelaciones de Santiago.
poderes pblicos aunque sean democrticos o de mayora,

N 138-2011. RUC N 0700277303-6. 13 de julio de 2012. Considerando Vigsimo Quinto.
42 Ibdem.
43 Causal contemplada en el art. artculo 373 letra a) del Cdigo Procesal Penal.
44 Dicho aserto sostenido por los sentenciadores no es compartido por
el Ministro Hugo Dolmestch en el sentido que tanto el Ministerio
Pblico y el Ministerio del Interior gozan de legitimacin activa para
deducir la causal invocada.
45 Corte Suprema Sentencia Causa Rol N 5654-12 de 10 de octubre de
2012, Considerando Dcimo.
31
por s solos, no constituyen un elemento del delito terroris-
minacin estara constituida por la apariencia o la ideologa
ta, y que solo lo sera en la medida en que dicho medio (en
poltica de las personas imputadas, ms all de la verificacin
este caso colocar un artefacto explosivo casero) se oriente
de si participaron en hechos delictuales concretos y si tales
a la finalidad de producir en la poblacin o en una parte
hechos ameritaban una calificacin excepcional, como es la
de ella el temor justificado de ser vctima de delitos de la
terrorista.
misma especie52. En esa perspectiva, el Tribunal razon que
Resulta pertinente recordar la Observacin General N 32
el medio empleado en este caso, por su naturaleza y efectos,
del Comit de Derechos Humanos, que establece que la
no era apto a los fines requeridos por la ley53.
presuncin de inocencia, que es fundamental para la protec-
Adicionalmente, el fallo de mayora argument que la ideo-
cin de los derechos humanos, impone la carga de la prueba
loga del acusado no poda ser considerada como parte de
a la acusacin, garantiza que no se presuma la culpabilidad a
los factores a tener en cuenta para dar por probado el ca-
menos que se haya demostrado la acusacin fuera de toda
rcter de los hechos que se atribuan, ya que ello constituye
duda razonable, asegura que el acusado tenga el beneficio
una argumentacin inadmisible [] y contrario a un orde-
de la duda, y exige que las personas acusadas de un delito
namiento jurdico que sanciona conductas, mas no ideas ni
sean tratadas de conformidad con este principio. Todas las
formas de ser, ya que supone atender y estigmatizar tales
autoridades pblicas tienen el deber de abstenerse de pre-
lneas de pensamiento, ms que los comportamientos que
juzgar los resultados de un juicio, por ejemplo, abstenindo-
son el objeto de reproche penal .
se de hacer comentarios pblicos en que se declare la cul-
54
pabilidad del acusado56, teniendo especialmente en cuenta
El voto de minora, por el contrario, sostuvo que [c]onsi-
que la presuncin de inocencia puede ser violada no slo
dera improcedente, por ser atentatorio al principio de le-
por el juez o una Corte sino tambin por otra autoridad
galidad y tipicidad, la recalificacin sostenida [por el voto
pblica57. Asimismo el Cdigo Procesal Penal recoge este
de mayora], reiterando que en la especie la colocacin,
principio en su art. 4 al sealar que ninguna persona ser
activacin y detonacin, estn especialmente sancionados
considerada culpable ni tratada como tal en tanto no fuere
[en la ley que determina conductas terroristas], sosteniendo
condenada por una sentencia firme.
que no existe un tipo penal descrito en la Ley de Control

de Armas que se ajuste a la conducta desplegada por el
Juicios seguidos contra comuneros mapuche
acusado Luciano Pitronello55.
Otros casos en que se ha acudido a la legislacin antiterro-
Tanto en el caso bombas como en el caso Pitronello se
rista es a propsito de su aplicacin a integrantes del pueblo
evidencia una invocacin de esta ley basada en supuestos
mapuche, en el marco de las reivindicaciones por derechos
que pueden ser discriminadores. En estos casos, tal discri-
polticos y territoriales. En estos casos se ha podido observar la disminucin de garantas procesales, especialmente
por el uso de testigos con identidad reservada para susten-

N 1100557630-1; RIT N 150-2012. 15 de agosto de 2012.
Considerando Dcimo Sptimo.
53 Ibdem.
N 1100557630-1; RIT N 150-2012. 15 de agosto de 2012. Considerando Vigsimo.
N 1100557630-1; RIT N 150-2012. 15 de agosto de 2012. Voto
de minora sostenido por el magistrado Sr. Antonio Ulloa Mrquez,
quien no comparti la calificacin jurdica que el tribunal por mayora efectu, coincidiendo con la atribuida por los acusadores. Fue del
parecer, por tanto, de condenar al acusado seor Luciano Pitronello
Schuffeneger, como autor ejecutor del delito de colocacin, activacin y detonacin de un artefacto explosivo con finalidad y objetivo
terrorista. Considerando Dcimo Quinto Improcedencia legal de
recalifica los hechos establecidos en juicio.
tar la acusacin y posterior condena.
56 Comit de Derechos Humanos. Observacin General N 32, prr. 30.

57 Corte IDH. Caso Lori Berenson Meja Vs. Per. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2004. Serie C No. 119,
prr. 159.
32
Este tema fue discutido en el transcurso del ao a partir
tiv las modificaciones introducidas a la ley que determina y
del denominado caso Fundo Brasil58 donde se investigan,
sanciona conductas terroristas (octubre de 2010), as como
entre otros delitos, el de incendio terrorista. La jueza de
el compromiso del gobierno de desistirse de invocar dicha
Garanta de Temuco, en audiencia de cautela de garantas59,
ley en los procesos abiertos hasta esa fecha.
resolvi a favor de la defensa de los mapuche imputados,
La causa por el caso de Peaje Quino se sigui en contra
con el objetivo de que el Ministerio Pblico proporcione
de diez comuneros mapuche, dos de los cuales son me-
bajo reserva la identificacin completa de los testigos, en
nores de edad, por lo que se separaron las acusaciones64.
razn a cautelar el derecho al debido proceso y en atencin
Por unanimidad, el Tribunal dictamin que en virtud de la
a los principios de publicidad, transparencia e inmediacin
prueba rendida, el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica
que rigen el proceso penal, adems de la garanta constitu-
no tena fundamentos [j]urdicos para efectuar un juicio de
cional de acceder a una defensa tcnica. El Ministerio Pbli-
reproche, y que estos se estiman insuficientes para destruir
co present un recurso de proteccin a favor de los testigos
la presuncin de inocencia que ampara a los enjuiciados;
con identidad protegida, siendo rechazado por la Corte de
por ende, debern ser absueltos de la acusacin deducida
Apelaciones de Temuco. El 28 de junio de 2012, la Corte
en su contra, porque nadie puede ser condenado por delito
Suprema60 confirm tal rechazo.
sino cuando el Tribunal que lo juzgare adquiera, ms all de
En el denominado caso Peaje Quino que involucra ma-
toda duda razonable, la conviccin de que realmente se ha
puches imputados, los Jueces del Tribunal Oral en lo Penal
cometido el hecho punible objeto de la acusacin y que en
de Angol
absolvieron a todos los comuneros imputados
l hubiere correspondido a los imputados una participacin
por decisin unnime (24 de agosto de 2012). Inicialmente,
culpable y penada por la ley, conviccin que el tribunal, en la
la acusacin fiscal persigui entre otros delitos el de asocia-
especie no estuvo en condiciones de adquirir65. Los acusa-
cin ilcita terrorista. El Ministerio del Interior y Seguridad
dos pasaron entre cuatro y seis meses en prisin preventiva.
Pblica, por su parte, slo persever en las responsabilida-
El defensor penal pblico Jaime Lpez seal que [e]ste
des por delitos comunes, entre ellos el de homicidio reite-
caso se cae, ms que por la ausencia de la Fiscala, por la
rado en grado de frustrado. Cabe recordar que uno de los
ausencia del testigo secreto, ya que efectivamente al quedar
imputados en esta causa fue parte de la extensa huelga
fuera su testimonio, casi no qued prueba de cargo, lo que
de hambre que se extendi por 82 das, sostenida por 32
indica que el juicio completo descansaba en su testimonio.
jvenes mapuche en demanda de un juicio justo, y que mo-
Dicho de otra forma, en ms de dos aos de investigacin
61
62
63
no se encontr prueba alguna que ratificara esa versin (El

Ciudadano, 2012).
58 De acuerdo a lo sostenido por el Ministerio Pblico, el da 11 de

septiembre del ao 2009, un grupo de sujetos armados, entre ellos
los acusados, se trasladaron hasta el Fundo Brasil, comuna de Vilcn,
donde luego de sustraer mediante intimidacin una escopeta a los
cuidadores del predio, incendiaron la casa patronal y otras dependencias destinadas a bodegas, las que resultaron quemadas.
59 En investigacin RUC N 0910021481-1, RIT N 7218-2009 del Juzgado de Garanta de Temuco. El 15 de marzo de 2012 se llev a efecto
la audiencia en la que la defensa argument que la identidad de los
testigos reservados ya era conocida de los defensores, pues fueron
presentados en una causa en Victoria, y no observaban razones para
insistir en la reserva de identidad, por cuanto las circunstancias son
similares, accedindose la peticin de la defensa.
60 Corte Suprema. Rol N 3065-2012. 28 de junio de 2012.
61 Entre la noche del 10 y la madrugada del 11 de octubre de 2011,
un grupo aproximado de 15 personas asaltaron el peaje situado en
el kilmetro 4 de la Ruta CH-181, que une Victoria y Curacautn, y
quemaron un camin.
62 Tribunal Oral en lo Penal de Angol. RUC N 0900969218-2 RIT
N: 58/2012.
63 Se trata del comunero mapuche Camilo Hiplito Toris Quiriao.
LEY DE SEGURIDAD DEL ESTADO

En el tratamiento jurdico de los hechos ocurridos en la Regin de Aysn a inicios de 2012, el gobierno decidi invocar
la Ley 12.927 sobre Seguridad del Estado. Dicho cuerpo
64 En juicio seguido en contra de los adultos, durante la audiencia de
preparacin del juicio oral (realizada entre el 26 de marzo y el 9 de
abril de 2012 en el Tribunal de Garanta de Victoria), se tuvo por no
presentada la acusacin del Ministerio Pblico pues sus abogados no
subsanaron vicios formales que el Tribunal orden corregir. Ello gener que se presentaran una serie de recursos, todos los cuales fueron
finalmente resueltos contra el Ministerio Pblico, el que qued fuera
del caso y la acusacin slo circunscrita a la investigacin de hechos
calificados a la luz de la ley penal ordinaria.
65 Veredicto Tribunal Oral en lo Penal de Angol. RUC N 0900969218-2
RIT N: 58/2012. pg. 1.
33
normativo ha sido objeto de debate acerca de su conformidad con los estndares de derechos humanos
66
quier otro acto de violencia destinado a alterar la tranquili-
dad pblica; y b) Los que ultrajaren pblicamente la bandera,

el escudo, el nombre de la patria o el himno nacional.
Los problemas que generan debate son, entre otros, que

esta legislacin eleva a categora agravada figuras como los
En este marco, la invocacin de la Ley de Seguridad del
desrdenes pblicos y otros ilcitos referidos tanto a la se-
Estado entraa adicionalmente un adelantamiento de la pu-
guridad interna como externa. De esta manera, exacerba la
nibilidad al establecer sanciones drsticas a conductas que
penalidad y el rigor de la sancin penal de manera especial,
ni siquiera estn en estado consumado. Un ejemplo es el
en circunstancias que el ordenamiento jurdico nacional re-
art 6 letra c) que sanciona por igual al que incite, promueva
ferido al orden y la seguridad pblica contempla un conjunto
o fomente, como al que destruya o inutilice o paralice las
de disposiciones, y un vasto catlogo, particularmente en el
instalaciones, los medios o elementos empleados para el
Ttulo VI Libro II del Cdigo Penal denominado: Crmenes
funcionamiento de servicios pblicos o de utilidad pblica
y simples delitos contra del orden y la seguridad pblicos
o de actividades industriales, mineras, agrcolas [], y los
cometidos por particulares. En relacin a los desrdenes
que, en la misma forma, impidan o dificulten el libre acceso
pblicos estos se encuentran descritos y sancionados en el
a dichas instalaciones, medios o elementos.
art. 269 del referido cuerpo legal.
Finalmente ha de sealarse que quien se encuentra legiti-
En segundo lugar, este cuerpo legal lesiona las garantas judi-
mado activamente para invocar la persecucin penal para
ciales bsicas al contemplar tipos penales que contravienen
esta clase de delitos no es el Ministerio Pblico, sino fun-
los principios de legalidad y tipicidad. En este sentido, com-
damentalmente la autoridad poltica. De esta manera, y de
parte con la ley que sanciona conductas terroristas descrip-
conformidad al art. 26, las acciones penales descritas en la
ciones de hechos punibles difciles de interpretar y calificar
Ley de Seguridad del Estado slo podrn ser iniciadas por
jurdicamente como hechos efectivamente delictuales, por
denuncia o querella del Ministerio del Interior, del Intenden-
carecer las conductas sancionadas de la precisin reque-
te Regional respectivo o de la autoridad o persona afectada.
rida por la Constitucin y el derecho internacional de los
[] Si la autoridad afectada es alguna de las ramas del Con-
derechos humanos. Es el caso, en el mbito de la seguridad
greso Nacional o la Corte Suprema, la denuncia o querella
interior, de hechos como los de reunirse, concertarse o fa-
a que se refiere el inciso anterior slo podr efectuarla o
cilitar reuniones [d]estinadas a proponer el derrocamiento
interponerla, en su caso, el Presidente de la respectiva Cor-
del gobierno constituido o a conspirar contra su estabilidad
poracin. Igualmente, en todo tiempo, el Ministerio del In-
(art 4 letra c). En el mbito de los delitos contra el orden
terior o el/la Intendente/a podrn desistirse de la denuncia o
pblico, el problema es que la legislacin no define el con-
querella lo que extinguir la accin y la pena (art. 27). Se ha
cepto de orden pblico y tampoco aclara con nitidez el bien
sostenido que ello lleva aparejado un elemento de discre-
jurdico protegido . La legislacin de Seguridad del Estado
cionalidad que no se compadece con los requerimientos de
incurre en imprecisiones al sancionar con penas agravadas
la moderna doctrina penal (Felipe Gonzlez, 1991, p. 241).
67
los delitos contra el orden pblico contemplados en el art.

6 de dicho cuerpo legal, entre los que se encuentran hechos
diversos como: a) Los que provocaren desrdenes o cual66 Cabe recordar que, en relacin al conflicto intercultural entre el Estado de Chile y los pueblos indgenas, el Comit DESC advirti su profunda preocupacin por la aplicacin de leyes especiales, entre ellas,
la ley de Seguridad del Estado. En ese contexto recomend al Estado
abstenerse de aplicar esta ley. Comit DESC. Observaciones finales.
26 de noviembre de 2004. E/C.12/1/Add.105, prrs. 14 y 34.
67 Ver el estudio de Gonzlez, Felipe; Mera, Jorge y Vargas, Juan Enrique. Proteccin Democrtica de la Seguridad del Estado. Estados de
excepcin y Derecho Penal Poltico, pgs. 230 y siguientes.
34
Los antecedentes de esta norma dan cuenta de una con-
En el caso de Aysn, ante la violencia producida en el lugar,
minacin penal a actos de disidencia social y representa un
el 16 de marzo de 2012 el Ministro del Interior y Seguridad
resabio del derecho penal de enemigo68. La concepcin de
Pblica invoc la Ley 12.927 sobre Seguridad del Estado en
seguridad interior del Estado y diversas figuras penales plas-
contra de 22 habitantes de Puerto Aysn, Villa Maihuales,
madas en ella como las de penalizar el paro o la huelga de
Lago Verde y Puerto Cisnes. En particular, se adjudic a los
los servicios pblicos, dan cuenta de lo sealado. Por lo mis-
querellados responsabilidad por delitos contra el orden p-
mo, la utilizacin de esta Ley suele constituir un mensaje de
blico, descritos y sancionados en el artculo 6 de la referida
rechazo al dilogo y a la bsqueda pacfica y democrtica de
ley. De las siete hiptesis contempladas por la legislacin
soluciones y puede generar un efecto silenciador en el resto
para perpetrar dicho delito70, el Ministerio del Interior in-
de la poblacin que quisiera plantear demandas similares.
voc tres: provocar desrdenes o cualquier otro acto de
violencia destinado a alterar la tranquilidad pblica; incitar,
Desde la recuperacin de la democracia se ha persistido
promover o fomentar, o de hecho interrumpir o daar las
en invocar la Ley de Seguridad del Estado69. Dicha invoca-
instalaciones, los medios o elementos empleados para el
cin podra provocar tensiones para la garanta de derechos
funcionamiento de servicios pblicos o de utilidad pblica
fundamentales en el marco de un Estado democrtico de
o de actividades industriales, mineras, agrcolas, comerciales
derecho.
de comunicacin, de transporte o de distribucin, y los que,

en la misma forma, impidan o dificulten el libre acceso a
68 En efecto, los antecedentes de este cuerpo normativo lo encontramos en la Ley N 6.026, de 12 de enero de 1937, cuerpo legal que
posteriormente fue modificada por la Ley N 8.987, de septiembre
de 1948, de Defensa Permanente de la Democracia, por la que se
ilegaliz, proscribi y persigui penalmente al Partido Comunista. El
6 de agosto de 1958 se deroga dicha ley y en su reemplazo se dicta
la ley N 12.927, sobre seguridad del Estado, que considera y trata
en forma sistemtica y separada la seguridad exterior y la seguridad
interior del Estado. Finalmente, con fecha 26 de agosto de 1975, se
dicta el Decreto N 890, del Ministerio del Interior, que procede a
fijar el texto actualizado y refundido de la mencionada ley N 12.927,
a la fecha vigente. La ltima modificacin fue la introducida por la
Ley N 20.477 (diciembre de 2010).
69 Esta ley se ha aplicado en democracia en 1999, a partir de la orden
de incautar el libro El libro negro de la Justicia Chilena de la periodista Alejandra Matus que contena crticas al entonces Ministro de
la Corte Suprema, Servando Jordn; dos aos ms tarde el entonces
Comandante subrogante de aviacin, Hernn Gabrielli Rojas, dedujo
requerimiento por injurias y calumnias contra la autoridad, contra
tres ciudadanos que afirmaban pblicamente que el citado General
estaba involucrado en crmenes de lesa humanidad (Flores, 2001).
La causa fue cerrada a los pocos meses (Fasic, 2001). En el 2002,
como consecuencia de una movilizacin del gremio de microbuseros
que signific la paralizacin del transporte pblico, el ex presidente
Ricardo Lagos interpuso una querella persiguiendo responsabilidades de los dirigentes gremiales, en virtud de la responsabilidad que
les cabra en los ilcitos de paralizacin e interrupcin del transporte
pblico e impedir el libre trnsito por las arterias de uso pblico.
El Poder Ejecutivo invoc la ley en mayo de 2009, frente al paro de
la asociacin nacional de empleados penitenciarios que reivindicaban
mejoras salariales y condiciones laborales. El gobierno dedujo en contra de los huelguistas requerimiento por Ley de Seguridad del Estado,
por entorpecer el correcto funcionamiento de los servicios pblicos
(Muoz, 2009). Finalmente, dicho cuerpo normativo ha sido aplicado
a integrantes de pueblos indgenas en el marco del conflicto intercultural. Esto ha sido motivo de preocupacin por parte de rganos
de control de tratados, los que han formulado recomendaciones en
orden a que el Estado se abstenga de no aplicar leyes especiales en el
marco de las reclamaciones legtimas de los indgenas (Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. E/C.12/1/Add.105. 26 de
noviembre de 2004, prr. 14 y 34).
dichas instalaciones, medios o elementos; e incitar, promover o fomentar o de hecho y por cualquier medio, destruir,
inutilizar o impedir el libre acceso a puentes, calles, caminos
u otros bienes de uso pblico semejantes (Art. 6 letras a, c
y d Ley 12.927). Los hechos en los que se apoy la accin
penal fueron, entre otros, mltiples, peridicos y sistemticos desrdenes y actos de violencia destinados a alterar
la tranquilidad pblica de la regin; se han destruido, inutilizado o impedido el libre acceso a puentes, calles, caminos
y otros bienes de uso pblico de toda o gran parte de la
mencionada zona geogrfica. Producto de lo anterior, se ha
interrumpido el funcionamiento de los servicios pblicos o
de utilidad pblica y de las distintas actividades de salud,
educacin, industriales, comerciales, mineras, de turismo y
de distribucin de todos los productos en gran parte de la
Regin de Aysn, el cierre del comercio establecido; saqueos
a inmuebles, la paralizacin completa del transporte pblico
y seriamente restringido el transporte privado, bloqueos de
las principales vas de acceso, el cese del flujo vehicular y
peatonal []71. Como lo seal el Ministerio del Interior
y Seguridad Pblica a travs de la querella intentada,
70 Por ejemplo, ultrajar pblicamente la bandera, el escudo, el nombre

de la patria o el himno nacional es una de la hiptesis contemplada
(letra b, art. 6 Ley N 12.927).
71 Ministerio del Interior. Querella por Ley sobre Seguridad del Estado,
pgs. 3 y 4.
35
bibliograFa
[e]stas situaciones se han ocasionado con ocasin de la

instalacin en la regin del Movimiento Social por Aysn
Abramovich, V. (2012). Condiciones para el gobierno poltico de
que pretende obtener demandas sociales y econmicas por
la seguridad. Seminario Internacional Seguridad Democrtica y
parte del Gobierno72.
Derechos Humanos. Santiago.
De acuerdo a los fundamentos expuestos por la autoridad,

los querellados se exponan a penas que iban de tres a diez
Arduino, I. (2012). Apuntes para el desarrollo de polticas pblicas
aos de crcel73 No obstante, una vez reanudada la nego-
en materia de seguridad: Algunas experiencias a nivel nacional.
ciacin con la Mesa Social por Aysn, el gobierno se desis-
Seminario Internacional Seguridad Democrtica y Derechos
ti de perseverar en el ejercicio de esta norma, dictndose
Humanos. Santiago.
el sobreseimiento definitivo. Cabe destacar lo positivo de
Bustos, J. (1994). Manual de Derecho Penal. PPU Centro de Estudios
este desistimiento, no solo por favorecer el dilogo entre las
Legales y Sociales y otros. Ms derechos, ms seguridad. Ms
partes, sino porque adems el castigo judicial que buscaba
seguridad, ms derechos. Buenos Aires.
el gobierno ante posibles delitos ya era posible de alcanzar
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. (2007). Acceso a
utilizando otras figuras penales, sin existir la necesidad de
la Justicia para las mujeres vctimas de violencia en las Amricas.
recurrir a una normativa excepcional como la Ley de Segu-
Washington DC. Comisin Interamericana de Derechos
ridad del Estado.
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a nios y nias mapuche en operativo policial en Chile.
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sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. Washington
DC.
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37
Fotografas: Enrique Cerda
derecho a la educacin
anteCedentes
La educacin es el principal motor del desarrollo del pas y
importantes avances dado que la poblacin cuenta con ms
factor clave de la movilidad social. Esto es parte de lo que
aos de escolaridad y es cada vez menor el porcentaje de
recoge el debate pblico que se ha generado con las movili-
personas que no participa del sistema educativo, persiste
zaciones estudiantiles, sin embargo, y pese a su importancia,
como principal problema una situacin de discriminacin
no existe consenso sobre cul o cules son los problemas
estructural. Los marcos normativos, as como los mecanis-
especficos que la afectan y tampoco lo hay sobre las so-
mos administrativos y financieros que regulan la educacin,
luciones que se requieren. Cualquier reforma de que sea
se articulan de forma tal que el sistema segmenta a la pobla-
objeto la educacin en Chile requiere de una propuesta
cin segn su capacidad econmica, generando una oferta
de largo plazo y fundada en amplios consensos, ya que sus
diferenciada en calidad que refuerza las desigualdades de la
resultados impactarn a generaciones del Chile futuro.
sociedad chilena. Estos mecanismos son contrarios al principio de igualdad y no discriminacin y solo algunos pueden
El ejercicio del derecho a educacin y el rol del Estado en
ejercer su derecho a eleccin del tipo de educacin que de-
ella se inscriben dentro de un marco poltico institucional de
sean. Adems, de este problema se derivan otros referidos
configuracin mixta en el que el Estado cumple una funcin
a la calidad de la enseanza, la disparidad de recursos dispo-
subsidiaria. En efecto, a la debilidad en materia de reconoci-
nibles para el aprendizaje, la homogeneizacin sociocultural
miento constitucional de este derecho se agrega el rol pasivo
de las aulas y las brechas de acceso que afectan a grupos
de un Estado que, desde la dcada de los 80, se ha limitado
tradicionalmente discriminados (INDH, 2011).
al financiamiento de la provisin de servicios educacionales.

El proceso de municipalizacin y el diseo del sistema de
Tras ms de un ao de movilizaciones y negociaciones con
subvenciones, as como la fragmentacin de las universidades
el Gobierno, la demanda estudiantil de fortalecimiento de la
del Estado y la proliferacin de universidades privadas, hacen
educacin pblica deja en evidencia la crisis de la educacin
parte de dicho proceso que se consolid durante los 90,
chilena y la necesidad de mayor protagonismo por parte
con la regulacin que permite el financiamiento compartido
del Estado para garantizar el acceso y ejercicio efectivo del
en la educacin subvencionada y la generacin de sistemas
derecho a educacin.
de crdito privado para el financiamiento de estudios su-
Al respecto, el gobierno ha presentado un conjunto de pro-
periores. Ambos procesos fueron desplazando la matrcula
yectos de ley que buscan tanto reforzar la institucionalidad
hacia el sector privado, con una reduccin de la oferta de
para velar por las condiciones de acceso y calidad de la
educacin gratuita y una creciente segmentacin y escalona-
educacin, como medidas que incrementan los recursos p-
miento de la calidad educativa, a lo que se sum una escasa
blicos que se destinarn al financiamiento del sistema edu-
regulacin y fiscalizacin por parte del Estado.
cacional en todos sus niveles.
Como el INDH seal en el Informe Anual 2011, pese a
Este captulo analiza el rol que el Estado debe ejercer
que el ejercicio del derecho a la educacin ha presentado
en tanto garante del derecho a educacin, y las acciones
41
DEMANDAS EN TORNO A LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / DErECHo A lA EDuCACIN
emprendidas en este ltimo ao para responder a las
Respecto a la primera garanta, los Estados deben brindar
obligaciones que se derivan de las distintas dimensiones
educacin primaria universal, gratuita y obligatoria, y avanzar
que conforman el derecho a educacin.
progresivamente a la gratuidad de la educacin secundaria

para generalizarla, as como de la educacin superior para
todas las personas que cuenten con las capacidades exigi-
norMas naCionales y
estndares internaCionales
de dereCHos HuManos
das en este nivel de estudios3, eliminando los costos directos de la educacin. Complementariamente, deben generar
sistemas adecuados de becas4 para reducir o eliminar los
costos indirectos de educacin (transporte, tiles, unifor-
La educacin es un derecho complejo, tanto por las mlti-
me, alimentacin), as como fomentar la igualdad de acce-
ples dimensiones que lo componen, como por su rol sinrgi-
so a la educacin de las personas procedentes de grupos
co para el ejercicio de otros derechos (Prembulo DUDH).
desfavorecidos5, con el fin de apoyar su permanencia en
Esto se ha hecho patente en Chile en estos ltimos aos,
el sistema y reafirmar la igualdad de oportunidades para
a raz de las demandas planteadas por los movimientos es-
cursar exitosamente procesos educativos. Estas medidas re-
tudiantiles y otras agrupaciones ciudadanas. El reclamo por
fuerzan tambin los derechos de libertad de eleccin de
ms y mejor educacin, con mayores garantas de acceso
padres, madres y tutores, al reducir las barreras econmicas
e igualdad, ha ido copando la agenda pblica y ha abierto

debates sobre el rol del Estado, particularmente en torno a
que limitan esa eleccin.
su capacidad de actuar como garante de este derecho y la
Estos compromisos en torno a proveer educacin gratuita
efectividad con que ejerce esa funcin.
en la educacin bsica y avanzar progresivamente en esa
Para analizar estas dimensiones del derecho a la educacin y
lgica en los otros niveles de la educacin, busca que el costo de la educacin no sea transferido a las personas, dado
avanzar sobre los indicadores de resultado y sus estndares
que ello puede constituirse en un factor de discriminacin
de contenido es necesario abordar con mayor detenimien-
y desnaturalizar la educacin como derecho6. Del mismo
to las obligaciones que adquiri el Estado en estas materias
modo, la consideracin de la eficiencia del gasto pblico en
y las medidas que se ha comprometido a tomar para garan-
materia de derechos humanos se orienta a garantizar que
tizarlo1. En este sentido, es posible distinguir a lo menos tres
se d proteccin al conjunto de derechos hasta el mximo
tipos de obligaciones: a) garantizar el derecho a educarse,
de recursos disponibles7, siendo tambin una clave de la
facilitando el acceso a y permanencia en los sistemas educacionales formales; b) proteger la libertad de las familias
calidad de la educacin (Unesco, 2007).
para elegir la educacin de sus hijos e hijas, permitiendo la
La combinacin de las obligaciones, la de proveer educacin
existencia de una oferta educativa diferente a la estatal; c)
gratuita y la de hacerlo hasta el mximo de recursos dis-
garantizar igual calidad de la educacin de todos y todas
ponibles8, as como el resguardo de la educacin como de-
las estudiantes, independientemente del proveedor, velando
recho evitando su consideracin como propiedad privada
por que esta educacin cumpla con estndares mnimos de

aprendizaje y de respeto del resto de los derechos humanos en los procesos educativos y en el funcionamiento de
las instituciones educativas2.
3
4
5
6
DUDH art. 26.1; ICESCR art. 13.2 c); CRC art. 28.1 c).
ICESCR art. 13, e); CESCR OG N 11, prr. 7.
CESCR Observacin General N 13, prr. 26.
Informe de la Relatora Especial del Derecho a Educacin, Sra. Katarina
Tomasevski E/CN.4/2004/45, 25 de enero de 2004.
7 Informe del Relator Especial del derecho a educacin, Sr. Vernor Muoz, E/C.12/2007/1, 19 de febrero de 2007.
8 CESCR Observaciones Generales N3, N11 y N 13; CESCR
1 Para mayor informacin sobre los estndares internacionales, ver Informe Anual 2011 (INDH, 2011).
2 DUDH art. 26; ICESCR art. 13; CRC arts. 28 y 29; CESCR Observacin General N 11 y 13; CRC Observacin General N 1; Informe de
la Relatora Especial del Derecho a Educacin, Sra. Katarina Tomasevski
E/CN.4/2004/45, 25 de enero de 2004; Informe del Relator Especial
del derecho a educacin, Sr. Vernor Muoz, E/CN.4/2005/50, 17 de
diciembre de 2004; OACDH (2006); OEA (2011).
E/C.12/2007/1, 21 de septiembre de 2007.
42
o derecho comercial9, no establece una prohibicin directa
y gratuidad14, en lo que refiere a la proteccin del ejercicio
del lucro en la educacin, pero s respecto al uso de los fon-
de este derecho la situacin est mucho menos definida.
dos del Estado. Esto implica distinguir entre los proveedores
La Ley General de Educacin (Ley 20.370) detalla algunos
pblicos, los privados sin fines de lucro y los privados con
de estos deberes, al sostener que es obligacin del Esta-
fines de lucro, a fin de establecer las obligaciones corres-
do velar por la igualdad de oportunidades y la inclusin
pondientes.
educativa, promoviendo especialmente que se reduzcan las

desigualdades derivadas de circunstancias econmicas, so-
Asimismo la garanta del derecho a educacin implica que
ciales, tnicas, de gnero o territoriales, entre otras (art. 4
el Estado debe generar una oferta educacional pblica
inc. tercero y final), lo que se ve reforzado con el deber de
sin barreras de acceso y con igualdad de oportunidades
propender a asegurar una educacin de calidad y procurar
para todas las personas, y desarrollar un marco de regu-
que sta sea impartida a todos, tanto en el mbito pblico
lacin y fiscalizacin para la participacin de privados que
como en el privado (art. 6 inc. primero). No obstante,
permita asegurar su prestacin de acuerdo con los fines
cuando estas condiciones no se cumplen, las personas solo
de la educacin como derecho10. Esto implica velar por
pueden recurrir a medidas administrativas de reclamacin
que la educacin privada se oriente hacia la plenitud del
dado que no se ha incorporado el derecho a educacin en
desarrollo de la personalidad humana, el fomento de una
el catlogo de derechos justiciables sealados en el art. 20
cultura de respeto a los derechos humanos y una educa-
de la Constitucin.
cin para la paz, y los mnimos de aprendizaje fijados por

el Estado. Adicionalmente debe garantizar condiciones de
igualdad y no discriminacin, velando para que la libertad
el rol del estado CoMo

garante del dereCHo a la
eduCaCin
de enseanza no provoque disparidades extremas de posibilidades en materia de instruccin para algunos grupos
de la sociedad11, ni refuerce segregaciones en funcin del
poder adquisitivo de las familias12. Para poder cumplir con
efectivo que incluya supervisin independiente y sanciones
EL ROL DE PROVISIN Y EL
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN
en caso de incumplimiento13.
En Chile la educacin escolar es provista por un modelo
esa funcin debe generar un sistema regulatorio eficiente y
mixto en que participan sostenedores municipales y priva-
Chile ha recogido las obligaciones que imponen los instru-
dos, con y sin fines de lucro. Los que reciben aportes del
mentos internacionales a travs de la ratificacin del Pacto
Estado (subvencin) por cada estudiante que asiste a esos
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cultu-
establecimientos representan cerca del 92% del total de la
rales y del reconocimiento constitucional del derecho a
matrcula escolar. En la educacin superior, el 49% de la ma-
educacin (arts. 19.10 y 19.11, y 5). Si bien ha asumido las
trcula de entidades universitarias recibe aportes directos e
obligaciones de promocin y financiamiento de la educa-
indirectos del Estado, y en el caso de la educacin tcnica
cin con parmetros claramente establecidos de duracin
superior, esto ocurre en el 8,3% (OCDE, 2012).

La existencia de un modelo mixto es una estrategia vlida
que implementan los pases para expandir las coberturas
9
10
11
12
13
de sus sistemas educacionales. Desde una perspectiva de
Informes de la Relatora Especial del Derecho a Educacin, Sra. Katarina Tomasevski E/CN.4/2000/6, 1 de febrero de 2000 y E/
CN.4/2004/45, 25 de enero de 2004.
CESCR (1999), Observacin General N 1, 3 prr. 30.
Ibdem.
Informe de la Relatora Especial del Derecho a Educacin, Sra. Katarina Tomasevski, op. cit.
OACDH, (2009), pg. 29.
14 La Constitucin establece obligatoriedad de la educacin bsica y media, as como financiamiento de un sistema gratuito que cubra dos
niveles de educacin parvularia y los 12 de la educacin escolar, cuya
proteccin se extiende hasta que los y las estudiantes cumplan 21 aos
de edad; adems de promover la educacin en todos los niveles, incluyendo la educacin superior, y consagrar la libertad de enseanza.
43
derechos humanos, el problema aparece cuando esta ex-
preescolar17, o la carencia de aulas hospitalarias18, entre otras
pansin se hace sobre la base de ofertas no equivalentes
situaciones. Por lo mismo, hay evidencia que permite evaluar
en calidad, o cuando las diferencias obedecen a mecanis-
si el modelo de financiamiento subsidiado y que permite
mos de discriminacin como la condicin econmica de
copagos es el que mejor garantiza la igualdad de oportuni-
los y las estudiantes y procesos de seleccin arbitrarios.
dades, y si los montos destinados son suficientes para garan-
Esto constituye una vulneracin al principio de igualdad
tizar procesos educacionales de calidad.
que debe garantizar el Estado y cuestiona en qu medida
El problema que se detecta no es contingente, pese a su
se est disponiendo de los recursos financieros, normati-
fuerte presencia en el debate actual, puesto que refiere a
vos y humanos adecuados o suficientes para prevenirlo o
la configuracin propia del sistema educacional chileno y
evitarlo. De hecho, un conjunto de recomendaciones de
los roles y atribuciones que el Estado ha definido para s en
diversos Comits de tratados y de la relatora especial del
materia de provisin, financiamiento y regulacin de este
derecho a educacin de las Naciones Unidas han plantea-
sistema.
do que en todo proceso de descentralizacin o privati-
La respuesta del Estado en el ltimo ao ha ido en dos
zacin, el gobierno conserve una responsabilidad y una
sentidos: por un lado, hacia el reforzamiento de la institu-
capacidad definidas respecto de las obligaciones emana-
cionalidad de fiscalizacin y el aumento de los recursos que
das de los tratados de derechos humanos, recomendando
destinar el sistema pblico a la educacin, y por otro, hacia
adems evaluar los efectos de este tipo de modelos y el
el reforzamiento del sistema de financiamiento que genera
tipo de fiscalizacin que se requiere para evitar la ocurrencia de estas disparidades15.
la brecha de oportunidades.
Para el caso chileno, distintos estudios demuestran que los

procesos educacionales y sus resultados estn fuertemen-
Institucionalidades garantes del derecho y

scalizacin
te relacionados con el nivel socioeconmico de los y las
El debate actual sobre educacin ha conducido a analizar
estudiantes (Drago y Paredes 2011; Valenzuela, Bellei y de
la necesidad de reforzar las atribuciones de la institucionali-
los Ros, 2008; McEwan, 2003; Tokman, 2002; Bravo et al.
dad garante, en todos sus niveles, a travs de la Superinten-
1999; Carnoy, 1997). La educacin municipal, la mayora de
dencia de Educacin o mecanismos afines, explicitando sus
las veces, no es de una calidad equivalente a la educacin
marcos de actuacin o fiscalizacin, de modo de asegurar la
privada, y las subvenciones, becas y programas focalizados
eficacia en la regulacin de estos servicios delegados y con
de recursos no logran compensar esta situacin, siendo esta
ello, los principios que resguarda el derecho a educacin.
estrategia insuficiente para reducir las disparidades extremas entre ambos tipos de educacin16.
17 Segn datos de la Casen 2011, el 44% de la poblacin de 0 a 6 aos
asiste a alguna modalidad de educacin parvularia. Sin embargo es necesario considerar que la asistencia de los nios y nias de 0 a 2 aos
es de solo 17,2%, siendo el principal factor de ello la resistencia de las
familias a integrarles tempranamente a establecimientos educacionales
(aceptabilidad de la oferta). Por el contrario, la asistencia entre los y
las estudiantes de 5 y 6 aos est prcticamente universalizada (94%) y
de quienes no asisten, el 25% alude a problemas de accesibilidad fsica
y financiera, la que se eleva al 40% para los nios y nias del primer
quintil, pese a los deberes constitucionales de proveer y financiar los niveles de transicin de la educacin parvularia y a los programas sociales
de acceso preferente para este segmento de la poblacin, como Chile
Crece Contigo (ley 20.379 del 12 de septiembre de 2009).
18 Corte de Apelaciones de Temuco: sentencia rol N 408-2011, que establece que estando capacitado para estudiar, en iguales condiciones
que adolescentes sanos, no ha recibido del Estado la educacin que
necesita, por la falta de dictacin de un Reglamento, lo que es de absoluta responsabilidad del Ministerio de Educacin, entidad que deba
dar cumplimiento tanto a lo dispuesto por la Ley N 20.422, como en
la Convencin sobre los Derechos de Personas con Discapacidad.
Lo mismo ocurre con la garanta de acceso a procesos educativos de la poblacin preescolar o con necesidades educativas especiales, en las que persisten dificultades como las
que da cuenta la encuesta Casen 2011 con la cobertura
15 CRC (2002), A/59/41, prr. 45; CESCR (2009) op. cit.; Informes de la Relatora Especial del Derecho a la Educacin, Sra. Katarina Tomasevski, E/CN.4/2000/6 del 1 de febrero de 2000, E/
CN.4/2002/60/ Add.1, 17 de enero de 2002; y op. cit. 2004.
16 Esta evidencia fue analizada en el Informe Anual 2011, pgs.57-61.
44
A partir de este ao, con la entrada en vigencia de la Ley
funciones que debe desempear de manera directa mien-
20.529 sobre el sistema nacional de aseguramiento de la
tras este organismo no entre en pleno funcionamiento21.
calidad de la educacin parvularia, bsica y media y su fisca-
Adems se encuentra en discusin parlamentaria un pro-
lizacin, el Ministerio de Educacin cuenta formalmente con
yecto de ley sobre Superintendencia de Educacin Superior
ms facultades para resguardar los aspectos administrativos
(Boletn 8041-04), que tendra atribuciones afines en el mar-
de la provisin de servicios educacionales y, en un plazo de
co administrativo de los servicios de este nivel educativo22.
tres aos19, para fiscalizar tambin algunos aspectos sobre
El refuerzo de esta institucionalidad constituye un avance.
aprendizaje y convivencia escolar en funcin de estndares
Sin embargo, desde una perspectiva de derechos humanos,
por definir20. Esta normativa, que crea la Superintendencia
y especficamente en relacin con situaciones que infrin-
de Educacin y la Agencia de Calidad como organismos es-
jan el derecho a educacin o las obligaciones de no dis-
pecializados en el cumplimiento de estas funciones, reco-
criminacin, preocupan algunos aspectos en su aplicacin.
noce en el Ministerio de Educacin al ente rector de ese
La normativa que regula la actuacin de las instituciones
sistema y el responsable de fomentar el desarrollo de la
fiscalizadoras ha sido interpretada como si debiera activar-
educacin en todos los niveles y modalidades, propendien-
se solo frente a demandas y reclamos, pese a que esto se
do a asegurar la calidad y la equidad del sistema educativo;
aplica exclusivamente a la legalidad del uso de los recursos
promover la educacin parvularia y garantizar el acceso gra-
en establecimientos particulares pagados23. As consta en
tuito y el financiamiento fiscal al primer y segundo nivel de
la definicin de funciones reconocidas por el MINEDUC
transicin de la educacin parvularia; financiar un sistema
para esta entidad y la difusin de su actuacin 2012, en
gratuito destinado a garantizar el acceso de toda la pobla-
que seala como foco de las visitas de inspeccin los te-
cin a la educacin bsica y media, generando las condicio-
mas administrativos y de infraestructura, y define como ins-
nes para la permanencia en las mismas de conformidad a la
peccin profunda la que pone atencin a temas sensibles
ley; promover el estudio y conocimiento de los derechos
como la asistencia, el estado de los profesores, la higiene, la
esenciales que emanan de la naturaleza humana; fomentar
seguridad del recinto y la rendicin de cuentas (Mineduc,
una cultura de la paz, y de estimular la investigacin cientfica
2012). Esta forma de operar no permite identificar situacio-
y tecnolgica, la creacin artstica, la prctica del deporte y
nes de incumplimiento normativo que no hayan sido objeto
la proteccin y conservacin del patrimonio cultural (Ley
de denuncia o reclamacin, las que solo se activaran si los
20.529 art. 111.1). Asimismo, le encarga velar por el cum-
miembros de las comunidades educativas y universitarias
plimiento de la normativa de aseguramiento de calidad y la

aplicacin de sanciones que establezca la Superintendencia,
21 Ley 20.370, art. 50 y transitorio 10. Si bien la Superintendencia de

Educacin ha sido creada en virtud de la Ley 20.529, de 27 de agosto
de 2011, su proceso de instalacin an se est desarrollando, y recin
el 27 de junio de 2012, fue nombrada su mxima autoridad, por lo
que hasta esa fecha el Ministerio de Educacin mantuvo la responsabilidad por las obligaciones sealadas en la ley.
22 El sistema nacional de aseguramiento de la calidad gener una Superintendencia solo para la educacin parvularia y escolar, por lo que no
tiene atribuciones para situaciones que se registren en la educacin
superior.
23 Ley 20.529 art 48, establece el objetivo de la Superintendencia,
como el de fiscalizacin del cumplimiento o ajustes a la normativa
educacional de los establecimientos educacionales que cuentan con
reconocimiento oficial. Precisa luego que fiscalizar la legalidad del
uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal y, respecto de los sostenedores de los establecimientos particulares pagados, fiscalizar la referida
legalidad slo en caso de denuncia. Adems, proporcionar informacin, en el mbito de su competencia, a las comunidades educativas y
otros usuarios e interesados, y atender las denuncias y reclamos de
stos, aplicando las sanciones que en cada caso corresponda.
19 El artculo transitorio 2 de la Ley 20.529 establece que El Ministerio de Educacin tendr un plazo de tres aos, contado desde la
entrada en vigencia de esta ley [27/08/2011], para presentar los estndares de aprendizaje, indicativos de desempeo y otros indicadores de calidad educativa al Consejo Nacional de Educacin. Con todo,
este plazo ser de un ao para presentar los estndares de aprendizaje
de, a lo menos, uno de los cursos evaluados por el sistema nacional
de medicin. A la fecha, no se han presentado ni aprobado estndares
para ningn nivel educativo.
20 Esto refuerza las atribuciones de sancin que ya fijaba la Ley 20.370
(art. 10) ante faltas a leyes educacionales, o ante inadecuacin o no
respeto de reglamentos (como de la Ley de subvenciones DFL N 2,
art. 50).
45
emprendieran acciones para la defensa de sus derechos una
Adicionalmente, en los procesos de fiscalizacin efectuados
vez que estos hubieran sido vulnerados.
en el presente ao se registra una nica sancin por infraccin a esta normativa educacional, que fue tipificada como
Adems, la distincin entre denuncia y reclamo implica ac-
grave segn reporta el Departamento de Fiscalizaciones de
tuaciones distintas de la Superintendencia: la primera invo-
la Superintendencia. Por otra parte, el sistema de atencin
lucra la fiscalizacin y eventual sancin, la segunda contem-
ciudadana del MINEDUC recibe anualmente unas 60 de-
pla la mediacin. Sin embargo, el mecanismo para distinguir
nuncias por igual infraccin26, sin que se haya generado un
entre demandas y reclamos es poco claro, dado que una
proceso de fiscalizacin para todos esos casos dado que
misma situacin puede dar lugar a ambos tipos de actuacio-
an el procedimiento es llevado por la Oficina de Ayuda
nes de la Superintendencia, y no queda establecido quin
MINEDUC, la que inicia procesos de mediacin, y solo de
determina la clasificacin de la denuncia. Adicionalmente, se
no lograr resolucin por esta va deriva el caso a la Direc-
indica que para acoger una denuncia o tramitar un reclamo,
cin Regional del Ministerio para que ste dirima si inicia un
la Superintendencia podra solicitar informacin previa para
proceso ante la Superintendencia de Educacin Escolar o
establecer la conveniencia de iniciar un procedimiento san-
pasa a proceso administrativo.
cionatorio o la respectiva mediacin24.
Por su parte, el Ministerio de Educacin ha iniciado fisca-
Para el caso de las infracciones graves25, el tipo de sanciones
lizaciones y aplicado sanciones a establecimientos educa-
es definido en el proceso, pudiendo no guardar proporcio-
cionales por faltas administrativas en torno a la subvencin
nalidad con las sanciones establecidas como menos graves
escolar, y por algunos problemas graves de convivencia es-
y leves. Esto no es menor, en tanto existen en la legislacin
colar (bullying o abusos sexuales)27. En otras dimensiones
contradicciones en la determinacin de la gravedad de algu-
no se observa una actuacin equivalente, pese a contar con
nas infracciones. Es el caso del derecho a educacin de las
las atribuciones para ello, las que estn contenidas en la Ley
estudiantes embarazadas, protegidas por el art. 11 de la Ley
General de Educacin (arts. 16 y 50) y en otros cuerpos
General de Educacin, derecho que de no ser respetado
legales menores28. Particularmente en el caso de infraccio-
se sanciona con una multa mxima de 50 UTM, monto que
nes menos graves y graves, como las referidas a la seleccin
equivale a una infraccin leve, segn el art. 50 de la misma
discriminatoria, la expulsin o la no aplicacin de garantas
ley. Sin embargo, la Ley de Subvenciones que es citada como
para estudiantes embarazadas, y la aplicacin de sanciones
fuente de establecimiento de sanciones califica el incumplimiento del resguardo de los derechos de las estudiantes
embarazadas como menos grave.
26 Se registran 66 casos en la bases de datos 2010 y en el primer semestre del 2011 se registraron 32 casos, y entre agosto de 2011 y agosto
de 2012, se registraron 74 casos de discriminacin por embarazo en
la Oficina Atencin Ciudadana del Mineduc.
27 Al crearse la Superintendencia de Educacin Escolar, el gobierno
seal que desde 2009 se duplic la cantidad de fiscalizaciones, llegando a cerca de 34 mil en 2011, principalmente relacionadas al uso
de las subvenciones (Gobierno de Chile, Ministro Beyer nombra a
primer Superintendente de Educacin, Recuperado el 9 de octubre de http://www.gob.cl/informa/2012/06/28/ministro-beyernombra-a-primer-superintendente-de-educacion.htm). Con todo,
segn cifras entregadas al INDH por la Superintendencia de Educacin Escolar, en 2012 se han realizado ms de 9.700 fiscalizaciones,
encontrando 3.400 infracciones graves. En igual perodo ha aplicado
unas 2.900 sanciones, de las cuales 33 corresponden a revocacin de
reconocimiento oficial, 2 de privacin de subvencin y 3 de inhabilitacin del sostenedor, todas aplicadas a sostenedores particulares
subvencionados. El resto de las sanciones corresponden a multas, de
las cuales 32% han sido aplicadas a establecimientos municipales.
28 Ley de Subvenciones (DFL N 2 de 1998) y Reglamento de subvenciones (Dto. N 8144 de 1980).
24 Ley 20.259 art. 59.

25 EL DS N 2 de 2010 establece como infracciones graves, entre otras
situaciones, que los reglamentos internos carezcan de medidas que
garanticen el debido proceso; que se hagan cobros no permitidos o
que se obligue a pagar los que tienen carcter voluntario en establecimientos con subvencin del Estado; que se hagan procesos de
seleccin acadmica o econmica de alumnos de 1 a 6 bsico; no
permitir la repitencia por primera vez en el establecimiento, adems
de la reiteracin de infracciones que agravan situaciones consideradas
menos graves, como no permitir o facilitar la continuidad de estudios
de estudiantes embarazadas o madres, entre otros casos de vulneracin de derechos y deberes establecidos en la normativa educacional
(art. 80).
46
disciplinarias arbitrarias o desmedidas29, esto debiese gene-
cartera enfatiz que para alcanzar luego una transparencia
rar procesos de fiscalizacin por parte de la Superinten-
total del sistema, requerimos la aprobacin de la Superin-
dencia, y se ha obrado considerando algunas de estas situa-
tendencia de Educacin Superior, que va a ser una instancia
ciones como la expulsin como una controversia entre
que precisamente lo que busca es transparentar y fiscalizar
partes, limitndose a un rol de mediacin30 y sin proceder
(Divisin de Educacin Superior, 2012 a).
a la fiscalizacin como lo han establecido los tribunales de
Por su parte, la Fiscala Regional Metropolitana Oriente ha
justicia bajo lo sealado en la ley 20.52931.
asumido un proceso investigativo sobre el lucro en las uni-
Respecto al tema del lucro en las instituciones de educacin
versidades, acogiendo la denuncia presentada ante la Fiscala
superior, la Cmara de Diputados acord crear en julio de
Nacional por parlamentarios de la Comisin de Educacin
2011 una Comisin Especial para investigar el financiamien-
de la Cmara de Diputados en junio de 2012, proceso que
to de la educacin superior y esclarecer si era efectiva su
an se encuentra en curso33.
existencia. El informe conclua que el Estado ha construido
En sntesis, los proyectos presentados por el Poder Ejecu-
una normativa de escasa regulacin para la operacin de la
tivo representan un avance en el sentido que refuerzan la
educacin superior y su financiamiento, hacindolas recaer
capacidad fiscalizadora del Estado y, por ende, su rol de
en el MINEDUC, entidad que no ha realizado su funcin
garante del derecho a educacin. Sin embargo, las escasas
fiscalizadora en esta materia en los treinta aos de vigencia
atribuciones para actuar por iniciativa propia en pro de la
de la ley, ni ha dictado los reglamentos especficos que es-
prevencin de vulneraciones a este derecho que reconoce
tableca el sistema de aseguramiento de la calidad (Cmara
el MINEDUC y la predefinicin de las situaciones atendibles
de Diputados, 2011, p. 354-364). Por lo tanto, teniendo el
para iniciar una fiscalizacin con que se ha iniciado el traba-
Estado una responsabilidad ineludible en esta situacin, ha
jo de la Superintendencia de Educacin Escolar (Mineduc,
transgredido los principios de calidad, equidad, responsa-
2012), debilita las posibilidades de garantizar el derecho a
bilidad, integracin y transparencia, todos ellos inspiradores
educacin y la proteccin de derechos en los espacios edu-
del sistema educativo chileno, segn la Ley General de Edu-
cacionales y universitarios.
cacin (Comisin Especial Cmara de Diputados, 2012, p.

con 46 votos a favor, 45 en contra y una abstencin, la que
El rol del Estado en el nanciamiento del derecho

a la educacin
fue sumada como rechazo32. En paralelo al trabajo de dicha
Independientemente del sistema de provisin, los Estados
comisin, el 9 de abril de 2012, el MINEDUC solicit infor-
mantienen su responsabilidad por el financiamiento de la
macin financiera a las universidades y procedi a sancionar
educacin34. Este aspecto de las obligaciones de los Estados
a las 17 entidades que no contestaron (Divisin de Educa-
ha sido una constante preocupacin del sistema de protec-
cin Superior, 2012). En este contexto, el Ministro de dicha
cin de derechos humanos, lo que ha quedado expresado en
358). El Informe fue rechazado en la Sala en junio de 2012,
la conformacin de grupos de trabajo y en diversos informes
29 La Ley 20.529 indica como grave el incumplir alguno de los requisitos de reconocimiento oficial (art.76 c), entre los que se cuenta
el que los establecimientos educacionales cuenten con reglamentos
internos y que stos sean acordes a la normativa nacional. As tambin
en el numeral h) de este mismo artculo establece como graves todas
las situaciones que la normativa educacional as contemple, particularmente la del DLF N2 de 1998, de Subvenciones. En el artculo 6
de dicho cuerpo normativo se establece que los reglamentos escolares
deben estar ajustados a la normativa nacional y que en el caso de las
expulsiones debe regir el debido proceso. Si dichas situaciones no se
cumpliesen, se considerar infraccin grave.
30 Ministerio de Educacin, Of. N392 del 11 de julio de 2012.
31 Base de datos de fiscalizaciones 2012.Departamento de Fiscalizacin
de la Superintendencia de Educacin Escolar.
32 El proyecto fue rechazado por no alcanzar la mayora absoluta para su
aprobacin.
de los relatores especiales del derecho a educacin35.
33 La investigacin denominada caso lucro en las Universidades est

siendo desarrollada por la Fiscala Oriente, uoa, y ha dado lugar a
8 tomos, referidas a cada institucin investigada, con los RUC siguientes: 1200653250-9; 1200763278-7; 1200763208-6; 1200763227-2;
1200655762-5; 1200763318-k; 1200763175-6; 1200763146-2.
34 CRC (2002) op. cit; Informe del Relator Especial del Derecho a educacin, Sr. Kishore Singh, A/66/269, 5 de agosto de2011; y Declaracin pblica del 9 de septiembre de 2011.
35 Informes de los Relatores Especiales del Derecho a educacin, Sra. Katarina Tomasevski, (2004) op cit; Sr.Vernor Muoz E/CN.4/2005/50,
17 de diciembre de 2004); OADCH (2007) op cit; Informe del Relator Especial del Derecho a educacin, Sr. Singh, ibdem.
47
El Sistema de Naciones Unidas en materia de proteccin
a travs del financiamiento compartido y la declaracin de
del derecho a la educacin ha analizado las barreras que
costos administrativos39.
enfrentan los Estados para avanzar en la implementacin
El Gobierno ha aumentado las subvenciones escolares es-
progresiva de gratuidad y ha llegado a estimar los montos
peciales y las de educacin parvularia, ampliando el sistema
bsicos que debiesen procurarse para dar garantas mnimas
de becas y crditos de la educacin universitaria, y presen-
para el resguardo de este derecho, fijndolo en torno al 6%
tando tres proyectos de ley para modificar el sistema de
del PIB o al 20% del presupuesto nacional y asegurar el uso
financiamiento de la educacin escolar y superior, dos de
eficiente de los recursos en funcin del costo36. El gasto
los cuales ya han sido aprobados como ley40. Estas acciones
pblico de Chile se ubica en torno al 3% o 4%37, por lo que
son valorables por los potenciales efectos que tendrn en
la exigencia de aumentar este gasto para permitir un fun-
el acceso a educacin superior de algunos sectores, y por la
cionamiento permanente y adecuado de la oferta educativa

tanto secundaria como superior (CONFECH, ASES
reduccin en los endeudamientos que significarn para los
CONES,
y las estudiantes y sus familias.
2012) es coherente con dichos parmetros.
Sin embargo, la configuracin del sistema educacional chi-
Al respecto cabe recordar que la educacin primaria o bsi-
leno presenta una importante brecha que no lograr ser
ca debe ser gratuita, como medida de aplicacin inmediata,
subsanada a partir de estas leyes, dado que tienen como
situacin que hara inconveniente la aceptacin del lucro en
efecto el fortalecimiento de la educacin con financiamien-
este nivel educativo (as como en el nivel secundario), con-
to compartido y el acceso por medios crediticios, sin modi-
siderando que se excluye en la educacin superior. En este
ficar la tendencia a la disminucin de la oferta de educacin
sentido parece razonable evaluar si un modelo educativo
gratuita que es responsabilidad del Estado, y profundizando
que permite el lucro es compatible con un uso eficiente de
la segmentacin educativa41. Dicho en otras palabras, estas
los recursos que el Estado debiese disponer para garanti-
leyes supeditan la eleccin de acceso y la calidad de los
zar el conjunto de derechos de la ciudadana, y respetar el
servicios educacionales a las capacidades de pago de las
principio de tomar medidas hasta el mximo de recursos
familias, hecho que ha sido objetado en las Observaciones
disponibles38. El debate legislativo incorpor el anlisis de
Generales de la Comisin de Derechos de los Nios, Nias
un proyecto que corrigiera esta omisin de la normativa
y Adolescentes42 y del Comit de Derechos Econmicos,
educacional chilena que permite el lucro en la educacin
Sociales y Culturales43, as como en los informes de los rela-
escolar, estableciendo su prohibicin (Boletn N 7.856-04).
tores y las relatoras del derecho a educacin44.
El proyecto de ley fue modificado por una indicacin sustitutiva que condiciona el uso de los recursos pblicos a
destinarlos de manera ntegra y exclusiva al cumplimiento
39 Entre los costos de uso permitido, est el arriendo de inmuebles y

otros campos poco definidos como Cualquier otra inversin o gasto
que guarde directa relacin con la mejora de la calidad del servicio
educativo del establecimiento, que han sido los principales mecanismos utilizados en la educacin superior denunciados y estudiados por
el MINEDUC, el Congreso y los tribunales.
40 Ley 20.634 otorga beneficios a deudores de crdito con garanta estatal. Ley 20. 630 Perfecciona la legislacin tributaria y financia la
reforma educacional y Proyecto de financiamiento de la educacin
superior (Boletn 8369-04).
41 Para un mayor detalle de este efecto de discriminacin del sistema
educacional, ver Informe Anual 2011, pp.56-61 (INDH, 2011).
42 CRC OG N1, y CRC, A/59/41, prr. 45.23.
43 CESCR, OG N11, prr. 7 y CESCR OG N13, prrs. 14, 20, 35 y 59.
44 Informe de los Relatores Especiales de Derechos Humanos, Sra. Katarina Tomasevski, E/CN.4/2002/60/Add.1; y E/CN.4/2004/45, 25
de enero de 2004, prrs. 12-28; Sr.Vernor MuozE/CN.4/2005/50,
17 de diciembre de 2005, prr. 127; y Sr. Kishore Singh, K.)
A/66/269, 5 de agosto de 2011, prr. 2
de fines educativos, por lo que permite mantener el lucro,
36 Informe del Relator Especial del Derecho a educacin, Sr. Singh, K.

(2011) op cit., Nota 31.
37 Las cifras sobre el porcentaje del PIB que destina Chile vara entre las
fuentes: Banco Mundial registra como ltima cifra la del ao 2009 y
es de 4,5%; Unesco (2011: 367), indica que en el ao 2008 es de un
3,8%. Segn el Panorama Educativo 2012 de la OCDE, Chile destina, considerando tanto el gasto pblico como privado en educacin,
el 6,8% y el clculo del presupuesto devengado 2011, respecto a la
asignacin total de la cartera de educacin para el mismo ao, se sita
en torno al 2,4%.
38 PIDESC art. 2.1; CESCR OG N3 y E/C.12/2007/1, 21 de
septiembre de 2007, prr. 8 y 10.
48
El proyecto de financiamiento de la educacin superior (Bo-
es positiva y reconoce el carcter de inversin en capital hu-
letn 8369-04), la ley sobre deudores de crdito con aval
mano de la educacin, dndole un tratamiento equiparable
del Estado (Ley 20.634, 12 de octubre de 2012), y la ley
con la inversin que hacen, en capital fsico, las empresas.
de reforma tributaria con la que se espera financiarlo (Ley
(Libertad y Desarrollo, 2012, p.8).
20.630, 27 de septiembre de 2012) abordan la educacin
Adicionalmente, el modelo de gestin que implica este fi-
como un servicio de inversin privada o una inversin de
nanciamiento establece una condicin doble dado que a la
capital humano45, y fomentan facilidades de pago va crdito
cobertura parcial de los costos se suma la indicacin de
o devoluciones sobre impuesto a la renta. Estos proyectos
demostracin de mrito acadmico suficiente y que man-
apuestan por la focalizacin de recursos por medio de be-
tengan un satisfactorio rendimiento acadmico durante el
cas, crditos y reducciones de impuestos, lo que cubre una
transcurso de la carrera (Boletn 8369, proyecto de ley
parte de los costos directos (subvencin de mensualidad
art. 5.5). Este requisito si bien parece razonable y ajusta-
escolar o aranceles de referencia) e indirectos (becas de
do a derecho, toda vez que el propio derecho a educacin
alimentacin, transporte y otros), pero no logran eliminar
establece que el acceso a educacin superior es sobre la
totalmente las barreras econmicas que limitan el acceso
base de la capacidad de cada uno, es preocupante en un
y la permanencia en la educacin escolar y superior. De
sistema como el chileno que ha provisto desiguales oportu-
este modo, mantienen el endeudamiento debido a que no
nidades de desarrollo de esas capacidades justamente por
cubren todos los costos46, y generan condiciones diferentes
la segmentacin de la calidad educativa que afecta a quie-
de acceso segn el aporte privado que las familias pueden
nes ms requieren de proteccin econmica para ejercer
asumir, con lo que el proyecto y las leyes recientemente
su derecho a educacin. As tambin, la ley para deudores
aprobadas no logran resguardar el derecho a eleccin de la
actuales de crdito con aval del Estado excluye del bene-
educacin. Al respecto, un grupo transversal de especialistas,
ficio a quienes presenten morosidad de pago, grupo en el
expertos internacionales y el movimiento Educacin 2020
que se encontraran los ms afectados por la deuda, con
(Educacin 2020, 2012) han sealado que esta propuesta
sus consecuencias econmicas y sociolaborales. Al respecto,
de financiamiento por va tributaria tendra efectos regre-
esta misma ley establece la posibilidad de alcanzar acuerdos
sivos que aumentarn la segregacin y la desigualdad edu-
y condonaciones para facilitar la puesta al da; sin embargo,
cacional47, mientras que Libertad y Desarrollo ha planteado
las autoridades de gobierno no han sido claras en si acti-
sobre esta reforma tributaria y sus efectos que la medida
varn estos mecanismos, pese a que afecta a unos 17 mil

estudiantes48.
45 Respecto a las diferencias que existen entre estos modelos de comprensin de la educacin y la de derechos humanos, vase los Informes de la Relatora Especial del derecho a la Educacin, Sra. Katarina
Tomasevski E/CN.4/2000/6, prrs. 66-71, E/CN.4/2001/52, prr.
81; E/CN.4/2004/45, prr. 18-29 y 55-57.
46 Salazar. P. (2012, 9 de octubre) Nuevos aranceles de referencia: bajarn
cobertura en carreras menos rentables. LaTercera. Recuperado el 11 de
octubre de 2012, de http://diario.latercera.com/2012/10/09/01/
contenido/pais/31-120134-9-nuevos-aranceles-de-referencia-bajaracobertura-en-carreras-menos-rentables.shtml.
47 29 expertos de educacin chilenos han entregado una evaluacin sobre el proyecto de ley de reforma tributaria al Congreso y
la opinin pblica, manifestando las razones de su inconveniencia
(www.cooperativa.cl/prontus_nots/site/artic/20120811/asocfile/20120811125113/declaracion_publica_academicos_1.pdf), anlisis que ha sido ratificado por el experto internacional Andy Hargreaves (Simonsen, E., 2012, 26 de agosto. Andy Hargreaves: Los
pases de alto desempeo tienen educacin pblica fuerte. La Tercera. Recuperado el 9 de octubre de 2012 de
http://diario.latercera.com/2012/08/26/01/contenido/pais/31116940-9-andy-hargreaves-los-paises-de-alto-desempeno-tieneneducacion-publica-fuerte.shtml)
De esta forma, los proyectos de ley presentados y las leyes

recientemente aprobadas avanzan en el sentido correcto de
destinar mayores recursos a la educacin, alcanzndose cifras similares de inversin en educacin a las recomendadas
en los estndares internacionales de derechos humanos. Sin
embargo, estas medidas no logran satisfacer las dems obligaciones que tiene el Estado en materia de financiamiento,
como la eliminacin de barreras econmicas en el acceso
a la educacin, en todos los niveles, y el resguardo de los
principios de igualdad y no discriminacin.
48 Beyer y morosos del CAE: No son ms de 17 mil y se pueden poner
al da fcilmente (2011, 13 de septiembre). La Tercera. Recuperado
el 3 de octubre de 2011 de, http://www.latercera.com/noticia/
nacional/2012/09/680-483242-9-beyer-y-morosos-del-cae-noson-mas-de-17-mil-y-se-pueden-poner-al-dia-facilmente.shtml
49
En su rol de garante, la normativa nacional contempla me-
EL ROL DE FISCALIZACIN Y RESGUARDO

DE DERECHOS EN LA EDUCACIN
canismos para que el Estado vele por el cumplimiento de

estos derechos en los espacios educacionales, bsicamen-
Las obligaciones del Estado no se acotan a que exista una
te a partir de las funciones de fiscalizacin ya analizadas.
oferta suficiente y una calidad acadmica que cumpla par-
Entre esos mecanismos tambin est la reglamentacin de
metros mnimos, sino que se extiende a asegurar el reco-
requerimientos bsicos para obtener reconocimiento oficial
nocimiento, respeto y ejercicio de derechos en los espacios
y para acceder a la subvencin del Estado, incluyendo entre
educativos. Es ms, el Comit de Derechos del Nio re-
otras, el establecimiento de las obligaciones de conformar
comienda en esta materia que se celebren acuerdos por-
rganos de representacin de la comunidad escolar51 y la
menorizados con los proveedores de servicios y velen por
de contar con un reglamento interno que regule las rela-
una supervisin independiente de su ejecucin, contando
ciones entre el establecimiento y los distintos actores de la
con un rgano capaz de desarrollar esa funcin velando
comunidad escolar, y que garantice el justo procedimiento
por que los proveedores de servicios respeten principios y
en el caso en que se contemplen sanciones, sealndose
disposiciones de la Convencin de los Derechos del Nio
que este reglamento no podr contravenir la normativa
y, particularmente, la no discriminacin, el inters superior
vigente52. En noviembre de 2011 el Parlamento reforz es-
del nio/a, el derecho a la vida, la supervivencia y el desa-
tas obligaciones de garanta para velar que no existan abu-
rrollo, el derecho a expresar opinin libremente en todos
sos o impedimentos arbitrarios para renovar las matrculas
los asuntos que le afecten y que se tengan debidamente en
de los alumnos53.
cuenta sus opiniones, y tambin debera prestarse especial
Pese a los avances normativos, existe una debilidad en las
atencin al principio de la participacin49.
condiciones para la efectividad de las funciones dadas al Mi-
A nivel escolar, en las ltimas dcadas Chile ha mostrado una
nisterio de Educacin con el fin de resguardar el ejercicio de
tendencia progresiva en el reconocimiento normativo de de-
derechos y evitar la discriminacin en los espacios educa-
rechos en la educacin, que se manifiesta en el reconoci-
tivos, particularmente porque no se establece con claridad
miento del derecho a la participacin y el resguardo de otros
en dichas normativas cmo resolver las eventuales infrac-
derechos de los miembros de las comunidades escolares50,
ciones detectadas. Esta situacin puede producir discre-
alcanzando un estatus de proteccin mayor al integrarse en
cionalidad en la fiscalizacin y en la aplicacin de medidas
la Ley General de Educacin (art. 10) la definicin de sus
de proteccin o de restitucin de derechos54. El Ministerio
integrantes y el reconocimiento de sus derechos y deberes.
de Educacin desarroll entre 2002 y 2005 acciones para
En el caso de la educacin superior, el avance no es equi-
apoyar la armonizacin de los reglamentos internos de los
parable, ya que en la Ley General de Educacin subsisten

las limitaciones de participacin de los y las estudiantes
51 La obligatoriedad se estableci en la Ley que modifica el rgimen

de Jornada escolar Completa diurna (Ley 19.979 art. 7) y, reforzada por la Ley de Subvencin escolar Preferencial, que establece que
los establecimientos no solo deben contar con Centros de Padres y
Apoderados, Consejo escolar y Consejo de Profesores, sino que debe
acreditar su funcionamiento (Ley 20.248 art. 7 c, del 1 de febrero de
2008).
52 Ley 20.370, art. 46 letra a, publicada el 2 de julio de 2010.
53 Ley 20.553, art. nico, inciso final, publicada el 28 de noviembre de
2012.
54 A los estudios de Casas, Correa y Wilhelm (2001), se suma el fallo de
la CA Arica rol 367-2011 que en su sptimo considerando seala que
los funcionarios pblicos recurridos al tener conocimiento de estas
violaciones tanto a la ley como a la instruccin de su rgano, actuaron arbitraria e ilegalmente, al no remediar la situacin, por lo que
tambin infringieron el artculo 16 del Decreto N177/1996, y que
se aplic un reglamento que atenta contra garantas constitucionales,
como la libertad de expresin, demostrando los funcionarios recurridos total y absoluta complacencia.
contenidas originalmente en la LOCE. Adems, tanto en la

educacin escolar como en la educacin superior, los establecimientos educacionales cuentan con un amplio margen
de autonoma para definir sus dinmicas internas y sus reglamentos.
49 CRC (2002), idem, prr. 45.

50 Sobre proteccin de la maternidad (Ley 19.699 del 5 de agosto
de 2000); sobre integracin de poblacin con discapacidad (Ley
20.422), sobre integracin de nios y nias migrantes (Circular
N 1179, 28/01/2003 del Depto. de Extranjera del Ministerio de
Relaciones exteriores), sobre convivencia escolar (Ley 20.536 del 17
de septiembre de 2011).
50
establecimientos educacionales con la legislacin nacional55
nisterio de Educacin, generaron sistemas alternativos para
y a travs de ella, con los compromisos internacionales en
mantener el ejercicio del derecho a educacin y dar conti-
materia de derechos humanos, pero estos esfuerzos han
nuidad a sus trayectorias educativas, aspecto que el INDH
resultado insuficientes, y el MINEDUC no ha emprendido
valora en tanto da cuenta del cumplimiento del Estado de
nuevas acciones directas que impliquen la revisin de los
su obligacin de tomar medidas para asegurar asistencia es-
reglamentos escolares y su ajuste a derecho para modificar
colar regular, conforme se establece en la Convencin de
esa situacin, con la excepcin de la elaboracin de una
los Derechos del Nio (art. 28 letra e)58. Pese a la imple-
gua para la construccin de los reglamentos de Conviven-
mentacin de estas iniciativas, la tasa de reprobacin del
cia Escolar que se han establecido como obligacin tras la
ao 2011 se increment en un 44% respecto al ao 2010,
aprobacin de la Ley de Violencia escolar56 (Mineduc, 2011).
lo que equivaldra a unos 34.500 estudiantes repitientes ms
que los registrados el ao anterior59, no pudiendo estable-
Se ha avanzado en el reconocimiento de los derechos en
cerse la causa de la reprobacin, ni si corresponde o no a
la educacin, siendo ms claro el reconocimiento de dere-
estudiantes que se integraron a los programas especiales de
chos a los miembros de las comunidades escolares que a
continuidad de estudios. Sin embargo y siendo altas las tasas
los de la educacin superior. Con todo, los establecimien-
sealadas, stas no se condicen con las cifras entregadas por
tos educacionales cuentan con amplias atribuciones para
el Ministerio de Educacin, que refiri 239 mil estudiantes
establecer sus reglamentos internos, por lo que pese a las
repitientes60.
indicaciones de la normativa educacional, estos muchas veces no se ajustan a derecho, y el Ministerio de Educacin
Los recursos interpuestos ante tribunales para deman-
no cuenta con atribuciones claras ni capacidades suficientes
dar proteccin del derecho a educacin ante los efectos
para revisar estos instrumentos que regulan la convivencia
de restriccin que imponen las tomas de establecimientos
en los espacios educacionales ni para generar los incentivos
educacionales no fueron acogidos, en su mayora porque
o eventuales sanciones que promuevan su ajuste de modo
las sentencias han sido posteriores a la normalizacin del
de garantizar la proteccin y ejercicio de derechos.
funcionamiento de los establecimientos educacionales61. En

los casos en que se ha analizado el fondo existen dos l-
Garanta de continuidad de los procesos

educativos
neas argumentales que rigen las sentencias: las que plantean
La interrupcin del ciclo lectivo anual tiene implicancias en
58 El Ministerio de Educacin gener el Programa Salvemos el ao escolar, que planteaba tres posibilidades para dar continuidad al estudio:
compartir infraestructura educacional con establecimiento no tomados, operar en locales que no tienen destino educacional, y rendir
exmenes libres. Adicionalmente, algunos municipios generaron adecuaciones a este plan, como es el caso de Providencia, con el sistema
de Aprendizaje en Red, todos los cuales, segn dictamen de Contralora (Dictamen N72.500, del 21 de noviembre de 2011) y reafirmado
por tribunales, tendran carcter de voluntario.
59 Informacin establecida a partir de las bases de datos sobre Rendimiento del sistema escolar 2010 y 2011, del Departamento de Estadsticas, MINEDUC, que registra 99.982 estudiantes reprobados en
el 2010 y 134.487 en el 2011, lo que equivale a tasas de un 6,4% y un
8,6%, respectivamente.
60 Segn el Mineduc, el ao pasado, producto de las movilizaciones,
repitieron cerca de 239 mil estudiantes, y el 51% de estos proviene
del sistema municipal. Citado en Matus, J. y C. Araya (2012, 10 de
agosto). Secundarios endurecen posicin con tomas y critican apoyo
universitario. La Tercera, recuperado el 2 de octubre de 2012 de
http://diario.latercera.com/2012/08/11/01/contenido/pais/31115802-9-secundarios-endurecen-posicion-con-tomas-y-criticanapoyo-universitario.shtml
61 Causas CA Antofagasta Rol N 578-2011; CA Valparaso Rol N 4602011; CA San Miguel Rol N 251-2011; CA Chilln Rol N 74-2011;
CA Valdivia Rol N 514-2011.
la continuidad del proceso de estudio debido a la prdida

de horas lectivas; en los aprendizajes de los y las estudiantes;
y en la trayectoria educativa poniendo en riesgo la promocin de estudiantes por incumplimiento de asistencia mnima para la aprobacin57 o por los bajos niveles de aprendizaje logrados en un proceso de enseanza irregular.
Durante 2011, producto de la suspensin de clases con
motivo de las movilizaciones estudiantiles, las comunidades
educativas con apoyo de sostenedores municipales y del Mi55 A partir de la definicin de la Poltica de Convivencia escolar (2002),
se implement un proceso de acompaamiento de elaboracin y actualizacin de los reglamentos escolares, que incluy metodologas
de trabajo, capacitacin y revisin por parte de las provinciales de
educacin.
56 La ley 20.536 publicada el 17 de septiembre de 2011, art. 46.
57 Decretos exentos N 511 de 1997; 112 de 1999 y 83 de 2001, del
Ministerio de Educacin.
51
que las tomas son actos ilegales y arbitrarios que deben ser
General de Educacin, tales como cuidar la infraestruc-
resueltos a la brevedad62, y las que resaltan la naturaleza
tura educacional, as como colaborar y cooperar en me-
poltica del conflicto y su necesaria solucin a manos de las
jorar la convivencia escolar (DS N 2 de 2010, art. 10
autoridades de gobierno63; argumentos que aparecen tam-
a, inciso segundo). Sin embargo, el Estado debe cautelar
bin en votos disidentes en uno y otro caso.
que las medidas disciplinarias que se tomen no impliquen

tratos vejatorios y discriminatorios, no limiten el ejercicio
En este marco, preocupa que en 2012, con la reactivacin
de otros derechos humanos65 ni, en el caso de la educa-
de la movilizacin estudiantil de los secundarios, la respues-
cin obligatoria, dificulten el cumplimiento de un deber
ta del Estado haya cambiado en comparacin con aquella
legal y constitucional. Por lo mismo, al momento de aplicar
ofrecida en 2011. En efecto, las autoridades han relevado en
sanciones deben considerarse tanto criterios formativos
su discurso la aplicacin de sanciones por sobre el dilogo
como la aplicacin del principio de inters superior del
para restablecer la continuidad del ciclo lectivo, previniendo
nio y la nia, actuando con debida proporcionalidad y
la ocurrencia de retomas y asegurando el acceso fsico a
ponderacin respecto a la dignidad de nios, nias y ado-
los establecimientos educacionales a travs de desalojos, el
lescentes y el ejercicio del derecho a educacin.
control de ingreso a los establecimientos, y la amenaza de

prdida de los apoyos complementarios (becas) para quie-
Un nmero no esclarecido de estudiantes de establecimien-
nes participen de las movilizaciones . Esta ltima medida
tos municipales y de particulares subvencionados fueron
puede llegar a constituirse en nuevas barreras a la continui-
expulsados durante 201166, se les cancel su matrcula para
dad de estudios trayendo como consecuencia la exclusin
2012, o fueron sancionados con extrema condicionalidad,
arbitraria y selectiva de estudiantes.
por causas que de manera pblica se reconocieron como
64
relacionadas con el movimiento estudiantil o que, no siendo
Proteccin ante medidas arbitrarias de sancin y

expulsin
reconocidas de ese modo, se aplicaron a estudiantes que

participaron activamente en las movilizaciones.
Los establecimientos educacionales estn facultados para
Para conocer las situaciones de expulsin y cancelacin de
adoptar sanciones cuando miembros de la comunidad
matrculas, el INDH habilit entre febrero y abril de 2012
educativa incumplen sus deberes consagrados en la Ley
un sistema en lnea para recibir denuncias sobre expulsiones

consideradas arbitrarias por los y las afectadas, recibiendo
62 Se han pesquisado entre septiembre de 2011 y julio de 2012, 18 recursos de proteccin referidos a tomas o paralizaciones de los establecimientos educacionales, de los cuales cinco fueron acogidos por las
Cortes de Apelaciones respectivas, arguyendo 4 de ellos la ilegalidad
de las acciones del estudiantado (CA Arica rol N342-2011; CA Valparaso rol N460-2011; CA Valdivia rol N583-2011; CA Santiago
rol N30126-2012), y en el voto disidente de la CA Arica rol N 287,
Adicionalmente hay una causa que acoge el recurso no en contra de
los estudiantes sino que recurriendo al Municipio, sealando su responsabilidad al no haber ejercido sus funciones adoptando todas las
medidas necesarias a su alcance en las condiciones anotadas, ha incurrido en omisiones prolongadas que resultan arbitrarias, pues con ello
ha permitido que esta situacin altamente irregular se prolongue en
el tiempo sin justificacin (CA Valdivia rol N492-2011).
63 CA Valdivia: Rol N 421-2011; CA Santiago: Rol N 492 2011; CA
Antofagasta: rol 578-2011; CA Arica: sentencia rol 287-2011; en
voto disidente CA Arica rol 341-2011; CA Valdivia rol 583-2011.
Adems de argumentacin dada para acoger recursos de proteccin
a estudiantes expulsados o canceladas sus matrculas, como CA Arica
rol N 217-2011 y CA Santiago rol N 2678-2011.
64 SOYCHILE/Emol (2012, 14 de agosto) Ministro Beyer respald
idea de Zalaquett de quitarle becas a estudiantes que participen en
tomas. La Segunda. Recuperado el 10 de octubre de 2012, de
h t t p : / / w w w. l a s e g u n d a . c o m / N o t i c i a s / E d u c a cion/2012/08/772488/Beyer-sobre-reforma-tributaria-Es-una-exageracion-decir-que-destruye-la-educacion-publica
42 denuncias a nivel nacional, y algunas consultas directas

por la oficina de atencin a pblico. Frente a ello se tomaron
acciones jurdicas y administrativas, presentando la visin de
65 CRC OG N1, prr. 8; OG N8, prr. 48; CESCR OG N13, prr. 41.
66 El MINEDUC en oficio enviado al INDH seala no poseer informacin sobre las situaciones de expulsin, dado que gran parte de las
situaciones de cancelacin y no renovacin de matrculas no fueron conocidas por esta cartera de Estado por cuanto no existieron denuncias
por parte de los afectados (Of. N392 del 11 de julio de 2012). Las
cifras de organizaciones de la sociedad varan notablemente. La Defensora Popular registr ms de 350 denuncias en Santiago en tanto
la ACES seala que los casos suman ms de 3 mil a nivel nacional (Andime, Coletazos de la movilizacin estudiantil: Cancelan matrcula a
dirigentes de los secundarios, recuperado el 17 de octubre de 2012
de http://www.andime.cl/index.php?option=com_content&view=
article&id=1116:coletazos-de-la-movilizacion-estudiantil-cancelanmatricula-a-dirigentes-de-los-secundarios&catid=79:en-la-noticia )
52
derechos humanos que involucran algunos casos emblem-
las debilidades normativas y las malas prcticas en materia
ticos ante la Corte de Apelaciones de Santiago para que los
de marginacin escolar, que no cuentan con la debida pre-
tuviera en consideracin67.
vencin y fiscalizacin por parte del Estado para evitar su

ocurrencia.
Adicionalmente, se requiri informacin al Ministerio de

Educacin sobre el nmero de expulsiones y sobre las acciones de fiscalizacin adoptadas en este marco. Conjun-
Cuadro 1: denunCias por sanCiones

disCiplinarias y CanCelaCin de
MatrCula, aos 2008-2012
tamente se consult por similar materia a los 187 municipios que concentran el 92% de la matrcula de la educacin
secundaria, en su doble rol de sostenedores y de agentes
locales de proteccin de los derechos de la infancia. Las
Cancelaciones
matrcula
Medidas
disciplinarias
respuestas de los rganos consultados dan cuenta de una

dbil nocin de garante tanto de las autoridades municipales como ministeriales. De las 112 municipalidades que
2008
2009
2010
2011
2012*
1440
1643
2062
2978
1038
953
866
1031
1522
342
Fuente: MINEDUC, Oficina de Atencin ciudadana, informes anuales 2009 2011.

*datos del primer semestre 2012, segn informe Oficina de Atencin ciudadana,
MINEDUC.
respondieron la consulta del INDH, la mayora seal no

haber registrado expulsiones en los establecimientos de su
dependencia, sin referir a situaciones de establecimientos
Ante el requerimiento de informacin sobre las acciones
particulares subvencionados, con excepcin de la comuna
tomadas por el MINEDUC en relacin con las expulsiones
de Valparaso que integr informacin de la Oficina de Pro-
y medidas de extrema condicionalidad impuestas a estu-
teccin de la Infancia. Diez Municipios reconocieron haber
diantes que participaron en las movilizaciones estudiantiles,
tomado medidas de expulsin y cuatro de ellos sealaron
se seal al INDH que este ministerio realiz distintas ges-
que estas se relacionaron con las tomas en el contexto del
tiones tales como reuniones y audiencias con los diversos
movimiento estudiantil, afectando en total a 123 estudiantes
actores relacionados con los establecimientos educaciona-
en las regiones de Valparaso y Metropolitana, sin contar los
les afectados por las movilizaciones, encaminadas a buscar
municipios de Santiago y uoa, que no respondieron al
soluciones en los casos solicitados, a travs de mediacin
oficio. Por su parte, el MINEDUC seal que gran parte de
entre las partes, todo esto con el fin de dar cumplimiento
las situaciones de cancelacin y no renovacin de matrculas
a lo sealado en la Ley 20.553 y asegurar la continuidad
no fueron conocidas por esta cartera de Estado por cuanto
de estudios de los estudiantes afectados por esta situacin
no existieron denuncias por parte de los afectados68.
(Mineduc, Oficio N392). De esta respuesta se colige que
En relacin a las denuncias, entre 2010 y 2011 aumentaron
las infracciones a la normativa educacional que represen-
en un 30% las realizadas ante el Ministerio de Educacin
tan la sancin de estudiantes con medidas no contempladas
por expulsiones y cancelaciones de matrcula, y en un 48%
en reglamentos internos, la falta al debido proceso y/o la
las que refieren a medidas disciplinarias adoptadas por los
aplicacin de sanciones que contravienen normas legales,
establecimientos educacionales.
tipificados como infraccin menos grave y graves, fueron

calificados como reclamos y no como denuncia, indepen-
Al comparar las cifras de estos ltimos cuatro aos, queda
dientemente de si hubiese solicitud o no de mediacin. Por
en evidencia un problema estructural en el uso de la expul-
lo mismo, el Ministerio tom acciones distintas a la fiscali-
sin o cancelacin de matrcula como medida excepciona-
zacin y eventual aplicacin de sanciones establecidas en
lsima, ya que ao tras ao independientemente de la mo-
la Ley General de Educacin y en el Sistema Nacional de
vilizacin estudiantil ha ido en aumento, lo que demuestra
Aseguramiento de la Calidad de la Educacin parvularia y

escolar, y lo hizo solo frente a algunos casos, pese a estar en
conocimiento de su ocurrencia en un conjunto ms amplio
67 INDH, Amicus curiae Causas Rol 3380-2012; Rol 2266-2012; Rol

3533-2012.
68 MINEDUC, ORD. N 392 del 11 de junio de 2012.
de establecimientos.
53
Por su parte, los tribunales de justicia han ordenado el rein-
De este modo, la expulsin de estudiantes como medida
tegro de estudiantes en varios de los llamados estableci-
excepcionalsima que pueden adoptar los establecimientos
mientos emblemticos69, en base a motivos que demues-
ha ido en aumento en los ltimos aos, registrndose un
tran el incumplimiento de principios bsicos de ajuste del
incremento significativo en el marco de las movilizaciones
reglamento a la normativa vigente: no aplicacin de debi-
estudiantiles de 2011. La obligacin del Estado en este cam-
do proceso, discriminacin en la aplicacin de la sancin o
po es fiscalizar y sancionar a los establecimientos que apli-
inexistencia de la sancin o de la falta en los reglamentos
quen estas medidas de manera discriminatoria y arbitraria.
internos, todas situaciones que daran pie para la aplicacin
El MINEDUC no ha cumplido con debida diligencia esta
de las sanciones del art. 76 de la Ley 20.529 por parte del
obligacin en atencin a las atribuciones especiales que le
MINEDUC.
diera el Congreso ni en los casos en que la justicia ha establecido que no ha habido debido proceso y ha ordenado
A ello se suman las declaraciones de autoridades ministeria-
el reintegro de los estudiantes, dado que solo actu cuando
les en torno a la responsabilidad de proteccin del derecho
expresamente se le solicit su mediacin, a pesar de que
a educacin. El 29 de diciembre de 2011, el subsecretario
las expulsiones fueron hechos de conocimiento pblico di-
Fernando Rojas plante que los sostenedores de cada insti-
fundidos a travs de diversos medios de comunicacin, y
tucin tenan derecho a decidir la continuidad de un alumno
en los cuales debi velar por que no existieran abusos o
en base al comportamiento o al criterio interno que ten-
impedimentos arbitrarios para renovar las matrculas de los
gan de convivencia70, estableciendo posteriormente que en
alumnos72.
ello debe resguardarse el debido proceso y que de no ocurrir debiesen hacerse las denuncias correspondientes, dado
Proteccin del derecho a participacin en los

asuntos que les afecten
que la preocupacin del Ministerio de Educacin es que los

jvenes tengan alternativas para continuar sus estudios71.
La manifestacin estudiantil en s misma es una expresin

del ejercicio del derecho a participacin y expresin de nios, nias y jvenes en los asuntos que les afecten, y que
69 Corte de Apelaciones de Arica: Rol N 217-2011 del 17-07-2011.

Corte de Apelaciones de Iquique: Rol N 473-2011 del 12-12-2011.
Corte de Apelaciones de Valparaso: Rol N 508-2011 del 18-102011; Corte de Apelaciones de San Miguel Rol N Rol N 187-2011
del 05-09-2011 y ratificada por Corte Suprema (Rol N 8880-2011);
Rol N 194-2011 del 12-09-2011 y ratificada por Corte Suprema (Rol
N 9105-2011); Rol N 219-2011 del 13-10-2011; Rol N 244-2011
del 14-10-2011; Rol N 252-2011 del 28-10-2011; Rol N 296-2011
del 19-11-2011 y ratificada Corte Suprema( Rol N 11469-2011).
Corte de Apelaciones de Santiago: Rol N 15876-2011 del 14-112011; Rol N 2266-2012 del 04-05-2012; Rol N 2678-2012 del 2604-2012 y ratificada por Corte Suprema (Rol N 3880-2012); Rol N
3380-2012 del 03-04-2012; Rol N 3533-2012 del 16-05-2012; Rol
N 808-2012 del 12-04-2012 y ratificada por Corte Suprema (Rol N
3279-2012); Rol N 933-2012 del 04-06-2012. Corte de Apelaciones
de Concepcin: Rol N 1125-2011 del 03-10-2011. Corte de Apelaciones de Temuco: Rol N 232-2011 del 03-11-2011. Corte de Apelaciones de Puerto Montt: Rol N 343-2011 del 31-01-2012 y ratificada
por Corte Suprema (Rol N 1772-2012). Corte de Apelaciones de
Punta Arenas: Rol N 59-2011 del 03-09-2011.
70 SoyChile (2011, 29 de diciembre) Subsecretario de Educacin: Alumnos a los que no se le renueve matrcula en Providencia no sern reubicados. La Segunda. Recuperado el 9 de octubre de 2012 de http://
www.lasegunda.com/Noticias/Educacion/2011/12/708627/
Subsecretario-de-Educacion-Alumnos-a-los-que-no-se-le-renueveatricula-en-Providencia-no-seran-reubicados.
71 La Nacin (2012, 10 de febrero) Subsecretario de Educacin dijo
entender cancelacin de matrculas. La Nacin. Recuperado el
9 de octubre de 2012, de http://www.lanacion.cl/subsecretario-de-educacion-dijo-entender-cancelacion-de-matriculas/noticias/2012-02-10/120719.html
debiese despertar especial preocupacin por parte de las

autoridades, para poder cumplir con su obligacin de proteccin, promocin y defensa de estos derechos, as como
con el de debida consideracin de lo expresado (CRC, art.
12), siendo adems un indicador clave en el monitoreo del
derecho a educacin73.
En el caso de la educacin escolar, el derecho a la participacin se encuentra protegido en la Ley General de Educacin (DFL N 2, art 10 a), as como la existencia de organizaciones de diferentes miembros de la comunidad educativa.
En cambio, en la educacin superior existen limitaciones a
la participacin estudiantil. De hecho, una de las cinco exigencias planteadas por el movimiento estudiantil se refiere
a este tema, demandando una reforma legal que refuerce
72 Ley 20. 553.
73 La Comisin IDH ha propuesto esta dimensin como una de las categoras o dimensiones de monitoreo del derecho a educacin, en el marco
de seguimiento al Protocolo de San Salvador. (OEA/Ser.L/XXV. 2.1/
GT PSS/doc.2/11 rev. 2, 16 de diciembre de 2011, prr. 70).
54
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y la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza en sus partes no derogadas, seala expresamente e ) () La forma de gobierno de la
nueva entidad deber excluir la participacin con derecho a voto de
los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los rganos encargados de la gestin y direccin de ella, como en la eleccin
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57
DerechoS de los pueblos indgenas
Fotografa: Catalina Navarro
derechoS de loS puebloS indgenaS
anteCedentes
Desde iniciada la recuperacin democrtica, el Estado ha
Algunas de las expresiones de la relacin entre el Estado y
desarrollado polticas pblicas e institucionalidad para abor-
los pueblos indgenas durante el perodo del que da cuen-
dar la situacin de exclusin social y poltica de los pueblos
ta este Informe Anual estn dadas por la persistencia de
indgenas, con resultados dismiles en la prctica. Ejemplos
la demanda insatisfecha que reivindica derechos polticos
de ello son la aprobacin de la Ley 19.253 sobre protec-
y territoriales; las denuncias por casos de violencia policial
cin, fomento y desarrollo de los indgenas (1993), la conse-
con afectacin de derechos fundamentalmente de nios y
cuente creacin de la Corporacin de Desarrollo Indgena
nias2; el incumplimiento y la consecuente judicializacin
CONADI y la formulacin de una poltica de restitucin
de algunas de las principales obligaciones que se derivan
de aguas y tierras para avanzar en direccin de recuperar y
del Convenio 169 de la OIT; la insistencia de los rganos
superar la divisin de las tierras indgenas. A ello se sum la
de persecucin estatal en invocar la legislacin antiterrorista
adhesin a la Declaracin de Naciones Unidas sobre Dere-
para determinar responsabilidades penales en actos de vio-
chos de los Pueblos Indgenas en 2007 y la ratificacin del
lencia en el marco del conflicto intercultural; el desarrollo
Convenio 169 de la OIT en septiembre de 2008.
de nuevas huelgas de hambre sostenidas por personas indgenas privadas de libertad que alegan violacin a las nor-
El INDH ha sostenido que la relacin entre el Estado y los
mas del debido proceso3, y finalmente, en la ausencia de un
pueblos indgenas no puede concebirse sin que el primero
marco normativo, tanto a nivel del Poder Ejecutivo como
se haga cargo del legado de despojos y privaciones que han
del Poder Legislativo, que permita al Estado cumplir con el
sufrido dichos pueblos, no slo en relacin con sus tierras,
deber de consulta y participacin de conformidad a los es-
territorios y recursos naturales, sino tambin en trminos
tndares internacionales que rigen la materia.
del avasallamiento de la identidad poltica y cultural como

consecuencia de la discriminacin y la negacin histrica de
En este contexto, el INDH ha desarrollado en 2012 diver-
derechos de que han sido objeto dichos pueblos (Instituto
sas acciones en cumplimiento de su mandato institucional,
Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 97). Ello ha re-
tales como Misiones de Observacin en comunidades mo-
dundado en que, a pesar de las polticas mencionadas y del

mejoramiento de los indicadores sociales1, persista un cuadro de [s]istemticas inequidades tanto en la distribucin
2 Violencia policial y aplicacin de la legislacin antiterrorista a los pueblos indgenas son tratados en el captulo sobre seguridad democrtica
y derechos humanos.
3 El pasado 27 de agosto cuatro integrantes de la comunidad Wente Winkul
Mapu, comuna de Ercilla, iniciaron huelga de hambre. Se trata de Paulino Levipan Coyn (22) y Daniel Levinao Montoya (20) condenados, en
agosto pasado, a 11 aos de presidio por los delitos de homicidio frustrado a Carabineros y porte ilegal de armas de fuego. Eric Maximiliano
Montoya Montoya (23) y Rodrigo Melinao Montoya (20), imputados
por un presunto homicidio frustrado a un carabinero.
del poder poltico como en el acceso a recursos materiales

y sociales ( ) (CEPAL; ATM , 2012, pg. 22).
1 De acuerdo a la CASEN 2011, la evolucin de la pobreza por etnia

1996-2011, sta disminuy de un 35,1% (1996) a un 19,2% (2011).
No obstante persiste la brecha entre pobres indgenas (19,2%) y no
indgenas (14,0%) (Ministerio de Desarrollo Social, 2012 a).
61
DEMANDAS EN TORNO A LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / DErECHoS DE loS PuEBloS INDGENAS
vilizadas (Carahue, Wente Winkul Mapu, Trafn, Temucuicui4);
en las polticas pblicas y diseos institucionales una aproxi-
elaboracin de documentos sobre proyectos e iniciativas,
macin que reconozca el pluralismo cultural10 (Kaluf, 2005),
normativas que deben ajustarse a las obligaciones internacio-
asumiendo la diversidad de la sociedad chilena con el objeto
nales contradas por el Estado5; observacin y seguimientos
de instaurar relaciones interculturales asentadas en el respe-
a juicios que involucran a integrantes del pueblo mapuche6;
to y garanta de los derechos sin discriminacin.
e interposicin de acciones de tutela de garantas constitu-
Ello requiere que el Estado, en todos sus niveles, supere
cionales a favor de nios y nias e integrantes de pueblos
el ideario asimilacionista y asuma la vigencia actual de un
indgenas7. Adicionalmente, ha continuado su participacin
marco normativo internacional vinculante del cual emanan
en la Comisin por los Derechos del Pueblo Mapuche8, no
obligaciones de respeto y garanta11 que consagran un nue-
obstante la decisin de los familiares de los presos mapuche
vo paradigma en el relacionamiento con dichos pueblos, so-
de retirarse de dicha instancia9, con el objetivo de elaborar
bre la base del reconocimiento de derechos individuales y
un informe final que se dar a conocer hacia fines de 2012.
colectivos que en tanto pueblos les asiste.
La relacin con los pueblos indgenas requiere abordarse
En el presente captulo se aborda, en particular, el derecho
desde una perspectiva que respete los derechos colectivos
a la libre determinacin a la luz del derecho internacional,
e individuales de dichos pueblos, lo que implica incorporar
y el proceso de consulta y participacin, concebido como

uno de los mecanismos que consagra dicho principio. Final-
4 Misin de Observacin Regin de la Araucana, 17 al 20 de enero de

2012; Misin de Observacin a Trafn, Comuna de Panguipulli, 7 y 8
de marzo de 2012; Misin de Observacin Temucuicui, Comuna de
Ercilla, 17, 18 y 19 de agosto de 2012.
5 El INDH ha presentado su opinin en relacin al Reglamento del Servicio de Impacto Ambiental, la Ley de pesca y el deber de consulta.
6 Caso Fundos San Leandro y Tres Luces, RUC 0900033605-7, Lautaro; Caso Tur Bus o By-Pass Grande, RUC 0900697670-8, Temuco;
Caso Peaje Victoria RUC 090096218-2, Victoria.
7 El INDH interpuso accin de amparo ROL N 604-2012, Corte de
Apelaciones de Temuco, a favor de los nios MMQ, 13 aos, JMM,
18 aos, LM, 17 aos y FLN, de 17 aos, y tres varones mayores de
edad, por hechos ocurridos el 23 de julio de 2012, en las inmediaciones del Hospital de Collipulli, en circunstancias que familiares de
comuneros detenidos en la ocupacin de un predio reivindicado por la
Comunidad de Temucuicui, fueron heridos por impactos de proyectiles
de perdign. El INDH se ha hecho parte, apelado y alegado amparos
deducidos por la Defensora Penal Pblica: a) por hechos ocurridos el
7 de junio de 2012, al interior del lof Wente Winkul Mapu, comuna de
Ercilla, que fue allanado en un operativo de carabineros en el que resultaron heridos siete comuneros mapuche, incluidos tres nios (GVM,
17 aos; AVM, 15 aos; y AM, 10 aos) y un anciano de 78 aos (Rol
N 449-2012 Corte Apelaciones de Temuco; ROL N 5.441-12, Corte
Suprema); b) por el menor de la Comunidad de Temucuicui, comuna
de Ercilla, FMM, por hechos ocurridos el 08 de diciembre de 2011,
en circunstancias que la comunidad fue allanada en un vasto operativo
policial. El INDH interpuso accin de tutela de proteccin de garantas
constitucionales (ROL N 127-2012, Corte de Apelaciones de Temuco), en relacin a hechos ocurridos el 10 de enero de 2012 con motivo
de la interrupcin de trnsito en la Carretera Panamericana Cinco Sur,
en el sector de Metrenco, Comuna de Padre Las Casas. La intervencin
policial deriv en transgresin de derechos de nios y nias de la Comunidad Jos Jineo, Sector Rofu, comuna de Padre Las Casas. Entre
las personas afectadas se encuentran: SLP, 13 aos, JLP, 9 aos, AQP, 2
aos 6 meses.
8 Constituida formalmente el 21 de julio de 2011 en la ciudad de Concepcin, en el marco del trmino de la huelga de hambre sostenida por cuatro comuneros mapuche condenados en el juicio denominado Caete.
9 La Comisin sesion en dos oportunidades el ao 2012: el 5 de julio
en la ciudad de Santiago y el 5 de septiembre de 2012 en Concepcin.
Para mayor informacin, ver www.indh.cl
mente, se revisan algunos aspectos de la poltica de tierras y

aguas en este perodo.
libre deterMinaCin
y reConoCiMiento
ConstituCional
NORMAS NACIONALES Y ESTNDARES
INTERNACIONALES
El derecho internacional de los derechos humanos asienta
el principio conforme al cual los pueblos indgenas tienen el
derecho de libre determinacin, en cuya virtud son libres
para decidir sobre su condicin poltica, as como para determinar sus prioridades en materia de su desarrollo econmico, social y cultural.
10 Segn la definicin dada por la UNESCO, el pluralismo cultural se

define como la respuesta poltica al hecho de la diversidad cultural;
es decir, todas las regulaciones, normas, estrategias y movimientos
polticos generados por los estados y grupos polticos en torno a ella
(Kaluf, 2005, pg. 121).
11 Constituido por el Convenio 169 de la OIT, la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, los rganos
de control de tratados, sistemas especiales de Naciones Unidas y las
instancias jurisdiccionales que ofrece el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos.
62
Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polti-
En el caso del Convenio 169 de la OIT, si bien no establece
cos (PIDCP) como el de Derechos Econmicos, Sociales
expresamente el derecho de libre determinacin, reconoce
y Culturales (PIDESC) consagran este principio. El primero
que los pueblos indgenas tienen el derecho a [] asumir
de estos instrumentos seala en su artculo 1 que [t]odos
el control de sus propias instituciones y formas de vida, y
los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En
de su desarrollo econmico, y a mantener y fortalecer sus
virtud de este derecho establecen libremente su condicin
identidades, lenguas y religiones (Prembulo). Este criterio
poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, so-
permea el Convenio 169, constituyendo una expresin de
cial y cultural. Agrega enseguida que [p]ara el logro de sus
aquello la consagracin del deber de garantizar a los pue-
fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus
blos [e]l derecho de decidir sus propias prioridades en lo
riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligacio-
que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que
nes que derivan de la cooperacin econmica internacional
este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
basada en el principio del beneficio recproco, as como del
espiritual, y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
derecho internacional. En ningn caso podr privarse a un
manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
pueblo de sus propios medios de subsistencia.
desarrollo econmico, social y cultural [] (art. 7 Convenio 169). Por otra parte, el Convenio 169 da un paso sus-
Los pueblos son los titulares de este derecho, y en ellos ra-
tantivo al reconocer la condicin de pueblos que les asiste a
dican las facultades que el derecho internacional reconoce,
las poblaciones indgenas. Este instrumento utiliza este con-
en cuanto a adoptar sus formas de organizacin social y
cepto para referirse a los colectivos indgenas, al tiempo que
poltica, y de definir sus estrategias de desarrollo.
explicita que dicha condicin [n]o deber interpretarse en
Relevando la importancia de este derecho, el Comit de
el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae
Derechos Humanos ha sealado que el ejercicio del mismo
a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el
constituye condicin esencial para la eficaz garanta y ob-
derecho internacional (art. 1.3 Convenio 169).
servancia de los dems derechos reconocidos en el Pacto12.
Por lo tanto, en el mbito del derecho internacional con-
Por su parte, la Declaracin de Naciones Unidas sobre los
vencional indgena se reconoce el principio de la libre de-
Derechos de los Pueblos Indgenas (en adelante, la Decla-
terminacin en el marco de la integralidad de las soberanas
racin) expresa que[l]os pueblos indgenas tienen derecho
de los Estados nacionales. De esta manera, a los efectos de
a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determi-
comprender los alcances de la autodeterminacin indge-
nan libremente su condicin poltica y persiguen libremente
na se ha diferenciado entre la autodeterminacin externa,
su desarrollo econmico, social y cultural (art. 2), y agrega
cuya expresin mxima lo constituye el derecho a la inde-
que [l]os pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de
pendencia, de la autodeterminacin interna, que se refiere
libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o al
a los casos de los pueblos indgenas u otras comunidades
autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asun-
diferenciadas que habitan al interior de Estados indepen-
tos internos y locales, as como a disponer de los medios
dientes (Seelau & Seelau, Implementacin del derecho a la
para financiar sus funciones autnomas (art. 4). La misma
libre determinacin indgena en Chile, 2012, pg. 249)13. Esta
Declaracin seala que el contenido y ejercicio de ese derecho no podr interpretarse en el sentido de [q]ue au-
13 Para los autores citados, La libre determinacin externa es aquella reconocida en el PIDCP y el PIDESC, donde el ejercicio del derecho tiene
como consecuencia la independencia y formacin de un nuevo Estado.
En cambio, la libre determinacin interna rompe con el significado tradicional al implicar un ejercicio del mismo derecho, pero no la formacin de un nuevo Estado, sino la creacin de espacios y oportunidades
para permitir a los pueblos indgenas determinar libremente su futuro
dentro de los Estados en que conviven. Como se observa, esta segunda
nocin se desarroll para que los Estados accedieran a reconocer la libre
determinacin dejando de lado los reparos respecto de posibles divisiones y aprobaran el Convenio 169 (Seelau & Seelau, Implementacin
del derecho a la libre determinacin indgena en Chile, 2012, pg. 249).
toriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o

menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o
la unidad poltica de Estados soberanos e independientes
(art. 46).
12 Comit DDHH. Observacin General N 12. Derecho de libre determinacin. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.1). 13 de marzo de 1984,
prr.1.
63
interpretacin ofrece la posibilidad de transferencia de es-
Chile no ha reconocido a nivel constitucional los derechos
pacios de decisin poltica a los pueblos indgenas, al consi-
de los pueblos indgenas. Ello constituy uno de los com-
derarlos dentro de los pases independientes como sujetos
promisos asumidos con dichos pueblos en el Acuerdo de
de derecho capaces de determinar y decidir libremente sus
Nueva Imperial (1989), y represent en el contexto de la
prioridades (Seelau & Seelau, 2012, p. 249)14.
transicin democrtica una de las demandas de carcter poltico de los pueblos indgenas.
La Declaracin y el Convenio avanzan en esta direccin, al

consignarse que dichos pueblos son titulares de participar
Avanzar hacia ello ha sido parte de las medidas anunciadas
libremente en la adopcin y decisin en todas aquellas me-
por diversas administraciones y fuente de recomendaciones
didas que sean susceptibles de afectarles directamente, por
formuladas por distintos rganos de control de tratados16,
medio de sus propias instituciones polticas, econmicas y
constituyendo uno de los temas en el Examen Peridico
sociales, las que tienen derecho a mantener y desarrollar.
Universal (2009)17. En dicha oportunidad, el Estado asumi
Ello incluye, el derecho a la definicin de sus prioridades y
el compromiso de [c]ompletar el proceso de reconoci-
estrategias para el ejercicio del derecho al desarrollo (art-
miento constitucional de las poblaciones indgenas, median-
culos, 18, 20, 23, 25, 32 y 33 Declaracin de Naciones Uni-
do las debidas consultas []18. El mismo llamado ha sido
das sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas; artculos
formulado por los dos ltimos relatores especiales sobre
2, 6, 7, entre otros, Convenio 169).
los derechos humanos y las libertades fundamentales de

los indgenas, Rodolfo Stavenhagen (2003)19 y James Anaya
Reconocimiento constitucional de los derechos de

los pueblos indgenas
(2009)20, a lo que se suma el deber del Estado por avanzar

en esta direccin en el marco de la solucin amistosa ante
La experiencia comparada da cuenta de la posibilidad de
la Comisin IDH (2004) en el caso Huenteao Beroiza y
conciliar el carcter unitario del Estado y el reconocimiento
otros vs Chile21.
de la diversidad de pueblos y naciones, incluido el principio
Desde 1991 han ingresado al Congreso numerosos pro-
de la libre determinacin15.
yectos de reforma constitucional que abordan de distintas

maneras la concesin de derechos polticos o el reconocimiento constitucional, ninguno de los cuales ha sido
14 Opinin distinta a esta interpretacin es la sostenida por el actual

Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, James Anaya, quien sostiene que el derecho a libre
determinacin es uno y que al igual que otros pueblos, a los indgenas
les asiste el derecho de optar por la independencia. Ver James Anaya,
El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin tras
la adopcin de la Declaracin en: ( (Jorge Contesse Singh, 2012),
pie de pgina n14). Antes y en relacin a nuestro pas, el Relator
Stavenhagen sostena que el [e]l derecho de los pueblos a la libre determinacin, siendo un derecho humano universal (como lo establece
el artculo 1 de ambos Pactos Internacionales de derechos humanos,
ratificados por Chile), se aplica a todos los pueblos, incluso los pueblos indgenas, como lo reafirma el Convenio 169 de la OIT y otros
documentos internacionales. Informe del Relator Especial sobre la
situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de
los indgenas, Rodolfo Stavenhagen. E/CN.4/2004/80/Add.3. 17
de noviembre de 2003, prr. 43.
15 En el mbito del constitucionalismo latinoamericano existe un amplio reconocimiento a la diversidad cultural (Ecuador, art.1; Mxico, art. 2; Nicaragua, art. 5; Venezuela art. 119). La Constitucin de
Bolivia seala que dada la existencia pre colonial de las naciones y
pueblos originarios campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autodeterminacin,
al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones
y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta
Constitucin y a la ley.
16 Ver Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

E/C.12/1/Add.105. 26 de noviembre de 2004. Prr. 13; Comit de
los Derechos del Nio. CRC/C/CHL/CO/3. 23 de abril de 2007.
prr.14 letra a); Comit de Derechos Humanos. CCPR/C/CHL/
CO/5. 17 Abril 2007, prr. 19; Comit para le eliminacin de discriminacin racial. CERD/C/CHL/CO/15-18. 7 de septiembre de
2009, prr. 16.
17 Comisin de Derechos Humanos. Examen Peridico Universal. Informe del Grupo de Trabajo. A/HRC/12/10. 4 de junio de 2009,
prr. 30, 70.
18 Comisin de Derechos Humanos. Examen Peridico Universal. Informe del Grupo de Trabajo. A/HRC/12/10. 4 de junio de 2009,
prr. 96, nmero 57.
19 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, Sr. Rodolfo
Stavenhagen. E/CN.4/2004/80/Add.3. 17 de noviembre de 2003,
prr. 15, 41, 43, 44.
20 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, Sr. James Anaya.
A/HRC/12/34/Add.6. 5 de octubre de 2009, prr. 14,51.
21 Informe de la Comisin IDH N 30/04. Solucin amistosa, Mercedes
Julia Huenteao Beroiza y Otras Vs. Chile, 11 de marzo de 2004.
64
consultado ni ha prosperado22. El esfuerzo por materializar
no constituyen un ente colectivo autnomo entre los indi-
dicha reforma se ha visto obstruido, entre otras causas,
viduos y el Estado25.
por la resistencia que genera el trmino pueblos y los te-
Uno de los ltimos esfuerzos encaminados a lograr el re-
mores a una eventual afectacin a la naturaleza indivisible
conocimiento constitucional de los pueblos indgenas fue
y unitaria del Estado chileno. Se trata de un tema que ha
la inclusin de la iniciativa de reforma constitucional que
sido central en el debate legislativo y que se dio temprana-
se tramita desde 2009 (fusin de dos propuestas presen-
mente al discutirse el proyecto de ley que finalmente cul-
tadas respectivamente por el gobierno de la presidenta Mi-
min con la dictacin de la Ley N 19.253 (Ley Indgena).
chelle Bachelet y por parlamentarios de las bancadas de la
En ese entonces, la Comisin de Constitucin, Legislacin,
Alianza26) en la llamada Gran consulta indgena. La actual
Justicia y Reglamento del Senado, acogiendo la postura del
administracin buscaba someter a consulta, junto con el Re-
ex ministro de la dictadura y miembro de la Junta Militar,
glamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental,
senador designado (1990-1998) Santiago Sinclair Oyane-
la propuesta de nueva institucionalidad indgena y el meca-
der23, reemplaz el trmino pueblo del proyecto original
nismo de la consulta. Este proceso finalmente se suspendi
por el de etnias, por estimar que este ltimo trmino reco-
en septiembre de 2011, como consecuencia del rechazo
ga cabalmente las ideas que fundamentan la iniciativa24.
que concit el proceso entre organizaciones indgenas27, de

derechos humanos28 y en el Congreso Nacional29.
Las mismas resistencias se expresaron a propsito de la ratificacin del Convenio 169 de la OIT. As, en julio de 2000,
Todas las iniciativas sin excepcin han sido objeto de cr-
un conjunto de parlamentarios interpuso un requerimiento
ticas por parte de estos actores porque, por una parte,
por inconstitucionalidad del tratado, frente al cual el Tribunal
han sido concebidas sin consulta previa ni participacin de
resolvi que el Convenio no se contrapona a la carta fun-
los propios interesados, y por otra, porque no reflejan los
damental y que el trmino aludido equivala a un conjunto
estndares internacionales fijados en el Convenio 169 y la
de personas o grupos de personas de un pas que poseen
Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
en comn caractersticas culturales propias, que no se en-
Pueblos Indgenas. De esta manera, representa un desafo
cuentran dotadas de potestades pblicas y que tienen y ten-
para los actores polticos y para el Estado establecer relacio-
drn derecho a participar y a ser consultadas, en materias
nes fundadas en el reconocimiento de la identidad indgena
que les conciernan, con estricta sujecin a la ley suprema

del respectivo Estado de cuya poblacin forman parte. Ellos
25 Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional con fecha 4 de Agosto de 2000, considerando 44, en causa sobre requerimiento de inconstitucionalidad del Convenio169, Rol N 309.
26 Boletines 5324-07 y 5522-07.
27 Ver Informe Alternativo 2010 respecto del cumplimiento del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT, al cumplirse
un ao de su entrada en vigencia en Chile. Elaborado por: Consejo de
Longko del Pikun Wijimapu - el Centro de Derechos Humanos de la
Universidad Diego Portales - el Grupo de Trabajo Mapuche sobre los
Derechos Colectivos - el Observatorio Ciudadano Wallmapuwen.
1 de septiembre de 2010.
28 Informe Intermedio de Organizaciones No Gubernamentales sobre
el seguimiento de las Observaciones Finales del Examen Peridico
Universal al Estado de Chile (A/Hrc/12/10) 4 de Junio de 2009.
Corporacin Humanas; Observatorio Ciudadano; Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Diego Portales;
Corporacin Opcin; CODEPU, pgs. 10, 11 y 50, 51, 52, 53 y 54.
29 Cmara de Diputados, Sesin 109 de 16 de noviembre de 2011, vot
favorablemente Proyecto de Acuerdo N 462 de 5 de octubre de 2011
por el que se solicita al Presidente de la Repblica derogar el Decreto
Supremo 124 por cuanto vulnera el Convenio 169. Ver Senado de
la Repblica, legislatura 359, Sesin 40, 3 de agosto de 2011, que
aprueba Proyecto de Acuerdo solicitando la suspensin del Proceso
de Consulta impulsado por el Gobierno.
22 Boletn N 513-07, ao 1991, Mensaje, Reforma Constitucional relativa a los pueblos indgenas, rechazado; Boletn N 2360-07, ao
1999, Mocin, Reforma constitucional que reconoce la existencia de
los pueblos indgenas y les otorga participacin poltica en el Estado,
en trmite; Boletn N 4069-07, ao 2006, Mocin, Establece una
reforma constitucional sobre pueblos indgenas, archivado; Boletn
5324-07, ao 2007, Mocin, Proyecto de reforma constitucional que
reconoce el aporte de los pueblos originarios a la conformacin de la
nacin chilena, en trmite; 5522-07 (Refundido con 5324-07), ao
2007, Mensaje, Reconoce a los Pueblos Indgenas de Chile, en trmite; Boletn 8438-07, ao, 2012, Mocin, Modifica la Constitucin
Poltica de la Repblica, estableciendo normas sobre la participacin
y la representacin poltica de los Pueblos Indgenas, en trmite.
23 El Senador Sinclair manifest su discrepancia al uso de estos trminos en el proyecto, toda vez que la totalidad de los habitantes del
territorio nacional integran el pueblo chileno, que es uno y nico,
siendo absolutamente inadecuado, desde un punto de vista geopoltico, la aceptacin tcita, de la existencia de pueblos aborgenes o
indgenas al interior del territorio Senado, sesin 10, legislatura de
13 de julio de 1993, prr. 1317.
24 Senado, sesin 10, legislatura de 13 de julio de 1993, prr. 1317.
65
como sujeto colectivo de derechos. Avanzar en este debate,
pacin indgena, con el fin de reemplazar el actual Decreto
en el marco de un Estado centralizado y unitario, con las re-
124 del Ministerio de Planificacin (25 de septiembre de
sistencias propias de todo poder consolidado a abrir nuevos
2009)33 y regular el deber de consulta de acuerdo al art. 6
espacios de deliberacin poltica y compartir porciones de
del Convenio 169 de la OIT.
poder, no es tarea fcil. Se trata de un desafo que requiere
Si bien de acuerdo a la informacin proporcionada por el
discutir acerca de la distribucin de poder que ostenta en
Gobierno la misma ser sometida a conocimiento de los
exclusividad el propio Estado. No obstante los desafos que
pueblos interesados para as poder recibir sus observa-
ello entraa, el marco normativo internacional y la expe-
ciones y sugerencias, logrando finalmente un reglamento de
riencia comparada ofrecen evidencia suficiente de que ello
consulta consensuado segn los ms altos estndares inter-
es factible30, y an ms, requisito para avanzar cabalmente
nacionales en la materia (CONADI, 2012), esta no se ha
en el respeto y garantas de los dems derechos que a los
verificado an. De conformidad a lo recomendado por el
pueblos indgenas les asisten.
Relator James Anaya y el Comit para la Eliminacin de la

Discriminacin Racial, debe crearse de manera concertada
el deber de Consulta
con los pueblos indgenas [u]na legislacin que regule el
El deber estatal de consultar previamente toda medida le-
nio No 169 de la OIT y las recomendaciones pertinentes
gislativa o administrativa susceptible de afectar directamen-
de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
te a los pueblos indgenas representa uno de los principa-
Recomendaciones de la OIT CEACR, para que se cele-
les desafos para la implementacin del Convenio 169 de la
bren todas las consultas previas de una manera que respe-
OIT. La consulta constituye un verdadero instrumento de
te el consentimiento libre y fundamentado []34. No hay
participacin31, un dilogo genuino entre ambas partes, ca-
antecedentes que permitan conocer en qu medida se ha
racterizado por la comunicacin y el entendimiento, el res-
cumplido hasta el momento con este requisito, ni cmo se
peto mutuo y la buena fe, con el deseo sincero de llegar a
cumplir con el mismo en las etapas sucesivas.
derecho a la consulta previa de conformidad con el Conve-
un acuerdo comn . Avanzar en la garanta del derecho de

32
En relacin con el contenido de la propuesta gubernamen-
los pueblos indgenas a desarrollar sus propias instituciones
tal, ella no satisface los estndares internacionales en varios
sociales, econmicas, polticas y culturales (art. 5 Declaracin
aspectos de relevancia, y requiere ser mejorada sustancial-
y 8.2 del Convenio 169) supone dos exigencias de distinto
mente. Dentro de las debilidades que se advierten, una se
orden: por un lado, el Estado debe respetar y proteger dicho
refiere a que, en tanto un Decreto Supremo slo puede
derecho, y por otro lado, los propios pueblos indgenas deben
vincular a la administracin centralizada, quedan otros rga-
avanzar en la direccin de indicar cules son las instituciones
nos sin regular, cuando la consulta representa un deber para
representativas que harn parte de los procesos de consulta.
todo el Estado y no slo para ciertos rganos.
Este es un camino que debe ser transitado y que requiere de
Uno de los mbitos que ha generado mayores controver-
definiciones por parte de los pueblos indgenas.
sias entre el Estado y los pueblos indgenas es el de los

proyectos de inversin en tierras y territorios indgenas.
LA CONSULTA SOBRE LA CONSULTA
La propuesta gubernamental contradice los compromisos
El 8 de agosto de 2012, el Poder Ejecutivo dio a conocer

la nueva propuesta de regulacin de la consulta y partici-
33 El INDH ha destacado los defectos sustantivos del decreto vigente. El

principal es, sin duda, la falta de participacin indgena en su elaboracin, y que consagra un procedimiento que se limita a escuchar y
considerar las opiniones de las organizaciones indgenas reconocidas
por ley, alejndose y rebajando los estndares internacionales (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010).
34 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Observaciones Finales (Colombia) CERD/C/COL/CO/14; 28 de agosto de
2009, prr. 20.
30 Ver nota al pie n 15.

A/HRC/12/34/Add.6. 5 de octubre de 2009, prr. 23.
32 CEACR: Observacin individual sobre el Convenio 169, Pueblos indgenas y tribales, Bolivia, 2005, prr. 6.
66
internacionales asumidos por el pas, en la medida en que

propone que estos proyectos sean sometidos a los pro-
Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto

Ambiental
cedimientos de consulta contemplados en la Ley 19.300
En virtud de la Reforma introducida a la Ley N 19.300 de Ba-
de Medio ambiente y en el reglamento del Sistema de
ses Generales del Medio Ambiente, mediante la Ley N 20.417
Evaluacin de Impacto Ambiental, lo que como se ver
publicada el 26 de enero de 2010, se cre una nueva institu-
a continuacin disminuye los estndares en esta materia.
cionalidad ambiental compuesta por el Ministerio de Medio
Respecto de las medidas a ser consultadas la propuesta di-
Ambiente, el Servicio de Evaluacin Ambiental SEA y la Su-
ferencia entre aquellas de carcter legislativo y las de na-
perintendencia del Medio Ambiente. A su vez, se introdujeron
turaleza administrativa. Respecto de las primeras propone
modificaciones al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
consultar las ideas matrices de los proyectos de reforma
SEIA, que requiere ser reglamentado. Este Reglamento debe
constitucional y de los proyectos de ley, desconociendo que
regular la Participacin ciudadana y de apoyo para la evalua-
se debe someter a consulta todo aquello que sea efectiva-
cin de efectos significativos sobre pueblos originarios en el
mente susceptible de afectar a un pueblo directamente. En
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental SEIA36.
este sentido, el Congreso debe realizar procesos de consul-
La importancia del establecimiento de mecanismos de con-
ta durante la tramitacin parlamentaria, a los fines de ga-
sulta y participacin adecuados en esta materia es clave, en
rantizar la posibilidad de participar de la discusin a lo largo
la medida en que existe una importante presin derivada
de todo el proceso de produccin normativa. En materia
de la necesidad de contar con nuevas fuentes energticas
administrativa, la propuesta entrega al rgano de la adminis-
en el pas y el inters en la explotacin de recursos natu-
tracin responsable de la medida, junto con la Subsecreta-
rales (hdricos, minerales, forestales y otros), emplazados en
ra de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social,
tierras y territorios indgenas.
evaluar la pertinencia de iniciar un proceso de consultaLa
La autoridad ambiental ha desarrollado acciones para dar
norma debiera instaurar, sin perjuicio de los deberes esta-
cumplimiento al deber de consulta en relacin con el Re-
tales en la materia, un mecanismo de solicitud por parte de
glamento37, no obstante ello ha sido objeto de crticas por
las instituciones indgenas para la realizacin del derecho
parte de organizaciones y representantes de los pueblos
en relacin a una medida administrativa. En este sentido, se
indgenas (Autoridades Tradicionales y Dirigentes de los
debiera garantizar una instancia de reclamacin y eventual
Pueblos Indgenas Autoconvocados, 2012) y representantes
impugnacin de la decisin de no someter a consulta una
indgenas elegidos de CONADI38.
determinada materia, de forma tal de cautelar el ejercicio

del derecho.
36 La reforma a la Ley N 19.300 introdujo un inciso segundo al artculo

4 que mandata que [l]os rganos del Estado, en el ejercicio de sus
competencias ambientales y en la aplicacin de los instrumentos de
gestin ambiental, debern propender por la adecuada conservacin,
desarrollo y fortalecimiento de la identidad, idiomas, instituciones y
tradiciones sociales y culturales de los pueblos, comunidades y personas
indgenas, de conformidad a lo sealado en la ley y en los convenios
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
37 Servicio de Evaluacin Ambiental. Oficio N 121998/12 de 31 de octubre de 2012. Da cuenta del proceso de consulta iniciada [a] comienzos
del ao pasado [] el que concluy en el mes de diciembre del mismo
ao, aun cuando en la prctica sta se extendi hasta los primeros das de
enero de este ao con el objetivo de recoger de la mejor manera posible
las observaciones planteadas por los pueblos indgenas. De acuerdo con
la informacin recibida, se realizaron 80 talleres en los que participaron
aproximadamente 2.700 personas. Al mismo tiempo se realizaron 185
talleres con comunidades y representantes de los pueblos indgenas. Se
analizaron 342 propuestas, 92 de las cuales proponen modificaciones que
generaron alguna modificacin a la propuesta reglamentaria original.
38 Declaracin del Consejero Indgena Rafael Tuki (Observatorio Ciudadano, 2012).
Organizaciones indgenas han advertido las insuficiencias de

la propuesta35, la que no logra superar los problemas del
Decreto 124 y garantizar a los pueblos indgenas la participacin efectiva en los asuntos que les conciernen de acuerdo a los estndares internacionales, desafo clave para la
construccin de un dilogo entre el Estado y estos pueblos.
35 Declaracin pblica de autoridades ancestrales y Dirigentes de los

Pueblos Indgenas Autoconvocados (16 de agosto de 2012; Declaracin Pblica de la Alianza Autnoma de Pueblos Indgenas por el nuevo proceso de consulta sobre la consulta que mutila el Convenio 169
de la OIT; Declaracin pblica de la Comunidad Kawsqar residente
en Puerto Edn, sobre el proyecto de Reglamento de Consulta y Participacin del Convenio 169 de la OIT presentado por el Gobierno de
Chile (23 de agosto de 2012).
67
De acuerdo con la informacin proporcionada por el Ser-
que ste [a]dolece de vicios que lo hacen insalvablemente
vicio de Evaluacin Ambiental, el proceso de consulta lleva-
nulo por haber omitido requisitos esenciales establecidos
do a cabo form parte de la denominada Consulta sobre
en la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile y por
Institucionalidad Indgena que se inici en marzo de 2011 y
normas internacionales de derechos humanos establecidos
culmin en septiembre del mismo ao, suspendida por el
en el Convenio N 169 [] (Red por los Derechos de los
Poder Ejecutivo a requerimiento de diversos actores tanto
Pueblos Indgenas y Programa Indgena Fundacin Chile XXI).
indgenas como no indgenas. El Servicio de Evaluacin Am-
Adicionalmente, a la fecha de redaccin del presente Infor-
biental, previo acuerdo con los consejeros indgenas nacio-
me se tramita ante la Corte de Apelaciones de Santiago
nales de la CONADI (integrantes de la Comisin de Con-
un recurso de proteccin interpuesto por algunas organi-
sulta), acord que la propuesta de nuevo Reglamento del
zaciones indgenas en contra del Consejo Ministerial para la
SEIA continuara su curso de forma independiente a la Con-
Sustentabilidad por el acuerdo aprobatorio de la propuesta
sulta sobre Institucionalidad Indgena, con el compromiso
de Reglamento, alegando la omisin de la consulta a los
asumido por parte del Gobierno de que una vez que se
pueblos indgenas y la insuficiencia de la propuesta respecto
determine el mecanismo de consulta definitivo que reem-
del estndar de consulta de conformidad al Convenio 169
plazara al DS N 124, se estudiar la alternativa ms factible
de la OIT42.
en orden a definir lo siguiente: a) Incorporacin del nuevo
El Reglamento del SEIA debe someterse a un proceso de
mecanismo de consulta al Reglamento del SEIA; o b) afina-
consulta acorde a los estndares internacionales en la ma-
cin del mecanismo de consulta establecido en el Regla-
teria y recepcionar los principios concurrentes a la consulta,
mento del SEIA mediante una nueva consulta de acuerdo al
entre ellos, que independiente de la magnitud del proyecto
reglamento que reemplace al DS N 124 de MIDEPLAN39.
de inversin en tierras y territorios indgenas y siempre que
El proceso culmin en diciembre del ao pasado. Al cierre
sea susceptible de afectar a dichos pueblos, estos deben ser
de este informe, el Servicio se encuentra elaborando el In-
consultados43. El Reglamento restringe las hiptesis en que
forme definitivo sobre el proceso llevado a cabo.
dicha consulta resulta obligatoria para la autoridad ambiental,
El 28 de mayo de 2012, el Consejo de Ministros para la

Sustentabilidad, rgano presidido por la Ministra del Medio
42 Corte de Apelaciones de Santiago Rol N 19995-2012. Interpuesto el
27 de junio de 2012, por representantes de las siguientes organizaciones: Corporacin Cultural Aymara Jacha Marka Aru; Comunidad Indgena mapuche Huilliche Pepiukelen; Organizacin mapuche LaKu
TuN; Consejo Autnomo Ayllu Sin Fronteras.Ya el ao pasado, cmo
se seal en el Informe Anual 2011, la Clnica Jurdica de Acciones de
Inters Pblico y Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales haba interpuesto un recurso administrativo de invalidacin del
Decreto Supremo 124 por restringir de manera inconstitucional la
aplicacin del convenio 169 en relacin al deber de consulta (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 38).
43 El art. 15(2) Convenio 169 de la OIT al respecto seala que [e]n
caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de
los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener
procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin
de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y
en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa
de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Por su parte la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas indica en su art. 31.2 que [l]os
Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones
representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado
antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo,
la utilizacin o la explotacin de los recursos minerales, hdricos o de
otro tipo.
Ambiente e integrado por los titulares de Agricultura, Salud, Economa, Energa, Obras Pblicas, Vivienda y Urbanismo, Transporte y Telecomunicaciones, Minera y Desarrollo
Social, acord pronunciarse favorablemente respecto de la
dictacin del nuevo Reglamento del Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental40. Ante esta situacin, la Red por los
Derechos de los Pueblos Indgenas y del Programa de Derechos Indgenas de la Fundacin Chile 21, interpusieron un
escrito de se tenga presente41 ante la Contralora General
de la Repblica, que deber tomar razn del Decreto Supremo que fija y promulga dicho reglamento, fundado en
39 Servicio de Evaluacin Ambiental. Oficio N 121998/12 de 31 de

octubre de 2012.
40 Acuerdo N 8/2012 en el que se pronuncia sobre el Nuevo Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.
41 Escrito que expone a la autoridad contralora los dficits que a juicio
de los autores del mismo representa la decisin adoptada por el rgano de la administracin pblica.
68
aplicndola solamente en los Estudios de Impacto Ambien-
Consulta y Poder Legislativo
tal44, y referido a tres casos: (i) reasentamiento de comunida-
La necesidad de regular los procedimientos de consulta,
des humanas, o la alteracin significativa de los sistemas de
como ha sido sealado por el Relator Especial sobre la si-
vida y costumbres de grupos humanos (artculo 11 letra c)
tuacin de los derechos humanos y las libertades funda-
de la ley general de medio ambiente en relacin al artculo
mentales de los indgenas, James Anaya, alcanza al Poder
7 del Reglamento SEIA; ii) localizacin en o prxima a po-
Legislativo, [q]ue como han hecho notar los mecanismos
blacin protegida, debiendo considerarse para tal efecto la
de control de la OIT, usualmente no prev[n] la inclusin
magnitud o duracin de la intervencin o emplazamiento
de consultas del tipo contemplado por el artculo 646. Ello
del proyecto o actividad en o alrededor de reas donde ha-
es corolario de que las medidas legislativas susceptibles de
bite poblacin protegida por leyes especiales (artculo 11
afectarles directamente tienen que ser necesariamente tra-
letra de la ley N 19.300); y iii) alteracin de sitios de valor
mitadas en el Congreso Nacional47.
antropolgico para lo cual debe considerarse la proximidad

a lugares donde se lleven a cabo manifestaciones propias de
No ha habido avances en orden a que el Poder Legislativo
la cultura de algn pueblo indgena (art 11 letra f) de la Ley
se dote de un mecanismo permanente para cumplir con este
19.300 en relacin con el artculo 1 del Reglamento. Ello
deber. La creacin en 2010 de la Comisin Especial de Pueblos
deja al margen de la consulta indgena otros proyectos de
Originarios, a nivel de la Cmara de Diputados, cuyo mandato
inversin que no necesariamente renan esas caractersticas
vence el 15 de diciembre de 2012, no ha redundado en ini-
y, sin embargo, sean susceptibles de afectar a dichos pueblos.
ciativas concretas que permitan establecer en el Poder Legislativo un mecanismo de consulta a los pueblos indgenas48. En
Adicionalmente, se debe advertir un aspecto que no ha sido
el Senado de la Repblica no se ha constituido, ni de manera
recogido ni en la ley ni su reglamento y es que de verificarse
permanente ni en carcter de especial, ninguna instancia que
la hiptesis de traslado o reasentamiento es requisito la ob-
permita avanzar en direccin a cumplir con esta obligacin de
tencin del consentimiento previo de los pueblos afectados.
consulta. Ante este escenario, la Comisin de Derechos Hu-
En este sentido, se debe respetar y garantizar el derecho
manos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara Alta reiter
de los pueblos indgenas a sus tierras, territorios y recursos
este ao al Presidente de la Corporacin la necesidad de
naturales a no ser trasladados sin su consentimiento previo
contar [c]on un mecanismo que d cumplimiento a la obli-
(art. 16.1 Convenio 169), y a obtener dicho consentimiento
gacin emanada de los artculos 6 y 7 del Convenio 169
respecto de proyectos de alto impacto para sus formas de
de la OIT, [], sugiriendo para ello [l]a formacin de una
vida, identidad cultural y otros derechos esenciales45, lo que
comisin bicameral, integrada por los miembros de las Co-
debiera quedar expresamente reseado en la propuesta de
misiones de Derechos Humanos de ambas Corporaciones.
Reglamento.
Esta propuesta establecer un mecanismo institucionalizado,

que permitir contar con un solo proceso por cada iniciativa
44 Servicio de Evaluacin Ambiental. Oficio N 121998/12 de 31 de octubre de 2012. Pre Informe Final Procesos de Consulta Indgena sobre el Reglamento del SEIA, Guas de Procedimiento de participacin
ciudadana y de apoyo para la evaluacin de alteraciones significativas
sobre pueblos originarios. Pg. 9. Un Proyecto que ingresa al Sistema
de evaluacin ambiental lo puede hacer a travs de un Estudio (EIA)
o una Declaracin de Impacto Ambiental (DIA). El primero demanda
un procedimiento ms riguroso en la evaluacin, plazos y requisitos
de sustentabilidad, en atencin a que se trata de casos taxativos que
suponen un alto impacto socioambiental. El DIA es ms flexible para
el titular del proyecto, en cuanto a requisitos de admisibilidad y permisos, en cuanto supone un menor impacto socioambiental.
45 Comisin IDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre
sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/
II. Doc. 56/09, 30 de diciembre de 2009, prr. 332.
46 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, James Anaya. La
situacin de los pueblos indgenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior. 5 de octubre de
2009A/HRC/12/34/Add. 6, prr. 36
47 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, James Anaya. La
situacin de los pueblos indgenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior. 5 de octubre de
2009A/HRC/12/34/Add. 6, prr. 43.
48 Peticin de 41 diputados. Creada el 14 de septiembre de 2010. (Cmara de Diputados, 2012)
69
legal que tenga que ser consultada en los trminos del cita-
propuesta de reforma legislativa. El estndar en esta materia
do tratado internacional49.
impone que tratndose de recursos naturales de los hbitats indgenas, se establezcan procedimientos de consulta
Durante 2012, dos casos dan cuenta de la necesidad de
con miras a determinar si los intereses de esos pueblos
concretar a la brevedad un mecanismo en este nivel: el pro-
seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o
yecto de modificacin de la Ley General de Pesca y la apro-
autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin
bacin del proyecto de reforma constitucional que modifica
[] (art. 15 N 2. Convenio 169 OIT).
el art. 126 bis de la Constitucin Poltica, sobre territorios

especiales de Isla de Pascua y Archipilago Juan Fernndez.
Esta posicin fue compartida por la organizacin indgena

Identidad Territorial Lafkenche53 y la Comunidad indgena
a.- Consulta y Ley General de Pesca
Kawsqar residente en Puerto Edn54, las que han expre-
El 14 de diciembre de 2011 ingres a la Cmara de Dipu-
sado al Congreso sus reparos al proceso que ha seguido la
tados el Mensaje con el que se propone modificar la Ley
modificacin de la Ley de Pesca y Acuicultura, que se cen-
General de Pesca y Acuicultura contenida en la Ley 18.892,
tran en el incumplimiento del deber de consulta por parte
en el mbito de la sustentabilidad de recursos hidrobiol-
del Gobierno y del Parlamento.
gicos, acceso a la actividad pesquera industrial y artesanal,
El proyecto se aprob en primer trmite constitucional por
y regulaciones y fiscalizacin50. En el marco de la discusin
la Cmara de Diputados (18 de Julio de 2012) y pas al
del proyecto de ley, la Comisin de Derechos Humanos,
Senado sin haber sido consultado, lo que representa una
Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados ofi-
infraccin al Convenio 169. Por acuerdo de Comits del
ci al INDH con el objeto que informe sobre el estado de
Senado55 (4 de septiembre 2012), se autoriz a que la Co-
cumplimiento del trmite de consulta previa, dispuesto en el
misin de Intereses Martimos, Pesca y Acuicultura sesionara
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo,
en regiones y realizara una consulta a los pueblos indgenas.
en la tramitacin del proyecto de ley []51. Al respecto,
En septiembre, la Comisin llev a cabo reuniones en Punta
cabe sealar como antecedente que el Ministerio de Econo-
Arenas, Puerto Montt, Puerto Aysn, San Jos de la Mariqui-
ma inform a la misma Comisin que por tratarse de una
na, Toltn, Temuco, Lebu y Coronel, en las que se escuch la
norma de carcter general no haba susceptibilidad de afec-
opinin de personas y organizaciones indgenas56. A la fecha
tacin directa a los pueblos indgenas, que es la condicin
de redaccin del presente Informe, el Senado aprob en
que el estndar del Convenio 169 exige para que proceda
general la idea de legislar, sin haber llevado a cabo un pro-
la consulta52.
ceso de consulta de conformidad a los estndares que el

Convenio 169 exige57.
En su respuesta, el INDH sostuvo que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
constitucional chileno, dicho deber existe. Entre otras razones, por la existencia de pueblos indgenas cuyas formas de
vida estn directamente relacionadas con el recurso mar-
53 El 12 de junio, una delegacin de nueve dirigentes representantes

de la Identidad Territorial Lafkenche expuso ante parlamentarios de
distintas bancadas la importancia de que el pueblo mapuche lafkenche
sea consultado y participe del proceso legislativo. .
54 Comunicado a la Comisin de Pesca y Acuicultura del Senado sobre
la necesidad del cumplimiento efectivo del Derecho a la Consulta y el
acceso a los recursos hidrobiolgicos del pueblo Kawsqar. s/f.
55 Diario de sesiones del Senado, Legislatura 360 sesin 45, 4 de septiembre de 2012.
56 Informe de la Comisin de Intereses martimos, pesca y acuicultura
del Senado de la Repblica.
57 Sesin 56 / 360 de 17 de Oct. de 2012. Discusin general. Aprobado
en general se fija como plazo para presentar indicaciones el 29 de
octubre de 2012.
timo (Lafkenche, Rapanu, Kawsqar), que forma parte de

su hbitat, y que es el que se pretende regular mediante la
49 Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana del Senado. Oficio N DH/36/12 de 2 de mayo de 2012.
50 Cmara de Diputados. Boletn 8091-21.
51 Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana, Cmara de Diputados, Oficio nm. 461-2012 de 5 de julio de 2012.
52 Ver: Razones por las que el proyecto de ley que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura (Boletn 8091-21) no requiere consulta
indgena, SSV/AVP/11.06.2012.
70
En la tramitacin de este proyecto de ley, el Ministerio de
modifica el art. 126 bis de la Constitucin Poltica, sobre
Economa plante una cuestin clave en materia de consul-
territorios especiales de Isla de Pascua y Archipilago Juan
ta y que dice relacin con cundo una medida legislativa o
Fernndez. Por medio de esta reforma se pretenda generar
administrativa es susceptible de afectar directamente a los
mayores espacios de participacin y proteccin del patri-
pueblos indgenas. La opinin del Ministerio de Economa
monio ambiental y cultural, toda vez que dichos territorios
contrasta con la sostenida por otras reparticiones pblicas
conforman ecosistemas frgiles y muy vulnerables, cuya
como, por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadstica (INE).
proteccin, desarrollo y cautela requiere la adopcin de una
Dicho servicio, en relacin con el Censo 2012, llev a cabo
serie de acciones, tanto legislativas como administrativas,
un proceso de consulta (diciembre de 2010-junio de 2011)
destinadas a controlar de mejor manera aquellos aspectos
sobre el borrador del cuestionario del XVIII Censo Nacio-
que influyen en el potencial y progresivo deterioro de los
nal de Poblacin y VII de Vivienda 2012. Una interpretacin
elementos en los que se sustenta su medio ambiente58. Ello
restrictiva de la nocin de afectacin directa conducira a
responda a una demanda que ya en 2003 fue recogida por
consultar nicamente aquellas preguntas especficamente
el entonces Relator Especial sobre la situacin de los dere-
dirigidas a los pueblos indgenas, en este caso, aquellas sobre
chos humanos y las libertades fundamentales de los indge-
pertenencia identitaria y dominio de la lengua indgena. Sin
nas, Rodolfo Stavenhagen, quien plante que el [p]ueblo
embargo, el INE opt por incluir en la consulta el borrador
rapanui ve amenazada su identidad debido al incremento de
completo del censo, poniendo en primer lugar las preguntas
la inmigracin en la isla y la falta de control de las autorida-
directamente dirigidas a los pueblos indgenas. Esto permiti
des tradicionales sobre las implicaciones de dichos flujos59.
que las personas participantes se pronunciaran sobre otros
En ese marco, el 24 de octubre de 2009 se efectu en Ra-
aspectos que a primera vista no resultaban de evidente afec-
panui una consulta destinada a conocer la opinin que el
tacin. As, las personas consultadas se pronunciaron ante la
pueblo de la isla tena acerca de la iniciativa, proceso que
pregunta sobre pertenencia tnica, siendo sta modificada
culmin con un acto plebiscitario que incluy a todas las
de manera de permitir una respuesta adecuada para aque-
personas mayores de 18 aos pertenecientes a dicho pue-
llos indgenas que determinan su identidad a partir de su
blo. Una amplia mayora aprob la opcin de modificar la
condicin de indgenas. Algo similar sucedi con la pregunta
Carta Fundamental. En la tramitacin de dicho proyecto de
sobre religin, donde se agreg la alternativa espiritualidad
ley, en agosto de 2011, el Poder Ejecutivo formul en la
indgena para incluir otras prcticas espirituales propias de
Cmara de Diputados una indicacin sustitutiva sin consulta
los pueblos. Incluso ms, aspectos como vivienda, pertenen-
a los pueblos concernidos; y finalmente, el 10 de enero de
cia tnica, basura y reciclaje, propiedad de vivienda y sitio,
2012 se vot en el Senado una propuesta que difiere de la
servicio domstico y situacin laboral fueron modificadas
originalmente consultada al pueblo indgena rapanui.
en funcin de las observaciones hechas en el proceso de
La tramitacin de estos proyectos revelan la importancia
consulta. Al incluir el cuestionario completo en la consulta,
de que el Poder Legislativo se dote de un mecanismo per-
la autoridad se asegur que afectaciones no perceptibles a
manente y adecuado a los fines de cumplir con el deber de
primera vista fueran tratadas en el proceso e incluso mejor
consulta.
otros aspectos del borrador del censo.
b.- Reforma constitucional sobre territorios

especiales de Isla de Pascua y Archipilago
Juan Fernndez
58 Mensaje N 1487-357. 28 de octubre de 2009. Historia de la Ley
N 20.573 Reforma Constitucional sobre territorios especiales de
Isla de Pascua y Archipilago Juan Fernndez.
59 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, Sr. Rodolfo
Stavenhagen. E/CN.4/2004/80/Add.3. 17 de noviembre de 2003.
Resumen, pg. 3.
Como consecuencia de las movilizaciones llevadas a cabo

por integrantes del pueblo rapanui en 2009, destinadas a
regular la situacin migratoria, y previo proceso de consulta,
el gobierno de la presidenta Bachelet envi un Mensaje que
71
ciada por la Corte de Apelaciones de Temuco66 que haba
Consulta y Poder Judicial
resuelto favorablemente la peticin de la asociacin indge-
La Corte Suprema ha emitido algunos fallos tendientes a
na Tragun Mapu Maile Allipn y otras, para dejar sin efecto
establecer el deber de consulta de conformidad al Con-
una autorizacin ambiental.
venio 169 de la OIT 60, y ha sostenido, en el marco de la

vista de acciones de proteccin de garantas constitucio-
La Corte de Temuco sostuvo que el proyecto debi haber
nales, que los proyectos de inversin en tierras indgenas
sido sometido a evaluacin mediante un Estudio de Impacto
deben realizarse previo Estudio de Impacto Ambiental y la
Ambiental y no mediante una Declaracin67, ya que el pro-
consulta efectuarse de acuerdo al estndar estipulado en
yecto se emplaza en un espacio que afectara a lo menos a
el citado Convenio. Es el caso del proyecto Parque Elico
siete sitios del Territorio Maile-Allipn, incluidos territorios
Chilo (marzo de 2012) en que la Comunidad Indgena
de significacin cultural y religioso. A pesar de lo sostenido
Antu Lafqun de Huentetique impugn la resolucin de la
por los jueces de Temuco, la Corte Suprema revoc el fallo
Comisin Regional del Medio Ambiente de la Regin de
apelado, en consideracin a que los recurrentes no han
Los Lagos que calific favorablemente una Declaracin de
explicitado razonablemente cmo les afectara el proyecto
Impacto Ambiental. En dicho fallo, la Corte Suprema resol-
calificado favorablemente por la autoridad ambiental recu-
vi que tal resolucin devino en lesin a la garanta cons-
rrida. De ello se sigue que el reproche de ilegalidad fundado
titucional de igualdad ante la ley, porque al no aplicarse la
en la omisin de este deber de consulta dispuesto por el
consulta que el Convenio dispone, niega trato de iguales a
mencionado Convenio tambin ha de ser desestimado68.
dichas comunidades indgenas61. Sostuvo igualmente que
Los fallos analizados este ao dan cuenta de la judicializacin
la consulta indgena no se satisface con la sola transmisin
del deber de consulta, especialmente asociada a proyectos
de informacin a las comunidades y pueblos, discurriendo
de inversin en tierras y territorios indgenas, as como de
sobre la posibilidad que los pueblos concernidos puedan
una ausencia de uniformidad de la jurisprudencia en estos
influir efectivamente en las decisiones que los afecten, [c]
temas.
on el objeto de brindar la proteccin de sus derechos y

garantizar el respeto en su integridad62. Al ver el recurso
tierras, territorios y
reCursos naturales
deducido contra el Proyecto de Sondaje Prospeccin Paguanta (Tarapac), la Corte Suprema sostuvo, en marzo de
este ao, similares argumentos63. Otro fallo en esa direccin
El derecho internacional de los derechos humanos ha esta-
lo represent el Caso El Morro64, en donde la Corte Su-
blecido un slido marco normativo destinado a amparar la
prema confirm la sentencia apelada de 17 de febrero de
especial significacin que tiene para los pueblos indgenas
2012 dictada por la Corte de Apelaciones de Antofagasta.
su relacin con las tierras, territorios y recursos naturales.
No obstante los fallos mencionados, hay casos en que la

Corte Suprema no establece el deber de consulta. Fue la
66 Corte de Apelaciones de Temuco. Rol N 349-201. 20 de enero de 2012.

67 De conformidad a Ley N 19.300, los proyectos o actividades sealados en el artculo 10 de la referida ley, slo podrn ejecutarse o
modificarse previa evaluacin de su impacto ambiental (art. 8). El titular de todo proyecto o actividad que deba ser sometido a evaluacin
de impacto ambiental, deber presentar una Declaracin de Impacto
Ambiental (DIA) o elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA),
segn corresponda (art.10). De esta manera y en trminos generales,
un EIA procede respecto de proyectos de alto impacto socioambiental (art. 11). Mientras que la DIA es exigible respecto de proyectos
estimados por la ley de menor significancia. Las diferencias son sustanciales en trminos de procedencia obligatoria, estudios de impacto, procedimientos, plazos, requisitos y efectos, siendo ms intenso el
control respecto de un EIA.
68 Corte Suprema, Rol N 1602-2012. 8 de junio de 2012. Considerando octavo.
situacin de la Lnea de Transmisin Melipeuco-Freire65

(junio de 2012), por el que se revoc la sentencia pronun-
60 Corte Suprema. Rol 259-201. 13 de julio de 2011. Caso San Pedro de

Atacama.
61 Corte Suprema. Rol N10.090-2011. 22 de marzo de 2012. Considerando Noveno.
62 Ibdem. Considerando Octavo.
63 Corte Suprema. Rol N 11040-2011. 30 marzo de 2012.
64 Corte Suprema. Rol N 2211-2012. 27 de abril de 2012.
65 Corte Suprema, Rol N 1602-2012. 8 de junio de 2012.
72
Tanto el Convenio 169 como la Declaracin de Naciones
do optimizar, desarrollar y consolidar sustentablemente sus
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas impo-
sistemas productivos, permitindoles con ello incrementar
nen obligaciones de respeto y proteccin que, en trminos
sus ingresos y mejorar su calidad de vida70. A 2012, dicho
generales, se orientan a garantizar el derecho de propiedad
Programa atiende a 28.515 personas y su presupuesto es
y posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocuparon
de M$13.662.38771.
(art 14.1 Convenio 169; art. 26.1 de la Declaracin), debien-
En materia de derecho territorial indgena, la Corte Suprema
do los Estados desarrollar procedimientos adecuados para
ha sostenido recientemente que el derecho de propiedad
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los
indgena se encuentra amparado constitucionalmente en el
pueblos indgenas (art. 14.3 Convenio 169; art. 26.3). A ello
derecho de propiedad en sus diversas especies (ar t. 19.
se suma el reconocimiento de los procedimientos tradicio-
N 24), que tratndose de tierras indgenas por su [p]ropia
nales para la transmisin de las tierras dentro de las comuni-
naturaleza, tiene caractersticas especficas que han llevado
dades y la exigencia de que los Estados brinden proteccin
al legislador histricamente a regularlas, conjuntamente con
contra el abuso y la intrusin de terceros (OIT Programa
otras materias y que en la actualidad tal estatuto es la Ley
para promover el Convenio nm. 169 de la OIT, pg. 97).
N 19.253, que se refiere a todo el rgimen aplicable []72.
En el marco de las obligaciones que derivan del derecho
La normativa nacional en esta materia tiene dficits que de-
internacional de los derechos humanos est la de establecer
ben superarse. En este sentido el INDH ha sostenido que
mecanismos que al interior de los ordenamientos jurdicos
el Poder Ejecutivo y el Congreso deben avanzar en la ge-
permitan reconocer, restituir y proteger los derechos sobre
neracin de una legislacin que establezca mecanismos que
tierras y recursos indgenas de ocupacin ancestral69.
garanticen la restitucin de las tierras tradicionales, segn
En las ltimas dos dcadas, el Estado ha desarrollado accio-
entiende por ellas el derecho internacional de los derechos
nes en orden a reparar la situacin de despojo y usurpacin
humanos. En ese marco, y para el caso que dichas tierras
de tierras de las que fueron objeto histricamente los pue-
estn inscritas a nombre de particulares, dicha legislacin
blos indgenas en Chile, las que han resultado insuficientes.
debe contemplar, entre otros mecanismos, las causales de
En este proceso un hito relevante lo constituy la entrada
expropiacin que permitan la restitucin eficaz de esas tie-
en vigencia de la Ley 19.253, sobre proteccin, fomento y
rras indgenas con la correspondiente compensacin a favor
desarrollo de los indgenas y la formulacin de una poltica
de terceros. Para el caso que esas tierras estn a nombre
de restitucin y proteccin de aguas y tierras indgenas. A
del fisco, la legislacin debe contemplar el expreso recono-
ello se suma el diseo e implementacin de una poltica de
cimiento de la propiedad indgena sobre ellas, determinando
restitucin a cargo del Fondo de Tierras dependiente de
modos y plazos para su delimitacin e inscripcin a nombre
CONADI (art. 20), que desde la fecha de su creacin hasta
de sus titulares indgenas, estableciendo garantas judiciales
2009 ha restituido un total de 657.520 ha, con una inver-
efectivas para su restitucin, delimitacin e inscripcin. Adi-
sin de aproximadamente 292 millones de dlares (CEPAL;
cionalmente, el INDH ha recomendado que dicha legisla-
ATM, 2012, pg. 20).
cin salvaguarde el derecho de los pueblos interesados a

utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por
Adicionalmente se ha implementado el Programa de De-
ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus activida-
sarrollo Territorial Indgena dependiente del Instituto de
des tradicionales y de subsistencia (Instituto Nacional de
Desarrollo Agropecuario (INDAP), el que tiene por finali-
Derechos Humanos, 2011 b).
dad apoyar a familias indgenas mediante instrumentos que

busquen fortalecer sus actividades silvoagropecuarias y actividades asociadas, respetando su cosmovisin y procuran-
70 INDAP. Ordinario N 068560 de 29 de octubre de 2012.

71 Ibdem.
72 Corte Suprema. Rol N 3863-2012. 21 de septiembre de 2012. Considerando Octavo.
A/HRC/12/34/Add.6. 5 de octubre de 2009.
73
La restitucin y el reconocimiento de los derechos territo-
da, lugar sagrado donde se emplaza un rewe (altar sagra-
riales siguen representando una de las principales fuentes
do), alrededor del cual se celebra la ceremonia religiosa del
de tensin entre el Estado y los pueblos indgenas, lo que
nguillatn. En febrero de 2012 las comunidades denunciaron
expresa las insuficiencias polticas e institucionales para en-
que este rewe habra sido sacado de su ubicacin tradicio-
carar la demanda de restitucin.
nal; en los das siguientes se realizaron dos allanamientos al

interior de la comunidad. Tras estos acontecimientos, la Red
Durante 2012, ello se ha reflejado en la ocupacin de
de Organizaciones Medio Ambientales de Panguipulli y el
predios por parte de comunidades indgenas que alegan
Parlamento de Coz Coz74 solicitaron al INDH el envo de
derechos ancestrales sobre sus tierras y territorios, y en
una misin de observacin a la zona, la que se realiz el 7
ese marco de movilizacin, la afectacin al derecho a la in-
y 8 de marzo75.
tegridad fsica y psquica de personas indgenas por el uso

desproporcionado de la fuerza por parte de funcionarios
En la Regin de la Araucana, la comunidad Wente Winkul
policiales.
Mapu, Comuna de Ercilla, reivindica unas 2.500 hectreas en

posesin de empresas forestales y de particulares (Fundo
Por su parte, parceleros, transportistas y agricultores ex-
Centenario). Desde 2009, los comuneros realizan ocupacio-
presaron su temor por la violencia y los daos causados a
nes de predios reivindicando derechos ancestrales, lo que
la propiedad, incluidos vehculos, casas y enseres que han
se ha extendido hasta el ao en curso constituyendo una
sido afectados por acciones de hecho. Lo ms lamentable
fuente de conflicto y violencia.
fue la muerte producto de un disparo del funcionario de

la polica de Carabineros Hugo Albornoz Albornoz (2 de
En la misma Regin, la comunidad de Temucuicui (Puente de
abril de 2012), en el marco de un allanamiento practicado
madera de Temu), Comuna de Ercilla, tiene una larga historia
en una comunidad. El INDH, a travs de su Directora, se ha
de reivindicaciones de sus derechos polticos, culturales y
reunido con pequeos parceleros y agricultores de Pidima
territoriales. En este marco de movilizaciones se han dado
afectados por estos hechos , y ha reiterado la condena a
situaciones de violencia con afectacin de derechos a nios
actos de violencia que superan las legtimas demandas de
y nias mapuche que han sido representadas por la Comi-
comunidades e integrantes de pueblos indgenas. En ese
sin IDH76, la que en nota pblica conden el uso despro-
marco, el INDH reiter su posicin en cuanto a que la pro-
porcionado de la fuerza por parte de carabineros77.
73
testa y la movilizacin social, constituyendo un elemento del
Ante este complejo escenario, el Gobierno ha anunciado di-
desarrollo de la democracia del pas, se debe ejercer de
versas medidas, entre ellas la creacin de dos nuevas reas
manera pacfica. En ese mismo orden de ideas, se expres la

confianza en que los rganos pblicos competentes determinen las responsabilidades de estos hechos por medio de
procedimientos que se cian estrictamente a los estndares
74 El Parlamento de Coz Coz, segn los testimonios del periodista Mauricio Durn y del profesional del Observatorio Ciudadano, Hernando
Silva, es una organizacin que surge de la conmemoracin de los 100
aos del Parlamento de Coz Coz de 1907 y su objetivo es constituirse
como una instancia de defensa del territorio y de los derechos ancestrales de las comunidades mapuche de Panguipulli. Entrevista con
Mauricio Durn y Hernando Silva, Trafn, 7 de marzo de 2012.
75 El ao 2011 se realizan ocupaciones por comuneros de Trafn, cinco
mapuche fueron formalizados en octubre de 2011 por los delitos de
usurpacin no violenta, hurto y daos. Causa RUC 1100259614-K,
RIT 314-2011 del Juzgado de Letras y Garanta de Panguipulli.
76 CIDH. Comunicado Pblico de 2 de agosto de 2012.
77 Los hechos de violencia contra nios y nias indgenas motiv a que
la organizacin Alianza Territorial Mapuche ocupara las dependencias
de UNICEF, la que luego de 39 das 2 de septiembre depuso, tras
llegar a un acuerdo para que representantes del organismo internacional se constituyan en la zona para verificar las denuncias de abusos
a la infancia.
internacionales de derechos humanos, incluido el derecho a

un debido proceso.
Esta tensin ha cristalizado con especial fuerza en la Regin
de la Araucana y de los Ros. En esta ltima, en la localidad
de Trafn, comuna de Panguipulli, las comunidades mapuche
Vicente Reinahuel y Juan Painepe 2 reivindican como propias 13.000 hectreas de tierras actualmente en posesin
de la Sociedad Agrcola Las Vertientes. Dentro de los territorios reclamados se encuentra emplazada la Pampa Sagra73 Misin de Observacin a la Araucana entre el 25 y el 27 de julio de 2012.
74
de Desarrollo Indgena (ADI78 en Ercilla y Collipulli (Mensaje
crados en orden a garantizar los derechos de los pueblos
21 de mayo 2012). En el caso de la ADI de Ercilla, el 8 de oc-
indgenas.
tubre de este ao fue firmado el Decreto Supremo que la

establece, iniciativa que habra sido respaldada por 37 de las
Derecho al agua y pueblos indgenas80
42 comunidades indgenas de la zona, beneficiando a 1.082
El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
familias mapuche (Vargas, 2012).
de la ONU ha sealado que el agua constituye un recurso
Adicionalmente, el Poder Ejecutivo ha impulsado un plan
limitado, indispensable para vivir dignamente, y que garanti-
zar su acceso representa una condicin previa para la reali-
de inversin de recursos pblicos orientados a mejorar las

condiciones de vida de la Regin llamado Arauco Avanza
zacin de otros derechos humanos81.
(junio 2012) y el Plan Especial de Seguridad para la Re-
En relacin con los pueblos indgenas, el Comit sostuvo
gin de La Araucana (julio de 2012), que considera ocho
la obligacin de los Estados de velar por que se proteja el
medidas adicionales para reforzar el resguardo del orden
acceso a dicho recurso en sus tierras ancestrales82. Ello es
pblico, entre las que se incluye el envo a la regin de un
consistente con el derecho de los pueblos a disponer libre-
equipo multidisciplinario del Ministerio del Interior y Seguri-
mente de sus riquezas y recursos naturales con el fin de
dad Pblica para evaluar ayuda y asistencia a vctimas de los
garantizar su propia estrategia de desarrollo. Este recono-
atentados que han quedado en una situacin de absoluta
cimiento es de suma relevancia, pues desde la perspectiva
vulnerabilidad material o sicolgica. Todas estas medidas
de los derechos indgenas el derecho al agua constituye un
debieron implementarse en el plazo de 30 das .
derecho colectivo, cuyo titular son los pueblos originarios y
Junto con expresar su rechazo a la violencia, el INDH ad-
que forma parte del derecho esencial de los pueblos a la
79
vierte que la construccin de una solucin duradera no
autodeterminacin (Yez & Gentes, 2005, pg. 5).
puede ser resuelta mediante la exacerbacin del recurso
Tanto el Convenio 169 como la Declaracin sobre los De-
punitivo, y que el derecho de propiedad de terceros y la
rechos de los Pueblos Indgenas desarrollan ampliamente
garanta del derecho de las comunidades de ser restituidas
los derechos a la tierra y sus recursos naturales, en trminos
en sus tierras ancestrales, no justifica el uso de la violencia
de ofrecer garantas de proteccin y de [p]articipacin en
por ninguna persona. En este sentido, la bsqueda de so-
la utilizacin, administracin y conservacin de dichos re-
luciones que permitan la armonizacin de los derechos en
cursos (art. 15.1 Convenio 169 OIT).
conflicto debe orientarse a facilitar condiciones que per-
En nuestro pas, la Constitucin garantiza que [l]os dere-
mitan un dilogo genuino entre todos los actores involu-
chos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarn a sus titulares la
78 Las reas de Desarrollo Indgena (ADI) surgen a partir de la aplicacin del Art. 26 de la Ley 19.253. De acuerdo a esta normativa, son
espacios territoriales determinados en los cuales los rganos de la
Administracin del Estado deben focalizar su accin para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de origen indgena que
habitan en dichos territorios.
79 Las medidas anunciadas consisten en el incremento de la fuerza policial en la zona y del equipamiento [p]ara enfrentar la violencia, con
plena coordinacin y ms eficaces tcticas operativas. Se incrementar la capacidad de observacin y deteccin a distancia; se intensificar el control vehicular en la zona y se pondr particular nfasis en
la recopilacin de pruebas que acompaen las investigaciones de los
fiscales. Se mejorarn las instancias de coordinacin Regional de las
policas y se instalarn nuevas subcomisarias en la localidad de Pidima,
comuna de Ercilla, y un retn en las cercanas de dicha localidad. Se
crea la Unidad Permanente y Especializada de abogados para el seguimiento de querellas criminales a nivel de la Intendencia Regional
y se intensificarn el control de estas medidas cautelares personales,
para que stas se cumplan en la forma y fondo que ha establecido el
respectivo tribunal (Gobierno de Chile, 2012).
propiedad sobre ellos (art. 19 N 24 inc. final). Dicha ley es

el Cdigo de Aguas83 (1981), el que las define como bienes
nacionales de uso pblico respecto de los cuales los particulares podrn constituir un derecho de aprovechamiento
80 El derecho al agua en relacin a los pueblos indgenas no ha sido tratado en Informes anteriores, y en consideracin a su importancia es
tratado en este apartado. Ello explica que la informacin que se ofrece exceda el perodo de observacin del Informe Anual 2012.
81 Comit Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin
General N 15. El derecho al agua. E/C.12/202/11. 20 de enero de
2003, prr. 1.
82 Comit Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin
General N 15. El derecho al agua. E/C.12/202/11. 20 de enero de
2003, prr. 16 letra d).
83 Decreto con Fuerza de Ley 1122 de 29 de octubre de 1981.
75
(art. 5 Cdigo de Aguas), que otorga a los titulares el de-
table, 2010, pg. 9). As, comunidades aymara de Cancosa
recho al uso, goce y disposicin (art. 6 Cdigo de Aguas).
(Comuna de Pozo Almonte) han denunciado los efectos del
El derecho de aprovechamiento de aguas se constituye por
Proyecto minero Cerro Colorado, filial de la empresa BHP
resolucin judicial, con independencia de si quien lo solicita
Billiton, en las aguas de Pampa Lagunilla (Programa Chile
es dueo/a o no de la tierra donde est ubicada el agua.
Sustentable, 2010, pg. 43). Lo mismo ha sido representado

por comunidades de la Comuna de Mara Elena (Regin de
Dada la importancia del recurso hdrico para la superviven-
Antofagasta) como consecuencia de la explotacin y conta-
cia de los pueblos indgenas, la Ley 19.253 sobre proteccin,
minacin del Ro Loa por parte de CODELCO (Programa
fomento y desarrollo de los indgenas estableci un marco
Chile Sustentable, 2010, pg. 47). El Proyecto Pascua Lama,
normativo de carcter general y uno especfico en relacin
de propiedad de Barrick Gold, est en conflicto con las co-
a los pueblos indgenas del Norte Grande. As se cre el
munidades indgenas diaguita del Valle del Huasco (Regin
Fondo de Aguas dependiente de CONADI, a los fines de
de Atacama) por la destruccin de glaciares que abastecen
[f]inanciar la constitucin, regularizacin o compra de de-
de agua a dicho valle. Ello motiv a que las comunidades
rechos de aguas o financiar obras destinadas a obtener este
afectadas recurrieran a la Comisin IDH, la que en 2009
recurso mediante subsidios. Los derechos de aguas adqui-
declar admisible la peticin contra el Estado en razn a
ridos por este Fondo no pueden ser enajenados durante
que [l]a ejecucin del proyecto en el centro del territorio
25 aos desde el da de su inscripcin (art. 22 Ley 19.253).
ancestral afectara el ejercicio de sus actividades econmi-
De manera especfica, y dada la carencia del recurso hdri-
cas tradicionales, alterara sus costumbres y formas de vida,
co en el norte del pas, la Ley 19.253 estatuy un rgimen
generara daos ambientales en su hbitat y se les privara
especial de proteccin de las aguas de las comunidades
de recursos naturales esenciales para garantizar sus dere-
aimara y atacamea, en cuya virtud [s]ern considerados
chos econmicos, sociales y culturales ( ) [y los] colocara
bienes de propiedad y uso de la Comunidad Indgena []
en situacin de vulnerabilidad alimenticia y econmica y,
las aguas que se encuentren en los terrenos de la comu-
consecuentemente, amenazara su supervivencia e integri-
nidad, tales como los ros, canales, acequias y vertientes,
dad territorial y cultural, al poner en riesgo la totalidad del
sin perjuicio de los derechos que terceros hayan inscrito
ecosistema que sustenta tales espacios territoriales 84.
de conformidad al Cdigo General de Aguas(art. 64 Ley
En el sur, como consecuencia de la sobreexplotacin fores-
19.253). CONADI junto a la Direccin General de Aguas
tal de monocultivos de especies exgenas (pino y eucalip-
deben establecer un convenio [p]ara la proteccin, cons-
to), tierras ricas en agua se han visto gravemente afectadas
titucin y restablecimiento de los derechos de aguas de
por la desecacin de napas y aguas superficiales, constitu-
propiedad ancestral de las comunidades aimaras y ataca-
yendo hoy un bien escaso y fuente igualmente de disputa
meas [] (art.3 Ley 19.253).
con las empresas forestales emplazadas en territorios ind-
Como se puede apreciar, respecto de las aguas del Nor-
genas (Correa & Mella, 2010, pg. 299).
te Grande, el legislador hace un explcito reconocimiento
En relacin con el recurso hdrico, la Ley 19.253 sobre pro-
a los derechos ancestrales de las comunidades incluso en
teccin, fomento y desarrollo de los indgenas no ofrece
oposicin a derechos de terceros legalmente inscritos. Sin
garantas a la reivindicacin de derechos ancestrales salvo
embargo, a pesar de ello, esta zona del pas es testigo de las
en el caso del Norte Grande, con las dificultades que se han
tensiones que generan proyectos de inversin y el aumen-
mencionado. Esto significa que al igual que en el caso de los
to de la concentracin de dicho recurso para satisfacer la
derechos territoriales, la legislacin nacional no reconoce
demanda de agua de la industria minera, afectando la su-
derechos sin los ttulos de dominio constituidos conforme al
pervivencia de pueblos que se asientan en hbitats sensibles

a dichas presiones, lo que ha incidido en la destruccin de
84 Comisin IDH. Informe N 141/09. Peticin N 415-07, Admisibilidad Caso Comunidades Agrcolas Diaguita de los Huascoaltinos Vs
Chile. 30 de noviembre de 2009.
su [a]gricultura, ganadera y economa y provocando migracin masiva hacia las ciudades (Programa Chile Susten-
76
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Cdigo de Aguas, desconociendo las formas de ocupacin y

dominio indgena que el derecho internacional de los dere-
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Derechos Humanos. Universidad de Chile.
78
Institucionalidad democrtica
y derechos humanos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Mecanismo Nacional de Prevencin contra la Tortura

Subsecretara de Derechos Humanos
Corporacin de Asistencia Judicial
Defensora del Pueblo
Ley de participacin
Ley antidiscriminacin
Regulacin del lobby
Proyecto de ley que reforma el Servicio Nacional
de Menores
introduccin
Es obligacin del Estado la promocin, garanta y protec-
tablece medidas contra la discriminacin, junto con valorar
cin de los derechos humanos de todas las personas que
su publicacin, se plantean aspectos pendientes como el
habitan el territorio nacional. Para el cumplimiento de estos
establecimiento de medidas afirmativas a favor de grupos
objetivos, el Estado requiere de una arquitectura institucio-
vulnerados. El captulo examina tambin el proyecto de ley
nal capaz de responder a tales obligaciones, de manera de
que regula el lobby y la necesidad de una regulacin expre-
contar con las instituciones adecuadas para la defensa de
sa al respecto que establezca obligaciones especficas en la
los derechos humanos, con las facultades apropiadas y con
materia, un mayor acceso a la informacin y permita la par-
una legislacin que dote al Estado de las herramientas ne-
ticipacin igualitaria en los asuntos pblicos. Finalmente, un
cesarias. En este sentido, ya en el Informe Anual 2010 el
aspecto relevante ha sido el debate en torno a la reforma al
INDH plante la necesidad de fortalecer la institucionalidad
SENAME. Sobre esta materia el captulo remarca la ausencia
en derechos humanos en el pas.
de una poltica integral de proteccin de los derechos de

nios, nias y adolescentes, y plantea ciertas observaciones
Este ao, el captulo revisa el proyecto de ley que crea la
al proyecto de ley.
Subsecretara de Derechos Humanos, destacando que si

bien es un aporte a la institucionalidad en derechos humanos, hay aspectos relacionados con sus funciones entre
otros que deben ser objeto de revisin. Posteriormente, y
como parte del derecho de acceso a la justicia de las personas, el captulo analiza el rol de la Corporacin de Asistencia
Judicial y la importancia de robustecer su estructura para
garantizar el acceso a la justicia. A continuacin, el captulo
revisa el Mecanismo Nacional de Prevencin contra la Tortura, el cual constituye una obligacin internacional pendiente del Estado y donde el INDH ha manifestado que es necesario su establecimiento. Luego, el captulo analiza la Ley
20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica, y el estado de su implementacin tanto a
nivel central como local. El captulo analiza tambin el rol de
la Defensora del Pueblo sealando que existen aspectos
en cuanto a promocin y proteccin de derechos humanos
que deben ser potenciados en el pas, ya sea mediante la
creacin de una Defensora del Pueblo o incrementando
las funciones del INDH. Respecto de la Ley 20.609 que es-
81
Fotografa: Congreso Nacional
Fotografa: Enrique Cerda
Fotografa: Fernado Espina
mecaniSmo nacional
de prevencin contra la tortura
La prohibicin absoluta de la tortura en todo tiempo y lugar
(en adelante, el Protocolo)3. Se trata de un instrumento
constituye una norma imperativa de derecho internacional
vinculante y obligatorio para los Estados Parte que tiene
(ius cogens) que demanda, ante la evidencia o sospecha de
por objeto el establecimiento de un mecanismo de visi-
haberse perpetrado un acto de aquella naturaleza, que los
tas peridicas a los lugares donde se encuentren personas
Estados investiguen, sancionen y reparen el dao ocasiona-
bajo la custodia y dependencia del Estado, para evitar la
do . La intensidad de la obligacin de proteccin a la digni-
ocurrencia de actos que entraen tortura, tratos o penas
dad personal contra todo acto de esta naturaleza exige que
crueles, inhumanos o degradantes. Dicho instrumento fue
los Estados no solo se abstengan de practicarla o tolerarla,
ratificado por Chile en febrero de 20094.
sino que aseguren por todos los medios a su alcance, en
El supuesto bajo el que opera un mecanismo de este tipo
particular mediante medidas legislativas, administrativas, ju-
es que, al visibilizar los espacios y lugares destinados a man-
diciales, educativas y de promocin, con el fin de evitar y
tener personas privadas de libertad mediante el acceso de
erradicar su ocurrencia2.
observadores independientes, se previenen situaciones que
Una de las formas de enfrentar esta prctica fue la adop-
impliquen vulneraciones a la integridad psquica o fsica. Es, al
cin, por parte de la Organizacin de Naciones Unidas, del
mismo tiempo, una herramienta que promueve la rendicin
Protocolo Facultativo de la Convencin Contra la Tortura
de cuentas y permite la formulacin de recomendaciones
y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
encaminadas a garantizar el deber de custodia que el Estado

tiene respecto de las personas privadas de libertad.
1 Ver artculo 53 de la Convencin de Viena sobre Derechos de los Tratados de 23 de mayo de 1969. La Corte IDH ha sealado al respecto que
[e]xiste un rgimen jurdico internacional de prohibicin absoluta de
todas las formas de tortura, tanto fsica como psicolgica, rgimen que
pertenece hoy da al dominio del ius cogens. La prohibicin de la tortura es completa e inderogable, aun en las circunstancias ms difciles,
tales como guerra, amenaza de guerra, lucha contra el terrorismo y cualesquiera otros delitos, estado de sitio o de emergencia, conmocin o
conflicto interior, suspensin de garantas constitucionales, inestabilidad
poltica interna u otras emergencias o calamidades pblicas. Corte IDH.
Caso Tibi Vs. Ecuador, Sentencia de 7 de septiembre de 2004, prr. 143.
2 La Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, en su artculo 2 (1) dispone que: Todo Estado
Parte tomar medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra
ndole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que
est bajo su jurisdiccin.
3 La Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas adopt, el 18 de diciembre de 2002, el Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes. Ello fue la culminacin de un esfuerzo sostenido por
organizaciones Internacionales de proteccin de los derechos humanos
entre otras de la Asociacin para la Prevencin de la Tortura -APT- que
encarn la idea de su fundador Jean-Jaques Gautier, en orden a que las
visitas a los lugares donde se encuentran personas privadas de su libertad son una de las mejores formas de prevenir la tortura y los malos
tratos.
4 Decreto Supremo N 340, Ministerio de Relaciones Exteriores. Diario
Oficial 14 de febrero de 2009.
85
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / mECANISmo NACIoNAl DE PrEVENCIN CoNtrA lA torturA
el MeCanisMo naCional
de preVenCin
cualquier rgano o funcionario pblico. Luego, no se requiere necesariamente que esta emane de un rgano jurisdiccional. En segundo lugar, la forma que puede adquirir dicha
Una de las principales obligaciones derivadas del Protocolo
privacin de libertad es amplia en cuanto puede revestir la
para los Estados Parte es la de mantener, designar o crear
figura de una detencin u otras formas de control, y por
uno o ms mecanismos nacionales de prevencin contra la
ltimo, dicha privacin se puede practicar en cualquier lugar,
tortura (MNPT) . Esto tiene que hacerse dentro del plazo
sea este pblico o privado. Concurriendo copulativamente
no mayor a un ao despus de la entrada en vigencia de di-
estos requisitos, el lugar es susceptible de ser objeto de revi-
cho instrumento, a menos que el Estado formule una decla-
sin y observacin por parte del mecanismo instaurado por
racin aplazando la implementacin por un plazo mximo
el Protocolo. As pueden quedar comprendidos, entre otros,
de tres aos. Dicho plazo puede nuevamente prorrogarse
los centros de detencin; centros de internacin de nios,
hasta por dos aos, previa aprobacin del Comit contra la
nias y adolescentes; recintos policiales de Carabineros y
Tortura (art 24).
de las Fuerzas Armadas; medios de transporte de personas
La principal funcin del mecanismo es la de prevenir la tor-
detenidas; psiquitricos; establecimientos o residencias para
tura a travs de examinar peridicamente el trato hacia las
personas adultas mayores; centros de trnsito de inmigran-
personas privadas de libertad; formular recomendaciones
tes (puestos fronterizos, aeropuertos, puertos) (Asociacin
a las autoridades competentes; hacer propuestas y obser-
para la prevencin de la Tortura, 2004, pg. 46). De esta
vaciones acerca de la legislacin vigente o de los proyectos
manera, y de acuerdo a lo sealado por el Subcomit para
de ley relacionados con la materia. Con el fin de asegurar
la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
su cometido, los Estados se comprometen a garantizar el
Inhumanos o Degradantes, rgano de tratado creado por
acceso a todo lugar de detencin elegido libremente por
el Protocolo Facultativo6, quedan comprendidos todos los
el MNPT; as como la visita y entrevista a las personas pri-
lugares sobre los que el Estado ejerce un control efectivo7.
vadas de libertad, sin testigos, o a cualquier otra persona
Si bien el Protocolo no precisa el diseo institucional que
que el mecanismo considere pertinente. En el ejercicio de
han de tener estos mecanismos, ofreciendo flexibilidad a
estas facultades, el personal y las fuentes de informacin
los Estados para definirlo, s proporciona estndares a los
gozarn de garantas de inmunidad, a la vez que pesa sobre
fines de garantizar que su mandato sea afectivo. De esta
el mecanismo el deber de confidencialidad y reserva de los
manera, debe garantizarse que dichos rganos gocen de in-
testimonios recabados y las personas entrevistadas.

De acuerdo al Protocolo, se entiende por privacin de li-
6 El Subcomit para la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos o Penas

Crueles, Inhumanos o Degradantes tiene como mandato: visitar los
lugares de detencin, y hacer recomendaciones a los Estados Partes;
asesorar y ayudar a los Estados Partes en el establecmeinto del MNPT;
mantener contacto directo, de ser necesario confidencial, con los
MNPT y ofrecerles formacin y asistencia tcnica; ayudar y asesorar a
los MNPT en la evaluacin de las necesidades y las medidas destinadas
a fortalecer la proteccin de personas privadas de su libertad contra
la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes;
hacer recomendaciones y observaciones a los Estados Partes con miras
a reforzar la capacidad y el mandato de los MNPT; cooperar, para la
prevencin de la tortura en general, con los rganos y mecanismos
pertinentes de las Naciones Unidas as como con instituciones u organizaciones internacionales, regionales y nacionales.
7 Directrices relativas a los mecanismos nacionales de prevencin. CAT/
OP/12/5. 9 de diciembre de 2010: El Estado deber permitir las visitas del mecanismo nacional de prevencin a todos los lugares donde
se encuentren o se sospeche que puedan encontrarse personas privadas
de libertad, con arreglo a lo dispuesto en los artculos 4 y 29 del Protocolo Facultativo, que estn bajo su jurisdiccin. A los efectos de las
presentes directrices, la jurisdiccin del Estado comprende todos los
lugares sobre los que ejerce un control efectivo. Prr. 24.
bertad [c]ualquier forma de detencin o encarcelamiento

o de custodia de una persona por orden de una autoridad
judicial o administrativa o de otra autoridad pblica, en una
institucin pblica o privada de la cual no pueda salir libremente (art. 4.2 Protocolo Facultativo). Esta norma es importante por cuanto, en primer trmino, delimita el mbito
de competencia de los mecanismos en el ejercicio de su
facultad de observar y realizar visitas, al exigir que se trate
de una privacin de libertad decretada o autorizada por
5 El art. 3 del Protocolo Facultativo contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes dispone que [c]ada Estado
Parte establecer, designar o mantendr, a nivel nacional, uno o varios
rganos de visitas para la prevencin de la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes.
86
dependencia, pluralismo, estabilidad y autonoma financiera
de detencin, incluyendo el hacinamiento crnico, la falta
y presupuestaria, de conformidad a los Principios de Pars,
de acceso a los servicios bsicos tales como espacio sufi-
lo que requiere que su mandato se determine a nivel legal
ciente, agua potable, alimentos, atencin mdica, y la falta
o constitucional8.
de estndares bsicos de saneamiento e higiene (Oficina
Regional para Amrica del Sur de Naciones Unidas , 2012).
El Subcomit para la Prevencin de la Tortura, ha sealado
En un sentido similar, el ao 2009, la Fiscal Judicial de la
que en la conformacin o designacin del MNPT, se debe
Corte Suprema, Sra. Mnica Maldonado, describi ante la
garantizar [u]n procedimiento pblico, transparente e inclu-
Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento
sivo en el que participe un grupo ampliamente representa-
del Senado de la Repblica, un desolador panorama de los
tivo de las partes interesadas, en particular la sociedad civil.
establecimientos penitenciarios del pas, destacando situa-
Este mismo tipo de proceso debe emplearse en la seleccin
ciones como el hacinamiento y los castigos en celdas solita-
y el nombramiento de los miembros del mecanismo nacio-
rias, como constitutivas de condiciones degradantes y trato
nal de prevencin, que deben ajustarse a criterios hechos
cruel e indigno11.
pblicos9. Su composicin, debe dar cuenta de la representatividad de sus integrantes y comprobadas competencias
A ello se suman las denuncias sobre situaciones de violencia
profesionales, debindose [i]ncluir, entre otras cosas, cono-
policial, incluidos casos de apremios tanto en buses institu-
cimientos especializados pertinentes en materia jurdica y
cionales como en recintos de detencin, en el marco de las
de atencin de la salud .
movilizaciones sociales en el pas12.
10
El INDH ha instado al Estado a dar cumplimiento a los com-
el indH y el MeCanisMo
naCional de preVenCin
promisos internacionales que ha adquirido y a reforzar la
El reto que plantea prevenir y erradicar la prctica de la
vencin de la Tortura (MNPT) (Instituto Nacional de De-
tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degra-
rechos Humanos, 2011 b, pg. 269). Ello contribuye en los
dantes y avanzar en dignificar la condicin de las personas
esfuerzos por prevenir actos que atentan contra la dignidad
privadas de libertad, no es ajeno a nuestro pas. Si bien se
del ser humano y se suma a los desafos por fortalecer una
ha superado la prctica institucionalizada de la tortura, es
cultura de respeto de estos derechos, lo que exige desple-
preocupante que persista un nivel de violencia estructural
gar acciones y polticas pblicas coordinadas, entre otras, de
en los centros de privacin de libertad, especialmente en
educacin en derechos humanos.
institucionalidad en derechos humanos y, en ese marco, ha

recomendado la creacin del Mecanismo Nacional de Pre-
crceles y recintos policiales. Amerigo Incalcaterra, Repre-
Por su parte, el establecimiento a la brevedad del meca-
sentante Regional para Amrica del Sur de la Oficina del
nismo nacional de prevencin hizo parte tambin de las
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-
recomendaciones formuladas por los rganos de control de
chos Humanos, en relacin con la situacin carcelaria regional, incluido nuestro pas, mencion en febrero de 2012, la
existencia de [u]n patrn alarmante de violencia carcelaria
11 Fiscal Judicial de la Corte Suprema. Sra. Mnica Maldonado Croquevielle. 1 de junio de 2009. La Fiscal Judicial de la Corte Suprema,
volvi a sealar el ao 2010 que el sistema carcelario vive una crisis
[d]e magnitud muy profunda expresada en diversos aspectos, que
es menester superar prontamente por la gravedad que encierra. Esta
crisis se manifiesta, por ejemplo, en el hacinamiento carcelario, el
rgimen penitenciario al cual son sometidas las personas privadas de
libertad, el desconocimiento de la dignidad de las personas, la violencia a la que se ven sometidas por parte de otros internos y tambin
por la forma que se aplican las sanciones disciplinarias (Centro de
Derechos Humanos Universidad de Chile, 2010).
12 Ver captulos de este Informe sobre derechos de las personas privadas
de libertad y sobre seguridad democrtica.
en la regin, que es una consecuencia directa de o se ve

agravada por entre otras cosas, las condiciones precarias
8
Principios Relativos al Estatuto y Funcionamiento de las Instituciones

Nacionales de Proteccin y Promocin de los Derechos Humanos
(Principios de Pars).
9 Subcomit para la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes. Directrices relativas a los mecanismos nacionales de prevencin. CAT/OP/12/5. 9 de diciembre de
2010. Prr. 16.
10 Ibdem, prr.20
87
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / mECANISmo NACIoNAl DE PrEVENCIN CoNtrA lA torturA
tratados13 y por el Grupo de Trabajo sobre las desaparicio-
en virtud de la ratificacin por parte de nuestro pas del
nes forzadas o involuntarias de la Organizacin de Naciones
Protocolo de la Convencin contra la Tortura, se le ha en-
Unidas14.
tregado al Consejo del Instituto la facultad para, ante una

denuncia de tortura, constituirse en cualquier lugar sin ne-
Al respecto, el Gobierno inform mediante comunicacin
cesidad de orden judicial19 (Historia de la Ley. N 20.405,
al Subcomit para la Prevencin de la Tortura y Otros Tra-
pg. 613). Esto fue finalmente recogido y sancionado en el
tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (2009), que
art. 4, inciso segundo de la Ley N 20.405, el que prescri-
[h]a resuelto entregar la funcin del mecanismo nacional
be en la redaccin finalmente aprobada por el Congreso
de prevencin al recientemente creado Instituto Nacional
Nacional que el Instituto [p]odr comisionar a uno o ms
de Derechos Humanos15. El Gobierno reiter esta afir-
consejeros, al Director o a su personal para ingresar a recin-
macin en el Cuarto Informe Anual del Subcomit para la
tos pblicos donde una persona est o pueda estar privada
Prevencin de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
de libertad. Aun cuando las facultades otorgadas al INDH
Inhumanos o Degradantes, el 3 de febrero de 2011, y ante
son amplias, ellas no se ajustan plenamente a las exigencias
el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en
del estndar internacional.
marzo de 2012, al sealar que [a]ctualmente se encuentra

en estudio por parte del Ejecutivo la manera en que este
En noviembre de 2011, el INDH solicit a la Contralora
ser implementado .
General de la Republica20 que se pronunciara acerca de esta
16
norma, la que acogiendo la interpretacin ofrecida por el
Durante el debate parlamentario, en el marco del proyecto
Instituto, sustentada en los principios y estndares de dere-
de acuerdo que aprob el Protocolo Facultativo, se analiz
chos humanos, sostuvo que corresponde entender que en
la idea de que a propsito de la iniciativa de ley que creaba
cumplimiento de su mandato legal, el INDH est facultado
al INDH, se radicara el mecanismo nacional de prevencin
para ingresar a cualquier lugar [e]specialmente limitado, que
en esta institucin17. el Poder Ejecutivo de la poca, reco-
se encuentre a cargo de funcionarios pblicos, en que pue-
giendo una indicacin parlamentaria18, hizo presente [q]ue
da configurarse una privacin de libertad, con la finalidad de

obtener antecedentes necesarios para el cumplimiento de
13 Comit Contra la Tortura: El Estado parte debe: (b) Establecer un

mecanismo nacional de prevencin que tenga competencia para efectuar visitas peridicas a centros de detencin a fin de implementar
plenamente el Protocolo Facultativo a la Convencin contra la Tortura. CAT/C/CHL/CO/5 14 de mayo de 2009. Prr. 21 letra b)
14 Observaciones preliminares del grupo de trabajo sobre las desapariciones forzadas o involuntarias de la ONU al concluir su visita a Chile.
21 de agosto de 2012. Consultado en http://www.ohchr.org/SP/
NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=12450&LangID=S
15 Ministerio de Relaciones Exteriores. Misin Permanente de Chile
ante las Organizaciones Internacionales Ginebra. N 465. Comunicacin al Sr. Patricie Gillibert. Secretario Subcomit para la Prevencin
de la Tortura. Ginebra, 28 de diciembre de 2009.
16 Gobierno de Chile. Informe de mitad de perodo sobre las recomendaciones efectuadas a Chile en el marco de su Examen Peridico Universal de mayo de 2009, marzo 2012, pg. 10.
17 Con estos fines la Comisin de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integracin Latinoamericana de la Cmara de Diputados acord solicitar al Poder Ejecutivo que se considere la indicacin, con el objeto de que se radique en el Instituto en creacin las
funciones propias del mecanismo nacional de prevencin (Biblioteca
del Congreso Nacional, 2009, pg. 17).
18 Indicacin formulada por el Diputado Sergio Aguil, por la que se
inclua la facultad de [c]omisionar a uno o ms consejeros, al Director Ejecutivo o a su personal para ingresar a recintos pblicos donde
una persona est o pueda estar privada de libertad. Informe de la
Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la
Cmara de Diputado recado en el Proyecto de Ley que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos. 18 de octubre de 2005.
las atribuciones de dicha corporacin, hiptesis normativa

que concurre tratndose de vehculos policiales21. De esta
manera, pareciera consolidarse el criterio segn el cual el
INDH sera el rgano indicado para asumir el rol del MNPT.
El Instituto, por su parte, en la conviccin de coadyuvar a
los esfuerzos de implementar y dar cabal cumplimiento al
mandato de constituir o designar al MNPT, ha desarrollado diversas acciones. En diciembre de 2011 se reuni con
19 Boletn N 3.878-17. Informe Comisin de Hacienda Senado de la

Repblica. Ministro Secretario General de la Presidencia, seor Jos
Antonio Viera-Gallo 10 de noviembre de 2009. Esto, en atencin a
que se acogi una indicacin formulada por el Diputado Sergio Aguil, por la que se inclua la facultad de [c]omisionar a uno o ms consejeros, al Director Ejecutivo o a su personal para ingresar a recintos
pblicos donde una persona est o pueda estar privada de libertad
(Historia de la Ley N 20.405, pg. 74).
20 Ordinario N 681 de 16 de noviembre de 2011.
21 Contralora General de la Repblica. Dictamen N 058070 de 21 de
septiembre de 2012.
88
representantes de la Asociacin para la Prevencin de la
cia o un departamento distintos que cuenten con su propio
Tortura APT22, principal organizacin internacional de la
personal y presupuesto24.
sociedad civil vinculada a la promocin e implementacin
Hasta que estos aspectos no terminen de resolverse, el Es-
del Protocolo Facultativo23, con el objeto de analizar el es-
tado contina en mora en la implementacin de un MNPT
tado de situacin en la implementacin del mecanismo y,
de conformidad a las obligaciones derivadas del Protocolo,
por otro lado, ofrecer la cooperacin tcnica al Estado de
lo que constituye un incumplimiento de los compromisos
Chile. El 28 y 29 de mayo de 2012, el INDH en conjunto
adquiridos en esta materia.
con la Oficina Regional para Amrica del Sur del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
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En todos estos foros, el INDH ha manifestado que si bien la
Monitoreo de lugares de detencin. Ginebra: APT. Asociacin
institucin cumple los requisitos de independencia, pluralis-
para la Prevencin de la Totura. (2008). Las comisiones
mo, autonoma funcional y financiera, capacidades tcnicas
nacionales de derechos humanos y defensoras / defensores
y profesionales, se hace indispensable un reconocimiento
del pueblo como Mecanismos Nacionales de Prevencin a la
explcito de las atribuciones contempladas de acuerdo a los
luz del Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortura.
estndares estipulados en el Protocolo. Adicionalmente, se
Ginebra. Biblioteca del Congreso Nacional. (2009). Historia de
requiere de recursos suficientes y adecuados para cumplir
la Ley Decreto Supremo N 340. Santiago. Instituto Nacional de
eficientemente las funciones que el mecanismo nacional de
Derechos Humanos. (2010). Informe Anual 2010. Situacin de
prevencin demandan. Ello es consistente con la directriz
los Derechos Humanos en Chile. Santiago.
sostenida por el Subcomit en cuanto a que, si se contempla la posibilidad de designar en calidad de mecanismo nacional a una institucin ya existente, se debe velar porque
las funciones asignadas se desempeen en [u]na dependen-
22 Reunin realizada el da 13 de diciembre de 2011 con Mark C.A.

Thomson, Secretario General de la Asociacin para la Prevencin de
la Tortura; Wilder Tayler, Jurista uruguayo y miembro del Subcomit
de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Tortura; Dra. Paz
Rojas Baeza, miembro del Consejo Directivo APT; Audrey Olivier,
Responsable Programa OPCAT de la APT.
23 La Asociacin para la Prevencin de la Tortura fue fundada en 1977
por Jean-Jacques Gautier. Durante la dcada de 1970, mientras se estaba negociando la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (UNCAT), varios organismos
internacionales unieron fuerzas para encontrar mtodos adicionales
ms pragmticos que ayudaran a prevenir dichos abusos. Inspirado
por los resultados de las visitas que realizaba el Comit Internacional
de la Cruz Roja (CICR) a prisiones en tiempos de guerra, el filntropo suizo Jean-Jacques Gautier intent crear un sistema de visitas
regulares a todos los lugares de detencin en el mundo. Despus de
un prolongado y arduo proceso de negociacin, se logr finalmente
un sistema de prevencin el 18 de diciembre de 2002, cuando el Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Protocolo Facultativo) fue
adoptado por la Asamblea General de la ONU (APT, IIDH., 2010,
pg. 11).
24 Subcomit, op cit., prr.32.
89
SubSecretara de derechoS humanoS
La obligacin de respeto y garanta impone a los Estados
mocin y fortalecimiento de los derechos humanos, y en
el deber de realizar todas las medidas que sean necesarias
Mxico estas competencias se radican en la Subsecretara
para asegurar la vigencia efectiva de los derechos humanos,
de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos, dependiente de
incluido desplegar todas las acciones de poltica pblica y
la Secretara de Gobernacin.
de prcticas administrativas que aseguren el disfrute y goce
Nuestro pas carece de un ente gubernamental de estas ca-
efectivo de esos derechos1. Ello se cumple, en parte, a travs
ractersticas, por lo que los rganos de control de tratados
de una institucionalidad poltica en materia de derechos hu-
han recomendado a Chile que se dote de instancias con
manos que organice el aparato gubernamental de modo de
competencia para disear y coordinar polticas pblicas en
asegurar el cumplimiento de las obligaciones de promocin,
derechos humanos. De esta manera se ha representado
respeto y garanta.
la preocupacin por que [l]as disposiciones instituciona-
No existen estndares internacionales sobre rganos gu-
les actuales siguen siendo insuficientes para garantizar una
bernamentales de derechos humanos, en relacin con sus
coordinacin eficaz y coherente a nivel nacional ()2. Se
caractersticas, mandato y competencias. El llamado a los
ha instado a que se [c]uente con un marco institucional
Estados y la fijacin de un marco internacional normativo
estable y recursos financieros y humanos suficientes para
mnimo estn dirigidos a la creacin de instituciones nacio-
encargarse de la coordinacin eficaz y completa de la rea-
nales de derechos humanos (Comisiones Nacionales, Insti-
lizacin de los derechos () a nivel nacional3.
tutos Nacionales, Ombudsperson u otros), que en calidad de
As, resulta necesario que el Poder Ejecutivo disee, coor-
rganos del Estado independientes de los poderes pblicos,
dine e implemente polticas pblicas que permitan guiar el
tienen por mandato legal o constitucional la promocin y
contenido y organicidad de la accin del Estado en estas
proteccin de los derechos humanos.
materias, condiciones que no existen hasta el momento.
En la experiencia comparada, los pases de la regin se han

dotado de instancias gubernamentales con mandato para
el diseo e implementacin de polticas pblicas de promocin y proteccin de los derechos humanos, en paralelo
2 Comit de Derechos del Nio. CRC/C/CHL/CO/3. 23 de abril de
2007, prr. 12.
3 Ibdem, prr. 13. Referido al Consejo de Ministros para la Infancia y
la Adolescencia. En las Observaciones preliminares del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la ONU al
concluir su visita a Chile (21 de agosto de 2012), se recalca sobre la
importancia de [c]ontar con un mecanismo apropiado de coordinacin
con claras lneas de responsabilidad jerrquica entre las autoridades gubernamentales con el fin de coordinar las actividades de las distintas
instituciones que trabajan en la prevencin y bsqueda de personas
desaparecidas, como tambin en la investigacin de casos de desapariciones forzadas. (GTDFI, 2012)
a la existencia de otras instituciones de derechos humanos, como la Defensora del Pueblo. A modo de ejemplo,
Ecuador, Per, Paraguay y Argentina cuentan con Ministerios
de Justicia y Derechos Humanos, los que participan en la
formulacin y aplicacin de polticas y programas de pro-
1 Corte IDH. Caso Velzquez Rodrguez Vs. Honduras. 29 de julio de

1988.
91
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / SuBSECrEtArA DE DErECHoS HumANoS
Un vaco que denota la ausencia de una coordinacin guber-
de una institucionalidad unificada y con potestades transver-
namental en este mbito se refiere a la produccin y difusin
sales de carcter estatal8 .
de informacin y datos desglosados, que permitan disear y
La idea matriz contenida en el proyecto de ley es optimizar
evaluar polticas pblicas a la luz de las obligaciones interna-
la gestin del Estado, al concentrar la funcin de proponer y
cionales. De esta manera, se ha requerido por los rganos de
coordinar las polticas pblicas en el mbito de los Derechos
control de los tratados internacionales de derechos humanos
Humanos, que hoy se ejerce por rganos diversos9 en una
que el aparato pblico provea informacin () en particular
instancia denominada Subsecretara de Derechos Humanos
sobre los grupos vulnerables y las disparidades entre las zonas
dependiente del Ministerio de Justicia.
rurales y urbanas4. Por su parte, el Comit para la Eliminacin
De acuerdo a la propuesta, las funciones de la Subsecretara
de la Discriminacin contra la Mujer ha sealado que ()
se organizan en las de carcter interno, y aquellas de ca-
lamenta la falta de datos suficientes, desglosados por sexos,
rcter internacional, actualmente radicadas exclusivamente
en el informe y en las respuestas a la lista de cuestiones y
en la Direccin de Derechos Humanos del Ministerio de
preguntas relacionadas con muchas de las disposiciones de la
Relaciones Exteriores. Dentro del mbito de las funciones
Convencin5. Finalmente, al Comit para la Eliminacin de la
internas se encuentran aquellas referidas a la colaboracin
Discriminacin Racial ha expresado su preocupacin por [l]a
en el diseo y desarrollo de estudios, planes y programas
falta de informacin sobre denuncias de discriminacin racial
en materia de promocin y proteccin de los derechos hu-
y sobre el seguimiento que ha sido dado a dichas denuncias6.
manos; propuestas de programas de formacin y fortaleci-
Otra expresin de esta ausencia de coordinacin es la que se
miento institucional en derechos humanos para el sector
observa en relacin con la representacin del Estado ante la
pblico; colaboracin en la elaboracin de un Plan Nacional
comunidad internacional, tanto a nivel del sistema interame-
de Derechos Humanos; asistencia al Ministro de Justicia con
ricano de derechos humanos como a nivel de los sistemas
la finalidad de proponer al Presidente de la Repblica las
especiales y de control de tratados de Naciones Unidas.
reformas necesarias para adecuar la normativa interna a los

tratados internacionales en materia de Derechos y la con-
proyeCto de ley Que Crea la

subseCretara de dereCHos
HuManos
vocatoria y promocin de la participacin de los distintos

rganos de la Administracin del Estado en los procesos de
elaboracin de las polticas y planes a su cargo.
La creacin de la Subsecretara de Derechos Humanos fue
Entre las funciones de carcter internacional estn las de re-
anunciada por el Presidente de la Repblica en su mensa-
cibir y procesar las quejas y denuncias presentadas en contra
je del 21 de mayo de 2011, como parte del compromiso
del Estado de Chile ante organismos internacionales y coordi-
gubernamental de crear el nuevo Ministerio de Justicia y
nar su defensa, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de
Derechos Humanos (Gobierno de Chile, 2011, pg. 21). En
Relaciones Exteriores; coordinar, en consulta con el Ministerio
marzo de este ao ingres el proyecto de ley al Congreso7.
de Relaciones Exteriores, la ejecucin de medidas cautelares,
Tal como lo expresa el Mensaje [e]n Chile, histricamente,
medidas provisionales, acuerdos amistosos, recomendaciones
el tratamiento de los Derechos Humanos no ha sido parte
y resoluciones originadas en el Sistema Interamericano y en

el sistema Universal de Derechos Humanos10.
4 Convencin sobre los Derechos del Nio, op. cit., prr. 20 y 21.
5 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. (25
de agosto de 2006). CEDAW/C/CHI/CO/4, prr. 23.
6 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. (7 de septiembre de 2009). CERD/C/CHL/CO/15-18, prr. 26.
7 Proyecto de ley iniciado por Mensaje N 405-359. Boletn N 8207-07.
Santiago, 2 de marzo de 2012. A la fecha de redaccin del presente
Informe se encuentra en primer trmite constitucional con suma urgencia.
8 Mensaje N 405-359. Boletn N 8207-07. Santiago, 2 de marzo de

2012. Pg. 2.
9 Ibdem, pg.1.
10 Ibdem, pgs. 3-4.
92
El proyecto propone adems crear un Comit Interministe-
a.
En relacin a las funciones generales de la futura Subse-
rial de Derechos Humanos que tendra como funcin ase-
cretara: Del anlisis de la experiencia comparada y de
sorar al Presidente de la Repblica en la determinacin de
los diversos llamamientos de los rganos de control
los lineamientos de la poltica intersectorial del Gobierno en
de tratados se concluye que, adems de las funcio-
materia de Derechos Humanos11. Se seala que el Comit
nes de coordinacin y diseo de polticas pblicas en
constituir una instancia de informacin, orientacin, coor-
materia de derechos humanos, estos rganos suelen
dinacin, y acuerdo para los ministerios y servicios que lo
tener claras funciones de promocin y proteccin de
integran12. Entre otras funciones de esta nueva instancia in-
derechos, as como de ejecucin de polticas y pro-
tersectorial estn las de conocer las propuestas de polticas
gramas. En este mbito, a la nueva institucionalidad
pblicas elaboradas por el Ministerio de Justicia, que hayan
propuesta se le otorga escasa capacidad operativa,
de ser aplicables intersectorialmente; conocer el Informe
ejecutiva y de coordinacin dentro de los mbitos de
Anual del INDH y elaborar en conjunto con la Subsecreta-
su competencia. Slo en el campo internacional se
ra el Plan Nacional de Derechos Humanos13.
establece la facultad de recibir y procesar las quejas

contra el Estado de Chile, planificar y supervisar planes, programas y actividades de cooperacin tcnica
obserVaCiones al proyeCto
de ley
internacional y coordinar la ejecucin de las medidas

cautelares y provisionales, acuerdos amistosos y resoluciones obligatorias originadas en el Sistema universal
El INDH manifest ante la Comisin de Derechos Huma-
o interamericano de derechos humanos. Las funciones
nos del Senado, a travs de su Directora, que la iniciativa
descritas para el Comit interministerial propuesto
representa un valioso esfuerzo por fortalecer la institucio-
tambin son dbiles como lo reflejan sus atribucio-
nalidad poltica y gubernamental de derechos humanos, y
nes bsicamente ligadas a conocer e informar. Para el
responde a la necesidad de establecer con rango de ley un
INDH es deseable que se refuercen las competencias
rgano que desde el Poder Ejecutivo proponga, coordine e
de la Subsecretara y del Comit interministerial do-
implemente las polticas pblicas, en atencin a que Chile
tndola de facultades de promocin y proteccin en
carece de una orgnica gubernamental coherente y estruc-
derechos humanos de modo de optimizar la gestin
turada en materia de derechos humanos14. Sin perjuicio de
del Poder Ejecutivo en estas reas.
ello, la creacin de una instancia de estas caractersticas no

debe en caso alguno representar una disminucin de las
b.
Respecto a las facultades vinculadas al legado de las vio-
competencias y capacidades del INDH, sino que debe su-
laciones masivas y sistemticas: El proyecto de ley, en su
marse al proceso de construccin de una red institucional
mensaje seala que se espera que sea de fundamental
de promocin y proteccin de derechos humanos. Las ob-
importancia la participacin que tenga la Subsecreta-
servaciones que el Instituto realiz al proyecto fueron las
ra de Derechos Humanos en el diseo y desarrollo
siguientes:
de estudios, planes y programas destinados a la reparacin de vctimas de violaciones a los derechos humanos. No obstante, dentro de las funciones asignadas
11 Mensaje N 405-359. Boletn N 8207-07, op. cit., pg. 8. Art. 1

N 7 del Proyecto de Ley, que viene en reemplazar el art. 10 del Decreto Ley N 3.346 de 1980.
12 Ibdem. Se establece que el Comit Interministerial estar integrado
por los siguientes Ministros: Ministro de Justicia, quien lo presidir;
Ministro de la Secretara General de la Presidencia; Ministro del Interior y Seguridad Pblica; Ministro de Relaciones Exteriores; Ministro
de Desarrollo Social y el Director del Servicio Nacional de la Mujer.
13 Ibdem. Las funciones del Comit estn sealadas en el art. 1 numeral 9,
que reemplaza el actual art. 12 del DL 3346.
14 Comisin Derechos Humanos del Senado. Lorena Fries Monlen, sesin del 10 de septiembre de 2012.
a la Subsecretara, no se hace referencia alguna a ello.

La Subsecretara debiera cumplir una funcin de reparacin y recuperacin de la memoria histrica a travs
de la elaboracin, coordinacin y supervisin de las
polticas pblicas en estas materias. Esto, sin perjuicio
de las atribuciones especficas de otros rganos del
Estado, como las del Instituto Nacional de Derechos
93
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / SuBSECrEtArA DE DErECHoS HumANoS
Humanos, las del Programa de Derechos Humanos
c.
Sobre las funciones de promocin: Un anhelo de la institu-
del Ministerio del Interior, o las del Consejo de Mo-
cionalidad propuesta debiera ser promover una cultura
numentos Nacionales respecto de algunos sitios de
de respeto a los derechos humanos, en consideracin
memoria declarados monumentos nacionales.
a la importancia que ello entraa para su ejercicio y la

prevencin de violaciones a los derechos humanos. Las
En relacin a este punto, preocupa cul ser la situacin del
funciones de promocin comprenden un amplio abani-
Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
co de acciones que incluyen campaas de difusin p-
y Seguridad Pblica pues no hay referencia alguna al mismo.
blica y cursos de formacin destinados a funcionarios/as
El INDH seal en su Informe Anual 2011 que facilitar la
pblicos/as. En este sentido se debe advertir las dbiles
asistencia apropiada a familiares y vctimas de violaciones
facultades que en este mbito se le asignan a la Subse-
sistemticas para acceder a la justicia representa un deber
cretara propuesta. En efecto, de la lectura del proyec-
que el Estado de Chile cumple a travs del citado Programa.
to de Ley se desprende que, salvo aquella consignada
Por esta razn, resulta importante que junto con fortalecer
en el art. 8 i) destinada a proponer el programa de
las atribuciones del Programa se respete la integralidad de
formacin y fortalecimiento institucional en materia de
funciones del Programa, esto es, que sus diferentes compo-
Derechos Humanos para el sector pblico, no apare-
nentes ejercicio de la accin penal, asistencia social de las
cen funciones ligadas a la promocin de los derechos
vctimas y acciones de reparacin simblica permanezcan
humanos.
unidas.
Tambin existe una ausencia de facultades para la ela-
Adems, el Proyecto debe llenar un vaco institucional en
boracin, coordinacin, supervisin, implementacin o
el campo de las violaciones masivas y sistemticas de dere-
ejecucin de programas de educacin y formacin en
chos humanos ocurridas en dictadura proporcionando asis-
derechos humanos, en conjunto con el Ministerio de
tencia legal y social a las vctimas sobrevivientes del crimen
Educacin u otras reparticiones pblicas, en los diver-
de tortura (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010,
sos niveles de enseanza formal e informal, as como
pg. 158).
para funcionarios/as pblicos/as. Ello necesariamente
Por ltimo, el INDH estima que la Subsecretara propuesta
debiera llevar a incluir al Ministerio de Educacin en el
debiese poder conocer y calificar casos de violaciones sis-
Consejo Interministerial que se propone, cuestin que
temticas de derechos humanos que an pudieran surgir,
no considera el proyecto.
d.
en relacin con victimas detenidas desaparecidas, ejecutadas
Plan Nacional de Derechos Humanos: El Instituto valora
polticas y sobrevivientes de prisin poltica y tortura. De
la creacin de un instrumento como el Plan Nacional
esta manera se dara cumplimiento al deber de garantizar el
de Derechos Humanos en el marco de la creacin de
derecho a la verdad a las vctimas y la sociedad, como a la
la Subsecretara de Derechos Humanos16. No obstante
necesidad de contar con una instancia estable en el tiempo
y dada la importancia del mismo, sera relevante esta-
para procesar eventual nueva evidencia que sobre estos he-
blecer por ley sus objetivos, los que en trminos gene-
chos pudiera surgir15.
rales debieran apuntar hacia el fortalecimiento de los

mecanismos nacionales de proteccin y promocin de
derechos humanos a travs de un conjunto de medidas
15 La obligacin del derecho a la verdad deriva tanto de normas de

derecho internacional humanitario como de normas del derecho
internacional de derechos humanos. Ver: Protocolo Adicional I a los
Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 (arts. 32 y 33); Convencin Internacional para la Proteccin de Todas las Personas contra
las Desapariciones Forzadas, art. 24 (2); Consejo de Derechos Humanos. 22 de marzo de 2010, A/HRC/14/42, prr. 41. En el caso
de la Comisin IDH, esta ha sostenido que el derecho a la verdad
pertenece a las vctimas y sus familiares y tambin a la sociedad en
general. Conforme a esta concepcin, el derecho a la verdad se basa
no solo en el Artculo 25, sino tambin en los artculos 1(1), 8 y 13
de la Convencin. [2] (CIDH).
estatales considerando las recomendaciones formuladas por el INDH en sus Informes Anuales.
16 Hace parte igualmente de los compromisos asumidos por el Estado
en el Examen Peridico Universal: Chile examin las recomendaciones formuladas durante el dilogo interactivo y dio su apoyo a elaborar un plan nacional de derechos humanos (Ghana) y aprobarlo sin
demora (Per). Consejo de Derechos Humanos. 4 de junio de 2009.
A/HRC/12/10, prr. 96 punto 15.
94
e.
bibliograFa
Respecto al Consejo de Ministros: Representa un hecho

valioso establecer y vincular a las ms altas reparticiones
CIDH. (s.f.). cidh.org.com. Recuperado el 13 de noviembre
del Poder Ejecutivo en una instancia de coordinacin

de las decisiones poltico-institucionales en materia de
de
derechos humanos. Como bien lo resalta el Mensaje, da
showar ticle.asp?ar tID=156&lID=2 Gobierno de Chile.
cuenta del carcter transversal de los derechos huma-
(21 de mayo de 2011).
nos y de que su satisfaccin finalmente depende de la
2012,
de
http://www.oas.org/es/cidh/expresion/
Gobierno de Chile. (21 de mayo de 2011). Mensaje presidencial.
accin concertada que involucra a diversos frentes de
Construyendo una sociedad de seguridades, oportunidades
la accin pblica. Por la importancia que entraa este
y valores. Recuperado el 13 de septiembre de 2012, de
involucramiento, se estima que el Comit debiese tener
Gobierno
mayores facultades, entre otras, la de aprobar (en vez de
de
Chile:
http://www.gob.cl/media/2011/05/
Mensaje-Presidencial-21-de-Mayo-2011.pdf
conocer) las propuestas de polticas pblicas elaboradas

por el Ministerio de Justicia en materia de derechos hu-
Gobierno Federal SEGOB. (17 de noviembre de 2010). Recuperado
manos que hayan de ser aplicables intersectorialmente,
el 13 de noviembre de 2012, de http://www.derechoshumanos.
y aprobar el programa de formacin en derechos huma-
gob.mx/es/Derechos_Humanos/Atribuciones
nos y fortalecimiento institucional para el sector pblico.
GTDFI. (21 de agosto de 2012). Observaciones preliminares
El art. 12 del proyecto establece que corresponde al Comi-
del grupo de trabajo sobre las desapariciones forzadas
t Interministerial d) Conocer el informe anual elaborado
o involuntarias de la ONU al concluir su visita a Chile.
por el Instituto Nacional de Derechos Humanos. Al res-
Recuperado el 1 de octubre de 2012, de www.ohchr.org:
pecto se debe sealar que, de acuerdo con el art. 3 nm. 1
http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.
de la Ley 20.405, el primer responsable en conocer el In-
aspx?NewsID=12450&LangID=S
forme Anual es el Presidente de la Repblica y, por lo tanto,
se estima que esta funcin debe entenderse sin perjuicio
de la obligacin que al Jefe de Estado impone la ley orgnica del INDH. Una redaccin ms adecuada a la finalidad
Relatora Especial para la Libertad de Expresin Comisin IDH.
del Comit Interministerial podra ser: Analizar el Informe
(2011). Derecho a la verdad. Recuperado el 13 de noviembre de
Anual y los dems informes y recomendaciones del Instituto
2012, de cidh.org.com: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/
Nacional de Derechos Humanos y, en su caso, proponer las
showarticle.asp?artID=156&lID=2
medidas que correspondan para la promocin y proteccin

de los derechos de las personas.
Ello se aviene con la experiencia comparada en que las instituciones gubernamentales similares a la propuesta tienen
asignado el deber de llevar un registro de las recomendaciones formuladas por las instituciones nacionales de derechos humanos, y articular propuestas o coordinar esfuerzos
a nivel de la administracin del Estado para su adecuado
cumplimiento17.
17 Es el caso, entre otros, de Mxico y la Subsecretara de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos, dependiente de la Secretara de Gobernacin, que entre otras facultades tiene la de Constituir, llevar y
mantener actualizado el registro de las recomendaciones que la Comisin Nacional de los Derechos Humanos Defensor del Pueblo
emita a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal (Gobierno Federal SEGOB, 2010).
95
corporacin de aSiStencia judicial
Acceder a la justicia es un derecho humano fundamental y
Remover los obstculos para garantizar el acceso a la justicia
su garanta representa una obligacin para el Estado. Este
representa una exigencia bsica para la efectiva salvaguarda
derecho est consagrado tanto en la Constitucin como
de los derechos fundamentales. Un obstculo al derecho a
en el derecho internacional de los derechos humanos . El
acceder a la justicia lo representan las barreras econmicas
INDH ha sealado que el acceso a la justicia, entendido
que impiden o inciden negativamente en el derecho a ser
como el derecho de toda persona a contar con recursos
odo por un tribunal independiente, natural e imparcial en
eficaces bajo las garantas del debido proceso, es uno de
igualdad de condiciones3. Ello plantea, entre otros, el reto de
los derechos fundamentales sobre los cuales se construye
proveer asistencia letrada y tcnica que permita a las partes
una sociedad democrtica (Instituto Nacional de Derechos
acceder a las garantas judiciales y a la igual proteccin judi-
Humanos, 2011, pg. 85). Para cumplir con esta obligacin,
cial cuando estimen que sus derechos han sido vulnerados.
el Estado debe desarrollar acciones diversas tales como es-
Las desigualdades econmicas tienden a reforzar la selecti-
tablecer instituciones dotadas de competencia para impartir
vidad del sistema judicial en la medida que quienes cuentan
justicia de manera independiente e imparcial, y bajo normas
con recursos tienen mayores probabilidades de tener una
que garanticen un juicio justo, as como asegurar que los
defensa efectiva a diferencia de quienes no los tienen.
derechos de las personas que acuden a los tribunales sean
El sistema interamericano de derechos humanos ha estableci-
protegidos y tutelados sin discriminacin y en condiciones
do la obligacin [d]e remover aquellos obstculos en el acce-
de igualdad2.
so a la justicia que tengan origen en la posicin econmica de

las personas4, y que en cumplimiento de dicha obligacin el
1 La Constitucin Poltica de la Republica dispone en el art. 19 N 3

que [t]oda persona tiene derecho a defensa jurdica en la forma que
la ley seale y ninguna autoridad o individuo podr impedir, restringir
o perturbar la debida intervencin del letrado si hubiere sido requerida. () La ley arbitrar los medios para otorgar asesoramiento y
defensa jurdica a quienes no puedan procurrselos por s mismos.
Por su parte, el art. 14 (1) del Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Polticos dispone que [t]odas las personas son iguales ante los
tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendr derecho a ser oda
pblicamente y con las debidas garantas por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciacin
de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella o para
la determinacin de sus derechos u obligaciones de carcter civil. El
art 8 (1) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos seala
que [t]oda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas
y dentro de un plazo razonable, por un juez o autoridad competente,
independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley, en
la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o
para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carcter.
2 Para el INDH esta materia ha sido motivo de preocupacin y fue abordado en su Informe Anual 2011. Ver Informe Anual 2011. Acceso a la
justicia en el que se analiz el acceso a recursos efectivos especialmente acciones de tutela de garantas constitucionales; Justicia Militar, Ley
que determina y sanciona conductas terroristas y acceso a la justicia
para las mujeres. Pgs. 85 a 132.
Estado proporcione [s]ervicios jurdicos gratuitos a las personas sin recursos, a fin de evitar la vulneracin de su derecho a las garantas judiciales y a la proteccin judicial efectiva.
Con esto en miras, la Comisin Interamericana ha identificado algunos criterios para la determinacin de la procedencia
de la asistencia legal gratuita en los casos concretos. Estos son:
a) la disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada; b) la complejidad de las cuestiones involucradas en el
3 Comisin IDH. El acceso a la justicia como garanta de los Derechos

Econmicos, Sociales y Culturales. Estudio de los estndares fijados
por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/
II.129. Doc. 4. 7 de septiembre 2007, prr.5.
Econmicos, Sociales y Culturales. Estudio de los estndares fijados
por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/
II.129. Doc. 4. 7 de septiembre 2007, prr. 6.
97
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / CorPorACIN DE ASIStENCIA juDICIAl
caso y c) la importancia de los derechos afectados5. De esta
En materia de Justicia de Familia, a partir de la Ley 20.286
manera, se [h]a determinado que ciertas acciones judiciales
(2008) se introdujeron cambios como que las defensas
requieren necesariamente de asistencia jurdica gratuita para
ante los Tribunales de Familia se lleven a cabo por medio
su interposicin y seguimiento. As, la Comisin Interamerica-
de abogado/a habilitado/a, garantizando el Estado esta pres-
na ha entendido que la complejidad tcnica de ciertas accio-
tacin a travs de las Corporaciones de Asistencia Judicial.
nes constitucionales establece la obligacin de proporcionar
El ao 2011 el Congreso aprob la reforma constitucional
asistencia legal gratuita para su efectiva promocin6.
que modifica el artculo 19 N 3 de la Constitucin9, me-
En nuestro ordenamiento jurdico, la Constitucin garanti-
diante la cual se consagr como derecho fundamental la
za a todas las personas sin discriminacin, la igual protec-
asesora y defensa jurdica gratuita a las vctimas de delitos
cin de la ley en el ejercicio de sus derechos, y en ese mar-
que no pueden procurrsela por s mismas, agregando la
co reconoce el derecho a la defensa jurdica en la forma
reforma que toda persona imputada de delito tiene de-
que determine la ley. En cumplimiento de dicho mandato,
recho irrenunciable a ser asistida por un abogado defen-
el pas ha realizado esfuerzos en orden a robustecer la
sor proporcionado por el Estado si no nombrare uno en la
institucionalidad destinada a proporcionar asistencia jurdi-
oportunidad establecida por la ley.
ca gratuita y profesional a sectores desaventajados. Desde
Finalmente, en relacin a las violaciones masivas, sistemti-
el ao 2001 se cuenta con la Defensora Penal Pblica,
cas e institucionalizadas a los derechos humanos, los fami-
rgano nacido en el marco de la Reforma Procesal Penal,
liares de las vctimas cuentan con la asistencia legal y social
responsable de proveer abogados/as para garantizar la de-
gratuita que ofrece el Programa de Derechos Humanos del
fensa penal de personas que carecen de uno7. Hasta el 31
Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, el que desde di-
de diciembre de 2011 haban ingresado a la Defensora
ciembre de 2009 ampli su cobertura a la representacin
considerando todo el perodo desde el inicio de la Re-
de vctimas de ejecuciones extrajudiciales10.
forma Procesal en Chile un total de 2.049.366 imputados

con sus respectivas causas. Para el ao 2011 ingresaron
la CorporaCin de
asistenCia JudiCial
369.950 imputados, lo que significa un alza del 15,1% de

imputados comparados a los ingresos de 2010. (Defensora Penal Pblica, 2011, pg. 17).
Un pilar fundamental en la concrecin de la garanta de
Al alero de la nueva justicia laboral (2006) se consagr el
acceso a la justicia lo constituira la Corporacin de Asis-
derecho de todas las personas trabajadoras de escasos
tencia Judicial en adelante CAJ, servicio pblico con
recursos a contar con asistencia jurdica gratuita, letrada y
personalidad jurdica y patrimonio propio, descentrali-
especializada a travs de las Oficinas de Defensora Labo-
zado y dependiente del Ministerio de Justicia, que desde
ral dependientes de la Corporacin de Asistencia Judicial8.
el ao 1981 presta asesora jurdica gratuita a quienes

carecen de recursos para proveerse dicha asistencia11.
Los antecedentes de las CAJ se remontan a los denomina-

Econmicos, Sociales y Culturales. Op. cit., prr.6.
6 Ibdem, prr.7.
7 Ley N19.718. 10 de marzo de 2001. Hasta el 31 de diciembre de 2011
haban ingresado a la Defensora un total de 2.049.366 imputados con
sus respectivas causas, considerando todo el perodo desde el inicio de
la Reforma Procesal en Chile. Para el ao 2011 ingresaron 369.950 imputados, lo que significa un alza del 15,1% de imputados comparados
a los ingresos de 2010. (Defensora Penal Pblica, 2011, pg. 17).
8 Ley 20.087. 3 de enero de 2006. El sistema de Defensa Laboral contempla 136 defensores laborales para brindar cobertura nacional,
adems de funcionarios administrativos de apoyo y tribunales y jueces
especializados.
dos Consultorios Jurdicos para pobres dependientes del
9 Ley 20.516 de 11 de julio de 2011.

10 Ley. 20.405. art. 10 transitorio. El INDH ha sealado que resulta
importante que junto con fortalecer las atribuciones se respete la integralidad de funciones del Programa, esto es, que sus diferentes
componentes ejercicio de la accin penal, asistencia social de las
vctimas y acciones de reparacin simblica permanezcan unidas.
11 Otros mecanismos que la ley contempla y que no se analizan en el
presente apartado lo constituyen la institucin de los abogados de
turno y el denominado privilegio de pobreza.
98
Colegio de Abogados (1928)12. De conformidad a la Ley
atenta, a su vez, contra una adecuada coordinacin y uni-
N 17.99513 (1981), dichos consultorios pasan a transfor-
formidad de prcticas y criterios de trabajo (Centro de
mase en Corporacin de Asistencia Judicial, existiendo en la
Derechos Humanos, 2008, pg. 186)14.
actualidad cuatro unidades: CAJ de Tarapac y Antofagasta
Dentro de sus insuficiencias se seala que el personal para
que comprende las Regiones de Tarapac, Antofagasta y Ari-
dar atencin jurdica a quien lo solicita est constituido por
ca y Parinacota; CAJ Regin Metropolitana, que abarca 118
egresados/as de derecho (postulantes), quienes por seis
comunas de las Regiones de OHiggins, Maule, Magallanes y
meses deben realizar all su prctica profesional15. De esta
Metropolitana; CAJ de Valparaso que cubre las regiones de
manera, las personas que recurren a esta institucin ven
Atacama, Coquimbo y Valparaso; y CAJ de Biobo que tiene
enfrentadas sus expectativas a la tramitacin de causas lle-
bajo su jurisdiccin las regiones del Biobo, La Araucana, de
vadas a cabo por postulantes que rotan cada seis meses y
los Lagos, de Los Ros y Aysn.
que no necesariamente cuentan con la experticia profesio-
El mandato de dichas corporaciones consiste en prestar
nal para satisfacer la exigencia de calidad que requiere la
asistencia judicial gratuita a personas de escasos recursos, y
defensa tcnica y letrada.
a proporcionar los medios para efectuar la prctica profe-
A la luz de las debilidades que las CAJ ya enfrentaban para
sional a futuros abogados/as.
brindar asistencia judicial a los sectores ms vulnerados de
A pesar que algunas de sus facultades han sido traspasadas
la poblacin, el gobierno del ex presidente Aylwin propu-
a otros servicios (como lo es la defensa penal), dichas cor-
so en el ao 1992 estructurar un sistema de asistencia ju-
poraciones siguen brindando cobertura a importantes seg-
rdica gratuita para las personas de escasos recursos, en
mentos de la poblacin. Durante el ao 2011 las Corpora-
atencin a que no era posible pretender la existencia de
ciones de Asistencia Judicial atendieron a 586.870 personas,
un sistema civilizado de convivencia, si un alto porcentaje
ingresando ms de 145.615 causas a tribunales (Gobierno
de la poblacin no tiene acceso a los mecanismos formales
de Chile, 2012, pg. 317). Ese mismo ao, slo la Corpora-
establecidos para resolver sus disputas y que es, asimismo,
cin de Asistencia Judicial de la Regin Metropolitana re-
imposible sostener la igualdad ante la ley si una de las partes
gistr un ingreso a tribunales de 78.419 causas: de ellas el
en conflicto no tiene la adecuada asistencia jurdica, lo que la
68% corresponde a tribunales de familia; 12,6% a civil; 14,8%
coloca en una situacin de desventaja frente a la contraria16
a laboral; 2,5% a laboral sistema antiguo; 1,6% a materias
El diagnstico es compartido por el actual Poder Ejecutivo, el
penales; y 0,6% a otras competencias. (Corporacin de Asis-
cual en su Programa de Gobierno indic que [l]a institucio-
tencia Judicial Metropolitana, 2011, pg. 4). A ellas recurren
nalidad de las Corporaciones de Asistencia Judicial no cumple
sectores de escasos recursos: el 61,5% de los/as usuario/
adecuadamente su rol de facilitar en igualdad de condiciones
as de la Regin Metropolitana tiene ingresos inferiores a
el acceso a la justicia de los sectores ms desvalidos (Progra-
163.000 pesos mensuales (Corporacin de Asistencia Judi-
ma de Gobierno, 2009). De ah que se propusiera disear un
cial Metropolitana, 2011, pg. 4).

Si bien se han incrementado los recursos financieros desti-
14 El ao 2008, el presupuesto ejecutado fue de M$ 18.250.910 al ao

2012 este presupuesto fue incrementado a M$ 29.719.468. Fuente: Informe de ejecucin trimestral 2012. Direccin de Presupuesto.
Ministerio de Hacienda. Ley de Presupuesto en miles de millones
moneda nacional (Cifras nominales).
15 El artculo 523 N 5 del Cdigo Orgnico de Tribunales establece
como uno de los requisitos para obtener el ttulo de abogado, el haber
cumplido satisfactoriamente una prctica profesional por 6 meses en
las Corporaciones de Asistencia Judicial.
16 Boletn N 861-07. Proyecto de ley, que crea el Servicio Nacional
de Asistencia Jurdica. Informe de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento del Senado de la Republica. 30 de
noviembre de 1994, pgs. 2 y 3. La iniciativa de ley no prosper y el
proyecto fue archivado el 22 de agosto de 2002.
nados a las CAJ, estas carecen de una estructura orgnica

y presupuestaria suficiente para cumplir su cometido, lo que
12 Ley 4.409 Colegio de Abogados, Publicada en Diario Oficial el 11 de
septiembre de 1928, art. 12 letra , y Decreto Ministerio de Justicia
N 1450 de 25 de abril de 1935 cuyo art art.26 sealaba que: Los
Consultorios Jurdicos para Pobres a que se refiere la letra ) del artculo 12 de la Ley N 4.409, se denominarn Servicios de Asistencia
Judicial y tendrn por objeto prestar a los pobres asistencia jurdica
gratuita y proporcionar a los candidatos a abogados la prctica necesaria para el ejercicio de la profesin.
13 Publicada en el Diario Oficial el 8 de mayo de 1981.
99
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / CorPorACIN DE ASIStENCIA juDICIAl
bibliograFa
sistema de defensora y asesora jurdica mediante un rgimen

de Bono de Asistencia Jurdica, bajo la modalidad de [g]ratuidad o copago, para que las personas de menores recursos
Centro de Derechos Humanos. (2008). Informe Anual sobre
puedan contratar servicios legales libremente. Esta medida
Derechos Humanos en Chile 2008. Santiago: Universidad
permitir profesionalizar y mejorar la calidad de la defensa
Diergo Portales.
jurdica de las personas, ya que sern abogados y no recin
Corporacin de Asistencia Judicial Metropolitana. (2011). Boletn
egresados quienes prestarn servicios legales a quienes no
Estadstico 2011. Santiago.
tienen recursos (Programa de Gobierno, 2009).
Defensora Penal Pblica. (2011). Memoria Anual 2011. Recuperado
En la cuenta pblica del ao 2011, abordando esta realidad,
el 21 de septiembre de 2012, de http://www.dpp.cl/resources/
el gobierno reiter dicho compromiso agregando que en
upload/files/documento/eafc8df3e4469a4296c4fcbee709fc36.pdf
una primera etapa [s]e realizar, por el equipo de la Sub-
Gobierno de Chile. (21 de mayo de 2012). Cuenta pblica 2012.
secretara de Justicia, el estudio del sistema de asistencia y
Recuperado el 2012 de Septiembre de 20, de Sector Justicia:
de externalizacin de la atencin, con criterios de compe-
http://www.gob.cl/media/2010/05/JUSTICIA.pdf
titividad y excelencia, as como el diagnstico financiero, de

fundamental importancia para poder definir un adecuado
Gobierno de Chile. (21 de mayo de 2011). Mensaje Presidencial.
modelo (Gobierno de Chile, 2011). Este ao volvi a rei-
Recuperado el 20 de septiembre de 2012, de http://www.gob.
terar que [c]on el fin de avanzar en una mejor asistencia
cl/media/2011/05/Mensaje-Presidencial-21-de-Mayo-2011.pdf
jurdica gratuita para la poblacin ms necesitada del pas,
se enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que
modernice las corporaciones que tienen esta tarea a su car-
Programa de Gobierno. (24 de noviembre de 2009). Justicia ms
go, de manera de poder brindar una atencin profesional y
cerca de la gente. Recuperado el 20 de septiembre de 2012, de
especializada a sus usuarios, y contar con mecanismos de
http://www.gob.cl/programa-de-gobierno/instituciones/justicia/
evaluacin y control para garantizar calidad y cobertura en

la atencin del usuario (Gobierno de Chile, 2012). Final-
Programa de Gobierno. (24 de noviembre de 2009). Justicia Ms
mente, en comparecencia ante la Comisin de Derechos
Cerca de la Gente. Recuperado el 20 de septiembre de 2012,
Humanos del Senado, el 16 abril de 2012, el Ministro de
de http://www.gob.cl/programa-de-gobierno/instituciones/justicia/
Justicia expres en el marco de la discusin del Proyecto de

Ley que crea la Subsecretaria de Derechos Humanos, que
enviara al Congreso la iniciativa de ley que crea el Servicio
Nacional de Asistencia Jurdica. A la fecha de redaccin del
presente Informe no ha sido enviado un proyecto de ley
sobre la materia.
No obstante, el consenso alcanzado en torno a la necesidad
de avanzar en una reforma al sistema de asistencia legal para
la poblacin ms desprotegida es valioso y debiera contribuir a remover las barreras econmicas que impiden que
sectores de la sociedad accedan a la justicia en igualdad de
condiciones y sin discriminacin.
100
defenSora del pueblo
Las democracias en el mundo han ido construyendo y con-
titucionalmente mientras que las de Ecuador, Costa Rica y
solidando progresivamente institucionalidades en materia
Panam se crearon por ley.
de derechos humanos. En el caso de Amrica Latina, esta
Ms all de su nombre o diseo institucional particular, la
tendencia cobr fuerza durante los procesos de transicin a
obligacin del Estado es contar con mecanismos eficaces
la democracia, tras las dictaduras que afectaron la regin en
en la promocin y proteccin de los derechos humanos.
los 70 y 80. As, a los esfuerzos de los pases de la regin por
En este sentido, el Estado de Chile debe robustecer dicha
desarrollar legislacin y polticas para esclarecer, sancionar y
institucionalidad, ya sea fortaleciendo la ya existente o am-
reparar a las vctimas de las violaciones a los derechos hu-
plindola mediante la creacin de otras. En cualquier caso
manos ocurridas durante esos perodos, se sum la necesi-
es relevante que esta institucionalidad cuente con las herra-
dad de crear instituciones especficas para la defensa de los
mientas legales y facultades idneas para cumplir el manda-
derechos humanos como garanta de no repeticin de estos
to de promocin y proteccin. Tal como seal la Comisin
hechos y para enfrentar los desafos futuros en materia de
IDH, la participacin [de estas instituciones] en el mbito
derechos humanos en democracia.
de asesora, acompaamiento a las vctimas y emisin de
Contar con una institucionalidad fuerte en materia de de-
recomendaciones, es crucial para instar al Estado a cumplir
rechos humanos es hoy un requisito para cualquier Esta-
con sus obligaciones contenidas en los instrumentos inter-
do que asume sus responsabilidades en este mbito. En
nacionales de derechos humanos (Comisin Interamerica-
la mayora de los Estados de Amrica Latina esta insti-
na de Derechos Humanos, 2011, pg. 237).
tucionalidad tom la forma de Defensoras del Pueblo o
Toda institucin pblica de derechos humanos debe con-
de Derechos Humanos, institucin que tiene su origen en
tar con independencia poltica, administrativa y funcional; as
los pases escandinavos. Al Respecto la Comisin IDH ha
como que la defensa de los derechos humanos est dentro
planteado que las Instituciones nacionales de proteccin y
de su mandato institucional. Estos estndares se apoyan en
defensa de los derechos humanos, en muchos pases bajo
los Principios de Pars, los que hacen referencia explcita
la figura de Ombudsman o defensores del pueblo, desem-
a los aspectos mencionados. As, en materia de autonoma
pean un importante rol en la vigencia de los derechos
econmica, los Principios sealan que la institucin nacional
humanos y su establecimiento en los Estados constituye un
dispondr de una infraestructura apropiada para el buen
avance en la consolidacin de las instituciones democr-
desempeo de sus funciones, y en particular de crditos
ticas (Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
suficientes. Esos crditos debern destinarse principalmente
2011, pg. 236). Una de las caractersticas de estas enti-
a la dotacin de personal y locales propios, a fin de lograr
dades en la regin dice relacin con su reconocimiento
la autonoma respecto del Estado y no estar sujeta a con-
constitucional. As los ombudsman de Argentina, Colombia,
troles financieros que podran limitar su independencia1.
El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela son instituciones amparadas cons-
1 Principios de Pars, principio B.2.
101
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / DEFENSorA DEl PuEBlo
Esto implica, entre otros aspectos, contar con presencia ins-
inadvertido el dficit y se le recomend al pas la creacin
titucional en todo el territorio de manera tal que permita
de la Defensora de las Personas5, proyecto que hasta la
atender todas las demandas existentes en el pas y no verse
fecha no ha avanzado en su tramitacin.
limitada a aquellas que ocurran en zona geogrfica donde se
Este proyecto vigente en el Congreso fue presentado por
ubica la sede nacional.
el Gobierno de Michelle Bachelet en 2008, con el objetivo
Asimismo, los Principios de Pars exigen autonoma poltica
de crear la Defensora de las Personas con rango constitu-
en relacin con la designacin de sus miembros, donde es
cional. Si bien el articulado no es extenso, ya que estable-
relevante la composicin plural. En este sentido, la designa-
ce que una ley orgnica constitucional dictar la regulacin
cin del Defensor/a debe considerar la participacin de las
especfica, s establece las caractersticas bsicas que debe
organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la promocin
cumplir. Con todo, es importante que dicha legislacin sea
y proteccin de los derechos humanos en el proceso.
comprensiva de la diversidad de actividades que una Defensora en materia de derechos humanos debe llevar a cabo,
En Chile se han realizado esfuerzos por parte de organiza-
por lo que requiere de un mandato legal amplio y que la
ciones de la sociedad civil y autoridades polticas por crear
dote de las herramientas legales suficientes y eficaces para
una Defensora del Pueblo u Ombudsperson, entendiendo
cumplir con l.
que sera una institucin capaz de dar respuesta a diversas

demandas sociales, como el acceso a la justicia al brindar
Especficamente, el proyecto de ley establece que un orga-
una defensa tcnica profesional para grupos vulnerados
nismo autnomo, con personalidad jurdica de derecho p-
como respuesta a posibles vulneraciones de sus derechos.
blico y patrimonio propio, con el nombre de Defensora de
As lo ha planteado desde 1985 el Captulo Chileno del
las Personas, tendr a su cargo la promocin y resguardo de
Ombudsman .
los derechos y garantas asegurados en esta Constitucin, en
los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile
En cuanto a los intentos legislativos por crear una Defen-
y que se encuentren vigentes y en las leyes, ante los actos u
sora del Pueblo desde el ao 1991, todos los proyectos
omisiones de los rganos de la administracin del Estado y
presentados, a excepcin del que hoy sobrevive en el Con-
de personas jurdicas que ejerzan actividades de servicio o
greso, han sido archivados o rechazados3. En 2001, el ex
utilidad pblica, en los trminos que establezca la ley org-
Presidente Ricardo Lagos cre la Comisin Asesora Pre-
nica constitucional respectiva6. Si bien resulta relevante que
sidencial para la Proteccin de los Derechos de las Per-
el propuesto artculo establezca un bloque amplio de dere-
sonas, la que si bien pretenda ser un paso previo a una
chos a proteger, el proyecto limita el actuar de la Defensora
Defensora del Pueblo, an se mantiene bajo dependencia
ante actos u omisiones de los rganos de la administracin
del Poder Ejecutivo, sin un mandato claro en materia de
del Estado y de personas jurdicas que ejerzan actividades
defensa de derechos humanos y sin cumplir los estndares
de servicio o utilidad pblica.
mnimos que exigen los Principios de Pars4. En el ao 2009,

al momento en que Chile debi rendir el Examen Peridico
Del mismo modo, el proyecto no es claro en la fundamen-
Universal ante el Consejo de Derechos Humanos, no pas
tacin de por qu sera necesario el establecimiento de una

Defensora, en la medida que seala que la existencia de la
Defensora de las Personas permite mejorar el desem-
2 Al respecto ver Milos, Juan Domingo, La idea del Defensor del Pueblo en Chile: Los inicios del Captulo Chileno del Ombudsman, 2009.
En este sentido, el Captulo Chileno del Ombudsman ha desarrollado
desde hace ms de dos dcadas un esfuerzo por la creacin de una Defensora del Pueblo en Chile.
3 Tres proyectos han sido archivados (Boletn 333-07, presentado en
1991; Boletn 332-07, del mismo ao; y 2605-07, presentado el 2000);
uno fue rechazado (Boletn 3429-07, presentado el 2003), y uno est
actualmente vigente (Boletn 6232-07, presentado el 2008).
4 Por ejemplo, dicha institucin no tiene rango legal y no cuenta con
autonoma poltica al depender del Poder Ejecutivo.
peo de los funcionarios y la atencin, disminuir tiempos
5 Consejo de Derechos Humanos. Examen Peridico Universal. Chile. 4

de junio de 2009. A/HRC/12/10, prr. 96 N 11.
6 Mensaje Presidencial 1148-356, de fecha 1 de diciembre de 2008, con
el que se inicia un proyecto de reforma constitucional que crea la Defensora de las Personas, artculo nico.
102
de trmites, malos tratos, etc.7. El objetivo de crear una
As, se requiere seguir robusteciendo la institucionalidad en
Defensora es contribuir a la concrecin de una red de ins-
derechos humanos, ya sea a travs de una nueva institu-
tituciones pblicas cuyo fin sea promover, garantizar y pro-
cionalidad o a travs del fortalecimiento de la existente8.
teger los derechos fundamentales. En este sentido, mejorar

la gestin pblica obedece ms bien a una lgica de revisin
bibliograFa
de los procedimientos de los servicios pblicos, cuestin

que si bien debe buscar todo Estado, no es el fin ltimo de
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. (2011). Segundo
una Defensora de derechos humanos.
informe sobre la situacin de las defensoras y los defensores de
El debate se ha suspendido a partir de la aprobacin de la
derechos humanos en las Amricas. Washington DC.
Ley 20.405 y la creacin del Instituto Nacional de Derechos Humanos. Esto no implica que no persistan dficits
en este mbito que es necesario subsanar. La afectacin de
derechos fundamentales as como los problemas en el acceso a la justicia evidenciados por el INDH en sus Informes
Anuales 2010 y 2011, fundamentan la necesidad de contar
con suficientes herramientas e instituciones necesarias para
la defensa integral de los derechos fundamentales en el pas.
La Ley 20.405 que cre el INDH le otorga a ste un campo
de competencia judicial limitado, al sealar en su art. 3, N5,
inciso segundo, que adems de deducir querella respecto
de hechos que revistan carcter de crmenes de genocidio,
de lesa humanidad o de guerra, tortura, desaparicin forzada de personas, trfico ilcito de migrantes o trata de personas, podr deducir los recursos de proteccin y amparo
consagrados respectivamente en los artculos 20 y 21 de la
Constitucin, en el mbito de su competencia.
La necesidad de una defensa tcnica en derechos humanos que permita el acceso a la justicia de toda persona
y, en especial, de los grupos vulnerados, requiere de un
campo mayor de facultades para la presentacin de acciones judiciales en toda materia donde se puedan violentar los derechos humanos. Cabe remarcar que el mandato de una institucin protectora de derechos humanos,
como es el INDH o una Defensora, debe ser amplio con
el objeto de fiscalizar al Estado en su obligacin de respeto, promocin y proteccin de los derechos humanos.
8 En el Informe Anual 2010 se plante como recomendacin reanudar

el debate legislativo en torno a la creacin de la figura del Defensor del
Pueblo u ombudsman, como una manera de continuar la conformacin
de una red institucional que promueva y proteja los derechos humanos
(pg. 165), cuestin reiterada en el Informe Anual 2011.
7 Mensaje Presidencial 1148-356, de fecha 1 de diciembre de 2008, con

el que se inicia un proyecto de reforma constitucional que crea la Defensora de las Personas, pg. 6.
103
ley 20.500 Sobre aSociacioneS y participacin

ciudadana en la geStin pblica
A nivel internacional, el derecho a la participacin se en-
toma de decisiones sobre asuntos pblicos (De la Maza,
cuentra reconocido en el art. 21 de la Declaracin Universal
2003; Sanhueza, 2004), lo que comenz a ocurrir con el
de Derechos Humanos, el art. 25 del Pacto Internacional
trabajo de las organizaciones de derechos humanos duran-
de Derechos Civiles y Polticos, as como en el art. 23 de la
te la dictadura, las que cobraron protagonismo a partir de
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y el art.
organizar las demandas pblicas por la vida de las personas
7.1 del Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en
detenidas desaparecidas y las denuncias por los crmenes
pases independientes, de la Organizacin Internacional del
que se cometan.
Trabajo, entre otros. Dichos textos establecen el derecho
Actualmente, el derecho a la participacin en los asuntos
de las personas a participar en la vida pblica de su pas,
pblicos constituye una demanda transversal de la sociedad
acceder a cargos pblicos y sufragar, y en el caso del Con-
chilena, la que se canaliza a travs de diversos actores, en
venio 169 se refiere al derecho de los pueblos indgenas.
relacin con distintos temas, y en mbitos diferentes. Por
En la Constitucin del pas, el derecho a participacin se
ejemplo, los movimientos regionales, el movimiento estu-
cristaliza a travs del derecho de las personas a participar
diantil, o las comunidades organizadas en torno a conflictos
con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1
socioambientales reclaman el derecho a participar, de modo
inciso 4), el derecho a voto (art. 13), la igualdad ante la ley
de hacer or sus voces e incidir en la toma de decisiones.
(art.19 N2), la libertad de opinin (art.19 N12) y la liber-
Por su parte, los pueblos indgenas reclaman entre otras
tad de reunin (art.19 N13), el derecho de peticin (art.19
cosas su derecho a ser consultados de acuerdo a los com-
N14), el derecho de asociacin (art.19 N15) y el acceso
promisos internacionales del Estado, y a participar en la de-
a cargos pblicos (art.19 N17). Tanto a nivel internacional
finicin de las prioridades de desarrollo en la medida que
como nacional, estas normas dan cuenta de la relevancia de
afecten sus vidas, creencias y territorios. El Estado, por dis-
la participacin en tanto derecho en s mismo y como me-
tintas razones en cada caso, no ha logrado por lo general in-
canismo para el ejercicio de otros derechos fundamentales.
corporar en su actuar las voces de organizaciones sociales y
Desde la recuperacin de la democracia en 1990, la partici-
de la sociedad civil, ni tampoco las de los pueblos indgenas,
pacin ciudadana en Chile ha transformado paulatinamen-
generando la persistencia de las demandas y un creciente
te su carcter y ampliado los mbitos a los que se aboca:
distanciamiento de las instituciones pblicas y sus autorida-
primero, esta tena su acento en la asociatividad para la
des. Por ello, uno de los desafos del Estado es brindar una
satisfaccin de intereses individuales y necesidades comu-
adecuada respuesta a las mayores y ms amplias demandas
nes especficas, donde las organizaciones funcionales como
de participacin ciudadana.
juntas vecinales, clubes deportivos, organizaciones religiosas

y comits de adelanto, canalizaban dichos requerimientos.
Paulatinamente, la participacin ciudadana fue incorporando una motivacin en torno al ejercicio de derechos y la
105
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / lEY DE PArtICIPACIN
En el ao 2010, el Barmetro de las Amricas analiz la cul-
presentando no solo la misin y los objetivos estratgicos
tura poltica y la consolidacin democrtica en 26 pases de la
de la poltica, sino tambin tres ejes para su implementacin:
regin1. Respecto de la participacin ciudadana, Chile obtuvo
i) informacin y consulta a la ciudadana, que implica la en-
puntuaciones que lo ubicaron entre los ltimos puestos, tanto
trega de informacin de calidad en forma oportuna y a tra-
en el involucramiento de las personas en organizaciones de
vs de canales adecuados; ii) control ciudadano, que incluye
la sociedad civil como en el gobierno local (LAPOP, 2010).
la profundizacin de la transparencia de la gestin pblica y

la promocin de la fiscalizacin ciudadana; y, por ltimo, iii) el
Como una forma de regular este mbito y para comple-
fortalecimiento de la sociedad civil. En este marco, estipula
mentar el marco normativo existente, el 16 de febrero de
un total de 11 mecanismos para la participacin ciudadana:
2011 se public la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Partici-
cuatro de ellos obligatorios por ley (Consejo de la Sociedad
pacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Desde esa fecha, el
Civil, Consulta Ciudadana, Cuentas Pblicas Participativas y
Estado enfrenta el desafo de elaborar diversos mecanismos
Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Inters
tanto jurdicos como de gestin que permitan su concre-
Pblico), cuatro que ya existan y se busca perfeccionar (Ley
cin y completa operatividad.
de Transparencia, Escuela de Gestin Pblica para Dirigentes Sociales, Dilogos Participativos y Sistema Integral de
partiCipaCin Ciudadana a
niVel Central
Atencin Ciudadana), y tres propuestos por la actual administracin (Ventanillas Virtuales de Opinin, Apertura de
datos del Gobierno y Cabildos Ciudadanos).
El 24 de abril de 2011 fue publicado el Instructivo Presi-
A modo de recoger informacin que permitiera evaluar la
dencial para la participacin ciudadana en la gestin pblica.
implementacin de la Ley 20.500 a nivel central, el 7 de
Este documento tiene como propsito delinear y organizar
agosto de 2012 fue enviado el oficio N 216 al Ministerio
los esfuerzos de la actual administracin para favorecer la
Secretara General de Gobierno, el cual a la fecha de cierre
participacin de las personas en la gestin pblica.
de este Informe no haba sido respondido. Adems, la infor-
Dentro de los objetivos estratgicos sealados en este do-
macin publicada en la pgina web del Ministerio no permi-
cumento destaca el fortalecimiento de las organizaciones
te conocer el estado de avance de todos los reglamentos y
sociales como forma de promover la corresponsabilidad en
actos administrativos que la hacen operativa.
la mejora de polticas y prestaciones sociales, el nfasis en
Al respecto, la Asociacin Chilena de Organismos No Gu-
la oportunidad y calidad de la informacin que entregan
bernamentales manifest en abril de este ao que los re-
los servicios pblicos, y la promocin del control ciudada-
glamentos estn sin concluir y la ley no puede ser ejercida
no. Adems, obliga a los organismos del Poder Ejecutivo a
en plenitud (ACCION, 2012, prr. 5). Adems, indic que
determinar los mecanismos de participacin ciudadana que
no cumple con las expectativas de la sociedad civil orga-
pondrn a disposicin, y designa al Ministerio Secretara Ge-
nizada para potenciar espacios reales de participacin e
neral de Gobierno como encargado de asesorar y monito-
incidencia poltica [ni] est a la altura de las necesidades
rear su cumplimiento.
de nuestro pas en materia de democracia y desarrollo
En esta misma lnea, en noviembre de 2011 el Poder Ejecu-
(ACCION, 2012, prr. 15).
tivo present la Poltica para la Participacin Ciudadana en

el marco de la Corresponsabilidad. Este texto especifica y
partiCipaCin Ciudadana a
niVel loCal
complementa lo desarrollado en el instructivo presidencial,

1 Iniciativa desarrollada por el Proyecto de Opinin Pblica de Amrica
Latina (LAPOP) desde 2004. Consiste en la aplicacin de encuestas de
opinin pblica a personas en edad de votar, con el objetivo de estudiar
valores y comportamientos democrticos. Actualmente se aplica cada
dos aos y cubre 26 pases de Norteamrica, Amrica Latina y el Caribe.
De acuerdo con lo estipulado en la Ley, las municipalidades

contaban con un plazo de 180 das despus de la promulgacin para adecuar sus Ordenanzas Comunales de Parti-
106
bibliograFa
cipacin, cuyo fin es fijar los mecanismos de participacin

ciudadana a nivel territorial. Adems, todas las comunas deban reemplazar el Consejo Econmico y Social (CESCO)
ACCION. (20 de abril de 2012). Ley de Participacin: Una Ley sin
encargado de asesorar al Concejo Municipal en la elabora-
reglamentos. Recuperado el 7 de septiembre de 2012, de
cin del Plan de Desarrollo Comunal, la definicin de inver-
ACCION: http://www.accionag.cl/noticias/a-dos-meses-de-su-
siones y la elaboracin de polticas territoriales, entre otras
vigencia-aun-no-opera/
materias por el Consejo Comunal de Organizaciones de
Dagnino, E., Olvera, A. J., & Panfichi, A. (2006). La disputa por la
la Sociedad Civil, cuya composicin es ms heterognea al
construccin democrtica en Amrica Latina. Mxico: FCE,
no centrarse nicamente en las organizaciones territoriales
CIESAS, Universidad Veracruzana.
y funcionales. Para ello contaban con 60 das desde la pro-
De la Maza, G. (2003). Sociedad civil y democracia en
mulgacin de la Ordenanza de Participacin.
Chile.
Obtenido
de
BCN:
http://www.bcn.cl/carpeta_
Para conocer el estado de cumplimiento de los estndares
temas/temas_por tada.2005-10-25.4785762907/
fijados por la Ley 20.500 a nivel local, se envi con fecha
folder.2005-10-25.3074147462/39%20Paper%202.pdf
7 de agosto de 2012 el oficio N 217 a la Asociacin Chi-
Gobierno de Chile. (20 de abril de 2011). Instructivo Presidencial
lena de Municipalidades y el N 215 a la Subsecretara de
para la participacin ciudadana en la gestin pblica. Obtenido
Desarrollo Regional y Administrativo. Al respecto, al 31 de
de
octubre, fecha de cierre del presente Informe, ninguna de
Presidencia:
http://transparenciaactiva.presidencia.cl/
Otros%20Antecedentes/002-2011.pdf
las respuestas haba sido recibida.
Gobierno de Chile. (noviembre de 2011). Poltica para la
Pese a la falta de informacin oficial disponible, el estudio
participacin ciudadana en el marco de la corresponsabilidad.
realizado por las organizaciones no gubernamentales Ciu-
Obtenido
dad Viva y Fundacin Avina y por el Laboratorio Ciudad y
de
http://www.participacionciudadana.gob.cl/
wp-content/uploads/2012/08/biblioteca/APARTADO_
Territorio de la Universidad Diego Portales, brinda infor-
LEY_20500/Politica_de_Participacion.pdf
macin sobre la situacin a nivel municipal. Sus resultados

muestran que un 55,5% de los municipios participantes del
LAPOP. (2010). Cultura poltica de la democracia. Informe sobre las
estudio tiene conformado su Consejo Comunal de Organi-
Amricas. Recuperado el 7 de septiembre de 2012, de LAPOP,
zaciones de la Sociedad Civil (COSOC) y un 65% ha mo-
Universidad de Vanderbilt: http://www.vanderbilt.edu/lapop/
dificado su Ordenanza Comunal de Participacin (Marn &
ab2010/Repor t_on_the_Americas_Spanish_Formatted_
Mlynarz, 2012).
V3_4april2011.pdf
Marn, T., & Mlynarz, D. (2012). Monitoreo a la normativa de
participacin
ciudadana
transparencia
municipal
en
Chile. Obtenido de Ciudad Viva: http://www.ciudadviva.

cl/sitio/index.php?option=com_docman&task=doc_
download&gid=807&Itemid=69
Sanhueza, A. (2004). Participacin ciudadana en la gestin
pblica. Recuperado el 03 de septiembre de 2012, de
Corporacin PARTICIPA: http://www.participa.cl/wp-content/
uploads/2007/10/par ticipacion-ciudadana-en-la-gestionpublica.pdf
107
ley antidiScriminacin
Luego de siete aos de debate parlamentario, el 24 de julio
la sindicacin o participacin en organizaciones gremiales
de 2012 empez a regir la Ley 20.609 que establece me-
o la falta de ellas, el sexo, la orientacin sexual, la identidad
didas contra la discriminacin. Su aprobacin es relevante,
de gnero, el estado civil, la edad, la filiacin, la apariencia
por un lado, porque dispone de un mecanismo judicial es-
personal y la enfermedad o discapacidad (art. 2).
pecfico al cual pueden recurrir las personas que consideren
En este largo camino se han debido superar varios obstcu-
que han sido vctimas de discriminacin, y por otro, en tanto
los para llegar al texto finalmente aprobado. El trasfondo de
mensaje simblico que el Estado enva respecto de aquello
la discusin de la ley corresponde al debate social existente
que no resulta aceptable en la sociedad chilena actual. Sin
en relacin con el reconocimiento de las legtimas diferen-
embargo, la complejidad y diversidad de la discriminacin y
cias entre las personas y, con ello, la superacin de las discri-
sus prcticas requerirn en el tiempo de esfuerzos mayores,
minaciones existentes hasta ahora. En torno a este contexto
adicionales, a los fines de lograr transformar los prejuicios y
se pueden ordenar buena parte de los debates que suscit
prcticas sociales e institucionales existentes.
la tramitacin de la ley.
El art. 1 de la norma instaura un mecanismo judicial que
A lo largo de la discusin en el Congreso, una argumenta-
permita restablecer eficazmente el imperio del derecho
cin reiterada por una corriente de parlamentarios/as, de
toda vez que se cometa un acto de discriminacin arbitra-
organizaciones privadas y de iglesias discuti la pertinencia
ria. Por tal se entiende toda distincin, exclusin o restric-
de contar con una legislacin de estas caractersticas dado
cin que carezca de justificacin razonable, efectuada por
que la igualdad es un principio ya consagrado en la Consti-
agentes del Estado o particulares, y que cause privacin,
tucin (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012)2. En las pre-
perturbacin o amenaza del ejercicio de los derechos fun-
sentaciones que hizo a lo largo del debate parlamentario, el
damentales. Como categoras sospechosas1 se explicitan la
INDH seal que las conductas que la ley busca prevenir y
raza o etnia, la nacionalidad, la situacin socioeconmica, el
erradicar son frecuentes y una demostracin inequvoca de
idioma, la ideologa u opinin poltica, la religin o creencia,
que los instrumentos jurdicos y normativos existentes han
1 En la doctrina y jurisprudencia de derechos humanos, en particular

respecto de los principios de igualdad y no discriminacin, la nocin de
categora sospechosa apela a aquellas condiciones de lo humano permanentes o adquiridas histricamente desvaloradas. La Corte Constitucional colombiana aporta la siguiente clasificacin: las categoras
sealadas como sospechosas (i) se fundan en rasgos permanentes de las
personas, de los cuales stas no pueden prescindir por voluntad propia
a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas, histricamente, a patrones de valoracin cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen per se, criterios que permitan efectuar una
distribucin o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales. Constitucional de Colombia, Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 1134 del Cdigo Civil, Sentencia C-101/05,
8 de febrero de 2005.
2 Antecedentes pueden encontrarse en los registros de las discusiones

en la Comisin de Derechos Humanos y de los debates en Sala de la
Cmara de Diputados (pgs. 33 y ss. y 91 y ss. de la referencia). Se debe
agregar que la propia Corte Suprema inform desfavorablemente: Al
respecto, debe considerarse que nuestra Carta Fundamental ya establece
como derecho esencial de la persona humana en el artculo 19 N 2 la
igualdad ante la ley, asegurando que ni la ley ni autoridad alguna podrn
establecer diferencias arbitrarias. En dicha norma adicionalmente se
agreg a travs de una reforma constitucional, que hombres y mujeres
son iguales ante la ley. De esta forma, se regula de algn modo la no
discriminacin y, frente a la amenaza, perturbacin o privacin del legtimo ejercicio de este derecho, se concede el recurso de proteccin.
La Corte Suprema por Oficio N 58 de 3 de mayo de 2005, respondiendo a la H. Cmara.
109
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / lEY ANtIDISCrImINACIN
sido deficitarios para disuadir su ocurrencia y reparar los
que, aunque tolerables, no podan ser consideradas como
derechos vulnerados (INDH, 2011 a). En ese mismo sentido,
positivas ni debieran ser alentadas6.
este ao la propia Corte IDH seal a Chile, en la sentencia
El INDH, al igual que algunas organizaciones de derechos
del caso Atala Riffo y Nias Vs. Chile, que el derecho y los
humanos (en particular, de la diversidad sexual), seal en
Estados deben ayudar al avance social, de lo contrario se co-
su oportunidad que la orientacin sexual y la identidad de
rre el grave riesgo de legitimar y consolidar distintas formas
gnero estn definidas en los Principios de Yogyakarta7, y
de discriminacin violatorias de los derechos humanos3.
han sido recogidas en las resoluciones de la OEA y la ONU
Otro mbito de debate recurrente se produjo en torno a la
todas suscritas por el Estado chileno que condenan estas
incorporacin de la orientacin sexual y de la identidad de
causas de discriminacin. Durante la discusin en el Con-
gnero como categoras sospechosas de discriminacin. De
greso, el INDH seal a los/as parlamentarios/as la perti-
hecho, estas dimensiones fueron integradas, excluidas y re-
nencia de mantener dentro de los criterios sospechosos la
puestas en el articulado durante la tramitacin del proyecto.
orientacin sexual y la identidad de gnero a efectos de
En varias indicaciones e intervenciones, parlamentarios/as,
otorgar una mayor proteccin jurdica y judicial a sectores
abogados/as e integrantes de organizaciones privadas y de
de la poblacin cuyos derechos se vulneran producto de
iglesias se pronunciaron a favor de una norma de carcter
una legislacin interna que no les ampara8.
general que no estableciera categoras4. Tambin se argu-
El texto definitivo incorpor la orientacin sexual y la iden-
ment que los jueces y juezas dirimiran respecto de los
tidad de gnero como categoras sospechosas, se eliminaron
hechos de discriminacin sobre la base de sus apreciaciones
de su contenido referencias que ligaban la homosexualidad
subjetivas, dada la dificultad para definir estas categoras y

la ausencia de referencia a ellas en la normativa interna5. En
sentido similar se pronunciaron organizaciones vinculadas a
la defensa de la familia y de las iglesias, quienes rechazaron la
6 La coordinadora de la Red por la Vida y la Familia, seora Patricia Gonnelle, seal: Seamos sinceros: este proyecto no tendra las discrepancias que tiene si no fuera por las categoras protegidas incorporadas,
estas que responden a la nueva ideologa imperante del siglo XXI: la
ideologa de gnero que consiste en eliminar a la naturaleza como medida de las cosas. El seor Manfred Svensson, delegado de las Organizaciones Evanglicas Consejo Nacional de Obispos y Pastores de Chile
argument que: las actitudes de aceptacin y las actitudes de tolerancia, no se despliegan simultneamente respecto de lo mismo, o no bajo
una misma consideracin. Requerimos respetar y aceptar a aquellos en
quienes vemos un mal que toleramos; pero ese mal es precisamente
objeto de tolerancia, y no de respeto. La norma que aqu se discute,
como abiertamente lo sostienen sus promotores, busca dejar atrs estas distinciones para inculcar solo las actitudes consideradas positivas.
Ambas en: Informe de la Comisin Mixta, recado en el proyecto de ley
que establece medidas contra la discriminacin. Boletn N 3.815-07.
7 Los Principios de Yogyakarta sobre la Aplicacin de la Legislacin Internacional de los Derechos Humanos en Relacin con la Orientacin
Sexual y la Identidad de Gnero fueron elaborados por un grupo de
expertos/as en noviembre de 2006 y presentados ante el Consejo de
Derechos Humanos en 2007. Entre sus integrantes estuvo Mary Robinson, ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, expertos independientes de la ONU e integrantes de los
rganos que dan seguimiento a los tratados, jueces/zas, acadmicos/as
y activistas por los derechos humanos. Los Principios ratifican los estndares legales para que los Estados, y los actores sociales en general,
puedan detener la violencia, abuso y discriminacin ejercida contra las
personas con estas condiciones. (INDH, 2010)
8 En 2011, el INDH present tres documentos informativos durante la
discusin del proyecto, dos ante la Comisin de Constitucin del Senado y uno ante el Grupo de Trabajo creado por la propia Comisin para
consensuar una definicin de discriminacin arbitraria y sobre la accin
de tutela.
incorporacin de estas categoras por tratarse de conductas
3 Corte IDH. Caso Atala Riffo y Nias Vs. Chile. Fondo, reparaciones y
costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012, prr. 120.
4 Antecedentes pueden encontrarse en los registros de las discusiones en
la Comisin de Constitucin del Senado (pgs. 488 y ss.) (Biblioteca
del Congreso Nacional, 2012). Expertos/as en derecho argumentaron
que Esta tcnica de fijar eventos rgidos de discriminacin no parece
adecuada con los actuales criterios jurisprudenciales y doctrinales para
identificar casos de discriminacin arbitraria. En efecto, y como desarrollaremos a continuacin, el anlisis que permite identificar eventos
de discriminacin arbitraria es esencialmente casustico y de racionalidad, pues requiere una ponderacin altamente compleja de los elementos presentes en el caso concreto. Presentacin de Arturo Fermandois, Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad
Catlica de Chile, ante la Comisin de Constitucin del Senado (pgs.
510 y ss.) (Ibdem).
5 Antecedentes pueden encontrarse en los registros de las discusiones
en la Comisin de Constitucin del Senado (pgs. 771, 800 y 833 ss.)
(Biblioteca del Congreso Nacional, 2012).
110
con la pedofilia9, y se subsan la ausencia de la identidad de
en esta materia (INDH, 2011 a). El INDH espera que la
gnero como factor agravante de la pena (art. 17).
accin especial adoptada resulte un recurso eficaz para las

personas que han visto vulnerados sus derechos producto
En cuanto al mecanismo judicial, la ley establece que la ac-
de actos discriminatorios, y que las sentencias a las que se
cin de no discriminacin arbitraria se puede interponer
llegue en el tratamiento de las causas reparen y prevengan
ante un juez de letras. Esto requerir un esfuerzo adicional
nuevos hechos de discriminacin.
de formacin por parte del Estado porque los jueces civiles por lo general no conocen la dogmtica en este tipo
La nueva legislacin presenta desafos evidentes y ausencias
de cuestiones. Las personas que consideren que han sido
que sern necesarios subsanar en el futuro. Respecto de los
objeto de una discriminacin arbitraria tambin pueden op-
primeros, destaca el conflicto entre derechos que plantea la
tar por recurrir a travs del recurso de proteccin, que es
norma al considerar razonables las distinciones, exclusiones
el mecanismo constitucional general que la legislacin con-
o restricciones discriminatorias si se justifica haber actuado
templa. La nica restriccin que impone la ley que establece
en ejercicio legtimo de otro derecho fundamental, en espe-
medidas contra la discriminacin es que no se admitir a
cial aquellos contenidos en los nmeros 4, 6, 11, 12, 15, 16 y
tramitacin la accin de no discriminacin arbitraria [c]uan-
21 del artculo 19 de la Constitucin. Al respecto, el INDH
do se ha recurrido de proteccin o de amparo, siempre que
expres en el debate parlamentario que en la eventualidad
tales acciones hayan sido declaradas admisibles, aun cuan-
que ante un acto discriminatorio se alegue colisin de dere-
do el recurrente se haya desistido (art. 6, 1.). Este punto
chos, es tarea del juez ponderar en el caso concreto si hay o
fue discutido durante la tramitacin de la ley, y finalmente
no discriminacin. No es posible para el legislador decidir en
se concluy en la compatibilidad entre ambas acciones (Bi-
abstracto y a todo evento qu situaciones no se entendern
blioteca del Congreso Nacional, 2012) . Sin perjuicio de lo
como discriminatorias. La ponderacin debe darse en pie
anterior, la accin especfica de no discriminacin tiene un
de igualdad entre derechos y no estableciendo una ventaja
mayor plazo para ser deducida 90 das desde ocurridos los
normativa a favor de uno de ellos. Caso contrario, la apela-
hechos o desde que la persona afectada tuvo conocimiento
cin a conflictos de derechos conllevar ubicar el principio
de estos, mientras el recurso de proteccin otorga 30 das
de igualdad y no discriminacin en un estatus inferior al
y no tiene limitaciones respecto de los derechos recono-
de otras garantas constitucionales. Este escenario requerir
cidos en la Constitucin que se aleguen vulnerados por
del esfuerzo de jueces y juezas por incorporar en sus con-
afectacin del principio de igualdad y no discriminacin.El
sideraciones y sentencias los estndares internacionales de
recurso de proteccin, en cambio, ha resultado inefectivo
derechos humanos en la materia.
10
Las obligaciones internacionales contradas por el Estado en

materia de no discriminacin establecen deberes de respeto
En el texto aprobado por el Senado se inclua el siguiente inciso en el

artculo 2: Las categoras a que se refiere el inciso anterior no podrn
invocarse, en ningn caso, para justificar, validar o exculpar situaciones o conductas contrarias a las leyes o al orden pblico. De esta manera, por ejemplo, no podr reclamar discriminacin por orientacin
sexual un individuo que deba responder por actos sexuales violentos,
incestuosos, dirigidos a menores de edad cuando tengan el carcter
de delito, o que, en los trminos de la ley vigente, ofendan el pudor.
10 Hubo parlamentarios/as que estuvieron en contra de una accin judicial especial en atencin a que el recurso de proteccin establecido en
el artculo 20 de la Constitucin, salvaguarda los derechos y garantas
que pudieran ser vulnerados por razones de discriminacin. As tambin lo consider la Corte Suprema (ver nota al pie 2). Sin embargo, SERNAM y personas expertas de mbitos acadmicos y ONGs
mostraron los lmites de este recurso en la tramitacin de causas de
discriminacin. Se puede leer sobre este debate en la discusin en sala
de la Cmara de Diputados (junio de 2005), en el primer y segundo
informe de la Comisin de derechos humanos del Senado (abril 2006
y enero de 2007), y en el primer informe de la Comisin de Constitucin (junio de 2011). (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012).
y garanta, y para ello se requieren medidas de prevencin,

as como acciones judiciales tendientes a investigar y sancionar cuando corresponda a las personas responsables de
hechos discriminatorios. A travs de la accin judicial, la ley
aprobada solo satisface una de estas dimensiones. La norma
es dbil en materia de prevencin, es decir, en formular la
obligacin de acciones orientadas a informar a la ciudadana
y a transformar mitos, prejuicios e imaginarios culturales que
estn en la base de la discriminacin, lo que constituye una
importante debilidad.
La mayor deuda de la ley es la ausencia de medidas especiales, tales como las acciones afirmativas, que estando
111
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / lEY ANtIDISCrImINACIN
incorporadas en el proyecto inicial fueron eliminadas a
zn de su condicin homosexual14. Este hecho se da en un
lo largo del debate parlamentario11. Diversos tratados in-
contexto donde, segn el proyecto Todo Mejora15, en Chile
ternacionales establecen como obligacin de los Estados
el 42% de los jvenes no heterosexuales reconoce haber
adoptar estas acciones bajo dos requisitos: que sean tem-
sufrido bullying homofbico de manera frecuente; segn la
porales (mientras exista una situacin de discriminacin)
organizacin, esto incide en los niveles de suicidio de estos/
y que no originen una nueva discriminacin (que sean
as jvenes (Instituto de Estudios en Salud, 2011). Adems,
proporcionales)12. La brecha existente entre igualdad for-
en el mes de septiembre se conoci el caso de instructivos
mal y sustantiva puede solucionarse en parte con la adop-
dentro de las Fuerzas Armadas que explcitamente sealan
cin de medidas de esta naturaleza, ya que permiten que
excluir en los procesos de reclutamiento a personas ho-
toda persona o grupo discriminado (migrantes, mujeres,
mosexuales o de precaria condicin socioeconmica, entre
diversidad sexual, personas trabajadoras de casa particu-
otros aspectos16.
lar, nios y nias, indgenas, entre otros) pueda ejercer sus
A poco tiempo de haber entrado en vigencia, el mecanismo
derechos en pie de igualdad con aquellos/as que no lo son.
judicial que provee la ley ya fue utilizado por una pareja de
Este estndar de derechos humanos no fue incorporado a
jvenes lesbianas que no pudieron utilizar los servicios de
la ley, aun cuando han sido incorporadas en otras normas
un motel por su orientacin sexual17.
de la legislacin nacional13. Estos son temas de particular
La discriminacin afecta tambin a las personas con dis-
preocupacin para el INDH, los que fueron abordados en
capacidades, migrantes, integrantes de pueblos indgenas y
el seminario internacional Igualdad y no discriminacin: es-
mujeres, entre otros. Respecto de estas ltimas, el Comit
tndares y mecanismos para la igualdad real realizado en
de la CEDAW recomend a Chile, en octubre de 2012,
julio de 2011, que tuvo por objeto promover un debate
[a]doptar una definicin legal integral de todas las formas
amplio e informado sobre los estndares de derechos hu-
de discriminacin contra la mujer, que abarque tanto la dis-
manos en la materia. Se desarroll all una reflexin crtica
criminacin directa e indirecta, as como establecer en su
sobre la necesidad de establecer medidas de accin afir-
Constitucin y/o otras leyes, el principio de igualdad entre
mativa temporales en ciertos mbitos como herramientas
mujeres y hombres, de conformidad con el artculo 2 (a)
efectivas para favorecer la igualdad real entre las personas
de la Convencin, con miras a lograr la igualdad formal y
(INDH, 2011 b).
sustantiva entre mujeres y hombres18.
La ley entra en vigencia en momentos en los que los mltiples desafos en este mbito son evidentes, entre otras
14 La agresin se produjo el 2 de marzo de este ao en el Parque San

Borja en Santiago, y Daniel muere producto de las lesiones el 27 de ese
mismo mes. Una semana despus son detenidos 4 jvenes que a la fecha
de elaboracin de este informe estn en prisin preventiva esperando el
juicio. En julio, el fiscal de la zona Metropolitana Centro Norte solicit
al tribunal extender el plazo de investigacin. La audiencia de revisin
de cargos qued fijada para el 28 de septiembre de 2012.
15 Ver www.todomejora.org
16 Se trata del documento interno Disposiciones de seguridad para el
proceso de reclutamiento y acuartelamiento de contingente, de fecha 6 de febrero de 2012, que corresponde a un instructivo de la
Primera Divisin del Ejrcito en Antofagasta que llama a tener precaucin con aquellos postulantes que presenten problemas de salud
fsica, mental, socioeconmica, homosexuales y testigos de Jehov.
El Comandante en Jefe del Ejrcito pidi disculpas pblicas y abri un
proceso de revisin de todos los documentos de jerarqua que pudiesen expresar alguna forma de discriminacin dentro de la institucin.
17 La demanda fue interpuesta ante el Tercer Juzgado Civil de Santiago
y acogida a tramitacin el pasado 8 de agosto. A la fecha de cierre de
este Informe, est an pendiente de resolucin.
18 Comit CEDAW, Observaciones finales del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. Chile, CEDAW/C/CHL/
CO/5-6, 16 de octubre de 2012, prr. 11 a.
cosas porque se siguen registrando actos violentos y discriminatorios. El propio trmite legislativo que concluy con
la promulgacin de la ley se aceler por el caso de Daniel
Zamudio que muri a causa de una brutal golpiza en ra-
11 La disposicin fue eliminada por el Senado en junio de 2008 y no fue

repuesta en el debate posterior. El INDH observ esta ausencia, y
lo mismo hicieron expertas/os en derechos humanos de ONGs de
mujeres y de la diversidad sexual, adems de profesionales de centros acadmicos. Sobre este debate ver: Informe Complementario del
Segundo Informe de Comisin de Derechos Humanos del Senado.
(pgs. 429 y ss.) y el Informe de la Comisin Mixta (pgs. 994 y ss.)
(Biblioteca del Congreso Nacional, 2012).
12 Ver la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial y la Convencin sobre la Eliminacin
de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer.
13 Ley N 20.422 que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusin social de personas con discapacidad, vigente desde 10
febrero de 2010.
112
bibliograFa
La erradicacin de la discriminacin no se agota con la existencia de esta ley, menos an si esta solo pone el acento en
Biblioteca del Congreso Nacional. (2012). Historia de la ley N 20.609.
la sancin judicial de los actos discriminatorios. Se requerir
Establece medidas contra la discriminacin. Valparaso.
del Estado una accin sostenida para transformar a travs de campaas de bien pblico y otras modalidades las
INDH. (2010). Informe Anual 2010 Situacin de los Derechos
construcciones culturales que estn en la base de los dis-
Humanos en Chile. Santiago.
cursos y conductas discriminatorias, as como el desarrollo
INDH. (2011 a). Informe Anual 2011 Situacin de los Derechos
de procesos de formacin hacia funcionarios/as pblicas, y
el continuo mejoramiento de los procesos educativos en
INDH. (2011 b). Igualdad sin discriminacin: estndares y mecanismos
todos sus niveles, que aborden la cuestin de la igualdad y
para la igualdad real. Santiago.
la no discriminacin19.
Instituto de Estudios en Salud, Sexualidad y Desarrollo (2011).

Estudio a travs de internet sobre bullying, y sus manifestaciones
homofbicas en escuelas de Chile, Guatemala, Mxico y Per, y su
impacto en la salud de jvenes varones entre 18 y 24 aos. Lima:
Universidad Peruana Cayetano Heredia.
19 Al respecto, ver captulo de Educacin en Derechos Humanos en el

presente informe.
113
regulacin del lobby
Como parte del proceso de profundizacin democrtica,
que seal a fines de 2011 que la regulacin del lobby era
Chile ha incorporado el principio de probidad y transpa-
uno de los temas urgentes de regular en Chile (Chile Trans-
rencia en la gestin pblica con el objetivo de prevenir
parente, 2011, pg. 30). Una normativa de este tipo tiene
hechos de corrupcin, fortalecer la rendicin de cuentas y
como objeto principal transparentar quines son escucha-
el control social, y garantizar que el inters pblico no sea
dos por las autoridades al momento de la adopcin de una
desvirtuado en favor de intereses particulares. Se ha plan-
decisin, lo que permite verificar que la decisin pblica
teado que las prcticas corruptas, por lo general, traen
adoptada responda al bien comn de la sociedad y no a
como consecuencia la desigualdad y la discriminacin en el
intereses particulares.
disfrute de los derechos humanos (International Council
Esta regulacin debe estar concebida desde una perspectiva
on Human Rights Policy, 2009, pg. 37). De este modo,
de derechos humanos, es decir, planteando el acceso a las
el Estado de Chile comenz una serie de modificaciones
autoridades en un plano de igualdad, con pleno acceso a la
legales tendientes a transparentar el quehacer pblico ca-
informacin que permita el control social sobre el lobby que
rrera funcionaria, gasto electoral, declaracin jurada patri-
se lleva a cabo, y con la posibilidad de denunciar el incum-
monial y de intereses, entre otros aspectos y fomentar el
plimiento de las obligaciones que se establecen en su regu-
control social.
lacin. As, normar este mbito de accin no se fundamenta
No obstante lo anterior, una materia anunciada pero an no
nicamente en el ejercicio de derechos polticos (como es
regulada se refiere a la actividad del lobby o gestin de inte-
el derecho de peticin y de participacin en los asuntos
reses. La regulacin en este campo es necesaria para trans-
pblicos), sino que tiene consecuencias en el ejercicio de
parentar las relaciones entre autoridades pblicas y grupos
derechos de diversa naturaleza. Esto, en razn que a travs
organizados de la sociedad, con el objeto de garantizar el
de su prctica se busca incidir en la toma de una decisin
derecho de toda persona a participar en igualdad de con-
pblica que puede beneficiar a un grupo determinado por
diciones en el debate pblico, y observar que las decisiones
sobre otro, presentndose as un obstculo para la toma de
de las autoridades se adopten en pos del bien comn y no
decisiones polticas imparciales. Si la decisin sobre la que
de intereses particulares. La propia Constitucin, en su art.
se busca incidir tiene relacin con la construccin de una
1, seala que el Estado debe promover el bien comn,
planta de energa, la construccin de viviendas, la posible
como tambin asegurar el derecho de las personas a par-
modificacin legal al rgimen de aguas, la concesin de es-
ticipar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
tablecimientos penitenciarios, entre otros temas, estar en
As, su regulacin es necesaria para el fortalecimiento de la
juego adems el respeto, proteccin y garanta de derechos
institucionalidad democrtica al permitir un mayor control
econmicos, sociales y culturales de personas o grupos que
social y prevenir actos de corrupcin como el trfico de
tienen derecho a conocer cmo fue el proceso de toma de
influencias. Esta necesidad de regulacin ha sido recalcada
decisin, a quin se escuch y cundo, y cules fueron las
por la organizacin no gubernamental Chile Transparente,
caractersticas de dicha conversacin.
115
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / rEGulACIN DEl loBBY
Adems, la regulacin del lobby constituye una obligacin in-
particulares ante las autoridades pblicas, lo que en la prcti-
ternacional del Estado. El artculo 5 de la Convencin de
ca incluye a juntas de vecinos, sindicatos, cooperativas, iglesias,
Naciones Unidas Contra la Corrupcin establece que cada
asociaciones indgenas, pequeos empresarios y otras organi-
Estado Parte procurar establecer y fomentar prcticas efi-
zaciones que el proyecto anterior no consideraba. Esta modi-
caces encaminadas a prevenir la corrupcin y, por lo mismo,
ficacin se entiende y justifica desde un punto de vista de dar
procurar evaluar peridicamente los instrumentos jurdi-
igual trato formal, es decir, aplicar una misma legislacin a un
cos y las medidas administrativas pertinentes a fin de deter-
conjunto de grupos o personas con el objeto de transparen-
minar si son adecuados para combatir la corrupcin. Asimis-
tar toda comunicacin o relacin con stos. Sin embargo, el
mo, la Declaracin de Santiago de enero de 2012 presenta
proyecto debera reconocer de alguna manera que no todos
entre sus conclusiones instar al Congreso a implementar
los grupos o personas tienen la misma capacidad o poder
un marco legal de rendicin de cuentas, que incluya, entre
para influir en la toma de decisiones de las autoridades.
otros aspectos, normativa sobre evaluacin de la gestin, de
Especficamente, el artculo 2 del proyecto define lobby
acceso a la informacin pblica, de control interno, de lucha
como aquella gestin o actividad remunerada, ejercida por
contra la corrupcin, de prevencin de conflictos de inters.
personas naturales o jurdicas, chilenas o extranjeras, que
El trfico de influencias, las presiones indebidas, el financia-
tiene por objeto promover, defender o representar cual-
miento de la poltica y un marco sancionatorio preciso1.
quier inters particular, respecto de las decisiones que, en
Actualmente hay tres proyectos de ley en discusin en el
el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pa-
Congreso ; el ltimo ha sido presentado por el Poder Ejecu-
sivos de los rganos de la Administracin del Estado o del
tivo durante el gobierno de Michelle Bachelet. Este defina
Congreso Nacional, y de los dems organismos del Estado,
la actividad de lobby independiente como aquella en que se
que se indican en los artculos 3 y 4. Por su parte, la
reciba una remuneracin a cambio de realizar una gestin
gestin de intereses particulares, si bien en general contiene
de inters, estableca un listado donde exclua ciertas activi-
las mismas caractersticas, se diferencia en que no es remu-
dades de la definicin (organizaciones no gubernamentales,
nerada. As, para el Poder Ejecutivo, la remuneracin es lo
gremios, colegios profesionales, entre otros, salvo que repre-
que diferencia la actividad de lobby de la representacin de
sentaran intereses particulares), determinaba ciertas prohi-
intereses particulares.
biciones para quienes ejercieran el lobby, estatua la obli-
El proyecto adems sufri una modificacin en cuanto a
gacin de un registro pblico de lobbystas y de audiencias
quines estn obligados a transparentar sus actividades de
y reuniones con funcionarios pblicos y, adems, sealaba
lobby. En este sentido, la indicacin elimina el registro de
un conjunto de sanciones para lobbystas y funcionarios por
lobbystas, sus obligaciones y prohibiciones, para referirse ni-
actos contrarios a la ley. Sobre este proyecto, el Gobierno
camente a autoridades pblicas. En efecto, los artculos 3 y
present en mayo de 2012 una indicacin sustitutiva que
4 detallan un extenso listado donde figuran, entre otros, mi-
introduce una serie de modificaciones y que actualmente
nistros/as, subsecretarios/as, jefes/as de servicio, directores/
est en segundo trmite constitucional en el Congreso.
as regionales de los servicios pblicos, los/as intendentes/as
La indicacin presentada por el Poder Ejecutivo implica va-
y gobernadores/as, los/as secretarios/as regionales ministe-
rias modificaciones. En primer lugar, no solo regula el lobby,
riales y los/as embajadores/as. Es positivo que la lista no sea
sino que lo ampla a toda gestin que represente intereses
taxativa, ya que por resolucin administrativa puede incluir

otros cargos pblicos no contemplados en la ley.
1 Declaracin de Santiago sobre Transparencia e Integridad en los Parlamentos y los Partidos Polticos, acordada en el Seminario Internacional
sobre Transparencia y Probidad en el Congreso Nacional y el Sistema
de Partidos Polticos, de fecha 12 y 13 de enero, organizado por el
Senado de la Repblica, punto 5.
2 Ellos son: Boletn 6189-06, del 5 de noviembre de 2008; Boletn 462107, del 18 de octubre de 2006; y Boletn 3407-07, del 5 de noviembre
de 2003.
De acuerdo al art. 8 de la Constitucin, la obligacin de

transparencia es transversal a todo el Estado3 y en este
3 Es importante mencionar que dicho poder ha avanzado en la difusin
de mayor cantidad de informacin y rendicin de cuentas a travs de su
pgina web.
116
sentido sera importante que la ley incluyera al Poder Ju-
entregar un conocimiento tcnico a favor de una postura, lo
dicial, en la medida que en ese mbito tambin tienen lu-
que puede considerarse como una defensa o promocin de
gar decisiones relevantes susceptibles de ser influenciadas
un inters especfico.
por intereses organizados. Asimismo, la transparencia en el

Poder Judicial constituye una garanta de independencia e
bibliograFa
imparcialidad del tribunal, elemento fundamental del debido

proceso legal. La falta de transparencia y las acciones de
Burgos, J. (2012). Transparencia en el Estado: A medio camino. In
lobby pueden afectar la garanta de igualdad ante la ley y el
J. C. (Ed.), Anuario de Derecho Pblico UDP. Santiago: Ediciones
acceso a la justicia, lo que constituye una preocupacin des-
UDP.
de el punto de vista de la garanta de los derechos humanos.
Chile Transparente. (2011). Indice de Percepcin de Corrupcin.
El proyecto incluye a organismos que estn en permanente
From www.chiletransparente.cl
contacto con el Poder Judicial, como es el Ministerio Pblico
International Council on Human Rights Policy. (2009). La corrupcin
o el Consejo de Defensa del Estado, pero excluye a este po-
y los derechos humanos: Estableciendo el vnculo.
der. El nico mecanismo existente en este mbito para prevenir este tipo de conflictos est en el Cdigo Orgnico de
Relatora Especial para la Liber tad de Expresin. (2007).
Tribunales, que especficamente establece las causales que
Estudio especial sobre el derecho de acceso a la informacin.
inhabilitan a un/a juez/a para conocer y pronunciarse sobre
Washington DC.
un caso. Estas inhabilidades son de dos tipos: recusaciones

e implicancias (art. 194). Estas inhabilidades pretenden resguardar la imparcialidad del tribunal, de modo tal que de
operar alguna de ellas, quien ejerce funciones jurisdiccionales pierda la facultad de fallar esa causa por tener intereses comprometidos4. No obstante lo anterior, esta figura
no excluye la necesidad de conocer con quienes se renen
los jueces, o en qu empresas o sociedades participan, de
modo de poder efectivamente configurar las inhabilidades.
De lo contrario, queda esperar que la implicancia o recusacin se plantee de oficio por el o la jueza, decisin que
queda entregada solamente a su voluntad.
Por ltimo, el proyecto excluye de la definicin de lobby
ciertas acciones. Entre ellas se encuentran las asesoras contratadas por rganos pblicos y parlamentarios realizadas
por profesionales e investigadores de asociaciones sin fines
de lucro (entre otros), como tambin las invitaciones que
funcionarios/as del Estado y parlamentarios/as hagan a investigadores de tales asociaciones sin fines de lucro para
reuniones tcnicas. Acorde a la distincin que el proyecto
realiza entre lobby y gestin de inters particular, las reuniones con profesionales e investigadores podran ser consideradas dentro de esta ltima distincin, toda vez que podran
4 Las causales especficas pueden ser consultadas en los artculos 195 y
196 del Cdigo Orgnico de Tribunales.
117
proyecto de ley Que reforma el Servicio

nacional de menoreS
Tras cumplirse 22 aos desde la ratificacin de la Conven-
Actualmente, el SENAME cuenta con un total de 1.275 cen-
cin sobre los Derechos del Nio el Estado chileno tiene
tros y programas de atencin, de los cuales un 95% son
pendiente la realizacin de los ajustes institucionales y de
ejecutados por Organismos Colaboradores Acreditados
poltica requeridos por este tratado internacional, a los fines
(Servicio Nacional del Menor, 2012, pg. 7). A travs de
de contar con una poltica integral de derechos de nios,
esta oferta programtica se cubre a un total de 139.230
nias y adolescentes que aborde la proteccin de la infancia
nios, nias y adolescentes a nivel nacional2, de los cuales un
en sus diversos mbitos. El Comit de los Derechos del
81,91% fueron atendidos/as en programas de proteccin
Nio, en los exmenes peridicos de 2002 y 2007, ha re-
de derechos, un 17,35% en programas de justicia juvenil y
comendado a Chile reformar la Ley de Menores para esta-
un 0,74% en programas de adopcin (Servicio Nacional del
blecer una norma que proteja integralmente a nios, nias
Menor, 2012, pg. 203).
y adolescentes.
Contar con una nica institucin que vele por la proteccin
En particular, el ltimo examen peridico del Comit indic
de nias y nios vulnerados en sus derechos al mismo tiem-
la necesidad de que el Estado haga una distincin clara, en
po que por la reinsercin social de adolescentes que han
los procedimientos judiciales y a todos los dems efectos,
infringido la ley penal, dificulta el cumplimiento de las funcio-
entre los nios que necesitan proteccin y aquellos que han
nes del SENAME, situacin que fue planteada por el INDH
entrado en conflicto con la ley . A esto se suman los cues-
en el Informe Anual 2011 (Instituto Nacional de Derechos
tionamientos hacia los centros residenciales del Servicio
Humanos, 2011, pg. 226).
Nacional de Menores (SENAME), donde se han detectado
En esta lnea, el 2 de agosto del 2012 ingres a la Cmara
problemas de infraestructura, hacinamiento y segregacin,
de Diputados el proyecto de ley que modifica la institucio-
falta de personal calificado y una inadecuada oferta de ac-
nalidad de infancia y adolescencia en Chile3, concretndose
tividades para los nios, nias y adolescentes (Cmara de
el compromiso asumido durante la campaa presidencial y
Diputados, 2009; Senado, 2011). Estas situaciones seran
reiterado en los mensajes presidenciales de 21 de mayo de
producto de falencias en la implementacin de los progra-
2010 y 2011 de respetar, garantizar y proteger los dere-
mas, pero tambin de la insuficiencia de la subvencin que
chos de nios y nias a travs de instituciones modernas4.
SENAME entrega a las instituciones colaboradoras, la que

de acuerdo a un estudio reciente no cubre el total del gasto real que debe realizarse para satisfacer las necesidades
2 Corresponde a la suma de los nios, nias y adolescentes vigentes al 31

de diciembre de 2011 y los ingresados/as entre enero y junio 2012.
3 Mensaje N 31-360 (Boletn 8487-07), que suprime el actual Servicio
Nacional de Menores, creando dos nuevos servicios de atencin a la infancia y la adolescencia. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso.
4 Para mayor informacin, consultar las siguientes referencias: Piera
(2009), Piera (2010), Piera (2011) y Piera (2012).
de los nios (Poblete & Prez, 2012).
1 Comit de los Derechos del Nio. CRC/C/CHL/CO/3. 23 de abril

de 2007, prr. 8.
119
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS / ProYECto DE lEY QuE rEFormA El SErVICIo NACIoNAl DE mENorES
Esta iniciativa legal busca suprimir el actual SENAME, cana-
Veinte das despus de ingresar al Congreso, el Bloque por
lizando sus facultades en dos servicios independientes: el
la Infancia5 divulg una declaracin pblica con sus obser-
Servicio Nacional de Proteccin de la Infancia y la Ado-
vaciones al proyecto, en la cual se hace un llamado al Poder
lescencia y el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal
Ejecutivo a no perseverar en el cambio de institucionalidad
Adolescente.
sin antes contar con una matriz legal apegada a los principios de la Convencin de los Derechos del Nio, desde la
El proyecto propone en su primer artculo la creacin del
cual se organice un sistema de proteccin universal y es-
Servicio Nacional de Proteccin de la Infancia y la Adoles-
pecial, anclado en lo local y orientado a toda la infancia del
cencia, cuyas lneas de accin se orientaran a la proteccin
pas (Bloque por la Infancia, 2012, pg. 1)6. As, se inst a que
de quienes hayan sido vulnerados en sus derechos, la ad-
se presente el proyecto consensuado en enero de 2012
ministracin del sistema de adopciones y el desarrollo de
con representantes del Ministerio de Desarrollo Social, Mi-
intervenciones focalizadas para la prevencin de vulneracio-
nisterio de Justicia y SENAME sobre proteccin integral de
nes a los derechos de nios y nias.
derechos de la niez y adolescencia.
De naturaleza descentralizada, pero coordinndose con el
Adems, en dicho documento las organizaciones sociales for-
Presidente de la Repblica mediante el Ministerio de De-
mularon crticas especficamente a las limitadas funciones y atri-
sarrollo Social, el Servicio Nacional de Proteccin de la In-
buciones con que se dotaran los nuevos servicios, los escasos
fancia y la Adolescencia contara con personalidad jurdica
mecanismos de coordinacin con los Tribunales de Justicia, el
y patrimonio propio, sera encabezado por un/a Director/a
nfasis en herramientas de gestin centralistas como los Planes
Nacional seleccionado/a por Alta Direccin Pblica, se fi-
Nacionales, la limitada autonoma del Comit Consultivo, entre
nanciara a travs del presupuesto nacional, ejecutara sus
otras caractersticas, que a su juicio no evidencia[n] ninguna
tareas a travs de Direcciones Regionales y contara con la
garanta real de superacin de las falencias actualmente exis-
colaboracin de un Consejo Consultivo.
tentes (Bloque por la Infancia, 2012, pg. 2).
Por su parte, el artculo segundo crea el Servicio Nacional
Si bien la tramitacin podra modificar el contenido del ac-
de Responsabilidad Penal Adolescente, dependiente del Mi-
tual proyecto, de la lectura preliminar se puede afirmar que
nisterio de Justicia, cuya misin sera coordinar el sistema
la iniciativa de reformar la institucionalidad de infancia es
de sanciones por infracciones a la ley penal establecido en
importante, pues aporta a solucionar una parte del proble-
la Ley 20.084 y contribuir a la reinsercin social de los y las
ma que organismos internacionales de derechos humanos,
adolescentes. Descentralizado y de similares caractersticas
de la sociedad civil chilena y representantes de la academia
institucionales que el Servicio Nacional de Proteccin de la
han venido advirtiendo7.
Infancia y la Adolescencia, contara adems con un Consejo

Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente, de ndole
intersectorial, que a partir de los lineamientos de la polti-
5 El Bloque por la Infancia est conformado por: Campaa Movilizndonos por una Cultura Integral de Derechos, Red de ONG de Infancia y Juventud-Chile (RIOJ), Asociacin Chilena Pro Naciones Unidas
(ACHNU), Corporacin de Servicios Poblacionales La Caleta, Corporacin Programa de Atencin a Nios y Jvenes Chasqui, Fundacin Marista por la Solidaridad Internacional (FMSI), Corporacin
ONG Races, Corporacin Colectivo Sin Fronteras, Universidad
Central-Clnica Jurdica de Derechos de la Infancia, Foro Chileno por
los Derechos de la Infancia, Fundacin para la Confianza, Protectora
de la Infancia y Consejo de Defensa del Nio (CODENI).
6 La relevancia de este hecho radica no slo en la cantidad de organizaciones que all se encuentran representadas, sino que la mayora son
instituciones colaboradoras de SENAME en la ejecucin de su oferta
programtica.
7 Para mayor informacin ver UNICEF. (2012). Nueva institucionalidad
de infancia y adolescencia en Chile (Aportes de la sociedad civil y del
mundo acadmico). Serie de reflexiones Infancia y adolescencia, N13.
Santiago, Chile.
ca nacional elaborara el Plan Estratgico Nacional para la

Integracin Social del Adolescente infractor de ley.
Las disposiciones restantes del proyecto de ley buscan regular la transicin entre el SENAME y las instituciones que
le sucedern, particularmente en materia presupuestaria y
aspectos administrativos.
120
Al respecto, UNICEF ha enfatizado la necesidad de imple-
Piera, S. (2009). Programa de gobierno para el cambio. El futuro y
mentar una reforma del sistema de proteccin de derechos
la esperanza 2010-2014. Obtenido de SEGPRES: http://www.
de nios, nias y adolescentes que supere la desarticulacin
minsegpres.gob.cl/wp-content/uploads/2011/01/Programa_
existente actualmente en la materia, en especial, a nivel local,
de_Gobierno_2010.pdf
y la fragmentacin de las polticas pblicas referidas a ellos
Piera, S. (21 de mayo de 2010). Del Chile del bicentenario al pas
(UNICEF, 2012, pg. 50).
de las oportunidades. Mensaje a la Nacin de S.E. el Presidente
Focalizar los esfuerzos estatales en dos institucionalidades
de la Repblica Don Sebastin Piera Echenique. Obtenido
distintas que puedan responder especializadamente a pro-
de Gobierno de Chile: http://www.gob.cl/media/2010/05/
blemticas tan diferentes como el tratamiento de nios/as y
Mensaje-presidencial-21-de-mayo.pdf
adolescentes vulnerados en sus derechos por un lado, y los
Piera, S. (21 de mayo de 2011). Construyendo una sociedad de
casos de los nios/as y adolescentes que infringen la ley por
seguridades, oportunidades y valores. Mensaje a la Nacin
el otro, permite delimitar el campo de accin de las insti-
de S.E. el Presidente de la Repblica Don Sebastin Piera
tuciones y profundizar en aquello que cada una sabe hacer.
Echenique. Obtenido de Gobierno de Chile: http://www.gob.
Por ltimo, dotar a los servicios de un carcter descentra-
cl/media/2011/05/Mensaje-Presidencial-21-de-Mayo-2011.pdf
lizado y acompaar su quehacer con un Consejo Consul-
Piera, S. (21 de mayo de 2012). Chile cumple y avanza hacia
tivo de composicin heterognea tambin constituira un
el desarrollo. Mensaje a la Nacin de S.E. el Presidente de la
avance, principalmente porque reconocera un espacio para
Repblica Don Sebastin Piera Echenique. Obtenido de
dialogar con un abanico diverso de actores al construir so-
Gobierno
luciones para las problemticas locales.
de
Chile:
http://www.gob.cl/media/2012/05/
Mensaje-Presidencial_2012_OK.pdf
As, ms all de la discusin de este proyecto particular, el
Poblete, J., & Prez, E. (14 de mayo de 2012). Se duplican
Estado debe abordar la cuestin de los derechos de nios,
hogares cerrados por el Sename debido a deficiencias en su
nias y adolescentes de forma integral, e implementar po-
funcionamiento. La Tercera, pg. 8. Obtenido de La Tercera.
lticas con recursos suficientes que garanticen los derechos
Senado. (22 de agosto de 2011). Preocupacin por precaria
de infancia que, hasta el momento, no son desarrolladas por
situacin de centros del Sename en Santiago y Valparaso.
ninguna institucin pblica del pas.
Obtenido de Departamento de Prensa Senado: http://www.

senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/ar tic/20110822/
bibliograFa
pags/20110822152517.html
Bloque por la Infancia. (22 de agosto de 2012). El Bloque por la
Servicio Nacional del Menor. (2012). Boletn Estadstico Nacional.
Infancia y la divisin del SENAME. Recuperado el 27 de agosto
Segundo trimestre 2012. Recuperado el 5 de septiembre de
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2012, de SENAME: http://www.sename.cl/wsename/otros/
2012, de ACHNU: http://www.achnu.cl/wp-content/
bestnacionales/2012/2/Boletin_201206_Nacional.pdf
uploads/2012/08/EL-BLOQUE-POR-LA-INFANCIA-Y-LADIVISI%C3%93N-DEL-SENAME.pdf
UNICEF. (2012). Nueva institucionalidad de infancia y adolescencia

en Chile. Aportes de la sociedad civil y del mundo acadmico.
Cmara de Diputados. (10 de abril de 2009). Informe de la Comisin

Especial Investigadora sobre SENAME. Obtenido de http://www.
Obtenido
de
UNICEF: http://www.unicef.cl/unicef/public/
camara.cl/pdf.aspx?prmID=100&prmTIPO=INVESTIGAFIN
archivos_documento/363/WD%2013%20Ciclo%20
Debates%20WEB.pdf

2011 Situacin de los Derechos Humanos en Chile. Santiago,
Chile.
121
Ejercicio de derechos sin

discriminacin
1.
2.
3.
4.
5.
Derechos de las mujeres

Derechos de las personas migrantes y vctimas de trata
Derechos de las personas con discapacidad
introduccin
La promocin, garanta y proteccin del derecho a la igual-
materia penal adolescente. Los derechos de las personas
dad y a la no discriminacin es un pilar del derecho inter-
migrantes y vctimas de trata tambin han sido objeto de
nacional de los derechos humanos y ha sido recogida de
preocupacin para el INDH. El captulo constata la nece-
manera expresa por diversos tratados. Esta preocupacin
sidad de contar con una nueva poltica migratoria acorde
internacional se explica principalmente en la medida en
a las caractersticas actuales del pas y a los estndares de
que la discriminacin constituye uno de los problemas que
derechos humanos en la materia, as como los problemas en
aquejan a las sociedades democrticas, porque impide de
la garanta de algunos derechos. Adicionalmente, se abordan
modo arbitrario el ejercicio de derechos en igualdad o no
los desafios existentes por combatir el crimen de trata de
los reconoce de manera universal a todas las personas. As,
personas. El captulo contina analizando los derechos de las
la discriminacin conlleva a una afectacin de la igualdad
personas adultas mayores, donde junto con abordar la situa-
entre las personas, presupuesto esencial en una democracia.
cin normativa e institucional, el INDH releva la precaria situacin de los Establecimientos de Larga Estada de Adultos
El INDH, en sus Informes Anuales 2010 y 2011, ha mani-
Mayores (ELEAM) en el pas. Finalmente, el captulo termina
festado su preocupacin en relacin con la discriminacin,
revisando los derechos de las personas con discapacidad
planteando diversas recomendaciones al Estado para erra-
y la afectacin de sus derechos concentrada en cmo la
dicarla. Siguiendo ese trabajo, el Informe Anual 2012 pre-
discapacidad es un obstculo para el ejercicio de derechos,
senta un captulo especfico sobre el ejercicio de derechos
especialmente en mbitos como la salud y el trabajo.
sin discriminacin.
Por primera vez el Informe Anual trata los derechos de las
mujeres, si bien en aos anteriores se abordaron algunos
aspectos especficos en la materia. En esta oportunidad se
hace hincapi en las desiguales condiciones para participar
en la vida poltica del pas, se releva con preocupacin la
violencia sexual hacia las nias y las tensiones existentes en
el acceso a la justicia por parte de mujeres indgenas en
casos de violencia por parte de sus parejas. A continuacin,
el captulo sobre derechos de las personas privadas de libertad recalca que, pese a algunas medidas adoptadas por
el gobierno y el Congreso, el hacinamiento sigue constituyendo una grave violacin a los derechos humanos, lo que
afecta el ejercicio de un conjunto de derechos. Entre otros
temas, este acpite releva aspectos discriminatorios en materia del derecho a sufragio y los problemas persistentes en
125
DerechoS de las mujeres
Fotografa: Kena Lorenzini
derechoS de laS mujereS
En materia de derechos humanos de las mujeres, la accin
Estado su preocupacin por la persistencia de estereotipos
del Estado en las ltimas dcadas en el mbito legislativo
sobre roles y responsabilidades de gnero, la ausencia de
y de la poltica pblica ha permitido superar dficits im-
medidas especiales de carcter temporal para la igualdad
portantes de reconocimiento y ejercicio. La igualdad entre
sustantiva entre hombres y mujeres, las dificultades que en-
mujeres y hombres se consagr en la Constitucin en 1999,
frentan las mujeres para acceder a la justicia en casos de
y en la legislacin se han adoptado normas especficas que
violencia dentro y fuera de la familia, su baja participacin en
protegen su integridad y dignidad, y sus derechos laborales,
la vida poltica y pblica y en el mercado laboral, la brecha
relativos a la salud y a la vida familiar, entre otros. En la po-
salarial y en las pensiones entre hombres y mujeres, entre
ltica pblica, la adopcin de planes de igualdad de oportu-
otros aspectos2. Por su parte, el informe sobre las brechas
nidades entre hombres y mujeres desde 1994 en adelante
de gnero 2012 producido por el Foro Econmico Mundial
ha sido una herramienta eficaz para garantizar un esfuerzo
muestra que Chile cay del lugar 46 al 87 entre 135 pases
sostenido dirigido a superar la discriminacin y atender las
en razn de las diferencias en la participacin laboral, los
desigualdades estructurales que las afectan.
niveles salariales y la participacin poltica entre hombres y

mujeres (Foro Econmico Mundial, 2012).
Sin embargo, tanto en mbitos de la vida pblica como privada, persisten situaciones estructurales de discriminacin
Durante 2012 la situacin de los derechos humanos de las
y de vulneracin de derechos. En octubre de este ao, el
mujeres ha reportado avances, sin perjuicio de hechos que
Estado present su informe de cumplimiento al Comit de
develan campos en donde el Estado est aun en mora de
la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de
dar cumplimiento a sus obligaciones. Estos refieren al ejerci-
Discriminacin a la Mujer (CEDAW) correspondiente al
cio de derechos polticos, a una vida libre de violencia y de
perodo 2006-2010. El INDH puso a disposicin del Co-
acceso a la justicia.
mit un informe alternativo al del Estado (INDH, 2012), y
Con ocasin de la realizacin de las elecciones municipales,
varias ONG elaboraron informes sombra, los cuales die-
el INDH revisa en este informe el ejercicio de los derechos
ron cuenta de los principales desafos que tiene Chile en
polticos por parte de las mujeres, en particular, la posibili-
particular en relacin con materias que afectan a grupos
dad real de ser elegidas a cargos de alcaldesas y concejalas,
especficos, entre estos, las mujeres mapuche, las que viven
en el contexto de un marco legislativo que omite medidas
con VIH/SIDA, aquellas de orientacin sexual e identidades
especiales que faciliten iguales posibilidades de representa-
de gnero diversas, migrantes, privadas de libertad y muje-
cin a ambos sexos. De igual manera, durante 2012 se ha
res con discapacidades, entre otras1. El Comit plante al
conocido un nmero importante de denuncias de violencia
1 Presentaron informes sombra el Centro de Derechos Reproductivos,

Corporacin Humanas, Articulacin Feminista por la Libertad de Decidir, Organizacin de Transexuales por la Dignidad de la Diversidad,
entre otras. Los documentos estn disponibles en http://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/cedaws53.htm
CO/5-6, 16 de octubre de 2012.
129
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DErECHoS DE lAS mujErES
sexual contra nias y nios en jardines infantiles, colegios y
legales, insta a los Estados a adoptar las medidas especiales
comisaras, con lo cual se ha colocado en el debate pblico
temporales contenidas en la Convencin (art. 4) para ace-
la necesidad de respuestas institucionales adecuadas a un fe-
lerar la participacin en condiciones de igualdad de la mujer
nmeno cuya magnitud no ha sido hasta ahora reconocido.
en el mbito poltico, econmico, social, cultural y civil, o en
En el marco de esta grave vulneracin de los derechos a la
cualquier otro mbito. El Comit considera la aplicacin de
integridad y la seguridad de esta poblacin, el INDH exa-
estas medidas no como excepcin a la regla de no discri-
mina la realidad de las nias, muchas veces invisible cuando
minacin, sino como forma de subrayar que las medidas
revisa los derechos de las mujeres. Finalmente, se aborda
especiales de carcter temporal son parte de una estrategia
aqu el desafo de interpretacin de los derechos de las mu-
necesaria de los Estados Parte para lograr la igualdad sus-
jeres indgenas a la luz del Convenio 169 de la OIT, en el
tantiva o de facto de la mujer y el hombre en el goce de sus
contexto del acceso a la justicia en situaciones de violencia
derechos humanos y libertades fundamentales3.
intrafamiliar.
El grado de incorporacin de las mujeres al campo de la

poltica es indicativo de la profundidad de la democracia alcanzada por una sociedad. As lo ha entendido la comunidad
en Materias de dereCHos
HuManos de las MuJeres
internacional y regional de derechos humanos, tal como se

expresa en resoluciones de asambleas generales, declaraciones y planes de accin de cumbres mundiales, observaciones
generales de los rganos de tratado, e informes de relatoras
La discriminacin y vulneracin de los derechos humanos
y relatores4. El Comit de la CEDAW ha sealado que [e]l
de las mujeres han sido materia de preocupacin especial
concepto de democracia tendr significacin real y dinmi-
de la comunidad internacional y regional desde los aos se-
ca, adems de un efecto perdurable, slo cuando hombres
tenta en adelante. Adems de varias cumbres mundiales y la
y mujeres compartan la adopcin de decisiones polticas
implementacin de sus planes de accin, se han adoptado
y cuando los intereses de ambos se tengan en cuenta por
tratados que establecen obligaciones especficas a los Esta-
igual5. Desde este estndar, insta a los Estados a revisar sus
dos en sus deberes de proteccin, respeto y garanta de los
sistemas electorales porque advierte que la forma en que
derechos de las mujeres, como la Convencin para la Eli-
estn estructurados incide en la igualdad del ejercicio del
minacin de todas las Formas de Discriminacin a la Mujer
derecho a la participacin poltica, y esto se refleja en la
(CEDAW, 1979) y la Convencin Interamericana para Pre-
proporcin de mujeres elegidas. El Comit exhorta a los
venir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
partidos polticos a adoptar los principios de igualdad de
(Convencin Beln do Par, 1994).
oportunidades y democracia e intentar lograr un equilibrio
En materia de derechos polticos, la CEDAW establece la
entre el nmero de candidatos y candidatas6. A pesar de los
obligacin de los Estados de tomar las medidas apropia-
estndares establecidos por los tratados de derechos huma-
das para eliminar la discriminacin en la vida poltica y ga-
nos, la presencia de mujeres en cargos de representacin
rantizar en igualdad de condiciones con los hombres el

derecho a votar y ser elegibles para todos los organismos
3 Comit CEDAW, Recomendacin general No. 25 sobre el prrafo 1 del

artculo 4, 2004, prr. 18.
4 Entre estos, la Convencin sobre los Derechos Polticos de la Mujer,
la Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing (1995), la recomendacin aprobada por el Consejo de la Unin Europea sobre la participacin igualitaria de hombres y mujeres en el proceso de adopcin
de decisiones. A nivel regional, la Convencin interamericana sobre
concesin de derechos polticos a la mujer (1948), y el informe de la
Relatora sobre derechos de la mujer de la Comisin INDH: El camino
hacia una democracia sustantiva: la participacin poltica de las mujeres
en las Amricas, 2011.
5 Comit CEDAW, Recomendacin General N 23, prr. 14.
6 Ibdem, prr. 22.
cuyos miembros sean objeto de elecciones pblicas (art.

7 a.). Junto con la igualdad jurdica, esta garanta requiere la
eliminacin de las barreras que desde los discursos y prcticas institucionales, polticas, sociales y culturales vulneran la
igualdad sustancial entre hombres y mujeres, en este caso,
en su derecho a ser elegibles. El Comit de la CEDAW ha
sealado que este derecho se debe poder ejercer tanto
de jure como de facto por lo cual, adems de las reformas
130
poltica es an muy baja: 10% de las presidencias nacionales
actos son de ocurrencia cotidiana en la vida de las nias y
y 19,5% de los Parlamentos (ONU Mujeres, 2011).
las mujeres, tanto en los espacios pblicos como privados,

y en forma independiente de la condicin social. As lo han
Por su parte, la violencia contra las mujeres es considerada
demostrado estudios nacionales e internacionales de las
como una forma de discriminacin que impide gravemente
organizaciones de mujeres, y ha sido documentado por la
el goce de derechos y libertades en pie de igualdad con el
relatora en sus informes8.
hombre. Se entiende por tal la violencia dirigida contra la

mujer porque es mujer o que la afecta en forma despro-
A pesar de la recurrencia de la violencia sexual en la vida
porcionada. Incluye actos que infligen daos o sufrimientos
de las mujeres, los ndices de denuncia y sancin de estas
de ndole fsica, mental o sexual, amenazas de cometer esos
conductas son bajos9. La Comisin IDH ha constatado un
actos, coaccin y otras formas de privacin de la libertad7.
subregistro alto y una falta de denuncia de incidentes de vio-
La violencia sexual es una manifestacin especfica de la
lencia sexual, porque las vctimas temen la estigmatizacin
violencia de gnero cuando es expresin de poder y con-
por parte de sus comunidades y acciones de represalia por
trol sobre el cuerpo y la sexualidad de las mujeres. Radhika
parte del agresor. Desconfan de que el sistema de justicia
Coomaraswamy, relatora sobre violencia contra las muje-
les pueda ofrecer un remedio pronto y efectivo. Sienten
res de Naciones Unidas, seala que como una expresin
miedo de recibir un tratamiento discriminatorio por parte
de la violencia contra la mujer, la violacin y la violencia
de instancias judiciales al denunciar los hechos (Comisin
sexual, incluido el acoso sexual, son fenmenos universales
IDH, 2007). En el caso de las nias, razones importantes
que existen en todos los pases y culturas, que se emplean
para guardar silencio son la intimidacin y amenazas hechas
como armas para degradar y aterrorizar a la mujer. Todas
por los agresores y la poca credibilidad que culturalmente
las formas de violencia sexual contra la mujer son mtodos
tiene su palabra para las personas adultas.
empleados para su sometimiento mediante el control de
Finalmente, respecto del acceso a la justicia de las mujeres in-
su sexualidad por la violencia, el miedo y la intimidacin
dgenas, el Convenio 169 de la OIT indica que al aplicar la le-
(Coomaraswamy, 1997).
gislacin nacional a los pueblos interesados debern tomarse
La Organizacin Mundial de la Salud define la violencia
debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho
sexual como todo acto sexual, la tentativa de consumar
consuetudinario. Dichos pueblos debern tener el derecho
un acto sexual, los comentarios o insinuaciones sexuales
de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre
no deseados, o las acciones para comercializar o utilizar de
que stas no sean incompatibles con los derechos funda-
cualquier otro modo la sexualidad de una persona median-
mentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los
te coaccin por otra persona, independientemente de la
derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siem-
relacin de sta con la vctima, en cualquier mbito, inclui-
pre que sea necesario debern establecerse procedimientos
dos el hogar y el lugar de trabajo (OMS, 2002). La OMS, la
que puedan surgir en aplicacin de este principio (art. 8).
relatora sobre la violencia contra las mujeres y el Estatuto

8 Entre estos se puede consultar: Comisin IDH (2011): Acceso a la justicia para mujeres vctimas de violencia sexual en Mesoamrica OEA/
Ser.L/V/II. Doc. 63. UNFPA (2011): Estrategia Regional de UNFPA
para Amrica Latina y el Caribe para la Prevencin y el Abordaje de la
Violencia Sexual contra las Mujeres 2011-2013.
9 Los datos sobre el rango de denuncias en relacin con los hechos ocurridos vara. Iniciativa de Investigacin en Violencia Sexual (SVRI) en
un anlisis de datos secundarios sobre violencia sexual seala lo siguiente: Algunos estudios en LAC han tratado de calcular el porcentaje de vctimas que denuncian casos de violencia sexual a las autoridades
o que buscan otros tipos de ayuda y atencin profesional. Los niveles
de declaracin varan segn la poblacin estudiada, el entorno, la metodologa utilizada, las caractersticas del incidente, el tipo de servicio
y otros factores. En general, se estima que en la regin, slo un 5% de
las vctimas adultas de violencia sexual denuncian el suceso a la polica
(Contreras, Bott, Guedes, & Dartnall, 2010).
de la Corte Penal Internacional, entre otros, incluyen entre

sus manifestaciones la violacin, el incesto, el acoso y hostigamiento sexual, el uso de las mujeres en la pornografa, la
explotacin sexual, la esterilizacin o la maternidad forzada,
la mutilacin genital, la trata de mujeres con fines de explotacin sexual y la prostitucin forzada, la desnudez forzada,
los manoseos y las tocaciones, los insultos y las agresiones
verbales de carcter sexual, entre otras. Muchos de estos
7 Comit de la CEDAW, Recomendacin General N 19, 1992, prr. 6.
131
Por su parte, la Convencin Belm do Par sobre violencia
vulnerabilidad a la que estn expuestas las jvenes de preca-
contra las mujeres exige a los Estados dar especial atencin a
rias condiciones de vida ante situaciones de discriminacin
la situacin de vulnerabilidad a la violencia que puedan sufrir
por gnero y etnia. En mayo de 2012, el Presidente de la Re-
la mujer en razn, entre otras, de su raza o de su condicin
pblica otorg un indulto parcial a Blas rebaj en seis aos
tnica, [] (art. 9). Estos estndares determinan que, en los
su condena con lo cual recobr su libertad. Sin perjuicio de
casos de violencia contra las mujeres indgenas, el acceso a la
este importante avance, las dificultades de interpretacin de
justicia implica, por un lado, el acceso a la justicia del Estado
los derechos de las mujeres indgenas a la luz del Convenio
y por otro, el reconocimiento de las normas de justicia in-
169 de la OIT configuran un escenario complejo de acceso
dgena, sobre la condicin sine qua non que ambos sistemas
a la justicia en situaciones de violencia intrafamiliar.
deben ser compatibles con los derechos humanos interna-
El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas
cionalmente reconocidos (Comisin IDH, 2007).
no puede dar lugar a relativizar la violacin a los derechos
La Convencin Interamericana para Prevenir, Erradicar y
humanos que constituye la violencia contra las mujeres,
Sancionar la Violencia contra la Mujer (Convencin de Be-
sea cuales fueran los contextos culturales en que esta se
lm do Par) indica que es obligacin de los Estados actuar
produce. Algunos estudios en Latinoamrica han mostrado
con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar
que el derecho indgena no necesariamente considera la
la violencia contra la mujer (art. 7 a) y consigna que se
violencia contra la mujer en el mbito intrafamiliar como
debe tener especialmente en cuenta la situacin de vulne-
una conducta sancionable y, en caso de sanciones, estas se
rabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en razn,
aplican cautelando el vnculo familiar por sobre el resguardo
entre otras, de su raza o de su condicin tnica, de migrante,
de la dignidad de las mujeres (Instituto de Defensa Legal;
refugiada o desplazada (art. 9). Por su parte, la Corte IDH
Fundacin Debido Proceso Legal, 2008). Por otro lado, en la
seal en su sentencia en el caso Campo Algodonero, que
justicia del Estado, a las debilidades estructurales y las defi-
los Estados deben adoptar medidas integrales para cumplir
ciencias institucionales, las mujeres indgenas deben agregar
con la debida diligencia en casos de violencia contra las mu-
las percepciones racistas y actitudes discriminatorias de mu-
jeres. En particular, deben contar con un adecuado marco
chos funcionarios del sistema judicial (Sieder & Sierra, 2011).
jurdico de proteccin, con una aplicacin efectiva del mismo y con polticas de prevencin y prcticas que permitan
dereCHos poltiCos: el
dereCHo a ser elegidas
actuar de una manera eficaz ante las denuncias. La estrategia

de prevencin debe ser integral, es decir, debe prevenir los
factores de riesgo y a la vez fortalecer las instituciones para
La Constitucin Poltica de Repblica declara que [l]as per-
que puedan proporcionar una respuesta efectiva a los casos
sonas nacen libres e iguales en dignidad y derechos (art. 1),
de violencia contra la mujer. Asimismo, los Estados deben
y asegura la igualdad ante la ley. En Chile no hay persona
adoptar medidas preventivas en casos especficos en los
ni grupos privilegiados [...] Hombres y mujeres son iguales
que es evidente que determinadas mujeres y nias pueden
ante la ley, y la igual proteccin de la ley en el ejercicio de
ser vctimas de violencia10.
sus derechos (art. 19.2 y art. 19.3). Sin embargo, la plena
En su Informe Anual 2011, el INDH dio cuenta de los pro-
participacin de las mujeres en el espacio de la poltica es
blemas que aquejan a las mujeres indgenas para acceder a
deficitaria en Chile, tanto en el Poder Ejecutivo como en
la justicia y revis la situacin de Gabriela Blas, condenada a
el Parlamento y en los municipios11. En el primero, desde
12 aos de presidio por el abandono de su hijo con resultado de muerte. Su realidad es paradigmtica de la particular
11 En este acpite no se aborda la presencia de las mujeres en altos cargos en empresas. Vale la pena sealar, sin embargo, que los ndices
son bajos: el promedio de participacin femenina en altos cargos directivos en las principales empresas privadas en Amrica Latina es
28%, mientras que Chile alcanza un 24%, es decir bajo el promedio
regional (Pizarro & Guerra, 2010).
10 Corte IDH, Caso Gonzlez y otras (Campo Algodonero) Vs. Mxico. Sentencia de 16 de noviembre de 2009 (Excepcin Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas).
132
la recuperacin de la democracia, el nmero de ministras
hombres. Los resultados mostraron un triunfo de mujeres
aument muy lentamente hasta el gobierno de Michelle Ba-
en alcaldas emblemticas de Santiago y, en general, un au-
chelet, la que instal un primer gabinete paritario, dando
mento de su eleccin: una de cada cuatro candidatas a al-
cuenta con ello de la importancia de la voluntad poltica
caldesas fue elegida (25,88%), frente a una de cada cinco en
para lograr avances sustantivos en la participacin poltica
las municipales de 2008 (23.24%) (ComunidadMujer, 2012).
de las mujeres y su acceso a los espacios de toma de deci-
Lo mismo ocurre con las concejalas: 21,5% fueron elegidas,
siones12.
proporcin levemente mayor al 20,6% de la contienda pasada. El nmero de alcaldesas se mantuvo igual y las concejalas
Aun cuando las mujeres componen el 52% del padrn elec-
pasaron de 493 a 553 (Corporacin Humanas, 2012).
toral13, su representacin en los cargos de eleccin popular

alcanza un promedio de 13,7%, muy por debajo del 26%
Los obstculos a la participacin poltica de las mujeres y a
que registran los pases de la Organizacin para la Coope-
hacer efectivo su derecho a ser elegibles en las contiendas
racin y el Desarrollo Econmico (SERNAM, 2012). En las
electorales son mltiples. Estos tienen relacin con aspec-
ltimas elecciones parlamentarias fueron elegidas cinco se-
tos: i) estructurales, de orden socioeconmico como las
nadoras de un total de 38 (13%) y 17 diputadas de 120
desigualdades en el mercado laboral y la brecha salarial, o
(14%). En el ao 2010, solo 12,5% de las alcaldas y 23,8%
las diferencias en los niveles de escolaridad; ii) culturales e
de las concejalas estaban en manos de mujeres.
ideolgicos, que se asientan en la divisin de roles entre

hombres y mujeres; iii) poltico-institucionales, que tienen
Estos rangos de representacin han ido aumentando len-
directa correspondencia con las formas en que se organizan
tamente desde los aos noventa a la fecha, pero an estn
los partidos polticos y los sistemas electorales (Ros, 2008).
lejos de significar un avance sustancial en el horizonte de
Chile es un pas que no garantiza adecuadamente derechos
la paridad entre hombres y mujeres en cargos de eleccin
y posibilidades iguales a mujeres y a hombres, lo que se
popular14. Los resultados de las candidaturas para las elec-
refleja en los mbitos pblicos, comunitarios y privados, y
ciones municipales de este ao muestran que esta situacin
en el de la poltica. Los aspectos estructurales parecieran
se reitera: el total de candidatas a alcaldesas disminuy de
incidir en forma indirecta dado que su escasa presencia
17,5% en 2008 a 14,4% en 201215; las candidatas a conceja-
es independiente de su condicin socioeconmica y nivel
las reportaron un leve aumento de 25,3% a 26%. Persiste la
educativo (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012). En la
tendencia de los ltimos 20 aos: las candidaturas a cargos
dimensin cultural e ideolgica, se sealan como factores
de eleccin municipal siguen protagonizadas en un 80% por
disuasivos el hecho que la poltica ha sido un mbito en el

que histricamente han tenido preeminencia los hombres, a
12 Durante el gobierno de Ricardo Lagos, las ministras representaron el

23,7% del gabinete; bajo la presidencia de Michelle Bachelet, la participacin se increment a 46,7%; durante el gobierno de Sebastin
Piera, las ministras representan 27,3% del gabinete. Cepal, Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe.
13 El 31 de enero de 2012 comenz a regir la Ley N 20.568 que regula
la inscripcin automtica, modifica el Servicio Electoral y moderniza
el sistema de votaciones. El nuevo padrn electoral aumenta en 30%
el nmero de personas que votan; alrededor de 2,5 millones son mujeres. Disponible en la pgina Web del SERVEL.
14 La proporcin de senadoras subi de 7% a 13% y la de diputadas de
5% a 14% entre 1994 y 2010.
15 El Instituto de Ciencias Sociales de la UDP analiz la composicin de
estas candidaturas por pacto electoral y partido poltico y concluye:
Al mirar a partidos e independientes de lista, la mayor porcin de
mujeres va como independiente en el pacto de la Coalicin. Estos
independientes totalizan 83, 19 de ellos son mujeres. Le sigue la UDI
con el 22% de mujeres, el PPD con 18%, los independientes del pacto Chile Justo con 17,6% y el PS con 17,1%. Los partidos con menos
porcin de mujeres son el PRSD (3,7%) y el PRO (8,7%). Puzzle
electoral: el perfil de los candidatos. Observatorio Poltico Electoral,
ICSO-UDP.
lo que se agrega que las responsabilidades domsticas culturalmente asignadas a las mujeres hacen difcil equilibrar
vidas familiares y responsabilidades polticas (Corporacin
Humanas, 2005).
En la dimensin poltico-institucional se concentran obstculos que sera posible resolver con voluntad poltica de sus
actores. Los partidos polticos en Chile, a pesar de las resoluciones de sus congresos ideolgicos, muestran poco
compromiso con la promocin de las militantes a cargos
de decisin partidaria y candidaturas (Corporacin Humanas, 2011). La informacin del Servicio Electoral revela que
las mujeres constituyen 51,9% de la afiliacin a los partidos
polticos (SERVEL, 2010) y, sin embargo, en los 17 partidos
133
inscritos a las elecciones municipales de 2012 solo hay dos
tema, los partidos seleccionan candidatos ya testeados (se-
presidentas y dos secretarias generales16. Solo tres partidos
guros), los que mayoritariamente son hombres; de hecho,
PS, PPD, DC tienen establecido en sus estatutos el meca-
90,3% de las candidaturas presentadas por los partidos al
nismo de cuota para promover las candidaturas de mujeres;
electorado entre 1989 y 2005 han sido de hombres (IDEA
sin embargo, estos porcentajes no se garantizan en las listas
& Flacso, 2006). Esto provoca, adems, altas tasas de re-
finales que se someten a procesos de primarias o en las
eleccin, lo cual dificulta el ingreso de nuevas candidaturas,
negociaciones al interior del pacto electoral17. En las seis
entre ellas, de las mujeres. El Comit de la CEDAW reite-
ltimas elecciones parlamentarias entre 1989 y 2009 los
radamente ha instado al Estado a intensificar sus esfuerzos
partidos polticos presentaron 90% de candidatos y 10% de
encaminados a reformar el sistema electoral binominal, que
candidatas (ComunidadMujer, 2012).
es desfavorable para la representacin poltica de la mujer, y

a que adopte medidas, en particular medidas especiales de
A los obstculos para el acceso de las mujeres a los proce-
carcter temporal, destinadas a acelerar la igualdad de facto
sos de nominacin, de campaa y de financiamiento de las
entre la mujer y el hombre a fin de incrementar la partici-
mismas, se agrega el alto grado de reeleccin que marcan
pacin de la mujer en la vida poltica, particularmente en el
las contiendas electorales. En las elecciones municipales de
Parlamento y los municipios21.
este ao, 83,8% del total de 1.181 candidatos/as fue a reeleccin (ICSO Observatorio Poltico Electoral, 2012).
En el parlamento reposan algunas propuestas de reforma al

sistema binominal. En la medida en que este debate avance,
Lo paradjico es que las dificultades para promocionar las
es importante incorporar el anlisis de los sistemas de elec-
candidaturas de mujeres se contradicen con el creciente au-
ciones que permiten mayores niveles de inclusin y parti-
mento de sus niveles de elegibilidad es decir, de la relacin
cipacin de sectores hasta ahora excluidos. Si bien no es el
positiva entre nmero de mujeres candidatas y nmero de
nico aspecto a considerar, es importante tener en cuenta
mujeres electas y de su aporte en porcentaje de votacin
que existe evidencia internacional que muestra que los sis-
a sus respectivos partidos y alianzas polticas independien-
temas de representacin proporcional favorecen la eleccin
temente de que sean o no elegidas18. Se agrega que en las
de mujeres en mayor medida que los sistemas mayoritarios.
encuestas de opinin pblica, la ciudadana de manera ma-
Un estudio realizado en 53 pases indica que en aquellos
yoritaria en rangos superiores al 70% valora la presencia
con un sistema proporcional, las mujeres constituyen el 20%
de las mujeres en poltica19.
del total de elegidos/as; esta proporcin baja a 15% en los
El sistema electoral binominal20 que se aplica a las elecciones
sistemas mixtos y a 11% en los mayoritarios22.
parlamentarias en Chile constituye un obstculo objetivo a
Sin perjuicio de lo anterior, difcilmente se avanzar en au-
la participacin y eleccin de las mujeres. En efecto, ante las
mentar la representacin poltica de las mujeres sin la adop-
pocas opciones de presentar candidaturas que otorga el sis-
cin de medidas afirmativas que permitan concretar una

igualdad de oportunidades. La experiencia latinoamericana
16 Las presidentas son de los partidos Verde del Norte y Fuerza del Norte; las secretaras generales son del los partidos Humanista e Izquierda
Cristiana.
17 En las primarias municipales de la Concertacin para elegir sus candidatos/as a alcalde/za, de 336 participantes, slo 53 eran mujeres
(15,8%) y fueron elegidas 21, que corresponden al 15,3% del total.
18 Estudios de la Corporacin Humanas y de Comunidad Mujer han demostrado esta tendencia.
19 73% segn el estudio de opinin Auditoria a la Democracia. PNUDCEP-LyD, Cieplan y Proyectamrica Encuesta ComunidadMujer,
diciembre 2011.
20 Es una variante de los sistemas proporcionales que establece la eleccin de dos representantes por circunscripcin. De manera especfica, el punto de corte que un partido debe alcanzar para obtener al
menos un escao es el 33,4% de los votos, mientras que para lograr
los dos escaos necesita obtener el 66,7%.
al igual que la mundial muestra que los pases que incorporaron el mecanismo de las cuotas en las elecciones
legislativas presentan un promedio de representacin femenina de 20,3%, en contraposicin al 13,7% que presentan
aquellos que carecen de dicho mecanismo (Corporacin
Humanas, 2005). En el Parlamento se ha debatido la posibi21 As lo expres en 2006 (CEDAW/C/CHI/CO/4, prr. 14) y lo ha
reiterado en 2012 (CEDAW/C/CHL/CO/5-6, prr. 24).
22 Pippa Norris (2006) The impact of Electoral Reform on Womens
Representation, Acta Poltica. Julio 2006, Volumen 41, Nmero 2.
Citado en (ComunidadMujer, 2012).
134
lidad de adoptar este tipo de acciones, sin que hasta ahora
o de personas investidas de un deber de cuidado hacia la
haya voluntad poltica suficiente23. Durante 2012 hubo dos
comunidad como carabineros/as, profesores/as y religiosos.
hechos que cerraron en el corto plazo esta posibilidad: la
Se estima que en el mundo occidental una de cada tres
Ley Antidiscriminacin fue aprobada sin la inclusin de este
nias y uno de cada siete nios sufren de abusos sexuales
tipo de medidas24 y, en el debate del proyecto el Sistema
antes de cumplir los 18 aos (Unicef & ICSO-UDP, 2006), y
de Elecciones Primarias para la nominacin de candidatos a
aunque el nmero de denuncias ha aumentado, representan
Presidente de la Repblica, Parlamentarios y Alcaldes (Bo-
una proporcin menor a los hechos ocurridos. Un reciente
letn N 7911-06), fue rechazada una mocin parlamentaria
estudio sobre la violencia sexual contra nios y nias en
dirigida a establecer cuotas para candidatas en cada uno de
Brasil, Paraguay y Chile muestra que, en el caso del pas, en-
los partidos polticos.
tre el 70% y 75% de las agresiones no son reportadas (Na-
Entre las metas del plan de Igualdad de Oportunidades
varro, 2012). Se confirman hallazgos como el hecho que los
2010-2020 elaborado por SERNAM se incluye el incen-
agresores son mayoritariamente personas conocidas (89%),
tivo a la participacin poltica de las mujeres, con el fin
principalmente del mbito familiar de la vctima, y un tercio
de incrementar al menos 50% su presencia en los cargos
corresponde a la figura que ocupa el rol paterno25. El estu-
de eleccin popular y la eliminacin de las barreras que
dio estima que en Chile hay una vctima infantil de agresin
dificultan el acceso balanceado de hombres y mujeres a
sexual cada 30 minutos.
las oportunidades de participacin. La Ministra de dicho
Existe tambin una relacin entre el femicidio de nias y la
servicio y el Ministro Secretario General de la Presidencia
violencia sexual; en el transcurso del ao se han reportado
anunciaron en diciembre de 2011 y reiteraron en abril de
dos casos de nias de ocho aos, ambos cometidos por ve-
2012 la intencin del gobierno de presentar un proyecto
cinos que primero las violaron y luego las asesinaron26. Otra
de ley de cuotas e incentivos econmicos a las candidatu-
dimensin poco visibilizada de la violencia, y de la violencia
ras de mujeres (La Tercera, 2011). Este compromiso no se
sexual en particular, dice relacin con aquella que ocurre en
ha concretado.
las relaciones de pololeo o entre pares. Una investigacin de

la Corporacin Domos realizada con mujeres jvenes entre
dereCHo de las nias a una

Vida sin ViolenCia seXual
15 y 29 aos que hubiesen vivido o se encontraran viviendo
La violencia sexual contra las nias y las jvenes es un hecho
do violencia sexual en estas relaciones (Domos, 2010).
alguna forma de violencia de parte de sus parejas varones,

mostr que una de cada tres encuestadas seal haber vivi-
de ocurrencia cotidiana, en espacios familiares y privados,
Existe dificultad, sin embargo, para establecer un diagnstico
comunitarios e institucionales. Durante los ltimos aos, y
sobre la magnitud de la violencia sexual por la ausencia de
en particular en el transcurso de 2012, la ciudadana ha co-
estudios sistemticos y de un sistema de registro integrado
nocido hechos que involucran a personas que forman parte
a nivel pblico.
del entorno inmediato de las vctimas incluido el familiar,
23 Boletn N 3020-06, Proyecto que establece discriminacin positiva

a favor de las mujeres y modifica las Leyes 18.700 y 18.695, presentado el 6 de agosto de 2002, por el diputado Fulvio Rossi y otros/as;
Boletn N 3206 -18, Proyecto de Ley que modifica diversos cuerpos
legales con el objeto de promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pblica nacional, presentado el 13 de marzo de 2003
por la diputada Adriana Muoz y otras/os (reposicin al proyecto
presentado en 1997-Boletn 1994_07-archivado); Boletn N 555306, proyecto de ley que establece poltica equilibrada de hombres y
mujeres en el acceso y ejercicio de cargos de eleccin popular, ingresado en diciembre 2007
24 Ver captulo sobre Institucionalidad Democrtica en este informe.
25 La Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior en

el ao 2002 dio a conocer un estudio que hall que el 71% de las
agresiones son planificadas y muchas ocurren en el hogar de la vctima
(Morales, 2002). Realidad similar constat una investigacin sobre
maltrato infantil y abuso sexual en Chile realizada por UNICEF donde
se estim que en agresiones sexuales cometidas por no familiares, por
cada caso conocido existen otros tres o cinco que no son reportados;
cuando el agresor es un integrante de la familia, la relacin entre reportados y estimados pasa de uno a diez (Larran & Traversa, 2001).
26 Registro de femicidios 2012 de la Red Chilena contra la Violencia
Domstica y Sexual.
135
En Chile, durante 2011 ingresaron a la Fiscala 21.176 causas
de Delitos Violentos (CAVIS) que dependen de la Corpora-
por delitos sexuales; de ellas, 72,5% corresponde a delitos
cin de Asistencia Judicial29, la Unidad de Atencin a Vctimas
contra menores de 18 aos (Ministerio Pblico, 2012). Por
de la Subsecretara de Interior y los Centros de Atencin a
su parte, SENAME inform que en el primer semestre de
Vctimas de Delitos Violentos (CAVD)30, y los CAVAS de la
2012 ha recibido 4.147 denuncias por abuso sexual infantil y
Polica de Investigaciones. Se agregan los programas especiali-
el ingreso a programa para vctimas de abuso aument 35%
zados con los que cuenta SENAME. Todos estos organismos
respecto de aos anteriores27.
adems de SERNAM, el Ministerio de Salud y Carabineros

forman parte de la Red de Asistencia a Vctimas de Delitos
Las estadsticas muestran que la violencia sexual tiene una
Violentos (RAV) que tiene por objetivo establecer formas
direccionalidad de gnero. UNICEF indica que las mujeres
de coordinacin y potenciar las acciones especficas de cada
sufren abuso sexual entre 1,5 y 3 veces ms que los hom-
entidad en el propsito comn de atender a las vctimas de
bres (Unicef, 2011). En Chile, los ndices varan segn las
delitos violentos. Una evaluacin de los centros y unidades
instituciones que los producen, pero la tendencia es la mis-
de atencin integral a vctimas de delitos violentos (CAVAS,
ma en todos: la Red Chilena contra la Violencia Domsti-
CAVIS y CAVD) realizada por el Ministerio de Hacienda en
ca y Sexual denuncia que 81% de las vctimas de violencia
2008 da cuenta de la importancia de contar con estos ser-
sexual son nias (Red chilena contra la violencia domstica
vicios. Al mismo tiempo, identifica que la oferta pblica en
y sexual, 2012), y Navarro establece que entre 68%-73% de
la materia es reducida, y no es una respuesta organizada y
los hechos de violencia afectan a las nias (Navarro, 2012).
estructurada, sino ms bien fue un levantamiento de servicios
Su nmero es tambin mayor en las dependencias estatales
originados por las propias instituciones (DIPRES, Ministerio
que protegen y atienden a la infancia y adolescencia vc-
de Hacienda, 2008). La evaluacin identifica como necesida-
tima de delitos sexuales: de los ingresos de nios y nias
des mayores recursos humanos y de infraestructura, trabajo
a SENAME por causa de violencia sexual entre enero de
intersectorial y en red, y desarrollo de sistemas de informa-
2010 y julio de este ao, 72,5% son nias28. Por su parte, la
cin sobre variables comunes, adems del establecimiento de
PDI reporta que, durante 2012, a los Centros de Asistencia
metas de atencin y de gestin. Por su parte, SENAME en
a Vctimas de Atentados Sexuales (CAVAS) han ingresado
respuesta a una consulta hecha por el INDH, indic que el
127 personas a su programa de reparacin; 96 de estas son
principal desafo de su Programa de Reparacin al Maltrato
mujeres, y 50 de ellas menores de 18 aos.
Grave es la brecha entre la demanda de atencin y la capaci-
Tambin se verifica que la mayora de los agresores son
dad de la que dispone el servicio31.
hombres. As lo indican las estadsticas de Carabineros de
Ante las dificultades de la respuesta institucional al creciente
Chile, donde stos representan sobre el 90% de las perso-
nmero de denuncias de casos de abusos sexuales a nias y
nas denunciadas (Unicef & ICSO-UDP, 2006). En ese mismo
nios durante 2012, el Poder Ejecutivo anunci un conjunto
sentido, la gua clnica de atencin al abuso sexual en nias,
de medidas entre las que se incluyen: la creacin del Servicio
nios y adolescentes del Ministerio de Salud indica que si

bien el abuso sexual es ejercido, tanto en contra de hom-
29 Su acento est puesto en la asesora y acompaamiento jurdico a las

vctimas; en funcin de este propsito cuenta con programas de apoyo psicolgico y social. Existen 18 centros con cobertura regional.
En la regin metropolitana funciona el Centro Regional por los Derechos del Nio CREDEN que otorga atencin especializada a nios,
nias y adolescentes vctimas de delitos sexuales y maltrato infantil
grave constitutivo de delito.
30 Los Centros de Apoyo a Vctimas del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, tienen por objetivo contribuir a la reparacin de los daos ocasionados por el delito a travs del contacto rpido y oportuno
con las vctimas, entregando una atencin integral y especializada con
profesionales psiclogos, abogados y trabajadores sociales. Se cuenta
con 27 centros a nivel nacional.
31 Oficio N 4077 de SENAME, 5 de septiembre de 2012.
bres, como de mujeres, la evidencia seala que son muchas

ms las mujeres que son vctimas de situaciones de abuso
sexual, siendo los agresores predominantemente hombres
(Ministerio de Salud, 2011).
La red institucional que atiende a vctimas de delitos violentos
est integrada por los Centros de Atencin Integral a Vctimas
27 Oficio N 4077 de SENAME, 5 de septiembre de 2012.
28 Ibdem.
136
de Proteccin de la Infancia (reestructuracin del SENAME),
personal y autonoma de las mujeres. As, los esfuerzos del
el registro de Inhabilidades para Condenados por Delitos
Estado de Chile para la proteccin de nias y jvenes con-
Sexuales contra Menores32, aumento de penas y entrevista
tra la violencia sexual, prevenir su ocurrencia y sancionar a
nica a las vctimas. Esta ltima medida busca responder a
los agresores reportan avances, sin embargo, an distan de
la victimizacin secundaria33, uno de los principales proble-
cumplir con los estndares que establece la Convencin de
mas que se ha detectado en la atencin y sancin de estos
los Derechos del Nio.
delitos, debido a las mltiples entrevistas que deben dar

ante los organismos, pudiendo incluso entregar su testimo-
aCCeso a la JustiCia de
las MuJeres indgenas en
situaCiones de ViolenCia por
parte de la pareJa
nio hasta 10 veces (ante Carabineros, PDI, Fiscala, Servicio

de salud, Servicio Mdico Legal, peritaje psiquitrico, peritaje
psicolgico de credibilidad, peritaje psicolgico de dao, contraperitaje y juicio oral) (Navarro, 2012). La preocupacin
por legislar en este mbito demostrada por el gobierno es
La entrada en vigencia de la Ley 20.066 del ao 2005 sig-
valiosa. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario reforzar las
nific un cambio importante en el abordaje de la violen-
estrategias de prevencin que involucran al sector educativo
cia contra las mujeres en el espacio de la familia. Entre sus
as como desarrollar campaas pblicas que creen conciencia
aportes destaca la improcedencia de acuerdos reparatorios
en la poblacin sobre la importancia de denunciar el abuso
como forma de trmino de las causas de violencia en los
sexual, y que la institucionalidad otorgue atencin adecuada.
procesos por delitos constitutivos de violencia intrafamiliar.
El caso de Gabriela Marn, que se suicid en septiembre pa-
La adopcin de esta norma es coherente con los estndares
sado, es evidencia de una grave desatencin.
de derechos humanos que establecen que, por su gravedad,
De igual manera, en la prevencin, atencin y sancin de la
la violencia contra las mujeres debe ser objeto de sanciones
violencia sexual que afecta a nias y nios, se debe tener
y que no se permitan las conciliaciones entre agresores y
en cuenta la especial vulnerabilidad que afecta a las nias
vctimas porque en este tipo de delitos no existe igualdad
en razn de las construcciones culturales de gnero que
de condiciones entre las partes. As, la Comisin IDH ha
tienden a naturalizar su ocurrencia. El temor a la violencia
afirmado que la conciliacin asume que las partes involu-
sexual y las precauciones para evitar que sucedan forma
cradas se encuentran en igualdad de condiciones de nego-
parte de los procesos de socializacin de las mujeres, con
ciacin, lo cual generalmente no es el caso en el mbito de
independencia de su condicin socioeconmica o nivel
la violencia intrafamiliar (Comisin IDH, 2007). A ello se
educativo. Este comportamiento obligado como forma de
agrega el deber de debida diligencia que tiene el Estado de
proteccin conlleva restricciones de hecho a la libertad
investigar y sancionar este tipo de violencia, tal como refiere

la Convencin Belm do Par y la propia Corte IDH, entre
otros, en su sentencia de Campo Algodonero.
32 Ley 20.594 publicada el 19 d junio de 2012. Algunas disposiciones de

la norma presentan dificultades por su amplitud; a modo de ejemplo,
se puede solicitar informacin sobre una persona cuando se la va a
contratar para algn empleo que involucre una relacin directa y habitual con menores de edad, o cualquier otro fin similar (art. 6 bis incorporado al decreto ley N 645, de 1925, sobre el Registro General de
Condenas). La expresin cualquier otro fin similar resulta ambigua
respecto de qu actividades incorpora y qu se entiende por directo y
habitual en estos casos. decreto ley N 645, de 1925, sobre el Registro
General de CondenasAdicionalmente, las disposiciones de inhabilitacin perpetua y temporal que para ejercer ciertos cargos puede entrar
en tensin con el derecho a rehabilitacin que tienen las personas.
33 La victimizacin secundaria consiste en las consecuencias psicolgicas, sociales, jurdicas y econmicas negativas que dejan las relaciones de la vctima con el sistema jurdico penal, definicin utilizada
en el proyecto de ley, iniciado en Mocin de los senadores Walker y
Quintana, en materia de declaraciones de menores de edad vctimas
o testigos de delitos sexuales. Boletn N 7.783-07.
El INDH ha podido constatar la aplicacin de acuerdos

reparatorios en casos de violencia intrafamiliar contra las
mujeres indgenas que han llegado a los tribunales, particularmente en la Regin de La Araucana. El Ministerio Pblico reporta al menos 15 causas en que estos acuerdos han
sido invocados. Las Cortes han acogido las solicitudes de la
defensa de aplicar el Convenio 169 que dispone respetar
los mtodos a los que los pueblos interesados recurren
tradicionalmente para la represin de los delitos cometidos
por sus miembros (art. 9), en la medida en que ellos sean
137
compatibles con los derechos humanos y el sistema jurdico
ra tal que deje sin aplicacin normas sancionadoras de la
nacional; y en caso de proceder sanciones, dar preferencia
violencia contra las mujeres. As lo expres en un amicus
a tipos de sancin distintos al encarcelamiento (art. 10, 2.).
curiae presentado ante la Corte de Apelaciones de Temuco:

la gravedad de los hechos no pueden ser objeto de nego-
En sus sentencias, la Corte de Apelaciones de Temuco ha
ciacin entre las partes, tal como ocurre en el resto de los
sealado que es un hecho pblico y notorio en esta Regin,
casos que afectan a mujeres vctimas de violencia, sea esta
que las personas de la etnia mapuche, histricamente han
fsica, sicolgica, sexual o econmica e independientemente
resuelto sus conflictos, incluso algunos de mayor gravedad
de la raza, etnia o nacionalidad de la vctima [ ]. Una solucin
que los que motivan esta causa, mediante la negociacin,
como esa implicara que derechos ms cercanos a la tutela
por cuanto es propio de su cultura resolver de esta manera
de la dignidad humana de las mujeres cederan a favor de
los conflictos, razn por la cual resulta plenamente aplica-
costumbres (INDH, 2012).
ble el Convenio 169 ya referido por sobre la Ley 20.066.

Agrega que actuar de otra manera, impidiendo el trmino
En ese sentido se pronunci el voto de minora en la sen-
del conflicto de la forma que se ha producido, implicara
tencia de la Corte de Apelaciones de Temuco que constata
desintegrar a una familia que ha podido recomponerse me-
que muchas de las polticas o medidas atentatorias contra
diante una solucin que les parece justa, lo que estara en
la mujer han sido justificadas bajo el alero de valores cul-
contradiccin con el Convenio ya referido que obliga a for-
turales, sustentados en creencias o de valores morales36.
talecer la integracin de los pueblos, ms an cuando de
Por ello, se argumenta, la multiculturalidad y el respeto de
esta manera se contribuye a cumplir con el inters superior
las costumbres de los pueblos indgenas debe reconocer
de fortalecer la familia de acuerdo a lo que establece la
como limite la cosificacin y degradacin de la mujer, aun
Constitucin Poltica de la Repblica .
con su aparente anuencia, lo que obliga a revocar un so-
34
breseimiento definitivo originado en el acuerdo reparatorio
Las prcticas culturales de una etnia o religin no pueden
entre una mujer supuestamente agredida por su cnyuge o
apartarse de plano de lo establecido en los tratados inter-
conviviente, por razones de derechos fundamentales y no
nacionales de derechos humanos35, y as lo indican aquellos
simplemente en la perspectiva ilusoria de la igualdad en la
que abordan los derechos de los pueblos indgenas: [l]os
capacidad de negociacin amparada en aspectos culturales.
Estados adoptarn medidas, junto con los pueblos indgenas,

para asegurar que las mujeres y los nios indgenas gocen
Por otro lado, la revisin de esta materia en otros pases de
de proteccin y garantas plenas contra todas las formas
la regin muestra que no es posible dar por supuesto que el
de violencia y discriminacin (Declaracin de las Naciones
derecho consuetudinario d proteccin efectiva a los dere-
Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, art. 34).
chos de las mujeres en situaciones de violencia intrafamiliar.
El Convenio 169 establece que [e]n la medida en que ello
De hecho, las propias organizaciones de mujeres indgenas
sea compatible con el sistema jurdico nacional y con los de-
han planteado la necesidad que dentro de sus comunidades
rechos humanos internacionalmente reconocidos debern
y culturas se respeten y garanticen sus derechos humanos.
respetarse los mtodos a los que los pueblos interesados
As, han exigido que las autoridades indgenas responsables
recurren tradicionalmente para la represin de los delitos
de la aplicacin de la justicia ancestral revisen las formas de
cometidos por sus miembros (art. 9).
resolucin de casos de violencia contra las mujeres, incluyendo violencia fsica, psicolgica, sexual, pago de alimentos,
En atencin a los estndares sealados, el INDH considera
adulterio, conflictos de herencia, acceso a la tierra e impe-
que el Convenio 169 no puede ser interpretado de mane-
dimentos de la participacin de las mujeres, y hagan partcipes a las mujeres indgenas organizadas en este proceso
34 Sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco, Rol 1136-2011, de

4 de junio de 2012.
35 Comit de Derechos Humanos, Observacin General No 28, Igualdad de derechos entre hombres y mujeres; y, Comit de la CEDAW,
Observacin General No 19, La violencia contra la mujer.
(UNIFEM, 2009).
36 Causa rol 1136-2011.
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140
derechoS de laS perSonaS privadaS de libertad
Pese a que en los ltimos aos la mala situacin en que vi-
que habra sido la base del anuncio del Poder Ejecutivo de
ven las personas privadas de libertad ha estado relativamen-
reformar el proceso penal1.
te presente en el debate pblico, el conjunto de cambios
Adems, la necesidad de adoptar y/o reforzar las medidas
legales, institucionales y culturales que todava se requieren
para que las personas privadas de libertad puedan ejercer sus
para una solucin integral a dicha situacin hacen que el
derechos tanto civiles y polticos como econmicos, sociales
tema siga constituyendo un desafo complejo. En este senti-
y culturales (acceso a la salud, educacin y trabajo), sigue sien-
do, el incendio de la crcel de San Miguel en diciembre de
do crtica durante 2012. Para avanzar en este mbito, el INDH
2010, que constituye una de las tragedias penitenciarias ms
y Gendarmera han firmado un convenio de cooperacin en
lamentables de la historia del pas, reafirm la necesidad
virtud del cual se trabajar, entre otras materias, en la elimi-
de revertir y mejorar las condiciones carcelarias, revisar el
nacin progresiva del uso de las celdas de aislamiento acorde
enfoque de la poltica criminal y completar el proceso de
a los estndares internacionales de derechos humanos. Estos
modernizacin de Gendarmera.
reductos fueron utilizados durante 2012 en ms del 75% de

las sanciones por infraccin al reglamento penitenciario2.
El INDH ha planteado en sus Informes Anuales 2010 y 2011

que las polticas penitenciarias deben estar orientadas hacia
Por su parte, a cinco aos de la entrada en vigencia de la
la rehabilitacin e integracin en la sociedad de quienes es-
Ley 20.084 sobre responsabilidad penal adolescente, esta
tn privados de libertad. Sin embargo, la irracionalidad en
presenta dficits principalmente en cuanto a su aplicacin y
el uso de la pena privativa de libertad, el hacinamiento, las
a la falta de infraestructura adecuada para el cumplimiento
malas condiciones carcelarias y la privacin generalizada de
de sus objetivos. Acorde a la informacin disponible pre-
derechos para internos e internas hacen difcil alcanzar di-
ocupa que diversos centros del SENAME no cuenten con
cho objetivo, el cual adems constituye una obligacin legal
la autorizacin de las Secretaras Regionales Ministeriales de
para el Estado. Estas situaciones siguen presentes en 2012. Si
Salud para su funcionamiento o la falta de infraestructura
bien el nivel de hacinamiento ha disminuido principalmente
para la realizacin de talleres, lugares para entrevistas con
por la aprobacin de la Ley 20.588 sobre indulto general,
su abogado/a o para recibir visitas. Asimismo, la informacin
constatndose una disminucin de 1.732 personas privadas

de libertad respecto del 2011, an persisten altos niveles
1 Este anuncio se realiz la semana en que tuvo lugar la decisin de la

jueza Vega, del 13 Juzgado de Garanta de Santiago, de no aplicar prisin preventiva al imputado confeso del homicidio de un barrista del
equipo de ftbol Colo Colo. Posteriormente, y tras los cuestionamientos pblicos por parte del Poder Ejecutivo, la Corte de Apelaciones de
Santiago revoc la resolucin de la jueza.
2 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569 de fecha 24 de septiembre de
2012, en respuesta al INDH.
de sobrepoblacin en los establecimientos penitenciarios,

una percepcin de inseguridad en la poblacin que alienta
el uso de la pena de crcel como elemento central de la
poltica criminal y, recientemente una crtica poltica al funcionamiento de los tribunales de justicia por el garantismo
143
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DErECHoS DE lAS PErSoNAS PrIVADAS DE lIBErtAD
muestra un alza en proporcin a 2011 en las condenas privativas de libertad a adolescentes y una disminucin proporcional en la aplicacin de salidas alternativas3. El Estado
tiene la obligacin de tener un sistema judicial propio para
adolescentes que tenga en cuenta el inters superior del
nio y la nia como eje central, fortalecer en los/as adolescentes el respeto a los derechos humanos y promover su
rehabilitacin e integracin a la sociedad.
El presente captulo da cuenta de la situacin de personas
Desde una perspectiva de derechos humanos, la poltica criminal debe considerar medidas que superen toda discriminacin, especialmente, hacia grupos especficos que encuen-
captulo tambin revisa la situacin de respeto de derechos
adultas y adolescentes privadas de libertad. En cuanto a los

primeros, junto con analizar los avances y desafos en materia de condiciones carcelarias, se plantea la cuestin del
derecho de sufragio de quienes estn privados de libertad;
se revisa el ejercicio de derechos econmicos, sociales y culturales como la salud y el trabajo, y la obligacin del Estado
de proteger a la poblacin GLBTTI6 privada de libertad. El
humanos del personal de Gendarmera como parte fundamental de la situacin carcelaria en el pas. En materia de
tran en el encierro una profundizacin de su situacin de

vulnerabilidad. El sistema penal es por naturaleza selectivo,
reproduciendo en gran parte las desigualdades sociales. En
efecto, al analizar el perfil de la poblacin carcelaria actual
en Chile, esta es mayoritariamente de jvenes entre 20 y 29
aos con bajos niveles de escolaridad. De las 51.651 personas bajo este rgimen, 1.754 tienen escolaridad superior, es
decir, un 3.4%. La mayora tiene escolaridad bsica (24.517
personas) y media (24.491 personas), y 604 personas no
tienen ninguna clase de instruccin formal4. Por ello, el sistema debe contar con lmites claros y controles objetivos de
forma de evitar resultados discriminatorios.
responsabilidad penal adolescente, el captulo se focaliza en

dos aspectos: la aplicacin de la Ley 20.084 de responsabilidad penal adolescente, y las condiciones de funcionamiento
de los centros del SENAME.
Para llevar a cabo el anlisis del presente captulo se considera tanto la poltica criminal, es decir, la manera en que
el Estado se organiza para investigar y sancionar los ilcitos
que se producen y las consecuencias que esto tiene en la
situacin carcelaria; como tambin la poltica penitenciaria,
relacionada con las tareas desarrolladas por el Estado en
materia carcelaria y as permitir la rehabilitacin e integra-
A su vez, que el Estado promueva una cultura penitenciaria

de respeto a los derechos humanos transversal para todos los actores del sistema es fundamental para alcanzar
el objetivo de la rehabilitacin e integracin en la sociedad.
Esa cultura se construye tambin respetando y garantizando los derechos de los/as funcionarios/as de Gendarmera,
los cuales estn sometidos a condiciones laborales de tensin cotidiana. Esto es parte de los desafos que enfrenta la
recientemente creada Unidad de Promocin y Proteccin
de los derechos humanos de Gendarmera, cuyo objetivo
principal es articular a nivel nacional un sistema eficaz de
proteccin y promocin de los derechos humanos de las
personas sujetas a custodia y control de Gendarmera de
Chile como asimismo, promover la construccin de una cultura que reconozca y promueva el respeto y proteccin de
los derechos y garantas de estas personas5.
cin a la sociedad de las personas privadas de libertad.
norMatiVa naCional y
de dereCHos HuManos
Tanto la Constitucin como el derecho internacional de los
derechos humanos es enftico en establecer que el Estado
debe asegurar los derechos econmicos, sociales y culturales
a las personas privadas de libertad7. En materia educativa, el
entonces Relator Especial sobre el derecho a la educacin,
Vernor Muoz, ha planteado que la educacin de los reclusos debe estar garantizada y consagrada en la Constitucin
y dems instrumentos legislativos; [y] debera estar dotada
6 Por la sigla GLBTTI se hace referencia a la poblacin Gay, Lesbiana,
Bisexual, Transgnero, Transexual e Intersexual.
7 La Constitucin Poltica de la Repblica reconoce como lmite a la soberana los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales
ratificados y vigentes en Chile (art. 5 inc. 2), entre los que est, por
ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales. Asimismo, la Constitucin en su art. 19 asegura el ejercicio
de un conjunto de estos derechos como a la salud, educacin y trabajo.
3 Defensora Penal Pblica. Oficio N 821 de fecha 10 de octubre de

5 Gendarmera de Chile. Resolucin Exenta N 5712 de fecha 11 de junio de 2012. Punto resolutivo 1.a.
144
de fondos pblicos suficientes8. En cuanto al derecho a la
ley califique como conducta terrorista, y los relativos al tr-
salud, la Corte IDH ha sealado que la falta de atencin
fico de estupefacientes y que hubieren merecido, adems,
mdica adecuada no satisface los requisitos materiales m-
pena aflictiva. Finalmente, el mismo artculo en su inciso final
nimos de un tratamiento digno conforme a la condicin de
establece que para el primer caso condena a pena aflicti-
ser humano. El Estado tiene el deber de proporcionar a los
va la calidad de ciudadano se recupera con la extincin de
detenidos revisin mdica regular y atencin y tratamiento
la responsabilidad penal, mientras que para los otros casos
adecuados cuando as se requiera9. Asimismo, tambin ha
conductas terroristas y por estupefacientes quienes re-
planteado que las afectaciones especiales del derecho a la
sulten condenados podrn solicitar esto al Senado una vez
salud, e ntimamente vinculadas con l, las del derecho a la
cumplida la condena.
alimentacin y al acceso al agua limpia impactan de manera
As, por mandato constitucional, la persona acusada de un
aguda el derecho a una existencia digna y las condiciones
delito est o no en prisin preventiva o condenada a una
bsicas para el ejercicio de otros derechos humanos10.
pena privativa de libertad, ve restringido en muchos casos su
Por su parte, el estatus de ciudadana otorga, entre otros,
derecho a sufragar. Respecto a si la prohibicin del sufragio
el derecho a presentarse a cargos de eleccin popular as
a quienes estn privados de libertad es una restriccin que
como el de sufragio . La Corte IDH ha planteado que los
cumple con los estndares internacionales de derechos hu-
ciudadanos tienen el derecho de participar en la direccin
manos, la Corte IDH ha planteado que los Estados pueden
de los asuntos pblicos por medio de representantes libre-
establecer estndares mnimos para regular la participacin
mente elegidos. El derecho al voto es uno de los elementos
poltica, siempre y cuando sean razonables de acuerdo a los
esenciales para la existencia de la democracia y una de las
principios de la democracia representativa14. En este mbi-
formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la par-
to se han planteado diversos modelos. Por ejemplo, Canad,
ticipacin poltica. Este derecho implica que los ciudadanos
Sudfrica y Ecuador contemplan el derecho a voto de las
puedan elegir libremente y en condiciones de igualdad a
personas privadas de libertad; otros pases como Finlandia
quienes los representarn .
o China lo prohben para ciertas condenas, y en el caso de
11
12
Estados Unidos, la prohibicin es absoluta.
En Chile, la suspensin y prdida del derecho a sufragio est

definida en la Constitucin. El art. 16 establece que este
En trminos generales, la obligacin del Estado en materia
derecho se suspende, entre otros motivos, por hallarse la
de personas privadas de libertad segn la Corte IDH es que
persona acusada por delito que merezca pena aflictiva , o
de conformidad con el artculo 5 de la Convencin [Ame-
por delito que la ley califique como conducta terrorista. Del
ricana sobre Derechos Humanos], toda persona privada
mismo modo, el art. 17 seala que la calidad de ciudadano
de libertad tiene derecho a vivir en situacin de detencin
se pierde y por tanto, el correlativo derecho a sufragio
compatible con su dignidad personal. [C]omo responsable
por condena a pena aflictiva o condena por delitos que la
de los establecimientos de detencin, el Estado debe garan-
13
tizar a los reclusos condiciones que respeten sus derechos

8
9
10
11
12
13
fundamentales y dejen a salvo su dignidad15.
Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre

el derecho a la educacin, Vernor Muoz. A/HRC/11/8. 2 de abril
de 2009, prr. 90.
Corte IDH. Caso Montero Aranguren (Retn de Catia) y otros vs. Venezuela. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C N 150, prr. 102.
Corte IDH. Caso de la Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay.
Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C N 125, prr. 167.
Chile. Constitucin Poltica de la Repblica. Artculo 13, inciso segundo.
Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005.
Serie C No. 127, prr. 198.
Se considera pena aflictiva aquella igual o superior a tres aos y un da
o toda otra que una ley especficamente califique como tal.
14 Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005.
15 Corte IDH. Caso del Penal Miguel Castro Vs. Per. Op.cit., prr. 315.
145
A pesar de ello, la condena a una pena privativa de libertad
sin discriminacin por ninguna condicin social, lo que in-
tiende a entenderse como una privacin absoluta y exten-
cluye, tal como lo ha establecido la Corte IDH, la orienta-
sible al conjunto de derechos de los cuales una persona es
cin sexual. Al respecto la Corte IDH ha planteado que la
titular. En este sentido, si las personas condenadas a una
orientacin sexual y la identidad de gnero de las personas
pena privativa de libertad ven principalmente conculcada
son categoras protegidas por la Convencin. Por ello est
su libertad ambulatoria, no habra razn para privarlas del
proscrita por la Convencin cualquier norma, acto o prcti-
ejercicio de otros derechos. La prdida de la manifestacin
ca discriminatoria basada en la orientacin sexual de la per-
individual de un derecho poltico como el sufragio amerita
sona. En consecuencia, ninguna norma, decisin o prctica
ser objeto de discusin con el fin de analizar en qu me-
de derecho interno, sea por parte de autoridades estatales
dida constituye una restriccin accesoria legtima, tomando
o por particulares, pueden disminuir o restringir, de modo
en cuenta que la persona ya est cumpliendo una condena
alguno, los derechos de una persona a partir de su orienta-
privativa de su libertad.
cin sexual16. Especficamente en el caso de personas privadas de libertad, los Principios de Yogyakarta establecen que
Garantizar el derecho a sufragio constituye adems una ma-
toda persona privada de su libertad ser tratada humana-
nera de visibilizar socialmente y canalizar los problemas que
mente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
sufren internos e internas. Si quien est privado de libertad
humano. La orientacin sexual y la identidad de gnero son
pudiese votar, entonces quienes postulan a cargos de elec-
fundamentales para la dignidad de toda persona17.
cin popular se veran ms incentivados a establecer en sus

programas y proyectos, medidas especficas para este grupo
Finalmente, en relacin con las personas privadas de liber-
de la poblacin. En otras palabras, el derecho a sufragio de
tad en centros del Servicio Nacional de Menores (SENAME),
las personas presas podra ayudar al planteo de demandas
producto de sentencias dictadas bajo la Ley 20.064 sobre
para las cuales hay escasos vehculos de difusin, a la vez que
responsabilidad penal adolescente, la Convencin sobre los
contribuir a la inclusin social de estas personas.
Derechos del Nio establece que los Estados Parte reconocen el derecho de todo nio de quien se alegue que ha infrin-
Finalmente, resulta contraria a la presuncin de inocencia la
gido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable
suspensin del derecho a sufragio que establece la Consti-
de haber infringido esas leyes, a ser tratado de manera acorde
tucin en su art. 16 N 2 para los casos de personas im-
con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que
putadas de delitos que merezcan pena aflictiva o que estn
fortalezca el respeto del nio por los derechos humanos y las
acusados de delito calificados como terroristas. La pena es
libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan
el resultado de un proceso jurisdiccional que, cumpliendo
en cuenta la edad del nio y la importancia de promover la
las debidas garantas procesales, ha concluido la existencia
reintegracin del nio y de que ste asuma una funcin cons-
de una responsabilidad penal de una persona. Consecuencia
tructiva en la sociedad18. Asimismo, el Comit de los Dere-
de lo anterior, es que el Estado debe adoptar las medidas
chos del Nio, ha sealado el derecho que estos tienen a ser
pertinentes para que las personas en prisin preventiva
escuchados en todo proceso cuyas consecuencias les puedan
voten en los establecimientos penitenciarios y para que
afectar, afirmando que esta condicin bsica debe ser respe-
aquellas imputadas, pero que no se encuentran en prisin

preventiva, puedan votar en las mesas electorales que les
16 Corte IDH. Caso Atala Riffo y nias Vs. Chile. Op. cit., prr. 91.
17 Principios de Yogyakarta sobre la aplicacin de la legislacin internacional de los derechos humanos en relacin con la orientacin sexual
y la identidad de gnero. Principio 9. Los Principios de Yogyakarta
fueron elaborados por un grupo de 29 especialistas en derechos humanos quienes en noviembre de 2006, adoptaron en forma unnime
estos Principios. Estos constituyen un documento que entrega herramientas para una mejor aplicacin de los estndares internacionales
en materia de derechos humanos a la realidad en cuanto a discriminaciones basadas en la orientacin sexual y la identidad de gnero.
18 Convencin sobre los Derechos del Nio. Artculo 40.
correspondan.
En el caso de la situacin de las personas GLBTTI, la discriminacin por orientacin sexual y por identidad de gnero
est prohibida por la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH). En este sentido, cuando la CADH
seala en su art. 1 como obligacin de los Estados respetar
los derechos y garantizar su ejercicio a todas las personas
146
tada y comprendida ampliamente19. Por su parte, el Comit
munitario y laboral, a travs de una intervencin individuali-
contra la Tortura, plante respecto a la situacin de los ado-
zada y bajo la aplicacin de ciertas condiciones especiales.
lescentes privados de libertad en Chile que le preocupan
El Tribunal, en el caso concreto, establecer un plazo de in-
algunas deficiencias de los centros donde se encuentran [los
tervencin, para lo cual se designar un delegado, que en 45
adolescente], tales como el alto nivel de hacinamiento, la falta
das debe proponer un plan de trabajo.
de separacin por categoras de internos y la deficiente pres-
La prestacin de servicios a la comunidad es para quienes
tacin de servicios bsicos. Asimismo, le preocupa al Comit
hayan sido condenados a 300 das o menos, que tengan an-
la informacin recibida sobre el uso excesivo de la fuerza y el
tecedentes que hagan suponer que el beneficio lo disuadir
aislamiento como castigo en estos centros20.
de cometer nuevos ilcitos, y que voluntariamente quieran
realizar este servicio. Este beneficio tambin opera mediante la intervencin de un delegado de Gendarmera.
eJerCiCio de dereCHos de las

personas priVadas de libertad
En estos dos primeros casos, la ley plantea una estructura

organizacional coordinada interinstitucionalmente, en la que
participan el Ministerio de Justicia, Gendarmera y tribunales.
HACINAMIENTO Y SANCIONES
El Ministerio de Justicia est a cargo de habilitar a quienes
Durante 2012, dos leyes originadas en proyectos de ley pre-
ejercern como delegados, quienes deben demostrar ido-
sentados por el Poder Ejecutivo fueron aprobadas por el
neidad y preparacin21; mientras que Gendarmera y los
Congreso. Dicen relacin con mejorar las condiciones car-
tribunales deben implementar el plan de resocializacin22.
celarias. Desde el punto de vista de la poltica criminal, estas
Por ltimo, la ley incorpor la posibilidad, ya sea solicitada
leyes permiten, por una parte, disminuir el hacinamiento en
por la persona condenada o de oficio por el tribunal, de que
los establecimientos penitenciarios del pas y, por otra, en-
los extranjeros que no residieran legalmente en el pas y
tregar opciones alternativas de sancin a la privacin de
fuesen condenados a una pena igual o inferior a cinco aos,
libertad para ser aplicadas por los tribunales de justicia.
fueran expulsados del pas. En la audiencia donde se discuta
Una de las normas aprobadas es la Ley 20.603, que modi-
la expulsin debe ser escuchado el Ministerio del Interior
fica la Ley 18.216 que establece medidas alternativas a las
y Seguridad Pblica y, en caso de decretarse la expulsin,
penas privativas o restrictivas de libertad, otorgando ms
esta ser ejecutada por el Departamento de Extranjera del
herramientas al juez para decidir la pena a aplicar en cada
mismo Ministerio.
caso especfico sin tener que recurrir nica y exclusivamente
Desde una perspectiva de derechos humanos, esta ltima
a la privacin de libertad. La ley establece un rgimen de seis
disposicin es cuestionable, principalmente en la hiptesis
alternativas, donde junto a las ya establecidas (remisin condi-
que sea el tribunal actuando de oficio que quiera decretar
cional, reclusin nocturna y libertad vigilada), crea tres nuevas
la expulsin, ya que la ley solo obliga a que sea escuchado
opciones: libertad vigilada intensiva, expulsin y prestacin de

servicios en beneficio de la comunidad.
21 Chile. Ley 18.216 que establece medidas alternativas a las penas privativas o restrictivas de libertad. Artculo 12.
22 Sobre este punto, Gendarmera inform al INDH que contratar un
total de 313 delegados: 194 para libertad vigilada y 119 para prestacin de servicios en beneficio de la comunidad. En cuanto a la libertad vigilada existirn tres tipos de delegados: aquellos delegados
encargados de casos (40 condenados por delegado), delegados para
violencia intrafamiliar y delitos sexuales (30 condenados por delegado) y delegados encargados de programa (con capacidad an por
definir). Por su parte, en cuanto a prestacin de servicios en beneficio
de la comunidad, cada delegado tendr a su cargo a 45 condenados
aproximadamente. Gendarmera de Chile. Oficio N 0569 de fecha
24 de septiembre de 2012, en respuesta al INDH. La regulacin especfica de los delegados, sus derechos y obligaciones, estar contenida
en el Reglamento de la Ley, el cual aun est en preparacin.
La libertad vigilada intensiva, tal como seala el inciso segundo del artculo 15 de la Ley 18.216, es la sujecin del
condenado al cumplimiento de un programa de actividades
orientado a su reinsercin social en el mbito personal, co-
19 Comit de los Derechos del Nio. Observacin General N 12. El

derecho del nio a ser escuchado. CRC/C/GC/12. 20 de julio de
2009, prr. 26.
20 Comit contra la Tortura. Observaciones finales: Chile. CAT/C/
CHL/CO/5. 14 de mayo de 2009, prr. 22.
147
el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y no el conde-
principio constitucional in dubio pro reo24, en virtud del cual
nado, sobre quin la medida pudiese recaer. En este sentido,
el tribunal debe aplicar la norma que resulte ms favora-
la expulsin es una medida drstica que requiere, por tanto,
ble para la persona condenada aunque sea promulgada con
de la ponderacin de diversos elementos relevantes al mo-
posterioridad a los hechos que originaron su condena, lo
mento de la decisin como, por ejemplo, si la persona se
que no est ocurriendo en la prctica25.
encuentra a la espera de la resolucin definitiva de refugio,
La segunda norma aprobada es la Ley 20.588 sobre Indulto
donde el Derecho Internacional prohbe al Estado expulsar
General, la que beneficia a las mujeres condenadas por sen-
a la persona; o si no tiene residencia legal y su familia s, la
tencia ejecutoriada y que a la fecha de entrada en vigencia
expulsin provocara un quiebre, cuando es deber del Esta-
de la ley hayan cumplido dos tercios de la pena, hayan te-
do justamente proteger a la familia por constituir el ncleo
nido una conducta sobresaliente en los ltimos tres bimes-
fundamental de la sociedad. Es fundamental que estas deci-
tres, y suscriban un compromiso de no volver a cometer
siones se tomen en el marco de un debido proceso para el
un crimen o simple delito. La Ley incluye adems a quienes
posible afectado, que debe poder hacer valer sus argumen-
estn siendo beneficiados con permiso de salida controlada
tos y su defensa ante el tribunal.
al medio libre como a quienes estn con reclusin nocturna.
El hecho de que slo se establezca expresamente el deber
En ambos casos las personas deben firmar un acuerdo de
de escuchar al Estado y no a quien pueda resultar afectado
no volver a cometer un crimen o simple delito.
con la decisin, vulnera la igualdad de las partes en un juicio,
Esta Ley contempla adems la conmutacin de la pena por
elemento central del debido proceso. Al respecto, la Corte
la de extraamiento a su pas para los extranjeros privados
IDH ha planteado que el debido proceso legal es un dere-
de libertad. Esta conmutacin se aplica solo a los casos de
cho que debe ser garantizado a toda persona, independien-
quienes hayan solicitado el cambio de pena y cumplan con
temente de su estatus migratorio. Esto implica que el Estado
los requisitos establecidos en el artculo 5 de la Ley. Un
debe garantizar que toda persona extranjera, aun cuando
punto que preocupa es la prohibicin del ingreso al pas du-
fuere un migrante en situacin irregular, tenga la posibilidad
rante 10 aos, establecida en el inciso octavo del artculo 5.
de hacer valer sus derechos y defender sus intereses en
Esto, en razn que son personas que se vieron beneficiadas
forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con
por su baja peligrosidad y condena, por lo que la restriccin
otros justiciables23. El deber de proteccin y garanta de los
de ingreso al pas por 10 aos resulta desproporcionada.
derechos es del Estado para con todas las personas, independientemente de su nacionalidad.
Segn informacin otorgada por Gendarmera, hasta agosto
Con todo, para la plena aplicacin de la Ley urge la mo-
de 2012, la Ley haba beneficiado a 2.721 personas privadas

de libertad26. Si bien en algunos casos la cifra es alta en pro-
dificacin del Reglamento de la Ley 18.216, sin la cual la
porcin al universo de gente que podra beneficiarse, como
Ley 20.603 no entra en vigencia, ya que la misma seala en
en el indulto a extranjeros, en otros es baja. Es el caso de las
su art. 8 que las normas de esta ley entrarn en vigencia
1.472 personas beneficiadas con salida controlada al medio
a contar de la publicacin en el Diario Oficial de las ade-
libre, de las cuales 126 han recibido el indulto, o el caso de
cuaciones que, en virtud de sta, deban ser incorporadas
las mujeres, donde 23 han recibido el indulto de un total de
en el decreto supremo N 1.120, de 1984, del Ministerio
4.413 que estn privadas de libertad en sistema cerrado27.
de Justicia, reglamento de a ley N 18.216. La urgencia de

esta publicacin est dada porque la Ley 20.603 establece
24 El art. 19 N 3 de la Constitucin seala en su inciso sptimo que

ningn delito se castigar con otra pena que la que seale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetracin, a menos que una
nueva ley favorezca al afectado.
25 Ver Corte de Apelaciones de San Miguel. Rol 286-2012. 13 de agosto
de 2012.
26 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, op. cit.
27 Ibdem.
penas ms favorables para las personas privadas de libertad

que las actualmente existentes, lo que permitira honrar el
23 Corte IDH. Caso Vlez Loor Vs. Panam. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C N 218, prr. 143.
148
Cuadro 1
nMero de personas priVadas de libertad
beneFiCiadas por la ley 20.588 sobre
indulto general desglosada por Causa
legal Hasta agosto 2012
CAuSA lEGAl
Reclusin nocturna
Salida controlada al medio libre
Mujeres
Extranjeros
total
Cuadro 2
tasa de personas priVadas de libertad en
CHile Cada 100.000 Habitantes (2005-2011)
Ao
2005
NmEro DE
BENEFICIArIoS
2006
tASA
218,2
231,3
1.886
2007
253,2
126
2008
23
2009
686
2010
307,8
2.721
2011
297,9
280,2
300,8
Fuente: Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, 24 de septiembre de 2012
Fuente: Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, 24 de septiembre de 2012.
Esta Ley es la que explica la baja en la poblacin penal en el
No obstante estas cifras, la solucin al problema del haci-
sistema cerrado entre agosto de 2011 y agosto de 2012, la
namiento y las indignas condiciones carcelarias no pasa por
que disminuy en 1.732 personas, lo que equivale al 3,3% de
el aumento de plazas, en la medida en que stas se sitan
la poblacin total en dicho sistema28. Adicionalmente, Gen-
en la misma cantidad de metros cuadrados disponibles y no
darmera aument hasta agosto de 2012 en 4.410 la cantidad
modifican de manera integral la situacin de hacinamien-
de plazas al interior de los establecimientos penitenciarios,
to en la que se encuentran las personas presas, sino que
llegando stas a 41.03429. De este modo se explica la dismi-
la mantienen. As, lo que se requiere para enfrentar esta
nucin en la tasa de hacinamiento, ya que si el 2011 la tasa fue
situacin es un conjunto de medidas que van desde la revi-
de 62% (53.383 internos/as para 36.624 plazas), el 2012 esta
sin crtica de la poltica criminal que tiende a privilegiar las
cifra es de un 25% (51.651 internos/as para 41.034 plazas).
penas privativas de libertad, poniendo una presin difcil de

sostener para el sistema carcelario, hasta la mejora integral
Por su parte, la tasa de privados de libertad baj por prime-
de la infraestructura, y la implementacin de programas y
ra vez el 2011 desde el ao 2005. As, si en el 2010 la tasa
servicios que garanticen el ejercicio de derechos fundamen-
era de 307.8 personas privadas de libertad cada 100.000
tales como salud, educacin y trabajo.
habitantes, en el 2011 baj a 297.9, como se muestra en el
Estos problemas estn presentes tanto en las crceles de
cuadro siguiente.
hombres como de mujeres. En este sentido, en el caso de

los hombres, el total de internos excede en un 27,9% a la
cantidad de plazas (47.238 hombres para 36.926 plazas); en
el caso de las mujeres la sobrepoblacin es de un 0,009%
(4.413 mujeres para 4.108 plazas)30. En cuanto a las mujeres
privadas de libertad, el Estado debe tambin revisar que
las situaciones carcelarias cumplan con los estndares internacionales establecidos desde una perspectiva de gnero31.
28 En 2010 el total de personas en sistema cerrado eran 55.722, en 2011
fueron 53.383 y, a agosto de 2012, eran 51.651. Gendarmera de
Chile. Oficio N 0569 de fecha 24 de septiembre de 2012, en respuesta al INDH.
29 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, op. cit. Al hablar de plazas se
hace referencia al espacio fsico con una cama para la persona privada
de libertad.
30 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, op. cit. Cabe sealar que el

mayor o menor porcentaje no implica necesariamente una disminucin del hacinamiento carcelario.
31 Para estndares especficos en la materia ver Asamblea General de Naciones Unidas. Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las
reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok). A/C.3/65/L.5. 6 de octubre de 2010.
149
Otro de los problemas a enfrentar en materia de condi-
Durante 2011, esta sancin fue aplicada en un 11,3% a per-
ciones carcelarias es el abuso por parte de Gendarmera
sonas imputadas, es decir, que estn cumpliendo prisin pre-
en la aplicacin de la celda de aislamiento como sancin
ventiva al interior de los recintos penitenciarios34. El INDH
del rgimen interno disciplinario. El INDH recalc que esta
ha planteado que el uso de la prisin preventiva es una
sancin constituye una utilizacin excesiva de una medida
medida excepcional a la presuncin de inocencia (Institu-
que es extremadamente severa tanto de la restringida liber-
to Nacional de Derechos Humanos, 2011). En este sentido,
tad individual del interno, como tambin de los efectos que
debiese estar prohibida la aplicacin de una medida excep-
tiene en la integridad fsica y psquica (Instituto Nacional
cional como la celda de aislamiento a las personas que estn
de Derechos Humanos, 2011, p. 24). Asimismo, la Comisin
detenidas preventivamente.
IDH ha planteado que cuando el Estado somete intencio-
Las impugnaciones judiciales ante los tribunales de justicia
nalmente a una persona a condiciones de reclusin particu-
para revocar la imposicin de esta medida no han sido exi-
larmente lesivas con un fin determinado ello puede llegar a
tosas. Segn informacin otorgada por Gendarmera, entre
constituir tortura (Comisin Interamericana de Derechos
enero de 2008 y mayo de 2012, se presentaron 29 accio-
Humanos, 2011, p. 166). Durante 2011, en las 625 celdas
nes constitucionales solicitando la revocacin de la celda de
de aislamiento existentes en todo Chile fueron sancionadas
aislamiento para casos especficos, de las cuales 28 fueron
16.173 personas32. Como se ve en el cuadro a continuacin,
rechazadas35.
hasta agosto de 2012, la celda de aislamiento ha sido la me-
Los altos niveles de hacinamiento crean un escenario ad-
dida sancionatoria ms utilizada, cuestin que constituye una
verso que incentiva el uso de estas celdas. El INDH, en vir-
violacin a los estndares internacionales en la materia, que
tud de las visitas que ha desarrollado a diferentes centros
establecen que se tratar de abolir o restringir el uso del
penales del pas, ha constatado que estas celdas operan en
aislamiento en celda de castigo como sancin disciplinaria y

se alentar su abolicin o restriccin33.
la prctica como un espacio fsico que suple la falta de infra-
Cuadro 3
un lugar de proteccin para personas que ven amenazada
nMero de sanCiones penitenCiarias entre

enero y agosto de 2012
su integridad, como lugar de sancin ante infraccin del r-
tipo de sanCin
Amonestacin verbal
Amonestacin negativa
Limitacin de visitas
Privacin de actos recreativos
Privacin de permisos para
salida
Privacin de visitas
Celda de aislamiento
nMero de
sanCiones
27
277
68
73
13
4.550
18.672
estructura al interior de los penales. As, puede usarse como
gimen penitenciario interno y, en otros casos, como salas

de espera antes del egreso de quienes ya han cumplido su
porCentaJe
pena36.
0.11
1.16
0.28
0.3
0.05
DERECHO A LA SALUD, A LA EDUCACIN Y

AL TRABAJO
La pena privativa de libertad afecta principalmente la liber-
19.2
78.9
tad ambulatoria de la persona condenada, por lo que es

deber del Estado resguardar y adoptar las medidas nece-
Fuente: Gendarmera de Chile. Oficio N 0569 de fecha 24 de septiembre de 2012,

en respuesta al INDH.
sarias para que los/as internos/as puedan ejercer los otros

34 Gendarmera de Chile. Oficio N 1250 de fecha 17 de mayo de 2012,
en respuesta al INDH.
35 Gendarmera de Chile. Oficio N 769 de fecha 27 de abril de 2012. El
oficio no distingue el tipo de acciones constitucionales presentadas..
36 Tal como se destac en un inicio en julio de 2012 Gendarmera y el
INDH firmaron un convenio marco de cooperacin donde, entre sus
objetivos primordiales, se encuentra la progresiva eliminacin del uso
de las celdas de aislamiento, lo que constituye un paso importante
para adecuar su uso a los estndares internacionales y evitar as la
aplicacin de una sancin extrema.
32 Gendarmera de Chile. Oficio N 1250 de fecha 17 de mayo de 2012,

en respuesta al INDH. La informacin muestra un aumento anual en
la cantidad de personas sancionadas en celdas de aislamiento. El 2006
fueron 4.644 personas; el 2007 fueron 6.927; el 2008 fueron 9.720;
el 2009 fueron 11.597; y el 2010 fueron 12.358.
33 Asamblea General de Naciones Unidas. Principios bsicos para el
tratamiento de las reclusos. Res. 45/111. 14 de diciembre de 1990.
Principio 7.
150
derechos fundamentales de los que son titulares, entre ellos,
que viven con VIH al interior de establecimientos peniten-
los econmicos, sociales y culturales.
ciarios en la Regin de Valparaso. La CGR evidenci la exis-
tencia de plagas de chinches en los mdulos en que viven
Uno de los derechos afectados en el sistema penitenciario
personas con VIH, como tambin la presencia de cucarachas
es el derecho a la salud. Para garantizar este derecho, Gen-
en bodegas y cocinas40. El INDH consult sobre la existencia
darmera inform que a agosto de 2012 se desempea-
de plagas, pero Gendarmera de Chile inform que no exis-
ban en todo Chile 41 mdicos y 25 enfermeras, es decir, 1
ten registros al respecto41. El informe de CGR comprob
mdico cada 1.259 personas y 1 enfermero/a cada 2.066
adems que salvo para la compra de preservativos, Gen-
personas privadas de libertad en rgimen cerrado37. Esta
darmera no cuenta con presupuesto para prevencin del
cantidad de personas de salud no es suficiente para garanti-
VIH, lo cual tampoco se encuentra dentro de las metas de
zar la atencin de internos e internas.
esa institucin42.
En materia de salud mental, Gendarmera informa que se-
Asimismo, debe existir en los centros penitenciarios un ac-
gn el Departamento de Salud de Gendarmera de Chile
ceso a tratamientos de rehabilitacin en materia de drogas
solo tenemos horas de psiquiatra institucional en el Hospital
y alcohol. Segn un estudio del Servicio Nacional para la
Penitenciario y algunas horas en Concepcin, es todo lo que
Prevencin y Rehabilitacin de Drogas y Alcohol (SENDA,
tenemos para el pas, agregando que todo el resto de la
ex CONACE), un 56,8% de los privados de libertad esta-
atencin en salud mental que requiere atencin de psiquia-
ban bajo efectos del alcohol o alguna droga al momento
tra se tramita con interconsultas a los Hospitales Pblicos
de cometer los delitos por los cuales estn en las crceles
del MINSAL38.
(SENDA, 2008, p. 13). Segn el mismo informe, la elevada
Parte de la posicin de garante del Estado implica asegu-
tasa de consumo de sustancias ilcitas en la poblacin pe-
rar la proteccin de la salud de las personas bajo su tu-
nal no es slo una caracterstica de las personas que estn
tela, especialmente al haber personas privadas de libertad
cumpliendo penas en el medio cerrado, sino que tambin
con graves enfermedades. Segn Gendarmera, a agosto de
se encuentra en la poblacin que las cumple bajo el rgimen
2012, 218 personas viven con VIH en los establecimientos
de libertad vigilada del adulto (SENDA, 2008, p. 13).
penitenciarios (concesionados y no concesionados), 46 con
Los derechos a la educacin y al trabajo, entre otros de-
tuberculosis, 7 con hepatitis B y 16 con hepatitis C39. Esto
rechos, se deben garantizar en virtud del rol que cumplen
requiere contar con un plan de salud penitenciaria, ya sea
en la funcin de rehabilitacin e integracin social de las
interna o externa, capaz de garantizar la atencin que es-
personas privadas de libertad. Uno de los principales me-
tas enfermedades requieren en su tratamiento. Tal como
dios utilizados por Gendarmera para garantizar el ejercicio
seala la Comisin IDH, la provisin de atencin mdica
de estos es mediante los Centros de Educacin y Trabajo
adecuada es un requisito material mnimo e indispensable
(CET), los cuales cuentan con una baja participacin de
que debe ser cumplido por el Estado para garantizar un
internos e internas. As, 709 personas han participado en
trato humano a las personas bajo su custodia. La prdida de
estos centros a agosto de 2012, lo que equivale al 1,37% de
libertad no debe representar jams la prdida del derecho a
la poblacin en sistema cerrado, porcentaje que aument
la salud(Comisin Interamericana de Derechos Humanos,

2011, p. 200). En esta lnea, la Contralora General de la
Repblica (CGR) emiti, en julio de 2012 y a peticin de la
40 Contralora General de la Repblica. Informe N 11 sobre programas

de prevencin del VIH/SIDA y tratamiento, atencin y cuidado de
personas que viven con el VIH en recintos penitenciarios de la Regin
de Valparaso. 27 de julio de 2012, pg. 5.
42 Contralora General de la Repblica. Informe N 11 sobre programas
de prevencin del VIH/SIDA y tratamiento, atencin y cuidado de
personas que viven con el VIH en recintos penitenciarios de la Regin
de Valparaso. 27 de julio de 2012, pg. 8.
Red Chilena de Personas Viviendo con VIH/SIDA, un informe especial respecto a la atencin y cuidado de personas
38 Ibdem.
39 Ibdem.
151
un 0,1% en relacin al ao 2011. Adems, deben plantearse
respeto entre todas las personas condenadas, imputadas y
reformas para una mayor participacin de las mujeres en
gendarmes que conviven a diario en una crcel.
estos centros, ya que ellas slo constituyen el 8,3% de quie-
Para ello es necesario, en primer lugar, contar con cifras que
nes participan en los centros (59 mujeres)43. Muestra de
den cuenta del universo de poblacin GLBTTI privada de
ello es la inexistencia de cupos para mujeres en gran parte
libertad. Segn los datos disponibles, a agosto de 2012, la
de los CET a lo largo del pas44.
poblacin bisexual era de 206 personas, mientras que la
En materia laboral, las iniciativas existentes son insuficientes.
homosexual era de 360 personas. Si bien el INDH pregunt
No obstante, este ao cabe destacar el acuerdo firmado
por personas transexuales, esta informacin no se encuen-
entre la Cmara Chilena de la Construccin con Gendar-
tra detallada45. Es necesario que Gendarmera produzca da-
mera y el Ministerio del Trabajo, como ejemplo de buenas
tos en esta materia, de manera de construir un diagnstico
prcticas para la reinsercin de privados de libertad. A la
sobre las vulneraciones de derechos que viven las personas
fecha, en Concepcin, se desarrolla un programa de reinser-
GLBTTI al interior de los establecimientos penitenciarios y, a
cin laboral capacitando en albailera y carpintera en obra
partir de ellos, adoptar medidas pertinentes. Por ejemplo, no
gruesa a internos de la regin, quienes despus tienen la
existe un registro de si personas GLTTBI participan de los
opcin de trabajar en alguna de las 11 empresas que partici-
Centros de Educacin y Trabajo (CET) analizados anterior-
pan del programa. Este ha tenido buenos resultados: el 75%
mente. Contar con esta informacin constituira un avance
de quienes participaron en l el ao pasado estn trabajan-
importante para analizar la integracin de este grupo de
do en empresas constructoras (Terra, 2012). La reinsercin
personas a la vida en la crcel y verificar las posibilidades
laboral no solo es importante para quien estuvo privado
reales de capacitacin y educacin a las que tienen acceso.
de libertad, sino que tiene consecuencias inmediatas en su
En cuanto a la infraestructura penitenciaria para este gru-
ncleo familiar, ya que constituye un primer ingreso econ-
po de personas, los estndares internacionales no exigen la
mico o uno adicional. Esta experiencia, si bien insuficiente a
existencia de mdulos especficos, sino que establecen que
nivel nacional, constituye un ejemplo del aporte que puede
las autoridades penitenciarias deben mantener un dilogo
realizar el sector privado en la etapa de reinsercin laboral,
participativo con la persona GLBTTI de manera tal de ga-
alejando estereotipos y discriminaciones hacia quienes cum-
rantizar el ejercicio de sus derechos y resguardar su integri-
plieron condena.
dad fsica y psquica46.
PERSONAS GLBTTI PRIVADAS DE LIBERTAD
No obstante lo anterior, en enero de 2012, una persona
Durante 2012 se ha constatado al interior de las crceles
cin Preventiva de Quillota debido a que las otras personas
homosexual no pudo ser albergada en el Centro de Deten-
acciones preocupantes contra personas gays, lesbianas, bi-
que habitaban el mdulo para homosexuales se negaron a
sexuales, transexuales, transgnero e intersexuales (GLBTTI).
recibirlo, por lo que la autoridad regional superior de Gendarmera determin su traslado a Arica por razones de se-
El Estado debe tener especial consideracin para que el

encierro no constituya un elemento que profundice su vulnerabilidad. Las autoridades penitenciarias deben promover

2012, en respuesta al INDH. El INDH consult especficamente por
el nmero de internos homosexuales, lesbianas, transgnero, transexuales o travestis, desde 2010 (ingreso, excepto traslado) a la fecha,
por regin. La informacin entregada por Gendarmera estaba detallada por orientacin sexual, pero no por identidad de gnero.
46 Especficamente, los mencionados Principios de Yogyakarta sealan
que el Estado garantizar que todas las personas privadas de su libertad participen en las decisiones relativas al lugar de detencin
apropiado de acuerdo a su orientacin sexual e identidad de gnero.
Principios de Yogyakarta sobre la aplicacin de la legislacin internacional de los derechos humanos en relacin con la orientacin sexual
y la identidad de gnero. Principio 9, letra c.
una cultura de derechos humanos al interior de los establecimientos penitenciarios que conduzca a crear relaciones de
44 Es el caso de los CET de Calama, Von Moltke (Valparaso), Putaendo, San Carlos, Caete, Yungay, Vilcn, Victoria, Osorno, Valle Verde
(Puerto Aysn), Nueva Vida (Aysn), Punta Arenas y Metropolitano
de Santiago. Para ms informacin ver el Catlogo CET disponible en
www.cet.gendarmeria.cl.
152
dereCHos de FunCionarios y
FunCionarias de gendarMera
guridad institucional y contra la voluntad de la persona. Ante

este hecho, la madre del interno present un recurso de
amparo ante la Corte de Apelaciones de Valparaso alegando que no tena los medios econmicos para visitar a su hijo
El desarrollo de un sistema penitenciario respetuoso de
en Arica. La Corte, tras enterarse de que el traslado ya se
los derechos fundamentales pasa por crear una cultura de
haba hecho efectivo, resolvi que la accin judicial ha[ba]
derechos humanos interna. En este sentido, la responsabi-
perdido oportunidad y, por tanto, rechaz el amparo47.
lidad del Estado no dice relacin solamente con la situa-
cin carcelaria de internos e internas, sino tambin con el
Tambin en tribunales de justicia se conoci un caso en el
respeto de los derechos de las personas que trabajan en
que un funcionario de Gendarmera no prest el debido
Gendarmera. En este sentido, el Estado debe promover el
auxilio a una persona trans, que sufri una agresin por
derecho a la educacin y continua capacitacin de funciona-
parte de un interno al interior del Centro de Detencin
rios y funcionarias de esta institucin, respetar sus derechos
Preventiva de Quillota cuando se retiraba tras visitar a su pa-
laborales y mantener una infraestructura adecuada para que
reja. Segn informacin proporcionada por Gendarmera al
puedan cumplir sus funciones en condiciones dignas, entre
INDH, internamente se sancion a un suboficial de Gendar-
otros aspectos.
mera producto de no prestar atencin mdica a la persona

agredida48. Este hecho fue informado por la Organizacin de
Estas condiciones estn puestas en cuestin a partir de da-
Transexuales por la Dignidad de la Diversidad (OTD), en oc-
tos que sealan que Gendarmera tiene una alta tasa de
tubre de 2012, ante el Comit CEDAW, sealando que las
suicidios consumados y fallidos, y solo dos psiclogos para
mujeres trans en situacin de crcel, viven en un contexto
14.000 funcionarios50, lo que muestra la necesidad de im-
de violencia total. Encarceladas en prisiones de hombres, las
plementar un programa sistemtico de autocuidado para
mujeres trans son constantemente vulneradas en sus dere-
funcionarios. El personal de Gendarmera est expuesto
chos. Mayoritariamente portadoras del VIH, son subalimen-
constantemente a tensiones propias a la naturaleza del tra-
tadas dentro de las crceles y deben soportar condiciones
bajo que realiza, a lo que se suma que se desempean en un
poco saludables. Cuando una mujer trans es agredida en la
ambiente que no garantiza las condiciones mnimas de hi-
crcel, el hecho es pasado por alto, la gravedad de las heridas
giene y seguridad. En este sentido, la Asociacin Nacional de
no bastan (Organizacin de Transexuales por la Dignidad
Funcionarios Penitenciarios (ANFUP) ha denunciado que
de la Diversidad, 2012, p. 8). En sus recomendaciones, el Co-
a octubre de 2012, cinco funcionarios se haban suicidado,
mit CEDAW, si bien no hizo mencin expresa a las mujeres
uno ms que en 2011. Adems, sealaron que los funciona-
trans, recomend al Estado asegurar que la reforma al siste-
rios tienen que estar los 365 das cumpliendo funciones en
ma carcelario incluya la perspectiva de gnero y que provea
turnos agotadores que muchas veces pasan los diez das de
instalaciones y servicios de salud adecuados para todas las
trabajo seguidos para tener un da libre [lo que] repercute
mujeres privadas de libertad en el pas49.
en la situacin familiar de los funcionarios penitenciarios

(Lobos, 2012). Asimismo, la ANFUP, en su exposicin ante
la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana del Senado, a propsito del Informe sobre la situacin
carcelaria en Chile, plante que los gendarmes no tienen
47 Corte de Apelaciones de Valparaso. Rol N 602-2012. Sentencia de

25 de mayo de 2012, considerando segundo.
48 Gendarmera de Chile. Oficio N 898 de fecha 4 de abril de 2012 en
respuesta al INDH.
49 Comit CEDAW. Observaciones Finales: Chile. CEDAW/C/CHL/
CO/5-6. 16 de octubre de 2012, prr. 45. Traduccin no oficial. La
versin original en ingls seala: the Committee calls on the State
party to ensure that the reform of the prison system includes a gender
perspective and to provide adequate health facilities and services for
all women deprived of liberty in the country.
la capacidad de cautelar la vida de las personas recluidas ya

que no pueden intervenir en todas las rias y peleas que se
instalan en las crceles51.
50 Senado. Informe de la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana, op. cit., pg. 108.
51 Ibdem, pg. 25.
153
En cuanto a la dotacin de personal, Gendarmera cuen-
ceso a educacin y capacitacin de los y las funcionarias. La
ta con 10.072 funcionarios para el sistema cerrado, lo que
formacin que entrega la Escuela de Gendarmera no tiene
equivale a un funcionario cada cinco personas privadas de
reconocimiento por parte del Ministerio de Educacin al no
libertad aproximadamente. Estos se concentran principal-
cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 19.699 so-
mente en la Regin Metropolitana (2.794 gendarmes), del
bre ttulos profesionales o tcnicos, lo que impide obtener
Biobo (1.460 gendarmes), de Valparaso (985 gendarmes)
al personal de Gendarmera un ttulo profesional.
y de la Araucana (889 gendarmes), lo que coincide con
Al respecto, la ANFUP ha sostenido que es necesario un
las regiones de mayor concentracin de poblacin peniten-
nuevo concepto de Gendarme, pues ya no se puede ser el
ciaria52. Al respecto, los estndares internacionales de de-
mero custodio o vigilante concentrado slo en las labores
rechos humanos establecen que el personal es del todo
de seguridad, sino que se requiere que el gendarme sea un
indispensable para una buena administracin penitenciaria
agente de cambio y un promotor social, para ello, es nece-
por lo que requiere la existencia de personal suficiente y
sario que la Escuela de Gendarmera de Chile se incluya en
debidamente capacitado (Oficina de las Naciones Unidas
la Ley de Educacin, de modo que pueda ser considerada al
contra la Droga y el Delito, 2010, pg. 37). De este modo,
igual que las dems escuelas matrices55. En este mbito, el
es relevante la comunicacin entre Gendarmera y el Mi-
Ministro de Justicia, Sr. Teodoro Ribera, plante como eje de
nisterio de Justicia, con el objeto de desarrollar de forma
la reforma penitenciaria la modernizacin de Gendarmera,
permanente evaluaciones conjuntas sobre la dotacin de
en especial su escuela de formacin56.
personal y sus necesidades.
En este mismo sentido, la Comisin de Derechos Huma-
Durante 2012, la justicia acogi acciones constitucionales
nos del Senado recomend estudiar el mejoramiento de
presentadas por gendarmes con el objeto de mejorar sus
la carrera funcionaria y la formacin profesional del perso-
condiciones laborales y de infraestructura. Es el caso del
nal de gendarmera ( ) [y] considerar incluir a la Escuela de
fallo de la Corte Suprema, en septiembre de 2012, donde
Gendarmera en la actual Ley de Educacin con el objeto
ordena a Gendarmera mejorar las condiciones laborales
de permitir su reconocimiento oficial como institucin de
de los gendarmes en la Unidad Penal de Temuco en virtud
educacin superior57.
que las condiciones sanitarias verificadas por la autoridad
Finalmente, se debe hacer hincapi en la importancia de
competente [] no se condicen con las normas sanitarias
la formacin y capacitacin en derechos humanos para el
bsica de funcionamiento de cualquier lugar de trabajo y
personal de Gendarmera. Segn informacin entregada por
por ende importan un incumplimiento a la obligacin que
la propia institucin desde 2010 a agosto de 2012 se ha
tiene Gendarmera de Chile53. Sobre lo mismo, el informe
capacitado a 244 funcionarios y funcionarias en materia de
de la Comisin de Derechos Humanos del Senado reco-
derechos humanos58.
mend en sus conclusiones mejorar la condicin de trabajo

de los gendarmes dada la severa precariedad que existe[.]
La falta de espacio y de infraestructura administrativa impi-
responsabilidad penal
adolesCente
de ejercer un control y vigilancia acorde con la calidad de

la funcin54
En sus Informes Anuales 2010 y 2011, el INDH recomend
Otro punto relevante en el fomento de una cultura interna
la revisin por parte de autoridades de la aplicacin de la
de respeto y promocin de los derechos humanos es el ac-
Ley 20.084 sobre Responsabilidad Penal Adolescente (RPA),
52 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, op. cit.

53 Corte Suprema. Rol N 5438-2012. Sentencia de 21 de septiembre
de 2012, considerando dcimo.
54 Senado. Informe de la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana, op. cit., pg. 108.
55
56
57
58
154
Senado. op. cit., pg. 28.

Ibdem, pg. 49.
Ibdem, pg. 107. Punto G.1.
Gendarmera de Chile. Oficio N 0569, op. cit.
Cuadro 5
Cantidad de adolesCentes atendidos
por la dpp baJo la ley 20.084
(2008-septieMbre 2012)
principalmente porque los datos mostraban una aplicacin

alejada de los fines para los cuales se haba creado la ley.
Contar con una normativa especfica en materia adolescente cuyo foco fuera la rehabilitacin e integracin en la sociedad de jvenes infractores de ley constituy un paso para
2008
2009
2010
2011
2012*
Salidas Alternativas
12.496
12.757
11.834
13.746
10.079
cin de la herramienta penal, en especial de la privacin de
Sentencia
condenatoria
15.125
17.361
16.308
15.629
12.464
libertad de jvenes en centros con una infraestructura defi-
Otros trminos61
8.230
8.790
8.734
9.743
7.554
citaria, ha llevado a una crtica transversal a esta normativa59.
Total
35.851
38.908
36.876
39.118
30.097
que Chile estuviera acorde a los estndares internacionales

en derechos humanos. No obstante, el abuso en la utiliza-
Fuente: Defensora Penal Pblica. Oficio N 821 de fecha 10 de octubre de 2012, en

respuesta al INDH. 61
Producto de lo anterior, la Comisin de Constitucin, Justicia, Legislacin y Reglamento del Senado recibi a una va-
*2012 est contabilizado hasta el mes de septiembre.
riedad de organismos como el INDH, la Defensora Penal

Pblica, el Ministerio Pblico, Paz Ciudadana y Unicef, con
La cantidad de sentencias condenatorias ha sido superior
el objeto de discutir acerca de la eficacia de la Ley 20.084 a
a las salidas alternativas y a otros trminos de los procedi-
cinco aos de su aprobacin60. En tales sesiones se plante
mientos. Al analizar las cifras de 2012 se aprecia que, pro-
la necesidad de revisar nuevamente la Ley con el objeto de
porcionalmente, la misma es ms alta que en 2011, lo que
adecuarla a la reinsercin de jvenes infractores y que no
es motivo de preocupacin en tanto la Ley buscaba, justa-
siga siendo una herramienta de privacin de libertad similar
mente, potenciar las salidas alternativas en lugar de las penas
al sistema adulto, como tambin mejorar los centros del
privativas de libertad.
Sename con el objeto de perfeccionar sus instalaciones.
El artculo 40.4 de la Convencin sobre los Derechos del
En cuanto a la Ley 20.084, el INDH plante que si bien fue
Nio (CDN) establece en relacin a la justicia penal que
pensada para la reinsercin de jvenes, la tendencia prctica
se dispondr de diversas medidas, tales como el cuidado,
ha sido la adopcin inmediata de las medidas punitivas ms
las rdenes de orientacin y supervisin, el asesoramiento,
fuertes como es la privacin de libertad (Instituto Nacional
la libertad vigilada, la colocacin en hogares de guarda, los
de Derechos Humanos, 2011, p. 229). Tal como muestra el
programas de enseanza y formacin profesional, as como
cuadro, el porcentaje de sentencias condenatorias contra
otras posibilidades alternativas a la internacin en institucio-
adolescentes se ha mantenido en un nivel alto en 2012.
nes, para asegurar que los nios sean tratados de manera

apropiada para su bienestar y que guarde proporcin tanto
con sus circunstancias como con la infraccin. La aplicacin
mayoritaria de sentencias condenatorias y su cumplimiento
en centros del Sename no constituyen medidas idneas para
garantizar los derechos de los adolescentes62. Segn infor-
59 Esta crtica transversal fue planteada ante la Comisin de Derechos

Humanos, Nacionalidad y Ciudadana del Senado en las sesiones temticas sobre RPA realizadas los das 4 y 9 de julio de 2012, por
entidades pblicas y privadas relacionadas con la materia como el
Ministerio Pblico, la Defensora Penal Pblica, Carabineros, Polica
de Investigaciones, el propio INDH y otras no pblicas como Paz Ciudadana y Unicef que expusieron ante dicha Comisin. Al momento
de cierre de este Informe Anual 2012, dicha Comisin estaba preparando su informe final.
60 Senado de Chile. Comisin de Constitucin, Justicia, Legislacin y
Reglamento. Sesiones celebradas en Santiago los das 4 y 9 de julio de
2012. Para ms informacin ver www.senado.cl. Al momento de cierre de este Informe Anual 2012, dicha Comisin estaba preparando
su informe final.
macin entregada por el Estado al Comit de los Derechos

del Nio, la cantidad de adolescentes privados de libertad
en Centros del Sename ha aumentado desde la entrada en
61 Otros trminos comprende sentencia absolutoria, sobreseimiento
temporal y definitivo, derivacin, facultativos de la fiscala, procedimiento monitorio (multa) y delito reformalizado entre otros.
62 Una de las reformas planteadas por el Poder Ejecutivo es la creacin de
un servicio especial en el mbito de la responsabilidad penal adolescente. Para ms informacin al respecto ver el captulo sobre Institucionalidad democrtica contenido en este mismo Informe Anual 2012.
155
vigencia de la Ley 20.084. El nmero ascenda a 10.738 ado-
zacin los centros de Coyhaique, Limache y Arica, agregan-
lescentes en 2008; a 11.950 el ao 2009; a 12.877 en el 2010;
do que al resto de los centros en el pas se les ha indicado
y a 13.734 adolescentes en el ao 2011. De estos, el 75,1%
comiencen a realizar las gestiones para conocer cul es el
est condenada por delitos contra la propiedad63.
requerimiento de las autoridades locales, a objeto de lograr

que sus unidades de salud sean autorizadas67.
Al revisar los informes del primer semestre de las Comisiones Interinstitucionales de Supervisin de Centros (CISC)64
Segn Sename, se ha establecido como meta que en aquellos
quedan en evidencia un conjunto de problemas en los Cen-
centros con ms de 71 plazas se debe contar con un mdico,
tros del Sename . Esto se reiteran en todos los centros del
un enfermero y cuatro paramdicos; en aquellos con menos
pas. La falta de personal mdico que puede traducirse en la
de 70 plazas, debe haber un enfermero y cuatro paramdicos.
ausencia de mdicos, paramdicos o la presencia de estos
Segn Sename, esto ya se habra completado en las regiones
con bajas horas de asistencia al centro y la ausencia de nu-
de Arica y Parinacota, Tarapac, Atacama, Valparaso, Maule,
tricionistas, rol clave para determinar la alimentacin de los
Biobo, los Ros, los Lagos y Magallanes68. Con todo, debe te-
adolescentes constan en dichos informes.
nerse en consideracin que para una debida atencin acorde
65
a las normas legales, tales centros deben contar a su vez con
Adems, la mayora de los centros no cuenta con la autoriza-
la autorizacin ministerial regional para su funcionamiento.
cin de la Seremi de Salud correspondiente para su funcionamiento66. Esto es relevante toda vez que esta autorizacin
Otro de los problemas evidenciados es la falta de infraes-
es una garanta mnima que el centro cumple con infraes-
tructura para la visita de las familias, para las reuniones con
tructura y equipamiento adecuado para asegurar el derecho
el/la abogado/a o para llevar a cabo los talleres laborales
a la salud y la higiene de las personas adolescentes privadas
para adolescentes. Esta infraestructura es necesaria toda vez
de libertad en tales centros. La falta de estas condiciones
que permite el ejercicio de un conjunto de derechos, como
constituye un obstculo para la rehabilitacin e integracin a
es mantener el lazo afectivo del/a adolescente condenado/a
la sociedad de los adolescentes y los/as expone a enferme-
con su familia en un ambiente de privacidad, poder reunir-
dades y deterioros en su salud. Consultado al respecto por el
se tranquilamente con la persona que est a cargo de su
INDH, Sename inform que la importancia de tal autoriza-
defensa tcnica, o poder participar de talleres donde ad-
cin radica en que permite el funcionamiento de los Presta-
quiera herramientas relevantes para poder reinsertarse en
dores Institucionales de Salud, verificando que cumplan con
la sociedad69. Tambin en relacin a la infraestructura, los
los requisitos de estructura y organizacin, expresados en los
informes dan cuenta de centros sin acceso a agua caliente
reglamentos ministeriales. Actualmente cuentan con autori-
ni a calefaccin70.
En cuanto al personal que trabaja en los centros, los in-
63 Anexo al 4 y 5 Informe consolidado de aplicacin de la Convencin

sobre los Derechos del Nio y sus Protocolos Facultativos. Informacin estadstica. Informacin obtenida del cuadro 47 sobre Poblacin
vigente en el rea de la responsabilidad penal adolescente del Servicio
Nacional de Menores, al 31 de diciembre de cada ao. Septiembre de
2012.
64 Las Comisiones Interinstitucionales de Supervisin de Centros fueron creadas por el Reglamento de la Ley RPA (artculos 90. 91 y 159)
y su fin es fiscalizar los centros privativos de libertad del Sename.
Cada Comisin est presidida por el Seremi de Justicia y tiene una
composicin diversa. Para ms informacin ver http://dosvias.minjusticia.gob.cl.
65 Los informes correspondientes al primer semestre 2012 estn disponibles en http://dosvias.minjusticia.gob.cl. Las conclusiones aqu sistematizadas se realizaron mediante la revisin de todos los informes
por centro y por regin, destacando los problemas que se reiteraban
en la mayora de los centros.
66 Informes CISC, Primer semestre 2012. Este problema se evidenci
principalmente en centros ubicados en las regiones de Tarapac, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Bio Bio y Araucana.
formes constataron la ausencia de personal producto de

licencias mdicas en razn de las condiciones laborales en
las que trabajan y a la tensin a la cual estn expuestas.
67 Servicio Nacional de Menores. Oficio N 4192 de SENAME de fecha

12 de septiembre 2012.
68 Ibdem.
69 Informes CISC, Primer semestre 2012. Este problema se evidenci
principalmente en centros ubicados en las regiones de Antofagasta,
Atacama, Valparaso, OHiggins, Maule, Bio Bio, Araucana, Los Lagos, Aysn y Magallanes.
70 Informes CISC, op. cit. Este problema se evidenci principalmente
en centros ubicados en las regiones de Tarapac, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Bio Bio y Araucana.
156
bibliograFa
El Poder Ejecutivo, como una manera de enfrentar estos

problemas, puso en marcha en marzo de 2012 el programa
11 medidas para la reinsercin juvenil, que busca mejorar
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. (2011). Informe
tanto las condiciones de infraestructura de los centros ju-
sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad
veniles como establecer programas de educacin y trabajo
en las Amricas. Washington DC.
y capacitacin a los profesionales que trabajan con adoles-
Dammert, L. (2012). El populismo penal, existe otro camino?
centes71. Para el Poder Ejecutivo este desafo [de rehabili-
tacin e integracin social de los y las adolescentes] se ve
Humanos. Santiago.
seriamente dificultado debido a que los centros destinados
Gendarmera. (s.f.). Catlogo CET. Recuperado el 8 de octubre de
a albergar a los/as jvenes condenados/as, y ms an a
2012, de http://html.gendarmeria.gob.cl/doc/catalogo_cet.pdf
aquellos menores que se encuentran privados/as de libertad
Gobierno de Chile. (marzo de 2012). 11 medidas para la reinsercin
provisoriamente, no cuentan con condiciones bsicas para
juvenil.
una adecuada intervencin. Estas condiciones deficientes
Obtenido
de
http://www.minjusticia.gob.cl/images/
stories/banners_enlaces/oficio_instructor/11_medidas_web.pdf
menoscaban la dignidad de los/as jvenes y comprometen
su salud fsica y mental (Gobierno de Chile, 2012, pg. 3).
Un elemento fundamental dentro de lo anunciado por el
Poder Ejecutivo es revisar el conjunto de programas de
Prevencin, Proteccin General, de Proteccin Especiali-
Lobos, E. (2 de octubre de 2012). Denuncian triste rcord de
zada, de Fortalecimiento Familiar y de Familias de Acogi-
suicidios en Gendarmera. Recuperado el 17 de octubre de
das llevados a cabo por el SENAME, con el objeto que se
2012, de 24 horas: http://www.24horas.cl/nacional/denuncian-
adecuen a los objetivos de la Ley 20.064. Asimismo, deben
triste-record-de-suicidios-en-gendarmeria-330728
repetirse a nivel nacional experiencias como los 56 cursos
Mera, Jorge, A. C. (2010). Derechos Fundamentales de los Privados de
de capacitacin laboral informados por Sename donde se
Libertad. Santiago: Ediciones UDP.
entren a 724 jvenes72.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. (2010).

El sistema penitenciario. Medidas privativas y no privativas de la
libertad. Nueva York.
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Terra. (23 de octubre de 2012). Internos de Provincia de Concepcin
son parte de programa de reinsercin social y laboral. Obtenido
de
http://noticias.terra.cl/nacional/internos-de-provincia-de-
concepcion-son-parte-de-programa-de-reinsercion-social-y-la
71 Para ms informacin al respecto ver http://www.minjusticia.gob.

cl/es/11-medidas.html
72 Servicio Nacional de Menores. Oficio N 4192 de SENAME de fecha
12 de septiembre 2012.
boral,6b502d9d4398a310VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.
html
157
Derechos de las personas migrantes y vctimas de Trata
derechoS de laS perSonaS migranteS

y vctimaS de trata
En las ltimas dos dcadas Chile report un aumento sos-
acceder a atencin de salud, entre otros (INDH, 2011)2. En
tenido de inmigracin de personas provenientes principal-
los dilogos regionales sobre derechos humanos desarro-
mente de otros pases de Amrica Latina y el Caribe. Las y
llados por el INDH durante 2012, las organizaciones de la
los ciudadanos peruanos son el grupo mayoritario, seguido
sociedad civil en varios puntos del pas han dado cuenta
por Bolivia, Colombia, Argentina y Ecuador. Se estima que la
de barreras burocrticas en la revalidacin de ttulos de
poblacin migrante es de alrededor de 370.000 personas,
estudios, y subempleo o acceso a empleos no acordes a
concentrada principalmente en zonas urbanas de las regio-
sus niveles educativos, lo que redunda en bajos ingresos
nes Metropolitana, Tarapac, Valparaso y Antofagasta . En su
y desproteccin laboral y social. Otro asunto planteado
composicin prevalece la poblacin en edad activa 70% de
se refiere a los casos de trfico de migrantes y trata de
las personas tiene entre 20 y 60 aos, en su mayora son
personas3.
mujeres (55%), y la principal motivacin para venir a Chile
En materia de vivienda, el 21% de la poblacin inmigrante
es el trabajo, aun cuando otras razones tambin son los
arrienda sin contrato por las dificultades para cumplir con
conflictos armados, la inseguridad y las catstrofes naturales.
los requisitos de aval, mes de garanta y contrato de trabajo,
Este fenmeno no cambia el hecho que Chile sigue siendo
entre otros. Frente a ello se ha ido generando un merca-
un pas donde la emigracin es mayor que la inmigracin; la
do paralelo de habitaciones y pequeos cuartos que son
relacin entre el nmero de chilenos y chilenas viviendo en
arrendados en Santiago centro y comunas como Indepen-
el exterior y de inmigrantes en el pas es de 3 a 1.
dencia, Recoleta y Estacin Central []. Ello ha favorecido
Las situaciones de discriminacin y entornos de vulnerabi-
la emergencia de barrios de inmigrantes en ciertas comu-
lidad que afectan a la poblacin migrante estn documen-
nas de Santiago (Stefoni, 2011). Tambin se ha detectado la
tadas e incluyen las precarias condiciones de vida, la vulne-
presencia de poblacin migrante en campamentos a lo largo
racin de derechos laborales, las desiguales oportunidades
del pas. Segn el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, estas
educativas para nios/as y jvenes, y los obstculos para
personas representan el 1,4% de quienes habitan en estas

precarias condiciones, y estn principalmente concentrados
en campamentos en Arica y Parinacota, Tarapac, Atacama
2 En agosto de 2012, la Subsecretara de Interior del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica firm un convenio con las Municipalidad de
Santiago, Recoleta y Estacin Central, y el Servicio Jesuita al Migrante
a efectos de apoyar programas que atiendan a la poblacin migrante
en situacin de mayor vulnerabilidad. El convenio implica el traspaso
de 128 millones de pesos desde el Ministerio del Interior y Seguridad
Pblica los cuales se destinarn a brindar apoyo en materia de vivienda,
salud, educacin, asistencia social y capacitacin en emprendimiento
laboral, a los extranjeros que lo requieran.
3 Dilogo INDH con organizaciones de derechos humanos. IV Regin,
ciudad de La Serena 27 de julio 2012. Informe ejecutivo.
1 Elaboracin propia a partir de la base de datos CASEN (2011), en la

Regin Metropolitana se concentra el 65,7%, Tarapac 7,3%, Valparaso 6,3% y Antofagasta 4,1%. Para todos los grupos nacionales, los
lugares de asentamiento en el pas son urbanos, a excepcin de las personas provenientes de Bolivia donde destaca un porcentaje relevante de
habitacin en zonas rurales.
161
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DErECHoS DE lAS PErSoNAS mIGrANtES Y VCtImAS DE trAtA
de dereCHos HuManos
y Antofagasta (MINVU, 2012). En general, la posibilidad de

acceder a subsidios de vivienda se ve afectada por las dificultades de regularizar la permanencia definitiva dada la necesidad de un contrato de trabajo con clusulas tipo (INCAMI,
2012), y en caso de tenerla, incide la falta de informacin
Los derechos de las personas migrantes han sido objeto
que tiene la poblacin migrante sobre este derecho.
de preocupacin de la comunidad internacional desde la

adopcin de los primeros instrumentos internacionales de
En septiembre de 2011, el Estado de Chile present su in-
derechos humanos5. En Chile, la Constitucin garantiza a
forme al Comit de la Convencin de los Derechos de to-
las personas migrantes la igualdad ante la ley (art. 19.2), a
dos los Trabajadores Migrantes y sus Familias, lo que permi-
residir y permanecer en cualquier lugar de la Repblica (art.
ti establecer con claridad los mbitos de avance del Estado
19.7 a), el derecho a la libertad personal y seguridad indivi-
y tambin las omisiones y desafos para garantizar sus dere-
dual (19.7), el derecho a la proteccin de la salud (19.9) y a
chos a la poblacin migrante. El INDH expuso los dficits
la educacin (art. 19.10), a la libertad de trabajo y su protec-
en el cumplimiento de estndares de derechos humanos en
cin (art. 19. 16), y el derecho al voto (art. 14), entre otros.
materia normativa y de poltica pblica identificados en sus

Informes Anuales (INDH, 2011) (INDH, 2010). En sus reco-
En 1990 se adopt la Convencin Internacional sobre la
mendaciones al Estado, el Comit de la Convencin tom
Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Mi-
en consideracin estas preocupaciones, as como las expre-
gratorios y de sus Familiares que aporta una definicin del/
sadas por organizaciones de la sociedad civil en sus informes
la trabajadora migratorio/a y establece derechos especficos
sombra4: la necesidad de una nueva normativa acorde a los
para esta poblacin. Estos derechos se extienden a todos,
estndares de derechos humanos que d cuenta de las ca-
de manera independiente a su condicin migratoria (regular
ractersticas actuales de la migracin en el pas, la revisin
o irregular) y se reconocen derechos adicionales a quienes
de los procedimientos de expulsin determinados por la
tienen regularizada su situacin.
autoridad, y el efectivo acceso a los servicios pblicos y a
La Convencin entr en vigor en 2003 y a la fecha ha sido
beneficios de la poltica social, entre otros asuntos.
ratificada por 46 pases en desarrollo, entre ellos Chile. Las
La migracin ha sido asunto de inters y debate pblico du-
naciones desarrolladas, principales receptoras de migracin,
rante 2012. En declaraciones y entrevistas a los medios de
se han abstenido de hacerlo pues consideran que el instru-
comunicacin, algunas autoridades de gobierno han dejado
mento no distingue entre migrantes regulares e irregulares
entrever las principales medidas que contendr la nueva po-
otorgando a estos ltimos derechos que no figuran en
ltica migratoria que el Poder Ejecutivo presentar al Con-
otros tratados, y que las disposiciones de no discrimina-
greso. Tambin, el pas ha conocido situaciones de trfico
cin dificultaran la introduccin de programas de migra-
de migrantes y de trata de personas, frente a las cuales el
ciones temporales (Comisin Mundial sobre las Migracio-
INDH present demandas ante los tribunales. El 4 Tribunal
nes Internacionales, 2005). Esta situacin es indicadora de la
de Juicio Oral en lo Penal de Santiago dict en el mes de
complejidad del tema migratorio en el que se cruzan dimen-
septiembre la primera sentencia condenatoria por trata con
siones econmicas, polticas, sociales y culturales, adems de
fines de explotacin sexual de ciudadanas dominicanas. Por

ltimo, se han producido situaciones de discriminacin y xe-
5 La Declaracin Universal de Derechos Humanos y los pactos de derechos civiles y polticos y de derechos econmicos, sociales y culturales
contienen disposiciones que los protegen, y varias convenciones contra la discriminacin racial y la tortura, los derechos de nios y de las
mujeres disponen proteccin ms especfica a la poblacin migrante.
Se agregan el Convenio de la ONU de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo de 1967, la Convencin de Viena de 1963 sobre
relaciones consulares y los dos protocolos sobre la trata de personas y
el trfico ilcito de migrantes de la Convencin de las Naciones Unidas
contra la delincuencia organizada transnacional, que entraron en vigor
en 2003 y 2004 respectivamente.
nofobia contra personas o grupos especficos de migrantes.

Estas son las materias que se revisan a continuacin.
4 Comit de la Convencin de los Derechos de Todos los Trabajadores

Migrantes y sus Familias CMW, CMW/C/CHL/CO/1.
162
consideraciones de seguridad de los Estados sobre todo
declaracin de principios adoptados en Bolivia en octubre
a partir de la relacin que se ha buscado establecer entre
de 2010, en el marco de la X Conferencia, la Conferencia
migracin y terrorismo internacional.
Sudamericana afirm que la persona migrante es un sujeto
de derecho, protagonista central de las polticas migratorias
Se puede sealar, sin embargo, que en tanto caracterstica
y en consecuencia un actor social y poltico con capacidad
del mundo contemporneo la migracin pas a ser materia
transformadora y responsabilidades en la integralidad del
de particular preocupacin en el campo de los derechos
espacio migratorio en el que se desenvuelve. Las personas
humanos y tema de las conferencias mundiales, en parti-
migrantes en su proceso de insercin e integracin como
cular, forma parte de la Declaracin y Plan de Accin de
de vnculo, se transforman en actores fundamentales en el
Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo
desarrollo humano, econmico, cultural, social y poltico7.
(Cairo 1994) y de la Conferencia Mundial sobre Racismo,

Discriminacin Racial, Xenofobia y otras Formas Conexas
Aun cuando los pases en general declaran la necesidad de
de Intolerancia (Durban 2001). Tanto el sistema internacio-
respetar los derechos humanos de la poblacin migrante, la
nal de derechos humanos en 1999, como el interamericano
realidad muestra que su respeto y efectivo goce se mantie-
en 1997, crearon relatoras especiales sobre derechos de los
ne como un desafo particularmente para aquellas personas
migrantes cuyos mandatos se han reiterado hasta la fecha.
indocumentadas, las mujeres y los nios y nias. A la ausen-
Destaca el hecho que la Comisin IDH ampli, en marzo de
cia de legislaciones adecuadas se suman prcticas institucio-
2012, los mbitos de examen de la Relatora en la regin
nales y conductas discriminatorias, xenfobas y excluyentes
para incluir a solicitantes de asilo, refugiados, aptridas, vc-
en las sociedades de destino. La Corte IDH ha sealado
timas de trata de personas, desplazados/as internos/as, as
que si bien los Estados guardan un mbito de discrecio-
como otros grupos de personas vulnerables en el contexto
nalidad al determinar sus polticas migratorias, los objetivos
de la movilidad humana, y no solo a los trabajadores migra-
perseguidos por las mismas deben respetar los derechos
torios y sus familias.
humanos de las personas migrantes8.
La migracin dej de ser un asunto de exclusiva competen-
Asuntos de particular preocupacin son la trata de perso-
cia domstica de los Estados para convertirse en una materia
nas y el trfico de migrantes. Estos crmenes internacionales
que requiere de la cooperacin internacional para abordarla
se configuran sobre la base de operaciones comerciales
efectivamente (CEPAL, 2006). La comunidad internacional y
con seres humanos y requieren de redes de traficantes o
regional se ha dotado de varias iniciativas dirigidas a profun-
tratantes para consumarse; se diferencian, sin embargo, en
dizar el debate sobre migracin internacional y consensuar
sus fines y en su objeto. El trfico ilcito de migrantes con-
cursos de accin , y se han adoptado acuerdos especficos
siste en la facilitacin de la entrada ilegal de una persona
en procesos de integracin que involucran a varios pases
en un Estado Parte del cual dicha persona no sea nacional
como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones y el
o residente permanente con el fin de obtener, directa o
MERCOSUR. En noviembre de 2012 se realizar en Chile la
indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio de
XII Conferencia Sudamericana de Migraciones, instancia de
orden material (art. 3 del Protocolo contra el trfico il-
encuentro de los Estados de la regin orientada a generar
cito de migrantes por tierra, mar y aire, de la Convencin
y coordinar iniciativas y programas dirigidos a promover y
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organiza-
desarrollar polticas sobre las migraciones internacionales y
da Transnacional). El trfico de migrantes es un delito de
su relacin con el desarrollo y la integracin regional. En su

7 Declaracin de Principios Migratorios y Lineamientos Generales de la
Conferencia Sudamericana de Migraciones. Adoptada en la Dcima Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, realizada los das 25 y 26 de
octubre del 2010 en Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia.
8 Corte IDH. Caso Vlez Loor Vs. Panam. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010,
6 A nivel internacional se pueden mencionar: Dilogo Internacional sobre Migracin e Iniciativa de Berna en 2001, y la conformacin de la
Comisin Mundial sobre Migraciones Internacionales en 2003. En la
regin: la Conferencia Regional sobre Migracin en 1996 y la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones en 2000. (Comisin Mundial
sobre las Migraciones Internacionales, 2005).
163
acuerdo a lo que seala el Protocolo contra el Trfico Ilci-
como el Ministro de Agricultura en los medios de comu-
to de Migrantes por Tierra, Mar y Aire que complementa
nicacin ha sido la necesidad de revisar las categoras de
la Convencin de Naciones Unidas contra la Delincuencia
visas que actualmente se otorgan a efectos de satisfacer la
Organizada Transnacional9. La trata de personas, en cambio,
demanda interna de mano de obra calificada y no calificada
es un delito contra la persona, pues tiene como propsito
que requiere el pas (Yvenes & Per, 2012) (Iriarte, 2012).
su explotacin con fines sexuales, laborales, de esclavitud
Se ha hecho referencia a los requerimientos temporales de
o practicas anlogas a la esclavitud. Los fines de la trata
algunas ramas de actividad como la agropexportadora en
importan violaciones a los derechos humanos. El Protocolo
ciertos momentos del ao que la oferta interna no alcanza
para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, es-
a suplir. Tambin se ha explicitado la necesidad de califica-
pecialmente mujeres y nios, establece como obligaciones
ciones especficas deficitarias en el pas, como algunas en el
del Estado prevenir, investigar y penalizar este delito y pro-
campo de la salud. Estos son asuntos propios de una poltica
teger a las vctimas.
migratoria compleja, ms cercana en sus consideraciones a

las que tienen pases con mayores niveles de desarrollo y
bienestar. Esa complejidad requiere asumir que, sin perjui-
neCesidad de una nueVa

poltiCa Migratoria
cio de la soberana del Estado para definir quin ingresa

y permanece en el territorio, la realidad migratoria actual
combina distintas prcticas y modos de vivir la movilidad11,
La adopcin de una nueva reglamentacin y una poltica en
y que en dicha realidad intervienen otros actores como los
materia migratoria se ha expresado como una necesidad
mercados, las empresas y grandes corporaciones, y las pro-
dado el desfase entre la regulacin actual y las caracters-
pias comunidades de migrantes. Estos escenarios obligan a
ticas que hoy tiene la inmigracin en Chile. As lo seal el
nuevos abordajes y nuevas respuestas, entre estas, la regu-
INDH en su Informe Anual 2011 y fue recomendado por
lacin de las agencias privadas de contratacin y de coloca-
el Comit de la Convencin de los derechos de las perso-
cin de trabajadores/as migrantes a efectos de cautelar sus
nas migrantes10. Si bien a la fecha de elaboracin de este

Informe el Poder Ejecutivo no ha enviado an al Congreso
derechos humanos.
el proyecto de ley para adoptar una nueva poltica en este
La norma migratoria vigente responde a consideraciones de
mbito, lo ha anunciado a travs de los medios de comuni-
seguridad nacional propias de la poca en que fue adoptada
cacin en la voz del Subsecretario del Interior, de quien de-
(DL 1.094 de 1975), que deben ser superadas hacia otras
pende el Departamento de Extranjera y Migracin (DEM).
inspiradas en estndares de derechos humanos. Como se-
Esta informacin ha dado lugar a opiniones y notas editoria-
ala el Secretario Ejecutivo del Instituto de Polticas Pblicas

en Derechos Humanos del Mercosur, El trato que un pas
les sobre la orientacin que esa poltica debiera considerar.
les da a sus migrantes es una prueba del modelo de siste-
Un aspecto relevado tanto por el Subsecretario del Interior
ma poltico que intenta construir (Abramovich, 2012). Esta

visin no est instalada an en Chile. Por el contrario, las
El Protocolo contra el Trfico Ilcito de Migrantes por Tierra, Mar y

Aire indica que a) Por trfico ilcito de migrantes se entender la
facilitacin de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte del
cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin
de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro
beneficio de orden material; b) Por entrada ilegal se entender el
paso de fronteras sin haber cumplido los requisitos necesarios para
entrar legalmente en el Estado receptor (art. 3). Y dispone que 1.
Cada Estado Parte adoptar las medidas legislativas y de otra ndole
que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente y con el fin de obtener, directa o indirectamente, un
beneficio econmico u otro beneficio de orden material: a) El trfico
ilcito de migrantes (art. 6).
10 Comit de la Convencin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migrantes y sus Familias CMW, CMW/C/CHL/CO/1.
preocupaciones y opiniones que han recogido algunos medios de comunicacin, adems de enfatizar las necesidades
de mano de obra para el mercado y la produccin interna,
11 En los diagnsticos y estudios sobre la migracin se refieren movimientos circulares, definitivos o transnacionales. Las prcticas cotidianas de quienes migran en el contexto de un mundo globalizado han
llevado al desarrollo del enfoque transnacional definido como el proceso por el cual los transmigrantes, mediante sus actividades diarias,
construyen y mantienen relaciones sociales, econmicas y polticas
que vinculan las sociedades de origen con los lugares de asentamiento, creando campos de interaccin social que trascienden las fronteras
nacionales (CEPAL, 2006).
164
alertan sobre el manejo que debe hacer la poltica para no
El INDH ha presentado dos amicus curiae durante 2012
atraer a aquellos que pretendan exclusivamente beneficiar-
ante el Tribunal Constitucional donde se pronuncia a favor
se de sistemas de proteccin social, como tampoco a quie-
de la declaracin de inaplicabilidad del inciso primero del
nes no estn dispuestos a integrarse armnicamente a la
artculo 13 y del inciso segundo del artculo 67 del Decreto
comunidad nacional (La Tercera, 2012).
Ley 1094/75, por generar efectos contrarios a la Constitucin en la gestin judicial pendiente14. El Instituto estima que
Desde una perspectiva de derechos humanos, la nueva po-
la primera norma vulnera el derecho a la igualdad (19 N 2)
ltica en este mbito debiera abordar, entre otros, los desa-
al establecer diferencias no justificadas en razn de la nacio-
fos vinculados a la discriminacin, el acceso a la justicia y el
nalidad, diferenciando entre personas chilenas y extranjeras.
ejercicio de los derechos polticos.
Se sostiene a su vez que el inciso segundo del artculo 67
En el mbito normativo y de acceso a la justicia es necesario
que consagra la sancin de abandono no cumple el test de
revisar las normas procesales que regulan la expulsin de
proporcionalidad y no establece garantas judiciales suficien-
extranjeros/as del pas, en particular, el margen de discrecio-
tes que permitan, a la persona sancionada, hacer valer su de-
nalidad que tiene el Ministro del Interior y Seguridad Pbli-
fensa de manera adecuada (19 N 3). Adems, se considera
ca en estas decisiones, y dar garanta de acceso a recursos
que el inciso primero del artculo 13 transgrede en el caso
judiciales oportunos y efectivos a las personas afectadas. La
concreto el artculo 7 de la Constitucin, al disponer de
Corporacin de Asistencia Judicial de la Regin Metropoli-
una facultad discrecional que no contempla los elementos
tana ha informado a la Corte Suprema sobre las situaciones
mnimos necesarios para el ejercicio constitucional de una
que provocan las atribuciones otorgadas a los rganos que
potestad discrecional.
regulan y determinan el futuro de la situacin migratoria,
En tal sentido representa un avance la reciente sentencia de
entre estas: i) la expulsin decretada por la Intendencia no
la Corte Suprema que acogi un recurso de amparo pre-
es recurrible ante la Corte; ii) con frecuencia se incumple el
sentado por una ciudadana colombiana respecto de quien
requisito de notificacin escrita de la medida y la persona
se decret su expulsin del pas por infringir la normativa
afectada toma conocimiento de ella en el momento de su
de inmigracin15. En fallo unnime, la Corte sentenci [q]
detencin; iii) las Cortes de Apelaciones tienden a no aco-
ue el mencionado decreto se ampara en lo previsto en los
ger las acciones de proteccin y amparo en contra de los
artculos 66 y 64 del Decreto Ley N 1094, en particu-
decretos y resoluciones de expulsin con el argumento que
lar el inciso final de esta ltima norma, que consigna como
existe una va administrativa idnea para reclamar en el
causa de rechazo de solicitud de permanencia las razones
caso de las resoluciones exentas o que existen recursos
de conveniencia o utilidad nacionales. Tales definiciones son
especiales ante la Excma. Corte Suprema en el caso de los
conceptos jurdicos indeterminados, lo que implica que a
decretos supremos12. La vulneracin del debido proceso
ellos debe otorgarse un contenido concreto por parte de
y la discriminacin que actualmente caracteriza las normas
la autoridad que los utiliza. Dentro de ese contexto, surge
ha sido objeto de requerimiento de inaplicabilidad ante el
que los conceptos en examen tienen relacin con la pro-
Tribunal Constitucional, en particular respecto de los artcu-
teccin de la seguridad del Estado y los cimientos de la
los 13, 64 N 2 y 67 de la Ley de Extranjera (D.L. N 1094
institucionalidad, por cuanto respaldan el inters, en general,
de 1975)13.
14 En la causa rol 2257-12-INA, sobre requerimiento de inaplicabilidad presentado por la Sra. Sonia Fortilus, de nacionalidad haitiana,
en los autos caratulados Fortilus Sonia con Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica, Rol N 6118-2012 de la Corte de Apelaciones de
Santiago.Y, en la causa Rol N 2273-12-INA, sobre requerimiento de
inaplicabilidad presentado por el Sr. Daniel Alerte, de nacionalidad
haitiana, en los autos caratulados Alerte Daniel con Ministerio del
Interior y Seguridad Pblica, causa Rol N 21751-2012 de la Corte
de Apelaciones de Santiago.
15 Causa rol 7018-2012.
12 Corporacin de Asistencia Judicial de la Regin Metropolitana, pone

en conocimiento del pleno de la Excma. Corte Suprema de la grave
situacin que afecta los extranjeros en Chile, oficio de la CAJ presentado el 12 de abril de 2012.
13 Los requerimientos han sido interpuestos por un ciudadano y una
ciudadana haitianos (Rol N 2257 y 2273, del 19 de junio y 27 de
junio de 2012 respectivamente), y el Tribunal Constitucional los ha
admitido a trmite.
165
de la nacin. Sin embargo, el acto irregular que motiv la
te IDH, interpretando el art. 23 de la CADH, ha planteado
decisin de revocacin del permiso, orden de salida y pos-
que la aplicacin de requisitos para ejercitar los derechos
terior abandono del pas, respecto de la amparada, no apa-
no constituye, per se, una restriccin indebida a los derechos
rece como una transgresin que afecte los intereses que se
polticos. Sin embargo, la facultad de los Estados de regular
pretende tutelar a travs de la norma en examen, al ser, por
o restringir los derechos no es discrecional, sino que est
cierto, una actuacin indebida, pero que se lleva a cabo en
limitada por el derecho internacional que exige el cumpli-
una sola oportunidad, en un mbito privado y familiar, pre-
miento de determinadas exigencias []17. La misma Corte
tendiendo buscar el bienestar del grupo, por lo que aparece
ha establecido que tales exigencias son que las causales de
entendible, no siendo, adems, una conducta permanente
restriccin estn establecidas por ley, que sean aquellas per-
llevada a cabo con fines ilcitos.
mitidas por la CADH y que sean necesarias en una sociedad

democrtica18.
Otro asunto a ser abordado dice relacin con la condicin

ciudadana de los y las migrantes en Chile y sus derechos
Chile no puede estar ajeno al cumplimiento de estas obli-
polticos. La Constitucin establece que los extranjeros
gaciones internacionales y debe avanzar hacia la adecuacin
avecindados en Chile por ms de cinco aos, y que cumplan
de su legislacin interna a los estndares contenidos en la
con los requisitos sealados en el inciso primero del artculo
Convencin de los Derechos de todos los Trabajadores Mi-
13, podrn ejercer el derecho de sufragio en los casos y
grantes y sus Familias, y otros tratados internacionales de
formas que determine la ley, y agrega que los nacionali-
derechos humanos. En consecuencia, a la hora de adoptar
zados [] tendrn opcin a cargos pblicos de eleccin
una nueva norma sobre migraciones debe preocuparse por
popular slo despus de cinco aos de estar en posesin
cautelar que, entre otros aspectos, las distinciones entre ca-
de sus cartas de nacionalizacin (art. 14). Es decir, las per-
lidades migratorias (tipos de visados) no constituyan discri-
sonas inmigrantes con residencia definitiva tienen derecho
minaciones arbitrarias.
a voto pero no a ser elegidas, salvo que se nacionalicen. Por

su parte, la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades
trata de personas
(18.695) dispone que para ser elegido concejal se requiere

ser ciudadano con derecho a sufragio (art. 73, a). En aten-
En materia de trata de personas, Chile se ha convertido
cin a esta ltima norma, dos inmigrantes peruanos un
gradualmente en un pas de origen, trnsito y destino de
hombre y una mujer solicitaron inscribir sus candidaturas a
trata de hombres, mujeres, nias y nios con fines especfi-
concejales en la comuna de Santiago, la cual fue rechazada
cos de explotacin sexual y laboral (INDH, 2011). Con el
por el SERVEL Metropolitano sobre la base de la disposicin
objeto aportar a la reflexin y el intercambio de experien-
constitucional. La situacin planteada debe ser revisada a la
cias entre pases en el abordaje de estos delitos desde una
luz de los estndares que establece el Pacto Internacional
perspectiva de derechos humanos, el INDH organiz un
de Derechos Civiles y Polticos respecto de los derechos de
seminario en octubre de este ao sobre trata de personas
participacin en los asuntos pblicos, directamente o por
y trfico de migrantes. En l se revisaron los estndares
medio de representantes libremente elegidos; y de votar y
contenidos en los instrumentos internacionales, se analiz
ser elegidos en elecciones peridicas (art.25 letras a y b), as
la situacin actual en Chile y la regin y se presentaron
como de la Convencin Americana de Derechos Humanos
diversas perspectivas en relacin al acceso a la justicia de
(art. 23). El Comit de Derechos Humanos constata que
las vctimas y a las polticas pblicas del Estado de Chile. En
Las distinciones entre los que tienen derecho a la ciudada-
el seminario expusieron personas expertas, entre estas la
na por motivo de nacimiento y los que la adquieren por naturalizacin pueden plantear cuestiones de compatibilidad
17 Corte IDH, Caso Castaeda Vs. Mxico. Excepciones Preliminares,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008.
Serie C N 184, prr. 174.
18 Ibdem, prrs. 176, 180 y 185.
con las disposiciones del artculo 2516. Por su parte, la Cor16
Observacin General N 25, prr. 3.
166
Relatora Especial de las Naciones Unidas para la Trata de
existiran redes concertadas para trasladar jvenes desde y
personas y la Directora de la OIT en Brasil.
hacia islas cercanas al puerto de Quelln, con fines de ser

explotadas sexualmente (Serpaj Chile, 2011).
A lo largo de las presentaciones realizadas en dicha jornada,

qued claro que ante situaciones como la trata y trfico de
En el perodo de este Informe destacan dos hechos positivos
personas, la accin individual de un Estado puede no ser su-
en torno a los esfuerzos por erradicar la trata de personas.
ficiente para desarticular las redes de criminalidad organizada
El primero refiere a la reactivacin de la Mesa Intersectorial
que sustentan estos crmenes y dar la debida proteccin a
sobre trata de personas20, creada en 2008 con el objetivo de
las vctimas. El Estado chileno debe, por tanto, llevar adelante
coordinar las acciones, planes y programas de los distintos
iniciativas que permitan establecer puentes de cooperacin
actores institucionales en la prevencin, represin y sancin
con otros Estados, la sociedad civil organizada y, en general,
del delito, especialmente de mujeres y nios21. La Secretaria
con la comunidad internacional. Slo de esta forma podr
de la Mesa propici la realizacin de un diagnstico sobre las
visibilizar las complejas aristas que rodean este delito para
capacidades de respuesta estatal frente a este delito (Minis-
cumplir cabalmente con la obligacin de respeto y garanta de
terio del Interior y de Seguridad Pblica, 2012), cuyos resul-
los derechos humanos. En esta perspectiva, el seminario tuvo
tados fueron presentados en julio de este ao.
una amplia convocatoria, lo que da cuenta de la necesidad
Segn la informacin recolectada en el diagnstico del Mi-
de crear espacios abiertos de capacitacin y discusin con
nisterio del Interior, entre 2007 y 2011 hubo 113 denuncias
funcionarios/as pblicos de una variedad de servicios, estu-
relacionadas con trata de personas, que involucran a 220 vc-
diantes, organizaciones civiles, y migrantes donde estos ilcitos
timas 38% menores de edad y 64% mujeres. Se reconoce,
puedan ser abordados desde distintos enfoques.
sin embargo, que los datos subregistran el problema dado
Durante el ao 2012 el pas ha conocido de varios casos de
que la mayora corresponden a casos detectados antes de
trata de personas, principalmente con fines de explotacin
la promulgacin de la Ley que tipifica la trata de personas y
sexual y laboral. Prima en ellos el alto grado de desamparo
trfico ilcito de migrantes (Ley 20.507, abril de 2011), y por-
econmico y vulnerabilidad de las vctimas, y el poco cono-
que existe una cifra oculta asociada a la no denuncia de las
cimiento que tienen sobre los derechos que les asisten. El
vctimas en virtud de limitaciones a su libertad y/o temor a
pasado mes de agosto, el INDH interpuso una nueva quere-
sanciones por incumplimiento de la legislacin migratoria. En
lla por trata de personas que afecta esta vez a ciudadanas
el mismo perodo se desarrollaron 128 investigaciones por
colombianas que fueron trasladadas con engao a Chile y
parte de Carabineros y la PDI, que dieron como resultado
obligadas bajo coaccin y amenaza a prostituirse. En el ao
63 personas detenidas (56% en la regin Metropolitana y
tambin se ha conocido de casos de explotacin sexual de
11% en Arica y Parinacota) y 10 condenas judiciales22.
19
jvenes en el sur del pas; una investigacin realizada por

SERPAJ seala que de acuerdo a la informacin recabada
20 Decreto N 2.821, del 31 de julio de 2008.

21 Participan en la Mesa: Ministerio del Interior y Seguridad Pblica
(Subsecretaria de Interior y Subsecretaria de Prevencin del Delito), Polica de Investigaciones de Chile (PDI), Carabineros de Chile,
Ministerio de Justicia, Ministerio del Trabajo, Ministerio Pblico,
Ministerio de Relaciones Exteriores, Servicio Nacional de Menores
(SENAME), Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Agencia Nacional de Inteligencia y Direccin General del Territorio Martimo y
de Marina Mercante (Directemar). El INDH se ha integrado recientemente a este espacio intersectorial.
22 En el Informe Anual de Trata de Personas 2012 del Departamento de
Estado de Estados Unidos, respecto de Chile se constata que nias y
mujeres de otros pases de la regin Argentina, Bolivia, Per, Paraguay, Colombia y Repblica Dominicana- son captadas y trasladadas
al pas con engaos y bajo coaccin obligadas a prostituirse. Respecto
de la explotacin laboral, se conocen casos de ciudadanos de Bolivia,
Per, Colombia, Ecuador y China que han sido forzados a trabajar en
actividades mineras y agrcolas en condiciones inhumanas.
19 Esta es la cuarta querella sobre este tipo de delitos que presenta el

INDH. En septiembre de 2011 present la primera, cuando se conoci el caso de 34 ciudadanos/as paraguayos/as sometidos a explotacin laboral por parte del empresario agrcola Francisco Javier Errzuriz Talavera. A la fecha se encuentran formalizadas dos personas en
calidad de autor y cmplice; respecto del empresario, la causa se encuentra suspendida por razones de salud (Fiscala Regional de Rancagua, RIT 457 - 2011, RUC 1110028038-K). El segundo corresponde
a un caso de Trfico de Migrantes que afecta a 43 ciudadanos peruanos; el Instituto present querella criminal contra el empresario de
la sexta regin, Eugenio Mujica Mujica. El imputado se encuentra
formalizado y sujeto a medidas cautelares de baja intensidad (firma
y arraigo) (Juzgado de Garanta de Santa Cruz, RIT 582-2012). La
tercera corresponde a un caso de trata de ciudadanas de Repblica
Dominicana, el cual se desarrolla ms adelante en este captulo.
167
El diagnstico del Ministerio del Interior da cuenta de cier-
Sobre esta base, la Mesa intersectorial discute actualmente
ta capacidad de respuesta en algunas reparticiones pbli-
un plan de accin contra la trata de personas que tiene
cas, entre estas, la apertura de una casa de acogida para
como ejes estratgicos: i) la prevencin y sensibilizacin, ii)
las vctimas de trata por parte de SERNAM, la existencia
el control del delito, iii) la proteccin y la asistencia a las vc-
de personal capacitado en el Ministerio del Interior, las
timas, y iv) la cooperacin y coordinacin interinstitucional.
dos policas y el SENAME, y el desarrollo de acciones de
Se establecen all acciones, metas e indicadores, e institu-
prevencin dirigidas a sensibilizar a la sociedad, motivar la
ciones responsables hasta fines del 2013. Particularmente
intervencin de actores sociales y facilitar que las vctimas
importante es el propsito de desarrollar un sistema unifi-
se perciban como tales. Al mismo tiempo, el diagnstico
cado de recoleccin, registro y anlisis de datos. La activa-
del Ministerio del Interior repara en los dficits al indicar
cin de la Mesa y la estructuracin de un plan de accin son
que no existe un nivel de respuesta homogneo y unifor-
eventos destacables que marcan avances en una respuesta
me entre los organismos pblicos con competencia directa
estatal integral a este crimen internacional.
e indirecta en el rea. A los bajos niveles de coordinacin
El segundo hecho de relevancia ocurrido en 2012 dice rela-
intersectorial se agrega la inexistencia de un sistema unifi-
cin con el primer juicio y la primera condena por trata de
cado de recoleccin, registro y anlisis de datos y estads-
personas en la que se aplic la legislacin adoptada en abril
ticas, carencia de protocolos de trabajo y debilidades en
de 2011. El caso se refiere a una red de trata de personas,
la formacin de personal tcnico especializado. El pas no
cuyos integrantes fueron detenidos en operativos realizados
cuenta con una estrategia o campaa nacional de difusin
la noche del 25 de mayo de 2011 y formalizados por los
y sensibilizacin, y centros especializados de atencin a vc-
delitos de trata con fines de explotacin sexual y asociacin
timas. En contraste, el diagnstico reconoce la experiencia
ilcita, delitos cometidos en contra de tres mujeres de na-
presente en organizaciones de la sociedad civil, en este
cionalidad dominicana23. Dos de ellas fueron captadas en su
sentido, el rol que durante aos han cumplido varias de
pas y tradas con engao a Chile; la tercera fue contactada
estas organizaciones y el nivel de articulacin que presen-
en Santiago y obligada a ejercer la prostitucin. En uso de
tan las constituyen en actores relevantes para el diseo de
sus facultades legales, el INDH se hizo parte de la querella
intervencin para abordar esta problemtica (Ministerio
criminal. El 4to Tribunal Oral de lo Penal de Santiago dict
del Interior y de Seguridad Pblica, 2012).
sentencia condenatoria por el delito de trata y el de asociacin ilcita24.
En mayo de 2012, el Ministerio del Interior suscribi un

convenio de asistencia tcnica y colaboracin mutua con
El proceso judicial tambin evidenci los desafos pendien-
la Secretaria General de la Organizacin de Estados Ame-
tes: en la parte investigativa, es necesario fortalecer la co-
ricanos (OEA) para el fortalecimiento de las capacidades
operacin internacional. En efecto, constituy una dificultad
institucionales en la lucha contra el crimen organizado, con
recabar el testimonio de una de las vctimas que haba re-
especial nfasis en la trata de personas y trfico de migran-
gresado a su pas. La declaracin lleg luego de finalizada
tes. En el marco de este convenio, en julio de este ao se
la etapa de investigacin, por lo cual su caso no pudo ser
desarroll el Curso-Seminario Prevencin y Control de la trata
considerado por el tribunal. Otro desafo es la adecuada
de personas. Fortalecimiento de las capacidades de respuesta,
atencin a las vctimas entendiendo que la extrema presin
primer diagnstico nacional y prximos pasos, en el que par-
psicolgica a la que es sometida la vctima, la historia de
ticiparon las instituciones vinculadas a la Mesa Intersectorial,
dao naturalizado as como las particularidades de cada cir-
algunas ONG y el INDH. Adems de la capacitacin y el co-
cunstancia de captacin, traslado y acogida, obliga a que se
nocimiento de experiencias de otros pases de la regin, el

foro permiti trabajar de manera conjunta los lineamientos
23 RUC N 1100440193-1, RIT N 199-2012.

24 El tribunal conden a tres personas por el delito de trata contra
M.P.L. y a dos personas por igual delito contra Y.E.O.; tambin conden a 4 personas por asociacin ilcita.
generales y ejes que debiera contener la estrategia nacional

contra la trata de personas.
168
suma que la proteccin no siempre va a ser fcil de asumir
muestra que los y las migrantes indican recibir mejor trato
(Araya & Retuerto, 2012). Por ltimo, el INDH ha consta-
de los servicios pblicos que de los chilenos y chilenas en
tado la necesidad que exista personal experto en este tipo
general y de los medios de comunicacin: 41% se ha sentido
de delitos que pueda aclarar a los tribunales los procesos a
discriminado en el pas (47% de los hombres y 37% de las
que son sometidas las vctimas que como ocurri con una
mujeres entrevistados/as), y el 37% lo ha sentido a travs
de ellas en este caso las lleva a retractarse de sus decla-
de insultos sin motivo puntual por parte de chilenos/as de
raciones, adems de garantizar los recursos financieros que
hecho; 42% considera que ser extranjero est asociado a
posibilitan la adecuada proteccin y apoyo a las afectadas25.
noticias negativas en los medios de comunicacin (Alianza

Comunicacin y Pobreza, 2012)27.
Este ao, el Comit de la CEDAW expres al Estado su

profunda preocupacin por la falta de medidas preventivas
El rol de los medios de comunicacin en la lucha contra el
para hacer frente a las causas profundas de la trata, as como
racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y otras formas
por la falta de un mecanismo de identificacin de vctimas
de intolerancia ha sido relevado en Declaraciones y Progra-
para facilitar la aplicacin de la nueva ley, la rehabilitacin,
mas de Accin desarrollados por la comunidad internacio-
la proteccin y la provisin de refugios temporales para las
nal. En particular, la Declaracin de la Conferencia Mundial
mujeres y nias vctimas de la trata. Adems, al Comit le
contra el Racismo (Durban, 2001) consigna que algunos
preocupa la falta de informacin sobre el alcance de la trata
medios de comunicacin, al promover imgenes falsas y es-
de mujeres y nias, en particular, la trata interna desde las
tereotipos negativos de grupos y personas vulnerables, en
zonas rurales a las zonas urbanas [] (prr. 22)26. Entre
particular migrantes y refugiados, han contribuido a la difu-
sus recomendaciones al Estado, el Comit incluy la nece-
sin de sentimientos racistas y xenfobos entre el pblico
sidad de [a]umentar el nmero albergues temporales del
y, en algunos casos, han alentado la violencia por parte de
estado para mujeres y nias vctimas de la trata y brindarles
individuos y grupos racistas28.
proteccin y asistencia adecuadas, en particular mediante
Al INDH le preocupa el modo en que los medios de co-
programas de rehabilitacin social y de reintegracin (prr.
municacin social presentan una imagen distorsionada de
23 e) y [a]umentar sus esfuerzos en la cooperacin inter-
las comunidades migrantes y hace un llamado a asumir su
nacional, regional y bilateral con los pases de origen, trn-
responsabilidad en la construccin de una cultura de la in-
sito y destino de trata de personas para prevenir la trata
tegracin29.
mediante el intercambio de informacin y armonizar los

procedimientos legales dirigidos a la persecucin y el castigo
de los/as tratantes (prr. 23 f).
disCriMinaCin y XenoFobia
Difcilmente se reconoce el aporte de la inmigracin antigua y actual al desarrollo de Chile, y en general estas voces provienen de las organizaciones de derechos humanos
y rganos de iglesias que trabajan por los derechos de la
poblacin migrante en el pas. La encuesta realizada por
Alianza Comunicacin y Pobreza en la regin metropolitana
27 El universo de la encuesta fue: migrantes mayores de 18 aos en situacin de pobreza que habitan en la Regin Metropolitana hace al
menos 6 meses.
28 Declaracin y Programa de Accin de Durban, prr. 88 y ss.
29 Ver captulo sobre medios de comunicacin social y derechos humanos en este informe.
25 Entre estos, servicios de traduccin.

169
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170
derechoS de laS perSonaS adultaS mayoreS
El envejecimiento de la poblacin chilena es una realidad
empleo es mayor para los grupos de mayor nivel socioeco-
innegable que se demuestra en los estudios demogrficos
nmico (Ministerio de Desarrollo Social, 2012a). Esto evi-
desarrollados en los ltimos aos y que seguir acentun-
dencia que gran parte de la poblacin adulta mayor debe
dose en las prximas dcadas. Segn la CASEN 2011, Chile
costear sus gastos, sobre todo en medicamentos, a travs de
tiene una poblacin adulta mayor que asciende a 2.638.351
las pensiones que reciben. Si a esto se suma que un 60,6%
personas y representa un 15,6% del total nacional.
asume el rol de jefe/a de hogar y tiene bajo su responsabilidad econmica al menos a una persona (Ministerio de
Este proceso de envejecimiento y las desiguales condiciones
Desarrollo Social, 2012a), se configura un panorama en el
en que esto ocurre al interior de nuestra sociedad configu-
que el bienestar material es precario y la aspiracin por una
ran un complejo escenario para el ejercicio de derechos por
mejor calidad de vida se encuentra tensionada por la falta
parte de las personas adultas mayores y suponen un desafo
de ingresos, particularmente en los sectores de menor nivel
para el Estado, tanto en la generacin de un marco norma-
socioeconmico. Esto es particularmente complejo en el
tivo como de polticas pblicas acordes a los principios del
caso de las mujeres, quienes reciben en promedio UF 1,91
Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Instituto
menos que los hombres en sus pensiones de vejez2.
Nacional de Derechos Humanos, 2011). En este contexto, una pregunta relevante es la forma en que fenmenos
Por otra parte, el deterioro funcional y la situacin de de-
como la desigualdad social y la dependencia acentan los
pendencia que afecta a una de cada cuatro personas adultas
obstculos que la poblacin adulta mayor experimenta en
mayores abre otro mbito de tensin en el ejercicio de los
el disfrute de sus derechos humanos .
derechos humanos, relacionado con la falta de autonoma e
independencia en la toma de decisiones sobre asuntos que
En materia de desigualdad social, la CASEN 2011 muestra
les afectan (Servicio Nacional del Adulto Mayor, 2010). Al
que solo un 24,5% de las personas mayores tiene una fuen-
respecto, la respuesta del Estado ha sido dbil y de carcter
te laboral, y por tanto posee ingresos que complementen
subsidiario, pues el cuidado de las personas adultas mayores
los $ 52.744 pesos promedio que obtienen por concepto
dependientes ocurre mayoritariamente bajo el alero de los
de pensiones y aportes previsionales; asimismo, el nivel de
recursos familiares.
La celebracin de la Tercera Conferencia Regional Intergu-
1 De acuerdo a SENAMA, la dependencia es el estado de carcter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas
de la edad, enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o la prdida de autonoma fsica, mental, intelectual o sensorial, precisan de la
atencin de otra u otras personas, o ayudas importantes, para realizar
actividades bsicas de la vida diaria. En trminos prcticos, en Chile se
mide a travs de la Escala de Evaluacin Funcional Katz, que clasifica
la valencia de una persona en cuatro niveles: autovalente, dependiente leve, dependiente moderado y dependiente severo o postrado. Para
mayor informacin ver el Decreto 14/2010 del Ministerio de Salud,
artculo 16.
bernamental sobre Envejecimiento en Amrica Latina y el

Caribe, desarrollada en San Jos de Costa Rica entre los
das 8 y 11 de mayo de 2012, muestra la preocupacin que
la situacin de las personas adultas mayores plantea para la
2 Para mayor informacin consultar el captulo sobre derecho a la seguridad social de este Informe.
173
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DErECHoS DE lAS PErSoNAS ADultAS mAYorES
regin. En esta instancia se realiz un seguimiento al Plan
afirmativa que promuevan su desarrollo e integracin social,
de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento
y iii) normas que promuevan la participacin de las perso-
adoptado hace diez aos as como a los compromisos
nas mayores en las organizaciones de la sociedad civil y en
adquiridos por los pases miembros de la CEPAL en la De-
los consejos, as como en la formulacin, implementacin
claracin de Brasilia3.
y monitoreo de las polticas pblicas que les conciernen.

A nivel de polticas pblicas, se insta a la elaboracin de
Como resultado de este encuentro se elabor la Carta de
planes y programas que promuevan la concientizacin de
San Jos sobre los Derechos de las Personas Mayores de
los derechos humanos de la poblacin adulta mayor, el trato
Amrica Latina y el Caribe, de la cual Chile es parte, la que
digno y una imagen positiva del proceso de envejecimiento;
releva la necesidad de contar con una convencin internacio-
as como la disposicin de recursos financieros que permi-
nal para la promocin y proteccin de los derechos humanos
tan materializar estas estrategias (Comisin Econmica para
de las personas adultas mayores, y solicita la designacin de
Amrica Latina y el Caribe, 2012, prr. 6).
un Relator Especial en la materia (Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe, 2012). Adems de reafirmar que
Asimismo, los pases comprometen la realizacin de acciones
la autonoma e independencia en la toma de decisiones, as
especficas en diversas materias. En seguridad social se espera,
como la participacin poltica, pblica y social, son derechos
entre otras cosas, que los pases avancen en la universaliza-
fundamentales de las personas mayores que los Estados tie-
cin del derecho a la seguridad social y que garanticen la sos-
nen el deber de garantizar y respetar, los pases se compro-
tenibilidad a largo plazo de las pensiones, tanto contributivas
metieron a tomar medidas concretas en varios mbitos, cu-
como no contributivas. En el mbito de la salud, los compro-
yos avances sern revisados en junio de 2013.
misos tienen relacin con: i) la universalizacin del derecho a

la salud, ii) la creacin de polticas integrales en salud preven-
En este marco, durante el ao 2012 han tenido lugar diver-
tiva y rehabilitacin, iii) la adopcin del enfoque gerontolgico
sos anuncios en materia normativa y de polticas pblicas
en los diferentes niveles de atencin en salud, iv) el asegura-
que podran mejorar la situacin de las personas adultas
miento de la atencin multidisciplinaria en salud, v) facilitar el
mayores en Chile, sobre todo de aquellas que viven en si-
acceso a medicamentos, equipamientos, ayudas tcnicas y cui-
tuacin de vulnerabilidad social y dependencia.
dados paliativos, vi) asegurar el derecho a un consentimiento

previo, libre e informado para toda intervencin mdica, vii)
estndares internaCionales de
dereCHos HuManos
la proteccin de la dignidad de las personas institucionalizadas mediante la supervisin peridica de los establecimientos, viii) la capacitacin en gerontologa de los equipos que
atienden en los servicios de salud, y ix) el diseo de polticas
En el mbito normativo, la Carta de San Jos4 insta a la
para el tratamiento eficaz de enfermedades transmisibles y
adopcin de: i) leyes especiales y medidas administrativas
no transmisibles. Mientras, en el rea de servicios sociales los
que prohban todos los tipos de discriminacin y garanti-
compromisos de los pases participantes se relacionan princi-
cen un trato diferenciado y preferencial para las personas
palmente con la creacin de programas y prestaciones para
adultas mayores en todos los mbitos, ii) medidas de accin
el cuidado domiciliario de las personas adultas mayores que

lo requieran, sin perder de vista la promocin de su inde-
3 Esto, como una contribucin regional al 51 perodo de sesiones de la

Comisin de Desarrollo Social de Naciones Unidas, la cual se reunir
en febrero 2013.
4 Debido a que no existe una convencin sobre personas adultas mayores, el Estado a travs de SENAMA trabaja en base a los estndares
de la Carta de San Jos (2012), la Declaracin de Brasilia (2007), la
Estrategia regional de implementacin para Amrica Latina y el Caribe
del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento
(2003) y el Plan de Accin Internacional de Madrid sobre Envejecimiento (2002).
pendencia, autonoma y dignidad (Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe, 2012, prr. 7).
En el mbito del trabajo, se insta a los Estados a dar igualdad
de oportunidades para que todas las personas adultas mayores puedan generar ingresos, tengan acceso a crdito, se
capaciten y accedan a trabajos adecuados a sus capacidades
174
(Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2012,
A nivel nacional, las personas adultas mayores gozan de los

derechos y garantas que le corresponden a toda la poblacin, tales como la igualdad de oportunidades, el derecho
a la seguridad social y a la proteccin de la salud, ms no
existen referencias especficas sobre este grupo poblacional
(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011).
prr. 8). Respecto al derecho a la vivienda, se espera que los

hogares sean adecuados, superen las barreras arquitectnicas y cuenten con un entorno seguro, saludable y equipado
con servicios pblicos (Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe, 2012, prr. 10). En tanto, el derecho a
la educacin se debe materializar a travs de la lucha con-
Desde noviembre de 2011 a la fecha han ingresado al Parlamento varias mociones para fortalecer el marco legal que
protege a las personas adultas mayores en el pas. En el
tra el analfabetismo entre las mujeres y hombres mayores, el

desarrollo de actividades recreativas, culturales y deportivas;
reducir la brecha tecnolgica e implementar programas para
mbito de reconocimiento de sus derechos, el 23 de mayo

de 2012 se inici la tramitacin del proyecto de ley que incorpora el derecho a la vejez digna en la Constitucin, cuyo
propsito es posibilitar la inclusin social, poltica, econmica, cultural de las personas de edad, a partir del reconocimiento por parte del Estado chileno de sus derechos6. Esto
se complementa con el proyecto de ley presentado el 24
de mayo de 2012, el cual busca establecer detalladamente
los derechos de independencia, participacin, acceso a cuidados, autorrealizacin y dignidad7, lo cual est en lnea con
el dilogo intercultural de personas mayores pertenecientes

a distintos pueblos indgenas y culturas (Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, 2012, prr. 11).
Por ltimo, la Carta de San Jos hace hincapi en la erradicacin de todo tipo de maltrato hacia las personas adultas
mayores, a travs de polticas, procedimientos administrativos y recursos judiciales que permitan restablecer sus derechos ante hechos de violencia fsica, psicolgica y patrimonial (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
los estndares internacionales en la materia.
2012, prr. 9).
La proteccin patrimonial y la penalizacin del maltrato

tambin son reas de inters legislativo. En el mbito patrimonial, el da 22 de diciembre de 2011 se present un
proyecto de ley que busca resguardar los bienes races de
las personas adultas mayores, sobre todo en el caso que la
propiedad sea residencia de la persona adulta mayor y su
familia8. En relacin al maltrato y abandono se han presentado dos mociones que buscan complementar lo sealado
en la Ley 20.427 que regula la violencia intrafamiliar e incluye el abuso hacia personas mayores, una de ellas para
sancionar penalmente su abandono9 y otra para establecer el
Todo lo anterior tiene estrecha relacin con la recomendacin del Comit CEDAW en torno a que los Estados deben
reconocer la importancia de las personas adultas mayores
para la sociedad, en especial las mujeres adultas mayores,
quienes sufren mltiples formas de discriminacin en razn
de su edad. Al respecto, el Comit ha sealado que los Estados deben reconocer que las mujeres de edad son un
recurso importante para la sociedad y tienen la obligacin
de adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter
legislativo, para eliminar la discriminacin contra las mujeres
de edad. Los Estados partes deberan adoptar polticas y
medidas, incluidas medidas especiales de carcter temporal,
6 Boletn 8323-07, que agrega un numeral al artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, incorporando el derecho a una vejez digna
para los adultos mayores. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso.
7 Boletn 8327-32, que establece derechos de los Adultos Mayores. A
la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en
primer trmite constitucional en el Congreso.
8 Boletn 8128-32, que modifica el Cdigo de Procedimiento Civil, estableciendo la inembargabilidad del bien raz que sirva de residencia
principal para el adulto mayor y su familia, siempre que concurran las
circunstancias que indica. A la fecha de redaccin de este Informe, el
proyecto se encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso y haba sido refundido con el Boletn 8092-32, presentado dos das
antes y que abordaba la misma temtica.
9 Boletn 8162-32 del 5 de marzo de 2012, que modifica el Cdigo
Penal, sancionando el abandono de adultos mayores. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite
constitucional en el Congreso.
que tomen en consideracin el gnero y la edad, de conformidad con el artculo 4, prrafo 1, de la Convencin y
con las Recomendaciones generales N 23 (1997) y N 25
(2004) del Comit, para velar por que las mujeres de edad
puedan participar plena y efectivamente en la vida poltica,
social, econmica, cultural y civil, as como en cualquier otro
mbito de la sociedad5.
5 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. Recomendacin general N 27 sobre las mujeres de edad y la proteccin
de sus derechos humanos. CEDAW/C/GC/27, de fecha 16 de diciembre de 2010, prr. 29.
175
otorgamiento de pensiones alimentarias a aquellas que se
como el establecimiento de una red intersectorial que pue-
encuentren en estado de fragilidad y dependencia10.
da abordar dichos desafos. En segundo lugar, hace un reconocimiento de las personas adultas mayores como sujetos
En trminos institucionales, se presentaron proyectos de ley
de derechos, lo cual obliga al Estado a actuar de garante. Y
que aumentan las facultades del Servicio Nacional del Adul-
en tercer lugar, recoge principios relevantes como los de
to Mayor (SENAMA) en dos reas relevantes. La primera
bienestar subjetivo y envejecimiento saludable, presentes en
dice relacin con la certificacin de la calidad de los estable-
la Declaracin Poltica de Madrid y su Plan de Accin Inter-
cimientos de larga estada11 y el segundo con la facultad para
nacional sobre el Envejecimiento, la Declaracin de Brasilia
representar los intereses de las personas adultas mayores
y la Carta de San Jos.
en procesos judiciales12. Al respecto, se valora la presentacin de estas mociones, en la medida que constituyen un
En un horizonte de trece aos, pues llega hasta 2025, la po-
aporte para avanzar hacia la proteccin de los derechos de
ltica se propone metas de corto, mediano y largo plazo en
esta poblacin.
pos de alcanzar los siguientes propsitos: i) proteger la salud

funcional de las personas mayores, ii) mejorar su integracin
y participacin en distintos mbitos de la sociedad, e iii) incre-
poltiCa naCional de las

personas adultas Mayores
mentar, de forma transversal, el bienestar subjetivo de las personas mayores (Servicio Nacional del Adulto Mayor, 2012).
En junio de 2012 fue presentada la Poltica Integral de En-
En la perspectiva de abordar la dependencia, entre las me-
vejecimiento Positivo para Chile, la cual organiza los esfuer-
didas propuestas en la Poltica destacan la ampliacin de
zos desarrollados por el Estado para promover el recono-
la cobertura del Examen Mdico Preventivo (EMPAM), de
cimiento de la vejez y la integracin social de las personas
carcter gratuito, cuya funcin es detectar la prdida de fun-
adultas mayores (Servicio Nacional del Adulto Mayor, 2012).
cionalidad y los factores de riesgo asociados para desplegar
En trminos generales, esta poltica posee varios aspectos
un programa de salud con los apoyos necesarios; el incremento de los Centros Diurnos, de modo de fomentar la
positivos. En primer lugar, el hecho de que haya sido ela-
autonoma e independencia en la vida cotidiana a travs de
borada por un Comit Tcnico Interministerial13 muestra la
una intervencin socioteraputica; la creacin de un pro-
voluntad de buscar respuestas integrales y dinmicas a los
grama de Cuidados Domiciliarios, entregados por personas
problemas que afectan a este segmento de la poblacin, as
capacitadas en la atencin de personas adultas mayores; y la

entrega de una subvencin para la atencin a 6.000 perso-
10 Boletn 8296-32 del 9 de mayo de 2012, que establece obligacin

alimentaria mnima para adultos mayores que indica. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite
11 Boletn 8012-32 del 2 de noviembre de 2011, que certifica calidad de
los centros de larga estada de adultos mayores para su funcionamiento. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba
en primer trmite constitucional en el Congreso.
12 Boletn 8012-32 del 13 de diciembre de 2011, que faculta al SENAMA para representar los derechos de los adultos mayores en proceso
judiciales. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se
encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso.
13 El Comit Tcnico Interministerial est integrado por los subsecretarios y representantes del Ministerio de Salud, Ministerio Educacin,
Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, Ministerio del Trabajo y Previsin Social, Ministerio de Economa, Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, Ministerio de Justicia, Ministerio de Desarrollo Social,
Servicio Nacional de la Mujer, Consejo Nacional de la Cultura y las
Artes, Programa Elige Vivir Sano del Gabinete de la Primera Dama,
Instituto Nacional de Deportes, Subsecretara Prevencin del Delito,
Direccin de Presupuesto, Presidencia, Subsecretaria de Turismo y
Servicio Nacional del Adulto Mayor.
nas mayores en Establecimientos de Larga Estada (ELEAM).

A esto se suman las iniciativas que buscan abordar la violencia y abuso como la creacin de protocolos de denuncia y
derivacin para los establecimientos de salud y otros servicios que reciban personas adultas mayores maltratadas, as
como la apertura de una lnea de atencin especializada en
la Corporacin de Asistencia Judicial (Servicio Nacional del
Adulto Mayor, 2012).
Por su parte, en la lnea de afrontar la desigualdad social, as
como los efectos que esta tiene sobre la calidad de vida de
las personas mayores y el ejercicio de sus derechos, destacan la reduccin focalizada en la cotizacin de salud para
alrededor de un milln de pensionados/as, la ampliacin de
la cobertura del Programa de Condominios de Viviendas
176
Tuteladas en 400 cupos y un subsidio a la vivienda para fami-
sobre todo del entorno social inmediato para realizar las
lias de cuatro integrantes que incluyan una persona mayor
actividades cotidianas (Servicio Nacional del Adulto Mayor,
(Servicio Nacional del Adulto Mayor, 2012).
2009, pg. 13). Adems, en la medida en que la dependencia
avanza requiere de la provisin de cuidados de largo plazo,
Adems, el gobierno ha anunciado la entrega de tres subven-
los que en Chile ocurren principalmente en dos mbitos:
ciones para el prximo ao: una de $ 84.000 per cpita para
en la familia, a cargo mayoritariamente de las mujeres, y en
personas que residen en ELEAM y otras dos de $ 54.000 per
los Establecimientos de Larga Estada (ELEAM). De acuer-
cpita para quienes asisten a Centros Diurnos o reciban
do al ltimo catastro nacional existen 664 establecimientos
cuidados domiciliarios. Sin embargo, an no se tiene claridad
que brindan cuidados de largo plazo en forma autorizada,
del presupuesto global que el Estado destinar para este
tanto pblicos como privados (Servicio Nacional del Adulto
fin en 201314 ni tampoco la forma en que sern focalizados
Mayor, 2008); y una cantidad indeterminada de centros que
(Ministerio de Desarrollo Social, 2012b).
funcionan ilegalmente, que se estima sera cerca de la misma
El hecho de que solo se hayan materializado los anuncios
cantidad que los legalizados.
relativos a aportes monetarios hace necesario relevar que
En cuanto a los mecanismos de fiscalizacin de los ELEAM,
si bien las subvenciones son necesarias, las acciones del Es-
estos recaen en las SEREMI de Salud. De acuerdo a lo infor-
tado no debieran ir solamente en esta lnea. En este sentido,
mado por 10 de estos Servicios, las inspecciones programa-
respetar y garantizar los derechos de las personas adultas
das se realizan entre una y dos veces por ao con el objeto
mayores requiere tambin de la concrecin de programas e
de verificar las condiciones sanitarias establecidas en los de-
iniciativas intersectoriales como las propuestas en la Poltica
cretos que regulan el funcionamiento de estas residencias16,
Integral de Envejecimiento Positivo, que atiendan sus nece-
a las que se suman las visitas derivadas de solicitudes y de-
sidades particulares y promuevan la igualdad de derechos y
nuncias de particulares.
la no discriminacin.
Segn la informacin recabada, entre enero 2011 y septiembre 2012, las SEREMI de Salud han recibido un total
sit uaCin de las personas

adultas Mayores Que residen
en estableCiMientos de larga
estada (eleaM)
de 123 denuncias sobre vulneracin de derechos de las

personas adultas mayores que viven en ELEAM, tanto por
condiciones sanitarias, personal insuficiente como por malos tratos17. El mecanismo de actuacin ante estas denuncias se inicia con la recopilacin de antecedentes y, en caso
Dentro de la poblacin adulta mayor, la situacin de las personas institucionalizadas15 y/o que presentan algn grado de
16 Decreto 194/1978 Reglamento de Hoteles y similares, Decreto N 977/96 Reglamento Sanitario de los Alimentos, Decreto N
594/1999 sobre Condiciones Sanitarias Bsicas en los Lugares de Trabajo, Decreto N 134/2005 Reglamento para ELEAM autorizados
hasta 2009 y Decreto N 14/2010 Reglamento para ELEAM autorizados a partir de 2010.
17 SEREMI de Salud Aysn, Oficio N1069 del 21 de agosto de 2012;
SEREMI de Salud Los Lagos, Oficio N385 del 21 de septiembre de
2012; SEREMI de Salud Valparaso, Oficio N1228 del 29 de agosto
de 2012; SEREMI de Salud Los Ros, Oficio N1609 del 03 de octubre de 2012; SEREMI de Salud Antofagasta, Oficio N1610 del 11 de
septiembre de 2012; SEREMI de Salud Tarapac, Oficio N1654 del
24 de agosto de 2012; SEREMI de Salud OHiggins, Oficio N1773
del 06 de septiembre de 2012; SEREMI de Salud Maule, Oficio
N2048 del 24 de septiembre de 2012; SEREMI de Salud Atacama,
Oficio BS3 N1607 sin fecha, recibido el 07 de septiembre de 2012;
SEREMI de Salud Araucana, Oficio A23 N1530 del 07 de septiembre de 2012. Al momento de redactar este Informe, las SEREMI de
Salud de las regiones de Arica y Parinacota, Coquimbo, Biobo, Magallanes y Metropolitana no haban respondido al oficio enviado por
el INDH de fecha 10 de agosto de 2012.
dependencia constituye para el INDH una especial preocupacin. Su reducida autonoma supone una limitacin adicional en el ejercicio de sus derechos y propicia situaciones
que pueden constituirse en vulneraciones de estos.
El deterioro fsico y cognitivo que en muchas ocasiones
acompaa el proceso de envejecimiento se traduce en situaciones de discapacidad y dependencia, llevando a las personas adultas mayores a requerir del apoyo de otras personas
14 Oficio N 1150 del Servicio Nacional del Adulto Mayor, de fecha 28

de septiembre de 2012.
15 Corresponde a la persona que recibe cuidados en una institucin, fuera de su ncleo familiar o comunidad.
177
de ameritarlo, se cursan sumarios sanitarios, amonestacio-
ciones de tortura y tratos crueles, inhumanos y degradantes
nes o se decreta el cese del funcionamiento del estable-
que tengan lugar en residencias de larga estada, de acuerdo
cimiento. Al respecto, la cancelacin del permiso sanitario
a estndares internacionales. Es necesario aclarar que esta
por vulneracin de derechos de las personas mayores ha
pauta no tiene relacin con el control y los instrumentos
ocurrido en un caso este ao, en la regin de La Araucana.
utilizados por las SEREMI de Salud, pues stas desarrollan

una fiscalizacin propiamente tal, que busca corroborar el
Por su parte, SENAMA inform que al 31 de agosto de
buen funcionamiento de los centros desde una perspectiva
2012 ha recibido 104 reclamos sobre Establecimientos de
sanitaria.
Larga Estada, an cuando esto no constituye una prerrogativa del Servicio. De ellos, 46 recibieron orientacin para
La pauta elaborada por el INDH, en su versin piloto, fue
hacer la denuncia ante la SEREMI de Salud correspondiente
puesta a prueba en 14 centros con y sin fines de lucro,
y en 58 casos, adems, se solicit la realizacin de una fisca-
de las regiones de Coquimbo, Valparaso, OHiggins, Maule,
lizacin a estos organismos. Asimismo, SENAMA indic que
Biobo, Los Ros y Metropolitana20, cuya poblacin estaba
desde abril de 2012 su Sistema de Informacin y Atencin
compuesta en su mayora por personas adultas mayores
Ciudadana (SIAC) considera la categora maltrato estructu-
dependientes.
ral con la finalidad de pesquisar las negligencias cometidas
La pauta piloto estaba compuesta por tres secciones, cada
por cuidadores/as o ELEAM a cargo de las personas adultas
una de ellas dedicada a un derecho especfico: derecho a un
mayores y activar las redes de apoyo para enfrentar tales
trato humano y digno, derecho a la alimentacin y derecho
situaciones18.
a la salud. En total contena 75 indicadores, algunos de ob-
Las personas adultas mayores constituyen un grupo vulnera-
servacin directa y otros para ser consultados a la Direccin
do en materia de derechos humanos, sobre todo en materia
Tcnica del establecimiento.
de discriminacin y violencia, situacin que se agudizara en
Si bien el objetivo de la prueba fue evaluar la validez del
el segmento que presenta un mayor nivel de dependencia y
instrumento y, por lo tanto, los resultados de las observa-
vive en contextos institucionalizados (Instituto Nacional de
ciones realizadas no pueden ser generalizados, se constatan
Derechos Humanos, 2011).
algunas situaciones necesarias de relevar. En primer lugar,
En el marco de esta preocupacin, el INDH elabor en
aun cuando todos los ELEAM visitados eran oficiales y
2012 una Pauta de Observacin de ELEAM , primera en su
contaban con el permiso de la autoridad competente para
tipo en el pas, cuyo objetivo era contribuir a detectar situa-
funcionar (SEREMI de Salud), en algunos casos hubo resis-
19
tencias y dilaciones para concretar la fecha del terreno. En

segundo lugar, si bien la cantidad de cuidadores/as cumpla
18 Oficio N1150 del Servicio Nacional del Adulto Mayor, de fecha 28

19 Esta pauta fue elaborada considerando mltiples insumos, entre los
que se cuentan: Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(1948), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966),
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(1966), Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes (1984) y su Protocolo facultativo (2002),
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969), Reglas
mnimas para el tratamiento de reclusos (1955), Convencin Interamericana para prevenir y sancionar la tortura (1985), Conjunto
de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a
cualquier forma de detencin o prisin (1988), Principios Bsicos
para el Tratamiento de Reclusos (1990), Principios relativos a la investigacin y documentacin eficaces de la tortura y otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes (2000), Manual de visitas de
verificacin a centros de reclusin del Distrito Federal (Comisin de
Derechos Humanos del Distrito Federal, 2010), Monitoreo de lugares de detencin: una gua prctica (Asociacin para la Prevencin de
la Tortura, 2004), Reglamento de Establecimientos de Larga Estada
para Adultos Mayores (Ministerio de Salud, Decreto N 14 de 2010).
con lo estipulado en la normativa sanitaria, no era suficiente

para atender la diversidad de cuidados y la complejidad de
algunas patologas. Tercero, se observaron bajos niveles de
individuacin de los/as residentes (Ej.: inexistencia de procedimientos claros para que las personas puedan contar con
objetos propios, como ropa y otros muebles, en sus lugares de residencia). En cuarto lugar, se observaron personas
amarradas en siete ELEAM, hechos que en dos casos fueron
20 Esta actividad fue informada previamente, va oficio, a todas las SEREMI de Salud de las regiones seleccionadas. Adems, en los casos de
Valparaso, Maule y Los Ros se mantuvieron reuniones con las personas encargadas de las fiscalizaciones, a los fines de conocer la realidad
de los ELEAM de cada regin, comunicar el objetivo de la iniciativa y
estrechar lazos de colaboracin.
178
bibliograFa
justificados aludiendo a la necesidad de modificaciones posturales y otras razones mdicas21.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. (2012).
Estas situaciones resultan contradictorias con los principios
Carta de San Jos sobre los derechos de las personas mayores de
consignados en la Poltica Integral de Envejecimiento Posi-
Amrica Latina y el Caribe. San Jos, Costa Rica.
tivo y ponen de relieve la necesidad de pensar estndares

ptimos de atencin que tengan a la base el enfoque de
derechos y prevengan situaciones de abuso fsico y patri-
monial hacia las personas adultas mayores residentes en
Chile.
ELEAM certificados, as como la generacin de mecanismos
Ministerio de Desarrollo Social. (2012a). Resultados adulto
de supervisin y acompaamiento tcnico que propicien
mayor CASEN 2011. Recuperado el 11 de septiembre
progresivamente la consecucin de dichos umbrales22. Ade-
de
ms, esto supone un importante desafo en relacin con la
situacin de la poblacin adulta mayor que habita en es-
publicaciones/2011/RESULTADOS_ADULTO_MAYOR.pdf
tablecimientos ilegales, de la cual no se tiene informacin
2012, de
Observatorio
Social: http://observatorio.
Ministerio de Desarrollo Social. (31 de mayo de 2012b). Presidente
oficial pero que en la medida en que se encuentra en esta-
Piera y Ministro Lavn anuncian subvencin para centros que
blecimientos que carecen de control alguno, est especial-
atienden adultos mayores. Obtenido de Ministerio de Desarrollo
mente expuesta a vulneraciones a sus derechos.
Social.
Noticias:
http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.
En esta lnea, resulta destacable la confeccin de un mode-
cl/noticias/2012/05/31/presidente-pinera-y-ministro-lavin-
lo de calidad para los ELEAM que se encuentra realizando
anuncian-subvencion-para-centros-que-atienden-adultos-
SENAMA, trabajo que debe respetar los estndares inter-
mayores
nacionales en materia de prevencin de la tortura y otros
Servicio Nacional del Adulto Mayor. (2008). Estudio actualizacin
tratos crueles, inhumanos o degradantes.
de registro de establecimientos de larga estada para adultos

mayores en Chile. Santiago, Chile.
Servicio Nacional del Adulto Mayor. (2009). Las personas mayores
en Chile: Situacin, avances y desafos del envejecimiento y la
vejez. Santiago, Chile.
Servicio Nacional del Adulto Mayor. (2010). Estudio Nacional de la
Dependencia en las Personas Mayores. Santiago, Chile.
Servicio Nacional del Adulto Mayor. (2012). Poltica Integral de
Envejecimiento Positivo. Santiago, Chile.
21 El INDH envi el detalle de estos antecedentes a las SEREMI de Salud

respectivas, a los fines de que desarrollen las investigaciones correspondientes.
22 Respecto al abuso patrimonial, en el desarrollo del terreno algunas
personas expertas describieron ejemplos de malas prcticas detectadas, entre las que se encuentran clusulas abusivas incluidas en algunos contratos de ELEAM, por medio de las que las personas adultas
mayores ceden sus derechos en forma amplia a quienes estn a cargo;
y la solicitud, por parte de los ELEAM, de prstamos a las Cajas de
Compensacin.
179
Derechos de las personas con DISCAPACIDAD
derechoS de laS perSonaS con diScapacidad
El reconocimiento de las personas con discapacidad como
adecuacin de las ciudades para garantizar la movilidad de
sujetos de derechos es un enfoque reciente. Durante dca-
las personas con discapacidad (Instituto Nacional de Dere-
das este colectivo, que a nivel mundial suma 600 millones
chos Humanos, 2011). Este escenario ha sido alimentado
de personas, fue invisibilizado en muchas sociedades y, en
durante aos por un abordaje de las necesidades de las
otros casos, objeto de medidas basadas en la caridad y el
personas con discapacidad marcado por la caridad, lo que
asistencialismo. En los ltimos veinte aos se ha comenzado
ha redundado en un escaso reconocimiento de esta po-
a adoptar el enfoque de derechos humanos y a abordarse
blacin como sujetos de derechos y en una baja inversin
la discapacidad desde una perspectiva de inclusin social .
y desarrollo de polticas por parte del Estado. Al respecto
En este trnsito, el rescate del valor de la dignidad humana
es preciso sealar que 2012 ha estado marcado por la ela-
ha sido un factor clave para destacar que las personas con
boracin de lineamientos de poltica pblica que debieran
discapacidad tienen una perspectiva que debe ser escucha-
materializar los estndares internacionales en materia de
da y considerada.
discapacidad, y que Chile ha recogido a nivel legal.
Pese a los avances establecidos en los instrumentos interna-
Recientemente, el Relator Especial sobre Discapacidad de
cionales referidos a los derechos de este grupo de personas,
las Naciones Unidas ha sealado que uno de los desafos
el reconocimiento de esta poblacin sigue siendo un desafo
que enfrentan muchos pases en la implementacin de la
importante, no solo por la heterogeneidad de realidades y
Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos de
necesidades de quienes la conforman, sino tambin por la
las Personas con Discapacidad es convertir su articulado en
discriminacin a la que estn expuestas. En este sentido, es
polticas, planes y programas que permitan a esta poblacin
necesario relevar que la conjuncin de falta de reconoci-
gozar y ejercer sus derechos (Chalklen, 2012). Esta necesi-
miento y discriminacin configura un escenario que obs-
dad cobra mayor sentido si se considera que [e]n todo el
taculiza el ejercicio de derechos por parte de las personas
mundo, las personas con discapacidad tienen peores resul-
con discapacidad (Naciones Unidas, 2002).
tados sanitarios, peores resultados acadmicos, una menor
En relacin a lo anterior, el INDH estableci en el Informe
participacin econmica y unas tasas de pobreza ms altas
Anual 2011 que la situacin de las personas con discapaci-
que las personas sin discapacidad (Organizacin Mundial
dad en Chile es particularmente adversa por las barreras
de la Salud, 2011, pg. xi).
que experimentan en el disfrute y goce de sus derechos,
En particular, la Quinta Conferencia de Estados Parte de la
sobre todo en materia laboral, salud, educacin, cultura y
Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos de las
espacios pblicos. En estos ltimos se refleja una insuficiente
Personas con Discapacidad, desarrollada entre el 12 y 14

de septiembre de 2012 en Nueva York, remarc la situacin
1 Este enfoque busca, a travs de la provisin de medios y recursos adecuados, que todas las personas puedan aprovechar las oportunidades
del entorno, ejerzan sus derechos y participen de todas las esferas de la
vida social.
de nios, nias y mujeres con discapacidad como reas de

especial preocupacin dada la discriminacin mltiple que
183
EJERCICIO DE DERECHOS SIN DISCRIMINACIN / DErECHoS DE lAS PErSoNAS CoN DISCAPACIDAD
sufren y la invisibilizacin de sus problemas en los planes de
legal, la perspectiva desde la que miramos hoy la realidad
accin de los pases2.
de las personas que sufren algn tipo de vulnerabilidad4.

Tras varios aos de tramitacin en el parlamento, se pro-
En los ltimos aos, Chile ha dado importantes pasos en
mulg en 2010 la Ley 20.422 que establece normas sobre
materia del reconocimiento de los derechos de las personas
igualdad de oportunidades e inclusin social de las personas
con discapacidad. La ratificacin de la Convencin Intera-
con discapacidad y genera una institucionalidad en la mate-
mericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discri-
ria compuesta por el Servicio Nacional de la Discapacidad
minacin contra las Personas con Discapacidad en 2002 y
(SENADIS), el Comit Interministerial de Desarrollo Social5
de la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos
y el Consejo Consultivo del SENADIS. Una particularidad
de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultati-
de esta normativa es el reconocimiento expreso de las me-
vo en 2008, fueron las primeras seales de este reconoci-
didas de accin afirmativa como herramientas para la supe-
miento. En estos instrumentos internacionales de derechos
racin de las desigualdades, aspecto indito en la legislacin
humanos se da cuenta de un giro en la concepcin de la
nacional (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011).
discapacidad, pasando de un enfoque biomdico que centra el problema en el sujeto a uno de ndole sociocultural,
Ahora bien, concretar el respeto y garanta de los derechos
en el que la discapacidad se origina por la interaccin con
de las personas con discapacidad, as como asegurar condi-
un entorno que presenta barreras y no permite que perso-
ciones de igualdad y no discriminacin, requiere tambin de
nas con capacidades diversas puedan participar plenamente
polticas pblicas que hagan realidad los resguardos legales
en la vida social (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
tomados y propendan a un cambio en las actitudes hacia
2011). Esto ha implicado derribar la relacin causal entre
la discapacidad que se encuentran enraizadas en la matriz
deficiencia fsica y desventajas sociales, y comenzar a expli-
cultural de nuestro pas. Para ello la educacin en derechos
car la situacin de las personas con discapacidad ms all
humanos es una herramienta fundamental para fomentar el
de lo fsico, como resultado de actitudes, valores y prcticas
respeto hacia las personas con discapacidad.
discriminatorias (Diniz, Barbosa, & Santos, 2009).
A dos aos de la puesta en marcha del nuevo marco legal y
Los principios que el Estado chileno se obliga a cumplir por
la institucionalidad en materia de discapacidad es necesario
medio de dichas ratificaciones son i) el respeto por la diver-
revisar los avances y tensiones en la remocin de las diver-
sidad y su aceptacin como parte de la condicin humana,
sas barreras que afectan a estas personas, tarea a la que se
ii) la no discriminacin de las personas con discapacidad, iii)
aboca el presente captulo.
el respeto de su dignidad, identidad, autonoma e independencia, iv) la garanta de su participacin e inclusin plena en
aVanCes norMatiVos
la vida social, v) la provisin de igualdad de oportunidades

para el cumplimiento de ello, y vi) la adopcin de medidas
De acuerdo a lo estipulado en la Ley 20.422, su completa
que permitan la accesibilidad universal3 .
operatividad requiere de la elaboracin de doce reglamentos
El ao 2005 se inici la discusin parlamentaria para ac-
destinados a normar los siguientes aspectos especficos: i) ca-
tualizar el marco normativo que en ese entonces protega
lificacin y certificacin de la discapacidad, ii) funcionamiento
a las personas con discapacidad. Esto, bajo la necesidad de
del Registro Nacional de la Discapacidad, iii) funcionamiento
actualizar este texto, tanto para que fuera en el espritu
del Comit de Ministros de la Discapacidad, iv) funcionamien-
de las convenciones internacionales que habamos suscri-
to del Consejo Consultivo de SENADIS, v) mecanismo de
to en esta materia; como para tambin ampliar, desde lo
evaluacin de desempeo de los funcionarios de SENADIS,
2 A la fecha de redaccin de este Informe, el documento final de la Conferencia se encontraba en preparacin.

3 Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, art.3.
4 Congreso Nacional. Historia de la ley 20.422, pg. 903.

5 Originalmente, la ley lo denominaba como Comit de Ministros de la
Discapacidad, pero en funcin de la creacin del Ministerio de Desarrollo Social pas a llamarse de esta otra manera.
184
vi) accesibilidad en televisin, vii) accesibilidad en el trans-
Adicionalmente, desde agosto de 2011 se han presentado
porte pblico, viii) seleccin preferente en empleos pblicos,
cinco mociones para modificar la Ley 20.422, hecho que el
ix) beneficios arancelarios, x) modificacin de la Ordenanza
INDH valora en tanto refleja la del Poder Legislativo por
General de Urbanismo y Construcciones, y xi) definicin de
mejorar el reconocimiento de los derechos de las personas
la lengua de seas chilena. Segn lo informado por SENADIS,
con discapacidad. La primera de ellas tiene por objetivo es-
cinco de estos reglamentos se encuentran publicados oficial-
tablecer la reserva legal de empleos, para lo cual se propone
mente y el resto se encuentra en proceso de elaboracin6. Es
destinar al menos un 2% de los puestos pblicos y privados
importante destacar que todos los reglamentos deban ser
a personas que, siendo idneas para la funcin, posean al-
promulgados en un perodo mximo de nueve meses desde
guna necesidad especial10. Adems, establece que en caso
la publicacin de la ley, plazo que se encuentra vencido.
de infringirse este mandato se curse las sanciones y multas

establecidas en el artculo 506 del Cdigo del Trabajo11.
En materia legislativa, dos avances han tenido lugar durante

el 2012. Uno de ellos tiene relacin con el reconocimiento
La segunda mocin busca establecer una medida especial
de la discapacidad como categora sospechosa en la Ley
para fomentar el ingreso de personas con discapacidad a los
20.609 que establece medidas contra la discriminacin,
rganos y servicios pblicos12. En particular, este proyecto
prohibiendo su invocacin para justificar, validar o exculpar
busca que en los procesos de seleccin de personal de la
situaciones que importen una distincin o exclusin arbitra-
Administracin del Estado y sus organismos, las municipa-
ria . El otro avance est referido al reconocimiento oficial de
lidades, el Congreso Nacional, los rganos de la adminis-
la lengua de seas chilena (LSCh) como forma de comuni-
tracin de Justicia y el Ministerio Pblico, se elija preferen-
cacin de la comunidad sorda de nuestro pas mediante la
temente a personas con discapacidad que se encuentren
Ley 20.602 , la cual producto de un artculo transitorio de la
en las mismas condiciones de mrito. Adems, establece la
Ley 20.422 haba quedado sujeta a revisin.
realizacin de adaptaciones para que estas personas pue-
dan participar en igualdad de condiciones en las pruebas o
En relacin a proyectos de ley que buscan proteger a las per-
etapas de seleccin.
sonas con discapacidad, actualmente se encuentra en tramitacin en el Congreso una reforma constitucional que busca
La tercera propuesta tiene relacin con el aumento de las
incorporar la inclusin social de las personas con discapaci-
facultades de SENADIS para vigilar las condiciones de vida
dad en el artculo 1 de la Constitucin, establecindola como
y el trato que reciben las personas con discapacidad mental
obligacin prioritaria del Estado .
y las que se encuentran en situacin de dependencia13. Esto,
en atencin a las situaciones de abandono, abuso, maltrato,

6 Decreto 141 del Ministerio de Planificacin, publicado el 12 de mayo
de 2011, que establece normas para el funcionamiento del Consejo
Consultivo de la Discapacidad; Decreto 142 del Ministerio de Planificacin, publicado el 09 de julio de 2011, que norma el transporte
pblico de pasajeros; Decreto 1253 del Ministerio de Hacienda, publicado el 21 de octubre de 2011, que determina procedimientos y competencias para la obtencin de beneficios arancelarios y tributarios;
Decreto 32 del Ministerio de Planificacin, publicado el 04 de febrero
de 2012, que establece normas para la aplicacin de mecanismos de
comunicacin audiovisual que posibiliten el acceso a la programacin
televisiva para personas con discapacidad auditiva; Decreto 945 Exento
del Ministerio de Justicia, publicado el 31 de marzo de 2012, que reglamenta el Registro Nacional de la Discapacidad. Oficio N7112 del
Servicio Nacional de la Discapacidad, de fecha 23 de octubre de 2012.
7 Esta ley fue publicada el 24 de julio de 2012. Para mayor informacin,
consultar el apartado sobre la Ley 20.609 en este mismo captulo.
8 Esta ley fue publicada el 25 de septiembre de 2012.
9 Boletn 8176-07, que establece la obligacin prioritaria del Estado de
promover la plena integracin de las personas con discapacidad. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer
trmite constitucional en el Congreso.
10 Boletn 7855-13, que modifica la Ley 20.422 para establecer reserva

legal de empleos para personas con discapacidad. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en segundo trmite
11 Dicho artculo considera dos tipos de sanciones: la incorporacin de
la empresa en un programa de asistencia al cumplimiento, en el que
se acredite la correccin de la o las infracciones que dieron origen a la
sancin y la puesta en marcha de un sistema de gestin de seguridad y
salud en el trabajo; y la asistencia obligatoria del titular, representante
legal o personas encargadas de recursos humanos a programas de capacitacin dictados por la Direccin del Trabajo.
12 Boletn 8108-06, que establece discriminacin positiva para las personas con discapacidad en el ingreso a los rganos y servicios pblicos. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso.
13 Boletn 7902-11, que modifica la Ley 20.422 sobre igualdad de oportunidades e inclusin social de personas con discapacidad, fortaleciendo las funciones de vigilancia. A la fecha de redaccin de este
Informe, el proyecto se encontraba en primer trmite constitucional
en el Congreso.
185
negligencia o aprovechamiento de que son objeto estas
diciembre de 2012. Al respecto, es necesario sealar que si
personas.
bien la cooperacin internacional es relevante, el Estado no

debe descansar en los recursos financieros externos para el
La cuarta mocin tiene por objeto incorporar mecanismos
cumplimiento de sus obligaciones.
de comunicacin audiovisual en los servicios pblicos y oficinas de informacin, reclamos y sugerencias, de modo que
Las lneas de trabajo que se desarrollan en el marco de este
las personas con discapacidad visual y auditiva cuenten con
proyecto son tres. La primera busca crear un Sello de Inclu-
una atencin acorde a sus necesidades .
sividad, que distinguir a las instituciones pblicas y privadas
14
que generen condiciones para la integracin laboral de per-
Por ltimo, la quinta propuesta busca regular el uso de los
sonas con discapacidad. La segunda corresponde a la rea-
estacionamientos para personas con discapacidad15, com-
lizacin del Estudio Nacional de la Discapacidad, que tiene
plementando la funcin fiscalizadora que desarrollan los
como propsito medir: i) la prevalencia de la discapacidad
municipios con la actuacin de Carabineros, estableciendo
en Chile, sus tipos y niveles de severidad, ii) las situaciones
adems los requisitos para su uso y las sanciones para quie-
de dependencia y las brechas de acceso a salud, educacin,
nes incumplan esta obligacin.
empleo, espacios y comunicacin, y iii) la percepcin de la

poblacin chilena sobre las personas con discapacidad. La
poltiCas pbliCas
en Materia de disCapaCidad
tercera lnea de trabajo tiene relacin con sistematizar la

oferta pblica de bienes y servicios para este grupo de la
poblacin y generar un sistema de seguimiento del acceso a
Junto con sentar bases normativas en materia de discapa-
dichas prestaciones, lo que se ha denominado Plan Nacional
cidad, desde el ao 2009 el Poder Ejecutivo, a travs de
de Accin para la Inclusin Social de las Personas con Dis-
SENADIS, est desarrollando el proyecto Seguimiento, eva-
capacidad 2012-2020.
luacin y fortalecimiento de polticas descentralizadas de in-
De estas tres lneas de trabajo, los avances a la fecha co-
clusin social de las personas en situacin de discapacidad
rresponden a la apertura de inscripciones para la obten-
en Chile16.
cin del Sello Chile Inclusivo en 2013 y los resultados de la
Este proyecto tiene por objetivo aportar a la cohesin so-
primera ronda de dilogos regionales con las organizacio-
cial incrementando la participacin social y el ejercicio de
nes de y para personas con discapacidad realizados como
los derechos de las personas con discapacidad, dotando al
parte de la creacin del Plan de Accin18. Producto de esto
Estado de un instrumental para la gestin de polticas p-
ltimo, que incluye las regiones de Valparaso, OHiggins,
blicas en la materia y el reconocimiento y ejercicio de los
Maule y Metropolitana, se identificaron localmente 122
derechos de las personas con discapacidad (Agencia de
barreras para la inclusin social de las personas con disca-
Cooperacin Internacional, 2009). Para ello, cuenta con un
pacidad y se generaron 180 propuestas de solucin. Entre
presupuesto total cercano a los 1.700 millones de pesos17,
las necesidades ms relevantes en todos los mbitos, para
del cual el Estado aporta el 50%, y un plazo que finaliza en
las organizaciones sociales que participaron de dichos encuentros, est la existencia de personal mdico especia-
14 Boletn 8234-06, que modifica la Ley 20.422 sobre igualdad de oportunidades e inclusin social de personas con discapacidad. A la fecha
de redaccin de este Informe, el proyecto se encontraba en primer
trmite constitucional en el Congreso.
15 Boletn 8371-06, que modifica la Ley 20.422 sobre igualdad de oportunidades e inclusin social de personas con discapacidad, disponiendo medidas para su fiscalizacin y la obligacin de denuncia de los sujetos que indica. A la fecha de redaccin de este Informe, el proyecto
se encontraba en primer trmite constitucional en el Congreso.
16 Este proyecto se ejecuta con el apoyo de la Unin Europea en el contexto del Programa de Cohesin Social UE-CHILE.
17 El presupuesto se encuentra originalmente expresado en euros y corresponde a 2.787.184.
lizado e intrpretes de lengua de seas en los servicios

pblicos de salud, as como el establecimiento de un mecanismo de atencin preferente en stos; la creacin de
oficinas municipales para la discapacidad que les permita
tener un referente local para canalizar sus inquietudes y
18 De acuerdo a lo publicado en el sitio web de SENADIS. Adems, a la
fecha de la redaccin de este Informe no se ha recibido respuesta al oficio
enviado a este servicio consultando por los avances del proyecto.
186
disCapaCidad y
dereCHo a la salud
necesidades; la habilitacin de infraestructura vial y medios

de transporte accesibles, sobre todo en las reas rurales; la
adopcin de una ley de cuotas para la insercin laboral, en
especial de las personas con discapacidad auditiva y mental,
Las personas con discapacidad tienen derecho a gozar del
as como la entrega de un subsidio a la contratacin; la in-
ms alto nivel posible de salud fsica y mental, para lo cual
versin en infraestructura y tecnologa que permita a estu-
el Estado debe proporcionarles acceso a establecimientos,
diantes con discapacidad incorporarse al sistema educativo
bienes y servicios pblicos de salud que les permitan lograr
en todos sus niveles; y la divulgacin de informacin en
la mxima independencia y capacidad para desenvolverse
formatos accesibles que permita a las personas exigir sus
en la vida social19.
derechos y participar de la vida social, poltica y cultural del
De acuerdo a lo comunicado por el Estado en el Primer
pas. Adems, las organizaciones sociales proponen que las
Informe al Comit sobre los Derechos de las Personas con
soluciones a sus problemas tengan a la base la coordinacin
Discapacidad, presentado con dos aos de retraso20, las ac-
intersectorial, la descentralizacin y la fiscalizacin (Servicio
ciones en salud21 adoptadas en Chile buscan proporcionar
Nacional de la Discapacidad, 2012a).
o compensar la prdida de funcionalidad y mejorar la in-
En este marco, el retraso en la implementacin del Estu-
teraccin con el entorno, de modo que las personas con
dio Nacional de Discapacidad es problemtico en la medida
discapacidad logren una mayor autonoma (Gobierno de
en que no existe suficiente informacin actualizada a los
Chile, 2012). Sin embargo, al analizar las iniciativas estata-
fines de disear las polticas para el sector. Las estadsticas
les que abordan el derecho a la salud de las personas con
sectoriales utilizadas en la actualidad han sido levantadas a
discapacidad, las cuales en la actualidad son ejecutadas y
travs de la Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDISC)
coordinadas por el Ministerio de Salud y SENADIS, estas
en 2004, es decir, tienen ocho aos de antigedad, por lo
dicen relacin fundamentalmente con la atencin mdica a
que probablemente no se ajusten cabalmente a la situacin
patologas, la rehabilitacin y la entrega de ayudas tcnicas,
actual de este grupo de personas.
quedando fuera mbitos relevantes para la atencin integral

en salud como la prevencin y la promocin.
A pesar de lo anterior, un aspecto importante del proyecto

que se est ejecutando es que las metodologas participa-
Un avance a destacar es la actualizacin del Programa de
tivas permiten levantar insumos para la Poltica Nacional
Rehabilitacin de acuerdo a estndares internacionales de
de Inclusin Social que SENADIS est desarrollando en
derechos humanos. Esto ha llevado a adoptar un enfoque
paralelo, la que se encontrara disponible a fines de 2012.
biopsicosocial de base comunitaria (RBC)22 en la oferta p-
Al respecto, dicho organismo ha adelantado que los temas
blica de prestaciones de rehabilitacin, cuyo propsito es
abordados en la Poltica sern i) salud, ii) educacin, iii) in-
activar los recursos locales para atender a las personas en
clusin laboral y previsin social, iv) accesibilidad universal,

19 Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
arts. 25 y 26.
20 De acuerdo al Ord. N10731 de la Direccin de Derechos Humanos
(DIDEHU) del Ministerio de Relaciones Exteriores al INDH, de fecha 30 de agosto de 2012, el Estado deba presentar el Informe el 29
de junio de 2010, lo que finalmente se concret el da 06 de agosto
de 2012.
21 Las acciones en salud se refieren a los esfuerzos de prevencin, promocin, atencin y rehabilitacin.
22 La Rehabilitacin de Base Comunitaria (RBC) es una estrategia propuesta por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), cuyo objetivo
es lograr la rehabilitacin integral biolgica y psicosocial de las
personas con discapacidad a travs del involucramiento de su familia
y la comunidad en el proceso teraputico. Para mayor informacin
consultar Organizacin Panamericana de la Salud (2011). Implementacin del modelo biopsicosocial para la atencin de personas con
discapacidad a nivel nacional. El Salvador.
v) acceso a la justicia, vi) promocin de derechos y concienciacin de la sociedad, vii) participacin poltica y social, viii)
cultura, recreacin y deporte, e ix) investigacin, desarrollo
e innovacin (Servicio Nacional de la Discapacidad, 2012b).
Si bien esto an no se materializa, la oferta programtica
actual de SENADIS ofrece programas y prestaciones hacia
las personas con discapacidad, especialmente en los mbitos de trabajo y salud, cuyos avances se revisan a continuacin.
187
situacin de discapacidad y atacar las causas que originan las
personas con hipoacusia profunda, llegando esto ltimo a
barreras que impiden su inclusin social. En la actualidad, las
veinte casos anuales (Gobierno de Chile, 2012). Respecto
estrategias de rehabilitacin con base comunitaria cubren
al presupuesto destinado por SENADIS para la entrega de
el 51% de las comunas del pas, lo que incluye 143 Cen-
ayudas tcnicas25, es importante sealar que si bien hubo un
tros Comunitarios de Rehabilitacin (CCR) que atienden
aumento de $3.418.856.000 a $4.495.865.000 entre 2011 y
en zonas rurales y 96 Centros de Rehabilitacin Integral
2012, esto constituye una recuperacin de la inversin que
(Gobierno de Chile, 2012). Al respecto, y considerando las
ya se vena dando desde 200826.
recomendaciones realizadas por la Organizacin Mundial
Por su parte, en opinin de las organizaciones de y para
de la Salud en su 58 Asamblea, es necesario continuar la
personas con discapacidad, las principales brechas en el
ampliacin de cobertura de la RBC en el pas, vinculada a la
ejercicio y goce del derecho a la salud en Chile tienen rela-
atencin primaria de salud, de modo que todas las perso-
cin con la disponibilidad de personal mdico especializado,
nas con discapacidad accedan a una atencin en salud con
la accesibilidad fsica y geogrfica de los centros de salud, la
pertinencia local23.
coordinacin de la red pblica para el otorgamiento de las
Un aspecto que no debe perderse de vista en este mbito
distintas prestaciones que las personas requieren, la cober-
es la garanta de la autodeterminacin y participacin de
tura de la rehabilitacin con base comunitaria, la calidad de
la persona con discapacidad y su entorno familiar durante
la atencin primaria, la cantidad de horas mdicas disponi-
todo el proceso de intervencin teraputica . Al respecto,
bles en el sistema pblico, la atencin mdica para personas
el gobierno ha informado que los servicios de habilitacin
con discapacidad mental, la cobertura para medicamentos
y rehabilitacin que se proveen en el modelo biopsicosocial
costosos y los programas de prevencin (Servicio Nacional
tienen carcter de asistencia voluntaria, sin que en ningn
de la Discapacidad, 2012a)27.
24
caso se considere forzar a asistir a ningn usuario o familia,

lo que est consignado en la orientacin tcnica respectiva y
disCapaCidad y
dereCHo al trabaJo
se vincula con el consentimiento informado, en el marco del

acuerdo de intervencin teraputica (Gobierno de Chile,
2012, prr. 191). Al respecto es importante que la infor-
De acuerdo a lo establecido en la Ley 20.422, el Estado
macin, la participacin y el consentimiento sean principios
tiene la obligacin de fomentar la inclusin laboral de las
que permeen el sistema de salud, en todas sus etapas y
personas con discapacidad. Para ello debe fomentar y di-
niveles, de modo que la voluntad y dignidad de las personas
fundir prcticas laborales de inclusin y no discriminacin,
sea respetada plenamente. En este sentido, dichos principios
promover la creacin y diseo de procedimientos, tecnolo-
no deben ser una caracterstica exclusiva de los centros que
gas, productos y servicios laborales accesibles y difundir su
atienden bajo el modelo comunitario.
aplicacin; as como crear y ejecutar programas de acceso
En materia de prestaciones universales, un avance impor-
al empleo. Al respecto es importante sealar que el Estado
tante es la puesta en marcha de las Garantas Explcitas de
debe ser el primero que cumpla estos principios, a travs
Salud (GES) relacionadas a discapacidad, lo que en los l-
de la inclusin laboral de personas con discapacidad en la
timos tres aos ha permitido atender a 105.855 personas
administracin pblica.
con dificultades msculo-esquelticas. Adems, el Poder

Ejecutivo ha informado que se ha ampliado la entrega de
25 Este monto corresponde al presupuesto ejecutado de la lnea de Financiamiento de Ayudas Tcnicas de SENADIS, que comprende el
Programa Regular, Programa de Atencin Temprana, Chile Solidario
y Programa de Autonoma y Dependencia.
26 Los montos de inversin en este mbito para los aos anteriores fueron los siguientes: M$4.182.679 en 2008, M$4.171.642 en 2009 y
M$4.209.841 en 2010.
27 Para mayor informacin consultar el captulo sobre derecho a la salud
de este Informe.
ayudas tcnicas y la realizacin de implantes cocleares para

23 Organizacin Mundial de la Salud. Discapacidad, incluidos la prevencin,
el tratamiento y la rehabilitacin. Resolucin EB114.R3. 26 de mayo de
2004, art.1.4.
arts. 3, 22, 25 y 26.
188
A juicio de las organizaciones de y para personas con dis-
buscando oportunidades laborales adecuadas a sus habilida-
capacidad, los obstculos que experimentan en relacin al
des y caractersticas funcionales, para posteriormente darle
derecho al trabajo son diversos. En primer lugar se encuen-
los apoyos necesarios para su participacin en los procesos
tra la escasez de fuentes laborales dependientes y el papel
de seleccin, o bien, para la adquisicin de habilidades que
inhibidor que juega la estigmatizacin en la insercin laboral,
le permitan ser elegible. Considerando que la insercin la-
sobre todo en el caso de la personas con discapacidad men-
boral finalmente depende de la adecuacin de la persona
tal. A esto se suman procesos de seleccin que no estn
al puesto de trabajo disponible, y que durante el proceso
adecuados para las personas con discapacidad y requisitos
de intermediacin se aplican diversos filtros de elegibilidad,
que merman su participacin en stos, como por ejemplo
la brecha entre los inscritos y los beneficiados sigue siendo
la falta de validacin de sus estudios o la aplicacin de prue-
amplia. De acuerdo a lo informado por el Poder Ejecutivo,
bas estandarizadas. En segundo lugar se encuentran las des-
alrededor de un 10% de las personas con discapacidad ins-
iguales condiciones laborales a las que acceden, lo que se
critas en el programa resultan empleadas formalmente por
acenta por la falta de fiscalizacin hacia las empresas y la
una empresa. Dichos empleos son en su mayora puestos
inexistencia de normativa que asegure la permanencia de
de auxiliares y operarios, cuya remuneracin corresponde
las personas con discapacidad en sus puestos de trabajo.
al salario mnimo (Gobierno de Chile, 2012). Es importante
Por ltimo se encuentra el fomento de la empleabilidad por
destacar, sin embargo, que este programa est orientado
la va de microemprendimientos, alternativa que no siempre
slo a personas autovalentes, por lo que la poblacin disca-
es sustentable en el tiempo ni genera condiciones laborales
pacitada que posee algn grado de dependencia no queda
adecuadas (Servicio Nacional de la Discapacidad, 2012a).
cubierta por esta iniciativa.
En la actualidad, la oferta pblica en materia laboral para
Si bien la cobertura de este programa es acotada, un as-
las personas con discapacidad se compone principalmente
pecto destacable es que procura que los empleos a los que
de fondos concursables, destinados tanto a financiar la rea-
accedan las personas con discapacidad cumplan con los es-
lizacin de capacitaciones para la habilitacin laboral como
tndares de la Organizacin Internacional del Trabajo so-
a crear cupos en el mercado regular y generar negocios
bre Trabajo Decente, aspecto relevante si se consideran las
independientes. El ao 2012 esta lnea programtica adjudi-
alertas que la sociedad civil hizo en materia de condiciones
c un total de 178 proyectos a nivel nacional, sumando una
laborales durante la realizacin de los dilogos participati-
inversin total de $393.419.385 . Adems de esto existen
vos en regiones desarrollados por SENADIS. Adems, este
dos lneas de trabajo para el fomento de la empleabilidad de
programa recibe el apoyo de la Mesa Tcnica de la Vulnera-
las personas con discapacidad: el Programa de Intermedia-
bilidad -integrada por SENCE y la Subsecretara del Trabajo-
cin Laboral (PIL), que no tiene presupuesto asociado y en
para la operacin, monitoreo, seguimiento y asistencia tcni-
2011 cubri a un total de 204 personas ; y los Programas
ca de las intermediaciones laborales realizadas, acciones que
de Capacitacin que se realizan en conjunto con el Servicio
son necesarias para cautelar la eficacia de la implementacin
Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), que en el lti-
de este programa.
28
29
mo perodo implic una inversin de 40 millones de pesos .

30
Por otra parte, las empresas privadas y los servicios pblicos
En particular, el Programa de Intermediacin Laboral opera es-
presentan todava importantes barreras para la inclusin la-
tableciendo el perfil laboral de la persona con discapacidad,
boral de personas con discapacidad, las que se relacionan

principalmente con los prejuicios sociales y empresariales,
su baja cualificacin profesional y nivel de escolaridad [de las
28 De acuerdo a los resultados del Segundo Concurso Nacional de Proyectos para la Inclusin Social de las Personas con Discapacidad - rea
Laboral, publicados por SENADIS en la seccin de transparencia de
su sitio web.
29 Informacin extrada de la Cuenta Pblica 2011 de SENADIS disponible en su sitio web. Las cifras 2012 an no se dan a conocer.
30 Ibdem.
personas con discapacidad], la falta de adaptacin y barreras arquitectnicas para acceder al puesto de trabajo, y la
poca disposicin de algunas empresas (Gobierno de Chile,
2012, prr. 213). Para atacar en parte esta situacin se ha
189
implementado una lnea de subsidios para la contratacin
la discapacidad y la pertenencia al 60% de la poblacin con
de personas vulnerables, incluidas personas con discapaci-
menores ingresos. Esto ltimo no sera incompatible con la
dad. Esto consiste en la bonificacin de hasta el 80%31 de un
generacin de ingresos autnomos por un monto hasta de
ingreso mnimo mensual por un plazo mximo de 6 meses,
$ 364.000 (Gobierno de Chile, 2012, prr. 226).
un subsidio a la capacitacin y especializacin laboral de
Los cambios ocurridos a propsito de la reforma previsio-
hasta $ 400.000 entregado por una sola vez, adems de un
nal constituyen un avance en la proteccin de las personas
monto mensual no imponible de $ 50.000 entregado a la
con discapacidad, pues les asegura ingresos bsicos mayores
persona trabajadora para cubrir gastos de movilizacin y
a los obtenidos por medio de las pensiones asistenciales
alimentacin (Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo,
anteriores, las que no superaban los 60 mil pesos en 2008.
2011). Esto constituye un aporte relevante para facilitar la

contratacin, pero resulta insuficiente si no se acompaa de
disCapaCidad y partiCipaCin
una poltica integral que garantice el derecho al trabajo de

las personas con discapacidad.
En materia de participacin, los estndares internacionales

indican que [e]n la elaboracin y aplicacin de legislacin
disCapaCidad y
preVisin soCial
y polticas para hacer efectiva la presente Convencin, y en

otros procesos de adopcin de decisiones sobre cuestiones
relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados
En materia de previsin social, el Estado entrega pensiones
Partes celebrarn consultas estrechas y colaborarn activa-
bsicas solidarias que aseguran un ingreso mnimo a las per-
mente con las personas con discapacidad, incluidos los nios
sonas que no hayan contribuido o se encuentren en situa-
y las nias con discapacidad, a travs de las organizaciones
ciones de especial vulnerabilidad.
que las representan34. Esto ha llevado a la adopcin a nivel
En este sentido, la Ley 20.255 que establece la reforma pre-
internacional del lema Nada sobre nosotros, sin nosotros,
visional incorpora modificaciones en favor de la poblacin
que reivindica el derecho a la participacin de las personas
con discapacidad. En primer lugar, considera una Pensin
con discapacidad en los asuntos que les afectan. As, un pri-
Bsica Solidaria de Invalidez (PBSI), la cual est destinada
mer acontecimiento destacable en materia de participacin
a personas declaradas invlidas que pertenecen al 60%
ha sido la implementacin del voto braille en las recientes
ms pobre de la poblacin y no tienen derecho a pensin
elecciones municipales, que permiti sufragar a personas no
bajo ningn rgimen previsional. Actualmente, su monto as-
videntes.
32
ciende a $80.528
33
y su alza es progresiva en el tiempo.
Si bien Chile tiene mucho camino por recorrer en esta
En segundo lugar, incorpora un Aporte Previsional Solidario
materia, resultan valorables los procesos de consulta que
de Invalidez (APSI), destinado a complementar la pensin
ha desarrollado SENADIS en el marco de la elaboracin
de personas declaradas invlidas a las que, habiendo con-
del Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social de las
tribuido en algn rgimen previsional, la baja densidad de
Personas con Discapacidad 2012-2020, que han permitido
sus cotizaciones les otorga montos inferiores a la pensin
establecer diagnsticos locales para la posterior articula-
bsica establecida. Adems, modifica los requisitos para su
cin de la oferta pblica. En este mbito, tambin se debe
obtencin considerando principalmente la certificacin de
destacar que la Contralora General de la Repblica emiti un dictamen rechazando la toma de razn del Decreto
31 El porcentaje de la bonificacin depende del grado de discapacidad

de la persona trabajadora, lo que es evaluado y certificado por un
Comit Tcnico de SENADIS.
32 Esta nomenclatura utilizada en la ley se encuentra superada en el mbito de la discapacidad y no corresponde a los trminos utilizados en
derechos humanos.
33 Valor vigente desde el 1 de julio de 2012, publicado en la pgina web
del Instituto de Previsin Social.
143/2010 del Ministerio de Planificacin, que regula la forma

en que se har efectiva la seleccin preferente de personas

art. 4, prr. 3.
190
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Publications/HRDisabilityen.pdf
35 Establecido en el dictamen 1076/2012 y confirmado en el dictamen

54769/2012.
191
Derechos econmicos,
sociales y culturales
1.
2.
3.
4.
5.
Derecho a la salud
Derecho a la seguridad social
introduccin
El respeto, garanta y promocin de los derechos econmi-
mbito de la salud, se analiza la ley de derechos y deberes
cos, sociales y culturales (DESC) tiene directa relacin con
del paciente que entr este ao en vigencia, las iniciativas
la posibilidad de una vida digna, libre del hambre y la miseria,
para reducir la inequidad en salud que se produce por las
y en la que las personas producen los medios para su sub-
dificultades en el acceso a medicamentos y la situacin de la
sistencia y el desarrollo de su proyecto de vida, protegidas
salud mental en el pas. En relacin con el derecho a un me-
ante la enfermedad, la incapacidad y la adversidad. Son parte
dio ambiente libre de contaminacin, se analiza la situacin
de los DESC los derechos al trabajo, la salud, la educacin,
institucional y normativa y se presentan los resultados de
la vivienda, la alimentacin y la seguridad social, entre otros.
un estudio realizado este ao por el INDH sobre conflictos

socioambientales que da cuenta de las principales causas
El INDH seal en su Informe 2010 que el abordaje integral
de estas disputas a nivel nacional, las industrias involucradas
de los derechos humanos y el desarrollo de una cultura que
y el impacto sobre el ejercicio y garanta de los derechos
los respete y garantice conllevan la proteccin y promocin
humanos.
de los DESC, en concordancia con los compromisos internacionales que ha asumido el pas y las propias disposiciones
El Informe Anual ampla este ao la mirada hacia otros de-
nacionales. En su Informe 2011, el Instituto desarroll los es-
rechos econmicos, sociales y culturales, en particular, sobre
tndares internacionales en materia de derecho al trabajo y
el derecho a la seguridad social y el derecho a la vivienda
derechos laborales, de derecho a la salud y del derecho a un
adecuada. El captulo sobre seguridad social se centra en el
medio ambiente libre de contaminacin, e identific en es-
derecho a previsin social, respecto del cual se desarrollan
tos mbitos problemas normativos, de poltica pblica y de
los estndares internacionales, se revisa la consagracin del
discursos y prcticas culturales que obstaculizan su ejercicio
derecho a nivel normativo y se da cuenta de los principales
en el pas. La revisin hecha por el INDH tuvo como ejes la
resultados de la implementacin de la reforma previsional
igualdad y no discriminacin, la informacin, la participacin,
de 2008 desde la perspectiva de los derechos humanos. En
y el acceso a recursos judiciales y administrativos efectivos
materia de vivienda adecuada, se identifican los estndares
ante la vulneracin de derechos.
internacionales, la forma en cmo estos se materializan en

la legislacin nacional y las polticas pblicas existentes, as
Este ao, el Informe aborda nuevamente el derecho al tra-
como los principales desafos en materia de proteccin y
bajo y los derechos laborales, el derecho a la salud y el
garanta que tiene el Estado.
derecho a un medio ambiente libre de contaminacin. Respecto de los primeros, el captulo se centra en materias de
seguridad laboral, en el ejercicio de derechos colectivos en
el trabajo como la sindicalizacin, la negociacin colectiva
y el derecho a huelga, y analiza la situacin de las personas
que trabajan en la administracin pblica del Estado. En el
195
DERECHO A LA SALUD
derecho a la Salud
anteCedentes
El INDH abord la situacin del derecho a la salud en su
intersectorialidad. La elaboracin de la Estrategia constituye
Informe Anual 2011. All se establecieron los estndares na-
un avance en la perspectiva de hacer de la poltica de sa-
cionales e internacionales a los que se ha comprometido el
lud una poltica de Estado. Entre sus principales desafos, las
Estado y se seal que la inequidad producto de diferen-
personas especialistas han sealado la necesidad de que la
cias econmicas, tnicas, educacionales, de gnero, lugar de
Estrategia tenga arraigo en las regiones fortaleciendo las
habitacin y procedencia de las personas, entre otras es
capacidades de la institucionalidad en salud, los servicios y
uno de los principales problemas para el ejercicio del dere-
la atencin primaria, considere las prioridades identificadas
cho en Chile. Durante 2012, el derecho a la salud ha estado
por las comunidades y las organizaciones sociales, de mayor
presente en decisiones de poltica gubernamental, iniciativas
nfasis a las acciones de promocin de la salud y se pre-
legislativas y en demandas de sectores sociales especficos.
ocupe de la produccin de los servicios de salud (equipos
El escenario que deja el ao marca avances en la garanta
de salud, disponibilidad de especialidades, camas, etc.), entre
del derecho y tambin desafos que generan preocupacin.
otros aspectos (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 c).
El Ministerio de Salud present a fines de 2011 la Estrategia
La presentacin de la Estrategia Nacional se realiza en un
Nacional de Salud para el Cumplimiento de los Objetivos
contexto de reclamos en torno al derecho a la salud por
Sanitarios 2011-2020. Con ello da continuidad a la planifica-
parte de la poblacin, los que se han cristalizado en deman-
cin sanitaria iniciada en la dcada anterior centrada en los
das desde distintas regiones del pas1, as como en situacio-
resultados de salud, cuyo principal objetivo fue posicionar
nes de colapso de hospitales pblicos que han sido informa-
las necesidades de salud de las personas al centro de las po-
das por los medios de comunicacin durante el ao2. Estas
lticas y la gestin del sector. Este enfoque permiti orientar
denuncias apuntan a las deficiencias en la red pblica de
la reforma del sector aprobada en 2005 que en lo sustan1 A modo de ejemplo, en las movilizaciones de Aysn ocurridas en febrero
de 2012, las demandas en salud eran: infraestructura (crear el servicio
de dilisis en hospital de Puerto Aysn), especialidades (en Puerto Aysn pediatra, ginecologa, internista, cardiologa) y personal asociado,
y equipamiento para los hospitales de Aysn, Cisnes, Chile Chico, Cochrane, y otros). El Ministro de Salud se comprometi con la instalacin
de equipos de hemodilisis en la ciudad de Puerto Aysn, la creacin
de una unidad de quimioterapia ambulatoria en el hospital regional de
Coyhaique, que incluye un onclogo y el personal especializado para su
funcionamiento, obras de mejoramiento en el hospital de Aysn y el inicio de obras del nuevo hospital para la ciudad (Saludhoy, 2012).
2 Se han presentado estas situaciones en centros hospitalarios de las ciudades ms pobladas del pas; el ms reciente ha sido el colapso de la
Postal Central en Santiago que llev a la destitucin de su director. La
Federacin Nacional de los Trabajadores de la Salud FENATS ha declarado que los hospitales requieren que se aumente la dotacin de
personal, profesional mdico, profesional no mdico, paramdicos y
auxiliares de servicio, es la herramienta, el mecanismo a travs del cual
se resuelve el problema. El gobierno tiene que invertir definitivamente
[] hay problemas de atencin de pacientes en hospitales como el San
Jos, Stero del Ro y Barros Luco, adems de otros recintos de las ciudades ms pobladas como Valparaso y Concepcin (Medrano, 2012).
cial estableci Garantas Explcitas de Salud GES para toda

la poblacin (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 c). La
evaluacin de cumplimiento de los objetivos sanitarios de
esa dcada mostr la necesidad de avanzar hacia una visin
amplia de la salud en la perspectiva de la produccin social
y el enfoque de determinantes sociales de la salud (Ministerio de Salud, 2011). Por su parte, los objetivos sanitarios que
guan la elaboracin de la Estrategia presentada son: i) mejorar la salud de la poblacin; ii) disminuir las desigualdades en
salud; iii) aumentar la satisfaccin de la poblacin frente a los
servicios de salud; y, iv) asegurar la calidad de los servicios
sanitarios. Para alcanzarlos se proponen nueve objetivos estratgicos y 50 metas sanitarias que se guan por cinco principios esenciales: equidad, calidad, participacin, eficiencia e
199
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DErECHo A lA SAluD
atencin como carencias en la infraestructura hospitalaria,
2012. La lentitud de la atencin es una de las causas de
insuficiencias de especialidades y capacidad resolutiva en la
mayor insatisfaccin con el sistema pblico de salud6 (Su-
atencin primaria, y en dificultades de acceso a salud de
perintendencia de salud, 2012 a) y, entre quienes requieren
calidad.
hospitalizacin, existe la percepcin de que el no pago

significa que se carece de derechos asociados a la atencin
Una realidad similar se presenta con las prestaciones AUGE,
(Superintendencia de Salud, 2012 b). Resultados similares
que corresponden a garantas explcitas en salud que tie-
arroja la investigacin realizada por la Universidad Andrs
nen las personas y que se pueden demandar por incumpli-
Bello: 66% de las personas encuestadas en las regiones
miento3. Una de las garantas es la de oportunidad, es decir,
Metropolitana, Valparaso y Biobo evaluaron negativamen-
la atencin de la enfermedad incorporada al AUGE debe
te el sistema de salud (UNAB, 2012). A pesar de los es-
producirse en un tiempo determinado. En marzo de 2010,
fuerzos de la autoridad sanitaria, la red pblica de salud tie-
FONASA reconoca la existencia de 380.000 garantas en
ne dificultades para satisfacer la demanda de la poblacin
lista de espera, problema que el Gobierno inform que ha-
con eficiencia, calidad y oportunidad. Las consecuencias las
ba solucionado en noviembre de 2011 (FONASA, 2011).
asumen las personas, y esto se refleja, entre otros indica-
En agosto de 2012 se conoci el informe de la Contralora
dores, en el alto gasto de bolsillo. La OMS recomienda que
General de la Repblica (CGR) que verific la eliminacin
este no supere el 20% del gasto sanitario; en Chile, el dato
de las listas de espera AUGE en seis hospitales del pas4
ms conservador estima que del gasto total, 34% corres-
constatando que de las 3.273 garantas vencidas a esa fe-
ponde a desembolso directo, y el rubro medicamentos es
cha, 1.455 fueron exceptuadas5, equivalente al 44,45% del
su componente mayor tanto a nivel pblico como privado.
total de las vencidas, es decir, dando cumplimiento a las ga-
Desde la perspectiva de la universalidad con equidad, el
rantas GES de forma administrativa, lo que implica que los
cuadro descrito representa una dificultad (OPS/OMS y
pacientes beneficiarios no recibieron las atenciones de salud
Ministerio de Salud, 2012 a).
garantizadas por la ley N 19.966 (Contralora General de

la Repblica, 2012).
En este captulo se revisa la ley que regula los derechos y

deberes que tienen las personas en relacin con acciones
La insatisfaccin de las personas con la atencin que reci-
vinculadas a su atencin en salud que entr en vigencia en
ben es conocida por las autoridades de salud y est docu-
octubre de este ao, las iniciativas para aumentar el acceso
mentada en estudios de opinin y satisfaccin de usuarios/
a medicamentos y la situacin de la salud mental en el pas.
as realizados por la Superintendencia de Salud en 2011 y

3 La Superintendencia de Salud informa que Garantas Explcitas en Salud o AUGE se definen como: El derecho que otorga la ley a todos los
afiliados al FONASA y a las ISAPRES y sus respectivas cargas, para ser
atendidos en condiciones especiales que garantizan su acceso, oportunidad, (tiempos mximos de espera), proteccin financiera y calidad,
en caso de sufrir cualquiera de los problemas de salud definidos por el
Ministerio de Salud. A la fecha en el AUGE estn incluidas 69 enfermedades.
4 San Juan de Dios, Stero del Ro y Barros Luco Trudeau de Santiago;
Doctor Gustavo Fricke de Valparaso; el Hospital Regional de Rancagua, en la Regin de OHiggins; y el Hospital Regional de Talca, en la
Regin del Maule.
5 Mediante oficio ordinario C26 N 2.759, de 19 de agosto de 2008,
la Subsecretara de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, inform a los Directores de los Servicios de Salud, que no se entender
que hay incumplimiento de la garanta de oportunidad en los casos de
fuerza mayor, casos fortuitos o que se deriven de causa imputable al
beneficiario, lo que deber ser debidamente acreditado por FONASA
o la ISAPRE. Por ejemplo: la inasistencia reiterada de un paciente a los
controles, desistimiento del paciente a su atencin va AUGE, determinacin del mdico tratante, imposibilidad de contactar al paciente,
muerte u otros.
norMas y estndares
internaCionales de
dereCHos HuManos
El INDH en su Informe Anual 2011 desarroll los estndares internacionales y explic las normas nacionales sobre el
derecho a la salud. Se especificaron all los contenidos del
derecho y las obligaciones del Estado en la generacin de
condiciones que permitan a las personas tener oportunidades para gozar de bienestar y buena salud. Sin perjuicio de
la consideracin a la progresividad en el cumplimiento del
pleno goce y ejercicio del derecho a la salud, el Comit del
6 En el caso del sistema privado, la mayor insatisfaccin est colocada en
el alto costo de la atencin.
200
PIDESC ha fijado un piso mnimo que los Estados deben
resueltos los problemas morales que se encuentran en la
cumplir: acceso a los centros, bienes y servicios de salud sin
prctica clnica. En consecuencia, seala el autor, existe un
discriminacin alguna y distribuidos de manera equitativa;
nfasis mayor en alentar la eleccin individual y la oportu-
alimentacin esencial, un lugar de habitacin con condicio-
nidad para ejercitarla libremente, as como un compromiso
nes sanitarias bsicas y agua potable, medicamentos esencia-
para crear mecanismos que garanticen la calidad de la aten-
les y un plan de accin nacional de salud pblica construido
cin sanitaria (Callahan, 2000).
sobre la base de evidencia epidemiolgica y con partici-
El ejercicio de los derechos del paciente requiere, al me-
pacin de la poblacin que preste especial atencin a los
nos, dos condiciones fundamentales: acceder a informacin
grupos histricamente discriminados. El Instituto hizo ver las
y contar con un procedimiento adecuado de consentimien-
debilidades de la norma constitucional en el reconocimiento
to informado. Las personas tienen derecho a conocer toda
del derecho a la salud en tanto no define el alcance de la
la informacin disponible sobre cualquier actuacin en el
proteccin de la salud, y excluye la vulneracin del derecho
mbito de su salud; sin ella, la decisin autnoma resulta
del catlogo de derechos sujetos a tutela judicial a travs del
imposible. El Comit DESC ha sealado que el derecho a la
recurso de proteccin (INDH, 2011).
salud es un derecho inclusivo, que no slo abarca la atencin

de salud oportuna y apropiada, sino que tambin los princi-
DERECHOS DE LOS Y LAS PACIENTES
pales factores determinantes de la salud, como el acceso a la
El derecho a la salud comprende algunas libertades esen-
educacin e informacin sobre cuestiones relacionadas con
ciales como el derecho a no ser sometido a tratamiento
la salud (Observacin General N 14, prr. 11).
mdico sin el propio consentimiento, a experimentos e in-
En relacin al consentimiento informado, el actual Relator
vestigaciones mdicas o esterilizacin forzada, y a tortura,
Especial Anand Grover sobre el derecho de toda persona
tratos crueles o degradantes7. Tales garantas se sustentan
al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental
en la dignidad de las personas y el respeto de su autonoma
ha sealado que garantizar el consentimiento informado
en la decisin de su proyecto de vida.
es un aspecto fundamental del respeto a la autonoma, la
En este contexto se han desarrollado los derechos de los
libre determinacin y la dignidad humana de la persona
pacientes orientados a superar la asimetra en la relacin
en un proceso continuo y apropiado de servicios de la
entre estos y los/as profesionales de la salud. Como seala
atencin de salud solicitados de forma voluntaria (Grover,
el profesor Daniel Callahan8: Si bien la tradicin hipocrtica
2009). En consonancia con lo expresado por el Comit
dio primaca al bienestar del paciente, entreg al mdico
del Pacto DESC, el Relator seala que la proteccin y la
la determinacin de lo que constituye tal bienestar. El mo-
realizacin del derecho a la salud abarca tanto libertades
vimiento por los derechos de los pacientes en las ltimas
como derechos: Entre los derechos figuran la prestacin
dcadas ha desafiado directamente esa tradicin. Ha soste-
de servicios disponibles, accesibles, aceptables y de buena
nido que, si bien los mdicos tienen las habilidades apropia-
calidad. Entre las libertades figuran el derecho de la per-
das para diagnosticar y tratar mdicamente a los pacientes,
sona a controlar su salud y su cuerpo y a no padecer inje-
no tienen ninguna capacidad especial para juzgar lo que va
rencias como los experimentos mdicos no consensuales
en beneficio ltimo de los pacientes o cmo debieran ser
(Ibdem).
Por su parte, la Convencin Americana sobre Derechos
7 Disposiciones en tal sentido estn contenidas en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y Polticos, y
el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la Declaracin y Convencin americanas.
8 El profesor Daniel Callahan es doctor en Filosofa por la Universidad
de Harvard y cofundador del Hastings Center de Nueva York, instituto
dedicado a la investigacin biotica que ha tenido gran influencia en el
desarrollo del pensamiento en la materia en las ltimas dcadas, y suele
ser referido por la OMS.
Humanos consagra el derecho a la informacin (art. 13).

Sobre la materia, la Comisin IDH reconoce que el acceso
a la informacin es un elemento indispensable para recibir
tratamiento mdico. El consentimiento constituye un principio tico de respeto a la autonoma de las personas que
requiere que stas comprendan las diferentes opciones de
201
tratamiento entre las cuales se puede elegir. Por su parte, el
DERECHOS DE LAS PERSONAS CON

DISCAPACIDAD MENTAL
consentimiento informado implica la existencia de un vnculo horizontal entre mdico y paciente. Si bien los profesio-
Los instrumentos internacionales otorgan reconocimiento
nales de la salud son quienes conocen mejor las condiciones
y proteccin del derecho a la informacin y al consenti-
fsicas de los desrdenes de los pacientes y las medidas ms
miento informado cuando se trata de personas afectadas
apropiadas para la prevencin y tratamiento, los pacientes
en su salud mental. La Convencin sobre los derechos de
conocen mejor su propia disposicin y temperamento, in-
las personas con discapacidad establece que los Estados
cluyendo la experiencia previa de tratamientos anteriores,
deben otorgarles reconocimiento de su capacidad jurdica,
preferencias y miedos (Comisin IDH, 2011). Son parte
prestarles cuidados fundados en el consentimiento informa-
integrante del consentimiento informado: i) informar sobre
do, darles proteccin contra experimentos que no hayan
la naturaleza del procedimiento, opciones de tratamiento
consentido y respetar su integridad fsica y mental (arts. 12,
y alternativas razonables, que incluye los posibles benefi-
15, 16, 17 y 25). El Relator Especial Anand Grover indica
cios y riesgos de los procedimientos propuestos; ii) tomar
que las polticas y leyes que autorizan tratamientos no con-
en cuenta las necesidades de la persona as como asegurar
sentidos carentes de finalidad teraputica o que tienen por
que la persona comprenda la informacin brindada; y iii)
objeto corregir o mitigar una discapacidad con inclusin de
asegurar que el consentimiento que se brinde sea libre y
las esterilizaciones, los abortos, la terapia electroconvulsiva y
voluntario (Ibdem, prr. 44).
la terapia psicotrpica innecesariamente invasiva vulneran
Otros instrumentos internacionales que abordan los dere-
el derecho a la integridad fsica y mental, y pueden constituir
chos del paciente son la Declaracin Universal sobre Bio-
tortura y malos tratos (Grover, 2009). Por su parte, la De-
tica y Derechos Humanos, adoptada en la Conferencia
claracin de Lisboa establece que si la persona puede tomar
General de la UNESCO en octubre de 2005, y la Declara-
decisiones racionales estas deben ser respetadas y, en caso
cin de Lisboa de la Asociacin Mdica Mundial AMM sobre
de requerirse el consentimiento del representante legal, el
Derechos del Paciente, adoptada en 1981 (enmendada en
paciente debe participar en las decisiones al mximo que le
1995 y revisada 2005)9.
permita su capacidad (art. 5, a y b).
Respecto de los/as enfermos/as terminales, la Declaracin

nidad, el paciente tiene derecho a una atencin terminal
DERECHO HUMANO A LOS

MEDICAMENTOS
humana y a recibir toda ayuda disponible para que muera lo
El anterior Relator Especial Paul Hunt sobre el derecho de
ms digna y aliviadamente posible (art. 10 c). En casos de
toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud
ser necesaria una intervencin mdica urgente y el paciente
fsica y mental seala que la atencin mdica, el tratamiento
est inconsciente, se debe suponer el consentimiento del
y control de las enfermedades son caractersticas bsicas
paciente, a menos que sea obvio y no quede la menor duda,
del derecho a la salud que estn en funcin del acceso a
en base a lo expresado previamente por el paciente o por
medicamentos, por tanto, este es un elemento esencial del
conviccin anterior, que ste rechazara la intervencin en
derecho. Indica que es responsabilidad de los Estados garan-
esa situacin (art. 4 b), circunstancia que tambin es reco-
tizar que los medicamentos estn disponibles y sean acce-
nocida como legtima por parte del Relator Especial sobre
sibles, culturalmente aceptables y de buena calidad. A estos
el derecho a la salud (prr. 29) (Grover, 2009).
efectos, se debe contar con una poltica de medicamentos
de Lisboa establece que como parte del derecho a la dig-
que tome en especial consideracin el acceso con igualdad

y sin discriminacin de personas y grupos vulnerados por
razones de pobreza, pertenencia tnica, edad y gnero, en9 La comunidad europea tambin se ha dotado de un instrumento particular: la Declaracin para la Promocin de los Derechos de los Pacientes en Europa (1993).
tre otras (Hunt, 2006).
202
El acceso a medicamentos es parte del derecho a la salud,
anticompetitivas, o cuando el titular del derecho no ponga a
y refiere a la [r]elacin entre la necesidad de los productos
disposicin la invencin habindose cumplido determinadas
y la oferta de los mismos, en la cual la necesidad tiene que
condiciones (OMC, 2006). Profundizando dicha poltica, el
ser satisfecha en el momento y el lugar requeridos por el
Consejo General de la OMC adopt (2003) la resolucin
paciente (consumidor), con la garanta de calidad y la infor-
en relacin con la aplicacin de las disposiciones de dicha
macin suficiente para el uso adecuado
10
Declaracin en el marco del Acuerdo sobre los ADPIC

para obtener acceso a los medicamentos a precios asequi-
Una de las expresiones de la compleja relacin entre la ac-
bles para los efectos de permitir [l]a fabricacin de ver-
cin de entes no estatales y derechos humanos es la referi-
siones genricas de medicamentos patentados al amparo
da al acceso a medicamentos. En 2001, las Naciones Unidas,
de licencias obligatorias (es decir, sin el consentimiento del
consciente de esta tensin, reconocan que en la perspec-
titular de la patente) para su exportacin a pases que no
tiva de garantizar progresivamente el derecho a la salud,
puedan fabricar por s mismos los medicamentos. De esta
se debe considerar el acceso a los medicamentos como
manera cada Miembro tiene el derecho de determinar lo
uno de los componentes fundamentales a los fines de lo-
que constituye una emergencia nacional u otras circunstan-
grar [l]a plena realizacin del derecho de toda persona al
cias de extrema urgencia, quedando entendido que las crisis
disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental
de salud pblica, incluidas las relacionadas con el VIH/SIDA,
y que ello requiere evaluar ms a fondo las repercusiones
la tuberculosis, el paludismo y otras epidemias, pueden re-
de los acuerdos comerciales internacionales sobre el acceso
presentar una emergencia nacional u otras circunstancias de
a medicamentos esenciales o su fabricacin local y sobre el
extrema urgencia (OMC, 2001). Este debate, no obstante
descubrimiento de nuevos medicamentos11.
las flexibilidades que se han establecido, ha continuado en
La necesidad de regular de mejor manera la colisin de inte-
la direccin de establecer mayores garantas de acceso a
reses entre agentes no estatales por proteger la iniciativa e
medicamentos a poblaciones pobres.
inversin privada y la del Estado, por asegurar prestaciones
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ha propues-
bsicas, aun a costa de dicho derecho de propiedad, llev a
to, entre otras medidas, fortalecer el concepto de medica-
que la Conferencia Ministerial de la OMC adoptara la De-
mentos esenciales proponiendo una Lista Modelo (OMS,
claracin de Doha relativa al acuerdo sobre los Aspectos de
2010)12 y ha instado a que en los tratados comerciales que
los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
los pases suscriban se consideren las flexibilidades referidas
comercio (ADPIC) y la salud pblica (OMC, 2001) que re-
a los derechos de propiedad intelectual contenidas en los
presenta en este sentido un esfuerzo por flexibilizar los de-
ADPIC (OMS, 2004). En la misma lnea, el Consejo Directivo
rechos de propiedad. As, la Declaracin indica El Acuerdo
de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) ha re-
sobre los ADPIC [Aspectos de los Derechos de Propiedad
comendado entre otras acciones que los Estados formulen
Intelectual] da a los gobiernos la flexibilidad necesaria para
polticas de medicamentos genricos como un medio para
ajustar con precisin la proteccin a la propiedad intelec-
aumentar la disponibilidad y la asequibilidad de los medica-
tual otorgada, a fin de alcanzar sus objetivos sociales. En el
mentos esenciales (1.c) y en ese contexto a que se adapte
caso de las patentes, permite que los gobiernos establezcan
la legislacin interna con el fin de aprovechar al mximo
excepciones de los derechos de los titulares de patente en
las flexibilidades previstas en el ADPIC (1.d) (OPS, 2004).
caso de emergencia nacional o de existencia de prcticas
10 Dr. Jorge Bermdez, vicepresidente de produccin e innovacin en

salud de la Fundacin Oswaldo Cruz del Ministerio de Salud de Brasil. (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 d).
11 Naciones Unidas. Vigsimo sexto perodo extraordinario de Sesiones.
Resolucin aprobada por la Asamblea General, A/res/s-26/2, 2 de
agosto de 2001. Anexo. Declaracin de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA, prr. 15 y 27.
12 La Lista Modelo OMS de Medicamentos Esenciales consta de ms

de 350 medicamentos para tratar afecciones prioritarias; se actualiza cada dos aos mediante un proceso transparente basado en datos
probatorios, y los pases pueden utilizarla como gua para elaborar sus
propias listas nacionales de medicamentos esenciales (OMS, 2010).
203
ley de dereCHos y deberes de

los y las paCientes en CHile
La adopcin de esta legislacin es un importante avance en

el ejercicio del derecho a la salud pues reconoce a los y las
pacientes la condicin de personas con derechos a tomar
Luego de 11 aos de tramitacin en el Congreso se apro-
decisiones sobre su salud, con autonoma y adecuada infor-
b la ley que regula los derechos y deberes que tienen las
macin. Con estas disposiciones, la ley busca instituir una
personas en relacin con acciones vinculadas a su atencin
nueva forma de relacin donde los/as pacientes no estn
en salud (Ley 20.584, publicada el 24 de abril de 2012 y
subordinados/as a la opinin mdica, sino que tengan voz y
en vigencia desde el 1 de octubre) . En el mensaje que
que esta deba ser considerada en los procedimientos que
acompa el proyecto se sealaba la necesidad de ajustar
les afectan. La ley es obligatoria para todos los prestadores
las normas a formas de relacionamiento entre el sistema
pblicos y privados, naturales y jurdicos y todo el equipo
de salud, los equipos de salud y las personas, sobre la base
de salud (no slo el personal mdico), incluyendo a estu-
del respeto a los derechos humanos. La presentacin de un
diantes en prctica de campo clnico.
13
proyecto de ley sobre la materia en 2001 en el contexto
Al mismo tiempo, la ley no resuelve situaciones complejas
de la reforma del sector salud abri debates: Hablar sobre
que afectan a la persona en estado terminal respecto de
derechos de los pacientes se hizo algo comn en hospitales
su derecho a rechazar tratamientos, y deja a su decisin
y universidades, y la consagracin legal del consentimiento
un margen de interpretacin ambigua por parte de los/as
informado atrajo el inters de acadmicos, profesionales y
mdicos/as tratantes. Dificultades similares ocurren en las
religiosos. La regulacin de la muerte digna enriqueci el de-
disposiciones de consentimiento informado.
bate sobre la medicina en los lmites de la vida, centrndose

en la posibilidad de armonizar el rechazo del ensaamiento
La norma indica que [l]a persona que fuere informada de
u obstinacin teraputica, pero evitando al mismo tiempo,
que su estado de salud es terminal, tiene derecho a otorgar
los distintos abusos que pudieran llegar a cometerse14
o denegar su voluntad para someterse a cualquier tratamiento que tenga como efecto prolongar artificialmente
La ley reconoce el derecho de las personas a que las accio-
su vida, sin perjuicio de mantener las medidas de soporte
nes de salud se otorguen oportunamente y sin discrimina-
ordinario. En ningn caso, el rechazo del tratamiento podr
cin arbitraria (art. 2); y entre otros, incluye los derechos a
implicar como objetivo la aceleracin artificial del proceso
un trato digno y respetuoso, utilizando un lenguaje adecuado
de muerte (art. 16). En el mismo sentido, el artculo 14
e inteligible tomando especial cuidado cuando la persona
sobre consentimiento informado establece que [e]n ningn
no tiene dominio sobre el idioma espaol o adolezca de al-
caso el rechazo a tratamientos podr tener como objetivo
guna discapacidad y proteccin de la vida privada y la honra
la aceleracin artificial de la muerte, la realizacin de prcti-
(art. 5); informacin suficiente, oportuna y veraz sobre las
cas eutansicas o el auxilio al suicidio.
atenciones de salud que se ofrecen, sus costos y condiciones

previsionales (art. 8); autonoma de decisin frente a pro-
As, por un lado la ley protege al paciente del celo tera-
cedimientos y tratamientos y al consentimiento informado
putico desproporcionado que lleva a prolongar innecesa-
(art. 14); y reserva de la informacin contenida en la ficha
riamente el dolor y la agona de las personas cuestin que
clnica (art. 12). Son deberes de los y las pacientes respetar el
est en lnea con la tica clnica, que dispone que [c]omo
reglamento del establecimiento en que se atiendan y a los/as
norma general, la conducta teraputica del mdico debe ser
integrantes del equipo de salud y entregar informacin cierta
proporcionada, vale decir, que los beneficios esperados para
sobre sus necesidades y problemas de salud (art. 33-36).
un paciente con un determinado diagnstico y pronstico,

tienen que guardar proporcin con el esfuerzo teraputico, los sufrimientos del paciente, los costos de toda ndole
13 En el perodo se presentaron diversas mociones parlamentarias. La

primera, Sobre Derechos de los Pacientes (boletn N 2597-11) en
el ao 2000, y la ltima en el ao 2006 (boletn N4270-11) (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012).
14 Mensaje N 223-354, 26 de julio de 2006.
involucrados y los riesgos asumidos. Por esta razn, la proporcionalidad en la accin mdica es una exigencia no slo
tcnica, sino que tambin tica, ya que no es lcito llevar a
204
cabo acciones diagnsticas o teraputicas desmedidas. Por
Por otro lado, la disposicin no hace mencin especfica a
otra parte, la conducta mdica desproporcionada, que es
rangos etarios dejando a criterio del/la mdico/a el reco-
aquella de la que no se puede esperar un beneficio cierto
nocimiento o negacin del derecho de decisin autnoma,
para el enfermo, es tcnicamente incorrecta y ticamente
con lo cual no se incorporan otras normas de salud espe-
reprobable (Grupo de Estudios de Etica Clnica, 2003).
cialmente referidas al poder de decisin de los y las jvenes

entre 14 y 18 aos y la confidencialidad de su atencin de
Por otro lado, aun cuando se hace referencia explcita a
salud. Por ejemplo, en materia de salud sexual y reproduc-
aceptar o rechazar un tratamiento, se omite toda alusin a
tiva, la norma sobre regulacin de la fertilidad (Ley 20.418)
suspender un tratamiento en curso y nada se dice respecto
respeta la confidencialidad de la consulta a esta poblacin.
a qu se debe entender por soporte ordinario (Salas, 2012).
En el caso del consumo de drogas o alcohol es necesaria la
A esto se agrega que la ley no consagr la expresin de
ponderacin del personal de salud a efectos de determinar
voluntades anticipada o testamento vital que s contemplaba
si se trata de un consumo riesgoso que obligue a informar
el proyecto de ley original15.
a los/as adultos/as responsables del/la joven. Dado el escaso
En materia de consentimiento informado, aun cuando la ley
conocimiento de los derechos de este grupo poblacional es
reconoce la autonoma de la persona en la toma de deci-
necesario plantear que la ausencia de disposiciones expl-
siones, deja un campo a la decisin mdica que no es claro
citas que los protejan podra dar lugar a vulneraciones a la
en sus lmites: Toda persona tiene derecho a ser informada,
autonoma de decisin de los/as jvenes entre 14 y 18 aos.
en forma oportuna y comprensible, por parte del mdico

u otro profesional tratante [], de acuerdo con su edad y
desigualdades e ineQuidades
en salud
condicin personal y emocional. Cuando la condicin de la

persona, a juicio de su mdico tratante, no le permita recibir
la informacin directamente o padezca de dificultades de
entendimiento o se encuentre con alteracin de conciencia,
ACCESO A MEDICAMENTOS
la informacin [] ser dada a su representante legal, o en
El acceso a medicamentos es uno de los indicadores rele-
su defecto, a la persona bajo cuyo cuidado se encuentre
vantes para evidenciar la inequidad en el ejercicio del de-
(art. 10). La interpretacin de la condicin de la persona
recho a la salud. La OPS/OMS recomienda a los Estados
y de las dificultades de entendimiento o la alteracin de la
incorporar medicamentos genricos16 porque reconoce su
conciencia son complejas en la medida en que pueden en-
contribucin a la competencia en el sector farmacutico ge-
trar en colisin los deseos del/la paciente y las percepciones
nerando una disminucin de precios y, en consecuencia, la
del facultativo que lo atiende.
ampliacin del acceso y una mejora en la sostenibilidad del

sistema pblico sanitario (OPS, 2010).
En Chile, los medicamentos representan 57% del gasto de
15 El proyecto de ley original inclua el derecho de la persona a manifestar anticipadamente su voluntad de someterse a cualquier procedimiento o tratamiento vinculado a su atencin de salud. Dicha
manifestacin de voluntad deber expresarse por escrito ante un
ministro de fe o, al momento de la internacin, ante el Director del
establecimiento o en quien ste delegue tal funcin y el profesional
de la salud responsable de su ingreso. Para que dicha manifestacin
de voluntad produzca efecto, la persona debe cumplir con dos condiciones. Por una parte, debe tener un estado de salud terminal. Por
la otra, debe encontrarse con incapacidad de manifestar su voluntad,
no siendo posible obtenerla de su representante legal, por no existir
o por no ser habido. En esta declaracin tambin se podr expresar
la voluntad de donar rganos de acuerdo a lo establecido en la ley N
19.451 [...] En esta declaracin no se podrn incorporar decisiones
o mandatos contrarios al ordenamiento jurdico vigente o propio del
arte mdico (art. 18).
bolsillo en salud de las personas del primer quintil, porcentaje que baja a 39% en el quinto quintil (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 b). El Estado ha adoptado medidas para
revertir este desequilibrio, entre las que destaca la incorporacin de paquetes farmacuticos en las garantas AUGE. Sin
16 En Chile se entiende por tal aquel medicamento que es comercializado con la Denominacin Comn Internacional (D.C.I.) del principio
activo; que es el nombre reconocido en cualquier lugar del mundo.
Los medicamentos genricos tienen el mismo principio activo y efecto en el organismo que un medicamento de marca con igual composicin y forma farmacutica (Ministerio de Salud, 2010).
205
embargo, la implementacin de esta garanta an presenta
del Cdigo Sanitario19. Estas propuestas de reforma estn
deficiencias: para el ao 2011, la fiscalizacin hecha por la
actualmente en discusin en el Congreso. En particular, el
Superintendencia de Salud en 293 establecimientos muestra
proyecto de Ley Nacional de Frmacos: i) establece la pres-
que 42,7% de estos no contaba con stock para uno o ms
cripcin obligatoria por el nombre genrico y la dispensa-
medicamentos y/o insumos para problemas de salud GES
cin por dosis unitarias, la calidad y bioequivalencia de los
tratados en la atencin primaria de salud (Superintendencia
medicamentos; ii) otorga condicin de establecimiento de
de Salud, 2011).
salud a las farmacias y de profesionales de la salud a los

farmacuticos; iii) promueve el uso racional de medicamen-
La introduccin de medicamentos genricos al mercado en-
tos; y, iv) sanciona los incentivos perversos y la integracin
frenta dificultades que se reflejan en el bajo porcentaje de
vertical. Respecto de incentivos perversos, el Poder Ejecu-
avance de la bioequivalencia en el pas, entendiendo por tal
tivo introdujo una indicacin que prohbe la donacin de
el atributo de un medicamento respecto de un referente,
productos farmacuticos realizada con fines publicitarios al
en donde ambos poseen diferentes orgenes de fabricacin,
pblico en general y los incentivos econmicos de cualquier
contienen igual principio activo y cantidad, y son similares
ndole que induzcan a los profesionales habilitados para
en cantidad y velocidad de frmaco absorbido, al ser admi-
prescribir y dispensar medicamentos o a los dependientes
nistrados por la va oral, dentro de lmites razonables, es-
de los establecimientos de expendio, a privilegiar el uso de
tablecidos por procedimientos estadsticos. En 2010, solo
determinado producto (art. 100).
el 35,3% de los laboratorios cumpla con la certificacin

de las normas de manufactura de calidad de los frmacos
En materia de integracin vertical20, la preocupacin por
(GMP17). Por otro lado, las disposiciones sobre bioequiva-
evitar su ocurrencia y los efectos que tiene sobre el acceso
lencia muestran similares dficits de aplicacin: a fines de
a medicamentos, particularmente de las personas con me-
2011, de 412 medicamentos exigidos bioequivalente, slo
nores recursos econmicos, proviene del rol de los labora-
en 54 de estos la industria farmacutica ha cumplido con
torios en el caso de colusin en la fijacin de precios de me-
el requerimiento del Ministerio de Salud (CEPFAR, 2012).
dicamentos en que estuvieron involucradas tres de las ms
Constituye un avance de este ao la implementacin de la
grandes cadenas de farmacias del pas que concentran ms
poltica de medicamentos con sello de bioequivalencia, que
del 90% del mercado nacional21. Entre diciembre de 2007
se traduce en la identificacin visible al pblico a travs de

19 Boletn 6.523-11, refunde los boletines, 6.037-11, 6.331-11 y 6.858-11.
Hay que agregar que el Poder Ejecutivo haba tambin enviado un
proyecto de ley que autorizaba la venta de medicamentos que tenga
la condicin de venta directa en establecimientos comerciales (boletn 7274-11), el cual fue retirado en agosto de 2012.
20 El trmino se refiere a que un mismo conglomerado de empresas
pueda ser dueo de una cadena de farmacias, de la empresa que distribuye los medicamentos y de un laboratorio. El Colegio Mdico, a
travs de su presidente, ha denunciado que [] tres cadenas controlan ms del 92% del mercado. Dichas cadenas no slo expenden
medicamentos, sino que tambin los producen e importan, es decir,
se encuentran integradas verticalmente con sus propios laboratorios.
Ello provoca que miles de dependientes, diariamente, recomienden a
los pacientes las marcas propias de las cadenas, dndoles informacin
errnea e imponindoles un mayor costo. Esas cadenas de farmacias
tienen sus propias lneas de genricos, estableciendo un sesgo en la
competencia y sacando del mercado al resto de los laboratorios que
producen este tipo de medicamentos. Esto lleva al resto de los laboratorios a ofrecer incentivos a las cadenas para lograr la venta de
sus productos, lo que se traduce en promociones en el mesn de la
farmacia que favorecen la automedicacin y vulneran la receta mdica. Todas prcticas prohibidas por el Cdigo Sanitario (Rodriguez,
2009).
21 Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, Rol C N 184-08.
Sentencia nm. 119/2012, de 31 de enero de 2012. Considerando
quincuagsimo sexto.
un logo de los productos genricos respecto de los cuales se ha comprobado cientficamente que tienen la misma
accin y efectividad teraputica que el frmaco original de
marca.
El Poder Ejecutivo se ha propuesto que al menos 60% de
los medicamentos que se consumen en Chile sean genricos de calidad comprobada, formalizar mediante ley la
Agencia Nacional de Medicamentos ANAMED18, y contar
con una Ley Nacional de Frmacos a travs de la reforma
17 De su sigla en ingls Good Manufacturing Practices GMP es un

estndar de Buenas Prcticas de Manufactura en la Produccin Farmacutica. Las pautas para lograr la certificacin GMP en Chile datan
del ao 1999.
18 Boletn 7805-11, ingresado en julio de 2011.
206
y marzo de 2008 se concertaron con el objetivo de subir
del mercado geogrfico afectado. La fijacin de los precios
los precios de a lo menos 206 productos farmacuticos. De
afect las reglas de la competencia permitiendo a las im-
esta manera se produjo una distorsin de precios respecto
plicadas prever que infaliblemente obtendran un beneficio
de productos calificados de notorios y ticos22, muchos de
econmico. El inters econmico se sobrepuso a la dignidad
ellos destinados a paliar dolencias crnicas23. No slo se
humana, a la vida y a la salud de las personas, puesto que,
atent gravemente contra un pilar fundamental del modelo
como se dice por una de las requeridas, los mrgenes de
econmico (libre competencia), sino que se ocasion un
colusin llegaron solamente a 185 medicamentos ticos.
dao social, al afectar el acceso a terapias farmacolgicas, in-
En la discusin del proyecto de ley en comento, la Comisin
cluidos enfermos crnicos. Como lo seala el Tribunal de la
de Salud del Senado incorpor un artculo a efectos de
Libre Competencia esta circunstancia se ve agravada por la
prevenir nuevas situaciones como la expuesta: Los propie-
circunstancia que los medicamentos respecto de los cuales
tarios y los administradores de una farmacia o de un alma-
oper la colusin, [h]acen difcil y costosa su sustitucin por
cn farmacutico no podrn ser personas relacionadas con
otros productos, y, en consecuencia, provocan que sta sea
propietarios y administradores de una droguera o laborato-
menos amenazante o daina para los oferentes. En efecto,
rio farmacutico [] (art. 129 D). El artculo fue analizado
el 94% de los medicamentos materia del requerimiento se
por la Comisin de Constitucin del Senado que resolvi
vende bajo receta mdica y, por lo tanto y como ya se dijo,
que el articulado era inconstitucional dado que introduca
no pueden ser sustituidos, en general, sin un cambio de re-
una limitacin a los derechos a la libertad econmica y a la
ceta, lo que requerira, adems de que el paciente conozca
de propiedad de las personas. En opinin de la Comisin,
la existencia de alguna alternativa ms conveniente, una vi-
el artculo excede el campo de regulacin que se propone
sita adicional al mdico con los costos que ello implica y
el proyecto de ley, y concuerda que los lmites a tales de-
sin que nada garantice que dicho mdico estar dispuesto
rechos ya estn considerados en la propia Constitucin de
a cambiar su receta original24. A juicio de la Fiscala Nacio-
la Repblica y existen normas que regulan el mercado y se
nal 25 Econmica las tres cadenas, producto de esta ope-
hacen cargo de estas limitaciones. El proyecto sigue en tr-
racin, vieron aumentados sus ingresos brutos en ms de
mite parlamentario y debieran reponerse regulaciones que
$ 27.000.000.000. Lo que representa un hecho an ms re-
eviten la integracin vertical.
prochable es que dicha colusin se hizo con la anuencia de

importantes laboratorios farmacuticos (incluidos transna-
salud Mental
cionales), desempeando stos el rol de intermediarios de

los acuerdos colusivos, para distorsionar precios y de esta
La OMS define la salud mental como un estado de bien-
manera encarecer el acceso a productos farmacuticos. As
estar en el cual el individuo se da cuenta de sus propias
lo determin el Tribunal de la Libre Competencia al dar por
aptitudes, puede afrontar las presiones normales de la vida,
establecida las prcticas de trust tendiente a manipular pre-
puede trabajar productiva y fructferamente y es capaz de
cios26. Apelada la resolucin de este tribunal ante la Corte
hacer una contribucin a su comunidad (OMS, 2011). De
Suprema de Justicia, en fallo unnime (rol 2578-2012) resol-
la carga mundial de morbilidad, 14% puede atribuirse a tras-
vi que: las empresas implicadas cometieron una infraccin
tornos mentales, neurolgicos y por abuso de sustancias,
de gravedad extrema, habida cuenta de su naturaleza, de
situacin que se ve agravada por el estigma y las violaciones
sus repercusiones concretas en el mercado de venta al con-
de los derechos humanos de las personas que padecen es-
sumidor de los productos farmacuticos y de la dimensin

22
23
24
25
26
tos trastornos.
Ibdem, prr. 1.12.

Ibdem, Considerando cuadragsimo tercero.
Ibdem, Considerando cuadragsimo noveno.
Ibdem, prr. 1.28.
Ibdem, Considerando centsimo trigsimo segundo.
207
En Chile, el 23% de los aos de vida saludables perdidos
salud es mala o muy mala es un 2% en el ABC1 y un 16%
por enfermedad27 se deben a trastornos neuropsiquitricos,
en el grupo E. Con la misma tendencia, el 19% del segmento
ndice superior al promedio mundial (13%) y de la regin
ABC1 considera que su salud es regular en contraposicin
de Latinoamrica y el Caribe (21%). Los cuadros ms fre-
al 49% en el grupo E. Las mujeres presentan mayor sintoma-
cuentes son: depresin unipolar, dependencia de alcohol,
tologa depresiva que los hombres, y la diferencia se agranda
trastornos ansiosos, esquizofrenia, demencias, y trastorno
en cuadros graves: 35% son hombres y 65% son mujeres
bipolar (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e). Se estima
(OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e).
que una de cada tres personas en Chile, nios/as y personas
En Chile se formul en 1993 el primer plan nacional de
adultas, sufre problemas de salud mental en algn momento
salud mental y psiquiatra, al cual dio continuidad el 2 plan
de su vida y los trastornos neuropsiquitricos llegan a repre-
2000-2010 que se vincul a los Objetivos Sanitarios para la
sentar 31% de la carga de enfermedad en Chile (Ministerio
dcada. Este ltimo estableci un modelo de red de aten-
de Salud, Departamento de Salud Mental, 2011). La tasa de
cin y de programas de actividades que abarcaban los pro-
suicidio en Chile es superior a 13 por cada 100.000 habitan-
blemas prioritarios. Esto se logr mediante la contratacin
tes (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e).
de profesionales del rea de la salud mental como parte
El peso de los problemas de salud mental ha ido creciendo
de la aplicacin del modelo comunitario, de forma que los
en la poblacin. Un indicador es el incremento del nmero
problemas de salud mental de mayor demanda se podan
de licencias mdicas por esta causa: en 1995 ocupaban el
atender en los consultorios de atencin primaria de salud,
tercer lugar y actualmente se ubican en el segundo, a conti-
ubicados en la zona de residencia de los usuarios (Minoletti
nuacin de las enfermedades respiratorias (Superintenden-
& Zaccaria, 2005). Al mismo tiempo, se busc diversificar la
cia de Salud, 2012). La informacin del Ministerio de Salud
oferta de servicios impulsando la creacin de hospitales y
indica que los problemas de salud mental afectan en mayor
centros diurnos, y hogares protegidos29; ampliar la insercin
medida a las personas con menor nivel educacional, a los
de la hospitalizacin de corta estada en hospitales gene-
ms jvenes y a las mujeres (Ministerio de Salud, Departa-
rales; des-institucionalizar personas desde los servicios de
mento de Salud Mental, 2011).
larga estada de hospitales psiquitricos; y reforzar la participacin de familiares y destinatarios/as en la formulacin
En las consideraciones de salud mental de la poblacin de
y vigilancia de la implementacin de la poltica. A final de la
un pas se han desarrollado algunas mediciones en torno al
dcada, la red de salud contaba con psiclogos/as y aten-
bienestar subjetivo que tienen las personas28. Los resultados
cin de trastornos mentales en la totalidad de los estableci-
muestran que existe una relacin directa entre indicadores
mientos de atencin primaria, 73 Centros de Salud Mental
de bienestar en salud con la condicin socioeconmica y
Comunitaria, 59 Unidades de Especialidad Ambulatoria, 45
con el gnero. De acuerdo con el Informe de Desarrollo
Hospitales de da con 752 plazas y 47 Centros Diurnos de
Humano del PNUD 2012, la evaluacin subjetiva que hacen
Rehabilitacin con un total de 922 plazas (Ministerio de Sa-
las personas de su salud es diferente segn el segmento
lud, Departamento de Salud Mental, 2011).
socioeconmico. Un 79% del segmento ABC1 considera su

salud buena o muy buena, ndice que se reduce a 44% en el
Sin embargo, la evaluacin de los Objetivos Sanitarios de
grupo D y a 34% en el grupo E. Quienes consideran que su
la dcada pasada mostr pocos resultados en materia de

salud: no se redujo la tasa de mortalidad por suicidios, ni los
niveles de consumo de alcohol y drogas ilegales, y tampo-
27 De acuerdo a la definicin que da la OMS/OPS, este indicador combina el ndice de mortalidad temprana con el ndice de discapacidad
que puede provocar la enfermedad en los sobrevivientes.
28 El bienestar subjetivo se produce cuando las personas tienen evaluaciones positivas tanto de s mismas como de la sociedad en que viven.
Bienestar subjetivo en Chile: reflexiones a partir del informe de desarrollo humano 2012. Presentacin de Pablo Gonzlez, coordinador
del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, en la 9a jornada
Foro de Salud (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e).
co se obtuvo resultados concluyentes en la prevalencia de

29 Se entiende por tal, una instancia residencial alternativa, para personas con discapacidad de causa psquica que no tienen las habilidades
para vivir en forma independiente y no cuentan con el apoyo de sus
familias. Ministerio de Salud, Norma Tcnica sobre Hogares Protegidos, octubre 2000.
208
trastornos depresivos. Existen igualmente grandes brechas
de las personas con discapacidades mentales. Establece el
de atencin, pues la demanda supera en grado importante
respeto a su dignidad y derechos humanos, su aceptacin
la oferta de servicios. En Chile hay 0,15 camas psiquitricas
hasta el mximo de posibilidades de los tratamientos pro-
por cada 1.000 habitantes, y menos de 0,5 psiquiatras por
puestos, e indica que el Ministerio de Salud debe, a travs de
cada mil habitantes, lo que convierte al pas en uno de los
normas especficas, asegurar atencin oportuna y de igual
con menor disponibilidad entre quienes integran la OCDE
calidad a las personas con discapacidad fsica y mental. La
(OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e). An persiste una
ley protege a la persona de la hospitalizacin involuntaria
brecha de 1.000 personas en lista de espera para ingreso
y de tratamientos invasivos e irreversibles, y condiciona las
a dispositivos residenciales (Corfausam, 2012 a). Se estima
medidas de aislamiento o contencin fsica y farmacolgica
que la brecha de camas de corta estada de adultos a ni-
a eventos extraordinarios, cuando no exista otra alterna-
vel pas de acuerdo al estndar en uso (1 por cada 6.000
tiva menos restrictiva y sea proporcional en relacin a la
adultos) es de 882 camas, y de 259 camas para el caso de
conducta gravemente perturbadora o agresiva (art. 26). Al
las cortas estadas adolescentes. A nivel ambulatorio, si se
mismo tiempo, establece la Comisin Nacional de Protec-
requiere un Equipo de Salud Mental y Psiquiatra Comuni-
cin de los Derechos de las Personas con Enfermedades
taria por cada 40.000 beneficiarios/as, se necesitan todava
Mentales, la que debe velar por la proteccin de derechos
331 equipos (Ministerio de Salud, Departamento de Salud
y defensora de las personas que tienen esta condicin en
Mental, 2011).
la atencin de salud entregada por proveedores pblicos y

privados (art. 29).
A ello se agrega que las personas con discapacidades mentales son objeto de discriminacin en la sociedad en ge-
Las disposiciones de la ley son un avance en la proteccin
neral, y la desigualdad se refleja en los ndices sociales: en
de los derechos de las personas con discapacidades men-
Chile hay 219.890 personas con discapacidad mental (leve
tales as como la Estrategia Nacional de Salud Mental ac-
a severa) y la tercera parte pertenece al 20% ms pobre
tualmente en elaboracin, cuya visin es [a]l ao 2020 y a
de la poblacin; 17% es la tasa de participacin laboral de
travs de los esfuerzos integrados de los sistemas de salud,
la poblacin chilena con discapacidad mental mayor de 15
de proteccin social, de trabajo, educacin, vivienda, justicia
aos (CASEN 2009).
y otros, los chilenos habrn avanzado en la construccin
A la fecha, el Ministerio de Salud a travs del Departamen-
de un pas que, desde el nacimiento y a lo largo de toda la
to de Salud Mental est diseando una nueva Estrategia
vida de las personas, promueve la salud mental, previene la
Nacional de Salud Mental que tiene como ejes rectores:
aparicin de enfermedades mentales y garantiza a todos,
salud mental en todas las polticas, salud mental a lo largo
el acceso a programas sanitarios e intersectoriales de alta
de la vida, promocin de la ciudadana, decisiones basadas
calidad, en un marco de respeto a los derechos humanos
en evidencia y Salud Mental integrada a la salud general
(Ministerio de Salud, Departamento de Salud Mental, 2011).
en un modelo comunitario de atencin (Ministerio de Sa-
Las organizaciones de la sociedad civil indican que existen
lud, Departamento de Salud Mental, 2011). Otro avance ha
an graves falencias en la poltica de salud mental en el
sido la incorporacin de tres trastornos mentales al sis-
pas. Entre estas: concentracin de la oferta de atencin
tema GES esquizofrenia, depresin y consumo perjudicial
en dispositivos hospitalarios o clnicos, focalizados princi-
de sustancias en 2005, 2006 y 2007 respectivamente, lo
palmente en adultos; escasos dispositivos ambulatorios de
que ha permitido aumentar las coberturas de atencin, y
apoyo social que favorezcan y acompaen la inclusin so-
el Ministerio de Salud ha programado la incorporacin del
cial de las personas con discapacidad mental; ausencia de
trastorno bipolar y la depresin en menores de 15 aos el
oferta destinada a adolescentes con discapacidad mental;
ao 2013 (OPS/OMS y Ministerio de Salud, 2012 e).
mnima oferta con mirada integral que involucre a dife-
Por su parte, la ley de derechos y deberes del paciente re-
rentes estamentos del Estado (trabajo, educacin, vivienda,
cientemente aprobada contiene varios artculos respecto
salud, cultura); y, dbil formacin de profesionales del rea
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Universidad Andrs Bello.
Caribe como mecanismo para mejorar el acceso a medicamentos.

Washington.
211
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DErECHo Al trABAjo Y DErECHoS lABorAlES
214
derecho al trabajo y derechoS laboraleS
anteCedentes
Las obligaciones del Estado de respetar, proteger y garan-
Al respecto la Fundacin Sol ha planteado que actualmen-
tizar los derechos humanos operan tanto en la dimensin
te en Chile un trabajo registrado como asalariado no est
individual como colectiva del derecho al trabajo y los dere-
asegurando mejores condiciones en cuanto a proteccin,
chos laborales . Su debido respeto y proteccin tiene con-
estabilidad e ingresos (Fundacin Sol, 2012, pg. 5).
secuencias tanto en la persona, como en su entorno y en
Por su parte, durante 2011 hubo 19.766 accidentes labora-
la sociedad en que vive generando las condiciones para su
les ms que en 2010 (Superintendencia de Seguridad So-
independencia, autonoma y desarrollo (Instituto Nacional
cial, 2011). En el mbito del ejercicio colectivo de derechos,
de Derechos Humanos, 2011, pg. 141).
durante el primer semestre de 2012, 37 empresas fueron
El INDH seal algunos de los obstculos que existen en el
condenadas por prcticas antisindicales en el pas, cinco ms
ejercicio de derechos en este mbito, reflejados en su dbil
que en el ltimo semestre de 2011 (Direccin del Trabajo,
reconocimiento constitucional, en la baja sindicalizacin mar-
2012a). En materia de igualdad y no discriminacin, segn
cada desde la recuperacin de la democracia, en las insufi-
el Informe Mundial de Gnero 2012 del Foro Econmico
ciencias normativas para el ejercicio del derecho a huelga y
Mundial, Chile ocupa el puesto 127 entre 135 pases res-
las dificultades prcticas para el ejercicio de la negociacin
pecto a la diferencia salarial entre hombres y mujeres por
colectiva, as como en las tasas de accidentes laborales (Insti-
un trabajo de las mismas caractersticas, (Foro Econmico
tuto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 141).
Mundial, 2012, pg. 144).
Durante 2012, la difusin de los resultados de la Casen 2011
El Estado debe resguardar el derecho al trabajo y los dere-
revelaron una mejora en ciertos indicadores de la dimen-
chos laborales de todas las personas, independientemente
sin individual del derecho al trabajo: la creacin de 210.240
de si su rgimen laboral es pblico o privado. Esto adquiere
empleos en comparacin a 2009, un aumento de la tasa de
relevancia cuando se analizan las condiciones laborales de
ocupacin (de un 50% en 2010 a un 51,6% en 2011) y una
quienes trabajan en la administracin pblica, la que tiene en
disminucin de la tasa de desocupacin (de un 10,2% en
Chile una regulacin especfica, y donde existe un uso de los
2010 a un 7,7% en 2011) (Ministerio de Desarrollo Social,
contratos de honorarios no acorde a la funcin para la cual
2012). No obstante lo anterior, existen opiniones que ana-
fueron establecidos en la legislacin.
lizan crticamente estas cifras, mencionando la relevancia de
El presente captulo revisa algunos aspectos de la seguridad
considerar tambin la calidad de los empleos que se crean.
laboral es decir, cmo el Estado asegura el derecho de

toda persona trabajadora a condiciones de trabajo adecuadas para resguardar su derecho a la integridad fsica, psquica
1 El INDH en su Informe Anual 2011, y a partir de los estndares internacionales de derechos humanos, entiende el derecho al trabajo como
el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida
trabajando; mientras que los derechos laborales son entendidos como
el conjunto de garantas con que debe cumplir un trabajo. Ver Informe
Anual 2011. Captulo Derecho al Trabajo y Derechos Laborales.
y a la salud y la situacin del ejercicio de derechos colectivos en el trabajo como la sindicalizacin, la negociacin colectiva y el derecho a huelga. Finalmente, el captulo aborda
215
la situacin de las personas que trabajan en la administra-
Justamente en relacin con la negociacin colectiva, el Con-
cin pblica del Estado2.
venio 154 de la OIT sobre esta materia establece la obligacin de adoptar medidas adecuadas a las condiciones
nacionales para fomentar la negociacin colectiva, agregan-
norMas naCionales y
de dereCHos HuManos
do a modo de condicin que la negociacin colectiva sea

posibilitada a todos los empleadores y a todas las categoras
de trabajadores de las ramas de actividad (art. 5).
Como reflej el anlisis realizado en 2011, el derecho al
En cuanto al derecho a huelga, el Comit de Libertad Sindical
trabajo en Chile est reconocido dbilmente en la Consti-
del Consejo de Administracin de la OIT ha reconocido este
tucin , como la libertad de optar por un trabajo, la libertad
derecho como un derecho legtimo al que pueden recurrir
de contratar, el derecho a la negociacin colectiva y a sin-
los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus in-
dicalizarse, pero sin referirse a estos en tanto un derecho
tereses econmicos y sociales (Organizacin Internacional
al trabajo y a derechos laborales (Instituto Nacional de De-
del Trabajo, 2006, pg. 115). Del mismo modo ha planteado
rechos Humanos, 2011, pg. 143). A ello se suma que no
que es preciso [] que los trabajadores, y en particular los
todas las garantas en materia laboral estn protegidas por
dirigentes de los mismos en las empresas, estn protegidos
la accin constitucional de proteccin, lo que configura un
contra eventuales actos de discriminacin a consecuencia
cuadro precario para la defensa de estos derechos .
de una huelga realizada en dichas condiciones, y que puedan
Para el derecho internacional de los derechos humanos, el
constituir sindicatos sin ser vctimas de prcticas antisindica-
derecho al trabajo y los derechos laborales han sido ma-
les (Organizacin Internacional del Trabajo, 2006, pg. 116).
teria de atencin constante. En materia de sindicalizacin,
Por su parte, en materia de seguridad en el trabajo, el Co-
el art. 2 del Convenio 87 de la OIT sobre libertad sindi-
mit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha es-
cal y la proteccin del derecho de sindicacin seala que
tablecido que los Estados Parte deben adoptar las medidas
los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distincin
necesarias, tanto legislativas como de otro tipo, para reducir
y sin autorizacin previa, tienen el derecho de constituir
en la mayor medida posible el nmero de trabajadores en la
las organizaciones que estimen convenientes, as como el
economa sumergida, trabajadores que, a resultas de esa si-
de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condicin de
tuacin, carecen de proteccin. Estas medidas obligarn a los
observar los estatutos de las mismas. El art. 3 seala que
empleadores a respetar la legislacin laboral y a declarar a sus
las autoridades pblicas debern abstenerse de toda inter-
empleados, permitiendo as a estos ltimos disfrutar de todos
vencin que tienda a limitar este derecho o a entorpecer
los derechos de los trabajadores, en particular los consagra-
su ejercicio legal. Por su parte, los Principios y Derechos
dos en los artculos 6, 7 y 8 del Pacto6. Adems, el Convenio
Fundamentales en el Trabajo de la OIT tiene entre sus cua-
187 de la OIT sobre el marco promocional para la seguridad
tro puntos fundamentales la libertad de asociacin y la li-
y salud en el trabajo, ratificado por Chile en 2011, seala
bertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de
expresamente en su art. 2 que todo Miembro que ratifique
negociacin colectiva .
el presente Convenio deber promover la mejora continua
de la seguridad y salud en el trabajo con el fin de prevenir

las lesiones, enfermedades y muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de una poltica, un sistema y un
programa nacionales, en consulta con las organizaciones ms
2 El presente captulo se centra en funcionarios pblicos que desempean

labores en la administracin central del Estado y en municipalidades.
3 Constitucin Poltica de la Repblica, art. 19, N 16.
4 Para mayor informacin, ver Informe Anual 2011 (INDH), Captulo de
derecho al trabajo y derechos laborales, pg.141.
5 OIT. Declaracin de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo. 86 sesin. Junio de 1998, prr. 2.a.
representativas de empleadores y de trabajadores.

6 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin
General N 18. El derecho al trabajo. E/C.12/GC/18. 6 de febrero de
2006, prr. 10.
216
En cuanto a la situacin laboral de las y los empleados pbli-
aument a 4.192.749, es decir, un 10,5% (Superintendencia
cos, el Convenio 151 de la OIT sobre las relaciones de tra-
de Seguridad Social, 2011). As, el sector de la construc-
bajo en la administracin pblica vigente en Chile, seala en
cin es el que presenta un mayor crecimiento porcentual
su art. 4 que los empleados pblicos gozarn de proteccin
en relacin a 2010, al aumentar en un 18,6% los das perdi-
adecuada contra todo acto de discriminacin antisindical en
dos, seguido de los servicios financieros (17,5%), comercio
relacin con su empleo. Aade el artculo que tal proteccin
(15,9%), electricidad, gas y agua (15,2%), transporte y te-
opera contra todo acto que tenga por objeto sujetar el em-
lecomunicaciones (11,3%), industria manufacturera (8,4%),
pleo del empleado pblico a la condicin de que no se afilie a
agricultura y pesca (6,3%) y servicios comunales y perso-
una organizacin de empleados pblicos o a que deje de ser
nales (3,6%) (Superintendencia de Seguridad Social, 2011).
miembro de ella o despedir a un empleado pblico, o perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa de su afiliacin a una
Cuadro. total de aCCidentes laborales y

enFerMedades proFesionales (2007-2011)
organizacin de empleados pblicos o de su participacin en

las actividades normales de tal organizacin. En cuanto a las
fuerzas armadas y de orden seala que la legislacin nacional
En el trabajo
Trayecto
Enfermedades
profesionales
Total
deber determinar asimismo hasta qu punto las garantas

previstas en el [] Convenio [le] son aplicables (art. 3).
Asimismo, en el caso Atala Riffo y nias vs Chile, la Corte
IDH estableci este ao como obligacin del Estado en re-
2007
2008
2009
2010
2011
206.464
39.702
5.577
213.324
41.335
5.866
191.685
42.163
4.171
205.769
48.369
5.308
225.535
51.978
5.656
246.166
254.659
233.848
254.138
277.513
Fuente: Superintendencia de Seguridad Social. Balance Estadstico 2011.
lacin con sus funcionarios, que la orientacin sexual o su

ejercicio no pueden constituir, bajo ninguna circunstancia,
Asimismo, tambin se deben atender las razones por las
fundamento para llevar a cabo un proceso disciplinario, pues
cuales en 2011 hubo ms enfermedades laborales decla-
no existe relacin alguna entre el correcto desempeo de
radas. Si en 2010 las enfermedades laborales informadas
la labor profesional de la persona y su orientacin sexual7.
fueron 5.308, en 2011 dicha cantidad aument a 5.656, es

decir, un 6,5%. Esto a su vez tambin se tradujo en un au-
seguridad laboral
mento de los das perdidos por enfermedades laborales, ya
Garantizar condiciones de seguridad laboral es un requisi-
225.180, es decir, un crecimiento porcentual de 27,7% (Su-
to para prevenir y disminuir las cifras de accidentes y enfer-
perintendencia de Seguridad Social, 2011).
medades en la materia. En este sentido, se debe revisar con
El incremento de los accidentes laborales y enfermedades
atencin las causas que hayan provocado que durante 2011
laborales ha significado asimismo un aumento en las denun-
se produjeran 19.766 accidentes laborales ms que en 2010.
cias ingresadas a los tribunales de justicia a causa de estos.
La revisin por parte de las autoridades respecto al mayor
Durante el 2011 ingresaron un total de 1.071 demandas,
nmero de accidentes debe considerar tambin las reas
mientras que a julio de 2012 la cifra llegaba a 888 demandas.
donde hubo mayor crecimiento porcentual: construccin
Si bien las cifras totales no son comparables, si se observa
(18,9%), comercio (14,8%) y servicios financieros (13,6%)8.
el promedio mensual de ingreso, durante 2011 fue de 89,2
Tambin existi un aumento en la cantidad de das perdidos
demandas, mientras que a julio de 2012 ese promedio men-
producto de accidentes laborales. Si en 2010 se perdieron
sual haba aumentado a 126,89.
que de 176.325 das perdidos en 2010, en 2011 aument a
3.793.710 das por accidentes laborales, en 2011 esta cifra

7 Corte IDH. Caso Atala Riffo y Nias Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012, prr. 221.
8 Cifras elaboradas por el INDH a partir de la informacin en Boletines
Estadsticos 2010 y 2011 de la Superintendencia de Seguridad Social.
9 Corporacin Administrativa del Poder Judicial. Oficio N 7897 de fecha 1 de octubre de 2012, en respuesta al INDH. La cifra promedio se
obtuvo dividiendo el total de demandas ingresadas por el nmero de
meses en las que esas demandas fueron presentadas.
217
Los estndares internacionales en derechos humanos esta-
En definitiva, el respeto a los derechos laborales se logra, en
blecen como obligacin del Estado crear e implementar una
parte, al contar con una poltica de seguridad laboral acor-
poltica nacional en materia de seguridad e higiene laboral.
de a los estndares internacionales de derechos humanos,
En este sentido, el Presidente de la Repblica anunci en
que garantice la integridad fsica y psquica y la salud de las
2011 un conjunto de medidas para crear una poltica na-
personas trabajadoras, y que sea evaluada peridicamente
cional de seguridad laboral, entre ellas, la presentacin de
con el fin de mejorar los problemas que se identifiquen.
un proyecto de ley que modifica la ley orgnica de la Su-
En este sentido, las cifras comentadas deben ser analizadas
perintendencia de Seguridad Social y crea la Intendencia de
tanto por el Poder Ejecutivo como por el Legislativo para
Seguridad Laboral (Gobierno de Chile, 2011), el cual se en-
adoptar las medidas necesarias que fortalezcan la poltica y
cuentra en segundo trmite constitucional en el Congreso10.
la normativa en la materia.
El proyecto incorpora a la Superintendencia de Seguridad

Social una intendencia de Seguridad y Salud en el Trabajo,
sindiCaliZaCin,
negoCiaCin ColeCtiVa
y Huelga
cuya funcin principal ser el estudio, anlisis, evaluacin y

fiscalizacin de los organismos administradores de la Ley
16.744 sobre seguro social contra riesgos de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales y, adems, estar a
En 2011, el INDH plante que una normativa robusta en
cargo de la sistematizacin de la normativa sobre seguridad
materia de derechos colectivos, que entregue facilidades
y salud en el trabajo. Asimismo, el proyecto otorga mayores
para la creacin de sindicatos y herramientas para la ne-
facultades fiscalizadoras a la Superintendencia y deja bajo su
gociacin colectiva, y elimine los obstculos que persisten
responsabilidad la creacin e implementacin del Sistema
para el derecho a la huelga, constituye la primera garanta
de Informacin del Seguro Social contra Riesgos por Acci-
y proteccin para los trabajadores y trabajadoras (Instituto
dentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 147).
Adems, en diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo design
En este sentido, la tasa de sindicalizacin sigue siendo baja,
a los cinco miembros del Consejo Consultivo para la Se-
toda vez que el aumento porcentual en comparacin
guridad y Salud en el Trabajo11. Este Consejo se cre como
a 2010 fue de un 0,1%, llegando al 11,8% (Direccin del
un rgano asesor del Presidente de la Repblica en mate-
Trabajo, 2012b, pg. 12). Pese a lo anterior, los sindicatos
ria de seguridad laboral y, entre sus funciones, se encuentra
aumentaron en 439 entre 2010 y 2011, lo que implica un
analizar y emitir su opinin sobre la Poltica Nacional de
aumento significativo en relacin al perodo anterior (2009-
Seguridad y Salud en el Trabajo y emitir peridicamente su
2010) donde hubo un aumento de 95 sindicatos. Del mismo
opinin sobre el funcionamiento del Sistema Nacional y del
modo, entre 2010 y 2011 aument la cantidad de personas
Programa Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo12.
afiliadas a sindicatos en un 3,9%, lo que equivale a 33.794

personas trabajadoras13.
Los empleadores tienen el deber de abstenerse de llevar a
10 Proyecto de Ley que crea la Intendencia de Seguridad y Salud en el

Trabajo, fortalece el rol de la Superintendencia de Seguridad Social y
actualiza sus atribuciones y funciones. Boletn 7829-13. El proyecto
surge a propsito de la recomendacin planteada a fines de 2010 por
la Comisin Asesora Presidencial para la Seguridad en el Trabajo, creada a propsito del accidente de los 33 mineros en el norte del pas.
11 Decreto N 33 de 21 de diciembre de 2011 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social que designa integrantes del Consejo Consultivo
para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Este Consejo fue una de las
medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo tras el accidente de los 33
mineros en el norte del pas en 2010. El consejo est constituido por
el abogado Hctor Humeres, quien lo preside; Carlos Portales, Cirilo
Crdova, Luis Morales y Miguel ngel Salinas.
12 Decreto Supremo N 19 de 29 de septiembre de 2011 del Ministerio
del Trabajo y Previsin Social, art. 2.
cabo acciones o prcticas que impidan el funcionamiento

de un sindicato. Durante el primer semestre de 2012, la
Direccin del Trabajo sancion a 37 empresas por prcticas
antisindicales tales como ofrecer beneficios a trabajadores
para retirarse del sindicato, separar a un trabajador con
fuero sindical, reemplazar trabajadores durante una huelga,
13 Datos obtenidos a partir de la informacin contenida en el Compendio de Series de Estadsticas 1990-2011 de la Direccin del Trabajo,
captulo sobre Sindicalizacin.
218
y desincentivar la sindicalizacin, entre otros. Esto mues-
mediante acuerdos con los empleadores (Direccin del
tra un aumento en relacin al segundo semestre de 2011,
Trabajo, 2012c, pg. 39)18.
donde 32 empresas fueron sancionadas por prcticas anti-
Al observar este fenmeno por rama de actividad econ-
sindicales (Direccin del Trabajo, 2011). En este escenario,
mica se constata que aquellas con mayor sindicalizacin
los casos donde se aplicaron mayores multas (de 150 y 300
coinciden con aquellas con ms instrumentos colectivos.
UTM) fueron a empresas que ejercieron actos de injerencia
As, los instrumentos que entraron en vigencia en 2011 se
sindical y actos de discriminacin sindical (Direccin del
concentran en la industria manufacturera (696 instrumen-
Trabajo, 2012a).
tos que equivalen al 23,1%), comercio (448 instrumentos
Dentro de las empresas denunciadas se encuentra la cadena
que equivalen al 14,8%), transporte, almacenamiento y co-
de caf Starbucks, la que entre agosto de 2011 y octubre de
municaciones (344 instrumentos que equivalen al 11,4%) y
2012 ha sido condenada tres veces por la justicia . En la lti-
actividades inmobiliarias, empresariales y alquiler (232 ins-
ma sentencia, la Corte de Apelaciones de Santiago conden
trumentos que equivalen al 7,7%) (Direccin del Trabajo,
a la empresa por prcticas antisindicales tales como prestar
2012c, pg. 19).
14
asesora legal y apoyar a un grupo de trabajadores con el
Por tamao de empresa, los instrumentos colectivos se con-
objeto de censurar a la comisin negociadora, incurrir en
centran en un 79,3% en la gran empresa, 17,6% en la mediana
declaraciones descalificatorias e insultos hacia los dirigentes
empresa, un 3,1 en la pequea empresa y un 0,02% en la mi-
y otorgar vacaciones a un mayor nmero de trabajadores
croempresa. Esto tiene diversas explicaciones, siendo una de
sindicalizados que a los que no lo estaban, a los efectos de
ellas la ya abordada por el INDH, en relacin con que la nor-
alterar el qurum requerido para votar la huelga15. Poste-
mativa actual en Chile no permite que los beneficiados con
riormente, la Corte Suprema rechaz un recurso de unifi-
una negociacin colectiva sean menos de ocho trabajadores
cacin de jurisprudencia en contra de la sentencia, el que
(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 149).
fue declarado inadmisible por la Corte Suprema en octubre
Un obstculo para los procesos de negociacin colectiva,
de 201216, quedando as la sentencia firme y ejecutoriada.
como tambin para la constitucin de organizaciones sindi-
La importancia de un sindicato tiene relacin tambin con
cales, es la figura conocida como multirrut. El problema se
el ejercicio de otros derechos laborales colectivos como
origina en la definicin de empresa que establece el Cdigo
la negociacin colectiva. Durante 2011 entraron en vigen-
del Trabajo en su art. 319, al sealar que la empresa tiene una
cia un total de 3.008 instrumentos colectivos17, es decir, un
identidad legal determinada, es decir, un Rol nico Tributa-
aumento del 9,5% en relacin a 2010; stos beneficiaron a
rio (RUT), lo que ha sido interpretado como la posibilidad de
44.123 trabajadores/as ms que el ao anterior. Del total
establecer distintas empresas formalmente independientes
de instrumentos que entraron en vigencia durante 2011,
con diversos RUT, pese a que en trminos efectivos corres-
2.349 fueron celebrados por sindicatos, es decir, el 78%
pondan a una misma. La fundamentacin de esta segmenta-
(Direccin del Trabajo, 2012c). De estos ltimos, el 91,9%
cin es que constituye un mecanismo para que las empresas
(2.161 instrumentos) fueron logrados por los sindicatos
mejoren la asignacin de recursos y la eficiencia econmica

(Libertad y Desarrollo, 2011). Sin embargo, esto implica entre otras cosas un obstculo para la negociacin colectiva
14 Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. Rol S-32-2011.

Sentencia del 17 de agosto de 2011; y Rol S-39-2011. Sentencia del
4 de junio de 2012 y; Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. Rol S-79-2011. Sentencia del 28 de marzo de 2012, modificada
posteriormente por la Corte de Apelaciones de Santiago. Rol N 5522012. Sentencia de reemplazo de 9 de julio de 2012.
15 Corte de Apelaciones de Santiago. Rol N 552-2012. Sentencia de 9 de
julio de 2012. Considerando segundo de la sentencia de reemplazo.
16 Corte Suprema. Rol N 6787. Sentencia de 3 de octubre de 2012.
17 El instrumento colectivo es el documento en el cual se expresa el
resultado del proceso de negociacin.
18 El porcentaje restante a los acuerdos fue mediante otros medios que

establece la ley que operan de manera subsidiaria a una falta de acuerdo entre el sindicato y la parte empleadora, como es el servicio de
mediacin, buenos oficios y la ltima oferta, entre otros.
19 El artculo define empresa como toda organizacin de medios personales, materiales e inmateriales, ordenados bajo una direccin, para
el logro de fines econmicos, sociales, culturales o benficos, dotada
de una individualidad legal determinada.
219
de los trabajadores al verse obligados a tratar de manera
laborales, y que el Poder Legislativo se disponga a legislar en
independiente con cada sociedad al interior de una empresa
esta materia.
como si fuesen distintas y autnomas unas de otras. Frente
En cuanto al derecho a huelga, como se observa en el cua-
a esto, los sindicatos tienen la posibilidad de acudir ante la
dro a continuacin, en los ltimos diez aos las huelgas
Direccin del Trabajo en virtud de sus funciones generales
aprobadas se han incrementado de 361 en 2002 a 735 en
establecidas en su DFL N 2 de 196720 o ante tribunales de
2011, y las huelgas efectuadas han ido en aumento, si bien
justicia para que revisen si se est frente a una nica empresa
en menor cantidad (de 117 en 2002 a 183 en 2011). El
y de ser as, si ella debe negociar con la totalidad de los tra-
INDH ha planteado que esto podra deberse al perodo de
bajadores.
tres das que por ley se debe esperar entre aprobada una
Un ejemplo de ello es la sentencia del Segundo Juzgado
huelga y su inicio24, sealando que no resulta claro cul es el
de Letras del Trabajo de Santiago, la que en septiembre de
verdadero fin buscado, y se presume que este perodo ayu-
2012 estableci que Comercializadora S.A., Inversiones y
da a inhibir a las y los trabajadores para que no se adhieran
Tarjetas S.A., Administradora Plaza S.A., Comisiones y Co-
a la huelga, a aminorar la fuerza de la decisin colectiva al
branzas S.A. y Gestin de Crditos Puentes S.A. correspon-
ofrecer beneficios unilaterales a ciertos trabajadores (Insti-
dan todas a la empresa de retail Hites S.A., en razn que
tuto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 149).
en la prctica, actan de forma concertada como una sola
El efecto de esta norma se constata en el aumento, a partir
unidad o empresa, valindose de los mismos medios mate-
de su entrada en vigencia en diciembre de 2011, de las huel-
riales e inmateriales, con miras a obtener un objetivo co-
gas aprobadas y no efectuadas.
mn y, por lo tanto, acogi la demanda estableciendo que

el Sindicato demandante puede negociar con esta nica
Cuadro. Huelgas aprobadas, no

eFeCtuadas y eFeCtuadas (2002-2011)
empresa y que puede incorporar como socios a trabajadores de esta nica empresa21.
Se trata de un problema que es reconocido por el gobierno.
Al respecto, la Ministra del Trabajo, Sra. Evelyn Mathei, seal
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
ante el Senado que todos hemos tenido la firme voluntad de corregir las injusticias derivadas de que sencillamente,
mediante el subterfugio de acudir a distintos RUT, un mismo
empleador se enmascara en diversas empresas, lo cual puede
significar que los trabajadores pierdan derechos en trminos
de constituir sindicatos, negociar colectivamente, acceder al
beneficio de las salas cunas y recibir gratificaciones22.
Huelgas
aprobadas
no
eFeCtuadas
eFeCtuadas
361
379
398
444
538
625
611
626
672
735
171
218
234
292
380
470
495
516
551
613
117
92
125
101
134
146
159
171
174
183
Fuente: Direccin del Trabajo. Compendio de series de Estadsticas 1990-2011. Captulo sobre derecho a huelga.
Desde septiembre de 2006 se discute en el Congreso un

proyecto de ley para establecer un nuevo concepto de empresa23. El INDH valora que el Estado reconozca los problemas que esta prctica genera para el ejercicio de derechos
dereCHos laborales de
FunCionarios/as pbliCos/as
20 DFL N 2 de 1967 que dispone la reestructuracin y fija funciones de

la Direccin del Trabajo. Artculo 1.
21 Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. RIT N 0-20172012. Sentencia de 7 de septiembre de 2012, punto resolutivo I.
22 Senado. Legislatura 359. Acta sesin ordinaria N 64 de fecha 19 de
octubre de 2011, pg. 106.
23 Boletn 4456-13, el cual desde enero de 2007 est en segundo trmite
constitucional.
Independiente de si una persona trabaja en el sector pblico o privado, sus derechos laborales deben ser garantizados
por el Estado. Esto tambin implica resguardar los derechos
24 Obligacin establecida en el art. 374 del Cdigo del Trabajo.
220
laborales de los trabajadores pblicos en condiciones equi-
rresponden a mujeres (57,2%) y 79.842 a hombres (42,8%)
valentes a las de los trabajadores del sector privado, ha-
(Direccin de Presupuestos, 2011, pg. 29). A dicha cantidad
ciendo que la regulacin para el sector pblico no genere
debe sumarse la totalidad de trabajadores/as a honorarios,
diferencias arbitrarias.
es decir, 49.037 personas (Direccin de Presupuestos, 2011,

pg. 190)26, de las cuales 25.370 son mujeres y 23.667 son
En Chile, el rgimen laboral de quienes trabajan en la ad-
hombres. En resumen, a 2010 trabajaban en la administra-
ministracin pblica central est regulado principalmente
cin central pblica del Estado 235.794 personas entre
en el Estatuto Administrativo (EA o Estatuto) establecido
planta, contrata y honorarios.
en la Ley 18.834. Dicha ley establece en su art. 1 que las

relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios,
En cuanto a las municipalidades, el personal est regulado
Intendencias, Gobernaciones y de los servicios pblicos cen-
principalmente por la Ley 18.883 que establece el Estatuto
tralizados y descentralizados creados para el cumplimiento
Administrativo para Funcionarios Municipales (EAFM) en
de la funcin administrativa, se regularn por las normas
relacin con la Ley 18.695 Orgnica Constitucional de Mu-
del presente Estatuto Administrativo. A continuacin, el EA
nicipalidades. El art. 2 del EAFM seala que los cargos de
establece dos tipos de cargos pblicos: el personal de planta,
planta son aquellos que conforman la organizacin estable
es decir, aquellos cargos permanentes asignados por ley a
de la municipalidad y slo podrn corresponder a las fun-
cada institucin y, por otra parte, los empleados a contrata,
ciones que se cumplen en conformidad a la ley N 18.695,
que son aquellos de carcter transitorio cuya dotacin es
agregando que la dotacin de las municipalidades podr
consultada a cada institucin (art. 3). Es decir, la dotacin de
comprender cargos a contrata, los que tendrn el carc-
planta est determinada por ley, mientras que la dotacin
ter de transitorios. En cuanto a honorarios, el art. 4 sea-
a contrata depende de las necesidades del servicio y del
la que podrn contratarse sobre la base de honorarios a
presupuesto que maneje este para su contratacin. Adems
profesionales y tcnicos de educacin superior o expertos
de estos cargos pblicos, estn las personas contratadas a
en determinadas materias, cuando deban realizarse labores
honorarios, es decir, aquellas contratadas para labores acci-
accidentales, agregando que tambin podrn contratarse
dentales y que no sean las habituales de la institucin o para
para la prestacin de servicios de cometidos especficos.
servicios especficos (art. 11). La misma Ley seala que estas
En las municipalidades trabajaban a 2011 un total de 67.692
personas no se rigen por el EA, sino que por el contrato
personas. De ellas 36.608 eran hombres y 31.084 mujeres.
de honorarios, por lo que no constituyen un cargo pblico
Si se analiza por tipo de contrato, el personal de planta era
a diferencia de los casos anteriores. Asimismo, dentro del
de 26.744 personas, a contrata era de 9.650 y a honorarios
Estado tambin existe personal contratado bajo rgimen
era de 31.298 personas, siendo que estas ltimas slo se
privado, como es el caso del Consejo para la Transparen-
contratan para labores accidentales27.
cia y el Instituto Nacional de Derechos Humanos, lo que
De este modo, se constata que tanto en la administracin
implica necesariamente la aplicacin de un estatuto laboral
central como en las municipalidades, el carcter excepcio-
diferente25.
nal de las personas contratadas a honorarios no es tal, sino
A 2010, en Chile trabajaban un total de 186.757 personas
que pasan a constituir en muchos casos parte del Estado,
en la administracin pblica central, ya sea como personal
pero sin el mismo resguardo de derechos de quienes son
de planta o empleada a contrata. De ese total, 106.915 co-
26 Estas cifras se circunscriben a la administracin central del Poder Ejecutivo, por lo tanto excluyen funcionarios del Poder Judicial, Congreso Nacional, Ministerio Pblico, Fuerzas Armadas, de Orden y
Seguridad, Municipalidades y empresas pblicas, las cuales se rigen
por normas especficas.
27 Informacin obtenida del sistema de informacin de la Subsecretara
de Desarrollo Regional y Administrativo, disponible en http://www.
sinim.gov.cl/indicadores/busq_serie_var.php
25 La Ley 20.405 que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos

seala en su art. 12 que las personas que presten servicios en el Instituto se regirn por el Cdigo del Trabajo. Por su parte, la Ley 20.285
sobre acceso a la informacin pblica y que crea el Consejo para la
Transparencia seala en su art. 43 que las personas que presten servicios en el Consejo se regirn por el Cdigo del Trabajo. Con todo, de
igual manera se aplican las obligaciones de probidad y transparencia
en el acceso a la informacin para ambas instituciones.
221
funcionarios pblicos para la ley (planta y contrata). Esto, en
establece el EA de organizar o pertenecer a sindicatos en
parte, se explica porque el Estado no ha actualizado la do-
el mbito de la Administracin del Estado; dirigir, promo-
tacin de planta necesaria, debiendo recurrir a honorarios
ver o participar en huelgas, interrupcin o paralizacin de
para suplir esa falencia.
actividades, totales o parciales, en la retencin indebida de

personas o bienes, y en otros actos que perturben el nor-
En el caso de quienes estn con contrato a honorarios,
mal funcionamiento de los rganos de la Administracin del
por no ser funcionarios pblicos, estos no tienen acceso
Estado (art. 84). En respuesta a esta prohibicin se cre
a la asignacin trimestral dada por el Programa de Mejo-
la Ley 19.296 que establece normas sobre asociaciones de
ramiento de Gestin (PMG) establecido en la Ley 19.553
funcionarios de la administracin del Estado, y que en su
que concede una bonificacin econmica a los funcionarios
art. 1 reconoce a los trabajadores de la Administracin del
por el cumplimiento de metas establecidas anualmente por
Estado, incluidas las municipalidades y del Congreso Nacio-
la administracin. Los problemas de desactualizacin de las
nal, el derecho de constituir, sin autorizacin previa, las aso-
plantas de personal en el Estado redundan, en este caso, en
ciaciones de funcionarios que estimen convenientes, con la
una situacin de desigualdad para las personas trabajadoras
sola condicin de sujetarse a la ley y a los estatutos de las
que estando contratadas a honorarios no realizan tareas
mismas. Esta Ley establece adems que las asociaciones de
accidentales, en la medida en que no pueden percibir la
funcionarios solo pueden estar integradas por personal de
asignacin econmica en cumplimiento de las metas a las
planta y por empleados a contrata, excluyendo a los funcio-
cuales han contribuido al igual que personas de planta y a
narios contratados a honorarios (art. 13).
contrata28.
En cuanto al derecho a la negociacin colectiva, si bien han
Adicionalmente, el problema de la desactualizacin de las
existido iniciativas para reformar el EA para su reconoci-
plantas y cmo esto afecta la igualdad de derechos de las
miento, estas no han tenido xito. La ltima de ellas, pre-
personas contratadas a honorarios que realizan tareas no
sentada en noviembre de 2010 por senadores de diversos
accidentales, se refleja tambin en el caso de los accidentes
partidos polticos con el objeto de reconocer el derecho a
laborales. En estos casos, el Estado no tiene la obligacin de
la negociacin colectiva (y a la huelga), fue rechazada en su
cubrir los accidentes que sufran las personas contratadas
primer trmite constitucional30. Con todo, se debe destacar
a honorarios en el desempeo de sus funciones o en el
que las letras a y b del art. 7 del EA establecen como funcio-
traslado hacia y desde su lugar de trabajo, por lo que ante
nes de las asociaciones de funcionarios promover el mejo-
un accidente o una enfermedad laboral el costo econmico
ramiento econmico de sus afiliados y de las condiciones de
del tratamiento recae sobre cada trabajador/a. Este fue el
vida y de trabajo de los mismos, en el marco que esta nor-
caso de los trabajadores a honorarios del Fondo de Solida-
mativa permite (letra a), y procurar el perfeccionamiento
ridad e Inversin Social (Fosis) del Ministerio de Desarrollo
de sus asociados, en los aspectos material y espiritual, as
Social29, quienes en enero de 2009 sufrieron un accidente
como tambin la recreacin y el esparcimiento de ellos y
en bus tras una jornada de planificacin, donde murieron
de sus grupos familiares (letra b), lo que da un piso mnimo
cuatro personas, y en el que los trabajadores a honorarios
para llevar a cabo negociaciones con el Estado.
que resultaron heridos tuvieron que autofinanciar los costos

econmicos de los tratamientos por no contar con seguro
En materia de huelga, el art. 19 N 16 de la Constitucin
obligatorio de accidentes laborales (El Nortero, 2009).
Poltica de la Repblica establece en su inciso sexto que no

podrn declararse en huelga los funcionarios del Estado ni
Otro punto relevante desde la perspectiva de derechos
de las municipalidades, lo que se reitera en el art. 84 letra
humanos es la prohibicin que para los/as funcionarios/as
i) del EA ya comentado y adems, en el art. 72 del mismo

Estatuto, que establece que por el tiempo durante el cual
28 La Ley expresamente seala en su art. 1 que la asignacin se conceder

a personal de planta y a contrata. Para ms informacin acerca de los
PMG ver http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/programa.asp.
29 En ese entonces Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN).
30 Proyecto de Ley sobre negociacin colectiva y derecho a huelga de los

funcionarios pblicos (Boletn 7293-07).
222
no se hubiere efectivamente trabajado no podrn percibir-
Estado incorpore un mecanismo para que, ante la desvin-
se remuneraciones. Interpretando esto ltimo, la Contra-
culacin de un/a funcionario/a del Estado, se le otorgue una
lora General de la Repblica (CGR) ha sealado que los
indemnizacin.
funcionarios del Estado y de las Municipalidades no pue-
Asimismo el Estado debe garantizar el acceso a la justicia
den declararse en huelga, segn lo establece el artculo 19,
de quienes, trabajando para el mismo Estado, ven afectados
N 16 de la Constitucin Poltica, prohibicin que guarda
sus derechos laborales. En este sentido, la Corte Suprema,
plena armona con el principio que orienta a los servicios
unificando la jurisprudencia sobre este punto, resolvi que
pblicos a satisfacer las necesidades pblicas en forma con-
los juzgados laborales son incompetentes absolutamente,
tinua y permanente, previsto en el artculo 3 de la ley N
en razn de la materia, para conocer de una demanda de
18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la
tutela de derechos laborales fundamentales ()33. La Cor-
Administracin del Estado31. Quienes trabajan en el Estado
te llega a esta conclusin tras argumentar que el EA esta-
tienen derecho a plantear ante su empleador sus demandas
blece una regulacin especfica que excluye la posibilidad de
laborales. En ese sentido, deben existir mecanismos legales
que funcionarios pblicos puedan recurrir al procedimiento
que las canalicen de forma de resguardar este derecho de
de tutela de derechos fundamentales. As, segn la Corte,
los y las trabajadoras del Estado.
los juzgados laborales pueden conocer hechos producidos
Finalmente, un aspecto que afecta a las personas que tra-
en un vnculo laboral entre privados regulado por el Cdi-
bajan en la administracin pblica es la falta de una indem-
go del Trabajo, mientras que si la afectacin a las garantas
nizacin por aos de servicio trabajados. El art. 142 del
laborales se produce en un vnculo laboral regulado por
Estatuto seala que el funcionario cesar en sus funciones
el EA, el tribunal no podra pronunciarse34. La obligacin
por aceptacin de la renuncia, obtencin de jubilacin, pen-
internacional del Estado, a la luz de los artculos 8 y 25 de la
sin o renta vitalicia en un rgimen previsional, en relacin
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, es pro-
al respectivo cargo pblico, declaracin de vacancia, desti-
veer un procedimiento idneo y eficaz a travs del cual toda
tucin, supresin del empleo, trmino del perodo legal por
persona trabajadora, en el mbito pblico o privado, pueda
el cual se es designado, o fallecimiento. Ninguna de ellas,
solicitar a un ente imparcial la revisin de una decisin que
salvo la obtencin de una renta vitalicia, da derecho a la
afectara sus derechos laborales.
indemnizacin por aos de servicio al no existir la causal
En conclusin, se requiere por parte del Estado renovar el
de despido. Los nicos casos en que se permite la indem-
debate en torno al estatuto de quienes trabajan en el Esta-
nizacin de perjuicios es, en primer lugar, para empleados/
do que ponga fin a la fragmentacin funcionaria existente,
as de planta que ante un proceso de reestructuracin o fu-
unificando la profesionalizacin y eliminando toda norma o
sin del servicio no fuera encasillado en la nueva estructura
prctica discriminatoria. En este sentido, se requiere desa-
(art. 154 del EA). El segundo caso es para altos directivos/
rrollar un proceso de nivelacin entre quienes se desempe-
as seleccionados por la Alta Direccin Pblica, cuando el
an bajo el Cdigo del Trabajo y quienes estn bajo Estatuto
trmino se produzca por peticin de renuncia, antes de
Administrativo, en todo aquello que implique las desventajas
concluir el plazo de nombramiento o de su renovacin,
de uno por sobre otro y que no estn debidamente funda-
y no concurra una causal derivada de su responsabilidad
mentadas a la luz del derecho internacional de los derechos
administrativa, civil o penal, o cuando dicho cese se produz-
humanos.
ca por el trmino del periodo de nombramiento sin que

este sea renovado32. En este sentido, es importante que el
31 Contralora General de la Repblica. Rol N 18.871. Dictamen de 12

de abril de 2010.
32 Ley 19.882 que regula nueva poltica de personal a funcionarios pblicos que indica, art. quincuagsimo octavo.
33 Corte Suprema. Rol N 1972-11. Sentencia de 5 de octubre de 2011.

Considerando octavo.
34 Ibdem. Considerandos cuarto a sptimo.
223
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224
Derecho a la SEGURIDAD social
derecho a la Seguridad Social
anteCedentes
El derecho a la seguridad social establece que toda persona
de la vida, en forma de proporcionar a cada habitante un
debe ser protegida en la vejez, cuando est desempleada,
mnimo de bienestar, adecuado a la satisfaccin de sus nece-
enferma, sufra de alguna invalidez u otra incapacidad que
sidades personales y a las de su familia. (N 14 del art. 10)3.
le impida obtener por s misma los medios para una vida
Hasta 1980 el sistema previsional chileno se rega por crite-
digna, as como protecciones especiales a la maternidad y
rios de reparto sobre la base de principios como la solida-
a la infancia1. En esta oportunidad el INDH revisar la pre-
ridad y la universalidad. Aun cuando se trat de una poltica
visin social que, en tanto componente del derecho a la
extendida que cubra al 70% de la poblacin, al estar frag-
seguridad social, refleja los acuerdos sociales de solidaridad
mentada por ocupacin produjo una marcada estratifica-
y las responsabilidades compartidas de proteccin en la ve-
cin en la calidad y las condiciones de acceso (Ulloa ,2006)4.
jez y la invalidez. Los pases han regulado y dado cuerpo
En la dcada de los ochenta sobrevino en la regin la crisis
a sistemas diversos para asegurar estas provisiones por lo
de los modelos estatistas, en parte determinada por la crisis
que no existe un modelo nico. Sin perjuicio de ello, desde
de la deuda externa y acentuada por los posteriores progra-
la perspectiva de los derechos humanos, estos sistemas se
mas de ajuste estructural, obligando a introducir profundas
deben ajustar a principios de progresividad, equidad y no
modificaciones a los regmenes previsionales vigentes. Chile
discriminacin (IIDH, 2008).
introdujo en 1980 una reforma5 que estableci un sistema
Chile fue considerado uno de los pases pioneros en seguri-
de previsin social basado en la capitalizacin individual, ges-
dad social en Amrica Latina2, por la magnitud y cobertura
tionado por administradoras de fondos de pensiones (AFP),
del gasto social y la extensin de las prestaciones estableci-
que sustituy completamente al antiguo sistema de reparto,
das. De hecho, la Constitucin Poltica de 1925 reconoci el

derecho a la salud y la previsin social y confiri al Estado
3 El sistema estaba integrado por tres grandes sistemas para los trabajadores manuales, empleados asalariados y empleados pblicos y
cerca de 50 subsistemas ms pequeos para categoras particulares de
empleados. En 1980 haba en Chile 32 instituciones previsionales, todas controladas, administradas y normadas por el Estado. Sin embargo,
95% de quienes imponan se concentraba en tres: 65% del total de
los trabajadores en el Servicio de Seguro Social, 18% en la Caja de
Empleados Particulares y 12% en la Caja de Empleados Pblicos. La
afiliacin del/la trabajador/a era obligatoria, de acuerdo al tipo de trabajo que tuviera. Cada institucin tena diferentes requisitos y otorgaba
tambin distintos beneficios (Arenas, 2000).
4 Ver tambin: Arenas, Alberto, 2010. Historia de la Reforma Previsional
chilena, una poltica exitosa de poltica pblica en democracia. OIT.;
Larroulet, C (2006). Una reflexin sobre la reforma previsional. Serie
Informe econmico N 167 LyD.; Guardia, A. et. al. (2007). Rompiendo mitos, la reforma del sistema de pensiones en Chile. F. Ebert.
5 Decreto Ley 3.500 del 13 de noviembre de 1980. Fueron excluidos
de la reforma los sistemas de pensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros, y los/as beneficiarios/as del antiguo sistema de reparto que
decidieron mantenerse en este sistema.
el deber de asegurar la proteccin al trabajo, a la industria

y a las obras de previsin social, especialmente en cuanto se
refieren a la habitacin sana y a las condiciones econmicas
1 Subgrupos dentro del derecho a la seguridad social en el caso de Chile: i) Subsistema de Salud que incluye el sistema de salud pblico,
ISAPRES, salud FF.AA. y Carabineros, y otros seguros de salud; ii)
Subsistema de Subsidios, Transferencias y Asignaciones, que agrupa el
subsidio familiar, la asignacin familiar, subsidios maternales y el subsidio de incapacidad laboral; y iii) Subsistema de Previsin Social.
2 Los pases pioneros (Chile, Brasil, Argentina, Mxico, Cuba y Uruguay) empezaron en los aos veinte a generar sistemas de proteccin
social para su poblacin; especficamente, los relacionados con cobertura previsional y salud, en un proceso vinculado a un proyecto de industrializacin y a las demandas de trabajadores urbanos, segn sostiene Mesa-Lago (1991).
227
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DErECHo A lA SEGurIDAD SoCIAl
a diferencia de otros pases de Amrica Latina que mantu-
culturales ratificados por el Estado. Desde esta perspecti-
vieron ambos.
va, el INDH revisa el cumplimiento del derecho a previsin

social en Chile.
Durante la administracin de la ex Presidenta Michelle Bachelet se debatieron los contenidos de la reforma previsional, a partir de la instalacin en 2006 de un Consejo Asesor
norMas y estndares
internaCionales de
dereCHos HuManos
para la Reforma Previsional cuyo informe final concluy con

la propuesta El derecho a una vida digna en la vejez. Hacia un
Contrato Social con la Previsin en Chile6. El diagnstico de
dicho Consejo fue que, luego de dos dcadas de implementa-
El derecho a la seguridad social est contenido en varios
cin, el sistema produjo serias brechas de inequidad, adems
tratados internacionales, entre estos, la Declaracin Uni-
de lmites de rentabilidad y de la tasa final de sustitucin de
versal de Derechos Humanos y en el Pacto de Derechos
los ingresos . La reforma finalmente adoptada en 2008 incor-
Econmicos, Sociales y Culturales. La Declaracin establece
por cambios en el funcionamiento del sistema para mejo-
que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene de-
rar la equidad en el acceso a la previsin social, entre estos,
recho a la seguridad social y a obtener mediante el esfuerzo
estableci un pilar solidario, ampli la cobertura a sectores
nacional y la cooperacin internacional, habida cuenta de la
previamente excluidos e introdujo medidas para superar las
organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin
desigualdades de gnero en materia de pensiones.
de los derechos econmicos, sociales y culturales, indispen-
sables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad
El derecho a la previsin social requiere de acciones co-
(art. 22). El Pacto indica que los Estados Parte reconocen
lectivas y de solidaridad entre grupos, y de un sistema
el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al
institucional que organice la provisin, financiamiento y
seguro social (art. 9). El derecho tambin est contenido
produccin de los bienes y servicios que protejan a las
en la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de
personas ante las contingencias de la vejez, la invalidez y
Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, art. 11), la Con-
la sobrevivencia (Pautassi, 2005). Existe un creciente con-
vencin sobre la Proteccin de todos los Trabajadores Mi-
senso sobre la necesidad de pensar las polticas sociales
gratorios y sus Familias (art. 27), y la Convencin sobre los
como herramienta del Estado para dar cumplimiento a sus
Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 28).
obligaciones en derechos humanos. Tal enfoque supera la

visin asistencialista, y se enfoca en el ejercicio de dere-
De manera especfica, el Comit del Pacto DESC desarroll
chos como forma de garantizar a las personas el respeto
las obligaciones de los Estados sobre el derecho a la seguri-
a su dignidad y autonoma. Desde esta perspectiva, tanto
dad social en la Observacin General N 6 (1995) sobre los
la definicin y ejecucin de las polticas sociales como su
derechos econmicos, sociales y culturales de las personas
monitoreo y evaluacin pueden ser observados en funcin
mayores, y en la Observacin General N 19 (2007) sobre
de sus grados de adecuacin a los estndares internacio-
el derecho a la seguridad social. El Comit estableci que
nales de proteccin de derechos econmicos, sociales y
este derecho es de importancia fundamental para garantizar

a todas las personas su dignidad cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer ple-
6 Consejo Asesor para la Reforma Previsional. (2008). Diagnsticos y

propuestas. Santiago.
7 Dos de las principales funciones del sistema previsional no se cumplieron con su privatizacin: generar una cantidad de ingresos suficiente
o mnima para las personas que dejan de formar parte de la fuerza
laboral activa; y proteger ante las contingencias, especialmente de la
pobreza durante la vejez. Tampoco se logr una cobertura generalizada
de la poblacin de mayor edad, y hacerlo con una significativa tasa de
reemplazo de los ingresos del trabajo en la vida activa. El concepto tasa
de reemplazo hace referencia a la relacin entre el nivel de la pensin y
el nivel de ingresos con que se realizaron las aportaciones a lo largo del
ciclo laboral del individuo.
namente los derechos reconocidos en el Pacto. El derecho

a la seguridad social incluye el derecho a no ser sometido a
restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura
social existente, ya sea del sector pblico o el privado, as
como del derecho a la igualdad en el disfrute de una proteccin suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales
(arts. 1 y 9, OG N 19, Comit DESC).
228
Por su parte, la Declaracin Americana de Derechos Hu-
tracin slida y transparente de los regmenes previsionales;
manos reconoce el derecho de toda persona a la seguridad
costos de administracin bajos; una funcin protagnica de
social (art. XVI) y el Protocolo Adicional a la Convencin
los actores sociales; e igualdad de gnero (OIT, 2006).
Americana en materia de derechos econmicos, sociales y
Del conjunto de convenios que abordan la previsin social
culturales (Protocolo de San Salvador) que no ha sido ra-
destaca el Convenio N 102 de 1952, que rene los nue-
tificado por Chile8 desarrolla los contenidos del derecho
ve grupos de prestaciones que se consideran el ncleo de
(art. 9): 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social
la seguridad social9, y el N 128 de 1967, especfico sobre
que le proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
invalidez, vejez y sobrevivientes. Chile ratific, en 1935, el
incapacidad que la imposibilite fsica o mentalmente para
Convenio N 35 relativo al seguro obligatorio de vejez de
obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa.
los asalariados en las empresas industriales y comerciales, en
En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de se-
las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el ser-
guridad social sern aplicadas a sus dependientes. 2. Cuan-
vicio domstico. Aun cuando este convenio se considera en
do se trate de personas que se encuentran trabajando, el
desuso porque fue reemplazado por el 128, es a su amparo
derecho a la seguridad social cubrir al menos la atencin
que sectores de trabajadores y trabajadoras chilenos/as han
mdica y el subsidio o jubilacin en casos de accidentes de
interpuesto reclamos ante la OIT por el incumplimiento de
trabajo o enfermedades profesionales y, cuando se trate de
derechos previsionales por parte del Estado.
mujeres, licencia atribuida por maternidad antes y despus
Segn lo sealado en estos instrumentos, los estndares es-
del parto.
tablecidos en materia de previsin social incluyen10:
En tanto, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
cuyos desarrollos del derecho a la seguridad social cons-
Tomar las medidas adecuadas para establecer, con carcter general, sistemas de seguros de vejez obliga-
tituyen estndares de derechos humanos indica que, con
torios, a percibir a partir de una edad determinada
independencia del sistema que se adopte para hacer efecti-
establecida por las legislaciones nacionales. Los planes
vo el derecho a la seguridad social, sus propsitos son: i) re-
previsionales deben ser sostenibles con el fin de ase-
ducir la inseguridad de los ingresos (que incluye el objetivo
gurar el ejercicio del derecho a las generaciones pre-
de erradicar la pobreza) y mejorar el acceso a los servicios
sentes y futuras.
de salud para todos/as con el fin de garantizar condiciones

de trabajo y de vida decentes; ii) reducir la desigualdad y la
Fijar la edad de jubilacin de manera flexible, de acuer-
injusticia; iii) establecer prestaciones adecuadas como un de-
do con las actividades desempeadas y la capacidad
recho reconocido; iv) velar por que no haya discriminacin
de las personas de edad avanzada, teniendo tambin
basada en la nacionalidad, la pertenencia tnica o el gnero;
en cuenta factores demogrficos, econmicos, sociales
y, v) garantizar su viabilidad, eficiencia y sostenibilidad desde
y culturales.
el punto de vista fiscal (OIT, 2011).
Garantizar la concesin de prestaciones de sobrevi-
El artculo 9 del Pacto DESC y las Observaciones Generales
vientes y de orfandad, a la muerte del sostn de familia
N 6 y N 19, junto con las disposiciones de los Convenios
afiliado/a a la seguridad social o pensionista.
N 102 y N 128 de la OIT, establecen el marco de las obligaciones que deben cumplir los Estados respecto del derecho a previsin social. Los principios bsicos de un sistema
9
Estos nueve grupos de prestaciones son: asistencia mdica; prestaciones monetarias de enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez; prestaciones en caso de accidente del trabajo y enfermedad profesional; prestaciones familiares; prestaciones de maternidad;
prestaciones de invalidez; prestaciones de sobrevivientes.
10 Prrafos 27 a 30 de la Observacin General N 6, y prrafos 10, 15 y
21 de la Observacin General N 19 del Comit del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
de seguridad social en esta materia son: papel prioritario

del Estado para facilitar, promover y extender la cobertura;
prestaciones previsibles y no discriminatorias; una adminis8 El Protocolo ha sido ratificado por varios pases; no lo han hecho, adems de Chile, Hait, Venezuela y Repblica Dominicana.
229
Establecer, dentro de los recursos disponibles, presta-
lacin a fin de proteger el derecho de las mujeres de edad
ciones de vejez no contributivas u otras ayudas para
a trabajar si as lo desean y a cotizar para su pensin, segn
todas las personas mayores que, al cumplir la edad
proceda, en pie de igualdad con los hombres13.
fijada en la legislacin nacional, no tengan derecho a
En el seguimiento a la aplicacin del Pacto DESC, el Comit
disfrutar de una pensin de vejez o de otra ayuda o
ha expresado su preocupacin por los efectos que ha pro-
prestacin de la seguridad social por no haber trabaja-
vocado la privatizacin de los sistemas de previsin social
do o no tener cubiertos los perodos mnimos de co-
dado que podran quedar fuera de la prestacin personas
tizacin exigidos, y carezcan de cualquier otra fuente
que no cumplan con requisitos como montos y tiempos
de ingresos.
de cotizacin. En ese mismo sentido, la OIT ha sealado
Tanto los Comits de los rganos de tratados como la OIT
que las reformas introducidas en el rgimen de pensiones
ponen especial nfasis en garantizar que el derecho a la
en varios pases latinoamericanos en las ltimas tres dca-
seguridad social y a la previsin social se ejerza sin discri-
das han arrojado resultados heterogneos. En algunos pa-
minacin. El Comit del Pacto DESC indica que los Estados
ses donde los regmenes de pensiones se transformaron
deben prestar especial atencin a las personas y grupos que
en regmenes de cotizaciones definidas basados en cuentas
tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este
individuales se ha observado una marcada disminucin
derecho, entre estos, las mujeres, los desempleados, los/as
de los ndices de cobertura, especialmente en el caso de
11
trabajadores/as vinculados a la economa no estructurada ,
los trabajadores con historias laborales inestables y de las
los/as trabajadores/as insuficientemente protegidos/as por
mujeres. Adems, el monto de las pensiones se ha venido
la seguridad social , los pueblos indgenas y grupos mino-
deteriorando debido a que las cotizaciones son bajas, los
ritarios, y las personas migrantes (OG N 19, prrs. 29-35).
perodos de aportacin son relativamente cortos y los gas-
12
tos administrativos son altos (OIT, 2011). Sobre la base de
Respecto de las mujeres, los Estados Parte deben adoptar
estas constataciones se insta a los Estados a ampliar las co-
medidas para corregir los efectos que tiene su vinculacin
berturas combinando los regmenes contributivos con pen-
intermitente al mercado laboral sobre las pensiones, en ra-
siones no contributivas, que pueden proporcionar un apoyo
zn de los roles culturales asignados al trabajo domstico
inmediato a los ingresos de aquellos que ya se encuentran
y la crianza de los/as hijos/as, la menor participacin en los
en las franjas de edad avanzada.
sectores estructurados del empleo, y las brechas salariales

respecto de los hombres. Tambin deben considerarse las
diferencias en la esperanza media de vida de hombres y
aspeCtos norMatiVos del

dereCHo a preVisin soCial
en CHile
mujeres en la formulacin de las pensiones contributivas y

no contributivas. Respecto de la edad de jubilacin de las
mujeres, los estndares varan. El Comit del Pacto DESC
seala que esta debiera ser la misma para ambos sexos
La Constitucin Poltica consagra el derecho a la seguridad
(OG N 19, prr. 32). En cambio, el Comit de la CEDAW
social, y lo enmarca en el acceso universal al goce de presta-
establece que, dado que el monto de la pensin est direc-
ciones bsicas uniformes, la obligatoriedad de las cotizacio-
tamente vinculado al salario percibido y los aos de cotiza-
nes y el rol del Estado de supervigilar el derecho a la segu-
cin, [l]as mujeres deberan poder elegir su edad de jubi-
ridad social (art. 19, N 18). All no se nombra el derecho a

la previsin social como tal, pero se alude a l al establecer
11 Economa no estructurada es equivalente a economa informal. Segn

la OIT, economa informal hace referencia al conjunto de actividades
econmicas desarrolladas por los/as trabajadores/as y las unidades
econmicas que, tanto en la legislacin como en la prctica, estn insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo estn
en absoluto. (OIT, 2002).
12 Se entiende por tales: trabajadores/as a jornada parcial, ocasionales,
por cuenta propia y personas que trabajan en su domicilio.
que el rgimen previsional es materia de ley (art. 63 N 4);

al disponer que no podr aplicarse como sancin la prdida
de derechos provisionales (art. 19, N 7 h); y al otorgar la
13 Recomendacin General N 27 sobre las mujeres de edad y la proteccin a sus derechos humanos (2010), prr. 20.
230
atribucin especial del Presidente de la Repblica de con-
y la tercera refiere a los cambios a ese sistema incorporados
ceder jubilaciones, retiros, montepos y pensiones de gracia
en el Reforma Previsional de 2008 (Ley 20.255 de 2008).
con arreglo a las leyes (art. 32 N 11) y la iniciativa exclusiva para fijar, modificar, conceder o aumentar jubilaciones
Sistema del DL 3.500
(art. 65 N 4).
Con el Decreto Ley N 3.500 de 1980 se pone fin al rgi-
El reconocimiento del derecho a seguridad social es dbil
men de reparto; a partir de la entrada en vigencia del de-
creto ley, las nuevas filiaciones obligatoriamente se hacen a
frente al estndar internacional. Por un lado, limita el deber
una administradora (privada) de fondos de pensiones (AFP):
del Estado a garantizar el acceso a las prestaciones de ma-
El inicio de la labor del trabajador no afiliado genera la
nera uniforme sin establecer que estas deben ser adecua-
afiliacin automtica al Sistema y la obligacin de cotizar en
das, en el caso de la previsin, que permitan la satisfaccin
una Administradora de Fondos de Pensiones, sin perjuicio
digna de las necesidades al momento de la vejez. Por otro
de lo dispuesto para los afiliados voluntarios. La afiliacin
lado, relega al Estado a un rol subsidiario, de supervigilancia,
es la relacin jurdica entre un trabajador y el Sistema de
delegando en terceros las funciones de facilitar, promover
Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia que origina los
y extender la cobertura, que tal como establece la OIT, le
derechos y obligaciones que la ley establece, en especial, el
son propias. De acuerdo a los estndares internacionales, el
derecho a las prestaciones y la obligacin de cotizacin. La
Estado tiene el deber de garantizar el ejercicio del derecho,
afiliacin al Sistema es nica y permanente (art. 1). Las AFP
y por tanto, aun cuando entregue potestades a terceros, ello
son sociedades annimas con fines de lucro que reciben las
no lo exime de esta obligacin particularmente cuando se
contribuciones individuales de los trabajadores14, los cuales
trata de personas y colectivos desfavorecidos o marginados
deben cancelar los costos administrativos asociados, adems
que no cumplen los requisitos establecidos por los sistemas
de una prima por concepto de seguro de invalidez y sobre-
privados. A ello se agrega que el derecho a previsin so-
vivencia. El nuevo sistema elimin los aportes patronales a
cial est excluido al igual que otros derechos econmicos,
las pensiones, dejando una contribucin menor por indem-
sociales y culturales reconocidos en la Constitucin de la

accin constitucional de proteccin frente a actos u omisio-
nizaciones, invalidez y sobrevivencia.
nes arbitrarias o ilegales que priven, perturben o amenacen
La reforma limit al mnimo la facultad del Estado para desa-
su ejercicio. Si bien se puede buscar su exigibilidad mediante
rrollar directamente la funcin de entregar pensiones. Slo
vas judiciales ordinarias o mecanismos administrativos, el
las Fuerzas Armadas y Carabineros permanecieron fuera del
estndar internacional (art. 25 de la Convencin IDH) indica
sistema de AFP y siguieron administrando sus esquemas de
que debe existir un recurso judicial idneo y expedito para
reparto y beneficio definido (CAPREDENA y DIPRECA,
la proteccin de derechos fundamentales, que en Chile es
respectivamente), sin que conste una razn objetiva que
el recurso de proteccin del cual el derecho a la seguridad
justifique este sistema diferenciado para un solo sector de
social est excluido.

Con ello, toda reclamacin frente a la vulneracin del derecho est limitada a mecanismos administrativos. Como ha
sealado el INDH, se establece un lmite al pleno reconocimiento del derecho en todas sus garantas (INDH, 2011 a).
En trminos generales, se identifican en el sistema previsional chileno tres grandes etapas. La primera, comprende los
inicios de la seguridad social hasta la constitucin del sistema de reparto. La segunda, remite a la reforma de 1980 que
14 Los trabajadores dependientes estn obligados a cotizar el 10% de

los sueldos y rentas imponibles, sobre lo cual pueden hacer ahorros
voluntarios. Los/as afiliados/as pueden optar por trasladarse de una
AFP a otra.
crea el sistema de capitalizacin individual que rige hasta

hoy (Decreto Ley N 3.500 del 13 de noviembre de 1980),
231
la Administracin Pblica15. Adems, persisti el sistema de
Asistenciales (PASIS)17 para la poblacin adulta mayor no
reparto de las ex Cajas de Previsin administradas a travs
cubierta (Mesa-Lago, 2004). El programa fue administrado,
del Instituto de Previsin Social (IPS) antiguo Instituto de
hasta 2008, por los gobiernos regionales y municipalidades,
Normalizacin Previsional (INP) que recibe las cotizacio-
y pagado a travs del INP.
nes y paga los beneficios de imponentes y pensionados/as
Los principios de la reforma previsional de 1980 se centra-
que optaron por permanecer en dicho sistema. El Estado
ron en la eficiencia, dada por la libre eleccin y los principios
asumi la deuda asociada al dficit previsional ocasionado
de capitalizacin individual como opuesto al principio de so-
por el traspaso de un sistema a otro, que signific un 2% del
lidaridad, buscando un impacto en la economa del pas. La
PIB durante 25 aos (entre 1981 y 2006), para ir decrecien-
ausencia de una perspectiva de derechos y la preeminencia
do lentamente con el deceso de los/as beneficiarios/as del
del anlisis financiero, caracterizaron esta reforma.
antiguo sistema (Uthoff, 2008)16.
Como resultado, la cobertura disminuy, impact acrecen-
La Reforma de 1980 incluy un pilar previsional de tipo
tando la desigualdad de gnero con pensiones de las mu-
no contributivo la Pensin Mnima Garantizada (PMGE)
jeres menores a las de los hombres, y acentuando las dife-
a efectos de establecer un piso mnimo a la pensin en-
rencias de ingreso (Arenas, 2000). En 2006, ms de un 33%
tregada por las AFP para quienes hayan cotizado al menos
del total de personas ocupadas no cotizaba en el sistema
20 aos en el sistema; y en 1985, se crearon las Pensiones
previsional (Mideplan, 2008). Como referencia, entre 1990 y

2006 la cobertura de la seguridad social entre los trabajadores ocupados de 15 aos y ms que declararon ingresos laborales se increment tan slo en 0,8% (de 65,9% a 66,7%);
se estimaba que la mitad de los cotizantes no iban a alcanzar
15 La Constitucin Poltica de la Repblica dispone en su artculo 105

que corresponde a una ley orgnica constitucional determinar las
normas bsicas referidas a la carrera profesional, incorporacin a sus
plantas, previsin, antigedad, mando, sucesin de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Por definicin legal,
el rgimen de Previsin y Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y
Carabineros tiene carcter autnomo y, por tanto, a cargo de instituciones funcionalmente descentralizadas: la Caja de Previsin de Defensa Nacional y Direccin de Previsin de Carabineros respectivamente. Ellas cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propios,
y se relacionan con el Presidente de la Repblica por intermedio del
Ministerio de Defensa Nacional (Biblioteca del Congreso Nacional,
2011).Dadas las funciones especiales que tienen las Fuerzas Armadas
(encargadas de la defensa nacional) y las Fuerzas del Orden y la Seguridad Pblica (garantizar orden y seguridad pblica) se asume que la
previsin de los uniformados tiene particularidades: difcilmente los
criterios de edad de jubilacin y los riesgos que cubre el seguro de
invalidez y sobrevivencia son aplicables a su realidad. Sin perjuicio de
ello, a partir de 2003 se han presentado iniciativas de ley tendientes a
reformar algunos de los beneficios que reciben los afiliados a CAPREDENA y DIPRECA que establecen diferencias no justificadas respecto del resto de la poblacin, entre estas: eliminar algunos abonos de
aos de servicio vlidos para el retiro; suprimir las dobles pensiones y
las reliquidaciones; excluir de la afiliacin a los/as civiles que trabajan
en las Fuerzas Armadas y Carabineros; y aplicar los montepos con
las mismas disposiciones que tiene el sistema de capitalizacin individual (Boletines 3397-02, 3394-02). El pasado 18 de octubre, el Poder
Ejecutivo present el proyecto de ley que modifica algunos aspectos
previsionales de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad
Pblica y Gendarmera de Chile (Mensaje n 139-360). Las disposiciones que propone son similares a las contenidas en los proyectos de
ley anteriores.
16 Esta deuda considera el pago del Bono de Reconocimiento, instrumento financiero que reconoce las cotizaciones que los cotizantes del
antiguo sistema previsional hicieron y que se trasladan al de capitalizacin individual.
a financiar una pensin mnima al final de su vida laboral, y

casi tres cuartos de las mujeres jubiladas no calificaran para
la pensin mnima garantizada (Fajnzylber, 2010).
A fines de 2004, el Comit del Pacto DESC seal al Estado de Chile que el sistema de capitalizacin individual no
garantizaba una seguridad social adecuada a un gran sector
de la poblacin que no trabaja en la economa estructurada o no puede hacer contribuciones suficientes al rgimen,
como el amplio grupo de los trabajadores de temporada y
temporales. El Comit observa que las mujeres se ven particularmente afectadas a este respecto: las amas de casa y
alrededor del 40% de las mujeres trabajadoras no cotizan
en el plan de seguridad social y por consiguiente no tienen
derecho a prestaciones de vejez. Adems, al Comit le inquieta que las mujeres trabajadoras tengan pensiones medias muy inferiores a las de los hombres, porque se jubilan
cinco aos antes. El Comit recomienda al Estado Parte que
17 A este beneficio podan acceder quienes no contaran con una pensin y pasaran a edad de retiro o fueran discapacitadas (invalidez o
discapacidad mental). Quienes estuvieran adheridos al PASIS, podan
acceder simultneamente al sistema pblico de salud. El monto del
PASIS correspondi, en promedio, a 40,7% de la pensin mnima.
232
adopte medidas efectivas para que todos los trabajadores
independientes y abri condiciones para la afiliacin volun-
gocen de prestaciones de seguridad social adecuadas, con
taria de personas sin actividad remunerada.
inclusin de medidas especiales para prestar asistencia a los
Por ltimo, la reforma hizo un rediseo de la instituciona-
grupos que actualmente no pueden hacer cotizaciones al
lidad del sistema de pensiones: se crearon el Instituto de
rgimen privado de seguridad social, prestando particular
Previsin Social (IPS), los Centros de Atencin Previsional
atencin a la situacin de desventaja de la mujer y del gran
Integral, el Instituto de Seguridad Laboral, la Superinten-
nmero de trabajadores temporales y de temporada y de
dencia de Pensiones, la Comisin de Usuarios y el Consejo
trabajadores de la economa no estructurada18.
Consultivo Previsional. Con ello quedaron establecidas las
La reforma de 2008
responsabilidades del diseo del sistema de pensiones, de
Las preocupaciones del Comit coinciden con los diagns-
rando adems canales de informacin y participacin de la
su regulacin y fiscalizacin, y de su administracin, conside-
ticos que finalmente llevaron a la reforma del sistema pre-
ciudadana que el rgimen anterior no contemplaba.
visional en 2008 (Ley 20.255). Las disposiciones adoptadas
La creacin del pilar solidario es un avance en la universali-
buscaron tres objetivos: i) ampliar la cobertura previsional a
zacin del acceso a la previsin social junto con la nueva ins-
sectores previamente excluidos; ii) incrementar y compen-
titucionalidad pblica que fortalece el rol del Estado como
sar la densidad de cotizaciones19 para aumentar las pensio-
garante del derecho a la previsin social. Sin embargo, hay
nes finales y disminuir la presin fiscal, junto con estimular la
dificultades que persisten; entre otros aspectos, la OIT ha
afiliacin y el ahorro previsional; y iii) reducir la desigualdad
identificado la necesidad permanente de hacer respetar el
de gnero en la previsin social (Subsecretara de Previsin
carcter obligatorio de las cotizaciones correspondientes a
Social, 2008).
los trabajadores independientes y al personal domstico y
La reforma cre un sistema de pensiones bsicas, vinculadas
velar por que estn debidamente cubiertos (OIT, 2011).
al rgimen vigente, compuesto de tres pilares: un pilar de
En el debate pblico ha surgido ms de una vez la inquietud
solidaridad, un pilar contributivo y un pilar voluntario. El pilar
respecto de las inversiones de las AFP debido al impacto
solidario consiste en una pensin no contributiva la pen-
de la crisis financiera internacional, que pone en duda la se-
sin bsica solidaria (PBS) y un complemento a la pensin
guridad de los fondos de los y las ahorrantes. Ante estas
contributiva (el aporte previsional solidario APS). Al mismo
situaciones, el recurso de cambiarse de una AFP a otra no
tiempo, incorpor medidas especficas que se hacen cargo
es efectivo, pues no hay alternativas distintas: la competencia
de inequidades de gnero (PBS y bono por hijo) y etarias
ofrece lo mismo. En el ao 2011, las AFP administraron 72 bi-
(subsidio a la empleabilidad de los y las jvenes). El pilar
llones de pesos y obtuvieron ganancias del orden de 204 mil
contributivo obligatorio se mantuvo sobre la base de la ca-
millones de pesos (Superintendencia de Pensiones, 2011).
pitalizacin financiera en cuentas individuales administradas

por las AFP, pero se busc perfeccionar el sistema introdu-
La Resolucin de la 98 Conferencia de la OIT (19 de junio
ciendo mayor competencia y menores costos, ampliando las
2009) referida al Convenio N 35, critica el modelo chileno
alternativas de inversin en Chile y en el exterior para ob-
de las AFP. El Comit de Expertos seal que el esquema
tener mayor rentabilidad de los fondos de pensiones, y for-
chileno est organizado sin consideracin a los principios de
taleciendo el ahorro voluntario. Al mismo tiempo, la reforma
solidaridad, riesgos compartidos y financiamiento colectivo,
introdujo la obligacin de cotizacin a los/as trabajadores/as
que forman la esencia de la seguridad social, combinado

con principios de transparencia, administracin democrtica
y responsable del esquema de pensiones por parte de ins-
18 Observaciones finales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales

y Culturales: Chile. 26-11-2004. E/C.12/1/Add. 105, prr. 19.
19 Se entiende por densidad de cotizaciones la relacin entre el nmero
de meses que el trabajador ha cotizado y el nmero de meses potenciales de cotizacin. Como medida, la relacin sirve para comparar,
pues indica el n de veces que una cantidad es mayor que otra.
tituciones sin fines de lucro con la participacin de representantes de los asegurados. El Comit resalt los positivos
esfuerzos de la reforma previsional, especialmente la crea-
233
cin de la pensin bsica universal solidaria. Sin embargo, observ que no hay cambios mayores en el esquema
privado de pensiones establecido por el Decreto Ley N
3.500 de 1980.
Grfico N1
Institucionalidad bsica del sistema de pensiones
ministerio de Hacienda
ministerio del trabajo y Previsin Social
Comisin de usuarios
Consejo Consultivo Previsional
rol DISEo DE
PoltICAS
Subsecretara de Previsin Social
Superintendencia de Pensiones
Superintendencia de Seguridad Social
rol NormAtIVo
FISCAlIZADor
Consejo tcnico de
Inversiones
Instituto de Seguridad
laboral
Instituto de Previsin
Social (IPS)
Administradora de
Fondo de Cesanta
Centros de Atencin Previsional
Nuevas instituciones asesoras y de consulta ciudadana.

Nuevas instituciones pblicas.
Fuente: Arenas, A. (2009). La reforma previsional en Chile. Seminario Regional de Poltica Fiscal, CEPAL.
234
Administradora de Fondos
de Pensiones (AFP)
rol DE
ADmINIStrACIN
Cobertura y MeCanisMos
redistributiVos y de
solidaridad
capitalizacin individual. En materia de afiliacin voluntaria, la gran mayora corresponde a mujeres y es atribuible
al requisito de al menos una cotizacin para acceder al
beneficio del bono por hijo/a, de acuerdo al anlisis realiLa reforma ha logrado aumentar la cobertura de previsin
zado por la Comisin de Usuarios. De hecho, de quienes
en Chile. En el sistema AFP, la cobertura previsional efec-
se incorporaron en el segundo semestre de 2011 (17.106
tiva (porcentaje de cotizantes sobre la poblacin econ-
afiliados/as), el 81,9% presenta slo una cotizacin durante
micamente activa) se ha estabilizado en torno al 60% en
ese mismo semestre y 85,5% presenta cero cotizaciones
2010. Segn datos de la Superintendencia de Pensiones ,
durante el segundo semestre de 2011 (Comisin de usua-
en mayo de 2012 el nmero de afiliaciones a las AFP ascen-
rios del sistema de pensiones, 2011).
20
da a 9.149.867, lo que representa cerca de un milln ms
En cuanto al Pilar Solidario, la reforma previsional estableci
respecto de 2008. De este total, 46% son mujeres y 54%
que el aumento de la cobertura de la Pensin Bsica Soli-
hombres. Asimismo, el nmero de cotizaciones en marzo de
daria es gradual: parti focalizando el 40% ms pobre de
2012 ascendi a 5.144.871, lo que significa un aumento de
la poblacin en julio de 2008 hasta alcanzar el 60% el 1 de
un 5,6% respecto de marzo del ao anterior.
julio de 2011 cumpliendo con ello el calendario establecido
Segn informacin de la Comisin de Usuarios21, el monto
por la reforma. Segn datos de la Superintendencia de Pen-
promedio mensual del total de pensiones que paga el siste-
siones, en marzo de 2012 se pagaron un total de 617.699
ma es de aproximadamente 176 mil pesos; el monto pro-
pensiones solidarias (405.724 PBS de vejez y 211.975 son
medio de las pensiones de vejez es de 161 mil pesos, de las
PBS invalidez). Por su parte, se otorgaron 487.325 aportes
de vejez anticipada es de 241 mil pesos y de las de viudez es
previsionales solidarios (APS de vejez son 459.460 y APS de
aproximadamente de 140 mil pesos (Comisin de usuarios
invalidez 27.865). Con ello, la reforma avanza en asegurar
del sistema de pensiones, 2011). A ello es necesario agregar
acceso a pensiones a quienes sufren mayor vulnerabilidad
que el 7,5% de los afiliados y las afiliadas concentran el 50%
y discriminacin.
de los fondos previsionales, lo que refleja las desigualdades
La Reforma previsional asegura un mnimo de ingresos en
de ingresos que se reproducen en el sistema de capitaliza-
la vejez, mediante la incorporacin de la Pensin Bsica So-
cin individual, el cual carece de mecanismos de solidaridad
lidaria, a la fecha de 78.449 pesos, reajustable anualmente
y redistribucin de fondos (Aguil, Enrquez-Ominami, &
por el IPC y define la pensin mxima con aporte solidario
Sule, 2007).
en 255 mil pesos.
Cerca del 40% de la fuerza laboral permanece fuera del
Sin perjuicio de lo anterior, estos aumentos de cobertura
sistema de AFP (Instituto Igualdad & Fundacin Friedrich
topan con un lmite ya establecido en la reforma. En efecto,
Ebert Stiftung, 2012). La reforma previsional ampli el
el acceso a pensiones bsicas solidarias no es universal, sino
sistema de cotizaciones obligatorias a trabajadores inde-
un beneficio por exclusin (quienes no sean beneficiarios/as
pendientes. De acuerdo a datos de la Superintendencia
de pensin del sistema previsional), focalizado en el 60%
de Pensiones, a la fecha, la afiliacin dependiente supera
ms pobre de la poblacin. La reforma estableci que po-
el 95%; en cambio, el crecimiento del nmero de afiliados
drn acceder quienes cumplan determinados requisitos y
independientes es de 1,64% anual por lo cual este sector
no sean beneficiarios de pensin del sistema previsional; del
contina con un bajo nivel de cobertura en el rgimen de
universo de personas sin pensin, el Estado otorga PBS slo

al 60% ms pobre.
20 Oficio N 19.359 de la Superintendencia de Pensiones, en respuesta

a consulta cursada por el INDH.
21 La Comisin se cre a partir de la reforma previsional, y le corresponde informar a la Subsecretara de Previsin Social y a otros organismos pblicos del sector sobre las evaluaciones que sus representados/as efecten sobre el funcionamiento del sistema.
Por otra parte, en su pilar contributivo, la reforma premia el

ahorro y el esfuerzo personal, es decir, aquellos que coticen
ms gozarn de mejores pensiones. Una parte importante
235
de los trabajadores y las trabajadoras del pas no ha logrado
La reforma introdujo diversas medidas que favorecen direc-
cotizar con la constancia requerida por el nuevo sistema.
tamente a las mujeres a efectos de compensar las inequida-
Por ello, una fraccin mayoritaria obtendr pensiones sig-
des de gnero del sistema de capitalizacin individual. Entre
nificativamente ms bajas que sus remuneraciones, y no es
ellas: el bono por hijo/a; la figura de afiliacin voluntaria para
evidente que esta situacin pueda ser subsanable a travs
que las mujeres dueas de casa puedan hacer aportes previ-
de transferencias intrafamiliares o del apoyo subsidiario del
sionales; dada su mayor longevidad y su menor siniestralidad
Estado22.
se separaron los seguros de invalidez y sobrevivencia por

sexo, de manera tal que ellas paguen una prima menor, y
Materia de preocupacin es la ausencia de mecanismos de
se igual a 65 aos para la cobertura de este seguro23; y, en
solidaridad intra e intergeneracional. Estos mecanismos, para
caso de divorcio o nulidad, el juez de familia podr hacer uso
ser tales, necesariamente deben redistribuir sobre el pilar
de los recursos previsionales de uno de los cnyuges para
contributivo de manera de hacer efectivo el principio de
compensar al cnyuge ms dbil. Con estas disposiciones, la
solidaridad (es decir, estableciendo solidaridad entre jvenes
reforma busc paliar la brecha previsional entre hombres y
y personas adultas mayores, entre mujeres y hombres, entre
mujeres. Por otro lado, ellas son las principales beneficiarias
discapacitados y no, etc.). No obstante, en el sistema actual,
del pilar solidario: dos de cada tres beneficiarios/as de la PBS
las deficiencias de solidaridad propias del esquema de capi-
y 57% de quienes reciben APV son mujeres.
talizacin individual son de cargo fiscal y administracin estatal. Estas caractersticas del sistema previsional preocupan
Al mismo tiempo, se mantienen desafos para corregir la
a la luz de una sociedad cuya poblacin est envejeciendo, y
desigualdad de gnero. La reforma no elimin las tablas de
que har que los desafos sean mayores a futuro.
mortalidad diferenciadas por sexo en el pilar de capitalizacin individual con lo cual la diferencia en el monto de
jubilacin con igual fondo ahorrado se mantiene. Surge
CorreCCiones a la
desigualdad de gnero
entonces la pregunta respecto a si el efecto positivo en las

cuentas individuales de las mujeres que tendrn el bono por
hijo/as y la separacin por gnero de la licitacin del Segu-
Antes de la reforma, las mujeres registraban en promedio
ro de Invalidez y Sobrevivencia podrn contrarrestar esta
densidades de cotizacin menores a los hombres: 43,8%
brecha entre las pensiones de hombres y mujeres. Pareciera,
versus 59,8% de sus vidas laborales; 65% de las mujeres
en todo caso, que el sistema privado de pensiones seguir
(33% de los hombres) enfrentaba tasas de reemplazo de
produciendo como antao grupos carenciados, menos pro-
40% o inferiores (Consejo Asesor para la Reforma Previsio-
tegidos, en los cuales las mujeres predominan y que acaban
nal, 2008). A ello se agrega que en Chile las mujeres pueden
recibiendo amparo con cargo a los recursos fiscales (Y-
jubilar a los 60 aos y los hombres a los 65. Considerando
ez, 2010). Los datos de la Superintendencia de Pensiones
la esperanza de vida, los hombres viven cerca de 75 aos,
muestran que las diferencias en los montos de pensiones
es decir, su fondo previsional debe alcanzar para 10 aos.
entre hombres y mujeres siguen siendo considerables: a di-
Las mujeres, en cambio, viven en promedio algo ms de 80
ciembre de 2011, la pensin promedio de vejez por edad es
aos (INE), por lo cual su fondo debe financiar algo ms de
6,17 UF para los hombres y 4,26 UF para las mujeres.
20 aos. Al jubilar ambos a la respectiva edad legal y con el

mismo monto acumulado, las pensiones de ellas sern casi la
mitad de las de ellos. A esta inequidad se suman las lagunas
previsionales de las mujeres y las menores remuneraciones
23 Debido a que los trabajadores en general enfrentan el riesgo de invalidez o fallecimiento, las AFP estn obligadas a contratar en conjunto
un seguro para sus afiliados/as, denominado Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), el cual es financiado por los empleadores. El seguro
es adjudicado mediante licitacin pblica. Antes de la reforma, las
mujeres pagaban la misma comisin que los hombres por el Seguro de
Invalidez y Sobrevivencia, pese a que ellas viven ms y se accidentan
menos.
por igual trabajo.
22 Informe en derecho, Programa Economa del Trabajo, 2007, presentado a la Comisin Asesora Presidencial de la Reforma Previsional.
236
inForMaCin y eduCaCin
preVisional
La Comisin de Usuarios del Sistema de Pensiones indic

en su informe 2011 que la licitacin del Seguro de Invalidez
y Sobrevivencia (SIS) produjo excedentes que se tradujeron
en un incremento de 0,05% de abono a las cuentas indivi-
La Subsecretara de Previsin Social del Ministerio del Tra-
duales de las afiliadas, lo cual tiene un impacto reducido en
bajo y Previsin Social tiene entre sus funciones definir y
el incremento de las pensiones de las mujeres. La Comisin
coordinar la implementacin de estrategias para informar
consider que, transcurrido hasta ahora un tiempo pruden-
a la poblacin sobre el sistema de previsin social, facilitar
te desde su implementacin, resulta conveniente analizar la
el ejercicio de sus derechos y administrar el Fondo para
suficiencia de estas medidas para superar o disminuir la in-
la Educacin Previsional (FEP). La reforma estableci ins-
equidad de gnero en el sistema previsional (Comisin de
tancias e instrumentos que permiten garantizar la informa-
usuarios del sistema de pensiones, 2011).
cin y participacin ciudadana. No obstante, no deja de ser

observable que son 25 normas las que regulan el sistema
En octubre de este ao, el Comit de la CEDAW seal al
previsional y aproximadamente 15 instituciones las que tie-
Estado su preocupacin por el discriminatorio sistema de
nen competencia, lo que genera un entramado de difcil
clculo del fondo de pensiones, el que, usando tablas de ex-
comprensin para los/as usuarios/as tanto en sus beneficios
pectativa de vida desagregadas por sexo, tiene por resultado
como en los mecanismos de acceso y reclamacin. El FEP es
una pensin mensual diferente al momento de la jubilacin,
un potente instrumento de poltica pblica para estos efec-
para aquellas mujeres y hombres que hayan contribuido
tos; sin embargo, tras cuatro aos de operacin, no se cuen-
igualmente y hayan acumulado saldos de cuentas iguales
ta an con una evaluacin de su funcionamiento e impacto.
(prr. 36) y recomend adoptar las medidas necesarias para
Entre otros aspectos, la Comisin de Usuarios indic en su
eliminar del sistema los elementos discriminatorios contra
informe de 2011 la conveniencia de conocer la opinin de
las mujeres (prr. 37)24.
los/as usuarios/as sobre el trmite de jubilacin, dado que

existe la percepcin que este sera un proceso con un alto
partiCipaCin
grado de dificultad.
La reforma ajust la institucionalidad del sistema de pensio-
JustiCiabilidad y reCursos
adMinistratiVos
nes y se crearon nuevas instancias, entre estas, la Comisin

de Usuarios del Sistema de Pensiones con lo cual se fortalecieron las posibilidades de participacin de los/as pensiona-
La legislacin solo contempla tres beneficios que son justi-
dos/as en el seguimiento y evaluacin de la implementacin
ciables dentro de la reforma previsional: el bono por hijo, el
de la reforma. A la fecha, la Comisin de Usuarios ha pre-
subsidio por contratacin de jvenes y las disposiciones es-
sentado dos informes a la Subsecretara de Previsin Social
tablecidas en el rgimen previsional de las Fuerzas Armadas
que entrega insumos importantes sobre la implementacin
y Carabineros. La proteccin de otros beneficios consagra-
del sistema y los dficits observados. Este avance en me-
dos en el sistema previsional se circunscribe a mecanismos
canismos de participacin resulta, sin embargo, insuficiente
administrativos, ya sea establecidos en la normativa general
dado que la Comisin de Usuarios posee slo un rol con-
o los que especficamente establezcan los organismos de su-
sultivo; el anlisis de sus informes devela que muchas de
pervigilancia que tienen, al mismo tiempo, roles normativos
sus observaciones se han mantenido por dos aos, sin que
y fiscalizadores no solo de los procedimientos de asignacin
hayan sido consideradas por las autoridades (Comisin de
de beneficios, sino de la determinacin de los mismos los
usuarios del sistema de pensiones, 2011).
beneficios que se entregan.

Los/as afiliados/as pueden realizar reclamos fundamental-
mente a travs de los Centros de Atencin Previsional, en
237
especial en lo referente a la obtencin de pensiones. Slo
Ante la Comisin IDH actualmente se tramita la demanda
quienes se benefician del Pilar Solidario tienen acceso a re-
(peticin N P 1345-05) presentada el 7 de diciembre de
clamaciones ante la Superintendencia de Seguridad Social.
2005 por un grupo de profesores de Chaaral (regin de
En ninguno de estos casos est prevista la posibilidad de
Atacama) contra el Estado por una deuda que mantiene
una revisin jurisdiccional especial de los derechos previsio-
con ellos la municipalidad de esa ciudad por ms de dos mil
nales que pudieran reclamarse. Los usuarios pueden dirigir
millones de pesos y que no ha sido cancelada, pese a que la
sus demandas ante la Comisin de Usuarios, para que sta
Corte Suprema orden dicho pago. La demanda tiene que
evale si los incorpora en sus informes
ver con la llamada deuda histrica que afecta a ms de 80

mil profesores a lo largo del pas y que se arrastra desde los
Cabe sealar que uno de los problemas ms acuciantes
aos ochenta26.
respecto de los aportes patronales es la llamada deuda

previsional de los empleadores, generada por el descuento
Ante la OIT, los tres reclamos se han hecho al amparo de los
previsional que estos hacen a sus trabajadores, pero que
convenios N 35 y 37 (este ltimo sobre especficamente
no depositan en las cuentas de stos en las AFP. Aunque
invalidez) y del Art. 24 OIT27. El primer reclamo fue presen-
la Reforma cre la figura denominada Declaracin y No
tado por el Colegio de Profesores AG el 13 de noviembre
Pago Automtica (DNPA), que pasados 80 das de no pago
de 2009 por el incumplimiento de pagos previsionales, que
de cotizaciones por el empleador, las AFP estn obligadas a
se adeudan desde 1980, cuando se traspas a los municipios
tramitar la demanda en Tribunales del Trabajo, el monto a
la educacin. El caso est siendo revisado por el Comit
2012 alcanza 1.800 millones de dlares (Superintendencia
Tripartito, el cual se reuni por primera vez en julio de 2012.
de Pensiones, 2012). Esta deuda afecta los montos de las
Terminado ese procedimiento el caso pasar a la Comisin
pensiones futuras de los trabajadores. Las deudas no pres-
de Expertos en Aplicacin de Normas y Convenios (CE)
criben, y este ao hay 240 mil casos iniciados en los Tribu-
de la OIT.
nales del Trabajo (el total de juicios asciende a 840 mil).
El segundo caso corresponde a los comentarios sobre la
Gran parte de este monto corresponde a la llamada deuda
aplicacin del Convenio presentados por la Confedera-
previsional histrica con no pagos que acumulan intereses
cin Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (ASE-
de altos montos. Segn FES& Igualdad (2012) del total de
MUCH) el 30 de mayo de 2011 con respecto a la determi-
la deuda, un 45% corresponde a cotizaciones declaradas y
nacin de las remuneraciones que se tienen en cuenta para
no pagadas y el otro 55% a intereses y reajustes. A la fecha
calcular las pensiones de vejez. El tercero fue presentado
no hay una solucin clara para este problema, teniendo la
por la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF),
Direccin del Trabajo escasas competencias, pues no puede
la Asociacin de Funcionarios del Servicio Nacional de la
forzar el pago ni actuar como titular en juicios de cobranza.
Mujer, el Colegio de Profesores de Chile AG, la Confedera-
El resultado es que queda desprotegido el trabajador, y con
cin Nacional de Comercio y Servicios, y la Confederacin
consecuencias fiscales, pues el Estado deber complemen-
de Sindicatos Bancarios y del Sistema Financiero de Chile,
tar las pensiones con el Aporte Previsional Voluntario.
de fecha 15 de septiembre de 2011, con respecto a las diferencias en las tasas de las pensiones de vejez que se otorgan
deMandas internaCionales
Contra el estado de CHile
26 Las reclamaciones de la deuda histrica, por no pago de las remuneraciones completas en conformidad con el Decreto ley 3.551 de 1981
afecta a alrededor de 80.000 profesores. Tambin hay observaciones
hechas por el Crculo de Policas en Retiro alegando la prdida de
derechos adquiridos relativos a las pensiones de vejez de los funcionarios de gendarmera (Resolucin 98 Conferencia OIT).
27 El artculo 24 de OIT seala que toda reclamacin presentada por una
organizacin profesional de empleadores o trabajadores que alega que
un Estado miembro no ha adoptado medidas para el cumplimiento
satisfactorio de los convenios OIT ser vista por el Consejo de Administracin.
A la fecha el Estado de Chile tiene cuatro demandas o reclamos por incumplimiento de derechos previsionales a nivel
internacional, una ante la Comisin IDH y tres ante la OIT25.
25 Oficio de Cancillera al Instituto de Derechos Humanos, Of. Ord.
000185 INDH del 3 de julio de 2012.
238
en el mbito del sistema privado de pensiones. La Comisin
Mideplan. (2008). Reforma previsional y proteccin social. Notas
invit al Gobierno y a la ASEMUCH a responder a tales
para el debate sobre el impacto de la reforma previsional en la
comentarios en su prxima memoria sobre aplicacin del
situacin de las mujeres. Seminario Proteccin Social y Gnero,
Convenio N 35, proceso que est en curso al momento de
Santiago.
la redaccin del presente informe.
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Institute for Social Development (UNRISD).
239
Fotografa: Mauricio Durn
derecho a un medio ambiente

libre de contaminacin
anteCedentes
El derecho a un medio ambiente libre de contaminacin se
Este ao, la obligacin del Estado de garantizar el derecho
encuentra reconocido en diversos tratados internacionales
a un medio ambiente libre de contaminacin estuvo atra-
y cuenta con un reconocimiento especfico en el artcu-
vesada en buena medida por la pregunta en torno a cmo
lo 19 N8 de nuestra Constitucin. El INDH desarroll en
estructurar una matriz energtica que permita la satisfac-
2011 una primera aproximacin a este derecho, y advirti
cin de las diversas necesidades del pas, tanto en el mbito
sobre los problemas del pas en relacin con el respeto al
domstico como industrial.
medio ambiente. Chile es un pas que aspira al desarrollo
As, varias de las manifestaciones sociales que tuvieron
y para ello debe buscar maneras sustentables de lograrlo,
mayor repercusin pblica han sido en torno a cuestio-
cumpliendo con las obligaciones de respeto, proteccin y
nes vinculadas con dicha preocupacin como el caso de
garanta de los derechos humanos y sin empear el bienes-
Hidroaysn o la Central Castilla. En este ltimo caso, un
tar de su poblacin.
acontecimiento muy debatido fue el pronunciamiento de la
La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Corte Suprema que paraliz la Central y donde solicit la
Sostenible (conocida como Ro+20) desarrollada en junio
presentacin de un estudio de impacto ambiental consoli-
de 2012 en Ro de Janeiro, continu con el debate sobre el
dado del proyecto, de modo de sopesar integralmente to-
compromiso de los Estados en pos de un futuro econmico,
dos los efectos que podran tener sus partes por separado y
social y ambientalmente sustentable para las generaciones
en interaccin. Otras manifestaciones, en cambio, estuvieron
presentes y futuras. All se inst a los pases a generar en-
relacionadas con diferentes problemas en materia ambiental
tornos propicios que faciliten la inversin de los sectores
como la manifestacin en torno a la planta de Agrosuper en
pblico y privado en tecnologas menos contaminantes .
Freirina, en la Regin de Atacama.
En este marco, el Presidente de la Repblica, Sr. Sebastin
En un sentido, estas manifestaciones son expresin de la
Piera, seal: Siento que Chile ha sido fiel con los com-
mayor conciencia que existe por parte de la poblacin y
promisos de la Cumbre de Ro y por eso, en esta oportuni-
las organizaciones de la sociedad civil respecto al derecho a
dad, vamos a poder no solamente rendir cuenta de lo que
vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, lo que
hemos hecho, sino que tambin proponer muchas medidas
resulta positivo al elevar las exigencias para que los deba-
para que el mundo entero se encamine por las vas del de-
tes pblicos y las medidas que se tomen desde el Estado
sarrollo y crecimiento sustentable2.
en torno al desarrollo sustentable sean respetuosas de los

derechos humanos.
1 Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. Documento final de la Conferencia. A/CONF.216/L.1,
prr. 127.
2 EMOL, Piera en Cumbre Ro +20: Chile est comprometido con
el desarrollo sustentable, recuperado el 30 de octubre de 2012, en
http://www.emol.com/noticias/nacional/2012/06/20/546646/
pinera-en-cumbre-rio-20-chile-esta-comprometido-con-el-desarrollo-sustentable.html
El presente captulo revisa la situacin en materia normativa

e institucional, y presenta algunos resultados de un estudio
realizado este ao por el INDH sobre conflictos socioambientales desde la perspectiva de derechos humanos, el que
243
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DErECHo A uN mEDIo AmBIENtE lIBrE DE CoNtAmINACIN
se propuso conocer a nivel nacional las principales causas de
el artculo 19 N8 de la Constitucin Poltica, entre otros10,
estas disputas, las industrias involucradas y su localizacin, as
donde se reconoce el derecho a un medio ambiente libre
como su impacto sobre el ejercicio y garanta de los dere-
de contaminacin y se establece el deber del Estado de
chos humanos.
velar por su proteccin. Adems, se cuenta con un marco

legal especfico constituido por la Ley 19.300 que establece
las Bases Generales del Medio Ambiente y la Ley 20.417
norMas, estndares de
dereCHos HuManos e
instituCionalidad en Materia
MedioaMbiental
que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluacin Ambiental

y la Superintendencia del Medio Ambiente, el que para estar completamente operativo requiere de la dictacin de
reglamentos que regulan mbitos tcnicos y la entrada en
operacin de la institucionalidad que el pas se ha dado en
A nivel internacional, el derecho a un medio ambiente libre

de contaminacin se encuentra resguardado por la Decla-
materia ambiental.
racin de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano3,
Respecto de los reglamentos pendientes, el Ministerio del
la Carta Mundial de la Naturaleza , la Declaracin de Ro
Medio Ambiente ha informado que, a la fecha de elabora-
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo , la Resolucin de
cin de este Informe, la situacin es la siguiente11:
Naciones Unidas sobre la necesidad de asegurar un medio
ambiente sano para el bienestar de las personas6, el Conve-
El Reglamento sobre Planes de recuperacin, conservacin y gestin de especies clasificadas; el de reas
nio de Aarhus7 y la Declaracin de Johannesburgo sobre el
Protegidas Privadas, as como el que regula los Orga-
Desarrollo Sostenible8, as como en artculos especficos de
nismos Genticamente Modificados, se encuentran en
tratados internacionales9. En particular, una forma de abor-
preparacin.
dar este tema desde el campo de los derechos humanos ha
sido a travs del anlisis del derecho de acceso a informa-
El borrador del Reglamento de Evaluacin Ambiental
cin, del derecho a la participacin y del derecho de acceso
Estratgica fue sometido a un proceso de consulta p-
a la justicia, presentes en el Convenio de Aarhus, los que
blica entre los das 13 y 31 de agosto de 2012, durante
constituyen estndares al momento de tomar decisiones en
el cual se recibieron sugerencias de modificacin que
materias medioambientales.
actualmente se encuentran en estudio.
Estos estndares internacionales se materializan en nuestro
El nuevo Reglamento del Sistema de Evaluacin de

Impacto Ambiental, aprobado por el Consejo de Mi-
pas a travs de los tratados internacionales ratificados y en
nistros para la Sustentabilidad el 28 de mayo, se someter a consideracin del Presidente de la Republica a
3 Adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

Ambiente Humano, 16 de junio de 1972.
4 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin 37/7 del 28 de octubre de 1982.
5 Adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas el sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, llevada a cabo entre el 3 y el 14 de junio de
1992 en Rio de Janeiro.
6 Resolucin 45/94 adoptada en la 68 sesin plenaria, 14 de diciembre
de 1990.
7 Convenio sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico
en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio
ambiente, adoptado en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998.
8 Adoptada en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, desarrollada en Johannesburgo (Sudfrica) del 2 al 4 de septiembre de
2002.
9 Vase art. 15 del Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y
Tribales, art. 24.2.c) de la Convencin de los Derechos del Nio y art. 11
(1) del Protocolo adicional a la Convencin Americana de Derechos
Humanos.
la brevedad.
El Reglamento del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) se encuentra aprobado

y firmado, estando pendiente el trmite de toma de
razn por parte de la Contralora General de la Repblica.
Es importante mencionar que el nuevo reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental ha sido cuestio10 Ver Informe Anual 2011 del INDH para un anlisis mayor de la normativa nacional y el reconocimiento constitucional.
11 Oficio N 123.664 del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 12 de
octubre de 2012.
244
nado por el INDH12 y por organizaciones indgenas y de la
la garanta de acceso a la justicia de la poblacin que no
sociedad civil, por no haberse ajustado en su proceso de
reside en los lugares donde estn dichas sedes, o bien, que
elaboracin a los estndares sobre consulta indgena esta-
no tiene los recursos econmicos suficientes para trasladar-
blecidos en el Convenio 169 de la Organizacin Internacio-
se. Al respecto, la Comisin IDH indic en 2007 que los
nal del Trabajo.
costos del proceso sea ste judicial o administrativo y
la localizacin de los tribunales son factores que tambin
De acuerdo con lo informado por el Ministerio de Medio
pueden redundar en la imposibilidad de acceder a la justicia
Ambiente, la falta de aprobacin e implementacin de gran
y en la consecuente violacin del derecho a las garantas
parte de los reglamentos que completan el marco normati-
judiciales15.
vo ambiental constituye un obstculo para la regulacin de

mbitos como, por ejemplo, la conservacin de la biodiver-
La institucionalidad en este mbito tambin comprende la
sidad a travs de la recuperacin de especies nativas que
Superintendencia del Medio Ambiente, la que si bien est
se encuentran amenazadas. El Ministerio debiera adoptar
constituida, encuentra suspendidas sus facultades de fisca-
todas las medidas que se requieran a los fines de que este
lizacin y sancin hasta la entrada en funcionamiento del
vaco normativo sea subsanado cuanto antes, y as poder
Tribunal Ambiental de Santiago. A la espera de este hecho, la
dar adecuada garanta a este derecho, observando siempre
Superintendencia ha trabajado en la dictacin de tres regla-
que corresponda a las obligaciones en materia de derechos
mentos para el ejercicio pleno de sus atribuciones, los cua-
humanos.
les ya fueron analizados por el Consejo de Ministros para la

Sustentabilidad y se encuentran ad portas de ser sometidos
Por otra parte, las leyes citadas establecen una institucio-
al trmite de toma de razn en Contralora16. Los reglamen-
nalidad que a la fecha an no se encuentra completamente
tos mencionados corresponden a i) Sistema Nacional de
en marcha. En junio de este ao se public la Ley 20.600
Informacin de Fiscalizacin Ambiental y Registros Pblicos
que crea los Tribunales Ambientales, rganos jurisdiccionales
de Resoluciones de Calificacin Ambiental y Sanciones17, ii)
especializados cuya funcin principal es resolver las contro-
Autorizacin y Control de las Entidades Tcnicas de la Su-
versias medioambientales13.
perintendencia del Medio Ambiente18, as como el relativo a
La ley establece la creacin y funcionamiento de tres tribu-
iii) Programas de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de
nales a nivel nacional: el Primer Tribunal Ambiental, asentado
Reparacin19.
en Antofagasta, con competencia territorial entre las regio-
La puesta en marcha de la Superintendencia y los Tribu-
nes de Arica y Parinacota y Coquimbo; el Segundo Tribunal
nales Ambientales constituyen una necesidad de primera
Ambiental, ubicado en Santiago, que cubrir desde la regin
importancia para el pas, pues permitirn controlar el cum-
de Valparaso hasta Maule; y el Tercer Tribunal Ambiental, lo-
plimiento de los compromisos establecidos en el marco de
calizado en Valdivia, que llevar los casos presentados entre
proyectos de inversin y sancionar los daos ambientales
Biobo y Magallanes. De acuerdo con lo informado, la imple-
generados, los que muchas veces afectan a poblaciones que
mentacin de estos rganos ser progresiva y se iniciara en

Santiago el 28 de diciembre de 201214. Si bien la competen-
15 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El acceso a la justicia como garanta de los Derechos econmicos, sociales y culturales.
Estudio de los estndares fijados por el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.129 Doc.4, 7 de septiembre
de 2007, prr. 8.
16 Oficio N 378 de la Superintendencia del Medio Ambiente, de fecha
29 de agosto de 2012.
17 Acuerdo N 14 del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, de
fecha 14 de junio de 2012.
cia de los Tribunales Ambientales abarcar todo el territorio,

en la medida en que stos slo estarn en tres regiones
es importante que el Estado se preocupe de cumplir con
12 Para mayor informacin, consultar el captulo sobre derechos de los
pueblos indgenas de este Informe.
13 Una particularidad de estos tribunales es que tienen una composicin
mixta, pues uno de los tres jueces debe provenir del mbito de las
ciencias y ser especialista en medio ambiente.
14 Oficio N 378 de la Superintendencia del Medio Ambiente, de fecha
29 de agosto de 2012.
245
no cuentan con mecanismos para defender sus derechos o
El estudio da cuenta de 97 conflictos socioambientales ocu-
lograr compensaciones. Hasta tanto esto no est operativo
rridos en el pas entre enero de 2010 y junio de 2012, y
en su totalidad, este mbito carece de adecuados resguar-
permite concluir que estos tienen tres causas principales:
dos institucionales, lo que podra redundar en vulneraciones
i) el lugar de la exploracin o explotacin; ii) los residuos,
a los derechos humanos que preocupan al INDH, y que ya
emisiones22 e inmisiones23 que generan; y iii) el uso y/o con-
fue sealado hace un ao, en el Informe Anual 2011, sin que
taminacin de recursos naturales.
hayan ocurrido mayores avances.
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES
ORIGINADOS POR EL LUGAR DONDE SE
EMPLAZAN
ConFliCtos soCioaMbientales
en CHile
De los conflictos socioambientales analizados, un 55% se

A efectos de avanzar en la promocin y proteccin del
producen por el lugar de explotacin o exploracin. En esta
derecho a un medio ambiente libre de contaminacin, el
categora se agrupan los conflictos derivados de actividades
INDH desarroll este ao un estudio sobre conflictos so-
emplazadas en territorios que se encuentran protegidos por
cioambientales desde la perspectiva de derechos humanos,
su riqueza natural o biodiversidad as como aquellos que
que busc conocer las causas de los mismos y analizar el
tienen un valor cultural o turstico. En este sentido, quienes
tipo de afectacin de derechos que ocurren o pueden ocu-
cuestionan la ubicacin de estos emplazamientos invocan el
rrir en estos contextos .
derecho a un medio ambiente libre de contaminacin por
Los conflictos socioambientales han sido definidos en este
los efectos que las actividades productivas podran generar
estudio como las disputas entre diversos actores personas
sobre las caractersticas de dichos lugares.Tal es el caso de la
naturales, organizaciones, empresas privadas y el Estado,
desafectacin del Parque Nacional Lauca para la realizacin
manifestadas pblicamente y que expresan divergencias de
de explotaciones mineras, la extraccin de oro y plata en la
opiniones, posiciones, intereses, reclamos y planteamientos
Reserva Nacional Las Vicuas, as como la perforacin de los
de demandas por la afectacin (o potencial afectacin) de
giseres del Tatio para la generacin de energa geotrmica.
derechos humanos, derivada del acceso y uso de los recur-
En todos estos casos la causa de la disputa se relaciona con
sos naturales, as como por los impactos ambientales de las
la afectacin de ecosistemas frgiles, la disminucin de re-
actividades econmicas21.
cursos naturales y la prdida del valor patrimonial-turstico
20
de los lugares.
Un caso reciente en este mbito es el conflicto suscitado en
20 El Mapa de Conflictos Socioambientales en Chile estar disponible en

el sitio web del INDH a partir de diciembre de 2012. Al respecto, el
trabajo previo de diversas organizaciones no gubernamentales y medios de comunicacin, entre otras, Corporacin Participa, OLCA y
El Ciudadano, han constituido antecedentes relevantes para el trabajo
desarrollado por el INDH.
21 As, se incorporaron en este estudio aquellos conflictos socioambientales que cumplieran los siguientes requisitos: i) corresponder a una
disputa en razn de diferentes valores, percepciones y significados sobre circunstancias que afectan el medio ambiente y los derechos de las
personas; ii) ocurrir en la esfera pblica, en el sentido de ser visible
para un grupo mayor de personas adems de las propias involucradas,
y haber tenido alguna expresin pblica en el perodo 2010-2012,
independientemente de su fecha de inicio o la etapa en que se encontrara; e iii) involucrar acciones colectivas. Adems, la consideracin
de un conflicto socioambiental no dependi, en caso de existir, del
monto de la inversin, el tamao de la empresa involucrada ni la procedencia de su capital. A estos se aadieron conflictos socioambientales histricos que, independiente de la ocurrencia de manifestaciones
pblicas en el perodo sealado, resultaban interesantes de analizar
bajo la perspectiva de derechos humanos.
torno a Isla Riesco, donde las empresas Copec y Ultramar

proyectan la extraccin de carbn a cielo abierto a travs
de las Minas Invierno, Adela, Ro Eduardo, Elena y rea Oeste, cuyo inicio sera en diciembre de este ao. Al respecto
se organiz el Movimiento Alerta Isla Riesco que reclama la
afectacin de la biodiversidad de la zona producto de los
residuos de la explotacin carbonera24.
22 Corresponde a la descarga directa a la atmsfera de gases o partculas,
ya sea por una chimenea, ducto o punto de descarga.
23 Inmisin es la recepcin de la carga contaminante (emisin) en el medio ambiente, es decir, la concentracin de sustancias contaminantes
en un medio determinado (agua, aire, tierra).
24 Para mayores antecedentes visitar la pgina web http://www.alertaislariesco.cl/
246
Si bien existen disputas por localizacin en todo el pas,
En el caso de las centrales trmicas se suma otra arista: su
stas tienden a concentrarse en las regiones de Atacama
localizacin en el borde costero. Esto, debido a que requie-
(13,2%), Arica y Parinacota (11,3%), Antofagasta (9,4%) y
ren grandes volmenes de agua de mar para el proceso de
Araucana (9,4%). Esto est estrechamente relacionado con
enfriamiento de sus calderas. La succin y posterior devolu-
los sectores productivos a los cuales se asocia este grupo de
cin al mar de estas aguas a elevadas temperaturas puede
conflictos: la minera (39,6%) y la energa (34%).
causar la muerte de larvas, plancton y organismos marinos
necesarios para el funcionamiento del ecosistema, y termi-
En las regiones del norte del pas, lo anterior se materia-
nar afectando adems la fuente laboral de los pescadores
liza en que los conflictos socioambientales ocurren por la
de la zona. En este sentido, el derecho al trabajo se suma al
localizacin de faenas mineras, pues es en las zonas ridas
catlogo de derechos invocados por quienes reclaman.
y semiridas donde se encuentran las principales reservas

de cobre y metales asociados que han despertado el in-
Ms al sur, las hidroelctricas de embalses y de pasada27
ters de las empresas del rubro25. A esto se suma que la
tambin generan disputas por su ubicacin. Entre las prime-
expansin de la minera de las ltimas dcadas ha implicado
ras destacan Hidroaysn y Cuervo en la regin de Aysn,
buscar nuevas fuentes energticas para mantener en funcio-
San Pedro en la regin de Los Ros y Angostura en la regin
namiento sus actuales operaciones y garantizar las que se
del Biobo. La principal causa de estos conflictos se vincula a
desarrollarn a futuro. Por ello, los conflictos socioambien-
las grandes extensiones de territorio que sern inundados
tales catastrados que suceden en la zona norte del pas y se
por los embalses, accin que requerir la previa reubica-
vinculan a la generacin de energa elctrica tienen a la base
cin de las comunidades aledaas. Al respecto, el reclamo
el aumento de la demanda energtica que proviene desde
del Movimiento Patagonia sin Represas apunta a los efectos
el sector minero. Tal es el caso de la Central Termoelctri-
sobre los ecosistemas, la biodiversidad, el paisaje, el turis-
ca Angamos, ubicada en Mejillones, que abastece a Minera
mo y otras actividades econmicas o de subsistencia que se
Spence y Minera Escondida.
desarrollan en esos territorios28. Por su parte, las centrales

de pasada podran generar conflictos socioambientales fun-
Esto muestra la incidencia que tiene la explotacin del co-
damentalmente por la disminucin de los caudales de agua.
bre principal commodity26 de la economa chilena en la
Esta es la situacin de la Central Alto Maipo en la Regin
generacin de conflictos debido, por un lado, a los impactos
Metropolitana, que construir ductos para la captacin de
que genera su extraccin sobre el medio ambiente, las co-
agua proveniente de diversos esteros de la cuenca del ro
munidades aledaas y las economas locales; y, por otro, so-
Maipo. Segn el Movimiento No Alto Maipo, esto afectara
bre la generacin de electricidad, cuyo principal consumidor
la biodiversidad del lugar, las actividades tursticas y recrea-
es la propia industria minera. De hecho, en 2011 la minera
cionales que se desarrollan en la zona, as como la conser-
consumi el 39% de la energa del pas (Servicio Nacional
vacin de sitios arqueolgicos29.
de Geologa y Minera, 2011).
Otro punto a destacar es que en el 56,6% de los conflictos

socioambientales por localizacin se invoca la afectacin de
tierras y territorios indgenas. Al respecto es necesario acla25 A esto se suma la adaptacin de la normativa interna al auge minero
de las ltimas dcadas, introduciendo modificaciones no slo al Cdigo Minero, sino que tambin al desarrollo de reformas tributarias
y aduaneras que han significado un aumento considerable de las inversiones extranjeras en minera y, por tanto, de un nmero importante de nuevos proyectos. Segn cifras del Comit de Inversiones
Extranjeras, en 2011 la Inversin Extranjera Directa (IED) alcanz
los 17.299 millones de dlares, de los cuales un 60,1% estaba destinado al sector minero (Comit de Inversiones Extranjeras, 2012).
26 Trmino utilizado para sealar aquellos bienes generados en masa,
cuyo valor de transaccin es bajo dado su escaso nivel de diferenciacin respecto a sus similares en el mercado. En el caso de Chile
corresponde, entre otros, al cobre, la celulosa y las frutas.
rar que las tierras y territorios indgenas en cuestin no ne-
27 Son aquellas centrales que desvan momentneamente una fraccin

del caudal de un ro con el fin de aprovechar la cada de agua y lograr
el movimiento de un conjunto de turbinas (Centro de Energas Renovables, 2011).
28 Para mayor informacin, visitar la pgina web http://www.patagoniasinrepresas.cl/final/index.php
29 Para ms informacin visitar la pgina web http://noaltomaipo.
blogspot.com/
247
cesariamente coinciden con aquellas tierras que se encuen-
Estas disputas tienen a la base la demanda por el derecho a
tran reconocidas por CONADI en el Registro Pblico de
un medio ambiente libre de contaminacin, el cual aparece
Tierras Indgenas30. Entre estos conflictos socioambientales
en todos los casos, y en un 89,2% eso se complementa con
se encuentran los proyectos de exploracin y explotacin
la invocacin del derecho a la salud. Casos emblemticos
dentro y/o en las cercanas de territorios que comunidades
en este mbito son la Fundicin Ventanas de Codelco y la
indgenas habitan o reclaman como suyos. Tal es el caso de
contaminacin por polimetales en Arica, los que fueron
Pascua Lama, Las Flechas y El Morro, los que se ubican en
abordados en el Informe Anual 2011 del INDH.
Alto del Carmen y han generado la movilizacin de la cul-
Respecto a los sectores econmicos involucrados, este gru-
tura huascoaltina.
po de conflictos socioambientales se asocia principalmente
Otro grupo de conflictos donde se invoca la afectacin de
a la actividad energtica (59,5%) y minera (24,3%). En el
tierras y territorios indgenas corresponde a los asociados
caso de la produccin de energa, las disputas surgen por
a la construccin de las lneas de alta tensin para la trans-
las emanaciones de sus plantas, as como por las canchas
misin de la energa generada hacia los sistemas de interco-
de acopio de residuos. Por ejemplo, las centrales trmicas
nexin existentes en el pas. En esta situacin se encuentran
sobre todo aquellas que utilizan carbn o petcoke33 como
las lneas Neltume-Pullinque y Melipeuco-Freire, que atrave-
combustible generan controversia en las comunidades ale-
saran territorios del pueblo mapuche.
daas por el material particulado34 que producen, cuyo contenido incluye dixido de azufre, metales pesados y dixido
Al respecto, una de las principales solicitudes de los actores
de carbono. Estos elementos se acumularan en el suelo, las
involucrados es la aplicacin del Convenio 169 de la Orga-
aguas y el borde costero afectando la salud y otras activida-
nizacin Internacional del Trabajo (OIT), el cual establece en
des econmicas como la pesca artesanal, la agricultura y el
su artculo 6 N1 letra a) el deber de los Estados de con-
turismo (Mndez, 2011). Al respecto, existen en el pas 22
sultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
conflictos socioambientales ligados a centrales termoelctri-
apropiados y en particular a travs de sus instituciones re-
cas, entre las que destacan: Patache en Iquique, Guacolda y
presentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
Punta Alcalde en Huasco, Castilla en Punta Cachos, Barran-
o administrativas susceptibles de afectarles directamente.31
cones en La Higuera y Campiche en Puchuncav.
ORIGINADOS POR EMISIONES,
INMISIONES Y RESIDUOS
En el caso de la minera, las controversias ocurren por sus

residuos, principalmente por los denominados Pasivos Ambientales Mineros (PAM)35. Actualmente en Chile existen
faenas abandonadas, tanto estatales como privadas, en todo
Los conflictos que se generan por emisiones, inmisiones
el territorio nacional debido a la inexistencia hasta 2011
y residuos se concentran en las regiones de Antofagas-
ao en que se promulg la Ley 20.551 de Cierre de Faenas
ta (16,2%), Atacama (16,2%), Biobo (16,2%), Valparaso
Mineras de una normativa que obligara a las compaas a
(13,5%) y Coquimbo (13,5%), e involucra a comunas consi-
hacerse cargo del cierre de sus operaciones y de todo el
deradas como zonas de sacrificio32: Mejillones, Huasco, Pu-
material contaminante que quedaba depositado sin ningn
chuncav y Coronel.
33 Es un subproducto del refinamiento del petrleo que contiene altas

concentraciones de azufre y metales pesados como el nquel y el vanadio.
34 Por material particulado se entiende las muy pequeas porciones de
material slido o lquido que quedan suspendidas en el aire.
35 Corresponden a las instalaciones mineras abandonadas o paralizadas,
incluyendo sus residuos, que constituyen un riesgo significativo para
la salud o seguridad de las personas, para el medio ambiente o para
las actividades econmicas (Cmara de Diputados, 2010). Para mayor
informacin, consultar: Servicio Nacional de Geologa y Minera
(2010) y Oblasser & Chaparro (2008).
30 El Registro Pblico de Tierras Indgenas no incluye los territorios.

31 Sobre el deber del Estado de realizar consultas indgenas, ver captulo
sobre Derechos de los Pueblos Indgenas de este Informe.
32 Trmino acuado por el sector ambientalista para reflejar aquellos
lugares costeros que concentran una gran cantidad de industrias y
se encuentran muy contaminados. Para ms informacin consultar
la pgina de OCEANA: http://oceana.org/es/sa/nuestro-trabajo/
energia-limpia/zonas-de-sacrificio/antecedentes
248
resguardo, convirtindose en potencial fuente de contami-
En un 75% de estos conflictos se encuentran involucradas
nacin para el medio ambiente y la salud de las personas
las empresas mineras que requieren grandes volmenes de
(Cmara de Diputados, 2010). Casos emblemticos en re-
este elemento para sus faenas productivas, lo que es re-
lacin a residuos mineros son los ocurridos en la comuna
clamado por las comunidades que requieren el suministro
de Andacollo, donde existen alrededor de 90 depsitos de
para el desarrollo de sus actividades productivas y la satis-
relaves, de los cuales gran parte se encuentra en el radio
faccin de sus necesidades bsicas. Esta situacin se vuelve
urbano y algunos dentro del permetro central, poniendo
ms alarmante si se considera que en la zona centronorte
en riesgo el derecho a la salud de la poblacin dada la alta
del pas, donde se concentran gran parte de los conflictos
concentracin de mercurio.
socioambientales de este tipo, el agua es un recurso escaso

y las fuentes naturales estn prcticamente agotadas37.
Un conflicto por emisiones que acapar la atencin de la

opinin pblica en 2012 fue el ocurrido en Freirina, Regin
Si bien el sector minero ha invertido en la exploracin de
de Atacama, a propsito de la operacin del complejo que
nuevas fuentes de aguas subterrneas, el mejoramiento
la empresa Agrosuper construy para la crianza de cerdos, y
tecnolgico para incrementar la eficiencia de su uso y la
que entre sus efectos se encuentra la emanacin de olores
desalinizacin de agua marina (Comisin Chilena del Co-
relacionados con el tratamiento de heces. Preocupado por
bre, 2008), estos no son equivalentes a la presin sobre los
la posible vulneracin de derechos, el INDH realiz una mi-
recursos hdricos.
sin de observacin donde constat la afectacin al medio
En este mbito, es un problema la contaminacin de las
ambiente y la calidad de vida de las personas, ante lo cual
aguas superficiales y las napas subterrneas. Ejemplo de ello
inst al Estado a adoptar todas las medidas necesarias para
es el conflicto socioambiental que se desarrolla en el Valle
subsanar la situacin, resguardando el derecho a un medio
del Pupo, comuna de Los Vilos, en relacin al tranque de
ambiente libre de contaminacin y el derecho a la salud.
relaves El Mauro de Minera Pelambres, el que ha generado
Adems, recomend la adopcin de una norma de olores,
rechazo en la comunidad de Caimanes y ha sido sindicado
aspecto que hoy obstaculiza el monitoreo de la contami-
como contaminante de los esteros circundantes. Al respec-
nacin odorfera en Chile (Instituto Nacional de Derechos
to, un peritaje realizado por la Polica de Investigaciones en
Humanos, 2012).
agosto de 2012 seal que las aguas del Estero Pupo, en

los puntos analizados, no seran recomendables para rie-
ORIGINADOS POR EL USO Y/O
CONTAMINACIN DE RECURSOS
NATURALES
go y bebida dada la presencia de altas concentraciones de

manganeso, hierro y mercurio (Polica de Investigaciones de
Chile, 2012).
Estos resultados muestran que las disputas por la potencial
En cuanto a la tercera causa de los conflictos socioambien-
afectacin de derechos humanos derivada del acceso y uso
tales por uso y/o contaminacin de recursos naturales, las
de los recursos naturales, as como por los impactos am-
controversias se concentran en las regiones de Arica, Ataca-
bientales y sociales de las actividades econmicas, son una
ma, Coquimbo y Valparaso; y se vinculan fundamentalmente
realidad ineludible del pas frente a las cuales el Estado tiene
con el derecho al agua36 y la competencia que se genera por

este recurso entre diversos actores.
37 Al respecto, ver las siguientes resoluciones de la Direccin General

de Aguas: 232/1994 Zona de prohibicin para nuevas explotaciones de aguas subterrneas en la cuenca del ro Copiap, provincia
de Copiap, III Regin; 202/1996 Zona de prohibicin para nuevas
explotaciones de aguas subterrnea en el acufero del Valle de Azapa,
en la I Regin; 197/2000 Declaracin de Agotamiento del ro Loa y
sus Afluentes (aguas superficiales); 72/2005 Declaracin de Agotamiento del Ro Grande y Limar y sus Afluentes (aguas superficiales);
1515/2009 Declaracin de Agotamiento del Ro Elqui y sus Afluentes (aguas superficiales).
36 El derecho al agua tiene dos fuentes importantes de estndares: la

Observacin general N 15 del Comit DESC, cuyo artculo I.1 establece que El derecho humano al agua es indispensable para una vida
humana digna; y la Resolucin 64/292 de la Asamblea General de
Naciones Unidas, adoptada el 28 de julio de 2010, donde el derecho
al agua fue reconocido explcitamente y se indica que este recurso es
esencial para la realizacin de todos los derechos humanos.
249
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estadisticas/anuario/anuario_2011.pdf
250
Fotografa: Tai Lin Muoz
derecho a la vivienda adecuada
anteCedentes
El derecho a una vivienda adecuada, entendido como el
que se ofertan en el mercado inmobiliario y se cofinancian
derecho de todo hombre, mujer, joven y nio a tener un
con la banca, as como a la definicin de estndares mnimos
hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz
de materialidad y equipamiento que deben ser cumplidos
y dignidad1, no est reconocido explcitamente en la Cons-
por los privados que intervienen en el proceso de cons-
titucin, en las leyes ni normativas. Adicionalmente, la con-
truccin.
cepcin de vivienda utilizada en Chile se encuentra acotada
En este marco, uno de los principales problemas en Chile
al bien material que brinda cobijo a las personas.
es la calidad de las viviendas y la segregacin social que
En materia habitacional, el Estado chileno ha desarrollado
generan. En efecto, durante los ltimos veinte aos la pro-
polticas por ms de cien aos ligadas particularmente a la
duccin masiva de viviendas ha permitido disminuir el dficit
satisfaccin de necesidades de la poblacin ms pobre y a
habitacional desde un milln de viviendas a comienzos de
la entrega de viviendas de inters social. Desde las primeras
los aos 90 a 469.551 en la actualidad3 (Cmara Chilena de
intervenciones del urbanismo higienista en la segunda parte
la Construccin, 2011), sin mayor atencin a otros atribu-
del siglo XIX iniciativa precursora en la accin estatal en
tos que son igualmente relevantes. Este diagnstico general,
vivienda social derivada de la Ley de Habitaciones Obreras
sin embargo, tiene una excepcin en el caso de las per-
de 1906, cuyo objetivo era mejorar las condiciones de hi-
sonas afectadas por el terremoto y maremoto de febrero
giene de la vivienda popular hasta el gobierno de Salvador
de 2010, las que todava enfrentan problemas de acceso a
Allende, la construccin y el financiamiento de viviendas so-
la vivienda. Segn las ltimas cifras oficiales se encuentran
ciales se realizaba directamente por el Estado a travs de
en esta situacin 101.366 familias4 (Ministerio de Vivienda y
sus propias empresas. Posteriormente, dicho esquema de
Urbanismo, 2012b).
provisin fue reemplazado por un modelo subsidiario de
En relacin al problema de la calidad y la segregacin social
atencin habitacional que traspasaba a manos de privados
de las viviendas sociales en el pas, un ejemplo es la zona
la entrega de bienes y servicios donde el Estado era menos
de Bajos de Mena en la comuna de Puente Alto (Regin
eficiente (Loo, 2009). En la actualidad, la accin estatal est
Metropolitana), compuesta por 25.466 viviendas sociales
circunscrita principalmente a la entrega de aportes fiscales
organizadas en 48 villas, construidas con bajos estndares
(subsidios) para la adquisicin de soluciones habitacionales2
3 Esta cifra corresponde a los requerimientos habitacionales de inters

social, es decir, para familias cuyos ingresos son menores a 22,1 UF.
Incluye los requerimientos cuantitativos (para satisfacer las necesidades
de hogares y ncleos allegados) y cualitativos (mejoramiento de viviendas inadecuadas).
4 Esta cifra corresponde a las obras en proceso de construccin (65.905)
y las que estn por iniciarse (35.461).
1 Comisin de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre

la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel
de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari. Presentado el 25 de enero de
2001. E/CN.4/2001/51, prr. 8.
2 Concepto utilizado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(MINVU) para referirse a las viviendas subsidiadas.
253
DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES / DErECHo A lA VIVIENDA ADECuADA
de calidad durante la dcada de los 90, y que hoy albergan
tidades de la sociedad civil8, busc conocer en terreno el
a 122.278 personas en precarias condiciones (Ministerio de
proceso de reconstruccin posterremoto y abri debates
Vivienda y Urbanismo, 2012a). Al deterioro prematuro de
sobre la forma en que dicho proceso se est desarrollan-
sus viviendas se suma la falta de servicios bsicos, el hacina-
do, as como respecto al modelo general que el pas ha
miento, la inexistencia de equipamiento comunitario5, servi-
adoptado para brindar viviendas a su poblacin. En efecto,
cios y reas verdes, as como el aislamiento por la falta de
la Relatora puso de relieve la necesidad de abordar los
transporte y vas alternativas, lo que configura un escenario
desafos en materia de vivienda y reconstruccin desde
de pobreza, desintegracin social y guetizacin que impide
una perspectiva de derechos humanos, pues lo que ha
a las personas acceder a una geografa de oportunidades6
producido el marco general de [la] poltica de vivienda que
(Zapata, Galleguillos, & Wehrhahn, 2009). Esta situacin tam-
se est implementando hace ms de veinte aos en Chile,
bin ocurre en otros puntos del pas: en Chile existira un
es un concepto de vivienda como bien ofertado por el
total de 64 guetos que concentran a 1.684.190 habitantes,
mercado, subsidiado por el Estado para ser comprado por
de los cuales un 44% vive en el Gran Santiago y el 56% en
la gente, pero [ubicado] en periferias, no equipad[o], lejos
regiones7 (ATISBA, 2010).
de las oportunidades de trabajo (Rolnik, 2012).
Frente a este problema, el Poder Ejecutivo anunci en abril
En este captulo se abordar la definicin que los estnda-
de 2012 la conformacin de una Comisin Asesora Presi-
res internacionales brindan sobre el derecho a una vivienda
dencial que trabajar en la formulacin de una Poltica de
adecuada, la forma en como ste se materializa en la le-
Desarrollo Urbano para las ciudades de ms de 100 mil
gislacin nacional y las polticas pblicas implementadas, as
habitantes, la que buscara abordar los desafos en torno a
como los principales desafos en materia de proteccin y
la planificacin territorial y el desarrollo sustentable, y cuyos
garanta que tiene el Estado.
resultados estaran disponibles en marzo de 2013. Adems,

inici este ao la implementacin del Plan de Rehabilitacin
norMas y estndares
internaCionales de dereCHos
HuManos
Urbana 2012-2014 para la zona de Bajos de Mena que permitira disminuir la densidad poblacional, mejorar la conectividad, as como aumentar el equipamiento y reas verdes
de la zona.
El reconocimiento de la vivienda adecuada como un dere-
La visita no oficial que realiz a Chile entre el 26 de abril y
cho humano es el resultado de un proceso de dcadas de
el 3 de mayo de 2012 la Relatora Especial para la Vivienda
debate y perfeccionamiento del concepto, cuyo origen est
Adecuada, Sra. Raquel Rolnik, organizada por diversas en-
en el artculo 25.1 de la Declaracin Universal de Derechos

Humanos de 1948, donde se seala que Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los
servicios sociales necesarios [].
5 Corresponde a las obras complementarias a las viviendas tendientes a

favorecer el esparcimiento y el desarrollo social. En este concepto se
incluyen las multicanchas, gimnasios, juegos infantiles, sedes sociales,
bibliotecas, centros culturales, infocentros, entre otros.
6 Esta teora, desarrollada por George Galster y Sean Killen en 1995,
sugiere que el contexto geogrfico influye sobre la toma de decisiones
individuales que afectan el futuro socioeconmico de las personas.
7 Operacionalmente, el estudio de Atisba consider como gueto a sectores que cumplieran con cuatro criterios: homogeneidad social (alto
porcentaje de hogares pobres), concentracin y tamao (porcentaje de
hogares pobres respecto a la ciudad en que se ubican), cobertura de
servicios (metros cuadrados de comercio y servicios por habitante) y
accesibilidad (distancia al centro principal).
En este recorrido hay cuatro hitos relevantes para el enriquecimiento conceptual de este derecho que han permitido
8 Esta visita fue gestionada por una plataforma de organizaciones de la
sociedad civil compuesta por el Movimiento Nacional por la Reconstruccin Justa (MNRJ), el Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL),
Fundacin para la Superacin de la Pobreza, Coalicin Internacional
del Hbitat (HIC), Corporacin Inters Pblico, Corporacin SUR,
Hbitat para la Humanidad, Surmaule, Observatorio de Reconstruccin (OR), Vecinos del Barrio Yungay y la Asamblea de Vecinos de Villa
Olmpica.
254
superar la visin inicial ligada slo a la materialidad para as
Adems de lo anterior, es necesario el cumplimiento de una
ampliar sus atributos: la Declaracin de Vancouver, de 1976,
serie de atributos para que una forma particular de refugio
donde se reconoce la vivienda como necesidad bsica para
constituya una vivienda adecuada, lo que permite caracteri-
la dignidad humana y parte integrante del derecho a un
zar de forma concreta lo indicado en los estndares inter-
nivel de vida adecuado9; la Observacin General N 4 del
nacionales sobre este derecho. Al respecto, el Comit DESC
Comit DESC, de 1991, que aade elementos subjetivos y
enumera en su Observacin General N 4 los siguientes
socioculturales como la integracin social, la seguridad y el
atributos del derecho a una vivienda adecuada:
sentido de pertenencia10; el Informe del Relator Especial Sr.
Rajindar Sachar, de 1993, el primero en establecer estn-
seguridad de la tenencia: todas las personas deben
gozar de una proteccin legal contra el desalojo, el
dares internacionales en la materia e indicar las obligacio-
hostigamiento u otras amenazas, independiente del
nes de los Estados11; y la Declaracin de Estambul, de 1996,
tipo de tenencia de la vivienda.
que liga el derecho a la vivienda adecuada con el desarrollo
de asentamientos humanos sostenibles12. De all que, en la
disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones

e infraestructura: la vivienda adecuada debe incluir
actualidad el derecho a la vivienda adecuada no se entien-
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la
de solamente como un techo o cobijo, sino que se aborda
comodidad y la nutricin de las personas como agua
como una puerta de entrada a otros derechos econmicos,
potable, instalaciones sanitarias, servicios de emergen-
sociales y culturales (Rolnik, 2012).
cia, as como energa para la calefaccin, coccin de
El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
alimentos y alumbrado.
Humanos junto a ONU-Hbitat, agencia de Naciones Unidas
dedicada a promover el desarrollo urbano han establecido
gastos soportables: una vivienda adecuada implica

que los recursos utilizados para su mantencin son
que el concepto del derecho a la vivienda adecuada tiene
acordes al nivel de ingresos y no afectan la satisfaccin
a la base tres aspectos fundamentales. El primero de ellos
de otras necesidades bsicas de las personas y sus fa-
corresponde a un conjunto de libertades, como el derecho a
milias.
elegir la residencia, determinar dnde se quiere vivir, gozar de

libertad de circulacin, as como estar a salvo de interferen-
Habitabilidad: la vivienda adecuada debe ofrecer un es-
cias a la privacidad en el hogar. El segundo corresponde a las
pacio apropiado a sus ocupantes, protegerlos del fro, la
potestades de tenencia segura y restitucin de la vivienda, la
humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas
tierra y la propiedad; el acceso igualitario y no discriminatorio
para la salud, de riesgos estructurales como derrumbes
a la vivienda adecuada, as como la participacin en la toma
e inundaciones y de enfermedad. Asimismo, debe ga-
de decisiones vinculadas a la vivienda, tanto a nivel nacional
rantizar la seguridad fsica de quienes la habitan.
como comunitario. El tercero est asociado a no ser objeto
de erradicaciones forzadas, destruccin y demolicin arbitra-
accesibilidad: La vivienda adecuada debe ser para todos

y todas, pero prioritaria para los grupos desaventajados
ria del hogar (ACNUDH y ONU-Hbitat, 2010).
y discriminados como las personas adultas mayores, las

mujeres, los nios y nias, las personas con discapacidad,
Establecida en la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre

Asentamientos Humanos desarrollada en Vancouver en 1976, conocida como Hbitat I.
10 Comit DESC. Observacin General N4 El Derecho a Una Vivienda
Adecuada. Establecida el 13 de diciembre de 1991. E/1991/23.
11 Comisin de Derechos Humanos, Subcomisin de Prevencin de
Discriminaciones y Proteccin a las Minoras. El derecho a una vivienda adecuada: informe sobre la marcha de los trabajos presentado
por el Relator Especial Sr. Rajindar Sachar. Presentado el 22 de junio
de 1993. E/CN.4/Sub.2/1993/15.
12 Establecida en la Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos desarrollada en Estambul en 1996, conocida como Hbitat II.
las vctimas de desastres naturales, entre otros.
ubicacin: La vivienda adecuada debe localizarse en

un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de
atencin para nios, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente importante en ciudades
grandes y zonas rurales donde los costos de tiempo
y econmicos para llegar a los lugares de trabajo y
255
volver de ellos puede imponer exigencias excesivas
En tanto derecho econmico, social y cultural, el derecho
en los presupuestos de las familias pobres. De manera
a la vivienda adecuada requiere que el Estado solucione,
semejante, la vivienda no debe construirse en lugares
progresivamente y en la medida de los recursos que dispon-
contaminados ni en la proximidad inmediata de fuen-
ga, la carencia de vivienda adecuada en la poblacin, tanto
tes de contaminacin que amenazan el derecho a la
por el aseguramiento universal y no discriminatorio de las
salud de los habitantes.
condiciones bsicas de saneamiento como por medio de la

entrega de financiamiento a grupos vulnerados. En este sen-
adecuacin cultural: La manera en que se construye
tido, el derecho a una vivienda adecuada no es solamente
la vivienda, los materiales de construccin utilizados
una meta programtica que debe alcanzarse a largo plazo,
y las polticas en que se apoyan deben permitir ade-
sino que implica realizar sin demora y dentro de los recur-
cuadamente la expresin de la identidad cultural y la
sos disponibles todos los esfuerzos para llevar a la prctica
diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al
este derecho en el corto y mediano plazo16. Es importante
desarrollo o la modernizacin en la esfera de la vivien-
destacar que esta obligacin no prohbe los proyectos de
da deben velar por que no se sacrifiquen las dimen-
desarrollo que podran desplazar a las personas, pero le im-
siones culturales de la vivienda y porque se aseguren,
pone condiciones y lmites de procedimiento de modo que
entre otros, los servicios tecnolgicos modernos.
sean concebidos, formulados y aplicados en conjunto con la
El desarrollo del derecho a la vivienda adecuada es tan vas-
comunidad, minimizando los desalojos y las perturbaciones
to que a estos atributos intrnsecos se le han ido sumando
que causan17.
observaciones y salvaguardas para situaciones particulares,
A modo de reforzar el sentido del derecho a la vivienda
como las erradicaciones forzadas o las relocalizaciones post
adecuada, ACNUDH y ONU-Hbitat sealan un conjunto
desastres naturales13. Adems, existe un conjunto de estn-
de ideas fuerza para clarificar interpretaciones que se consi-
dares especficos para mujeres, nios y nias, personas que
deran erradas y fuera del espritu de los estndares interna-
habitan en tugurios14, personas en situacin de calle, pueblos
cionales, sobre todo en relacin al alcance de las obligacio-
indgenas, personas con discapacidad, personas adultas ma-
nes de los Estados18. De forma sinttica, algunas aclaraciones
yores, migrantes y desplazados15.
que se realizan son:
13 Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los

refugiados y las personas desplazadas (Principios Pinheiro), art. 1.1,
art. 1.2, art. 2.1, art. 8.2, art. 13.1 y art. 18.1; Observacin General N 7 del Comit DESC sobre desalojos forzosos; Resolucin A/
HRC/19/L.4 del 15 de marzo de 2012, sobre la vivienda adecuada
como un elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado en el contexto de situaciones de desastre.
14 Corresponde a asentamientos precarios. En Chile, su equivalente
seran las viviendas catalogadas en el CENSO como mejora, mediagua, rancho, choza, ruca, vivienda mvil y otro tipo de
vivienda. Al respecto, ver CEPAL (2007).
15 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, art. 17; Convencin
Internacional para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
Racial, art. 5 e) iii); Convencin sobre la eliminacin de todas las formas
de discriminacin contra la Mujer, art. 14 2) y art. 15 2); Convencin
sobre los Derechos del Nio, art. 16 1) y art. 27 3); Convenio N 169 de
la OIT sobre pueblos indgenas y tribales, art. 14, art. 16 y art. 17; Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares, art. 43 1) d); Convencin
sobre los derechos de las personas con discapacidad, art. 9 y art. 28; Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, art. 47, art. 58 m), art. 92,
art.147 ) y art. 256 k); Plan de Accin Internacional de Viena sobre el
Envejecimiento, recomendaciones 19, 20, 21, 22 y 23; Recomendacin
OIT N115 sobre el derecho a la vivienda de los trabajadores, art. 2, art.
5, art. 8.2 y art. 19.
16 Al respecto, el art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales indica: Cada uno de los Estados Parte
en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
17 Al respecto, el prrafo 15 de la Observacin N 7 del Comit DESC
indica que: El Comit considera que entre las garantas procesales
que se deberan aplicar en el contexto de los desalojos forzosos figuran: a) una autntica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificacin a todas las
personas afectadas con antelacin a la fecha prevista para el desalojo;
c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacin
relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se
destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del
gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando
ste afecte a grupos de personas; e) identificacin exacta de todas las
personas que efecten el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando
haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den
su consentimiento; g) ofrecer recursos jurdicos; y h) ofrecer asistencia jurdica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir
reparacin a los tribunales.
18 Para ms informacin consultar ACNUDH y ONU-Hbitat (2010).
256
El derecho a una vivienda adecuada no exige que el Esta-
ambas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU).
do construya viviendas para toda la poblacin, pero s que
El primero, conocido como Ley General de Urbanismo y
garantice que todas las personas puedan acceder a ella y
Construcciones (LGUC) establece los principios, atribu-
se abstenga de realizar prcticas que inhiban dicho acceso.
ciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos,

sanciones y dems normas que rigen a los organismos, fun-
El derecho a una vivienda adecuada no es lo mismo que el
cionarios, profesionales y particulares en las acciones de pla-
derecho a la propiedad, pues se vincula con otros derechos
nificacin, urbanizacin y construccin que se desarrollen
que tienen como fin asegurar que todas las personas, in-
en el territorio nacional. Por su parte, el D.S. 47 conocido
cluidas las que no son propietarias, tengan un lugar seguro
como Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
para vivir en paz y dignidad.
(OGUC) regula el procedimiento administrativo, los pro-
El derecho a la vivienda adecuada no es lo mismo que el
cesos de planificacin, urbanizacin y construccin, adems
derecho a la tierra, pero en algunos casos puede requerir
de fijar los estndares tcnicos de diseo y de construccin
para su pleno ejercicio y goce el logro del acceso a la tierra
exigibles a quienes desempean estas tareas.
y su control19.
En este marco, la vivienda es entendida como la edificacin

o unidad destinada al uso habitacional22. El apoyo estatal
norMatiVa naCional
sea por la va de beneficios, franquicias o exenciones est

destinado exclusivamente a aquellas denominadas viviendas
En el mbito normativo nacional, la Constitucin no consi-
econmicas, las que se encuentran reguladas en el Ttulo 6
dera el derecho a la vivienda adecuada dentro del catlogo
de la OGUC y cuya superficie edificada no debe superar
de derechos reconocidos en su artculo 19, lo que impacta
los 140 metros cuadrados, incluido el terreno donde se em-
directamente en los mecanismos que las personas tienen a
plazan23. Por su parte, la vivienda social corresponde a una
disposicin para hacerlo exigible. Sin embargo, en virtud de
vivienda econmica de carcter definitivo, cuyo valor de
la ratificacin del Pacto Internacional de Derechos Econ-
tasacin no sea superior a 400 unidades de fomento, salvo
micos, Sociales y Culturales20 (entre otros tratados interna-
que se trate de condominios de viviendas sociales en cuyo
cionales de derechos humanos que establecen estndares
caso podr incrementarse dicho valor hasta en un 30%24.
en la materia), y en base al art. 5 de la Constitucin que
Adems, se seala que las condiciones arquitectnicas de
obliga al cumplimiento de estos compromisos internaciona-
las viviendas sociales deben incluir al menos tres recintos:
les en derechos humanos, el Estado est obligado a respetar,
un dormitorio para dos camas, una sala de estar-comedor-
proteger y garantizar el derecho a la vivienda adecuada.
cocina y un bao con inodoro, lavamanos y ducha25.
La regulacin especfica del sector de vivienda se realiza a
Como se observa, el concepto de vivienda que se encuen-
travs de una serie de leyes y decretos que conforman el
tra en esta normativa y que permea el resto del marco
marco regulatorio bajo el cual el Estado enfrenta la provi-
regulatorio est restringido al mbito habitacional, hacien-
sin habitacional21. Al respecto, las normas ms importantes
do referencia slo a los metros cuadrados y su valor de ta-
son el D.F.L. 458 del ao 1975 y el D.S. 47 del ao 1992,
sacin en el mercado para establecer lo que constituye una

vivienda econmica o social a efectos de la implementacin
19 Aunque se indica la diferencia entre derecho a la vivienda y derecho

a la tierra, su intrnseca vinculacin hace imposible proveer viviendas
sin acceso al suelo. Si bien tener derecho a una vivienda adecuada no
implica ser propietario del suelo donde se asienta, al tener seguridad
en la tenencia, por ejemplo mediante el derecho al uso del suelo,
es posible evitar ser desalojado. Para mayor informacin consultar
ONU-Hbitat y Red Global de Herramientas del Suelo (2008).
20 Mediante el Decreto N 326 del Ministerio de Relaciones Exteriores,
publicado el 27 de mayo de 1989.
21 Esta informacin se encuentra disponible en el sitio web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, seccin normas legales.
de polticas pblicas. Eso se refuerza con lo establecido en

las normas tcnicas para su construccin, las que slo hacen
22 Ministerio de Vivienda y Urbanismo. D.S. 47, publicado el 5 de junio

de 1992, art. 1.1.2.
23 Ibdem, arts. 6.1.2. y 6.1.4.
24 Ibdem, art. 6.1.2.
25 Ibdem, art. 6.4.1.
257
mencin a caractersticas relacionadas con la materialidad e
habitantes a exigir su erradicacin, no slo por las altas con-
infraestructura de la vivienda. Todo esto hace posible afir-
centraciones de metales pesados en el suelo y el agua, sino
mar que la definicin chilena no cumple con los estndares
tambin por las posibles explosiones producto del biogs
internacionales sobre vivienda adecuada, especficamente
que rodea sus casas (Jara, 2011).
en relacin con los atributos de seguridad de la tenencia,
A lo anterior se agrega las dificultades del MINVU para in-
gastos soportables, accesibilidad, adecuacin cultural, ubica-
cidir en la gestin del suelo, dado que no tiene la atribucin
cin, disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e
legal para definir cmo y para qu fines se utiliza (funcin
infraestructura, as como algunos aspectos del componente
social)27. Ello implica que la localizacin de las viviendas so-
de habitabilidad.
ciales que el Estado provee, en cuya tasacin se incluye el
Existen varios ejemplos de este diagnstico. En 1997 qued
precio del suelo, est sujeta a la disponibilidad de terrenos
al descubierto el caso de las Casas Copeva, consistente
pblicos o privados y su valor establecido en el merca-
en 1.708 viviendas sociales de la Villa El Volcn 2 en Puente
do, situacin que incide en la periferizacin de los sectores
Alto construidas con estndares mnimos de materialidad,
pobres28. Al respecto, un estudio desarrollado en mayo de
que por falta de impermeabilizacin de sus muros y otras
2012 indica que no existe suelo disponible para viviendas
fallas estructurales quedaron completamente inundadas, si-
destinadas a los grupos ms vulnerables dentro del actual
tuacin que fue solucionada en un primer momento con la
radio urbano del Gran Santiago (Cmara Chilena de la
instalacin de un recubrimiento de nylon. Tras quince aos
Construccin, 2012, pg. 12).
de litigio, el pasado 23 de octubre la Corte Suprema sentenci al SERVIU Metropolitano a indemnizar a 592 fami-
la poltiCa pbliCa de
ViVienda y los obstCulos
para garantiZar el dereCHo
lias por la falta en que incurri el servicio al no supervisar

que las viviendas se construyeran adecuadamente26 (Emol,
2012a). Un caso similar ocurrido ms recientemente es el
de la poblacin Ruca Pehun en San Pedro de la Paz, Regin
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) es el princi-
del Biobo, cuyas viviendas presentan filtraciones y grietas
pal responsable en la provisin de mecanismos de acceso a
importantes en sus losas, lo que ha llevado a sus residentes
la vivienda, en la definicin de estndares habitacionales29 y
a manifestarse ante las autoridades para exigir una solucin
en la formulacin de instrumentos para regular el desarro-
(Charpentier, 2010).
llo urbano. Fue creado por la Ley 16.391 de 1965, y luego
El hacinamiento experimentado en los condominios Nuevo
reestructurado y regionalizado mediante el Decreto Ley
Horizonte II y Brisas del Mar en Via del Mar, as como en el
N1.305 de 1975. Este decreto dispone la desconcentra-
condominio Vicua Mackenna en Rancagua, donde existen
cin administrativa del MINVU estableciendo las Secretaras
1.793 departamentos con una superficie promedio de 38,2

metros cuadrados, tambin es muestra de los problemas
27 En Chile, el Estado tiene la propiedad del 51% del suelo (Ministerio de Bienes Nacionales, 2011). La administracin del uso, goce y
disposicin del suelo fiscal est en manos del Ministerio de Bienes
Nacionales y se realiza en funcin de lo establecido en el Decreto Ley
1.939 del 10 de noviembre de 1977. En el caso de la cesin a ttulo
gratuito del suelo fiscal, sta se realiza en casos acotados y bajo el
cumplimiento de determinadas condiciones. Mientras, la cesin a ttulo oneroso se realiza a travs de la comercializacin en el mercado,
donde se transa a valor comercial.
28 Medidas como la expropiacin o el traspaso de bienes pblicos entre
instituciones tienen escasa viabilidad en Chile, ya que ni la Constitucin ni las regulaciones de los organismos pblicos lo viabilizan.
29 Estos estndares son de carcter mnimo y su objetivo es regular las
viviendas que pueden ser objeto de subsidio estatal. Dichos estndares son revisados cada cierto tiempo y publicados mediante resolucin exenta del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
en materia de habitabilidad, razn que llevara al Poder Ejecutivo a implementar prximamente un plan de recuperacin de estas viviendas sociales, segn ha anunciado (Emol,
2012b).
Otra arista del problema se observa en la Villa Estacin Ferroviaria de Puente Alto. Su construccin sobre el vertedero La Caamera situacin descubierta en 2003 producto
del colapso de una matriz de alcantarillado ha llevado a sus
26 Rol causa N 8895-2009.
258
Regionales Ministeriales (SEREMI) y los Servicios de Vivien-
cuota de responsabilidad (Ministerio de Vivienda y Urbanis-
da y Urbanizacin (SERVIU)30.
mo, 2004, pg. 187), llevando a estructurar la poltica pblica
habitacional en base a tres pilares: el aporte estatal del sub-
Las SEREMI de Vivienda y Urbanismo tienen como funcin
sidio, el ahorro de las familias y el crdito complementario.
principal representar al gobierno central en las regiones y

asumir la planificacin regional de las polticas del MINVU.
Si bien la temprana obsolescencia fsica de los conjuntos de
Por su parte, los SERVIU son los encargados de ejecutar
vivienda social construidos entre 1980 y 2000 ha favorecido
las polticas ministeriales en el territorio, siendo los res-
el cuestionamiento de la poltica habitacional32 llevada a cabo
ponsables del seguimiento de la ejecucin de los subsidios
por el Estado chileno por ms de cuatro dcadas en particu-
habitacionales desde su otorgamiento hasta la obtencin
lar en referencia a la calidad de las soluciones, su localizacin
de una vivienda. Adems, los SERVIU administran diversos
y la incidencia de sta en la segregacin social, el modelo
programas para el mejoramiento de viviendas existentes, de
de provisin de vivienda ha permanecido sin mayores altera-
pavimentacin y de equipamiento comunitario, entre otros,
ciones hasta hoy salvo algunos ajustes en los mecanismos de
y hasta 2006 se involucraron tambin en el diseo de pro-
asignacin de subsidios y su cobertura: con el subsidio como
yectos de vivienda, lo cual ya ha sido totalmente tercerizado
principal herramienta de poltica pblica estatal, con una fuer-
a las Entidades de Gestin Inmobiliaria Social (EGIS) .
te participacin de la banca en la entrega de financiamiento
31
complementario y la definicin de las condiciones en que
En el mbito de las polticas pblicas, el Estado histrica-
se realiza33, as como un mercado inmobiliario que regula el
mente se ha centrado en la entrega de vivienda social a
precio del suelo y materializa las viviendas34.
los sectores ms vulnerables. En 1979, en el contexto de

la adopcin del modelo subsidiario, se promulg la Polti-
En la actualidad, la poltica habitacional corresponde a un
ca Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que postulaba
conjunto de subsidios algunos generados por gobiernos
tres aspectos fundamentales: i) que el suelo urbano no es
anteriores y otros creados recientemente que fueron arti-
un recurso escaso, ii) la aplicacin de sistemas flexibles de
culados y corregidos luego de un proceso de revisin efec-
planificacin, con una mnima intervencin estatal, y iii) la
tuado entre 2010 y 2011 por el MINVU, dando origen al
necesidad de definir procedimientos y eliminar restricciones
Sistema Integrado de Subsidio Habitacional (Ministerio de
para permitir el crecimiento natural de las reas urbanas,
Vivienda y Urbanismo, 2010a). Este sistema se encuentra
siguiendo la tendencia de la oferta y la demanda (Ministerio
normado por el Decreto 1/2011 del Ministerio de Vivienda
de Vivienda y Urbanismo, 2004). Esto implic la irrupcin
y Urbanismo, el cual entr en vigencia en agosto de 2012. En
del mercado como ejecutor, articulador y financiador de la
esta poltica pblica se define el subsidio como una ayuda
oferta de vivienda social, quedando el Estado a cargo de
estatal directa, que se otorga por una sola vez al beneficiario,
fomentar la iniciativa privada para la provisin de este bien
sin cargo de restitucin, y que constituye un complemento
material a las familias. A partir de esto, la vivienda fue conce-
del ahorro que necesariamente deber tener el beneficiario
bida como un derecho que se adquiere con el esfuerzo y el
y, si lo necesitare, del crdito que obtenga para financiar la
ahorro, accin en la cual la familia y el Estado comparten su
adquisicin o construccin en sitio propio, de una vivienda
30 Estos servicios regionales fusionaron a las Corporaciones que haban sido creadas dcadas anteriores como la CORVI, CORHABIT,
CORMU y otras.
31 Segn la informacin publicada en el sitio web de MINVU, las EGIS
son organizaciones privadas y del sector pblico que cumplen funciones de asistencia tcnica y social en el marco de los programas
habitacionales dirigidos a los sectores vulnerables, cuya tarea consiste
en desarrollar y presentar proyectos habitacionales al MINVU que
sean tcnica y econmicamente factibles, ajustados a la normativa vigente, coherentes con las aspiraciones de las familias, pertinentes con
el propsito de mejorar la calidad de vida de las personas que forman
parte del proyecto e insertos en barrios e integrados al entorno.
32 La mayora de estos cuestionamientos han provenido de la academia

y de organizaciones de la sociedad civil dedicadas al mbito de la vivienda adecuada. Ejemplo de ello son los estudios de Ducci (2000),
Sabatini, Cceres & Cerda (2001), Hidalgo (2004), Jirn & Corts
(2004), Rodrguez & Sugranyes (2005) y Seplveda et. al (2009).
33 En este mbito operan diversas instituciones: las que reciben y acreditan el ahorro de las personas postulantes, las que entregan y administran los crditos hipotecarios, las que emiten bonos de deuda para
manejar el riesgo crediticio y las que compran los instrumentos de
deuda como inversin.
34 Al respecto, la Cmara Chilena de la Construccin es un actor relevante.
259
econmica35, la cual deber tener como destino exclusivo
En trminos monetarios este subsidio tiene un aporte base
el uso habitacional.
de 380 UF, el que en las zonas extremas asciende a 590 UF.

Adems, se puede complementar con subsidios de localiza-
Segn lo declarado por el MINVU, los ejes estratgicos del
cin para zonas urbanas (entre 110 y 200 UF) o factibiliza-
Sistema Integrado de Subsidio Habitacional son: i) otorgar
cin en reas rurales (hasta 110 UF), premio a la capacidad
real capacidad de eleccin a las familias, de modo que con
de ahorro de la familia (hasta 20 UF), construccin en altura
subsidio en mano puedan elegir entre adquirir una vivienda
para edificios de tres pisos o ms (hasta 110 UF), tamao
nueva o usada, o bien, sumarse junto a otras familias a un
del grupo familiar (70 UF) e integracin de un familiar con
proyecto en construccin; ii) dar mayor flexibilidad y trans-
discapacidad (entre 20 y 80 UF).
parencia al sistema de subsidios habitacionales, generando

una normativa unificada que regule todos los programas; iii)
Subsidios para sectores emergentes (Ttulo I)

y medios (Ttulo II)
generar ms movilidad social, con incentivos al esfuerzo de

segmentos emergentes que vendan viviendas usadas y quie-
Este subsidio se rige por el D.S. 01/2011 del MINVU y se
ran comprar una de mayor valor; iv) contar con un sistema
encuentra orientado a personas con capacidad de ahorro
de subsidios centrado en la focalizacin y progresividad de
y que puedan complementar el financiamiento con un cr-
los beneficios, permitiendo el acceso a la vivienda sin deuda
dito hipotecario. En el caso de los sectores emergentes, el
a las familias ms vulnerables y apoyando a quienes aspiren a
financiamiento se otorga para la compra o construccin de
viviendas de mayor valor, en cuyos casos el subsidio ser re-
una vivienda cuyo valor no exceda las 1.000 UF, mientras
lativamente menor; y v) dar una solucin definitiva a situacio-
que para la clase media dicho valor asciende a 2.000 UF. Las
nes crticas de habitabilidad, poniendo especial nfasis en los
viviendas pueden estar ubicadas en reas urbanas o rurales
campamentos (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010b).
y deben ser para el uso habitacional del beneficiario.
A partir de lo anterior se articula la oferta de subsidios que
La particularidad de este subsidio es que aumenta en la
se organiza en funcin de los tipos de demandantes: grupos
medida en que el precio de la vivienda es menor, llegando
vulnerables, emergentes y medios.
a 500 UF para sectores emergentes y 400 UF para los sectores medios. En ambos casos existen diferencias regionales,
Subsidios para grupos vulnerables:

Fondo Solidario de Eleccin de Vivienda
en particular para las regiones extremas y los territorios insulares, lo que puede incrementar el tope del subsidio entre
Este subsidio, creado a partir del D.S. 49/2011 del MINVU, es
100 y 200 UF.
el sucesor del Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Est destinado a la atencin de familias que optan por comprar una
Adems, lo anterior tambin puede ser complementado
vivienda nueva o usada sin crdito hipotecario, sea en un rea
con los siguientes subsidios: ubicacin en zonas de renova-
rural o urbana. Se trata de un subsidio dirigido a los denomi-
cin urbana o desarrollo prioritario (entre 200 y 400 UF),
nados grupos vulnerables, los que se definen como familias
localizacin en zonas de conservacin histrica (hasta 300
sin vivienda que viven en situacin de vulnerabilidad social y
UF), inclusin de un familiar con discapacidad (hasta 20 UF)
cuyo puntaje de Carencia Habitacional en la Ficha de Protec-
y participacin de un proyecto de integracin social (hasta
cin Social (FPS) sea igual o menor a 8.500 puntos .
100 UF).
Las principales diferencias con su antecesor son que i) la
Para la postulacin a estos aportes estatales las personas
seleccin de los postulantes se realiza en funcin de su si-
deben acreditar el ahorro mnimo requerido (30 UF para
tuacin de vulnerabilidad y carencia habitacional; ii) la postu-
los sectores emergentes y 50 UF para los sectores me-
lacin se puede realizar en forma individual o grupal.
dios) y tener el puntaje requerido en la Ficha de Proteccin
36
35 Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Decreto 1, publicado el 6 de

junio de 2011, art. 1.
36 Descripcin del programa en la pgina web de MINVU.
260
Cuadro 1: CoMparaCin de Metas HabitaCionales MinVu 2011-2012
ao
Fondo solidario
de ViVienda
(ds 174/2005)
Fondo solidario
de eleCCin de
ViVienda
(ds 49/2011)
seCtores
eMergentes
(d.s.1 ttulo i)
seCtores Medios
(d.s. 1 ttulo ii)
Unid
Total UF
Unid
Total UF
Unid
Total UF
Unid
Total UF
2011
19.170
10.183.801
15.740
5.823.800
11.928
2.147.040
2012
881
511.347
30.812
17.665.403
22.257
8.235.106
16.685
2.669.600
Incremento porcentual
total subsidios
para
proVeer ViViendas
Unid
Total UF
46.838
18.154.641
70.635
29.081.456
51%
60%
Fuente: Elaboracin propia a partir de Circulares MINVU N18/2012 y N004/2011.
Social (13.484 puntos, aplicable slo para el subsidio Ttulo
el rol subsidiario del Estado y la situacin de endeudamiento
I). En tanto, para la adjudicacin se recibe bonificacin por
de las familias.
el tamao del grupo familiar, la antigedad de la postulacin,
Rol subsidiario del Estado: la ratificacin del Pacto Internacio-
el monto del ahorro y la caracterizacin socioeconmica.
nal de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales implica,
De acuerdo con las metas del MINVU, este ao el Estado
entre otras cosas, que los Estados adecuen sus instrumen-
adjudicara un total de 70.635 subsidios habitacionales re-
tos legales internos para reconocer el derecho a la vivien-
gulares equivalente a 29.081.456 UF, lo que constituye un
da adecuada en forma explcita, asumiendo la obligacin de
60% ms que el presupuesto 2011 .
asegurar la dignidad bsica de las personas, lo cual no supo-
37
38
ne ser propietario de una vivienda, sino que tener la garanta
Respecto a los requisitos para acceder a los distintos subsi-
de contar con el apoyo solidario de la sociedad para habitar
dios de la poltica habitacional, ellos no contemplan ninguna
adecuadamente.
focalizacin ni medida especial temporal para las mujeres.

Es importante recordar que el acceso de las mujeres a una
Por su parte, en el modelo subsidiario actual, la vivienda
vivienda adecuada ha sido materia de preocupacin para los
no se considera como un derecho, sino que en trminos
organismos internacionales de derechos humanos. Al res-
de una mercanca cuya calidad depende de los recursos fi-
pecto, la actual Relatora Especial para la Vivienda Adecuada
nancieros involucrados. Esto se vincula a la definicin de la
indic en su informe 2011 que [a]unque el hogar debe-
vivienda que subsidia el Estado: de bajo costo, con mnimo
ra ser un lugar de seguridad, dignidad, paz e igualdad, para
estndar material y que se emplaza en un suelo posible de
millones de mujeres de todo el mundo el derecho a una
pagar, lo que no guarda relacin con la conceptualizacin
vivienda adecuada no se ha cumplido ni realizado .
de Naciones Unidas y los atributos de la vivienda adecuada.
39
El informe presentado por Chile ante el Comit DESC en
A partir de la revisin de la institucionalidad y las polticas
2012 reafirma la centralidad que la materialidad (en el sen-
pblicas habitacionales que el Estado desarrolla en la actuali-
tido del acceso a una vivienda como un techo) tiene en
dad, es posible identificar dos obstculos en relacin con los
la vivienda subsidiada por el Estado, al indicar que [l]a pro-
estndares internacionales en materia de vivienda adecuada:
duccin habitacional posibilitada por los programas directos

y subsidios del MINVU, constituye un componente central
de la evolucin descrita en el prrafo anterior [de disminu-
37 No incluye los aportes enmarcados en el programa de reconstruccin

posterremoto.
38 Dado que an se estn desarrollando llamados a postulacin, es imposible estimar la implementacin efectiva.
39 Asamblea General de Naciones Unidas. Informe de la Relatora Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sra. Raquel Rolnik. Presentado el 26
de diciembre de 2011. A/HRC/19/53, prr. 7.
cin del dficit habitacional]. Entre 1990 y 2008, sumando

las obras terminadas de vivienda, del Servicio de Vivienda
y Urbanizacin (SERVIU) viviendas Bsicas y Progresivasy
los subsidios otorgados, la produccin habitacional con
261
apoyo estatal alcanz la cifra de 1.444.793 viviendas40.
deudoras habitacionales, situacin que para cerca de 500
Es necesario precisar que la adopcin de un modelo sub-
mil familias en la actualidad trae aparejado el riesgo de re-
sidiario de provisin de vivienda no es problemtica en s
mate de sus propiedades, pues la normativa no impide el
misma, en la medida en que la regulacin y el control del
desalojo de quienes dejen de pagar sus obligaciones45.
Estado logren garantizar que las entidades privadas cumplan
Un estudio desarrollado en 2010 sobre el endeudamiento
con lo sealado en los estndares internacionales en la ma-
en la poltica habitacional chilena refuerza la idea anterior.
teria, produciendo viviendas adecuadas.
Al respecto, se seala que [l]os programas del MINVU
A lo anterior se suma el escaso control de la especulacin
han producido un endeudamiento problemtico entre los
inmobiliaria, que por tratarse de un mercado poco regulado
sectores populares. De hecho, el endeudamiento, que es
permite la subutilizacin del suelo urbano y la existencia de
relativamente despreciable [en relacin] al ingreso de un
terrenos baldos en engorde , a la espera que eventual-
trabajador medio del sector formal, se vuelve objeto de
mente sean urbanizables . Al respecto, una debilidad per-
inestabilidad y vulnerabilidad para los sectores formados en
sistente en la poltica habitacional es la precariedad de sus
su mayora de trabajadores del sector informal. La precarie-
mecanismos para gestionar el suelo desde su funcin social,
dad y la inestabilidad de sus medios a veces vuelven difcil
aspecto que redunda en la localizacin de viviendas sociales
el pago de mensualidades, sobre todo cuando las cuotas
en terrenos perifricos de bajo valor, mala accesibilidad y
constituyen entre 40% y 60% de sus ingresos mensuales en
limitado acceso a servicios .
hipoteca(Casgrain, 2010, pg. 169).
Como corolario, la normativa sectorial y las polticas pbli-
Al respecto, el Poder Ejecutivo decret en abril de 2012
cas implementadas por el Estado conceptualizan la vivienda
la entrega de beneficios para deudores habitacionales per-
como un bien que se obtiene producto del ahorro familiar
tenecientes a los quintiles I y II, consistentes en la rebaja
y del beneficio que el Estado subsidiario les otorga a las
de hasta el 60% de dividendos as como la posibilidad de
familias como premio a su esfuerzo. Sobre este punto, es ne-
obtener una condonacin completa de la deuda para las
cesario aclarar que si bien los estndares internacionales no
personas que se encuentren en una situacin de extrema
prohben la contraprestacin, enfatizan la obligacin del Es-
vulnerabilidad producto de enfermedades, discapacidad u
tado de adoptar medidas para garantizar que el porcentaje
otras circunstancias46.
41
42
43
de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados
La situacin de los deudores habitacionales de escasos re-
con los niveles de ingreso44.
cursos, sumada a la falta de una legislacin que proteja ade-
El endeudamiento de las familias: Otro problema asociado
cuadamente frente al desalojo es materia de preocupacin
al modelo actual de provisin de vivienda social es la carga
para el INDH, pues se incumple el atributo de gastos so-
econmica que para las familias de escasos recursos supone
portables del derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo,
el pago de dividendos, parte esencial del modelo de finan-
la ausencia de informacin actualizada disponible sobre el
ciamiento compartido de viviendas sociales con participa-
universo de deudores habitacionales y sus caractersticas
cin de la banca implementado en Chile. Esto ha llevado
impide evaluar los hallazgos mencionados anteriormente
a que las personas no slo sean propietarias, sino tambin
con la situacin en 2012 de este segmento de la poblacin.

Sobre estos obstculos, el ltimo informe presentado a
40 Chile. Cuarto Informe peridico de aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, prr. 134.
41 En espera a que aumente su precio.
42 Para ms informacin consultar el texto de Arditi, Carrasco, Jirn &
Seplveda (2003).
43 Para ms informacin consultar las siguientes referencias bibliogrficas: Rodrguez & Sugranyes (2005) y Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2011b).
44 Comit DESC. Observacin General N 4 El Derecho a UnaVivienda Adecuada. Establecida el 13 de diciembre de 1991. E/1991/23, prr. 8.c).
Naciones Unidas por la actual Relatora Especial sobre
45 Dado que no se cuenta con cifras oficiales se utiliz la estimacin

de la organizacin ANDHA Chile Democrtico, divulgada en la
prensa este ao: http://www.lanacion.cl/andha-chile-democratico-condonados-son-950-de-un-total-de-500-mil-deudores/noticias/2012-08-29/160334.html
46 D.S. N 78 del MINVU, Publicado el 12 de abril de 2012.
262
Vivienda Adecuada seala que [l]a promocin del acce-
vidad. A cuatro meses de la catstrofe, en julio de 2010, las
so a una vivienda adecuada no puede basarse exclusiva-
tareas asumidas por ambos comits fueron transferidas a los
mente en mecanismos financieros. Debe haber polticas
distintos ministerios involucrados en el proceso de recons-
e intervenciones estatales ms amplias, como inversiones
truccin. Aqu, el MINVU asumi la tarea de implementar
pblicas en infraestructura y servicios bsicos, mejora y
un Programa de Reconstruccin de Vivienda (PRV) con un
rehabilitacin de asentamientos humanos, polticas de
encargado nacional, denominado Chile Unido Reconstruye
planificacin urbana y de la tierra, financiacin pblica,
Mejor, que se bas en la entrega de subsidios a todas las
suministro de tierras y viviendas, regulacin de los alqui-
personas afectadas que corresponden a los quintiles que
leres y marcos jurdicos e institucionales conexos47.
atiende el Ministerio a travs de subsidios.
As, el nmero de viviendas a reconstruir o reparar se fij
iMpaCto del terreMoto 27/F

en el dereCHo a una ViVienda
adeCuada
en 220 mil, de los cuales 75 mil corresponden a construc-
El terremoto del 27 de febrero de 2010 no solo fue una
de septiembre de 2012 se han asignado un total de 222.418
de las catstrofes de mayor intensidad en Chile , sino que
subsidios, alcanzando la meta proyectada. De estos subsidios,
adems la ms extendida territorialmente, ya que afect
el 49% corresponde a reparacin de viviendas (PPPF) y 51%
a 50 ciudades y 900 pueblos de las regiones de Valpara-
para la construccin de viviendas nuevas o la adquisicin de
so, Metropolitana, del Libertador Bernardo OHiggins, del
alguna ofertada en el mercado (subsidios FSV I y II, DS 40,
Maule, del Biobo y de La Araucana. A la intensidad y ex-
DS 01, Construccin en Sitio Propio y Autoconstruccin
tensin del terremoto se le aade su larga duracin tres
Asistida). El informe agrega que a la fecha hay 121.052 obras
minutos y el maremoto que le sigui, ya que con ello se
terminadas, de las cuales un 32% corresponde a viviendas
incrementaron los daos y la prdida de vidas humanas. De
nuevas y 68% a reparaciones (Ministerio de Vivienda y Ur-
acuerdo con el informe de la Comisin Especial Investiga-
banismo, 2012b). A continuacin se muestra un diagrama
dora de la Cmara de Diputados, presentado pblicamente
con el estado de avance del proceso de reconstruccin en
en septiembre de 2011, las viviendas daadas alcanzaran
materia de vivienda.
cin en sitios propios (Ministerio de Vivienda y Urbanismo,

2011; Ministerio de Planificacin, 2011). De acuerdo con el
Informe sobre Entrega de Soluciones Habitacionales, al 30
48
un total de 370 mil.

Para la atencin de la primera fase de intervencin, el Gobierno cre un Comit de Emergencia y otro de Reconstruccin, los cuales estuvieron trabajando por cuatro meses.
Mientras el Comit de Emergencia asumi tareas de logstica y atencin de urgencias de la poblacin en reas de salud
y abastecimiento de alimentacin, entre otros, el Comit de
Reconstruccin se hizo cargo de la evaluacin y catastro de
los daos junto con colaborar en la priorizacin de obras,
particularmente en lo referido a infraestructura y conecti-
47 Asamblea General. Informe de la Relatora Especial sobre la vivienda

adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida
adecuado, Sra. Raquel Rolnik. Presentado el 10 de agosto de 2012.
A/67/286, prr. 71 a).
48 Las estadsticas indican que es el quinto terremoto de mayor intensidad que se tenga registro a nivel mundial, 8,8 grados en la escala
Richter.
263
Cuadro 2: reConstruCCin HabitaCional a niVel naCional, al 30 de septieMbre de 2012
121.052
Viviendas entregadas
38.396 nuevas
82.656 reparadas
222.419
Subsidios entregados
65.905
Viviendas en construccin
35.461
trabajos por iniciar
(antes de junio de 2013)
55.707 nuevas
10.198 en reparacin
19.467 a construir
15.994 a reparar
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras publicadas en MINVU (2012b).
Cuadro 3: reConstruCCin HabitaCional a niVel regional, al 30 de septieMbre de 2012

entregadas
en obra
por iniCiar
total
% de aVanCe
(slo entregadas)
Valparaso
10.562
2.677
981
14.220
74,28
Metropolitana
23.324
7.094
3.025
33.443
69,74
OHiggins
10.325
10.621
6.166
27.112
38,08
Maule
26.960
17.412
5.590
49.962
53,96
Biobo
46.131
27.245
19.643
93.019
49,59
Araucana
3.750
856
56
4.662
80,44
regin
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras publicadas en MINVU (2012b).
Al desglosar el estado de avance del proceso de recons-
releva dificultades en relacin a la respuesta estatal en ma-
truccin por regin se observa que las ms avanzadas son
teria de vivienda. La primera de ellas tiene relacin con el
Araucana y Valparaso, mientras que OHiggins y Biobo an
cierre de la etapa de emergencia y la tardanza en el inicio
no alcanzan el 50% de avance.
del proceso de reconstruccin, lo que sumado al largo perodo transcurrido entre el otorgamiento del subsidio y el
Tras recorrer las zonas afectadas y reunirse con actores so-
inicio de las obras gener mucha incertidumbre entre las
ciales, acadmicos y autoridades, la Relatora para la Vivienda
personas afectadas. Un segundo mbito de preocupacin
Adecuada Raquel Rolnik manifest que muchas de las solu-
es la presin que ha ejercido el mercado inmobiliario en
ciones propuestas violan el derecho a la vivienda adecuada
la definicin de la oferta de viviendas en funcin de los
de la gente, por ser soluciones de bajsima calidad, por es-
subsidios disponibles y no de los intereses de las personas
tar ubicadas en periferias sin oportunidades de educacin,
damnificadas. Un ejemplo de ello es el desplazamiento de
trabajo y otros aspectos (Rolnik, 2012). Esto supone un
personas y familias hacia los cerros o la periferia de las ciu-
importante desafo para las etapas que restan del proceso
dades producto del aumento del valor de los terrenos o
de reconstruccin.
sitios cntricos que ocupaban antes del desastre, as como
La primera parte del estudio realizado en 2011 por el
del inters por estos para proyectos inmobiliarios. Esto se
INDH sobre el proceso de reconstruccin posterremoto
liga con la necesidad de dar espacios de participacin a las
264
bibliograFa
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ACNUDH y ONU-Hbitat. (2010). Folleto informativo N21/Rev.1.
Al respecto, tambin es relevante la fiscalizacin a la gestin
El derecho a la vivienda adecuada. Ginebra.
de las empresas constructoras de viviendas definitivas, de

modo que cumplan con los compromisos adquiridos. Por
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ltimo, es necesario asegurar que el mecanismo de asigna-
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En este aspecto se basa una de las crticas que acadmicos
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pdf/ipos_2011.pdf
n o m _ a r c h i vo = I n fo r m e % 2 0 d e % 2 0 Av a n c e % 2 0 d e % 2 0
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266
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267
Violaciones masivas,
sistemticas
e institucionalizadas a los
derechos humanos en el
perodo 1973-1990
6
1.
2.
3.
Derecho a la verdad y la memoria

Derecho a la justicia
Derecho a la reparacin e indemnizacin
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS
E INSTITUCIONALIZADAS A LOS DERECHOS HUMANOS

en el perodo 1973-1990
violacioneS maSivaS, SiStemticaS e
inStitucionaliZadaS a loS derechoS humanoS

en el perodo 1973-1990
anteCedentes
La construccin de la convivencia democrtica en una so-
fomentan el debate sobre el rol de la verdad y la memoria
ciedad que fue vctima de violaciones masivas y sistemticas
en el presente.
a los derechos humanos plantea el desafo de encarar el
Durante este ao tambin se llev a cabo la visita del Gru-
legado del pasado y las expectativas de justicia y reparacin
po de Trabajo de las Naciones Unidas sobre las Desapa-
por el dao ocasionado. Superar la herencia de las violacio-
riciones Forzadas o Involuntarias (GTDFI)1, el que se en-
nes masivas y sistemticas exige la accin coordinada del
trevist con diversos actores, entre ellos, el INDH. En las
Estado en orden a garantizar la verdad, la justicia y la repa-
observaciones preliminares posteriores a su visita, este r-
racin. Ello debe ser concebido y asumido no slo como un
gano de Naciones Unidas valor la accin de la justicia en
imperativo normativo, sino como una genuina expresin de
trminos de sealar que Chile es quizs el pas con la ms
voluntad social de repudio a estos crmenes y como funda-
completa respuesta judicial respecto a las graves violaciones
mento sin el cual no es posible, en forma efectiva, asegurar
a los derechos humanos [] (GTDFI, 2012). No obstante,
que en el futuro no se vuelvan a repetir.
precis su preocupacin por la aplicacin de normas que
El prximo ao se recuerdan 40 aos del golpe de Estado,
morigeran la responsabilidad criminal en trminos de esta-
momento propicio para reflexionar como sociedad en tor-
blecer sanciones no efectivas que se alejan de los estndares
no a los desafos que se abren en relacin con el impacto
internacionales de derechos humanos, cuestin que ya haba
que el transcurso del tiempo tiene sobre las vctimas, sus
planteado el INDH en los Informes Anuales anteriores.
familiares y la sociedad en su conjunto, y cmo ello afecta las
En este captulo se analiza la situacin del ao en el mbito
obligaciones que el Estado tiene en estas materias. Nuevos
del derecho a la verdad y la memoria histrica, as como en
actores y generaciones, aquellas que no fueron testigos de
el campo del derecho a la justicia, en base a la jurisprudencia
los hechos que impusieron una poltica de desprecio por la
de la Corte Suprema y la tendencia que se advierte en los
vida, la libertad y la convivencia democrtica, se suman al
fallos dictados este ao en orden a ajustar la decisin de
debate acerca de la justicia, el rol de la memoria y la verdad,
los tribunales superiores a los estndares internacionales de
y las polticas de reparacin. En este marco, un desafo per-
derechos humanos. Al final se aborda tambin el anlisis de
manente es el de renovar da a da la vigencia del consenso
algunas polticas de reparacin tanto en su dimensin indi-
acerca del valor de la dignidad humana.
vidual como colectiva.
Durante el transcurso de 2012 estos temas han formado

parte del debate nacional, como constatacin de que ellos
1 El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias es

un rgano de Naciones Unidas que nace por resolucin N 20 (XXXVI)
de 29 de febrero de 1980, de la Comisin de Derechos Humanos. Est
integrado por cinco expertos/as independientes.Tiene por mandato actuar como canal de comunicacin entre las familias y los Gobiernos con
el fin de asegurar que los casos individuales sean investigados. Asimismo
presta asistencia a los Estados para la aplicacin de la Declaracin de
Naciones Unidas Sobre Proteccin de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. Visita Realizada del 13 al 21 de agosto de 2012.
no son solamente asuntos del pasado, sino que conviven

con nuestro presente y permean la construccin del futuro.
Los homenajes a favor de quienes envilecieron la accin del
Estado ponen en tensin los relatos sobre el pasado en el
proceso de reconstruccin de la convivencia democrtica y
273
1
6
derecho a la verdad y la memoria
La significacin del pasado y el rol de la memoria histrica
Providencia, recinto perteneciente a la Municipalidad. Pocos
en la construccin de la democracia actual han estado pre-
meses despus, el 10 de junio de este ao, la Corporacin
sentes, en relacin con varios hechos pblicos.
11 de septiembre llev a cabo un homenaje al ex dictador

Augusto Pinochet en el Teatro Caupolicn de Santiago.
A fines de 2011, el Consejo Nacional de Educacin aprob

las Bases Curriculares para el curso de Sexto Bsico don-
Ambos actos plantearon una discusin acerca de la nega-
de se aborda el perodo 1973, cambiando el concepto de
cin de crmenes del pasado, los lmites a la libertad de
dictadura militar por el de rgimen militar. Este cambio se
expresin, y el rol de la memoria y la verdad en relacin
propuso comparar diferentes visiones sobre el quiebre de la
con las violaciones masivas y sistemticas a los derechos
democracia en Chile, el rgimen militar y el proceso de recu-
humanos. Si bien el homenaje a Krassnoff se realiz en un
peracin de la democracia a fines del siglo XX, considerando
espacio municipal dependiente de un rgano del Estado y el
los distintos actores, experiencias y puntos de vista (Salazar,
homenaje a Pinochet tuvo lugar en un recinto privado, estos
2012). Este tema gener un debate pblico, y el Ministerio de
eventos tuvieron en comn el reconocimiento a figuras que
Educacin tuvo que enfrentar crticas de diversos sectores .
han violado los derechos humanos, lo que atenta contra la
Producto de esta discusin, en las Bases Curriculares para el
dignidad de las vctimas y ofende la memoria de los familia-
rea de Historia, Geografa y Ciencias Sociales se mantuvo
res, deudos y la sociedad en su conjunto.
el trmino dictadura militar junto con el de rgimen militar
En junio de este ao, la controversia se volvi a abrir cuando
(Ministerio de Educacin, 2012, pg. 29).
el Premio Nacional de Historia, Sergio Villalobos, expres que
Otro hecho que abri el debate fue el homenaje organiza-
la labor de conservacin, promocin y difusin del Museo de
do por la Corporacin por la Justicia, la Verdad Histrica y
la Memoria y los Derechos Humanos era sesgada y parcial, al
el Respeto por el Estado de Derecho en Chile, en noviem-
no ofrecer al pblico los antecedentes que explicaran las vio-
bre de 2011, al Brigadier (R) del Ejrcito Miguel Krassnoff
laciones de derechos humanos ocurridas durante la dictadura,
Martchenko, miembro de la Direccin Nacional de Inteli-
afirmando que es evidente que el museo de marras es parte
gencia DINA y posteriormente de la Central Nacional de
de una propaganda de agrupaciones polticas que, ante el fra-
Informaciones CNI, actualmente condenado a una pena
caso actual de sus acciones, busca imgenes y conceptos que
de 111 aos de crcel por su participacin en crmenes de
afirmen la debilidad que les aqueja (Villalobos, 2012) Sobre
guerra y/o delitos de lesa humanidad3, al que invit Cristin
los dichos del historiador, la Directora de Bibliotecas, Archivos
Labb, en su condicin de alcalde de la comuna de Provi-
y Museos Dibam, Sra. Magdalena Krebs, sostuvo que [l]a
dencia4. El acto se realiz en el marco de la presentacin de
opcin que tom el museo en cuestin, de circunscribir su
un libro biogrfico del ex represor, en instalaciones del Club
misin slo a las violaciones a los DD.HH., sin proporcionar al

visitante los antecedentes que las generaron, limita su funcin
pedaggica, agregando que [u]na visin incompleta de los
2 La diputada Karla Rubilar critic la medida sealando que [l]as dictaduras son dictaduras en cualquier lugar del mundo, y la historia debe
conocerse como corresponde. (La Tercera, 2012)
3 Gendarmera de Chile. Oficio N 0569 de 24 de septiembre de 2012.
4 A este respecto la Contralora General de la Repblica, a travs del
Dictamen N 15676 de 16 de marzo de 2012, sobre procedencia de la
actuacin del alcalde de Providencia en invitar a un acto de homenaje a
una persona condenada en procesos por crmenes de lesa humanidad,
seal que: [l]a actuacin de la autoridad edilicia, en orden a invitar
al referido evento invocando el cargo que ejerce y, por ende, la representacin del respectivo municipio, ha excedido el marco jurdico
vigente y ha importado la contravencin a una prohibicin expresa que
le impone la preceptiva estatutaria [].
hechos hace difcil la comprensin del mensaje y lo desvincula

de la responsabilidad de cada uno de nosotros para con el sistema democrtico. El Museo de la Memoria es una institucin
privada, pero fue construido con recursos estatales y cuenta
con recursos asignados anualmente por la Ley de Presupuestos. Debiera, por tanto, cumplir con un rol social y contribuir a
la armona de la sociedad (Krebs, 2012). Ante este debate, el
Museo de la Memoria y los Derechos Humanos manifest, a
275
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS E INSTITUCIONALIZADAS A LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERODO 1973-1990 / DErECHo A lA VErDAD Y lA mEmorIA
travs de su Directorio, que la tarea de la institucin no es de
en materia de derechos humanos. Asimismo seal en ese
carcter historiogrfico ni jurdico y que [s]u propsito no es
contexto su preocupacin porque sectores en la sociedad
entregar informacin acerca de las causas que condujeron a
chilena directa o indirectamente avalen los crmenes que se
esas violaciones o contextualizarlas, ni, tampoco, formular im-
cometieron como parte de una poltica sistemtica y gene-
putaciones individuales de responsabilidad, sino promover la
ralizada contra ciudadanos y ciudadanas. Este hecho revela
idea que, con prescindencia de las circunstancias, ese tipo de
la urgente necesidad de asumir como Estado una poltica
hechos no deben ocurrir nunca ms en nuestro pas (Museo
decidida de educacin en derechos humanos y conocimien-
de la Memoria y los Derechos Humanos, 2012).
to de la memoria histrica (Instituto Nacional de Derechos

Humanos, 2011b)
Los opiniones sostenidas por quienes cuestionaron la tarea

del Museo de la Memoria, contrastan con las formuladas
pendencias del Museo en abril de este ao expres [q]ue
PROYECTO DE LEY QUE SANCIONA EL

NEGACIONISMO
en materia de Derechos Humanos hay cinco pilares. Pri-
A propsito del homenaje a Krassnoff Martchenko, duran-
mero la memoria. Hay que recordar, porque cuando uno
te el transcurso del ao se alentaron algunas iniciativas le-
se olvida, a veces comete los mismos errores. La verdad, la
gislativas para sancionar el negacionismo. Este concepto es
justicia y tambin la reparacin en la medida de lo posible
entendido como la accin de relativizar, revisar, mermar o
del dao causado. Y el quinto pilar es mirar hacia adelante
tergiversar hechos histricos pblicos y notorios como el
y crear en Chile una cultura de tolerancia y de respeto a
Holocausto, y se ha dado en relacin con crmenes de
los Derechos Humanos, porque esa es la mejor manera de
lesa humanidad en diferentes pases del mundo. Las diversas
protegernos de cualquier intento, hoy da o en el futuro,
formas de negacin de crmenes de lesa humanidad consti-
de atentar contra los derechos de las personas o contra la
tuyen una obstruccin a los procesos de establecimiento de
dignidad de las personas [] (Gobierno de Chile, 2012).
la verdad y la preservacin de la memoria histrica.
por el Presidente de la Repblica, quien tras visitar las de-
En un largo proceso no exento de tensiones, el pas ha lo-
Las formas de negacin pueden tener distintas expresio-
grado establecer ciertos consensos que estn a la base de
nes, desde la negacin absoluta de la ocurrencia de los he-
la reconstruccin de la convivencia democrtica. Uno de
chos hasta su reinterpretacin y renombramiento en otros
ellos es que ningn contexto, por interpretable que este
trminos, su justificacin moral o su explicacin en base a
sea, justifica los crmenes de Estado y las violaciones a los
razones histricas. Todas estas manifestaciones tienen por
derechos humanos5. A propsito de los actos pblicos de
objeto debilitar el reproche a las violaciones a los derechos
homenaje a represores condenados, el INDH expres que
humanos.
[e]l Estado y sus funcionarios tienen la obligacin de garantizar y respetar los derechos humanos, incluido el derecho
No existen estndares vinculantes en el mbito del derecho
a una reparacin integral a las vctimas y familiares de los
internacional de los derechos humanos que se orienten es-
crmenes cometidos durante la dictadura. Dicha reparacin
pecficamente a castigar penalmente el negacionismo. Por
incluye el derecho a acceder a la verdad de lo ocurrido y a
el contrario, el Comit de Derechos Humanos ha sealado
que esta sea asumida por quienes hacen parte del Estado
que [l]as leyes que penalizan la expresin de opiniones so-
como autoridades pblicas y funcionarios. En consecuen-
bre hechos histricos son incompatibles con las obligacio-
cia, el patrocinio, la participacin o cualquier otra forma de
nes que el Pacto impone a los Estados Parte en lo tocante
apoyo institucional en favor de homenajes a criminales con-
al respeto de las libertades de opinin y expresin. El Pacto
denados por violaciones a los derechos humanos vulnera
no autoriza las prohibiciones penales de la expresin de
manifiestamente los deberes de autoridades y funcionarios
opiniones errneas o interpretaciones incorrectas de acontecimientos pasados6.
5 Encuesta Nacional Universidad Diego Portales. (2010) Tolerancia y

Derechos Humanos. El 70,5% de los/as encuestados/as manifest que
En 1973 no se justificaba violar los derechos humanos bajo ninguna
circunstancia. (UDP, 2010).
6 Comit de Derechos Humanos. Observacin General N 34. Artculo

19 Libertad de opinin y libertad de expresin. 12 de septiembre de
2011. CCPR/C/GC/34, prr. 49.
276
1
6
Sin embargo, en virtud de la obligacin que recae en los
este tipo de actos sern castigados con presidio menor en
Estados en orden a determinar las responsabilidades frente
su grado mnimo (61 das a 541 das)9. Asimismo, la mocin
a esta clase de crmenes, es posible concluir el inters de
propone que quien patrocine o financie con fondos pbli-
la comunidad internacional en que los discursos del nega-
cos estos homenajes incurrir en la pena de presidio menor
cionismo no amparen ni obstruyan las investigaciones y el
en su grado medio (541 das a 3 aos) como tambin la
revelamiento de la verdad acerca de las violaciones a los
pena de inhabilitacin especial temporal para el cargo u ofi-
derechos humanos y, en especial, de los delitos de lesa hu-
cio en su grado medio.
manidad y crmenes de guerra.
A propsito de la primera de estas iniciativas, en enero de
Algunos pases que han sufrido violaciones sistemticas a
este ao el INDH expres en la Comisin de Derechos Hu-
los derechos humanos prohben y sancionan penalmente
manos de la Cmara de Diputados el repudio a este tipo
el negacionismo . En la legislacin chilena no existen nor-
de homenajes, y precis que el uso de la herramienta penal
mas de estas caractersticas. Sin embargo, con motivo de
debiera ser subsidiaria y que cada vez que un proyecto pro-
homenajes a represores condenados por violaciones a los
pone la utilizacin del instrumento punitivo debe plantearse
derechos humanos se han presentado dos proyectos de ley
la pregunta sobre si existe otra forma menos lesiva de los de-
en el Congreso. El primero seala en su artculo nico que
rechos fundamentales para sancionar conductas que se esti-
quienes pblicamente nieguen, minimicen o condonen, in-
ma deben ser objeto de reproche10. En este sentido, el INDH
tenten justificar o aprueben los crmenes de lesa humanidad
seal que el instrumento ms eficaz para enfrentar las ac-
o genocidios cometidos, particularmente, bajo el rgimen
ciones y discursos que lesionan la dignidad del ser humano
militar que gobern Chile entre los aos 1973 y 1990, sern
y ofenden a las vctimas y la sociedad es el reforzamiento de
castigados con una pena de crcel de seis a dos aos [sic] .
las polticas pblicas que promuevan una cultura de respeto
a los derechos humanos. En todo caso enfatiz que siendo el
El segundo proyecto de ley propone establecer sanciones a
Estado el obligado a respetar y garantizar los derechos hu-
las personas que rindan homenajes a personas condenadas
manos y habiendo reconocido el involucramiento de agen-
por delitos de lesa humanidad, prohibiendo cualquier tipo
tes a su servicio en las violaciones masivas y sistemticas de
de honores, tributos u homenajes a personas, vivas o falle-
derechos humanos durante la dictadura, debe considerarse
cidas, que hubieran sido condenadas por delitos de lesa hu-
la posibilidad de prohibir y sancionar administrativamente a
manidad, agregando que quienes convoquen o patrocinen
aquellos funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus funciones expresen y/o comprometan bienes pblicos en actos
de negacin o de homenaje respecto de hechos en los cuales
7 En Alemania, el apartado 130 del Cdigo Penal, sobre amotinamiento

del pueblo sanciona la negacin del Holocausto en los siguientes trminos: Quien publicite o en una reunin apruebe, deniegue o plantee
como inofensivo un acto cometido bajo las reglas del Nacional Socialismo del tipo indicado en la Seccin 220, subseccin, de una forma
capaz de alterar la paz social, deber ser penado con prisin por hasta
5 aos o una multa. En Francia la denominada Ley Gayssot establece en su artculo 24 bis que se castigar con las penas previstas en
el apartado sexto del artculo 24 a quienes nieguen, por los medios
enunciados en el artculo 23, la existencia de uno o varios crmenes
contra la humanidad tal como los define el artculo 6 del estatuto del
tribunal militar internacional anexo al acuerdo de Londres de 8 de
agosto de 1945 y que hayan sido cometidos bien por miembros de una
organizacin declarada criminal en aplicacin del artculo 9 del citado
estatuto, bien por una persona declarada culpable de tales crmenes
por una jurisdiccin francesa o internacional []. En el marco del sistema europeo de derechos humanos, cabe destacar la Decisin Marco
2008/913/JAI del Consejo de la Unin Europea de 28 de noviembre
de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho Penal.
8 Boletn 8049-17 de 21 de noviembre de 2011.La mocin se encuentra
al cierre del presente Informe en primer trmite constitucional en la
Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados.
el Estado ha asumido su responsabilidad.
OBRAS DE REPARACIN SIMBLICA:

MEMORIALES Y MUSEO DE LA MEMORIA Y
LOS DERECHOS HUMANOS
En el campo de los derechos humanos, los conceptos de
verdad y memoria estn relacionados entre s, y se inscriben
en un proceso ms amplio de bsqueda de justicia frente a
las violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los
9
Boletn 8.080 07 de 12 de diciembre de 2012. La mocin se encuentra en primer trmite constitucional en la Comisin de Defensa
y comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana del
Senado de la Republica.
10 Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana. Cmara de Diputados. Sesin de 4 de enero de 2012. Boletn 8049-17.
277
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS E INSTITUCIONALIZADAS A LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERODO 1973-1990 / DErECHo A lA VErDAD Y lA mEmorIA
derechos humanos. Al Estado le corresponde garantizar que
Humanos. Dicha institucin ha desarrollado acciones de
los crmenes ocurridos no se repitan, a travs de promover
promocin, difusin y conservacin del patrimonio his-
la memoria histrica que contemple acciones destinadas al
trico asociado a las violaciones masivas y sistemticas a
resguardo del patrimonio histrico y polticas de reparacin,
los derechos humanos. A la fecha, el Museo rene 788
incluidas formas colectivas y simblicas, reforzando el com-
colecciones que corresponden en su mayora a fondos
promiso con el respeto a la dignidad del ser humano .
documentales en diversos soportes y formatos (cerca de
11
94.000 tems) y a colecciones de objetos (1.400 objetos).
Las polticas pblicas de memoria tienen por finalidad sus-
Ellos han sido constituidos fundamentalmente mediante
traer del olvido aquellos hechos traumticos para promover
donaciones, constituyndose como un proceso de cons-
no slo el recuerdo y la honra de las vctimas, sino instalar
truccin colectiva de la memoria con el objeto de preser-
un mensaje de repudio a crmenes que lesionan la concien-
varla y ponerla a disposicin del pblico13.
cia de la humanidad. Expresiones de estas polticas son la

mantencin y construccin de espacios pblicos que, en di-
Entre septiembre de 2011 y julio de 2012, 199.549 perso-
versos formatos como monumentos, memoriales, sitios de
nas han visitado el Museo, incluyendo las vistas a las mues-
conciencia, museos y obras culturales, rememoran el pasado
tras itinerantes en regiones14. Este ha cumplido un rol de
de violaciones a los derechos humanos.
promocin y conservacin, y adicionalmente ha desempeado un papel en el mbito de la justicia, al proveer infor-
El INDH ha sealado que, en el contexto de una repara-
macin a los tribunales de justicia que lo requieren. En este
cin integral, la reparacin simblica busca reconocer a
sentido, durante 2012, el Museo ha respondido mediante
las vctimas en su dignidad, preservando la memoria de las
oficios, 164 requerimientos de diversos tribunales del pas
violaciones ocurridas, a la vez que previniendo su no re-
que llevan causas relacionadas con vctimas de la dictadura15.
peticin en el futuro, constituyendo una expresin de este

esfuerzo las polticas de memoriales, monumentos y sitios
A estas iniciativas se suman otras acciones emprendidas
de memoria (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
por organizaciones de la sociedad civil, destinadas a recupe-
2011, pg. 264).
rar y mantener espacios de memoria y sitios de conciencia.

Son los casos, entre otros, de la Corporacin Parque por la
El Estado ha apoyado acciones de construccin y con-
Paz Villa Grimaldi16 ; Casa Memoria Jos Domingo Caas17,
servacin de memoriales y sitios de memoria (Garretn,

Gonzlez, & Lauzn, 2011). En Chile, se registran 233 memoriales y sitios de memoria distribuidos a lo largo del
pas, que en la mayora de los casos han sido iniciativas de
organizaciones de la sociedad civil, fundamentalmente de
familiares y vctimas12. Una de las iniciativas emblemticas
en este mbito es el Museo de la Memoria y los Derechos
13 Museo de la Memoria y los Derechos Humanos. Ordinario N 03/2012

de 12 de septiembre de 2012. De acuerdo a esta informacin dicho
presupuesto es canalizado a travs de la DIBAM y ascendi para el ao
2012 a la cantidad de 1.448.340.000 pesos.
14 Ibdem.
15 Ibdem.
16 La Corporacin Parque por la Paz Villa Grimaldi fue constituida el 13
de julio de 1996, como una entidad privada sin fines de lucro y que,
por Decreto Exento N 170 del 17 de marzo de 2005 del Ministerio
de Bienes Nacionales, es la encargada de gestionar y poner en valor
el sitio patrimonial Parque por la Paz Villa Grimaldi, ex Cuartel Terranova (Corporacin Parque por la Paz Villa Grimaldi).
17 La fundacin Jos Domingo Caas, entidad privada sin fines de lucro, creada el 30 de abril de 2009, tiene como objetivo promover
el mantenimiento de la memoria colectiva respecto de los derechos
humanos (Fundacin 1367 Jos Domingo Caas)
11 Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de

violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones. 60/147 Resolucin
aprobada por la Asamblea General el 16 de abril de 2005.
12 Programa de Derechos Humanos Ministerio del Interior y Seguridad
Pblica. Oficio N 17157 de 12 de octubre de 2012. Se da cuenta de
81 memoriales; 35 monolitos; 29 calles; 22 placas conmemorativas;
20 recintos con el nombre de vctimas; 13 nominaciones, ejemplo
orquestas, fundaciones y otras; 10 salas y auditorios; 5 mausoleos; 4
murales; 2 plazas; 7 esculturas; 4 nombres de villas o poblaciones; 1
monumento. De estas 233 obras, 45 fueron financiadas total o parcialmente por el Programa de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior, y el Presupuesto asignado al Programa de Derechos Humanos destinado a la construccin o reparacin de memoriales para el
perodo 2011-2012 asciende a 58.313.670 pesos.
278
1
6
Londres 38, Casa de la Memoria18, Casa de la memoria y
Una de las iniciativas importantes del ao por su contribu-
museo de los Derechos Humanos de la ciudad de Valdivia19.
cin al proceso de bsqueda de verdad y justicia en relacin

con la accin represiva de los organismos de seguridad de
BSQUEDA DE LA VERDAD EN EL MBITO

DEL MERCOSUR
las dictaduras del Cono Sur (Plan Cndor) es la que se
acord en el marco de las reuniones de representantes de

derechos humanos y cancilleras de los Estados miembros y
Uno de los esfuerzos desarrollados por los Estados inte-
asociados a Mercosur. En efecto, el Plan Cndor que signi-
grantes y asociados al Mercosur fue la creacin en 2008 del
fic la desaparicin, muerte y tortura de miles de nacionales
Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos con el
de Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Paraguay es objeto
objetivo de articular polticas regionales en materia de de-
de investigacin por parte de dicha instancia que, bajo el
rechos humanos20. Durante el transcurso de este ao dicho
alero de la Comisin Permanente sobre Memoria, Verdad
rgano present el documento Principios para polticas
y Justicia, constituy en marzo el Grupo Tcnico para la ob-
pblicas sobre sitios de memoria, instrumento destinado
tencin de datos, informacin y relevamiento de archivos de
a preservar la memoria en relacin a las graves violaciones
las Coordinaciones Represivas del Cono Sur y, en particular,
cometidas por las dictaduras del Cono Sur, el que fue apro-
de la Operacin Cndor22. Esta instancia, de la que participa
bado por la Reunin de Altas Autoridades de Derechos
el INDH (en calidad de invitado), se propone establecer
Humanos y Cancilleras del Mercosur y Estados asociados21.
canales de comunicacin y coordinacin entre los distintos
Este instrumento busca la promocin del desarrollo de pol-
pases con el objeto de compartir informacin relevante en
ticas pblicas que impulsen la construccin y profundizacin
el desarrollo de las investigaciones y juicios que se tramitan
de la memoria en torno a los crmenes del pasado en el
por violaciones a los derechos humanos, especialmente en
marco de las obligaciones de los Estados por garantizar los
lo referido a las coordinaciones de los rganos de seguridad
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin integral de
de las dictaduras militares del Cono Sur. Ello requiere iden-
las vctimas, sus familiares y la sociedad en su conjunto. Estos
tificar archivos y elaborar () un ndice general relativo a
principios deben ser considerados por el Estado de Chile al
la informacin que sobre el tema hay en las Cancilleras y
momento de disear polticas pblicas en esta materia, en
reas de migraciones de los Gobiernos del Mercosur. Ello
su calidad de miembro asociado al Mercosur.
con el objetivo general de crear una herramienta de vinculacin entre los pases capaz de aportar a los procesos de
verdad y justicia (IIPPDH, pg. 5).
18 En julio de 2009 se constituye la organizacin comunitaria funcional

denominada Londres 38, Casa de la Memoria para todos los fines
relacionados con la gestin y administracin de este sitio histrico
(Londres 38, Casa de la Memoria). El Estado, a travs de la DIBAM,
ha proporcionado desde 2009 apoyo financiero a algunas de estas
iniciativas. De acuerdo a los datos recogidos en las pginas web de
estas organizaciones se asign para el caso del Parque por la Paz Villa
Grimaldi para el ao 2011 la suma de $ 147.838.000, las que se complementan con otros ingresos de agencias pblicas llegando a un total
de aporte estatal a la suma de $194.101.383. Londres 38 Casa de la
Memoria, recibe como aporte estatal la suma de $ 193.381.000 para
el ao 2012.
19 La Corporacin funciona en la propiedad situada en Vicente Prez Rosales N 764, y fue entregada en concesin a la Agrupacin de Familiares de Detenidos Desaparecidos y Ejecutados Polticos de Valdivia, en
ceremonia pblica el 17 de marzo de 2010 por el Ministerio de Bienes
Nacionales. El inmueble alberg desde 1976 a la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA) y la Central Nacional de Informaciones (CNI).
20 Diez Estados del Mercosur, entre integrantes y asociados, acordaron
crear esta instancia durante la XI Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH),
que se realiz el 26 y 27 de marzo de 2008 en la ciudad de Buenos Aires.
21 Documento ratificado por la XXII Reunin de Altas Autoridades en
Derechos Humanos y Cancilleras del Mercosur, el 3 y 6 de septiembre de 2012 Porto Alegre.
22 Este grupo tcnico fue constituido por dos representantes de cada

Estado miembro y asociados. En el caso de Chile, los representantes
designados por el Gobierno fueron la actual Secretaria Ejecutiva del
Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y el Jefe
Jurdico de dicha reparticin. El Grupo de trabajo se reuni el 12 y 13
de julio de 2012 en la ciudad de Buenos Aires y el 3 al 6 de septiembre
de 2012 en la ciudad de Porto Alegre. En ambas citas, el INDH ha participado en calidad de invitado. La Corte IDH ha definido la Operacin
Cndor en los siguientes trminos: [l]a llamada Operacin Cndor,
nombre clave que se dio a la alianza que una a las fuerzas de seguridad
y servicios de inteligencia de las dictaduras del Cono Sur en su lucha y
represin contra personas designadas como elementos subversivos.
Las actividades desplegadas como parte de dicha Operacin estaban
bsicamente coordinadas por los militares de los pases involucrados.
Dicha Operacin sistematiz e hizo ms efectiva la coordinacin clandestina entre fuerzas de seguridad y militares y servicios de inteligencia de la regin []. Corte IDH Caso Gelman Vs Uruguay. Sentencia
de 24 de febrero de 2011, prr. 44.
279
derecho a la juSticia
2
6
El deber de investigar y sancionar crmenes de guerra y/o
los Convenios de Ginebra eran aplicables a ciertos crme-
delitos de lesa humanidad ha sido reconocido como una
nes de la dictadura y que de ello devena la prohibicin de
norma imperativa de derecho internacional ius cogens ,
auto exoneracin26. Aun cuando dicha interpretacin marc
que se consagra en diversos instrumentos internacionales24.
un hito, en el sentido de iniciar una tendencia en orden a
As, respecto de esta clase de crmenes, ni el transcurso del
privar de eficacia al Decreto-Ley de Amnista, ese mismo
tiempo, ni disposiciones de derecho interno, extinguen la
ao la Corte Suprema dict resoluciones que avalaban su
responsabilidad penal; es decir, a diferencia de los delitos
aplicacin27. Posteriormente, en 2004, en la sentencia dic-
comunes, no es aplicable ni la prescripcin25 ni la amnista. La
tada en el proceso por el secuestro calificado de Miguel
proteccin a la dignidad del ser humano frente a crmenes
ngel Sandoval Rodrguez, la Corte Suprema decidi que
que impactan la conciencia de la humanidad reclama que,
por tratarse de un delito de carcter permanente no era
en todo tiempo y lugar, el Estado lleve a cabo los esfuerzos
procedente la aplicacin de la amnista y, citando su propia
necesarios por investigar y sancionar con penas proporcio-
jurisprudencia en esta materia, seal que es un principio
nadas y adecuadas al dao ocasionado.
reconocido universalmente que las naciones civilizadas no
23
pueden invocar su derecho interno para eludir las obliga-
En relacin al carcter imprescriptible de estos crmenes, la
ciones y compromisos internacionales asumidos por dichos
justicia chilena ha experimentado una evolucin, transitando
tratados, lo que ciertamente de producirse, debilitara el es-
desde su desconocimiento y avalando con ello la impunidad,
tado de derecho28. A partir de 2006, en la sentencia recada
hacia grados crecientes de reconocimiento del principio de
en una causa por vctimas ejecutadas polticas, el mximo
imprescriptibilidad. En 1998 la Corte Suprema declar que
tribunal reconoci la imprescriptibilidad ya no slo de los

crmenes de guerra, sino tambin de los crmenes de lesa
23 Norma de ius cogens, segn el art. 53 de la Convencin de Viena sobre

Derecho de los Tratados, es [u]na norma imperativa de derecho internacional general aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en
contrario y que slo puede ser modificada por una norma ulterior de
derecho internacional general que tenga el mismo carcter.
24 La obligacin de investigar y sancionar los crmenes de guerra y delitos de lesa humanidad se fundamenta, entre otros instrumentos, en:
el Estatuto del Tribunal de Nremberg consecuencia del Acuerdo de
Londres de 8 de agosto de 1945; los principios generales del Derecho
Penal Internacional que aprueba la Asamblea General de Naciones
Unidas en 1946 (Quincuagsima quinta reunin plenaria. Resolucin
95 (I) de 11 de diciembre de 1946); la Convencin de 1948 contra
el Genocidio, los Convenios de Ginebra, de 12 de agosto de 1949;
la Convencin sobre Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra
y los Crmenes de Lesa Humanidad, de 26 de noviembre de 1968,
entre otros.
25 La prescripcin es una forma de extinguir la responsabilidad penal de
una persona, como consecuencia del transcurso del tiempo. Art. 93
Cdigo Penal.
humanidad, sealando que si bien la Convencin sobre Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de Lesa Humanidad no se encuentra vigente en Chile, nada se opone
al reconocimiento de este principio que forma parte del
26 Corte Suprema. Rol N 469-98. 9 de septiembre de 1998. Caso por

el secuestro de Pedro Poblete Crdoba (Julio 1974 Santiago, Operacin Colombo) Considerandos Noveno y Dcimo.
27 Desde el fallo dictado en el caso Poblete Crdoba, la Corte Suprema
confirm el cierre (sobreseimiento) dictado por la Corte Marcial en
base al Decreto-Ley de Amnista, entre otros procesos en los autos
Rol N 293-97 de 16 de septiembre de 1998; Rol N 564-95 de 13 de
octubre de 1998; Rol N 477-97, de 11 de noviembre de 1998.
28 Corte Suprema.Rol N 11.821-2003 de 5 de enero de 2004, prr. 51.
281
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS E INSTITUCIONALIZADAS A LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERODO 1973-1990 / DErECHo A lA juStICIA
derecho consuetudinario29. Como se aprecia, desde 1998 la
JURISPRUDENCIA 2012 DE LA CORTE

SUPREMA
jurisprudencia del mximo tribunal ha asentado el criterio

de no dar aplicacin al Decreto-Ley de Amnista y declarar
Durante enero de 2012, la Corte Suprema conoci tres
imprescriptibles estos crmenes.
causas por violaciones masivas y sistemticas a los derechos
Este desarrollo fue matizado por la Corte Suprema a partir
humanos. En votacin dividida, en dos de estos casos man-
de 2007 al confirmar que las violaciones masivas y siste-
tuvo firme el criterio de dar lugar a la media prescripcin,
mticas ocurridas en dictadura corresponden a delitos de
y en la ltima confirm la absolucin del nico condenado
lesa humanidad y/o crmenes de guerra, y que estos son
en primera instancia32. En marzo, la Sala Penal vio otra causa
crmenes inamnistiables e imprescriptibles, pero que ello no
en la que resolvi condenar a penas efectivas aun cuando
obstara a que se aplique la media prescripcin, tambin
mantuvo la jurisprudencia de dar aplicacin a la media pres-
conocida como prescripcin gradual, parcial o incompleta30.
cripcin33.
En virtud de esta institucin, el tribunal deber [c]onsiderar
La Sala Penal ha tendido este ao a desechar la media pres-
el hecho como revestidos de dos o ms circunstancias muy
cripcin e imponer penas efectivas privativas de libertad a
calificadas y de ninguna agravante31, de haber transcurrido
los condenados por violaciones masivas y sistemticas a los
la mitad del tiempo para que se extinga la responsabilidad
derechos humanos. No obstante, la continuidad de esta ten-
penal. De esta manera, aun cuando la Corte Suprema de-
dencia queda entregada a una condicin variable, como lo
clar estos delitos crmenes internacionales, para efectos de
es su integracin. Representa un peligro latente el que una
determinar la sancin, les ha dado las ms de las veces el
integracin diferente pueda derivar en la aplicacin en el fu-
trato de delitos comunes. La consecuencia de ello fue la im-
turo de instituciones que estn en conflicto con el derecho
posicin de penas remitidas o el acceso a otros beneficios
internacional de los derechos humanos.
para cumplirlas en el medio libre.
Desde marzo hasta fines de septiembre de 2012 han sido

fallados cinco casos vinculados a violaciones sistemticas a
los derechos humanos. En cuatro de estas causas, el mximo tribunal ha resuelto por mayora que no cabe aplicar la
29 Corte Suprema. Rol N 559-04. 13 de diciembre de 2006, caso por

los homicidios de Hugo Vsquez Martnez y Mario Superby Jeldres
(Septiembre de 1973 Molco Complejo Panguipulli). Considerando
Duodcimo. Esta evolucin de la jurisprudencia no es lineal. Durante
2007, desatendiendo su propio criterio, la Corte fall y declar la
prescripcin en la causa por secuestro calificado de Vidal del Carmen Riquelme Ibez y los homicidios calificados de Cesreo Soto y
Rubn Acevedo Riquelme (Septiembre 1973 Loncomilla), y no dio
aplicacin a los Convenios de Ginebra. Ver Corte Suprema Rol N
6626-05. 12 de noviembre de 2007. Considerando Octavo. Ver tambin Corte Suprema. Rol N 3925-05. 27 de diciembre de 2007, en
el que el mximo tribunal declara prescritos los delitos en el caso por
el secuestro calificado de los hermanos Guido y Hctor Barra Basay
(octubre de 1973, comuna de Ro Negro). Considerando Dcimo
Octavo.
30 Ver Corte suprema. Sentencia Rol N 3808-06, de 30 de julio de
2007. Secuestro calificado de Luis Rivera Matus (noviembre 1975,
Santiago).
31 Artculo 103 inc. 1 del Cdigo Penal Si el responsable se presentare
o fuere habido antes de completar el tiempo de la prescripcin de
la accin penal o de la pena, pero habiendo ya transcurrido la mitad
del que se exige, en sus respectivos casos, para tales prescripciones,
deber el tribunal considerar el hecho como revestido de dos o ms
circunstancias atenuantes muy calificadas y de ninguna agravante y
aplicar las reglas de los artculos 65, 66, 67 y 68 sea en la imposicin
de la pena, sea para disminuir la ya impuesta.
32 El primero de los fallos est referido al secuestro calificado de Adn

Valdebenito Olavarra (septiembre de 1974 Lota). Corte Suprema.
Rol N 7558-2011. 11 de enero de 2012. El segundo fallo recae en la
causa por el secuestro calificado de Jaime Espinoza Durn (octubre de
1973 Chilln). Corte Suprema. Rol N 10434-2011. 27 de enero de
2012. El tercer fallo recae en la investigacin por el secuestro calificado de Juan Manuel Llanca Rodas (septiembre de 1975 Puente Alto).
Sentencia de 22 de mayo de 2008, Rol N 9-2005, causa instruida por
la Ministra en Visita Extraordinaria, doa Marta Hantke Corvaln,
de la Corte de Apelaciones de San Miguel, revocada por la Corte de
Apelaciones de San Miguel con fecha 21 de abril de 2011. La Corte
Suprema rechaza el recurso de casacin interpuesto por el Programa
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Corte Suprema
Rol 4822-2011 de 27 de enero de 2012.
33 Corte Suprema. Sentencia de Reemplazo Rol N5.720-10 de 7 de
marzo de 2012. Se confirma con declaracin que Gerardo Alejandro
Aravena Longa queda condenado a la pena de siete aos de presidio
como autor de los delitos de homicidios calificados en las personas de
Jorge Manuel Toro Toro, Justo Joaqun Mendoza Santibez, JorgeYez, Segundo Nicols Grate Torres y Jos Guillermo Barrera Barrera
(16 de septiembre de 1973 y 14 de marzo de 1974 Curacav).
282
2
6
media prescripcin34, sealando [q]ue en la medida que
men como de lesa humanidad y le da el tratamiento de un
los acontecimientos pesquisados configuran crmenes con-
delito comn en el contexto de condiciones especialmente
tra la humanidad, de ellos deviene como lgico corolario
excepcionales37. Es el caso referido a Gloria Ana Stocke Po-
la inexorabilidad de su juzgamiento y su consiguiente im-
blete, asesinada el 29 de enero de 1984 en el contexto de
prescriptibilidad, desde que los ilcitos contra la humanidad
una fiesta privada al interior del Casino de Oficiales del Re-
son delitos contra el derecho de gentes que la comunidad
gimiento de Infantera Motorizada N 23 de Copiap (Cor-
mundial se ha comprometido a erradicar35. Coherente
poracin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, 1996,
con esta definicin normativa de los hechos, concluy que
pg. 372), a pesar de que se encuentra calificada por el Es-
[e]s obligatoria para el derecho chileno la normativa del
tado como vctima de violaciones a los derechos humanos.
Derecho Internacional Penal de los Derechos Humanos,
De esta manera y mediante actuacin de oficio, la Corte
para la cual es inadmisible la prescripcin que pretenda im-
resolvi [q]ue opera a favor de los condenados la circuns-
posibilitar la investigacin de violaciones graves de los dere-
tancia de la media prescripcin de la accin penal (),
chos humanos y la sancin, en su caso, de los responsables,
concediendo por aplicacin de esta institucin el beneficio
todo lo cual tambin se extiende para efectos de estimar
de la libertad vigilada a todos los condenados38.
improcedente la media prescripcin []36. El INDH valora
Finalmente al cierre del presente Informe, la Sala Penal, en
la tendencia jurisprudencial expresada en los fallos que no
fallo dividido, resolvi favorablemente la solicitud de extra-
dan lugar a la institucin de la media prescripcin, pues ella
dicin del ciudadano norteamericano Ray E. Davis, proce-
incorpora a nivel nacional los estndares internacionales de
sado en calidad de autor de los homicidios calificados de
derechos humanos, lo que constituye una de las obligacio-
Charles Horman Lazar y Frank Teruggi Bombatch, confir-
nes del Estado en relacin con los instrumentos suscritos. Al
mando la naturaleza imprescriptible de los crmenes de lesa
respecto, el INDH sostuvo que la media prescripcin asien-
humanidad39.
ta su fundamento normativo en el transcurso del tiempo

lo que contraviene la naturaleza imprescriptible de dichos
CONDENADOS Y BENEFICIOS
crmenes. Por ello inst al Poder Judicial, en la perspectiva

de garantizar el acceso a la justicia de vctimas y familiares,
Las investigaciones judiciales han ido avanzando progresiva-
de abstenerse de dar aplicacin a dicha norma. (Instituto
mente en direccin a determinar las responsabilidades cri-
Nacional de Derechos Humanos, 2011, p. 275).
minales. A la fecha de elaboracin de este Informe, 557 ex

agentes del Estado se encuentran procesados40. El Programa
El nico fallo en que la nueva integracin de la Sala Penal
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Segu-
de la Corte Suprema acogi la media prescripcin es en
ridad Pblica da cuenta de 257 personas condenadas en
una causa en la cual el mximo tribunal no califica el cri34 Corte Suprema. Sentencia Rol N 288-12. 24 de mayo de 2012, recada en la causa por la desaparicin de Rudy Crcamo Ruiz, secuestrado el 27 de noviembre de 1974, en la ciudad de Talcahuano. Corte
Suprema. Sentencia Rol N 12.566-11, de 18 de junio de 2012. Causa
referida al secuestro calificado en la persona de Hctor Patricio Vergara Doxrud, llevado a cabo a partir del 17 de septiembre de 1974, en
la ciudad de Santiago. Corte Suprema. Rol N 10.665-11. 25 de junio
de 2012. Causa por el secuestro calificado de Eduardo Enrique Gonzlez Galeno, ocurrido el 14 de septiembre de 1973. Corte Suprema.
Rol N 2661-12. Causa por el secuestro calificado de Jos Hiplito
Jara Castro y Alfonso Domingo Daz Briones, perpetrados entre los
das 13 y 16 de septiembre de 1974.
35 Corte Suprema. Sentencia Rol N 288-12. 24 de mayo de 2012. Considerando Trigsimo Tercero. Corte Suprema. Sentencia de Reemplazo, considerando Dcimo Sexto. Ver, Corte Suprema. Sentencia Rol
N 12.566-11. 18 de junio de 2012. Considerando Dcimo Tercero.
36 Corte Suprema. Sentencia Rol N 12.566-11. 18 de junio de 2012.
Considerando Dcimo Quinto.
37 Corte Suprema. Sentencia Rol N 2200-12. 21 de septiembre de

2012. Considerando Dcimo quinto.
38 Ibdem. Considerando Trigsimo Octavo y 2 Sentencia de Reemplazo.
39 Charles Horman Lazar, ciudadano norteamericano, secuestrado por
una patrulla militar desde su domicilio en Santiago el 18 de septiembre de 1973 y trasladado al Estadio Nacional. Frank Teruggi Bombatch, ciudadano norteamericano, secuestrado el 20 de septiembre
de 1973, trasladado al Estadio Nacional y ejecutado el 22 de septiembre. Corte Suprema. Rol N 3020-12 de 17 de octubre de 2012.
Considerando Segundo.
40 Por haber participado en ms de un hecho represivo, algunos de los
ex agentes estn procesados en ms de una causa.
283
causas por violaciones masivas y sistemticas a los derechos
da, Manuel Guerrero Ceballos y Santiago Nattino Allende
humanos41.
(1985)43. Con motivo de estos hechos, un grupo de diputados promovi una mocin con el objetivo de agregar un
Entre procesados y condenados, a la fecha se contabilizan
inciso final a la Ley 20.357 que tipifica y sanciona los cr-
814 ex agentes, correspondiendo su integracin a las si-
menes de lesa humanidad y delitos de guerra, en trminos
guientes ramas de las Fuerzas Armadas y de Orden y Se-
que dichos delitos no podrn ser objeto de beneficios car-
guridad.
celarios de ningn tipo44.

Como se seala en el Informe Anual 2011, a la luz del de-
Cuadro: proCesados y Condenados por

raMa de las FFaa, de orden y seguridad
recho internacional de los derechos humanos45, [r]esulta

aceptable que el condenado pueda acceder en la etapa de
Agentes vivos procesados y condenados

Investigaciones 24
ejecucin de la pena a la revisin de la condena y eventualmente a su reduccin. Sin embargo, para tales efectos en
Gendarmera 1
general debe haber cumplido un porcentaje de la pena que
Fuerza Area 52
Civiles 52
en promedio son dos terceras partes o 25 aos de prisin
Ejrcito 358
Armada 61
en caso de cadena perpetua, y siempre que el condenado

haya expresado desde el principio y de manera continua su
Carabineros 266
voluntad de cooperar con la investigacin (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 253). Adicional-
Ejrcito
Carabineros
Armada
Civiles
Investigaciones
mente debe haber un efectivo control judicial de cualquier
Gendarmera
Fuerza Area
concesin de beneficios; se requiere considerar la gravedad

del delito, y [d]ebe existir un proceso transparente y que
asegure la debida informacin pblica acerca de los criterios
Fuente: Programa de Derechos Humanos Ministerio del Interior y Seguridad Pblica.

Oficio N 17157 de 12 de octubre de 2012.
utilizados para la concesin de estos beneficios y los motivos particulares de la concesin en cada caso concreto
(GTDFI, 2012).
A septiembre de 2012, 67 de estas personas se encuentran
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS EN LA
BSQUEDA DE JUSTICIA
cumpliendo penas privativas de libertad, 15 de los cuales

gozan de algn tipo de beneficio (8 salida fin de semana-6
Una dimensin de la garanta de acceso a la justicia es que
salida dominical y uno control medio libre)42. De acuerdo a
esta sea oportuna, en el sentido de ofrecer una respuesta
la informacin proporcionada por el Grupo de Trabajo so-
dentro de un tiempo razonable. En el caso de las causas por
bre Desaparicin Forzada e Involuntaria, 173 agentes con-
violaciones masivas y sistemticas a los derechos humanos,
denados con sentencia definitiva por graves violaciones a los
a los diecisiete aos de duracin de la dictadura y al pero-
derechos humanos nunca cumplieron penas efectivamente
do de silencio de la judicatura, se suma una tramitacin de
privativas de libertad (GTDFI, 2012).

Durante 2012 se han concedido seis beneficios, entre otros,
a dos condenados a presidio perpetuo por el secuestro y
posterior degollamiento de Jos Manuel Parada Maluen-

44 Boletn 8600-07 Modifica la Ley N 20.357, tipifica los delitos de lesa
humanidad, de genocidio y de guerra, los cuales por su gravedad, no
podrn ser objeto de beneficios carcelarios. Fecha de ingreso 2 de
octubre de 2012.
45 Estatuto de la Corte Penal Internacional, art. 110.
41 Programa de Derechos Humanos Ministerio del Interior y Seguridad

Pblica. Oficio N 17157 de 12 de octubre de 2012, sumada la ampliacin proporcionada en noviembre de 2012 respecto del registro
de agentes vivos condenados y procesados.
284
2
6
causas que suele extenderse por dcadas46. Si bien se est
un total de 122 informes periciales de identificacin desde
frente a crmenes de alta complejidad y sin colaboracin de
que se instal la unidad especial de identificacin forense
los agentes involucrados, es necesario reflexionar sobre qu
destinada a encarar este desafo cientfico y humanitario, en
medidas adicionales adoptar a los fines de avanzar sin daar
200649. A pesar de los esfuerzos desplegados y los recursos
la calidad de las investigaciones. Ello requiere de medidas
invertidos50, existen casos an pendientes. Es la situacin del
coordinadas, no slo a nivel del Poder Judicial, sino de los
denominado caso Patio 29 del Cementerio General, en el
rganos coadyuvantes a la accin de la Justicia (Polica de
que se han proporcionado 51 informes periciales de identi-
Investigaciones, Servicio Mdico Legal) con el objetivo de
ficacin de 124 osamentas exhumadas51.
dotarlos de los medios y recursos que sean necesarios para
Reforzar el trabajo del Servicio Mdico Legal y contar con
mejorar los tiempos de respuesta.
un plan nacional de bsqueda de personas desaparecidas,
En este marco, el mximo tribunal nombr el 20 de diciem-
as como relanzar la campaa para recolectar muestras de
bre de 2011 a tres nuevos ministros de las Cortes de Ape-
sangre de los familiares de la totalidad de las vctimas de
laciones de Santiago y San Miguel para que se aboquen a
desaparicin forzada, constituyen algunas de las recomenda-
su conocimiento y fallo . Adicionalmente, en enero de este
ciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre Desapari-
ao, distribuy causas de gran complejidad entre los nuevos
ciones Forzadas o Involuntarias (GTDFI, 2012).
47
ministros designados (Poder Judicial, 2012 a). Actualmente
PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS DEL

MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD
PBLICA
se cuenta con 32 jueces a lo largo del pas destinados al

conocimiento de este tipo de causas (GTDFI, 2012). Finalmente, el 25 de junio, la Corte Suprema design al ministro
Hugo Dolmestch como el nuevo coordinador nacional de
El Programa de Derechos Humanos del Ministerio del In-
causas de derechos humanos48.
terior es el principal rgano del Estado que presta asisten-
Los rganos auxiliares de la justicia, fundamentalmente el
cia social y judicial a los familiares de vctimas de desapa-
Servicio Mdico Legal y la Polica de Investigaciones a travs
ricin forzada y ejecucin extrajudicial. En la actualidad, ya
de su Brigada de Delitos contra los Derechos Humanos, han
sea como parte coadyuvante o como parte querellante,
sido reconocidos por el rol que han desempeado en el
participa en 596 causas52. En 219 de estos procesos se
avance de los procesos judiciales (GTDFI, 2012).
busca determinar la responsabilidad criminal por actos
Durante 2012, el Servicio Mdico Legal ha entregado a los
constitutivos de desaparicin forzada de personas, mientras que en 377 causas se investigan casos de ejecucin
tribunales de justicia informes periciales de identificacin
extrajudicial53. Estas causas representan a 1.449 vctimas de
referido a 14 vctimas detenidas desaparecidas o ejecutadas polticas sin entrega de restos, logrando proporcionar
49 Servicio Mdico Legal Ordinario N 1072 de 7 de septiembre de 2012.

50 El presupuesto asignado para 2011 fue de M$ 1.114.384 y para 2012
de M$ 1.145.586. Fuente: Ordinario N 1072 de 7 de septiembre de
2012.
51 Otros casos que an siguen abiertos son: Fuerte Arteaga, asociado a
vctimas de La Moneda, se han proporcionado 12 informes periciales
de un total de 24 vctimas asociadas. En relacin a las 24 vctimas de
Paine se ha proporcionado 11 informes. En relacin al caso Chihuo
se han elaborado seis informes de 17 vctimas. En Cuesta Barriga, con
un universo no determinado de victimas asociadas, se han proporcionado informes referidos a siete vctimas; en Calama se han proporcionado 12 informes de un total de 26 vctimas asociadas.
52 Toda la informacin relativa al Programa se obtuvo del Oficio del
Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, N 17157 de 12 octubre de 2012.
53 Adicionalmente tramita 27 causas civiles (reclamacin de filiacin,
nombramiento de curador de bienes de ausente y declaracin de ausencia por desaparicin forzada).
46 En 4 de las 9 sentencias definitivas dictadas hasta septiembre de 2012,

estas demandaron un promedio de quince aos de tramitacin. El clculo se hizo a partir de la informacin disponible en www.poderjudicial.cl en las causas en las que existe fecha de ingreso en tribunal de
primera instancia. Estas causas son las siguientes: Corte Suprema Rol
N 4822-2011 (iniciada el ao 2005); Corte Suprema Rol N 288-2012
(iniciada el ao 2001); Corte Suprema Rol N 10665-2011 (iniciada en
1998); Corte Suprema Rol N 2200-2012 (iniciada el ao 1984).
47 Se trata de los ministros/as Patricia Gonzlez y Miguel Vsquez de la
Corte de Apelaciones de Santiago y Adriana Sotova, de la Corte de
Apelaciones de San Miguel.
48 La figura de ministro coordinador en causas de violaciones a los derechos humanos se remonta al ao 2009. Ver Acuerdos de Pleno de la
Corte Suprema de 8 de mayo de 2009 por el que se designa en esa calidad al Ministro Sergio Muoz Gajardo, para que acte como Coordinador Nacional del trabajo de estos magistrados (Poder Judicial, 2009).
285
violaciones sistemticas a los derechos humanos (590 vc-
humanos. El INDH ha hecho ver al Estado la necesidad de
timas de desaparicin forzada y 859 vctimas de ejecucin
dar curso a la reforma legislativa que permita privar de todo
extrajudicial), de un total de 3.225 vctimas de violaciones
efecto jurdico al Decreto-Ley de Amnista y dar cumpli-
masivas y sistemticas a los derechos humanos calificadas
miento, en esta parte, a la sentencia dictada por la Corte
por el Estado. Desde diciembre de 2009 en que se le facul-
IDH (2006) en el caso Almonacid Arellano55. El no avanzar
t para presentar querellas tanto para vctimas de desapa-
en dicha direccin [s]e puede interpretar como que los
ricin forzada como para vctimas ejecutadas polticas54,
Poderes Ejecutivo y Legislativo no cuentan con la volun-
el Programa ha interpuesto 151 querellas en 2010, 295
tad poltica para afirmar categricamente que los delitos de
querellas en 2011 y 55 querellas en lo que va de 2012. Ello
desapariciones forzadas [y de lesa humanidad y/o crmenes
ha ido acompaado de un incremento del presupuesto del
de Guerra] no son amnistiables (GTDFI, 2012).
44,9% entre 2009 y 2012.
Similar llamado se ha formulado en orden a que el Estado
El INDH advierte que el Programa no ha podido avanzar
ratifique con celeridad la Convencin sobre la imprescrip-
con la celeridad esperada en dar una cobertura de asisten-
tibilidad de los Crmenes de Guerra y de Lesa Humanidad
cia judicial completa a las vctimas de desaparicin forzada y
que desde 1999 se tramita en el Congreso Nacional. Du-
ejecucin sumaria o extrajudicial, por requerirse de la firma
rante 2012 se han experimentado avances en esta direccin
del Subsecretario del Interior para la presentacin de las
al aprobarse el proyecto de acuerdo en el Senado, el 3 de
querellas, aspecto que ha sido igualmente relevado por el
octubre de 201256, con lo cual concluye el primer trmite
Grupo de Trabajo sobre Desaparicin Forzada o Involun-
constitucional y queda en condiciones de ser revisado por
taria en sus Observaciones Preliminares. A este respecto la
la Cmara de Diputados. El 3 de julio, la Comisin de Rela-
Agrupacin de Familiares de Ejecutados Polticos AFEP ha
ciones Exteriores del Senado escuch la opinin del INDH
denunciado que el Subsecretario [t]iene en su poder ms
a ese respecto. En dicha oportunidad, reiterando las reco-
de 100 querellas que se ha negado a firmar, no cumpliendo
mendaciones formuladas en los Informes Anuales 2010 y
de esta manera con su palabra de presentarlas, compromiso
2011, se inst a que el Estado ratifique dicho instrumento y
adquirido con la agrupacin en reunin del 27 de julio de
que en dicho acto se abstenga de formular declaracin algu-
2012 (Jara, 2012).
na que afecte el objeto y fin de dicha Convencin, reforzando de esta manera el marco de proteccin de la dignidad
En este sentido se debe avanzar en la direccin de autorizar
de los seres humanos y a la prevencin de crmenes que se
a que el Programa presente dichos escritos sin necesidad
considera ofenden a toda la humanidad57.
de contar con la firma del Subsecretario, lo que incidira en

agilizar las presentaciones y la consecuente participacin del
Finalmente, y en relacin con materias legislativas relaciona-
Programa en la tramitacin de las causas.
das con vctimas de la dictadura, se present en el Senado

la Mocin que modificaba la Ley 18.556 sobre Sistema de
ADECUACIN DE LA NORMATIVA
INTERNA Y SUSCRIPCIN DE TRATADOS
INTERNACIONALES
Inscripciones Electorales y Registro Electoral, con el objeto

de excluir a las vctimas de desaparicin forzada del Regis-
Adecuar la normativa interna a los estndares internacio-
55 Corte IDH. Caso Almonacid Arellano Vs. Chile (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) Sentencia de 26 de septiembre de 2006.
56 Boletn 1265-10. Proyecto de acuerdo por el que se aprueba la Convencin sobre Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de los
Crmenes de Lesa Humanidad, adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, mediante la resolucin N 2391 (XXIII), del 26
de noviembre de 1968.
57 Misma opinin fue proporcionada a la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados en la
sesin celebrada el 30 de octubre de 2012.
nales e implementar las decisiones de los rganos jurisdiccionales internacionales de derechos humanos, representa
una obligacin que el Estado de Chile asumi al suscribir
los instrumentos internacionales de proteccin de derechos
54 Ley 20.405 que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos, art. 10

transitorio.
286
2
6
tro Electoral58. Ello a propsito de que en la implementacin de las modificaciones legislativas introducidas por la
Ley 28.556 sobre inscripcin automtica y voto voluntario,
se incorpor al Registro Electoral el nombre de personas
detenidas desaparecidas, sin advertir esta situacin. Esto
dio cuenta de un vaco en el reconocimiento pleno de la
condicin jurdica de las personas vctimas de desaparicin forzada. En la tramitacin de la mocin, el INDH hizo
ver que las obligaciones de verdad, justicia y reparacin
exigen de todos los rganos del Estado la promocin y
adopcin de polticas pblicas y de una legislacin nacional
coherente. Ello implica adoptar las medidas reglamentarias
y administrativas necesarias a fin de abordar la situacin
de las vctimas de desaparicin forzada, teniendo como
objetivo mitigar las consecuencias que para los familiares
entraa la persistencia de una condicin de incertidumbre.
En esta direccin, el INDH propuso que el Estado avance
en el reconocimiento de un estatuto jurdico especial que
reconozca en su integridad y de manera permanente la
condicin de ausencia por desaparicin forzada. La Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana
del Senado acord promover dicha iniciativa. La Cmara
Alta acogiendo la propuesta de la Comisin, solicit oficiar
al Poder Ejecutivo con el objeto de requerirle presentar
una iniciativa legal que recoja la propuesta de crear un
Registro Nacional de Detenidos-Desaparecidos59. Hasta
ahora no ha habido respuesta de parte del ejecutivo. A
juicio del INDH, el Poder Ejecutivo debe prestar el patrocinio a esta iniciativa, manifestando con ello su voluntad de
enmendar el dao que esta situacin ha ocasionado a los
familiares de detenidos-desaparecidos.
58 Boletn 8321-07. Ingresado el 22 de mayo de 2012.

59 Oficio Mocin N 825/SEC/12. 14 de agosto de 2012, del H. Senado.
287
3
6
derecho a la reparacin e indemniZacin
El Estado ha desarrollado la poltica pblica de reparacin en
Todas estas iniciativas tienen en comn el que forman parte
base a un conjunto de medidas y programas que responden a
de programas de reparacin que buscan conciliar las legti-
las categoras de rehabilitacin, restitucin, compensacin, sa-
mas expectativas de las vctimas y cumplir con el objetivo de
tisfaccin y garantas de no repeticin . Destacan, entre otras,
[c]ontribuir (modestamente) a la reconstruccin o consti-
el sistema de pensiones de reparacin a familiares de perso-
tucin de una nueva comunidad poltica. En este sentido, la
nas desaparecidas, ejecutadas polticas y victimas calificadas
mejor manera de concebirla es como parte de un proyecto
como sobrevivientes de prisin poltica y tortura ; el Progra-
poltico (de Greiff, 2006, p. 307).
60
61
ma de Reparacin y Atencin Integral en Salud y Derechos
En su conjunto, estas medidas no estn coordinadas org-
Humanos (PRAIS); la asistencia social y judicial llevada a cabo
nicamente, algunas de ellas estn radicadas en el Ministerio
por el Programa de Derechos Humanos del Ministerio del
de Salud, otras en el Ministerio del Interior o en el Ministe-
Interior62; el sistema forense de identificacin y bsqueda de
rio de Educacin, el Ministerio de Justicia y en el Ministerio
personas desaparecidas a travs del Servicio Mdico Legal;
de Vivienda y Urbanismo. En la perspectiva de garantizar la
las becas de estudio para hijos/as de las victimas calificadas
coherencia y organicidad de dichas polticas, el INDH ha
de desaparicin forzada o ejecucin extrajudicial menores de
expresado que sera deseable que la futura Subsecretara
35 aos, o para la vctima o un descendiente a su eleccin
de Derechos Humanos tuviera facultades suficientes para
en el caso de sobrevivientes de tortura o prisin poltica; la
coordinar dichas polticas65.
rehabilitacin de derechos civiles y polticos; y la pensin no
Junto con estas iniciativas de reparacin, se encuentran
contributiva para exonerados por razones polticas63. A estas
aquellas que el Poder Judicial est llamado a ofrecer, en vir-
polticas se suman otras que buscan reparar en la medida de
tud del principio segn el cual de cada delito nace el deber
lo posible las violaciones a los derechos humanos64.
de resarcir el dao ocasionado como consecuencia de su

consumacin. Los tribunales de justicia estn en posicin de
60 Sobre estas dimensiones del derecho a la reparacin ver: Principios

y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de
violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Resolucin 60/74 aprobada por
la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005.
61 Contenidas en las leyes: 19.123 (1991); 19.989 (2004); 19.992
(2009) y 20.405 (2010).
62 No acceden a este programa las vctimas de tortura.
63 Ley 19.234, establece beneficios previsionales por gracia a personas
exoneradas por motivos polticos en el lapso que indica. 12 de agosto
de 1993.
64 Por ejemplo, la posibilidad de eximirse del Servicio Militar Obligatorio para hijos, nietas/as, hermanos/as y sobrinos/as de las victimas
calificadas. Sobre polticas de reparacin ver Informe Anual 2011,
pg. 260.
dimensionar en concreto el dao que se ha padecido como

consecuencia de un hecho ilcito, lo que hace parte del derecho a la indemnizacin de la vctima y/o sus familiares por
la responsabilidad civil del Estado.
A este respecto, en marzo de 2012, pronuncindose en fallo
dividido, la Sala Penal sostuvo en relacin a la responsabilidad civil del Estado que [n]o resulta coherente tampoco
entender que la accin civil indemnizatoria est sujeta a las
65 Ver apartado sobre Institucionalidad en Derechos Humanos. Subsecretara de Derechos Humanos.
289
VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS E INSTITUCIONALIZADAS A LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERODO 1973-1990 / DErECHo A lA rEPArACIN E INDEmNIZACIN
normas sobre prescripcin establecidas en la ley civil inter-
encuentra pendiente el fallo del Pleno69. En sus recomen-
na, ya que ello contrara la voluntad expresa manifestada
daciones al Estado, el INDH formul en 2011 un llamado a
por la normativa internacional sobre Derechos Humanos
los tres poderes para garantizar a las vctimas y familiares el
integrante del ordenamiento jurdico nacional por dispo-
derecho a una reparacin integral, incluida la indemnizacin
sicin del artculo 5 de la Carta Fundamental que con-
civil. En relacin a este ltimo aspecto, queda pendiente la
sagra el derecho de las vctimas y otros legtimos titulares
decisin del Pleno de la Corte Suprema que dirima la juris-
a obtener la debida reparacin de los perjuicios sufridos a
prudencia contradictoria en esta materia.
consecuencia del acto ilcito, por lo que resulta procedente

acoger la demanda deducida en autos66. Agreg que al
acoger la solicitud de resarcimiento del dao ocasionado
por el actuar de agentes del Estado se da cumplimiento
de buena fe a los tratados internacionales suscritos por
nuestro pas, as como a la correcta interpretacin de las
normas de derecho internacional consideradas ius cogens
por la comunidad jurdica internacional. De esta manera,
resolvi que [d]ichas normas deben tener aplicacin preferente en nuestro ordenamiento interno, al tenor de lo
que dispone el artculo 5 de la Constitucin Poltica de
la Repblica, por sobre aquellas disposiciones de orden
jurdico nacional que posibilitaran eludir las responsabilidades en que ha incurrido el Estado chileno, a travs de la
actuacin penalmente culpable de sus funcionarios, dando
cumplimiento de este modo a la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados67.
En relacin con el derecho a la indemnizacin, durante
2012, el Consejo de Defensa del Estado ha mantenido invariable su postura de invocar la incompetencia del tribunal para indemnizar y declarar la prescripcin de la accin
civil con el objetivo de evitar que el Fisco sea condenado
civilmente a responder por el dao ocasionado. La jurisprudencia en esta materia ha sido contradictoria. Por existir
diferencias en los fallos respecto de la prescriptibilidad de la
accin civil, en junio de 2012, por primera vez se remitieron
los antecedentes relativos a la prescripcin de la accin civil
indemnizatoria al Pleno de la Corte Suprema, a efectos de
unificar la jurisprudencia68. Realizada la vista de la causa, se
66 Corte Suprema. Rol N5.720-10 de 7 de marzo de 2012. Considerando Trigsimo Cuarto.

67 Ibdem. Considerando Trigsimo Quinto.
68 Causa por el secuestro calificado del Dr. Eduardo Alberto Gonzlez
Galeno. Corte Suprema Rol N 10.665-11. 25 de junio de 212.
69 Esta misma decisin adopt la Sala Penal tras la vista de la causa por el
homicidio calificado de Luis Pantalen Pincheira Llanos y otros Corte
Suprema Rol N 3841-12.
290
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291
Educacin en derechos
humanos
EDUCACIN EN DERECHOS HUMANOS
1
6
educacin en derechoS humanoS
anteCedentes
La educacin en derechos humanos conlleva el desafo de
suficiencia y efectividad de los avances en esta materia. As,
estar en sintona con los contextos histricos que en cada
el resurgimiento de discursos pblicos tolerantes con las
momento van delineando las necesidades y prioridades de
violaciones de derechos humanos y los homenajes a per-
cada sociedad, al tiempo que se acoge y da cumplimiento a
sonas involucradas en crmenes de lesa humanidad1; los he-
los estndares internacionales en esta materia.
chos de discriminacin y maltrato que alcanzaron notoriedad pblica como los ataques homofbicos o las clusulas
El Estado de Chile ha ido generando diversos procesos para
administrativas de discriminacin2, el abuso sexual infantil, la
incluir los derechos humanos en los procesos educativos for-
violencia contra las mujeres, la trata de personas y las accio-
males, desde la dcada de los noventa. Estos procesos han
nes de violencia policial en las manifestaciones estudiantiles
sido ms sostenidos y han mostrado algunos niveles de avan-
y contra el pueblo mapuche, fundamentan la necesidad de
ce en el nivel preescolar y escolar en este perodo, pero no
reforzar la educacin en derechos humanos.
han tenido la misma profundidad en la educacin superior y

en los procesos formativos de los agentes del Estado, parti-
En este captulo se analizan los estndares internacionales
cularmente de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad.
en el mbito de la educacin en derechos humanos y su

integracin en la educacin escolar, universitaria y en los
La incorporacin normativa de la obligacin de educar en
procesos de capacitacin de los funcionarios pblicos, as
derechos humanos en las normas nacionales, sin embargo,
como en las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad.
no necesariamente se ha traducido en la prctica en una

mayor comprensin sobre qu y cules son los derechos
de dereCHos HuManos
humanos, ni sobre la responsabilidad del Estado en su promocin y proteccin. Ms an, la nocin de derechos humanos tiende a estar vinculada principalmente con la experiencia histrica de violaciones masivas y sistemticas vividas
El ejercicio de derechos, as como su defensa y proteccin,
durante la dictadura. En efecto, de acuerdo a la primera
dependen en buena medida del conocimiento que exista en
Encuesta nacional de Derechos Humanos realizada por el
la poblacin y en los agentes del Estado sobre cules son
INDH el 2011, el 87,2% de la poblacin asocia los derechos humanos con las violaciones ocurridas en la dictadura,
1 Los homenajes a Miguel Krasnoff realizado el 21 de noviembre de 2011

(Emol, 2012, 18 de noviembre; Vargas, 2012) y a Augusto Pinochet el
10 de junio de 2012 (Cisterna, J. 2012, 8 de junio) han visibilizado
discursos sociopolticos que justifican la violencia de Estado.
2 Ejemplos de ello son el instructivo de Fuerzas Armadas en el proceso de
seleccin de postulantes, que plantea la inconveniencia de aceptar homosexuales (La Nacin, 2012, 12 de septiembre) y los casos de querellas
que han surgido tras esta denuncia pblica de hostigamiento o barreras
de ascenso por orientacin sexual (Passi, 2012, 7 de septiembre).
mientras que otros derechos como a la vivienda y a la salud,

o a la no discriminacin de minoras a un 55,9% y 30,7%
respectivamente (INDH 2011a).
Durante el periodo que abarca este Informe, un conjunto
de hechos reactiv este debate, poniendo en cuestin la
297
estos derechos y sus alcances. Es por ello que la educacin
acciones, el sistema de proteccin de derechos de Naciones
es el principal instrumento de promocin y facilitador del
Unidas ha dado prioridad a la integracin de los derechos
ejercicio del conjunto de los derechos fundamentales. As
humanos en la educacin formal y en los procesos de ca-
lo establece la Declaracin Universal de Derechos Huma-
pacitacin, por ejemplo, incorporndolas en los planes de
nos, el conjunto de instrumentos internacionales y planes
estudio de las escuelas y en los programas de formacin6.
de accin asociados a su implementacin3 y la Declaracin
Bajo este conjunto de elementos sealados en la Declara-
de las Naciones Unidas sobre Educacin y Formacin en
cin de Educacin en Derechos Humanos y en las indica-
materia de Derechos Humanos. Esta ltima ha reconocido
ciones de diferentes tratados sobre la necesidad de educar
la educacin en derechos humanos (EDH) como un de-
y difundir el contenido de dichos instrumentos, se reconoce
recho en s mismo y seala en su artculo 1 que todas las
que el Estado tiene un deber inexcusable en el empodera-
personas sin distincin tienen derecho a poseer, buscar y
miento de la poblacin como sujetos conscientes de sus de-
recibir informacin sobre todos los derechos humanos y
rechos humanos, en fomentar el reconocimiento por parte
las libertades fundamentales y deben tener acceso a edu-
de la ciudadana de los propios deberes de respeto de los
cacin y formacin en esta materia. Adems, la EDH es un
derechos humanos, as como en la formacin de funciona-
componente de la calidad de la educacin4 y, por tanto, no
rios/as como garantes de dichos derechos. Ms an, frente a
se agota en la entrega de informacin sobre los derechos
determinadas circunstancias o contextos histricos, se torna
y libertades fundamentales, sino que se extiende al deber
un imperativo que redobla la obligacin de tomar medidas
de crear entornos seguros o propicios para su ejercicio, y
como lo ha sealado el Comit de Derechos del Nio:
a fomentar prcticas que promuevan su goce y exigibilidad
La elaboracin y aplicacin de programas de promo-
desde los propios procesos de enseanza.
cin de los valores que se enuncian en este artculo
El Estado, como garante de la promocin y educacin en
deben formar parte de la respuesta normal de los go-
derechos humanos, tiene la obligacin de velar por el res-
biernos a la casi totalidad de las situaciones en las que
peto de este derecho y favorecer su realizacin tanto en
se hayan producido violaciones sistemticas de los de-
los procesos formativos que se imparten a la poblacin en
rechos humanos. Por ejemplo, cuando ocurren graves
general, como en los que se otorgan a funcionarios y em-
incidentes de racismo, discriminacin racial, xenofobia
pleados pblicos, jueces, agentes de orden y personal mili-
y formas conexas de intolerancia en los que participan
tar, as como promover la formacin adecuada en derechos
menores de 18 aos, es razonable suponer que el go-
humanos de maestros, instructores y otros educadores y
bierno no ha hecho cuanto estaba a su alcance para
personal privado que desempeen funciones a cuenta del
promover los valores enunciados en la Convencin en
Estado (Declaracin de las Naciones Unidas sobre Educacin
general, y en el prrafo 1 del artculo 29, en particular .
y Formacin en materia de Derechos Humanos, art 7). Para
(CRC, 2001, OGN1, prr. 24)
ello, los Estados deben adoptar medidas hasta el mximo de
Para avanzar en los lineamientos que permitan promover
recursos que disponga para formular estrategias, polticas,
de manera especfica la EDH, la Asamblea General de Na-
programas y planes de accin que permitan impartir edu-
ciones Unidas aprob un Programa Mundial que se ha ma-
cacin y formacin en derechos humanos5. Dentro de estas
terializado en un Plan cuya primera fase (2005-2009) tuvo

como foco el sistema escolar (OACDH/UNESCO, 2006),
3 Conferencia y Plan de Accin de Viena (A/CONF.157/23, prrs.34,36

y 78-82; Plan de accin Programa Mundial para la educacin en derechos humanos, primera fase (OACDH/Unesco, 2006), y segunda fase
(OACDH, 2010).
4 Informes de las Relatoras Especiales del Derecho a Educacin, Sra.
Katarina Tomasevski, (E./CN.4/2004/45, 25 de enero del 2004,
prr.48), y Vernor Muoz, (E7CN.4/2005/50, 17 de diciembre de
2004, prrs. 102-118).
5 Ver art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales.
en tanto que la segunda (2010-2014), pretende avanzar

hacia la integracin de la educacin en derechos humanos
en la educacin superior, las Fuerzas Armadas y de Orden,
6 Declaracin de las Naciones Unidas sobre educacin y formacin en
materia de derechos humanos, art. 8.1. (A/RES/66/137, 16 de febrero de 2012).
298
y funcionarios pblicos (OACDH, 2010). En estos planes
los planes de accin de Viena en 199317 y el de Educacin
se prioriza la generacin de estrategias nacionales de EDH
en Derechos Humanos de 200518. Con anterioridad a ello
que sean generales, eficaces y sostenibles, y la entrega de
haba establecido la necesidad de reforzar la EDH en los in-
directrices sobre los componentes decisivos en este mbito.
formes de sus comisiones de Verdad y Reconciliacin, en todos los niveles educacionales y en particular en las Fuerzas
Adicionalmente, las recomendaciones de diversos Comits
Armadas y de Orden y Seguridad. Estos planteamientos no
de tratados al Estado de Chile han sealado la necesidad
se restringan al marco de los derechos afectados durante la
de reforzar la educacin en derechos humanos7 profundi-
dictadura, sino a la necesidad de reafirmar una cultura res-
zando temticas de: derechos econmicos, sociales y cultu-
petuosa de los derechos humanos, en su campo amplio de
rales y su exigibilidad8; la discriminacin contra la mujer9 y
comprensin (CNVR 1990, p. 1283 y ss). Esta situacin se
la violencia de gnero10; la prevencin de la tortura11, y el
vio reflejada en la modificacin a la Ley Orgnica Constitu-
reconocimiento y formacin en torno a derechos sexuales
cional de Enseanza (Ley 19.938 del 30 de enero de 2004),
y reproductivos12. Tambin hay claras indicaciones respecto
y fue retomada en la Ley General de Educacin (Ley 20.370
a la formacin escolar y de agentes pblicos en torno a los
arts. 2 y 30), estableciendo la obligacin de promocin de
derechos de nios, nias y adolescentes13, de las personas
los derechos humanos en los procesos educacionales.
con discapacidad, de la poblacin migrante14 y de los pueblos indgenas, as como su reconocimiento como sujetos
Pese a lo anterior, Chile no cuenta con un plan nacional de
titulares de derechos, entre otras acciones relacionadas con
educacin en derechos humanos que permita dar un cuerpo
la eliminacin de la discriminacin .
consistente a estos principios, a pesar de que ste era uno de
15
los compromisos de la primera fase del Plan Mundial. Tampoco cuenta con otros instrumentos afines como planes contra
MarCos legales y
partiCipaCin de CHile en el
prograMa Mundial de edH
el racismo, la xenofobia, la discriminacin u otras formas de

intolerancia19. Por su parte, la Ley 20.609 que establece medidas contra la discriminacin, aprobada en 2012, no logr los
consensos requeridos en su debate para que se incluyeran
El Estado chileno ha reconocido constitucionalmente su
acciones de educacin para la erradicacin de las prcticas
deber de promocin de los derechos humanos en la refor-
discriminatorias, el fomento de la igualdad y la tolerancia.
ma a la carta fundamental de 198916, y adems ha suscrito
El proyecto de creacin de la Subsecretara de Derechos

Humanos en actual discusin en el Senado, podra impli7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
EPU 2009, prr. 96 numeral 44; A/HRC/12/10, prr. 44 t CESCR

E/C.12/1/Add.105, de diciembre de 2004, prr. 60.
CESCR E/C.12/1/Add.105, 1 de diciembre de 2004, prrs.29 y 60.
CEDAW/C/CHI/CO/4, 25 de agosto de 2006, prr. 25.
EPU 2009, A/ HRC/12/10 prr. 96 numeral 24.
CAT/C/CHL/CO/5, prr. 13; CAT/C/CR/32/5, prr. 6.
CRC/C/CHL/CO/3, 23 de abril de 2007, prr.56 y CESCR E/C.12/1/Add.105, 1 de diciembre de 2004, prrs. 53-54;
CEDAW/C/CHI/CO/4, 25 de agosto de 2006, prr.18.
CRC/C/15/Add.173, 3 de abril de 2002, prr. 19c) y CRC/C/
CHL/CO/3, 23 de abril de 2007, prrs. 24 y 72.
CMW/C/CHL/CO/1 del 23 de septiembre del 2011, prr. 19.
CERD/C/304/Add.81, 12 de abril de 2001, prr. 16 y CERD/C/
CHL/CO/15-18, 7 de septiembre de 2009, prr. 18.
El artculo 5, inciso segundo de la Constitucin de la Repblica establece que El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el
respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
car una mejora en esta situacin en tanto plantea como

parte de sus labores colaborar en el diseo y desarrollo
de estudios, planes y programas de promocin de los derechos humanos y proponer el programa de formacin
17 Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin y Programa de Accin de Viena, A/CONF.157/23 12 de julio de 1993.
18 OACDH/Unesco (2006). Plan de Accin. Programa Mundial para la
educacin en derechos Humanos. Primera Etapa. Nueva York: ONU.
19 La respuesta del Estado de Chile al cuestionario sobre implementacin primera fase Plan Mundial de Educacin en Derechos Humanos,
del 14 de abril de 2010, seala tales falencias en la respuesta 11 y
la 12. Adicionalmente en el M.E ORI ORD. N 09/00349 del 3 de
mayo de 2012, emanado desde el MINEDUC a Cancillera, se detallan las actividades desarrolladas en torno a la ejecucin del Plan
Mundial, donde todas se orientan a generar un diagnstico de la inclusin de la EDH en distintas instancias de la educacin superior y
no se hace mencin de la elaboracin de un Plan nacional.
299
y fortalecimiento institucional en materia de derechos hu-
currculum vigente tras la modificacin de 200923, que se
manos para el sector pblico20. Sin embargo, la ausencia
analizan en estas pginas y que refieren a la promocin de
del Ministerio de Educacin en el Comit Interministerial
la equidad de gnero, valoracin de la diversidad, trabajo en
propuesto en dicho proyecto reducira el campo de aplica-
torno a los DESC y derechos indgenas, y en el tratamiento
cin de dichos programas formativos, hecho que el INDH
de estas temticas en los diferentes niveles del currculum,
ha hecho presente a la Comisin de Derechos Humanos
desde las bases curriculares generales a las de asignaturas y
del Senado21. Esta preocupacin ha sido planteada tambin
a los programas de estudio de cada una de ellas.
por organizaciones acadmicas y de la sociedad civil22.
El INDH ha presentado sus preocupaciones en esta materia

tanto al Ministerio de Educacin como al Consejo Nacional
de Educacin, durante el proceso de consulta y en las fases
CuMpliMiento de las
obligaCiones de eduCaCin
en dereCHos HuManos
de revisin curricular desarrolladas durante 2011 y 2012,

entregando adems recomendaciones especficas en torno
a cmo integrar y abordar temticas particulares y principios generales de derechos humanos24. As tambin ha plan-
INTEGRACIN DE LA EDH EN EL
CURRCULUM PREESCOLAR Y ESCOLAR
teado la necesidad de revisar los vacos legales del proceso

de construccin de currculum para propiciar mayor partici-
Tras la aprobacin de la Ley General de Educacin en 2009,
pacin, y que esto permita la construccin de un currculum
el Ministerio de Educacin inici la construccin de un nue-
dotado de mayor legitimidad social.
vo currculum nacional que respondiera a los objetivos y

a la nueva estructuracin de la enseanza que establece
Integracin de la EDH en la educacin parvularia
dicha ley. Este proceso contempl dos consultas pblicas
La Ley General de Educacin incluy por primera vez ob-
cerradas, basadas en un cuestionario, lo que restringi las
jetivos para la educacin parvularia a nivel legal, entre los
posibilidades de generar debate pblico con participacin
cuales se incorporan elementos para la formacin de una
de las comunidades escolares y de la ciudadana en un mbi-
cultura respetuosa de los derechos humanos como la pro-
to que requiere de los ms amplios consensos. El resultado
mocin de actitudes de respeto y aceptacin de la diversi-
de este proceso ha generado polmicas puntuales, como las
dad social, tnica, cultural, religiosa y fsica y el cuidado del
referidas a la carga horaria de las asignaturas o a los enfo-
medio ambiente25. Siendo este un aporte, a nivel curricular
ques dados a determinados contenidos (Garrido, 2011, 25
su valor se ha visto relativizado toda vez que esos objetivos
de noviembre; EFE, 2012, 12 de enero). La inclusin de los
son ms acotados que los que ya se contemplaban en las
temas de derechos humanos siguen en un campo de dispu-
bases curriculares que an se encuentran vigentes, y que se
ta, constatndose tensiones sobre qu incorporar y cmo,
sustentan en los derechos de nios, nias y adolescentes y
identificndose algunas situaciones de regresin respecto al
en la Convencin de los Derechos del Nio.

Por otra parte, en el conjunto de orientaciones entregadas
20 Boletn 8207-07, art. 5, letras h), e i). Ver Captulo sobre Institucionalidad Democrtica, apartado sobre Subsecretara de Derechos
Humanos, en el presente Informe.
21 Presentacin de Lorena Fres ante la Comisin de Derechos Humanos del
Senado, el 10 de septiembre de 2012 y entrega de documento sobre el
proyecto de ley que crea la Subsecretara de Derechos Humanos.
22 Diversas organizaciones y acadmicos han presentado su visin de este proyecto ante la comisin del Senado, en las sesiones del 1 de octubre (http://www.senado.cl/appsenado/index.
php?mo=comisiones&ac=asistencia_sesion&idcomision=199
&idsesion=7421&idpunto=9575&sesion=01/10/2012)
y
el
10 del mismo mes (http://www.senado.cl/appsenado/index.
php?mo=comisiones&ac=asistencia_sesion&idcomision=199&idses
ion=7461&idpunto=9618&sesion=10/10/2012)
para la educacin parvularia en los programas de estudio de

primer y segundo nivel de transicin preknder y knder
no se identifican actividades orientadas a apoyar a nios y
nias a reconocerse a s mismos como sujetos de derechos,
23 Decretos N256 y N254.
24 INDH Oficios N 303 del 11 de julio de 2011; Oficio N 27 del 3
de febrero de 2012 enviados al MINEDUC; Oficio N 554 del 8 de
septiembre de 2011 y Oficio N 141 del 31 de mayo de 2012 enviados
al CNED.
25 Ley 20.370, art. 28, letras e), i).
300
situacin que se reitera respecto a la promocin de ese
clarativo que adquieren los Objetivos de Aprendizaje Trans-
reconocimiento por parte de adultos significativos de su
versal dado que no tienen presencia explcita en las bases
entorno (Mineduc, 2008), como se indica en las bases curri-
curriculares y programas de estudio de cada asignatura y
culares de la educacin parvularia y como lo recomienda el
nivel, haciendo poco viable su implementacin. En efecto, los
Comit de Derechos del Nio26. Adems, hay un desarrollo
Objetivos Transversales han considerado tradicionalmente
poco claro tanto en los contenidos que debiesen apoyar el
el desarrollo de conocimientos, habilidades y actitudes, pero
reconocimiento de derechos y prcticas respetuosas de los
en la actualidad han sido acotados curricularmente solo a la
mismos en su convivencia social, como en el desarrollo de
dimensin de actitudes28, las que son explicitadas y definidas
la autonoma y en el de la identidad, no reflejndose en ellos
de manera especfica para cada asignatura, abordando solo
una visin de derechos humanos. Por ejemplo, en lo que
algunos aspectos de los objetivos de aprendizaje transversal,
refiere a la igualdad de derechos, sta se limita a la distincin
incluyendo los que refieren a derechos humanos. Por otra
biolgica de los sexos, o de reconocimiento de diferencias
parte, las actitudes que refieren a los Objetivos de Apren-
fsicas y de intereses entre las personas. Ello da cuenta de
dizaje Transversal se ubican nicamente en las asignaturas
una incorporacin dbil de los derechos humanos en estos
de Historia, Geografa y Ciencias Sociales y de Orientacin,
programas de estudio limitando el potencial de desarrollo
sin evidenciarse ninguna actitud o contenido de derechos
de la EDH que a nivel declarativo integran los objetivos ge-
humanos en otras reas de aprendizaje, lo que implica la
nerales de la educacin (Ley 20.370, arts. 28 a 30).
prdida de la transversalidad de estos objetivos. A modo

de ejemplo, preocupa que la igualdad de derechos entre
Integracin de la EDH en la educacin bsica
hombres y mujeres incorporada en los objetivos referidos,
Para este nivel educativo, la Ley General de Educacin
no cuente con alguna instancia de desarrollo fuera de la
(ar t. 29) desglosa y precisa los objetivos generales del nivel,
asignatura de Historia, Geografa y Ciencias Sociales, y que
avanzando en la inclusin de la educacin en derechos hu-
se haya eliminado de las bases curriculares de Orientacin
manos establecida en la LOCE al incluir el reconocimiento
en su proceso de construccin (UCE Mineduc, 2011). Esto
de derechos de los y las estudiantes, el trabajo para fomen-
fue motivo de votos disidentes en la aprobacin de la ver-
tar un actuar de acuerdo con valores y normas de convi-
sin final de las bases presentadas ante el Consejo Nacional
vencia cvica, pacfica, as como la participacin activa en la
de Educacin29. Preocupa, adems, que la escasa inclusin
vida democrtica. Adems se da continuidad y progresin
del tema se acote al reconocimiento de algunos personajes
a los objetivos relacionados con el respeto por la diversidad,
destacados o a roles tradicionales de poca, sin cuestiona-
explicitando la igualdad de hombres y mujeres.

El nuevo currculum de la educacin bsica (1 a 6 bsico)27
28 La Ley General de Educacin ha definido que el currculum debe

organizarse en torno a objetivos de aprendizaje. El MINEDUC avanz
en la construccin de bases curriculares distinguiendo dos tipos de
objetivos: los disciplinares y transversales. Adicionalmente, defini
actitudes, que se entienden como disposiciones aprendidas para responder, de un modo favorable o no favorable, frente a objetos, ideas
o personas; incluyen componentes afectivos, cognitivos y valorativos,
que inclinan a las personas a determinados tipos de conductas o acciones. ()Las Bases Curriculares detallan un conjunto de actitudes
especficas que se espera desarrollar en cada asignatura, que emanan
de los Objetivos de Aprendizaje Transversales de las Bases. (UCE,
2012 pg. 6; 2012a pg. 6; 2012b pg. 6; 2012c pg. 6).
29 Los consejeros Montt y Weinstein votaron por no aprobar las bases
curriculares de Orientacin dado que consideraron que era relevante
incluir con claridad temtica de importancia para la formacin integral del alumnado (como la formacin ciudadana, la valorizacin
del patrimonio y la identidad local y nacional, el cuidado del medio ambiente y la igualdad de gnero). CNED, (2012, 22 de agosto) Acuerdo N 053/2012, Recuperado el 9 de octubre de 2012, de
http://www.cned.cl/public/Secciones/SeccionEducacionEscolar/
acuerdos/Acuerdo_053_2012.pdf
contempla oportunidades curriculares para el tratamiento

de temticas de derechos humanos, porque mantiene y precisa los Objetivos de Aprendizaje Transversal que incluyen
un eje destinado a derechos humanos, y porque se le integra en los objetivos de aprendizaje del sector de Historia,
Geografa y Ciencias Sociales y de Orientacin.
No obstante, hay dos elementos de preocupacin respecto
a estas incorporaciones. El primero refiere al carcter de
26 CRC Observacin General N 7, prrs. 14, 17, 23 y 29. (CRC/C/

GC/7/Rev.1, 20 de septiembre de 2006)
27 DS N 439 de 2012.
301
mientos a la posicin y condicin en que vivan las mujeres
En los objetivos de aprendizaje del sector de Historia y
en esas pocas, con la nica excepcin de las actividades de
Ciencias Sociales se trabaja la diversidad y sus aportes a
6 bsico.
la sociedad chilena o global sin integrar la valoracin de la

diversidad en las actitudes y virtudes ciudadanas definidas
El segundo aspecto a relevar radica en que existen conte-
para la educacin bsica, y centrndose solo en su toleran-
nidos deficitarios en su enfoque de derechos humanos. As,
cia (respetar expresiones diversas) y en una empata que no
por ejemplo, se identifican planteamientos didcticos que
supone una relacin horizontal entre las personas diferen-
podran generar confusin o comprensiones parciales en
tes (cuidar o ayudar a otros, y no comprender y valorar lo
temas como la integralidad de los derechos, por su jerarqui-
diverso o el punto de vista del otro). Adems, hay ausencia
zacin en funcin de su importancia, cuestin que es con-
de referencias a personas con discapacidad, a acciones que
traria a los principios de indivisibilidad e integralidad de los
propicien su inclusin y la eliminacin de prcticas cotidianas
mismos30. Asimismo cabe sealar que es dbil el tratamiento
de discriminacin que les afecten. En esa misma lnea, es de
que se da a las obligaciones del Estado y sus instituciones, a
preocupacin el tratamiento que se les da a los pueblos in-
su rol de garante de los derechos de las personas, y hay es-
dgenas, sobre los que no se hace referencia a sus derechos,
caso trabajo en torno al reconocimiento de los mecanismos
no se abren perspectivas de anlisis histrico que permitan
con que se puede exigir la proteccin de derechos31.
incluir visiones diferentes sobre procesos complejos como
En el currculum de educacin bsica, por su parte, se ha
los de ocupacin del territorio ancestral, ni se cuestionan
hecho una inclusin parcial de contenidos sobre la diver-
los prejuicios que existen en torno a ellos, de acuerdo a lo
sidad, particularmente en torno al reconocimiento de mi-
establecido en los arts. 27 y 31 del Convenio 169 de la OIT,
grantes y con un enfoque que refuerza la carencia o la
en ninguno de los programas de estudio la educacin bsica.
necesidad de proteccin de los otros diferentes y no una
En lo que refiere a la preservacin de la memoria histrica,
que resalte la igualdad en dignidad y derechos de todas las
en enero de 2012 fue necesario hacer una revisin y ajuste
personas y el valor intrnseco que tiene la diversidad para
a las bases curriculares que haban sido aprobadas semanas
la sociedad32. Por ejemplo, se establece en los programas
antes, dadas las omisiones evidenciadas en esta materia, las
de estudio de todas las asignaturas una orientacin para
que fueron sealadas por el INDH en su Informe Anual
atender a la diversidad en la que se seala expresamen-
2011 (INDH, 2011, pgs. 264-265)33. Asimismo, los progra-
te que el trabajo docente plantea desafos y que se debe
mas de estudio tambin fueron objeto de observacin por
Intentar que todos los estudiantes logren los objetivos de
parte del INDH34 y del Consejo Nacional de Educacin.35
aprendizaje sealados en el currculum, pese a la diversidad

que se manifiesta entre ellos (UCE, 2012 pg. 10; 2012 a,
pg. 9; 2012 b, pg. 9; 2012 c, pg. 9).
33 La modificacin curricular fue fijada en el acuerdo N007/2012 del

CNED, del 25 de enero de 2012, a las bases que haban sido aprobadas
en el acuerdo N113/2011 con fecha 9 de diciembre de 2011. Adicionalmente, el CNED hizo una declaracin pblica en la que seal
que Las expresiones dictadura y rgimen militar relevan la controversia valrica y simblica como se ha expresado en estos das
que atraviesa a la sociedad chilena, por lo que este Consejo manifiesta
su total disposicin a revisar con celeridad una eventual propuesta
del Ministerio de Educacin que reformule la expresin cuestionada,
de manera que el currculum nacional de Historia tanto en las Bases
curriculares como en los programas de estudio que las concretenpermita una comprensin global del proceso histrico aludido en esta
controversia.(CNED, enero 2012, Declaracin Pblica del Consejo Nacional de Educacin. Recuperada el 9 de octubre de http://www.cned.
cl/public/Secciones/seccionGeneral/noticias/126_noticia.html)
34 INDH, Oficio N 141 del 31 de mayo de 2012 al Consejo Nacional de
Educacin.
35 CNED, Acuerdo 013/2012 punto 9.A.v, y Oficio N112/2012.
30 En los programas de estudio de Historia, Geografa y Ciencias Sociales de 5 bsico (unidad 4) y 6 bsico (unidad 1) las actividades
preguntan: Hay algunos derechos que seran ms importantes? Por
qu? Comparten sus respuestas con el curso o solicitando que lean
elaboran un listado para sintetizar los derechos individuales contemplados en el artculo [19 de la Constitucin]. Seleccionan los tres
que consideren ms importantes, fundamentando su eleccin y los
presentan ante el curso.
31 Por ejemplo, ver Programa de estudio de Historia, Geografa y Ciencias Sociales de 3 bsico (unidad 4), 4 bsico (unidad 4) y 6 bsico
(unidad 1).
32 Cabe sealar que en el proceso de construccin curricular se acot
el objetivo de aprendizaje, eliminando su contenido valorativo de la
diversidad, que estaba en el proyecto borrador de las bases curriculares de Orientacin (UCE Mineduc, 2011) reducindolo en su versin
final solo a la dimensin de tolerancia o respeto frente a expresiones
de diversidad (UCE Mineduc, 2012).
302
Con todo, los ajustes integrados por el MINEDUC a los
de tratados han presentado al Estado de Chile sobre la ne-
programas de estudio mantienen una presentacin centrada
cesidad de que ample sus esfuerzos en esta materia39.
en factores explicativos del golpe de Estado sin establecer

ninguna mediacin entre esos aspectos y la imposibilidad de
Integracin de la EDH en la educacin media
justificar o legitimar las violaciones de los derechos huma-
El cambio de la LOCE a la LGE signific un mayor desglose
nos36. No se evidencian tampoco actividades que fomenten
de las capacidades que se aspira alcanzar en el desarrollo
el reconocimiento de las vctimas o el carcter sistemtico
personal, social y cultural de los y las estudiantes, con nfasis
de estas violaciones de derechos37. En consecuencia, estos
en aspectos relacionales o de convivencia, ya que se hace
ajustes han resultado insuficientes para el adecuado tra-
mencin explcita a los sujetos de derecho y a la valoracin
tamiento de la temtica a nivel de programas de estudio,
de la vida democrtica y sus instituciones as como a los
habiendo vacos y actividades que no son contundentes
derechos humanos.
en el reproche a las violaciones masivas y sistemticas de
El proceso de reforma curricular an no se ha implementa-
derechos humanos acontecidas y que podran contribuir a
do en este nivel. Rige el ajuste de 2009 a nivel de bases40, el
minimizar la gravedad de su ocurrencia.
que coexiste con programas de estudio anteriores al mismo.
Por su parte, la educacin sexual se ha integrado por fuera
A pesar de la falta de coherencia actual entre los instrumen-
del currculum oficial con programas que los establecimien-
tos, es posible establecer que hay una inclusin relevante
tos educacionales deben costear y que tienen desarrollos
en trminos de recurrencia, progresin y transversalizacin
dispares (INDH 2011, p. 64). Por lo mismo, su inclusin no
curricular de los temas de derechos humanos vinculados a
es suficiente ni adecuada, toda vez que en las bases curricu-
no discriminacin, respeto y tolerancia, y de derechos civiles
lares y en los programas de estudio de Ciencias Naturales
y polticos, los que se encuentran concentrados en el sector
del currculum escolar, solo se incluye la presentacin del
de aprendizaje de Historia y Ciencias Sociales, Filosofa y
sistema reproductor femenino y masculino, y en las bases
Psicologa.
curriculares de Orientacin que reconocen un rea de afec-
Los derechos econmicos, sociales y culturales41, as como
tividad y sexualidad en el eje de crecimiento personal y au-
los derechos de las mujeres, tienen un tratamiento indirecto
tocuidado, mantienen en su abordaje pedaggico un enfo-
y no necesariamente bajo el enfoque de derechos. En efec-
que biolgico y de riesgo, ms que el fomento del desarrollo
to, se incluyen problemas contemporneos como la pobre-
de identidades. Esto es as, pese a las observaciones y reco-
za, la desigualdad y la violencia social e intrafamiliar, pero no
mendaciones que ha hecho el Consejo Nacional de Educa-
se transmiten contenidos ajustados a cada nivel educativo
cin sobre la necesidad de incorporar educacin sexual en
que permitan entender los derechos a la salud, educacin o
la educacin bsica38 y a las observaciones que los Comits
vivienda como instrumentos que resguardan la dignidad de

las personas, o que expliquen que su realizacin es progresiva pero exigible, ni tampoco se apela a los principios de
igualdad y no discriminacin para el tratamiento de deter-
36 Se plantea la necesidad de reconocer y respetar diversas opiniones

sobre el perodo previo y posgolpe de Estado, pero se ha omitido en
las actitudes la de Demostrar valoracin por la democracia, reconociendo su importancia para la convivencia y el resguardo de derechos
y Respetar y defender la igualdad de derechos esenciales de todas las
personas, sin distincin de sexo, edad, condicin fsica, etnia, religin
o situacin econmica, reconocidas en las bases curriculares de la
asignatura y clave para el desarrollo de los contenidos de esta unidad
referida a la historia reciente del pas.
37 Programa de estudio de Historia, geografa y ciencias sociales 6 bsico, unidad 4, actividades y orientaciones al docente.
38 Acuerdos del CNED N 96/2011 del 29 de septiembre de 2011, y el
N 113/2011 del 9 de diciembre de 2011, y el oficio N 537 asociado
a este ltimo acuerdo.
minadas situaciones o descripciones de condiciones de per-
39 CRC, CRC/C/15/Add.173, 3 de abril de 2002, prr. 42; CRC/C/

CHL/CO/3, 23 de abril de 2007, prr. 56; CESCR, E/C.12/1/
Add.105, 1 de diciembre de 2004, prr. 53; CEDAW/C/CHI/
CO/4, 25 de agosto de 2006, prr. 18.
40 Decreto N 254.
41 Las Recomendaciones del Comit de derechos Econmicos, Sociales
y Culturales a Chile sugieren impartir educacin en derechos humanos y particularmente sobre los DESC en todos los niveles educativos (E/C.12/1/Add.105, 1 de diciembre de 2004, prr. 60)
303
sonas, colectivos o grupos42. Tampoco se trata a los grupos
neral de Educacin no contempla objetivos generales para
involucrados como sujetos de derecho y hay colectivos que
la educacin superior y el Sistema de Aseguramiento de
no tienen visibilidad curricular como las personas migrantes,
la Calidad de la Educacin Superior44 opera bajo un mo-
la poblacin con discapacidad, las diversidades sexuales y
delo de acreditacin voluntaria y, en los dos nicos casos
los nios, nias y adolescentes. El currculum de distintos
de acreditacin obligatoria pedagoga y medicina, no fija
sectores de aprendizaje contempla en su ltimo curso el
ningn estndar a resguardar en dichos procesos, ms all
abordaje de problemticas contemporneas, abriendo espa-
de la coherencia interna en funcin de sus propsitos de-
cios para una reflexin tica que debiese robustecerse con
clarados y de los criterios establecidos por las respectivas
el marco de derechos humanos43.
comunidades acadmicas y profesionales(art. 1d). El Plan

Mundial de Educacin en su segunda fase ha puesto nfasis
En cuanto a la preservacin de la memoria histrica, en el
en la formacin superior, por lo que los Estados debiesen
ajuste curricular (DS N254 de 2009) se incorpor por
adoptar medidas para su implementacin.
primera vez de manera explcita un reconocimiento a los

crmenes de lesa humanidad y al desarrollo de acciones de
En Chile, el Estado cuenta con un conjunto de instrumentos
reparacin simblica y de garantas de no repeticin. Sin
a travs de los que promueve el fortalecimiento de diversas
embargo, la carencia de programas de estudio alineados a
reas del desarrollo de la educacin superior, desde sus pro-
las bases curriculares vigentes y las dificultades que ha ha-
cesos de calidad institucional y lectiva, hasta la investigacin
bido en la educacin bsica para abordar adecuadamente
y la extensin, tales como los fondos de mejoramiento de
estas temticas, mantienen la preocupacin sobre la forma-
la calidad e investigacin, y los procesos de acreditacin. Sin
cin en este campo.
embargo, no ha incorporado en estos instrumentos ninguna

lnea que propicie la incorporacin de derechos humanos en
INTEGRACIN DE LA EDH EN LA
EDUCACIN SUPERIOR UNIVERSITARIA
el quehacer formativo e investigativo de la educacin superior universitaria. As, el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior establece que el
La educacin superior presenta mayores desafos para el
proceso de acreditacin ser voluntaria y, en su desarrollo, la
cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado en la
Comisin deber tener en especial consideracin la autono-
promocin de los derechos humanos, dada la autonoma de
ma de cada institucin. En todo caso, las instituciones de edu-
estas instituciones y las escasas atribuciones legales que ha
cacin superior debern reconocer y respetar siempre los
resguardado para s, para propiciar y/o regular aspectos de
principios de pluralismo, tolerancia, libertad de pensamiento
desarrollo de contenido en este nivel educativo. La Ley Ge-
y de expresin, libertad de asociacin y participacin de sus

miembros en la vida institucional, dentro de los lmites es-
42 El Programa de Historia y Ciencias Sociales de IV medio contempla

como contenidos mnimos los derechos laborales as como las responsabilidades ciudadanas y los desafos de la insercin en un mundo
globalizado, propiciando una reflexin crtica sobre los problemas y
desafos de la sociedad chilena, como la desigualdad y la superacin
de la pobreza, el reconocimiento de los derechos de las minoras, la
violencia social e intrafamiliar, y el desarrollo sustentable Se sealan
tambin los desafos de insertarse en el mundo globalizado como la
pobreza y la discriminacin. Valoracin de los compromisos que ha
asumido el Estado en materia de Derechos Humanos y en la progresiva consolidacin de un orden jurdico internacional, a travs de
la suscripcin de tratados internacionales. Problematizacin de las
relaciones entre desarrollo econmico y fortalecimiento de la democracia, y entre el derecho internacional y la soberana nacional en el
mundo contemporneo..
43 Las bases curriculares de Biologa, Fsica y Qumica (Decreto N 220), as
como en Filosofa, en IV medio, integran Objetivos Fundamentales
(hoy Objetivos de Aprendizaje) y Contenidos Mnimos relacionados
con el anlisis de problemas ticos, debates y controversias de inters
pblico.
tablecidos por la Constitucin Poltica de la Repblica y las

leyes45. Pese a ello, las pautas de evaluacin de la Comisin
Nacional de Acreditacin, que son las mismas aplicadas por
las otras agencias acreditadoras validadas ante este organismo, no han incorporado esta dimensin como variable en los
procesos de acreditacin institucional, dado que se establece
que el marco de dicho proceso se circunscribe a evaluar
el cumplimiento de su proyecto institucional y verificar la
existencia de mecanismos eficaces de autorregulacin y de
aseguramiento de la calidad al interior de las instituciones de
44 Ley 20.129 del 17 de noviembre de 2006.
45 Ibdem, art. 15, inciso segundo.
304
educacin46. Tampoco se ha incorporado en los patrones y
En el mismo sentido, no se han desarrollado polticas que
criterios de evaluacin del proceso de acreditacin de las
incentiven el desarrollo de lneas de investigacin en el cam-
de carreras (Comisin Nacional de Acreditacin s/f), ya que
po de los derechos humanos. Pese a ello, el Estado financia
este intenta verificar calidad en funcin de sus propsitos
algunas iniciativas a travs de sus fondos de investigacin
declarados y de los criterios establecidos por las respectivas
acadmica. As el Fondecyt Regular 201147, incluy tres pro-
comunidades acadmicas y profesionales. Esto es particu-
yectos relacionados con temas de memoria histrica de vio-
larmente sensible en carreras en que los derechos humanos
laciones masivas y sistemticas en dictadura, un proyecto so-
tienen un rol preponderante como pedagoga, en donde no
bre derecho internacional de los derechos humanos y seis
hay ningn criterio que refiera a estndares internacionales
investigaciones sobre gnero y cinco sobre interculturalidad.
de educacin en derechos humanos o de consideracin de
Con todo, ello no alcanza a superar el 0,04% del total de los
los y las estudiantes como sujetos de derechos, que pudiesen
proyectos financiados.
reflejarse directa o indirectamente en las prcticas pedaggi-
La adhesin a los compromisos con una cultura democr-
cas (Comisin Nacional de Acreditacin s/f a). En la carrera
tica y respetuosa de los derechos humanos se ha delegado
de medicina solo se incorporan algunas menciones en torno
a las universidades, y estas instituciones no han recogido
a la tica en esta ltima carrera y el respeto de los derechos
de manera suficientemente explcita su compromiso con la
de los pacientes (Comisin Nacional de Acreditacin s/f b),
formacin ciudadana y los derechos humanos en las mi-
y en Derecho no se evidencia ningn criterio relacionado
siones/visiones institucionales. En la revisin de 45 de las
con el conocimiento del derecho internacional, en general,
52 instituciones de educacin superior acreditadas, no se
y menos referido al derecho internacional de los derechos
registr ninguna misin institucional que promueva o adhie-
humanos (Comisin Nacional de Acreditacin s/f c).
ra explcitamente a derechos humanos; casi el 50% lo hace
Una situacin similar es la del Programa de mejoramiento
indirectamente a travs de indicadores como la promocin
de la calidad y la equidad de la educacin superior (ME-
del desarrollo sostenible y la justicia social, la promocin
CESUP), que opera desde 1999, y que tiene por objetivo
de la comprensin y la tolerancia o de la igualdad entre los
crear los incentivos necesarios para el mejoramiento de la
sujetos. En cambio, en la revisin de las visiones, dos casas
calidad y eficiencia y apoyar el sistema nacional de innova-
de estudio hacen una referencia explcita de adhesin al
cin a travs del aumento del inventario de capital humano
marco de derechos humanos (Jorquera, 2011).
avanzado (Mineduc, 2012a). Una de las lneas de este pro-
En los estudios propiciados por el INDH durante 2011 y 2012
grama ha sido la transformacin curricular hacia un modelo
sobre las mallas curriculares y programas de estudio de las ca-
de competencias y a la gestin institucional por resultados
rreras de derecho, pedagoga y periodismo pertenecientes a
(Mecesup 3) en las que se incluye la flexibilidad curricular
universidades acreditadas, se evidenci una incorporacin mar-
y su estructuracin en crditos acadmicos que permita la
ginal de la educacin en derechos humanos, pero que incluye a
homologacin de estudios entre instituciones. Pese a que
ms instituciones que las que integran elementos de derechos
la formacin por competencias de numerosos pases con-
humanos en sus misiones (Jorquera 2011; Nash, 2011; Grni-
templa criterios relacionados con la formacin ciudadana
ca 2012). En las mallas de pedagoga se identific un 8,4% de
(Gonzalez, J. y R. Wagenaar, 2003, pg. 33; Beneitone et al.
asignaturas (de un total de 17.107) relacionadas con derechos
2007, pgs. 44-45), el sistema nacional no lo hace. Es ms,
humanos, casi todas de manera indirecta. Segn los resultados
la tendencia a acortar los procesos formativos tiende a dar
de un estudio encargado al Centro de Derechos Humanos de
menos espacios a la formacin integral de los y las futuros
la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, en derecho,
profesionales, y a concentrar ms fuertemente las mallas en

elementos disciplinarios especficos.
47 La informacin disponible en la pgina web no permite conocer
cuntos proyectos se han presentado en total, con el fin de conocer
con mayor detalle el universo total de proyectos presentados en el
cual se enmarcan aquellos seleccionados.
46 Ley 20.129, op. cit., art. 15, inciso primero.
305
ForMaCin en dereCHos
HuManos de FunCionarios
pbliCos
ms de la mitad de las universidades analizadas ofrece cursos

especficos sobre derechos humanos, y el 50% de ellos tiene
carcter obligatorio, siendo bajo el tratamiento de contenidos
como las obligaciones internacionales del Estado y la recepcin
del derecho internacional de los derechos humanos en el dere-
La participacin de funcionarios y funcionarias pblicas en el
cho interno. Adems, en asignaturas obligatorias como derecho
diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas,
constitucional, derecho procesal penal y derecho internacional
el trato directo con la poblacin y la gestin de los recursos
pblico, hay una escasa integracin de los temas de derechos
pblicos son factores que hacen especialmente relevante que
humanos. Por su parte, en periodismo, 11 carreras de las 20
los y las funcionarias cuenten con conocimientos en dere-
analizadas tienen en su perfil de egreso contenidos explcitos
chos humanos. Tal como lo reconocen diversos Comits de
en derechos humanos. Sin embargo, su inclusin en las mallas
tratados, es necesaria la implementacin de medidas de capa-
curriculares y en los programas de estudio es dbil, orientn-
citacin que permitan informar e interiorizar a funcionarios/
dose a ciertos campos de derechos humanos relacionados di-
as de distintos sectores del mbito pblico en los contenidos
rectamente con la profesin, como la libertad de expresin o
especficos de los tratados internacionales de derechos hu-
el derecho a la informacin; y menor inclusin en la formacin
manos49. Los aciertos as como los dficits en la actuacin del
relacionada con el manejo y comunicacin de la informacin
Estado, algunos de los cuales han sido abordados en los dis-
(lenguaje inclusivo y conceptos bsicos de derechos humanos)
tintos captulos de este Informe, confirman dicha necesidad.
como en el uso e identificacin de fuentes clave en estas ma-
Los procesos formativos de los que participan los funciona-
terias. As, preocupa la escasa formacin en derechos humanos
rios pblicos han ido integrando algunos temas de derechos
dado que las y los comunicadores sociales son agentes rele-
humanos, particularmente los relativos a igualdad de gnero
vantes en la difusin y promocin de los derechos humanos

a la ciudadana, as como quienes tienen mayores posibilidades
y no discriminacin, lo que representa un avance en esta
de denunciar situaciones que implican afectacin de derechos,
materia. Adems, en el presente ao distintas reparticiones
motivando a las autoridades a reaccionar y tomar medidas.
pblicas han expresado su inters en integrar o aumentar las

instancias de capacitacin en derechos humanos, tanto en el
El aporte de las universidades a la formacin de los y las
Poder Judicial como en reparticiones de gobierno. Si bien y
jvenes como sujetos de derechos y las herramientas para
como se seal, Chile no cuenta con un Plan Nacional de
el ejercicio de funciones propias de estos profesionales que
Educacin en Derechos Humanos, la discusin en torno a
tienen directa relacin con los derechos humanos podra
la creacin de una Subsecretara de Derechos Humanos ha
ser mayor. De hecho, una de las principales observaciones
ido impulsando una planificacin en esta lnea, tanto a travs
que el propio Estado hace a la implementacin de la prime-
de la Oficina de Relaciones Internacionales del Ministerio
ra fase del Plan Mundial de EDH es la escasa formacin que
de Educacin como en el Ministerio de Justicia. An as ese
tienen los/as docentes en esta rea, por lo que no estn de-
proceso avanza lentamente, por lo que no se cuenta todava
bidamente capacitados/as para educar en estas materias48.
con un documento que oriente la accin de Estado en la

formacin en derechos humanos que requieren sus propios
funcionarios y funcionarias.
49 CAT art 10.1; Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad art. 4.1 i); CRC OG 5, prr. 53, OG 6, prr.75, OG7, prr.
41, OG8 prr. 48, OG12 prr. 49 y OG 13, prr. 44 d i), CCPR OG3
prr.2 y OG31 prr. 7; CESCR OG 10 3.a. Adems, los comits han
entregado recomendaciones especficas para Chile en materia de formacin en derechos humanos: CEDAW 2006, prr.25; CESCR 2004,
prr. 60; CRC/C/15/Add.173, 2002, prr. 19 c; CRC/C/CHL/
CO/3, 2007, prrs 24, 39, 70 f y 72 g); EPU 2009, A/HRC/12/10,
prr. 24, sobre Violencia de gnero; CAT/C/CHL/CO/5, 2009,
prr. 20.
48 Respuesta del Estado de Chile al cuestionario sobre implementacin

primera fase Plan Mundial de Educacin en Derechos Humanos, del
14 de abril de 2010, pregunta 27 reconoce la no formacin inicial
en materia de derechos humanos y el carcter voluntario de la que
hay en los procesos de formacin continua. Adicionalmente, en la
pregunta se reconoce que esta falta de formacin es un importante
obstculo para la implementacin del Plan de Educacin en Derechos
Humanos (pregunta 32).
306
ADMINISTRACIN DEL ESTADO
PODER JUDICIAL
Para el anlisis de la capacitacin para el sector pblico se
La situacin de los miembros del Poder Judicial merece es-
observaron los procesos formativos que se desarrollan en
pecial atencin toda vez que cuentan con un proceso de
las distintas reparticiones del Estado a travs de los Planes
formacin regular para acceder al cargo de juez/a, con un fi-
Anuales de Capacitacin, aunque no todas tienen el deber
nanciamiento especfico y con una institucin propia para la
de informar al Servicio Civil sobre su desarrollo, como es el
formacin como la Academia Judicial. Esta institucin coor-
caso del Ministerio de Salud y sus montos asignados. Hecha
dina los procesos regulares de formacin as como los de
esta prevencin, la informacin disponible muestra que el
habilitacin para ascensos, y los programas de perfecciona-
Estado destin cerca del 0,1% del presupuesto nacional a
miento (capacitacin) que tienen desarrollo anual, procesos
capacitacin de sus funcionarios y funcionarias, y que de ese
con los que debe profundizar la formacin universitaria o
presupuesto, solo el 1,4% (unos $158 millones) se destin
corregir los dficits que tuvo dicho proceso. Durante 2011,
a formacin en derechos humanos en 2011, cifra que re-
planific y ejecut un total de 739 instancias formativas,
presenta una baja inversin considerando que temas ms
que se organizan en: dos ciclos del programa de formacin
50
instrumentales logran una mayor destinacin de recursos .
regular; 326 cursos de perfeccionamiento y capacitacin y
Eso an considerando todas las capacitaciones referidas al
tres programas de habilitacin52. En un anlisis desarrollado
PMG de gnero, la implementacin de la poltica de Buenas
por el INDH sobre esta base de datos, se constat que
Prcticas Laborales y la preparacin para la implementacin
44 instancias formativas tienen directa relacin con temas
de la nueva ley de posnatal extendido, que representaron el
de derechos humanos, lo que representa un 6% del total
87% de las iniciativas implementadas.
de la capacitacin que se implement en dicho ao, de las

cuales 32 estn destinadas al escalafn primario del Poder
Estas capacitaciones involucraron a unos 6.67051 funcio-
Judicial (jueces/zas y magistrados/as). La mayor parte con
narios y funcionarias, un 4% del total de la planta de fun-
contenidos de derechos humanos se dio en el programa
cionarios/as pblicos/as de 2011 (65,6% mujeres y 34,4%
de perfeccionamiento (23 instancias, de las cuales 10 estn
a hombres); y se realizaron en 21 reparticiones de las 202
orientadas al escalafn de empleados/as), y luego en la habi-
que reciben presupuesto para este tipo de actividad por Ley
litacin (nueve instancias para escalafn primario y dos para
de presupuesto (13 de ellas tuvieron lugar en reparticiones
escalafn de empleados/as)53. La formacin base, que es la
regionales). Adicionalmente, se evidencia un tratamiento
que permite integrarse al Poder Judicial en calidad de juez/a,
marginal de temas como discriminacin, derechos indgenas,
cuenta con 10 instancias concentradas en temas laborales,
derechos de personas con discapacidad, migrantes y nocio-
de debido proceso y referencias al marco general de los de-
nes generales de derechos humanos.
rechos fundamentales, identificndose vacos de formacin
La cantidad de instancias de formacin en derechos huma-
en las prescripciones de los programas de estudio en torno
nos y su cobertura sigue siendo insuficiente para apoyar la
a derechos econmicos, sociales y culturales, y derechos de
funcin garante del Estado e instalar en los/as funcionarios/
las mujeres, y una escasa formacin en derechos de los pue-
as pblicos/as una nocin integral de derechos humanos, y
blos indgenas y en principios fundamentales como el de no
ms an, para establecer las responsabilidades que les com-
discriminacin. En 2012 los procesos de perfeccionamiento
peten como representantes del Estado en sus prcticas co-
implementados hasta octubre por la Academia Judicial han
tidianas de servicio pblico.
incluido 24 cursos relativos a derechos humanos, con una
50 Por ejemplo, en igual perodo se destinaron ms de $270 millones a

capacitacin en Excel, un 40% ms que lo destinado a derechos humanos, siendo que su cobertura (unas 4 mil personas) es un tercio menos
que la que particip en instancias formativas de derechos humanos.
51 La base de datos del Servicio Civil no permite identificar a personas
que hayan accedido a ms de un curso o instancia de formacin, por
lo que puede que esta cifra sea menor.
52 Academia Judicial, oficio N 049 del 23 de enero de 2012.

53 Para el anlisis por escalafn, se complement la informacin del
Oficio con el detalle de capacitaciones publicados por la academia judicial sobre licitaciones, adquisiciones y contrataciones (Recuperado
el 7 de mayo de 2012 de http://www.academiajudicial.cl/transparencia/)
307
inversin cercana al 8% del total del presupuesto devenga-
fueron invitados los Ministerios cuya funcin se relaciona
do en este tipo de actividades, lo que representa un leve
ms directamente con la proteccin y promocin de dere-
incremento respecto del ao anterior54.
chos humanos. En su segunda versin en 2012, cont con el

patrocinio y la colaboracin del Ministerio de Justicia y del
GENDARMERA DE CHILE
Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones

Unidas, y se ampli la convocatoria a representantes de to-
Otro caso que merece atencin es el de los funcionarios y
dos los poderes del Estado. As este ao se triplic la convo-
funcionarias de Gendarmera de Chile. Esta institucin cuen-
catoria inscribindose finalmente 40 personas provenientes
ta con una escuela de formacin que es la encargada de la
de 29 reparticiones pblicas que incluyen Ministerios, Gen-
instruccin de oficiales penitenciarios y de gendarmes; una
darmera, Carabineros, PDI, Consejo para la Transparencia,
unidad de capacitacin en diversos temas para los funciona-
Congreso Nacional, Cortes de Apelaciones y Juzgados de
rios y una Unidad de Derechos Humanos, creada durante
primera instancia, entre otros. De esta forma, el INDH con-
2012, orientada a la implementacin de programas de edu-
tribuye con la formacin de funcionarias y funcionarios p-
cacin y difusin de derechos humanos. En el programa de
blicos que tienen responsabilidad en el diseo y ejecucin
formacin de oficiales, de una duracin de cuatro semestres,
de polticas pblicas, en la administracin de justicia y en la
se incluye un ramo de derechos humanos, durante el segun-
elaboracin de leyes.
do semestre. Del mismo modo, en el curso de gendarmes,

de una duracin de dos semestres, se incluye en el primero
humanos55. El INDH ha firmado un convenio de colabora-
FUERZAS ARMAS Y DE ORDEN Y

SEGURIDAD
cin con Gendarmera, que entre otros aspectos incluye el
Desde la dcada del 90 y con anterioridad a la implementa-
apoyo a las acciones de educacin de derechos humanos.
cin del Plan Mundial de Educacin en Derechos Humanos,
En este marco, se ha apoyado la realizacin de un diploma-
Chile ha ido incluyendo los derechos humanos en el curr-
do para oficiales dictado por ANEPE, en el que se incluy
culum de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. Aun
un mdulo de derechos humanos dictado por el INDH, se
as es necesario revisar y fortalecer dichos procesos dado
ha acompaado la realizacin de jornadas de difusin en
que un mejoramiento en la formacin en derechos huma-
las regiones de Aysn, Metropolitana y de Los Lagos, y se
nos debiera impactar de manera positiva en el modo de
ha colaborado con la Unidad de Derechos Humanos en
relacionarse de estos agentes del Estado con la comunidad,
la elaboracin de material didctico. Asimismo, en conjunto
y as prevenir problemas como los que se mencionan en
con ACNUDH se ha acordado la realizacin futura de un
algunos captulos de este Informe56.
de estos una asignatura de tica Penitenciaria y derechos
diplomado en derechos humanos para funcionarios y fun-
En el anlisis de los currculums de las Fuerzas Armadas y
cionarias de Gendarmera.
de las de Orden y Seguridad se identifican contenidos espe-
Producto de este diagnstico, el INDH inici en 2011 un
cficos de derecho humanitario en todas estas instituciones
Diplomado en Derecho Internacional de los Derechos Hu-
y los tratamientos especficos sobre grupos de proteccin
manos, en conjunto con el Centro de Derechos Humanos
especial al alero del derecho humanitario, particularmen-
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, al que
te en Carabineros y en la Polica de Investigaciones. Asimismo, en todas estas instituciones se trabaja en torno a la

Declaracin Universal y la Carta Americana de Derechos
54 Informacin actualizada al 6 de noviembre de 2011 en la pgina web

institucional de la Academia Judicial. Respecto a los programas de
formacin y los de habilitacin, solo estn disponible el nombre de
los cursos, razn por la cual no es posible avanzar hacia un anlisis de
incorporacin de contenidos de derechos humanos. (Recuperado el
12 de noviembre de 2012 de http://www.academiajudicial.cl/transparencia/)
55 El INDH no ha tenido acceso a los programas de estos cursos, y por
tanto no conoce los contenidos especficos que se abordan en ellos.
Humanos. Sin embargo, el avance no ha sido homogneo y

se evidencia una aproximacin reducida respecto al amplio
campo de derechos humanos, as como fuertes diferencias
56 Ver captulo sobre seguridad democrtica y derechos humanos, y captulo sobre derechos de los pueblos indgenas en este Informe.
308
en la profundidad, extensin y cantidad de horas destinadas
A modo de ejemplo se puede sealar que, en el caso de la
a la formacin en derechos humanos que reciben oficiales
Fuerza Area y la Armada, no se identific ningn contenido
y suboficiales, y entre las distintas instituciones de defensa
que trabaje directamente el rol de las y los uniformados en
y seguridad.
el respeto y garanta de los derechos humanos. En el caso

de la Marina, los cursos de tica y moral presentados man-
As, los temas de derechos humanos no tienen un claro
tienen como base de aprendizaje orientaciones que pueden
asiento en los programas de formacin regular de escuelas
derivar en situaciones de discriminacin, particularmente en
matrices y academias, segn evidencia el anlisis de las ma-
materia de libertad de credo o religiosa (Daz, 2006, pgs.
llas y listados de contenido analizados por el INDH sobre
79-80); hecho que responde a las orientaciones dadas en su
los cursos identificados por las propias instituciones como
Ordenanza General59, al plantearse en el curso obligatorio
destinados a derechos humanos o que incluyen temas de
de Moral dictado a grumetes navales y a grumetes infantes
esta materia57. Preocupa en ese sentido la carencia de ac-
de marina, una visin religiosa monista (la existencia de
ciones educativas formales, permanentes y sistemticas para
dios como unidad temtica), as como una unidad temti-
la prevencin de la tortura, que slo se integra curricular-
ca que incluye como contenido el matrimonio cannico y
mente en un curso de especializacin normativo de oficiales
se trabaja como modelo a la familia Prat-Carvajal, restrin-
de Carabineros de Chile, sin que se haya encontrado en los
giendo otros arreglos familiares posibles.
listados de contenidos de los cursos dictados a suboficiales

de Carabineros, ni en los de ninguna rama de las Fuerzas
En el caso del Ejrcito, de los 22 cursos que integran los
Armadas ni en los cursos de la Polica de Investigaciones,
derechos humanos, solo cinco hacen referencia al rol que
desarrollados durante 2011. En esa misma lnea, ninguno de
les compete como uniformados en la proteccin de los
los procesos formativos incluye los temas de memoria his-
mismos. Dichos cursos, todos asociados al Derecho Inter-
trica de las violaciones masivas y sistemticas de derechos
nacional Humanitario, incluyen algunos de los estatutos que
humanos, omisin que no es consistente con las obligacio-
establecen lmites del uso de la fuerza en situaciones de
nes internacionales y con las recomendaciones realizadas al
conflicto, y en uno de ellos se da relevancia a la responsabi-
Estado de Chile en esta materia .
lidad de mando (obligaciones del comandante respecto de
58
los derechos fundamentales) sin sealar las responsabilida-
Por otra parte, el tratamiento de la formacin que se im-
des que caben a todos los miembros del Ejrcito, indepen-
parte respecto a las obligaciones de respeto, proteccin y
dientemente de su escalafn. Adicionalmente la nica refe-
garanta de derechos humanos en general y el rol de las
rencia a la Corte Penal Internacional (asignatura Derecho
Fuerzas de Defensa y Orden y Seguridad como garantes
Jurdico y DIH) incluye los eximentes de responsabilidad, en
es limitada, como tambin lo es el tratamiento de los ins-
vez de reforzar, dado el carcter introductorio del curso, la
trumentos internacionales de derechos humanos referidos
importancia de esta instancia internacional desde el punto
a los derechos de nios, nias y adolescentes, los derechos
de vista de derechos humanos.
de los pueblos indgenas y los de las mujeres, que solo son

abordados en la formacin de Carabineros de Chile.
En el caso de Carabineros de Chile se constata un mayor

nmero de instancias formativas (cursos y mdulos temticos) que integran derechos humanos, que la evidenciada
57 Oficio N 428 del 22 de marzo de 2011 de la Direccin General de

Carabineros; Oficio Ord. N 495 del 21 de diciembre de 2010 de la
Jefatura de Educacin Policial de la Polica de Investigaciones de Chile;
CJE AUGE SC I g N 6800/151 del 17 de febrero de 2011 de la Comandancia en Jefe del Ejrcito; EMG. DP. SDE (P) N 4078/I.N.DD.
Hh del 20 de diciembre de 2010 de la Comandancia en Jefe de la Fuerza
Area; Carta Ord. N 3850/0513-E/2471 del 14 de febrero de 2011.
58 As lo seala la Convencin Internacional para la proteccin de todas
las personas contra las desapariciones forzadas (art. 23) y los Principios de Van Boven y Bassiouni como reparacin simblica a las vctimas y garanta de no repeticin de este tipo de crmenes de lesa
humanidad, E/CN.4/2004/57, apndice I art. 25.
en los procesos formativos de otros agentes de defensa

y seguridad, la que se complementa adems con charlas y
talleres orientados a temticas especficas como derechos y
59 Decreto Supremo 487 del 21 de abril de 1988, art. 178, que seala
que No es posible concebir un buen marino, si, a la vez, no es un
buen cristiano; puesto que Dios es la fuente primera de todo cuanto
existe.
309
bibliograFa
proteccin de la niez, que dicta Unicef. An as, los temas

de derechos humanos se abordan desde lo normativo o
Beneitone, P.; Esquetini, C.; Gonzlez, J.; Marty Malet, M.; Siufi, G. y
legal y no logran permear o articularse con la prctica y los
R. Wagenaar. (2007). Reflexiones y perspectivas de la Educacin
protocolos de actuacin.
Superior en Amrica Latina. Informe final Proyecto Tuning-
En este escenario, se destaca la labor que est desarrollando
Amrica Latina 2004-2007. Espaa: Universidad de Deusto y
la Polica de Investigaciones, que con asesora del Institu-
Universidad de Groningen.
to Interamericano de Derechos Humanos, ha generado un

Manual de Autoinstruccin que busca avanzar hacia el esta-
CAT. (2004). Examen de los informes presentados por los estados
blecimiento de una visin reflexiva del marco de derechos
partes en virtud del artculo 19 de la Convencin. Conclusiones
humanos, apelando a situaciones dilemticas que enfrentan
y recomendaciones del Comit contra la Tortura: Chile. CAT/C/
detectives e inspectores/as. Se requerir de un tiempo de
CR/32/5, 14 de junio de 2004.
aplicacin y de una evaluacin de resultados para opinar so-
CAT. (2009). Examen de los informes presentados por los estados
bre el avance que representa en estos procesos formativos.
partes en virtud del artculo 19 de la Convencin. Observaciones
El INDH, junto con observar el modo como se ha integrado
finales del Comit contra la Tortura: Chile. CAT/C/CHL/CO/5, 14
la educacin en derechos humanos en las Fuerzas Armadas,
de mayo de 2009.
y de Orden y Seguridad, ha establecido relaciones de cola-
CCPR. (2007). Examen de los informes presentados por los estados
boracin para promover los derechos humanos, que en el
partes con arreglo al artculo 40 del Pacto. Observaciones finales
caso de la PDI y de Carabineros se han materializado en la
del Comit de Derechos Humanos: Chile. CCPR/C/CHL/CO/5,
firma de convenios. Adems, con Carabineros se ha avan-
17 abril 2007.
zado en acciones especficas como la participacin de esta
CCPR. (2009). Examen peridico universal. Informe del Grupo de
institucin en el IV Coloquio Interamericano de Educacin
Trabajo sobre el Examen Peridico Universal: Chile. A/HRC/12/10,
en Derechos Humanos, organizado por el Instituto, y en la
4 de junio de 2009.
dictacin por parte del INDH de cursos y ponencias para el

personal de esta institucin60.
CERD. (2009). Examen de los informes presentados por los estados

partes de conformidad con el artculo 9 de la Convencin.
En relacin con las Fuerzas Armadas, durante 2012 se ha
Observaciones finales del Comit para la Eliminacin de la
manifestado disposicin de colaborar y avanzar en el ajuste
Discriminacin Racial: Chile. CERD/C/CHL/CO/15-18, 13 de
y armonizacin de la formacin de estos agentes del Es-
agosto de 2009.
tado con los estndares internacionales, profundizando el

proceso iniciado. As, las conversaciones con el Ministerio
Chile. (2004). Modifica la Ley N 18.962, Orgnica Constitucional De
de Defensa, han cristalizado en la solicitud al INDH de ge-
Enseanza, para promover los Derechos Humanos. Ley N 19.938
nerar una propuesta de actualizacin curricular en materia
publicada en el Diario Oficial del 30 de enero de 2004.
de derechos humanos, la que se entregar en diciembre de
Chile. (2009). Ley General de Educacin. Ley N 20.370 2 publicada
este ao.
en el Diario Oficial del 12 de septiembre de 2009.

Chile. (2010). Fija texto Refundido la Ley General de Educacin y
la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza en sus partes no
derogadas. DS N 2 publicada en el Diario Oficial del 2 de
julio de 2010
60 Primer Curso de Formacin de Instructores de Derechos Humanos

Aplicados a la Funcin Policial, en la que adems del INDH participa
la Unicef y la Cruz Roja. Adicionalmente, un/a funcionario/a de carabineros participa del Diplomado de Introduccin al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, con cupo gratuito financiado por
el INDH.
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312
medios de comunicacin
social y derechos humanos
MEDIOS DE COMUNICACIN SOCIAL Y DERECHOS HUMANOS
medioS de comunicacin Social

y derechoS humanoS
anteCedentes
Existe una directa relacin entre democracia, derechos hu-
masiva es una de las mayores amenazas para el pluralismo
manos y medios de comunicacin social. Una democracia
y la diversidad en la informacin (Relatora Especial para la
requiere una ciudadana informada, participativa, que pue-
Libertad de Expresin, 2004, p. 131). As, la concentracin
da fiscalizar diariamente a las autoridades pblicas y, en ese
en la propiedad de los medios limita el acceso a la informa-
sentido, los medios de comunicacin constituyen una fuente
cin por parte de la ciudadana, derecho fundamental en
de informacin esencial. Asimismo, los medios de comunica-
una democracia. La Corte IDH ha sealado que es posible
cin tienen la posibilidad de denunciar prcticas, polticas o
afirmar que una sociedad que no est bien informada no es
normas que constituyan una violacin a los derechos funda-
plenamente libre1.
mentales de las personas.
En 2012, segn el ranking de libertad de expresin de Re-
Los medios construyen realidades y desde esa construc-
porteros Sin Fronteras (RSF), Chile baj en el ltimo ao del
cin determinan qu hechos son los relevantes de dar a
puesto 33 al 80, lo que se debera, entre otros factores, a la
conocer y desde qu perspectiva hacerlo. Esto ltimo no
concentracin de los medios de comunicacin y a la discri-
es indiferente para los derechos humanos, en razn que los
minacin a las radios comunitarias en relacin con las radios
medios de comunicacin juegan un rol preponderante en la
comerciales. En efecto, dicho informe plantea que la prensa
construccin o el refuerzo de estereotipos de grupos vul-
chilena padece una dramtica concentracin de los medios
nerados que, generalmente, no tienen acceso a esos medios
de comunicacin, que se encuentran en manos de dos gran-
para plantear sus puntos de vista.
des grupos de comunicacin: Copesa (que edita el diario La

Tercera) y El Mercurio, agregando en cuanto a la comunica-
En este sentido, la pluralidad en los medios de comunica-
cin comunitaria que disponen de poco margen de accin
cin es fundamental para que la ciudadana tenga acceso a
en un espacio radiofnico que pertenece en ms de 60% al
diversas fuentes de informacin, donde cada una ofrecer
grupo espaol Prisa (Reporteros Sin Fronteras, 2012b).
diferentes nfasis, con distintas lneas editoriales y con diversas posturas frente a los hechos. Esto enriquece el debate
Si bien en las ltimas dcadas se han creado medios digitales,
democrtico, refleja la pluralidad de opiniones de una socie-
favoreciendo la pluralidad informativa, el acceso a internet
dad y construye una realidad ms acorde a la diversidad de
an no es universal, lo que limita el acceso a dichos medios.
la ciudadana. Por lo mismo, para el derecho internacional de
De hecho, segn la CASEN 2011, en un 51,8% de los hoga-
los derechos humanos, la concentracin en los medios de
res no hay computador y en los hogares que s cuentan con
comunicacin es uno de los principales indicadores a travs
uno, el 49,8% no tiene internet por ser demasiado caro, un
de los cuales se mide el pluralismo informativo. De acuerdo

a la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, la con-
1 Corte IDH. Opinin Consultiva 5/85 sobre la colegiacin obligatoria

de periodistas. 13 de noviembre de 1985, prr. 70.
centracin en la propiedad de los medios de comunicacin
317
MEDIOS DE COMUNICACIN Y DERECHOS HUMANOS
9,1% no tiene porque nadie sabe usarlo y un 2,1% porque
cualquier otro procedimiento de su eleccin. El Comit
no existe servicio donde vive (Ministerio de Desarrollo So-
de Derechos Humanos ha planteado que la existencia de
cial, 2012).
medios de prensa y otros medios de comunicacin libres

y exentos de censura y de trabas es esencial en cualquier
El presente captulo analiza, por un lado, como a la luz de los
sociedad para asegurar la libertad de opinin y expresin
estndares internacionales de derechos humanos, la con-
y el goce de otros derechos reconocidos por el Pacto. Es
centracin en la propiedad de los medios de comunicacin
una de las piedras angulares de toda sociedad democrtica.
existente en Chile implica una afectacin de la libertad de
[E]llo comporta la existencia de una prensa y otros medios
expresin tanto en su dimensin individual (derecho de to-
de comunicacin libres y capaces de comentar cuestiones
das las personas a expresarse), como social (acceso a fuen-
pblicas sin censura ni limitaciones, as como de informar a
tes plurales de informacin por parte de la sociedad).
la opinin pblica2.
Por otro lado, el captulo revisa la forma en que algunos me-
A nivel interamericano, la Convencin Americana sobre
dios de comunicacin han cubierto hechos que involucran
Derechos Humanos establece el derecho a la libertad de
a grupos vulnerados como migrantes o el pueblo mapu-
expresin en su art. 13, planteando especficamente sobre
che, cobertura que ha sido reprochada desde el punto de
medios de comunicacin en su prrafo tercero que no se
vista de los derechos humanos y sancionada. Al respecto,
puede restringir el derecho de expresin por vas o me-
el INDH present ante el Consejo Nacional de Televisin
dios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o
(CNTV) un requerimiento contra Televisin Nacional de
particulares de papel para peridicos, de frecuencias radio-
Chile (TVN) por vulneracin al correcto funcionamiento
elctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de
del medio, en un programa sobre migrantes de nacionalidad
informacin o por cualesquiera otros medios encaminados
colombiana. Asimismo, en enero de 2012, diversas organiza-
a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opi-
ciones dedicadas a las comunicaciones llevaron a cabo una
niones.
Misin de Observacin a medios de comunicacin en La

Araucana, producto de la cual se critic cmo los medios
Para la Corte IDH, la libertad de expresin tiene una doble
de comunicacin tradicionales ofrecen estereotipos del
dimensin, es decir, que nadie sea arbitrariamente menos-
pueblo mapuche y el escaso acceso de stos a los medios
cabado o impedido de manifestar su propio pensamiento
de comunicacin comunitarios.
[lo que] representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica tambin, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier informacin y a conocer la expresin
norMas naCionales y
en dereCHos HuManos
del pensamiento ajeno3. Agrega la Corte que la libertad de

expresin requiere que los medios de comunicacin social
estn virtualmente abiertos a todos sin discriminacin, o,
ms exactamente, que no haya individuos o grupos que,
Tanto el derecho internacional de los derechos humanos
a priori, estn excluidos del acceso a tales medios, exige
como la normativa nacional regulan el derecho a la libertad
igualmente ciertas condiciones respecto de stos, de ma-
de expresin y, en particular, la libertad de prensa. En rela-
nera que, en la prctica, sean verdaderos instrumentos de
cin con los medios de comunicacin, el derecho interna-
esa libertad y no vehculos para restringirla. Son los me-
cional de los derechos humanos ha planteado un conjunto
dios de comunicacin social los que sirven para materializar
de estndares en la materia. El Pacto de Derechos Civiles
el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que
y Polticos, en su art. 19, establece que toda persona tiene

derecho a la libertad de expresin; este derecho compren-
2 Comit de Derechos Humanos. Observacin General 34 sobre libertad de opinin y libertad de expresin de fecha 12 de septiembre de
2011. CCPR/C/GC/34, prr. 13.
de la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e

ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por
318
sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los
Asimismo, en cuanto a las concesiones de radiodifusin te-
requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable,
levisiva o radial, la Relatora Especial para la Libertad de
inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo
Expresin de la OEA (Relatora) ha sealado que la regula-
monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que
cin que pueden y deben realizar los Estados en materia de
pretenda adoptar, y la garanta de proteccin a la libertad e
radiodifusin est destinada a crear un marco en el cual sea
independencia de los periodistas4. Asimismo, la Declaracin
posible el ms amplio, libre e independiente ejercicio de la li-
de Principios sobre Libertad de Expresin, plantea que los
bertad de expresin por la ms diversa cantidad de grupos o
monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los
personas, de forma tal que se asegure al mismo tiempo que
medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes an-
esta facultad no ser usada como forma de censura y que
timonoplicas por cuanto conspiran contra la democracia
se garanticen la diversidad y la pluralidad (Relatora Especial
al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno
para la Libertad de Expresin, 2009, pg. 4). Especficamente,
ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos. En
acerca de las radios comunitarias, la Relatora ha planteado
ningn caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios
que desempean una funcin esencial no slo en el proce-
de comunicacin. Las asignaciones de radio y televisin de-
so de inclusin social, sino como mecanismos para fomentar
ben considerar criterios democrticos que garanticen una
la cultura e historia, y para el desarrollo y educacin de las
igualdad de oportunidades para todos los individuos en el
distintas comunidades (Relatora Especial para la Libertad
acceso a los mismos5.
de Expresin, 2009, pg. 27), y por lo mismo, su regulacin

debera permitirles a estos medios de comunicacin dife-
En lnea con lo anterior, la Corte IDH tambin ha sea-
rentes fuentes de financiamiento; entre ellas la posibilidad
lado que la libertad de expresin se puede ver tambin
de recibir publicidad en tanto existan otras garantas que
afectada sin la intervencin directa de la accin estatal. Tal
impidan el ejercicio de competencia desleal con otras radios
supuesto podra llegar a configurarse, por ejemplo, cuando
y siempre que no interfiera en su finalidad social (Relatora
por efecto de la existencia de monopolios u oligopolios en
Especial para la Libertad de Expresin, 2009, pg. 30).
la propiedad de los medios de comunicacin, se establecen

en la prctica medios encaminados a impedir la comunica-
A nivel nacional, la Constitucin establece en el art. 19 N12
cin y la circulacin de ideas y opiniones . As entonces, la
diversas normas en relacin con los medios de comunica-
libertad de expresin es una piedra angular en la existencia
cin social. As, tras asegurar la libertad de toda persona
misma de una sociedad democrtica. Es indispensable para
para emitir opinin e informar, sin censura previa, en cual-
la formacin de la opinin pblica. Es tambin conditio sine
quier forma y por cualquier medio, el artculo seala en su
qua non para que los partidos polticos, los sindicatos, las so-
inciso segundo que la Ley en ningn caso podr establecer
ciedades cientficas y culturales, y en general, quienes deseen
monopolio estatal sobre los medios de comunicacin so-
influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamen-
cial. Asimismo, establece que toda persona natural o ju-
te. Es, en fin, condicin para que la comunidad, a la hora de
rdica tiene el derecho de fundar, editar, mantener diarios,
ejercer sus opciones, est suficientemente informada. Por
revistas y peridicos en las condiciones que seale la ley.
ende, es posible afirmar que una sociedad que no est bien
En materia de televisin, el art. 19 N 12 permite que el
informada no es plenamente libre .
Estado establezca, opere y mantenga estaciones de televi-
sin. Finalmente, la Constitucin crea el Consejo Nacional

de Televisin como un rgano autnomo con personalidad
jurdica cuya funcin principal es velar por el correcto fun-
4 Ibdem, prr. 34.

5 Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin. Principio N
12. Aprobada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
en su 108 perodo ordinario de sesiones en octubre de 2000.
7 Ibdem, prr. 70.
cionamiento de la televisin, lo que est desarrollado con

mayor detalle en su Ley 18.838.
Diversas leyes reglamentan la labor de los medios de comunicacin. Una de ellas es la Ley 19.733 sobre libertades
319
de opinin e informacin y ejercicio del periodismo, la que
Finalmente, en mayo de 2010 fue publicada la Ley 20.433
junto con reiterar ciertas garantas constitucionales ya seala-
que crea los Servicios de Radiodifusin Comunitaria Ciu-
das como la libertad para fundar, crear y mantener medios
dadana (conocida como Ley de radios comunitarias), la
de comunicacin o la libertad para emitir opinin y recibir
que no entrega una definicin de lo que entiende por estas
informacin, define a los medios de comunicacin social
radios, sino que se limita a sealar que tales radios tendrn
en su artculo 2 como aquellos aptos para transmitir, divul-
como zona de servicio mxima una comuna o una agrupa-
gar, difundir o propagar, en forma estable y peridica, textos,
cin de comunas, conforme al mbito de accin comunitaria
sonidos o imgenes destinados al pblico, cualesquiera sea
de la entidad concesionaria (art. 1 inciso segundo). Esta
el soporte o instrumento utilizado. Asimismo, el artculo 3
norma, en relacin a la cobertura, circunscribe su transmi-
establece que el pluralismo en el sistema informativo favo-
sin a una amplitud determinada 25 watts mximo y a
recer la expresin de la diversidad social, cultural, poltica y
una comuna o conjunto de comunas.
regional del pas. Con este propsito se asegurar la libertad
Del mismo modo, esta Ley no permite la transmisin de avisos
de fundar, editar, establecer, operar y mantener medios de
comerciales en estas radios en razn de que no persiguen fi-
comunicacin social.
nes de lucro, pero s permite menciones comerciales, entendi-
Una segunda ley de relevancia es la 18.838 que regula
das como el saludo o agradecimiento a una entidad, empresa,
el Consejo Nacional de Televisin. En su artculo 1 sea-
establecimiento o local comercial, indicando nicamente su
la como funcin principal velar por el correcto funciona-
nombre y direccin (art. 13). Esto implica un obstculo para
miento de los servicios de televisin y, para tal fin, tendr
las radios comunitarias, ya que les limita una fuente de ingreso
su supervigilancia y fiscalizacin, en cuanto al contenido de
primordial en todo medio de comunicacin como es la publi-
las emisiones que a travs de ellos se efecten. As, define
cidad. Junto a lo anterior, el artculo 13 prohbe tambin que
correcto funcionamiento como el permanente respeto, a
estos medios difundan propaganda electoral o poltica. Desde
travs de su programacin, a los valores morales y culturales
una perspectiva de derechos humanos, esto ltimo implica
propios de la Nacin; a la dignidad de las personas; a la pro-
una restriccin ilegtima al acceso a la informacin, principal-
teccin de la familia; al pluralismo; a la democracia; a la paz; a
mente en poca de elecciones donde la informacin es un
la proteccin del medio ambiente, y a la formacin espiritual
elemento fundamental a la hora de decidir por quin votar.
e intelectual de la niez y la juventud dentro de dicho marco
Tal como plantea la Corte IDH es indispensable que el Es-
valrico. La infraccin al correcto funcionamiento puede
tado genere las condiciones y mecanismos ptimos para que
acarrear como sancin la amonestacin al canal de televi-
dichos derechos polticos puedan ser ejercidos de forma efec-
sin, la imposicin de una multa no inferior a 20 ni superior
tiva, respetando el principio de igualdad y no discriminacin8.
a 200 UTM, la suspensin de las transmisiones hasta por
Parte de generar las condiciones es asegurar el acceso a la
siete das o la revocacin de la concesin televisiva (art. 33).
informacin por todos los medios que sean necesarios, entre

los cuales se encuentran las radios comunitarias.
Por su parte, la Ley 18.168 General de Telecomunicaciones regula el sistema de concesiones de radiodifusin, definiendo la telecomunicacin en su artculo 1 como toda
Medios de CoMuniCaCin
en CHile
transmisin, emisin o recepcin de signos, seales, escritos,

imgenes, sonidos e informaciones de cualquier naturaleza, por lnea fsica, radioelectricidad, medios pticos u otros
Tal como establecen los estndares internacionales, la exis-
sistemas electromagnticos. A continuacin, el artculo 2
tencia de medios de comunicacin autnomos y pluralistas
establece que todos los habitantes de la Repblica tendrn
en una democracia es un aspecto fundamental, ya que inci-
libre e igualitario acceso a las telecomunicaciones y cual-
den en el debate pblico, informan a la sociedad, y pueden
quier persona podr optar a las concesiones y permisos en

8 Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Sentencia de 16 de junio de
2005, prr. 195.
la forma y condiciones que establece la ley.
320
interpelar a las autoridades. En este sentido, la existencia
pblico o privado se afecta el derecho a la libertad de ex-
de una concentracin en la propiedad de los medios de
presin y el derecho de la sociedad a acceder a una plura-
comunicacin social, tal como lo han demostrado diversos
lidad de fuentes de informacin. En este sentido, el Estado
estudios, es un aspecto preocupante en Chile9.
tiene un deber de promover la pluralidad en los medios de
comunicacin en la sociedad como mecanismo de asegurar
Esta concentracin en la propiedad es un fenmeno pre-
la doble dimensin de la libertad de expresin, es decir, esta-
sente en los ltimos 40 aos. El 11 de septiembre de 1973,
blecer garantas para una mayor pluralidad de voces informa-
mediante el Bando N 1510, la Junta Militar resolvi autorizar
tivas y que la sociedad acceda a esta informacin.
solamente la emisin de los siguientes diarios: El Mercurio

y La Tercera de la Hora11, advirtiendo que la emisin de
todo otro rgano de prensa escrita que no sea la debida-
PRENSA ESCRITA
mente autorizada ser requisada y destruida12. Esto implic
La prensa escrita juega un rol relevante en la determinacin
el cierre de un conjunto de medios contrarios a la dicta-
de la pauta del resto de los medios de comunicacin en
dura como Clarn, La Prensa, Puro Chile, Tribuna, El
radio, televisin y digitales (Couso, 2012). En este sentido, en
Siglo, Las Noticias de ltima Hora y La Tarde (Couso,
Chile existen dos grandes conglomerados periodsticos que
2012, pg. 134). En este sentido, con el golpe miliar se que-
concentran la propiedad sobre la prensa escrita, que son los
br el sistema democrtico de comunicacin, que haba ca-
mismos que el citado Bando N 15 de la Junta Militar per-
racterizado al pas por ms de cincuenta aos. Los medios
miti seguir funcionando tras el 11 de septiembre de 1973.
de comunicacin se vieron afectados por una combinacin
Uno de ellos es el Grupo Copesa, Consorcio Periodstico
de medidas como confiscaciones, restricciones legales y re-
de Chile S.A., cuyo dueo en un 83,3% es lvaro Saieh, y
presin fsica a los periodistas y comunicadores, todos ellos
que est compuesto por los peridicos La Tercera, La Cuar-
dispositivos de censura que buscaban desmovilizar y despo-
ta, La Hora, Pulso, El Diario de Concepcin y la revista Qu
litizar a la poblacin (Rivera, 2008).
Pasa. El Grupo Copesa, adems, es dueo del Grupo Dial
Con la recuperacin de la democracia en 1990 no hubo
compuesto por seis radioestaciones y otras empresas, entre

ellas, Meta, encargada de servicios de distribucin, elemento
mayores cambios en la situacin de los medios de comunicacin. La Constitucin prohbe el monopolio del Estado sobre
fundamental para la difusin de medios de prensa escritos.
los medios de comunicacin, pero nada seala respecto a los
El segundo conglomerado es El Mercurio S.A.P., dueo de los
monopolios privados, cuando en ambos casos monopolio
peridicos El Mercurio, Las ltimas Noticias y La Segunda.

Adems es propietario de 25 diarios regionales a lo largo
del pas y de dos radioestaciones13. Los peridicos del Grupo
Al respecto ver Sunkel, Guillermo y Geoffroy, Esteban. Concentracin econmica de los medios de comunicacin. Peculiaridades del
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Centro de Derechos Humanos. Universidad Diego Portales. 2010.
10 Los Bandos estn regulados en el Cdigo de Justicia Militar en su art.
77 estableciendo que el General en Jefe del Ejrcito o el General
Comandante de una Divisin o Cuerpo de Ejrcito que opere por
separado, tendr autoridad para promulgar los bandos que creyere
conveniente dictar para la seguridad y disciplina de las tropas; y estos
bandos, como las penas que impusieren, obligarn a cuantas personas
sigan al Ejrcito, sin excepcin de clase, estado, condicin o sexo.
No obstante lo anterior, al inicio de la dictadura la Junta Militar utiliz esta herramienta para establecer normas de carcter general para
toda la poblacin, civil y militar.
11 Junta Militar. Bando N 15 sobre Censura y Clausura de medios
de prensa. 11 de septiembre de 1973. Disponible en http://www.
archivochile.com/Dictadura_militar/doc_jm_gob_pino8/DMdocjm0021.pdf.
12 Ibdem.
Copesa y El Mercurio S.A.P. son los que tienen mayor nivel de

circulacin y lectura14.
13 Informacin disponible en www.elmercuriomediacenter.cl. Los medios regionales son: La Estrella de Arica, La Estrella de Iquique, El
Mercurio de Antofagasta, El Mercurio de Calama, La Estrella del
Norte, La Estrella del Loa, La Estrella de Tocopilla, El Diario de Atacama, El Ovallino de Ovalle, El Diario de La Serena, La Estrella de
Quillota, El Lder de San Antonio, El Lder de Melipilla, El Rancaguino de Rancagua, La Estrella del Huasco, El Mercurio de Valparaso,
La Estrella de Valparaso, La Tribuna, El Andino de Los Andes, El Observador, El Sur, La Estrella de Concepcin, Crnica de Chilln, La
Prensa de Curic, El Centro, El Austral de La Araucana, El Austral
de Los Ros, El Austral de Osorno, El Llanquihue de Puerto Montt,
La Estrella de Chilo y La Prensa Austral.
14 No se considera para estos efectos los peridicos de circulacin gratuita (La Hora y Publimetro), sino que solamente aquellos que se
venden.
321
Cuadro proMedio de leCtores
tados present un proyecto de acuerdo con el objetivo de
(enero Junio 2012)
elevar el estatus jurdico de La Nacin a la de un diario p-
El Mercurio
Las ltimas Noticias
La Tercera
La Cuarta
lunes a Viernes
sbado y
doMingo
323.657
319.489
245.544
361.903
528.649
341.337
427.067
411.893
blico con una administracin independiente, plural y transparente, pero el proyecto fue rechazado por la Cmara16. La
sociedad Colliguay, socia minoritaria del peridico, present
un recurso de proteccin ante la Corte de Apelaciones de
Santiago con el objetivo de evitar la liquidacin de la sociedad, el cual est pendiente de resolucin a la fecha de cierre
Fuente: Valida. Boletn de Circulacin y Lectora Diarios 1er semestre 2012.
de este informe.
Uno de los pocos diarios que no pertenece a estos con-
Adicionalmente, la decisin suscit comentarios en el mbi-
glomerados es La Nacin, del cual el Estado es propietario
to de los derechos humanos a propsito del valor que este
mayoritario en un 70%. En septiembre de 2012, el Poder
diario tuvo durante la dictadura, el cual ofreci informacin
Ejecutivo anunci el cierre de este diario, el cual haba de-
sobre los hechos que ocurran que no era publicada por
jado de imprimirse desde noviembre de 2010, funcionando
otros medios de comunicacin.
solamente en su versin digital. El gobierno explic el cierre

en base a que, por una parte, considera que el Estado no
En conclusin, y tal como seala la Relatora, la existencia
debe tener un medio de comunicacin y, por otra parte, en
de prcticas monoplicas y oligoplicas en la propiedad de
virtud de que al estar integrada La Nacin por un socio pri-
los medios de comunicacin social afecta seriamente la li-
vado minoritario, este adquira parte de la rentabilidad que
bertad de expresin y el derecho de informacin de los
produca el Diario Oficial (El Dnamo, 2012).
ciudadanos de los Estados miembros, y no son compatibles

con el ejercicio del derecho a la libertad de expresin en
Desde el punto de vista de los derechos humanos, el cierre
una sociedad democrtica (Relatora Especial para la Liber-
de este medio preocupa en tanto reduce la oferta de prensa
tad de Expresin, 2004, pg. 153). La pluralidad de medios
escrita existente en el mercado. En este sentido, la Relatora
ampla la posibilidad de difundir una mayor diversidad de
Especial para la Libertad de Expresin ha dicho que si los
voces, lo que permite, a su vez, que la ciudadana acceda a
medios estn controlados por un nmero reducido de in-
un mercado variado y libre de ideas, enriqueciendo as el
dividuos o sectores sociales, o bien por uno solo, se genera
debate pblico democrtico.
una carencia de pluralidad que impide el funcionamiento de

la democracia. La democracia requiere del enfrentamiento
En este sentido, es deber del Estado llevar a cabo acciones
de ideas, del debate y de la discusin. Cuando este debate
que permitan abrir el mercado informativo a voces diferen-
es inexistente o se encuentra debilitado porque las fuentes
tes a las del oligopolio conformado por el Grupo Copesa y
de informacin son limitadas, se ataca el pilar principal del
El Mercurio S.A.P. Una de estas acciones dice relacin con
funcionamiento democrtico (Relatora Especial para la Li-
los criterios de distribucin de la publicidad oficial. Tal como
bertad de Expresin, 2004, pg. 132).
seala la Relatora Especial para la Libertad de Expresin,

la publicidad estatal con frecuencia ofrece medios a voces
Al respecto, el Colegio de Periodistas seal que la deter-
que, sin la ayuda financiera del Estado, no podran sobrevivir.
minacin de liquidar al diario se sustenta ms en una deci-
La creciente consolidacin de la propiedad y la propiedad
sin poltica del actual mandato del Presidente Sebastin
cruzada de medios de comunicacin significa que los peri-
Piera que en una razn tcnica, econmica o, como han
dicos y las estaciones de radio y televisin ms pequeos
dicho algunos personeros oficialistas, a la necesidad de que
enfrentan una competencia cada vez ms fuerte por los in-
sea el mercado, y no el Estado, el que regule la libertad de
gresos de la publicidad disponibles[] La publicidad estatal
expresin e informacin15. Por su parte, un grupo de dipu-
16 Proyecto de Acuerdo N 752 para la adopcin de medidas respecto al

Diario La Nacin. La Cmara de Diputados rechaz el proyecto por
52 votos contra 49 a favor.
15 Colegio de Periodistas, Declaracin Pblica de 14 de octubre de

2012, punto 3.
322
puede compensar los vastos recursos de la comunicacin
ola Prisa17 al adquirir el Grupo radial Claxon S.A. hoy
controlados por intereses empresariales o por los crculos
Ibero Americana Radio Chile o IARC. As, tal como infor-
financieros, pues pueden ampliar la voz de periodistas y me-
ma IARC en su pgina web, son propietarias de 212 fre-
dios de comunicacin locales, de los medios ms pequeos
cuencias y de 11 radioemisoras (Imagina, Pudahuel, Con-
y de los que critican a las empresas (Relatora Especial para
cierto, ADN, Futuro, Radioactiva, Rock & Pop, Radio Uno,
la Libertad de Expresin, 2003, pg. 188).
FM Dos, Corazn y 40 principales)18. Esto implica, tal como
constata Reporteros Sin Fronteras, que el grupo espaol
La publicidad oficial no debe ser utilizada como un medio
Prisa posee cerca del 60% de las frecuencias radiofnicas
indirecto de restriccin a la libertad de expresin. Por lo
(Reporteros Sin Fronteras, 2012a, pg. 66).
mismo, el Estado debe definir este gasto considerando en

qu medida la publicidad oficial es una herramienta relevan-
Hace unos aos, al conocer de esta compra, el Tribunal de
te para garantizar el pluralismo informativo de los medios
Defensa de la Libre Competencia reconoci que dicha ad-
de comunicacin. As, la distribucin arbitraria de publicidad
quisicin de emisoras producira una concentracin de me-
oficial, como otros mecanismos de censura indirecta, ope-
dios radiales y, no obstante, autoriz la operacin. El Tribunal
ra sobre distintos tipos de necesidades que los medios de
plante que la principal barrera a la entrada que enfrenta
comunicacin tienen para funcionar e intereses que pueden
un potencial competidor es la obtencin de una concesin
afectarlos. Es una forma de presin que acta como premio o
para la transmisin de seales de radio. Adicionalmente, el
castigo que tiene por objeto condicionar la lnea editorial de
hecho que exista un conglomerado que cuente con un n-
un medio segn la voluntad de quien ejerce la presin (Re-
mero importante de radios y con participacin significativa
latora Especial para la Libertad de Expresin, 2012, pg. 6).
en el mercado, sea en trminos nacionales o en determinados segmentos del mismo, es probable que aumente los
RADIODIFUSIN
costos de formar una cadena de radios que permita desafiar

la posicin de dominio de la empresa resultante de la ope-
A diferencia de la prensa escrita, la radiodifusin es un rea
racin de concentracin19. En ningn pasaje de la sentencia
con mayor control estatal, ya que su ejercicio depende del
el Tribunal aplica una perspectiva de derechos humanos, a
otorgamiento de una concesin sobre una frecuencia, la
excepcin del voto disidente del Ministro Menchaca, quien
que es otorgada por la Subsecretara de Telecomunicacio-
plante que deba atenderse al consumidor de los servicios
nes (Subtel). Esto se debe a que las frecuencias son un bien
informativos que presta la radio, que si bien no pagan por
escaso, por lo que el Estado debe administrarlas y otorgar-
escucharla, se podran ver severamente afectados en su de-
las conforme a principios objetivos, tcnicos y en pos del
recho al pluralismo informativo que a su vez es necesario
pluralismo informativo. Tal como seala la Relatora para la
para garantizar las libertades de opinin e informacin que
libertad de Expresin, la regulacin que pueden y deben
pretende proteger la Ley 19.733 en caso que se concentre
realizar los Estados en materia de radiodifusin est desti-
excesivamente el mercado de dichos servicios20. Llevado el
nada a crear un marco en el cual sea posible el ms amplio,
caso ante la Corte Suprema, esta ratific el fallo del TDLC
libre e independiente ejercicio de la libertad de expresin

por la ms diversa cantidad de grupos o personas, de forma
17 Promotora de Informaciones Sociedad Annima (PRISA), es duea

entre otras empresas, del Diario El Pas y la Editorial Santillana.
18 Ver http://www.crc.cl/comercial.htm. Las frecuencias permiten
transmitir en una zona geogrfica determinada, por lo que una radio
para transmitir en todo Chile, requiere la concesin de ms de una
frecuencia. Por eso la diferencia entre el nmero de frecuencias y el
nmero de emisoras.
19 Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Resolucin 20/2007.
Rol NC 173-06. Sentencia de 27 de julio de 2007, considerando 57.
20 Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Resolucin 20/2007.
Rol NC 173-06. Sentencia de 27 de julio de 2007, voto disidente del
Ministro Mechaca, considerando 3.
tal que se asegure al mismo tiempo que esta facultad no

ser usada como forma de censura y que se garanticen la
diversidad y la pluralidad (Relatora Especial para la Libertad de Expresin, 2009, pg. 4).
En esta rea en los ltimos aos se ha producido tambin
una concentracin en la propiedad provocada principalmente por la entrada en el mercado de la empresa espa-
323
sealando que del anlisis de los antecedentes de la causa
Pese a que la publicacin de una ley especfica (20.433) que
aparece que las medidas dispuestas por la sentencia que se
regula estos medios fue valorado por profesionales que se
revisa por esta va aparecen como suficientes y adecuadas
desempean en este mbito23, a los problemas normativos
para cautelar la libre competencia, garantizando as la plu-
ya analizados se debe sumar un problema de ejecucin de
ralidad de medios y con ello la libertad de expresin y la
la norma, referido a la reserva de espectro en FM para ra-
diversidad de la informacin21.
dios comunitarias establecido por el art. 3 de la Ley. La Ley

establece un espacio reservado para estos medios entre
Adems de IARC, el espectro nacional de radios comercia-
el 107.1 y el 107.9, amplindolo para casos especficos de
les est compuesto por i) la Compaa Chilena de Comu-
zonas con mayor poblacin como la Regin Metropolita-
nicaciones, dueos de Cooperativa y Universo; ii) Canal 13,
na. As, la Subtel debe llevar a cabo un proceso complejo
que a travs de Radiodifusin SpA, son propietarios de Play
que implica por una parte reposicionar a radios comerciales
FM, Sonar y en septiembre de este ao el TDLC permiti
situadas en ese espacio y posicionar a las cerca de 400 ra-
la compra de las radios Oasis y Horizonte a Julin Garca
dios comunitarias existentes en Chile dentro del espectro
Reyes22; iii) Grupo Bezanilla, dueos de Infinita, FM Tiempo y
reservado en FM. Segn la propia Subtel, hasta el 15 de
Romntica; iv) Bio Bio comunicaciones, dueos de radio Bio
noviembre de 2012 se recibiran todos los documentos de
Bio, El Carbn (que transmite solo en la VIII y IX regin) y
las radios comunitarias para llevar a cabo el proceso de
Radio Punto 7; v) Diarios Regionales de El Mercurio, dueos
acreditacin para el traslado de frecuencia, por lo que la
de Digital FM y Positiva FM; vi) Grupo Copesa, que a travs
asignacin definitiva se realizar con posterioridad a esa fe-
del Grupo Dial son dueos de Paula FM, Duna, Carolina,
cha24. Bajo estas condiciones, solo un mximo de dos radios
Disney, Zero y Beethoven; y otras radios no conglomeradas
comunitarias pueden funcionar bajo un territorio determi-
en grupos empresariales como Agricultura que pertenece a
nado, en una reserva de espectro que es aproximadamente
la Sociedad Nacional de Agricultura.
el 5% del total, quedando un 95% para radios comerciales,
Adems de las radios comerciales tambin existen en Chi-
que tienen una potencia 250 veces mayor a una comunitaria
le las radios comunitarias, las que con anterioridad a la Ley
y con la posibilidad de vender publicidad25. No obstante la
20.433 eran denominadas de mnima cobertura. Segn la
complejidad del proceso, es deber del Estado garantizar un
Relatora Especial para la Libertad de Expresin, estas radios
acceso equitativo al espectro. El Relator Especial de Nacio-
son, en muchos casos, y cuando actan en el marco de la
nes Unidas sobre Libertad de Opinin y de Expresin, el
legalidad, las que ocupan los espacios que dejan los medios
Representante de la OSCE sobre Libertad de los Medios
masivos; se erigen como medios que canalizan la expresin
de Comunicacin, el Relator Especial de la OEA sobre Li-
donde los integrantes del sector pobre suele tener mayores
bertad de Expresin y la Relatora Especial de la CADHP
oportunidades de acceso y participacin en relacin a las

posibilidades que pudieran tener en los medios tradiciona-
23 Entre ellos, Mara Pia Matta, Presidenta de AMARC; Rosario Puga,

de La Morada; y Paulina Acevedo, del Observatorio Ciudadano. Ver
Informe de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales,
2010, captulo Libertad de expresin: Acceso a la informacin y libertad de comunicacin, pg. 167.
24 Subsecretara de Telecomunicaciones. Oficio N 7048 de 7 de septiembre de 2012, en respuesta al INDH. Cabe precisar que para el
INDH no es posible en este Informe Anual 2012 revisar el cumplimiento de las fechas informadas por la Subtel en el oficio, ya que
tanto metodolgicamente como por razones de imprenta, el Informe
Anual 2012 revisa hechos ocurridos hasta el 31 de octubre de 2012.
25 Asociacin Mundial de Radios Comunitarias, Fundacin Pro Bono,
MapuExpress y Unin Sudamericana de Corresponsales Internacionales. Informe Misin de Observacin sobre libertad de expresin
en medios de comunicacin y radios comunitarias mapuche. Enero de 2012. Anexo. Disponible en http://www.radiotierra.info/
node/4196. El informe cont con la colaboracin del Observatorio
del Derecho a la Comunicacin de los Pueblos Indgenas.
les (Relatora Especial para la Libertad de Expresin, 2002,

pg. 8). Asimismo, para la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias (AMARC), el reconocimiento y diferenciacin de
los medios comunitarios [] debe tener como objetivo
garantizar el derecho a la informacin, a la comunicacin y a
la libertad de expresin, asegurar la diversidad y pluralidad
de medios y promover este sector (AMARC, 2010, pg. 47).
21 Corte Suprema. Rol N 4578-07. Sentencia del 22 de noviembre de

2007, considerando 6.
22 Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Rol N 41/2012. 27
324
sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin, en
estaciones a grupos empresariales. La PUC vendi el 67%
declaracin conjunta sobre diversidad en la radiodifusin,
de su propiedad al Grupo Luksic y la Universidad de Chi-
sealaron que se debe asignar suficiente espacio para la
le arrienda su frecuencia a Chilevisin, propiedad de Time
transmisin de las diferentes plataformas de comunicacin
Warner26.
para asegurar que el pblico, como un todo, pueda recibir
Los estndares internacionales en la materia sealan la fa-
un espectro variado de servicios de medios de comunica-
cultad del Estado de administrar las frecuencias para radio
cin. En trminos de difusin terrestre, ya sea anloga o
y televisin con el objetivo de optimizar su uso en pos del
digital, esto implica una asignacin apropiada de las frecuen-
pluralismo informativo. En ese sentido, se requiere un anli-
cias para usos de radiodifusin (Relatora Especial para la
sis crtico para proponer eventuales cambios en la situacin
Libertad de Expresin, 2009, pg. 47).
nacional en tanto la interpretacin realizada hasta el mo-
El Estado, en virtud de los estndares internacionales de los
mento por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia
derechos humanos, debe promover la radiodifusin comu-
respecto a las operaciones mercantiles de este tipo, donde
nitaria, de manera tal de incrementar las voces en el espec-
lo que est en juego es la cesin de un bien escaso como
tro radioelctrico, lo que redunda en un beneficio para la
es la frecuencia televisiva, no est logrando garantizar la plu-
ciudadana que tendr acceso a un mercado de ideas ms
ralidad informativa.
amplio y robusto.
En la actualidad, el debate est instalado en el Congreso con

el proyecto de ley sobre televisin digital (Boletn 6190-19),
TELEVISIN
que a la fecha de cierre de este Informe est en segundo
A partir de los aos cincuenta, universidades como la Pon-
trmite constitucional en el Senado. El debate es relevante
tificia Universidad Catlica (PUC), la Universidad de Chile
para los derechos humanos, ya que el paso de la televi-
(UCH) o la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso
sin anloga a la digital implica la posibilidad de aumentar
(PUCV), comenzaron a desarrollar proyectos de investiga-
la oferta de canales y, con ello, incrementar el pluralismo
cin en materia de televisin, que derivaron en las primeras
informativo. Chile adopt en 2009 el modelo japons de
transmisiones de corto alcance. Ante la creacin de Canal
televisin digital conocido como Integrated Services Digital
13 (1959), Chilevisin (1960) y Televisin Nacional de Chi-
Broadcasting27 (ISDB-T), el cual permitira, segn expertos,
le (1969), en 1970 se produce una regularizacin de sus
una mejor calidad de recepcin por las condiciones geo-
transmisiones, y se les otorga concesiones indefinidas de
grficas, haciendo posible tambin que se capte la televisin
transmisin, lo que permanece hasta el da de hoy (Angui-
abierta gratuita en celulares, as como desplegando alta de-
ta, 2005). Posteriormente, a partir de la recuperacin de la
finicin y una mayor diversidad de canales que beneficiarn
democracia se otorgaron concesiones de televisin por un
a todos los habitantes (Bustos, 2010).
mximo de 25 aos, con derecho preferente de renovacin
Desde una perspectiva de derechos humanos, ms all del
para quienes se adjudicaran tales concesiones. Este es el
modelo especfico que un Estado adopte, este debiera tra-
caso de los canales Mega (del Grupo Bethia) y La Red (del
ducirse en un mayor pluralismo informativo que asegure el
Grupo mexicano Albavisin).
igual acceso a los procesos de adjudicacin de las concesiones como tambin un uso ptimo del espectro por parte
El fundamento de las concesiones indefinidas se basaba en

que las labores televisivas de las universidades seran principalmente culturales, donde la televisin no estaba inserta en
26 Como referencia del inters empresarial en la televisin, el Grupo

Bethia pag en marzo de 2012 US$182 millones de dlares por el
100% de Mega. Por su parte, durante 2010 el Grupo Luksic compr
el 67% de Canal 13 en US$55 millones de dlares, y la internacional
Turner Broadcasting Systems adquiri Chilevisin en US$144 millones de dlares.
27 Servicios Integrados de Radiodifusin Digital. Las otras dos opciones
eran el modelo estadounidense (ATSC) y el europeo (DVB-T).
un mercado como el de hoy con un alto inters empresarial

en la adquisicin de una frecuencia, bien escaso, regulado
por el Estado y otorgado en concesin por el Consejo Nacional de Televisin. As, las universidades han vendido sus
325
de todo tipo de medios de comunicacin (comercial, pbli-
de conflicto social en las regiones indgenas28. Asimismo, el
co o comunitario). Tal como seala la Relatora Especial para
Comit de Derechos Humanos ha planteado que a efectos
la libertad de Expresin, el desarrollo tecnolgico ofrece
de la proteccin de los derechos de los usuarios de los
una oportunidad fundamental para garantizar acceso a las
medios de comunicacin, entre ellos los miembros de las
frecuencias a personas o sectores generalmente margina-
minoras tnicas y lingsticas, a recibir una amplia variedad
dos o excluidos. En este sentido, el desafo en estos tiempos,
de informaciones e ideas, los Estados partes deberan poner
y en el futuro inmediato, es convertir la actual desigualdad
especial empeo en promover medios de comunicacin in-
en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin en una
dependientes y diversificados29.
oportunidad digital para todos y todas (Relatora Especial
El llamado de los organismos internacionales de derechos
para la Libertad de Expresin, 2009, pg. 21).
humanos es a desarrollar una labor periodstica que evite

la estigmatizacin, el prejuicio y los estereotipos sobre el
Medios de CoMuniCaCin y
grupos Vulnerados
pueblo mapuche como personas, dando una cobertura pe-
El debate en torno a los medios de comunicacin en el pas
mapuche realizada por AMARC, entre otras organizaciones,
tambin gira en torno a cmo estos informan las noticias y
ante hechos de violencia ocurridos en zonas aledaas a
hechos de inters pblico donde se ven afectadas personas
comunidades mapuche, la prensa inmediatamente imputa
o grupos vulnerados. As, se ha planteado que la falta de
responsabilidad y cataloga como terroristas a los detenidos
participacin equitativa impide el desarrollo de sociedades
mapuche, quienes principalmente son dirigentes y autorida-
democrticas y pluralistas, exacerbando la intolerancia y la
des ancestrales (AMARC, 2012, pg. 5).
riodsticamente rigurosa sobre los hechos. No obstante lo

anterior, segn una Misin de Observacin a comunidades
discriminacin. La inclusin de todos los sectores de la so-
En un segundo caso, el Consejo Nacional de Televisin san-
ciedad en los procesos de comunicacin, decisin y desa-
cion con una multa de 200 UTM a cuatro canales de tele-
rrollo es fundamental para que sus necesidades, opiniones e
visin abierta (CHV, TVN, Canal 13 y Mega) por la manera
intereses sean contemplados en el diseo de polticas y en
truculenta y sensacionalista en que inform sobre el incen-
la toma de decisiones (Relatora Especial para la Libertad
dio en la crcel de San Miguel en diciembre de 201030. Dicha
de Expresin, 2002, pg. 135).
resolucin fue ratificada por la Corte Suprema en contra
Los medios de comunicacin pueden crear en sus relatos
de Mega (que impugn judicialmente la resolucin), esta-
estereotipos hacia grupos vulnerados, construyendo o re-
bleciendo en su sentencia que es posible constatar la pre-
forzando prejuicios sociales y, por ende, propiciando un tra-
sencia del factor de reproche que se les atribuy, cual es la
to discriminatorio hacia los mismos. Por ello, es necesaria la
intromisin y sobreexposicin del estado de extrema vulne-
existencia de una labor periodstica no solo apegada a las
rabilidad emocional de los familiares de los internos que se
normas legales que las regulan, sino que tambin a lmites
hallaban en el recinto carcelario afectado por el incendio31.
tico-profesionales que determinan su actuar.
Ya anteriormente, el Consejo de tica de los Medios de
Un caso que refleja la relevancia de este tema para la garan-
Comunicacin haba sealado respecto de la cobertura
ta de los derechos humanos ha sido la cobertura de las de28 Relatora Especial sobre los Derechos Indgenas y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas. Informe de Misin a Chile. E/
CN.4/2004/80/Add.3, prr. 86.
29 Comit de Derechos Humanos. Observacin General N 34 sobre
libertad de opinin y libertad de expresin. CCPR/C/GC/34. 12
de septiembre de 2011, prr. 14.
30 Consejo Nacional de Televisin. Acta de Sesin Ordinaria de 14 de
marzo de 2010. Puntos 10, 11, 12 y 13.
31 Corte Suprema. Rol N 6030-2012. Sentencia de 25 de octubre de
2012. Considerando octavo.
mandas del pueblo mapuche. El 2004, Rodolfo Stavenhagen,

entonces Relator Especial sobre los Derechos Indgenas y
Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas, recomend en su visita a Chile que los medios de comunicacin
existentes en Chile redoblen los esfuerzos para dar amplia
cobertura balanceada y equilibrada a las necesidades y la
situacin de los pueblos indgenas as como a las situaciones
326
de este hecho, la necesidad de observar las pautas ticas
hechos de violencia que ocurren en el contexto de manifes-
contenidas en las resoluciones del Consejo, buscar la verdad
taciones sociales y el Estado debe investigarlos, asimismo, los
y respetar la dignidad; la vida privada y el dolor de las perso-
medio tienen el deber de entregar informacin completa,
nas involucradas en un suceso informativo32.
permitiendo que la ciudadana acceda tambin a informa-
cin referida a las demandas sociales que se plantean en
As, es motivo de preocupacin para el INDH el modo en
tales manifestaciones.
que algunos medios de comunicacin dan cobertura periodstica a hechos delictuales en sectores de escasos recursos
En referencia a una denuncia contra Canal 13 y su noticiario
socioeconmicos, difundiendo muchas veces imgenes que
transmitido el 16 de junio de 2011, el CNTV plante que
estigmatizan a las personas que all viven. Sobre este pun-
si bien en la mayora de las notas reseadas es notoria la
to el INDH recurri ante la Contralora General de la Re-
predominancia en sus imgenes de los desmanes ocurridos
pblica (CGR), exponiendo que existen fundadas razones
en forma simultnea al hecho de la marcha convocada por
para sostener la ilegalidad de toda forma de autorizacin,
los estudiantes, no es menos cierto, que su audio da cuenta
expresa o tcita, de parte de Carabineros o la PDI y a favor
cabal de sus motivos y del pliego de las demandas estudian-
de particulares para que stos [medios de comunicacin]
tiles, produciendo as, en la suma de los aspectos sealados,
asistan y/o participen en compaa de funcionarios pblicos
una cuanta suficiente de informacin sobre los hechos35.
policiales de todas aquellas actuaciones vinculadas a la inves-
Paralelamente, en los meses de junio y julio de 2011, TVN
tigacin de un delito33. En su dictamen, la CGR resolvi que
utiliz la imagen de un adolescente encapuchado para pre-
no constituye una transgresin al ordenamiento jurdico, el
sentar noticias relacionadas con marchas estudiantiles en
que los servicios pblicos en examen admitan la presencia
tres noticiarios centrales de das distintos36. Tras la queja del
de los medios de prensa con el debido resguardo de la
Colegio de Periodistas por contravenir el Cdigo de ti-
identidad y de los derechos de los afectados, en los proce-
ca, TVN reconoci su error (Colegio de Periodistas, 2011).
dimientos que realizan en razn de sus atribuciones legales,
Especficamente, el art. 17 de dicho cdigo establece que
en materia preventiva y de control34.
el material grfico y los titulares siempre debern guar-
La labor de los medios de comunicacin es fundamental en
dar concordancia con los textos que les corresponden, de
una democracia y la libertad de prensa ampara que puedan
modo que el lector, televidente o auditor no sea inducido a
buscar la informacin y difundirla, an ms si es de inters
confusin o engao.
pblico. Con todo, el derecho en virtud del cual una per-
Asimismo, los medios de comunicacin pueden jugar un rol
sona se presume inocente hasta que una sentencia firme
preponderante en integrar al debate pblico a grupos vul-
y ejecutoriada demuestre lo contrario, obliga al Estado y,
nerados como las personas con discapacidad. As, la utiliza-
en este caso a las Fuerzas de Orden y Seguridad as como
cin de lengua de seas en algunas transmisiones de televi-
a los medios de comunicacin social, a tomar los debidos
sin implica un paso relevante en el acceso a la informacin
resguardos para garantizar el respeto de este derecho en la
de estas personas, lo que les permite a su vez participar de
cobertura realizada.
manera informada en el debate pblico. En este sentido,
Tambin se ha llamado la atencin sobre el rol de los me-
el Estado debe establecer una legislacin adecuada en la
dios de comunicacin en la cobertura de las manifestacio-
materia que impida que la discapacidad sea un obstculo en
nes sociales. Si bien los medios deben informar sobre los
el acceso a la informacin de los medios de comunicacin.
32 Consejo de tica de los Medios de Comunicacin. Comunicado Pblico del 16 de diciembre de 2010.
33 Instituto Nacional de Derechos Humanos. Oficio N 7 solicitando a
la Contralora General de la Repblica dictamen sobre materia que
indica. 10 de enero de 2012, pg. 4.
34 Contralora General de la Repblica. Dictamen N 59.172, de 26 de
septiembre de 2009.
35 Consejo Nacional de Televisin. Caso N 427/2011. Acta sesin ordinaria de 1 de agosto de 2011. Punto 17.
36 Corresponde al noticiario 24 Horas transmitido los das 14 y 26 de
junio y 11 de julio, todos de 2011.
327
El rol de los medios de comunicacin tambin es relevante
Si bien principal responsable de respetar, promover y pro-
en la lucha contra el racismo, la discriminacin racial y la
teger los derechos humanos es el Estado, esto no implica
xenofobia. En particular, la Declaracin de la Conferencia
que las personas naturales y jurdicas estn ajenas a este
Mundial contra el Racismo consigna que algunos medios de
deber. Tal como establecen los Principios Rectores sobre
comunicacin, al promover imgenes falsas y estereotipos
las empresas y los derechos humanos de Naciones Unidas,
negativos de grupos y personas vulnerables, en particular
la responsabilidad de respetar estos derechos exige a las
migrantes y refugiados, han contribuido a la difusin de sen-
empresas que eviten que sus propias actividades provo-
timientos racistas y xenfobos entre el pblico y, en algunos
quen o contribuyan a provocar consecuencias negativas
casos, han alentado la violencia por parte de individuos y
sobre los derechos humanos y hagan frente a esas conse-
grupos racistas37.
cuencias cuando se produzcan, como tambin que traten

de prevenir o mitigar las consecuencias negativas sobre los
El pasado 10 y 17 de junio, TVN emiti el programa Inmi-
derechos humanos directamente relacionadas con opera-
grantes ilegales y narcotrfico en Chile dentro de la tem-
ciones, productos o servicios prestados por sus relacio-
porada de Informe Especial, que en varias de sus partes
nes comerciales, incluso cuando no hayan contribuido a
promovi imgenes falsas y estereotipos sobre la poblacin
generarlos40. En este sentido, los medios de comunicacin,
colombiana. A propsito de esta situacin, el INDH expre-
como empresas informativas, deben respetar los estnda-
s al CNTV que los pasajes del reportaje individualizado
res de derechos humanos en las actividades que desarro-
dan tres mensajes cuestionables en relacin a las personas
llan, y entre estos, no contribuir a generar estereotipos y
de nacionalidad colombiana: a) las personas de nacionali-
tratos discriminatorios.
dad colombiana y su vnculo directo con la delincuencia y

otros hechos de violencia; b) las personas de nacionalidad
colombiana presentaran costumbres insalubres; c) las personas de nacionalidad colombiana y su vnculo directo con
el aumento de enfermedades de transmisin sexual38. En
consecuencia, el INDH solicit al CNTV que TVN a futuro
adoptara las medidas necesarias para que los canales de
televisin no contribuyan a la creacin o reproduccin de
estereotipos sobre las personas inmigrantes y respete sus
derechos en la cobertura de las noticias y en investigaciones
periodsticas. La interpelacin del INDH no fue la nica; en
el acta de la sesin ordinaria que revis la materia se da
cuenta de cuatro denuncias al mismo programa39. El Consejo Nacional de Televisin concluy que la dignidad personal
de los inmigrantes de origen colombiano fue vulnerada y
acord, por unanimidad, formular cargos contra Televisin
Nacional de Chile, lo cual marca un importante precedente
a ser tomado en cuenta por los medios televisivos.
37 Declaracin y Programa de Accin de Durban, prr. 88 y ss.

38 Instituto Nacional de Derechos Humanos. Oficio N 311 dirigido al
CNTV. 28 agosto 2012.
39 Consejo Nacional de Televisin. Acta de la sesin ordinaria de 3 de
septiembre de 2012, punto 11.
40 Naciones Unidas. Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos. A/HRC/17/31. 21 de marzo de 2011, principio 13,
letras a y b.
328
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329
RECOMENDACIONES
recomendacioneS generaleS
En cumplimiento de las facultades que otorga la Ley 20.405,
tica, los derechos de las mujeres y el de las personas
el INDH realiza aqu recomendaciones generales para el
privadas de libertad, entre otros.
debido resguardo y respeto de los derechos humanos (ar-
3.
tculo 3), que complementan aquellas que se realizan en
ratificacin de instrumentos internacionales pendientes. El INDH insta al Estado a suscribir, aprobar
materias especficas para cada captulo del presente Informe
y/o ratificar los instrumentos internacionales de de-
Anual 2012. Las recomendaciones se refieren solamente a
rechos humanos pendientes a la fecha, tales como el
aquellos mbitos abordados en el presente informe o que
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre
estn pendientes de aos anteriores.
Derechos Humanos en materia de derechos econ-
Estas recomendaciones estn dirigidas a todos los poderes
micos, sociales y culturales Pacto de San Salvador,
del Estado y hacen referencia a dimensiones transversales.
el Protocolo Opcional de la Convencin sobre la Eli-
Las mismas buscan contribuir a mejorar el diagnstico, la
minacin de Todas las Formas de Discriminacin con-
comprensin de los problemas y la efectividad de la accin
tra la Mujer, la Convencin sobre el Estatuto de los
estatal en materia de promocin y proteccin de los dere-
Aptridas y la Convencin para Reducir los Casos de
chos humanos de acuerdo con los estndares internaciona-
Apatridia, la Convencin sobre la Imprescriptibilidad
les de derechos humanos.
de los Crmenes de Guerra y de los Crmenes de Lesa
1.
Humanidad y la Convencin Internacional contra el
produccin de informacin pblica. Como ya se re-
Reclutamiento, la Utilizacin, la Financiacin y el Entre-
comend en 2011, la generacin de informacin es
namiento de Mercenarios.
central para realizar diagnsticos y disear polticas

4.
pblicas pertinentes. El INDH reitera su llamado a los
2.
generacin de instancias de participacin ciudadana.
poderes del Estado a producir informacin necesaria
El INDH reitera su recomendacin en orden a incor-
para evaluar la garanta de derechos humanos en el
porar instancias de participacin ciudadana en los pro-
pas, especialmente desagregada por sexo, edad, per-
cesos de diseo, implementacin y control de polticas,
tenencia tnica, necesidades especiales, orientacin
planes y programas tanto a nivel central, como regional
sexual y nacionalidad, entre otras categoras.
y local, con el fin de acercar la institucionalidad pblica

a la ciudadana, mejorar los resultados de la gestin y
trabajo interinstitucional coordinado. En numerosos
fomentar mayores niveles de transparencia y control.
mbitos, la efectividad de las acciones y polticas de los

5.
poderes del Estado dependen de su colaboracin y
Favorecer un desarrollo equitativo y solidario entre
coordinacin interinstitucional, por lo que el INDH re-
las diferentes regiones del pas. El INDH insta a los
comienda incorporar esta consideracin en el diseo,
poderes del Estado a cumplir con el deber constitu-
implementacin y evaluacin de polticas en mbitos
cional de garantizar un desarrollo equitativo y solida-
tales como la trata de personas, la seguridad democr-
rio entre las regiones, provincias y comunas del pas,
333
RECOMENDACIONES
reCoMendaCiones espeCFiCas
de modo de garantizar condiciones de igualdad en el

ejercicio de derechos fundamentales de las personas
que habitan el territorio.
6.
1. SEGURIDAD DEMOCRTICA Y
DERECHOS HUMANOS
Fortalecer el control y la fiscalizacin del estado, as

como las instancias de reclamo. El INDH recomien-
da fortalecer el control y la fiscalizacin de la gestin
las Fuerzas de Orden y Seguridad adoptar y promover
que realiza el Estado a travs de sus instituciones, y
una concepcin de seguridad democrtica con nfasis
asimismo, en mbitos donde la provisin de bienes y
en la proteccin de las personas. Tanto la normativa
servicios es llevada a cabo por privados, para garanti-
como las polticas que se adopten no deben restringir
zar que los mismos sean oportunos y de calidad, y as
ilegtimamente el ejercicio de derechos fundamentales.
proteger y garantizar los derechos humanos de for
ma efectiva y en igualdad de condiciones. Del mismo
7.
La labor del Estado de investigar y sancionar los ilcitos
modo, el Estado debe garantizar la existencia y fun-
que se cometan en el territorio nacional debe estar
cionamiento adecuado de instituciones y recursos de
enmarcada en una poltica criminal respetuosa de los
reclamacin para hacer efectivos en la prctica todos
derechos humanos. El INDH recuerda que el uso del
los derechos fundamentales.
poder punitivo del Estado est limitado por los referidos derechos.
promover una cultura de derechos humanos. El
INDH reitera la recomendacin a los tres poderes del
El INDH reitera al Ministerio del Interior y Seguridad
Estado en orden a construir una cultura de derechos
Pblica y a Carabineros de Chile la obligacin de ade-
humanos en el pas, que a travs de campaas pblicas
cuar las normas internas de funcionamiento y opera-
y otros instrumentos idneos promueva el valor de
cin institucional a los estndares de derechos huma-
la igualdad y la no discriminacin en especial hacia
nos, considerando en particular la pertinencia etaria,
grupos vulnerados, el dilogo y la diversidad. En este
de gnero y etnia.
mbito debe tambin capacitar a funcionarios/as del
Estado, aspecto central para una adecuada promocin
El INDH insta al Poder Ejecutivo y al Congreso a no

perseverar en la legislacin que pretende reforzar el
de derechos.
8.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo, al Congreso y a
orden pblico mientras ella contenga elementos que
asegurar mayor igualdad entre las personas. El Es-
puedan vulnerar el ejercicio legtimo de derechos hu-
tado, a travs de sus distintos rganos, debe recono-
manos como son el de libertad de expresin y el de-
cer las situaciones estructurales de discriminacin que
recho a reunin.
afectan el ejercicio de derechos en igualdad de condi-
2. PUEBLOS INDGENAS
ciones de las personas. Por ello, el INDH recomienda

la incorporacin de medidas especiales de carcter
temporal en diferentes mbitos de polticas con el
El INDH reitera a los poderes colegisladores la necesidad de avanzar, previa consulta con los pueblos in-
fin de disminuir las brechas de desigualdad y discri-
teresados, en el reconocimiento constitucional de los
minacin que existen en el pas, especialmente, en el
derechos de los pueblos indgenas.
caso de las personas con nivel socioeconmico bajo,
las mujeres, las personas con discapacidad, los adultos
El INDH reitera la obligacin de todos los poderes

del Estado a garantizar la efectiva implementacin del
mayores, los nios, nias y adolescentes, los pueblos
Convenio 169 de la OIT vigente desde 2009, en lo
indgenas, y las personas con una identidad sexual o
referido al derecho a la consulta y el derecho a par-
de gnero diversa, entre otros.
ticipacin de los pueblos indgenas. En este marco, se

recomienda al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo
334
avanzar en la regulacin que garantice el ejercicio de
tanto la normativa sobre consulta no se apruebe, to-
El INDH llama a los poderes colegisladores del Estado

a agilizar la aprobacin de una ley que regule el lobby
das las medidas legislativas y administrativas sean debi-
y, en general, toda gestin de intereses por parte de
damente consultadas de acuerdo a dicho convenio.
4. REGULACIN DEL LOBBY
estos derechos. Asimismo, deber asegurar que, en
terceros con autoridades pblicas, estableciendo ex-
Los poderes del Estado deben garantizar el derecho
presamente obligaciones de transparencia para todos
a la propiedad y posesin a las tierras, territorios y
los poderes del Estado en la materia, permitiendo el
recursos naturales que tradicionalmente han ocupado.
acceso a la informacin de la ciudadana y la participa-
El INDH reitera la recomendacin en orden a que el
cin sin discriminacin de los grupos intermedios de
Poder Ejecutivo y el Congreso establezcan mecanis-
la sociedad.
mos adecuados para su determinacin, proteccin y

restitucin, incluyendo el mecanismo de expropiacin
5. INSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS
HUMANOS
y sus correspondientes indemnizaciones en los casos

que corresponda.
El INDH reitera su recomendacin en orden a que los
El INDH insiste en que el Ministerio del Interior y
poderes colegisladores del Estado fortalezcan la insti-
Seguridad Pblica y Carabineros de Chile acten en
tucionalidad en derechos humanos para garantizar su
el marco del debido respeto a los derechos funda-
adecuada promocin y proteccin en el pas, creando
mentales de todas las personas en la persecucin de
nueva institucionalidad y/o fortaleciendo las funciones
delitos, al momento de cumplir rdenes judiciales y en
del INDH con el fin de cumplir este rol.
el resguardo del orden pblico.
El INDH reitera su recomendacin en orden a que
3. DERECHO A LA EDUCACIN
el Poder Ejecutivo avance en la instalacin del Meca-
El INDH reitera su recomendacin para que el Poder
cumplimiento al Protocolo Facultativo de la Conven-
Ejecutivo, a travs del Ministerio de Educacin, garan-
cin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
tice el derecho a educacin de calidad, el acceso y
Inhumanos o Degradantes de las Naciones Unidas. En
permanencia en sistemas educacionales formales, as
caso de confirmarse la instalacin de este mecanis-
como el respeto a los derechos del estudiantado en
mo en el Instituto Nacional de Derechos Humanos, se
sus procesos formativos y en sus respectivas institu-
reitera el llamado en orden a que el Poder Ejecutivo
ciones educacionales, cumpliendo adems con las
y el Legislativo asignen para estas nuevas funciones
tareas de fiscalizacin y reforzando los mecanismos
adecuados recursos para su funcionamiento acorde a
administrativos de proteccin.
los estndares internacionales en la materia.
nismo Nacional de Prevencin contra la Tortura, en
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo fiscalizar que
El INDH valora la discusin sobre el proyecto de Ley
los reglamentos internos de instituciones educaciona-
de Subsecretara de Derechos Humanos y recomien-
les se ajusten a derecho, y promueva una cultura de
da al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo agilizar la
respeto de los derechos humanos al interior de cada
discusin en orden a constituir una instancia guberna-
institucin.
mental con capacidad y facultades suficientes con el fin
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y al Legislativo
de disear, coordinar e implementar polticas pblicas
evaluar los efectos en la segmentacin educacional y
de derechos humanos, y que gue el contenido y orga-
el acceso a procesos de calidad equivalente que ten-
nicidad de la accin del gobierno en estas materias.
drn los modelos de financiamiento de la educacin
tanto escolar como universitaria.
El INDH insta a que alguna entidad gubernamental

pueda conocer y calificar casos de violaciones masivas
335
RECOMENDACIONES
y sistemticas de derechos humanos que an pudieran
zacin de un sistema de promocin y proteccin inte-
ser denunciados, en casos de detenidos-desapareci-
gral de la niez en el pas y oriente la transformacin
dos, ejecutados polticos y vctimas de prisin poltica
del actual Servicio Nacional de Menores (SENAME).
y tortura en el periodo que va del 11 de septiembre
8. LEY DE PARTICIPACIN
de 1973 al 11 de marzo de 1990.
6. LEY ANTIDISCRIMINACIN
sobre asociaciones y participacin ciudadana en la ges-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo implementar
tin pblica, el INDH recomienda que el Poder Eje-
campaas pblicas a efectos de que las personas co-
cutivo genere y ponga a disposicin informacin que
nozcan los derechos que les asisten, los mecanismos
permita evaluar los avances de su puesta en marcha.
que pueden ser activados en caso de vulneracin de
derechos por causa de discriminacin, as como para
con el fin de garantizar mayores niveles de participa-
tn en la base de discursos y prcticas discriminatorias
cin ciudadana a nivel local.
hacia distintos grupos de la poblacin.
9. DERECHOS DE LAS PERSONAS

PRIVADAS DE LIBERTAD
El INDH insta a los rganos de la administracin pblica a dar cumplimiento al fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado de
Chile en el caso Atala, implementando procesos de
El INDH insta al Poder Ejecutivo, a travs del Ministerio de Justicia y Gendarmera de Chile, a erradicar
formacin y capacitacin a funcionarios y funcionarias
el hacinamiento en los establecimientos carcelarios y
pblicas de manera de prevenir conductas discrimi-
mejorar las indignas condiciones carcelarias an exis-
natorias, investigar las denuncias sobre este tipo de
tentes en Chile. Asimismo, la autoridad penitenciaria
prcticas y aplicar las sanciones correspondientes.
El INDH recomienda a las municipalidades del pas a

concretar la institucionalidad y adecuar la normativa
erradicar la estigmatizacin y los estereotipos que es-
En el contexto de la implementacin de la Ley 20.500
debe abstenerse del uso de las celdas de aislamiento
El INDH reitera su recomendacin en orden a que los
como sancin al rgimen interno penitenciario.
poderes pblicos tengan en especial consideracin las
condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran
El INDH recomienda a los poderes colegisladores que

se reforme la Constitucin Poltica en su art. 16, con
ciertos grupos con el fin de erradicarlas, entre otras,
el objetivo de eliminar toda regulacin que suspen-
a travs de medidas de accin afirmativa dirigidas a
de el derecho a voto a personas acusadas de delitos.
grupos discriminados. En particular, las mujeres, los
Asimismo, recomienda abrir un debate acerca de la
pueblos indgenas, los nios, nias y adolescentes, los
legitimidad de privar a las personas condenadas de
adultos mayores, las personas migrantes, las personas
ejercer su derecho a voto.
con discapacidad, las personas privadas de libertad y
las personas de orientacin sexual o identidad de g-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo dictar la modificacin al Reglamento de la Ley 18.216, con el obje-
nero diversas, entre otros.
tivo que entre en vigencia la Ley 20.603, permitiendo

el establecimiento de penas alternativas a la privativa
7. REFORMA SENAME
de libertad por parte de los tribunales de justicia.
El INDH insta al Poder Ejecutivo a adoptar a la breve-
dad una normativa y una poltica integral de protec-
El INDH insta al Poder Ejecutivo a garantizar condiciones laborales y de seguridad e higiene dignas para el
cin de los derechos de nios, nias y adolescentes
personal de Gendarmera, de tal manera de respetar
acorde a los estndares de la Convencin de los De-
sus derechos en el desarrollo de sus funciones.
rechos del Nio, que sirva de sustento para la organi-
336
El INDH recomienda a Gendarmera de Chile adoptar
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo procurar que
las medidas necesarias para el respeto de los derechos
tanto la Poltica Nacional de Inclusin Social como el
fundamentales de los grupos vulnerados al interior de
Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social de las
los establecimientos penitenciarios, como es la pobla-
Personas con Discapacidad incorporen medidas para
cin LGBTTI.
el amplio espectro de personas que conforman esta

poblacin, en particular aquellas no valentes o con al-
10. DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS

MAYORES
tos grados de dependencia.
efectiva implementacin de los compromisos adqui-
12. DERECHOS DE LAS PERSONAS

MIGRANTES Y TRATA DE PERSONAS
ridos en la Carta de San Jos sobre los Derechos de
El INDH llama a los poderes del Estado a garantizar la
las Personas Mayores de Amrica Latina y el Caribe,
vo la recomendacin de adoptar una nueva legislacin
a travs de la implementacin de polticas y progra-
migratoria actualizada conforme a los estndares de
mas especficos, que cuenten con recursos suficientes,
derechos humanos en la materia. El Poder Legislativo
destinados a erradicar el maltrato fsico, psicolgico y
debe tener en cuenta, durante la discusin del proyec-
patrimonial de estas personas.
to, a las organizaciones de migrantes y a las organizaciones de la sociedad civil especialistas en la materia.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo incorporar

estndares de derechos humanos a la normativa que
El INDH reitera al Poder Ejecutivo y al Poder Legislati-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo desarrollar
regula los Establecimientos de Larga Estada para Per-
campaas pblicas que informen a la poblacin mi-
sonas Adultas Mayores (ELEAM), y en las instancias de
grante sobre sus derechos (incluido el de acceder a
fiscalizacin, de modo de resguardar los derechos de
beneficios sociales entre estos, subsidio para la vivien-
quienes all residen.
da) y que contribuyan a superar una mirada discriminatoria y estereotipada en la sociedad.
El INDH insta al Poder Ejecutivo a regularizar los
ELEAM que hoy funcionan ilegalmente, a travs de ac-
El INDH reitera al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial la
ciones mancomunadas entre las SEREMI de Salud y el
necesidad de avanzar en la produccin de informacin
SENAMA que brinden supervisin y acompaamiento
sobre la situacin de la poblacin migrante que incluya
tcnico.
estimaciones sobre aquellos en situacin irregular, desagregada por sexo y nacionalidad, entre otras.
11. DERECHOS DE LAS PERSONAS CON

DISCAPACIDAD
das que sensibilicen a la poblacin sobre el delito de
El INDH reitera al Poder Ejecutivo la necesidad de
trata de personas e informen a las vctimas sobre sus
que se elaboren y aprueben todos los reglamentos
derechos y posibilidades de proteccin por parte del
asociados a la Ley 20.422 sobre igualdad de oportu-
Estado.
nidades e inclusin social de las personas con disca-
pacidad, de modo que se complete y haga efectiva su
El INDH reitera al Poder Ejecutivo la recomendacin

de crear un registro nico de informacin sobre la
implementacin.
El Poder Ejecutivo debe desarrollar campaas sosteni-
trata de personas en el pas, y desarrollar estudios cua-
El INDH recomienda al Estado producir informacin
litativos sobre las caractersticas y condiciones particu-
estadstica peridica sobre las personas con discapa-
lares del problema.
cidad, de modo que las polticas, planes y programas

u otras acciones que consideren la situacin actual de
esta poblacin.
337
RECOMENDACIONES
propias de los empleados pblicos. Para tal objetivo el
13. DERECHOS DE LAS MUJERES
Estado debe asegurar que la dotacin y el rgimen le-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo desarrollar
gal no afecten la igualdad de trato que merecen todas
campaas pblicas para erradicar la violencia sexual
las personas que prestan sus servicios al Estado.
contra las mujeres, en particular contra las nias y las
jvenes, as como adoptar medidas para alentar a las
nias y jvenes a denunciar los incidentes de violen-
y al Poder Legislativo en orden a garantizar la igual-
cia sexual, tanto dentro como fuera del mbito de la
dad salarial por igual tarea entre hombres y mujeres,
familia, y fortalecer la red de atencin a efectos de
fiscalizando que dicho principio se cumpla tanto en el
brindarles proteccin y atencin reparatoria.
mbito pblico como en el privado, y facilitando las

denuncias en esta materia.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo, a travs del

Ministerio de Educacin, para que dentro de los pro-
15. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
cesos de reforma del currculum escolar bsico y me-
dio, se incorporen contenidos relativos a prevenir y
El INDH recomienda al Poder Judicial adoptar medi-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo evaluar los
das para garantizar que las mujeres indgenas tengan
efectos de las medidas compensatorias dirigidas a dis-
acceso efectivo a la justicia ante situaciones de vio-
minuir la brecha en el monto de pensiones de hom-
lencia intrafamiliar, tales como la formacin de opera-
bres y mujeres introducidas en 2008, y ajustarlas a
dores/as de justicia, garantizar peritos/as y contar con
efectos de reducir las disparidades existentes.
experticia en jueces/zas.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y al Poder

Legislativo ratificar los Convenios 102 y 128 de la OIT.
erradicar la violencia contra las mujeres.
El INDH reitera la recomendacin al Poder Ejecutivo
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo fortalecer las
El INDH recomienda a los poderes del Estado, en
acciones de informacin y educacin previsional de
consonancia con la recomendacin del Comit de la
manera que los y las afiliadas puedan proteger de me-
CEDAW, a hacer uso de medidas especiales de carc-
jor manera sus fondos de pensin.
ter temporal como estrategia para acelerar el logro

de la igualdad sustantiva en la vida poltica y pblica,
16. DERECHO A LA SALUD
donde las mujeres estn subrepresentadas.
mentos de la Ley de derechos del paciente garanticen
14. DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS

LABORALES
la calidad de la atencin sanitaria, aportando a esclarecer la accin del personal de salud en situaciones com-
El INDH reitera la recomendacin a los poderes del
plejas que afectan a la persona en estado terminal, con
Estado en orden a asegurar el ejercicio de derechos
pleno respeto a su dignidad y autonoma de decisin.
laborales colectivos por parte de las personas tra-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo que los regla-
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo garantizar el
bajadoras. Asimismo, recomienda al Poder Ejecutivo
acceso a medicamentos de la poblacin que se atien-
observar con atencin las causas del aumento de ac-
de en el sistema pblico, y redoblar esfuerzos para la
cidentes y enfermedades laborales para estudiar posi-
introduccin de medicamentos genricos al mercado
bles polticas a futuro.
y, en general, adoptar medidas para reducir el peso
El INDH recomienda al Estado dar fiel cumplimiento
del costo en medicamento del gasto privado en salud
al estatuto administrativo, tanto central como a ni-
(gasto de bolsillo).
vel municipal, en orden a que los/as trabajadores/as
contratados/as a honorarios no desarrollen funciones

de hacer efectivo el principio de universalidad del
338
rgimen de garantas explcitas en salud en los trmi-
tndares de derechos humanos en relacin con el
nos de acceso, calidad, oportunidad y costo.
resguardo del derecho a un medio ambiente libre de

contaminacin, el derecho a la salud, el derecho a la
17. DERECHO A LA VIVIENDA ADECUADA
consulta indgena y el derecho al agua, entre otros.
El INDH recomienda a los poderes del Estado reco-
19. VIOLACIONES MASIVAS, SISTEMTICAS

E INSTITUCIONALIZADAS EN EL
PERIODO 1973-1990
nocer, a nivel constitucional y legal, el derecho a una

vivienda adecuada de acuerdo a los estndares internacionales en derechos humanos.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo adecuar las
jorar los tiempos de respuesta judicial, sin daar la ca-
bases de su poltica habitacional, de modo que ga-
lidad de las investigaciones, garantizando recursos su-
rantice a todas las personas el acceso a una vivienda
ficientes a los rganos jurisdiccionales y coadyuvantes
adecuada, incluyendo los atributos de seguridad de
a la justicia (Polica de Investigaciones, Servicio Mdico
la tenencia, gastos sopor tables, habitabilidad, accesi-
Legal) y de la Administracin (Programa de Derechos
bilidad, ubicacin, adecuacin cultural y disponibili-
Humanos del Ministerio del Interior) para el cumpli-
dad de servicios, materiales, instalaciones e infraes-
miento de este objetivo.
tructura.
El INDH reitera las recomendaciones en orden a me-
El INDH insta al Poder Ejecutivo, en el marco del
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo ejercer las

acciones penales encomendadas por ley, a travs del
proceso de reconstruccin posterremoto, a brindar
Programa de Derechos Humanos, con el objetivo de
soluciones a las personas afectadas que respeten los
dar completa asistencia judicial a las vctimas detenidas
preceptos del derecho a la vivienda adecuada, sobre
desaparecidas y ejecutadas polticas.
todo en materia de desplazamiento hacia periferias o
sectores que no brinden la misma calidad de vida que

de preservar la memoria en materia de violaciones
las personas gozaban antes de la catstrofe.
masivas y sistemticas a los derechos humanos, velan-
18. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE

LIBRE DE CONTAMINACIN
do por la sustentabilidad de las instituciones dedicadas

al rescate, conservacin y difusin del patrimonio histrico en esta materia.
El INDH insta al Poder Ejecutivo a completar, de con
formidad a los estndares de derechos humanos, el
marco normativo que regula el derecho a un medio
cin de la memoria histrica, los rganos del Estado,
ambiente libre de contaminacin, a travs de la revi-
incluidos sus funcionarios y funcionarias, deben abste-
sin y/o dictacin de los reglamentos asociados a las
nerse de incitar, participar o auspiciar actos pblicos
leyes 19.300 y 20.417 que estn pendientes.
que atenten contra la dignidad de las vctimas, sus familiares y la sociedad en su conjunto.
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo y al Poder
Judicial agilizar la implementacin de la Superinten-
En cumplimiento del deber de reparacin y preserva-
El INDH reitera la recomendacin en orden a dar ca-
dencia de Medio Ambiente as como de los Tribunales
bal cumplimiento a la sentencia de la Corte IDH en
Ambientales, de manera de contar con la institucio-
el caso del ejecutado poltico Luis Alfredo Almonacid
nalidad necesaria para resguardar adecuadamente los
Arellano, asegurando que se derogue el Decreto Ley
derechos humanos.
de Amnista.
El INDH recomienda al Estado atender el desafo

del pas en materia energtica considerando los es-
339
RECOMENDACIONES
20. EDUCACIN EN DERECHOS

HUMANOS
21. MEDIOS DE COMUNICACIN Y

DERECHOS HUMANOS
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo elaborar a la

brevedad el Plan Nacional de Derechos Humanos y el
el desarrollo de polticas pblicas destinadas a ampliar
Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos,
la diversidad de medios de comunicacin y de este
con participacin de distintos ministerios y de la ciu-
modo garantizar el principio del pluralismo informati-
dadana, para orientar los procesos de educacin en
vo en una sociedad democrtica, en particular respec-
derechos humanos que debiesen incorporarse a to-
to de aquellos sectores que presentan barreras para
dos los niveles de educacin formal, a la capacitacin
acceder a los mismos.
a funcionarios pblicos y a los procesos de promocin
de una cultura respetuosa de los derechos humanos
vado en frecuencia modulada asegurando que tales
permitir su implementacin.
medios comunitarios no se vean ilegtimamente coar-
El INDH recomienda el diseo e implementacin de
tados en su derecho a expresin.
polticas/mecanismos que incentiven el desarrollo de
programas de estudio y de proyectos de investigacin
nicacin, fiscalizando y en su caso sancionando el
de profesionales del servicio pblico y del Poder Judi-
incumplimiento por parte de los medios de comuni-
cial, para incrementar las competencias de resguardo
cacin social con el fin de evitar que estos creen es-
de derechos humanos.
tereotipos sobre grupos vulnerados en la informacin
El INDH recomienda redisear los currculos de edu-
que entregan a la ciudadana.
cacin en derechos humanos para las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, en funcin de los contenidos sealados en los estndares internacionales y de
forma articulada con las prcticas y desafos propios
de cada una de las instituciones.
El INDH recomienda al Estado promover el respeto a

los derechos fundamentales en los medios de comu-
universitarios en derechos humanos, la especializacin
El INDH recomienda al Poder Ejecutivo realizar el

traslado de radios comunitarias a su espectro reser-
en la sociedad, asignndole recursos suficientes para
El INDH recomienda a todos los rganos del Estado
El INDH recomienda al Poder Judicial y a la Academia

Judicial fortalecer el programa de formacin regular y
de habilitacin de jueces y juezas para la integracin
de todos los contenidos sealados en los estndares
internacionales de derechos humanos, y fomentar la
participacin en los procesos de perfeccionamiento en
temticas clave como derecho de los pueblos indgenas y de migrantes. Particular atencin se debe prestar
hacia los/as funcionarios/as que se desempean en zonas de alta poblacin con estas caractersticas.
340
INFORME DE GESTIN
Fotografa: Miguel Gonzlez
Fotografa: Fernado Espina
INFORME DE GESTIN
342
informe de geStin indh
lineaMientos estratgiCos
OBJETIVOS ESTRATGICOS DEL INDH
La presente seccin brinda informacin y rinde cuentas res-
Integrar en su gestin diversas perspectivas

vinculadas a los derechos humanos.
Articular a nivel nacional un sistema eficaz de

seguimiento y defensa de los derechos humanos.
Ampliar la comprensin social de los derechos

humanos en todas sus dimensiones.
Articularse y cooperar con las redes de actores de

derechos humanos en la sociedad civil.
pecto de los distintos mbitos de gestin del INDH en su

labor de promocin y proteccin de los derechos humanos
de las personas que habitan el territorio de Chile, entre el
1 de noviembre de 2011 y el 31 de octubre de 2012. En la
primera parte, se presenta una sntesis de algunas definiciones y estrategias organizacionales que permiten ofrecer un
relato de fondo al desarrollo de los productos y al cumplimiento de los objetivos estratgicos acordados por el Con-
Para el desarrollo de los productos se ha trabajado con
sejo del INDH. Posteriormente se da cuenta de lo realizado
definiciones estratgicas que consideran una primera etapa
en distintas materias relativas a la gestin interna.
trianual (2011-2013), compuesta por tres fases:
Instalacin inicial
(2010)
Diseos piloto,
marchas blancas e
implementacin
(2012)
Instalacin, lneas
bases y diseos piloto
preliminares
(2011)
Evaluaciones, rediseos
y cierre de primera
etapa
(2013)
El desarrollo consecutivo de las fases anuales permite el cum-
acciones. De igual manera que en el ao anterior, la gestin
plimiento de la cadena lgica de resultados de la primera
del INDH durante 2012 estuvo atravesada por los distintos
etapa de trabajo del INDH, velando por el cumplimiento de
hitos de la contingencia. Ello requiri sumar a la planificacin
la Ley 20.405 que regula el quehacer del Instituto, as como
inicial iniciativas que respondieran de manera oportuna a la
de los Principios de Pars, que orientan desde el mbito inter-
coyuntura.
nacional la definicin de estndares para el funcionamiento
Para llevar adelante su labor, el INDH ha desarrollado un
de las instituciones nacionales de derechos humanos.
enfoque de gestin integral y flexible que est a la base de
En dicho marco, 2012 correspondi a un ao de desplie-
la gestin institucional. En el diagrama que se presenta a
gue de la labor del INDH en sus distintos mbitos. En este
continuacin, se puede observar la lgica de dicho enfoque,
sentido, se continu trabajando en algunos diseos piloto y
sus componentes principales y la forma en que estos se
marchas blancas, al tiempo que se implementaban nuevas
articulan:
343
INFORME DE GESTIN
enfoQue de geStin eStratgica indh
FACTORES
ESTRUCTURANTES
Marco
Institucional/Legal
MODELO DE
GESTIN
RESULTADOS
ORGANIZACIONALES
Demandas del
Entorno
Procesos
y tareas
Logros
PROYECTO
INSTITUCIONAL
Visin y misin
INDH
Herramientas
de gestin
Principios
rectores
Estructura
Organizacional
Brechas
Desafos
Objetivos
Estratgicos
Plan de
Desarrollo
Institucional
posiCionaMiento
instituCional
El Estado de Chile tiene la obligacin de promover, respe-
Estado. En efecto, el INDH promueve que los distintos r-
tar y garantizar los derechos humanos de acuerdo con lo
ganos adopten las medidas legislativas, administrativas o de
que seala la Constitucin Poltica en sus artculos 5 y 19
cualquier otra ndole para cumplir con este objetivo, a la
y los tratados internacionales que se encuentran vigentes.
vez que cuenta con facultades legales para la proteccin de
Adems le ha encomendado al Instituto Nacional de De-
dichos derechos cuando son vulnerados.
rechos Humanos, a travs de la Ley 20.405, contribuir a la
Durante el perodo que cubre el informe se han ampliado
promocin y proteccin de los mismos para lo que resulta
y fortalecido las relaciones institucionales con los distintos
fundamental la colaboracin con los distintos poderes del
344
poderes del Estado, permitindole al INDH cumplir de ma-
perodo en la elaboracin y presentacin del informe de
nera ms efectiva con su mandato legal a travs de funcio-
cumplimiento de la Convencin Sobre Eliminacin de todas
nes judiciales, de observancia, de asistencia y colaboracin,
las formas de Discriminacin hacia la Mujer, y particip de
de incidencia, de educacin y de promocin de la memoria
las instancias tcnicas de derechos humanos en el contexto
histrica.
de las reuniones que sostiene el Mercosur en estas materias.
Cabe sealar que una de las aristas en las que se manifiesta
En el caso del Poder Legislativo, el conocimiento oportuno
la autonoma del INDH es, justamente, su independencia
de su actividad es clave para potenciar la funcin de inci-
respecto de los poderes del Estado. En efecto, el INDH
dencia y de colaboracin del INDH, particularmente para
goza de autonoma legal en tanto corporacin autnoma
promover la adecuacin de la legislacin nacional a las obli-
de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio
gaciones internacionales contradas en esta materia y as dar
propio. Su constitucin, funciones y mandato se encuentran
cumplimiento al mandato establecido en los art. 2 y 3,
fijados por ley. Esto implica que no recibe instrucciones del
inciso 4, de la Ley 20.405. Es por ello que, a inicios de 2012
Poder Ejecutivo en su quehacer institucional y en materia
se efectu un estudio de los proyectos de ley en tramita-
de control se somete a lo dispuesto en las normas constitu-
cin en el Congreso vinculados con las reas temticas de
cionales y legales, las cuales son dictadas por el Parlamento.
inters del INDH, lo que permiti priorizar 436 iniciativas
En materia de probidad est sometido a la fiscalizacin de la
legales1, a partir de las cuales se establecieron dos niveles
Contralora General en lo concerniente a su personal, exa-
de trabajo. El primero consider la participacin activa en el
men y juzgamiento de sus cuentas y en cuanto a la remo-
proceso de tramitacin de los proyectos de ley a travs de
cin de sus integrantes, se est sometido a lo que disponga,
presentacin de informes a distintas Comisiones por parte
en el caso, la Corte Suprema.
de la Directora, de Consejeros/as y de profesionales de la

institucin, participando en un total de 18 Comisiones tanto
Respecto del Poder Ejecutivo, se establecieron procedimien-
a requerimiento de las mismas como a peticin del propio
tos que permiten al INDH responder de manera oportuna
INDH. En esta lnea, se destaca el trabajo efectuado durante
y adecuada a la labor de colaboracin, en el mbito de sus
la tramitacin de la Ley que establece medidas contra la
atribuciones. Esta cooperacin ha sido entendida de manera
discriminacin; la discusin sobre la aplicacin del Conve-
amplia como una funcin de asistencia, colaboracin y coor-
nio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas (propuesta del
dinacin con distintos rganos de la administracin a nivel
Ejecutivo para implementar el procedimiento de Consul-
nacional, de instancias intersectoriales y de una fluida rela-
ta o durante la tramitacin de la ley de pesca); el anlisis
cin con la Direccin de Derechos Humanos del Ministerio
del proyecto de ley que crea la Subsecretara de Derechos
de Relaciones Exteriores, entidad a travs de la cual se reali-
Humanos y adecuaciones a la Ley Orgnica del Ministerio
za el trabajo de colaboracin del INDH con los sistemas de
de Justicia; el Proyecto de Ley que modifica la Ley 18.556
proteccin de derechos humanos de Naciones Unidas y de
que excluye a las vctimas de desapariciones forzadas del
la OEA. As durante el ao el INDH fue invitado a participar
Registro Electoral; el Proyecto de Acuerdo que aprueba la
en instancias interinstitucionales, tales como la Mesa sobre
Convencin sobre imprescriptibilidad de los crmenes de
Trata de Personas, que corresponde a una comisin aseso-
guerra y de lesa humanidad, entre otros.
ra de carcter permanente que ha sido convocada por el

Ministerio del Interior; la mesa tcnica de participacin poltica y social de las personas con discapacidad, en el marco
del proceso de elaboracin del Plan Nacional de Accin de
1 Considerando las recomendaciones contenidas en el Informe Anual

2011 y las temticas que se abordaran en el que corresponde al presente ao, las iniciativas originadas en Mensajes del Ejecutivo, en aquellas
que originadas en mociones parlamentarias mostraban tramitacin
que haca presumir su viabilidad poltica y los proyectos comprometidos por el Gobierno en el Informe de Mitad de perodo sobre las Recomendaciones efectuadas a Chile en el marco de su Examen Peridico
Universal.
la Discapacidad 2012-2020 organizada por SENADIS y la

Mesa de Trabajo sobre mujeres privadas de libertad.
Con el Ministerio de Relaciones Exteriores y otros servicios pblicos relacionados, el INDH ha colaborado en el
345
INFORME DE GESTIN
En un segundo nivel, el INDH particip en Comisiones del
3.3 del presente informe de gestin, que buscan hacer efec-
Senado y de la Cmara de Diputados en las que se discutie-
tiva la proteccin de los derechos humanos al tiempo que
ron proyectos de ley relevantes en el campo de los derechos
fomentar la armonizacin del derecho interno con el dere-
humanos, lo que permiti obtener la informacin necesaria
cho internacional de los derechos humanos.
para la elaboracin de 26 Boletines Legislativos Semanales
En el mbito de las relaciones internacionales, a la luz del
durante 20122, que contienen el resumen del trabajo en las
Art. 3, nmero 7 de la Ley 20.405, que seala el deber del
Comisiones, los resultados en Sala, los nuevos proyectos de
INDH de colaborar con el Ministerio de Relaciones Exterio-
ley ingresados a tramitacin, las Minutas de comisin elabo-
res y dems servicios pblicos relacionados, en la elabora-
radas por el INDH y los informes o Minutas entregadas por
cin de los informes que el Estado deba presentar a los r-
organismos pblicos y privados que asistieron a las distin-
ganos y comits especializados de las Naciones Unidas y de
tas sesiones. Todo lo anterior permiti mantener actualizada
la Organizacin de Estados Americanos (OEA) as como de
la informacin para la toma de decisiones de la Direccin,
las dems instituciones regionales, se ha desarrollado un tra-
del Consejo y para las unidades funcionales, particularmen-
bajo permanente de fortalecimiento de las relaciones con
te aquellas vinculadas con la elaboracin del Informe Anual
las delegaciones diplomticas y vnculos con organismos in-
2012. Adems, mantiene un dilogo fluido con las diferentes
ternacionales a travs de acciones mutuas de colaboracin
bancadas parlamentarias y ha sostenido reuniones especfi-
e intercambio, que se han materializado en apoyo y patroci-
cas con actores legislativos con el fin de contribuir a la ade-
nio a actividades institucionales as como en el intercambio
cuacin e incorporacin de los estndares internacionales a
de informacin permanente con los rganos de supervisin
los procesos de debate y tramitacin de las leyes.
de derechos humanos. En ese sentido, cabe destacar la co-
En el caso del Poder Judicial, las relaciones se han establecido
laboracin estratgica entre el INDH y la Oficina Regional
a diferentes niveles y con horizontes temporales de corto,
de la Alta Comisionada de Derechos Humanos y dentro de
mediano y largo plazo. En primer lugar, se han establecido los
esta, el apoyo brindado por el INDH para la primera visita
vnculos formales que permiten la interaccin y colabora-
oficial a Chile del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones
cin mutua, lo que ha permitido desarrollar acciones como
Forzadas, realizada entre el 13 y el 21 de agosto de 2012.
la presentacin de amicus curiae, informes que buscan entre-
Por ltimo, en 2012 el INDH present la Declaracin de
gar a los tribunales de justicia una opinin jurdica desde una
Conformidad con los Principios de Pars con el fin de ser
perspectiva de derechos humanos, particularmente dando
acreditado ante el Comit Internacional de Coordinacin
cuenta de los estndares internacionales en las materias que
de Instituciones de promocin y proteccin de los derechos
se abordan. Adems, se han impulsado acciones de promo-
humanos de la ONU, en el ltimo bimestre del ao. La acre-
cin y educacin en derechos humanos a travs de activi-
ditacin marca para el INDH su consolidacin en el sistema
dades realizadas en conjunto con el Instituto de Estudios
de Naciones Unidas y su integracin a la Red de Institucio-
Judiciales as como la participacin de operadores de justicia
nes Nacionales de Derechos Humanos de Amrica Latina.
en el Diplomado Introduccin al Derecho Internacional de

los Derechos Humanos realizado junto al Centro de Dere-
desarrollo de prograMas de
trabaJo
chos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad

de Chile, la Oficina Regional de la Alta Comisionada de Derechos Humanos y patrocinado por el Ministerio de Justicia.
El trabajo interno se organiza en torno a cinco programas3
Por ltimo, se ha presentado una serie de acciones judiciales
que desarrollan el mandato legal del INDH y los objetivos
(querellas, recursos de amparo, recursos de proteccin, en-
estratgicos definidos por el Consejo. El trabajo realizado
tre otros), cuyo detalle se encuentra referido en la seccin
3 En total son seis Programas de trabajo, pero en este caso el programa

de fortalecimiento de la sociedad civil en derechos humanos es presentado ms adelante.
2 Disponibles en el sitio web institucional o en el siguiente link: http://

bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/67
346
bajo esta lgica matricial (unidades que ejecutan los progra-
derechos humanos se produjeron en el contexto de una
mas) ha permitido hacer frente a escenarios que, producto
dbil cultura nacional de respeto a los derechos humanos
de las crecientes demandas sociales en materia de derechos
(CNVR), recomendando la implementacin de procesos de
humanos, se han tornado complejos. Los programas que se
educacin que fomenten esta cultura, en todos los niveles
sealan a continuacin son producto tanto de la normativa
de la educacin, incluyendo especialmente a las Fuerzas Ar-
que rige al INDH como de las definiciones suscritas en los
madas, de Orden y Seguridad.
objetivos del INDH.
Estas obligaciones han sido reconocidas legalmente a travs
de la modificacin de la Ley Orgnica Constitucional de
Marco de obligaciones legales
la promocin del estudio y conocimiento de los derechos
Enseanza, para establecer como una obligacin del Estado

humanos (Ley 19.938 de 10 de marzo de 2004) y ratifica-
Los productos asociados a este programa se enmarcan den-
da en la Ley General de Educacin, que no solo reconoce
tro del imperativo legal establecido en el Art. 3 N 9 de
esta obligacin, sino que establece a los derechos humanos
la Ley 20.405, de difundir el conocimiento de los derechos
como marco de sustento del sistema educacional chileno
humanos y favorecer su enseanza en todos los niveles de
(Ley 20.370 o DS N 2, de 2011 que refunde la LGE con las
la educacin del sistema educacional.
secciones no derogadas de la LOCE, art. 3 y 5).
En el mbito internacional, se ha avanzado desde la Declaracin y Plan de Viena (1996) en la necesidad de que los
Denicin general
Estados se comprometan ms explcita y sistemticamente
El Programa de educacin en derechos humanos busca
con la educacin de los derechos humanos, lo que ha des-
promover la enseanza formal, informal y no formal de los
embocado en un Programa Mundial de Educacin en De-
derechos humanos. Ello involucra el trabajo en todos los
rechos Humanos y su respectivo Plan de Accin, a los que
niveles del sistema educacional, en las Fuerzas Armadas, de
Chile ha suscrito, en lo que se refiere a la necesidad de ge-
Orden y de Seguridad Pblica, como la promocin de los
nerar polticas y programas que permitan la implementacin
derechos en los grupos vulnerados y la ciudadana en ge-
de la educacin en derechos humanos en todos los niveles
neral. De este modo, se impulsa el desarrollo de investiga-
educacionales. En su segunda fase, se ha puesto especial
ciones, estudios y publicaciones en materia de educacin,
preocupacin en los procesos de formacin universitaria, la
formacin y capacitacin; la organizacin del otorgamiento
formacin docente y en la capacitacin de funcionarios/as
de premios e implementacin de la poltica de patrocinios
pblicos y de Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad (A/
de actos y eventos relativos a estas materias, elaboracin
HRC/15/28, prr. 11).
de materiales pedaggicos y comunicables para el cono-
Al respecto, el artculo 5 de la Constitucin Poltica de la
cimiento y ejercicio de derechos e implementa redes de
Repblica establece que es deber del Estado respetar y pro-
colaboracin con universidades y organismos pblicos para
mover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
el desarrollo de programas en el mbito de la educacin,
humana, garantizados por los tratados internacionales rati-
formacin y capacitacin.
ficados por Chile, que se encuentren vigentes, por lo que

los compromisos internacionales que Chile ha suscrito en
Acciones desarrolladas
esta materia se han incorporado en nuestro ordenamiento
En esta lnea se avanz en la elaboracin de diseos piloto,

marchas blancas e implementacin de productos. En particular, en lo relativo a la educacin en derechos humanos
en las entidades pblicas, se redactaron en sus versiones
preliminares los captulos del Informe general sobre la Inclusin de la Educacin en Derechos Humanos y Memoria
jurdico y son, por ende, de cumplimiento obligatorio para

todas las entidades estatales.
Adicionalmente, se debe considerar que el Informe de
la Comisin de Verdad y Reconciliacin concluy que las
violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los
347
INFORME DE GESTIN
en los procesos de capacitacin de entidades pblicas. Se

realiz adems la 2 versin del diplomado introductorio sobre derecho internacional de los derechos humanos, dirigido
a funcionarios/as pblicos/as y cuya convocatoria despert
gran inters dado el alto nivel acadmico del mismo. Este diplomado realizado en conjunto con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), el Centro de Derechos Humanos la Facultad
de Derecho de la Universidad de Chile y el Ministerio de
Justicia cont con la participacin de 40 personas de diversas instituciones pblicas4 quedando representados todos
los poderes del Estado. En l, los y las participantes pudieron
formarse en derechos humanos y pasar a ser actores clave
del fortalecimiento de los derechos humanos en Chile a travs de las herramientas recibidas durante el diplomado y su
posicin clave en los distintos servicios pblicos participantes.
saciones con Universidades en procesos de acreditacin,

estableciendo, por ejemplo, un acuerdo con la Universidad
de Playa Ancha para generar cambios tendientes a la integracin curricular de la EDH en las carreras de pregrado y apoyar el desarrollo de un Diplomado para docentes
en EDH en 2013. En la misma lnea se desarroll exitosamente el primer concurso Cuenta tu tesis en derechos
humanos, con el objetivo de fomentar la integracin de los
derechos fundamentales en la formacin de profesionales
por las universidades chilenas. Se recibieron 37 tesis de 15
universidades, de 5 regiones y de 13 carreras diferentes, las
que abarcaron una diversidad de problemticas de derechos humanos, de alto inters para el pas y las regiones,
resultando ganadora la tesis Represin Poltica en cuatro
comunas rurales de la Provincia de Biobo durante el primer
ao de la dictadura militar realizada por Katherinne Brevis
Arratia, graduada como Licenciada en Historia por la Uni-
Por otra parte, se est elaborando un convenio de colaboracin con el Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS),
el que se encuentra en ltima etapa de tramitacin, y se estableci con Gendarmera (Unidad de Derechos Humanos)
un acuerdo de trabajo para el acompaamiento en la realizacin de jornadas de difusin y la elaboracin de material
didctico para el apoyo de las mismas. Por ltimo, respecto
de un plan de trabajo con las FF.AA., se avanz en la elaboracin de un syllabus para un curso de formacin en derechos
humanos, el cual ser presentado en diciembre de 2012.
versidad Catlica de la Santsima Concepcin5. Por ltimo,

se elabor un informe sobre la presencia de educacin en
derechos humanos en las mallas curriculares de las carreras
de periodismo, con la finalidad de entregar propuestas para
su inclusin en la formacin de los y las periodistas.
PROMOCIN DE LOS DERECHOS

HUMANOS
Por otra parte, respecto de la educacin en derechos humanos en el mbito escolar, se realiz el diseo y elaboracin de 24 mensajes educativos sobre derechos humanos
junto con una gua metodolgica para docentes. En lo que
respecta al mbito de educacin en derechos humanos y
educacin superior, se comenz a trabajar con la Comisin
Nacional de Acreditacin (CNA) para la inclusin de estndares en derechos humanos en los sistemas de acreditacin
de las universidades, entregando a la CNA un informe sobre
las obligaciones de educacin y promocin de los derechos
humanos. En forma paralela se continu con las conver-
Los productos que forman parte de este programa permiten dar cumplimiento al principal objetivo institucional y
mandato legal establecido en el artculo 3, N 3 y N 9,
de la Ley 20.405, de promover los derechos humanos de
las personas que habiten el territorio de Chile y la funcin
de difundir el conocimiento de los mismos y propender a
la consolidacin de una cultura de respeto de derechos en
todo el pas.
4 Este ao participaron personas de los siguientes servicios: Polica de

Investigaciones, SENAMA, SENADIS, Gendarmera, Congreso, Ministerio de Relaciones Exteriores, Corte de Apelaciones de San Miguel,
Ministerio de Defensa, Carabineros de Chile, Ministerio del Medio
Ambiente, Ministerio Pblico, Corte de Apelaciones de Talca, Ministerio de Educacin, Ministerio del Interior, Consejo para la Transparencia, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Corte de Apelaciones de Valparaso, Ministerio de Justicia, SERNAM, CONADI,
Corte de Apelaciones de Temuco, Defensora Penal Pblica, Corporacin Opcin, Corte de Apelaciones de Iquique, SENAME.
5 El jurado estuvo integrado por cinco destacados acadmicos: Manuel

Nez, Consejero del INDH, abogado y profesor de la Facultad de Derecho de Universidad Catlica de Valparaso; Sonia Montecino, doctora
en antropologa, escritora y vicerrectora de Extensin de la Universidad de Chile; Isabel Piper, doctora en Psicologa Social y Coordinadora de Postgrado del Departamento de Psicologa de la Universidad
de Chile; Jos Zalaquett, abogado y profesor de derecho; y Abraham
Magendzo, doctor en educacin y coordinador de la ctedra UNESCO
de Educacin en Derechos Humanos de la Universidad Academia de
Humanismo Cristiano.
348
Sobre el particular, desde la Declaracin Universal, la pro-
mocin y enseanza de derechos humanos ha sido una
En la lnea de promocin de los derechos humanos y ciu-
preocupacin de la comunidad internacional, que ha visto la
dadana se desarroll la estrategia de difusin del Informe
necesidad de promover el reconocimiento de los derechos
Anual 2011, que busc dar a conocer sus contenidos entre
humanos y de una cultura acorde con ellos a travs de la edu-
profesionales y directivos de servicios pblicos y autori-
cacin (DUH, Prembulo) y la Convencin para la Elimina-
dades ministeriales, entre periodistas, acadmicos e inves-
cin de la Discriminacin en la Esfera de la Enseanza, art. 5.1.
tigadores, y se encuentra en su etapa final la versin del
Al respecto, el artculo 5 de la Constitucin establece que
Informe Anual dirigida a nios, nias y adolescentes. A la
es deber del Estado respetar y promover los derechos
vez, comenz el desarrollo de la serie de cuadernillos so-
esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantiza-
bre temas emergentes en derechos humanos, destacando
dos por los tratados internacionales ratificados por Chile,
los temas de acceso a informacin pblica y empresas
que se encuentren vigentes, por lo que los compromisos
y derechos humanos, los cuales estarn disponibles en la
internacionales que Chile ha suscrito en esta materia se han
pgina web del INDH a finales de 2012. Por su parte, con la
incorporado en nuestro ordenamiento jurdico y son, por
finalidad de ampliar la labor de promocin de los derechos
ende, de cumplimiento obligatorio para todas las entidades
humanos hacia otros grupos de la ciudadana, se impuls el
estatales.
Primer Concurso Arte y Derechos Humanos convocando,
Adicionalmente, se reconoce como parte de los manda-
en particular, a jvenes que a travs de fotografas, cuentos,
tos esenciales de las Instituciones Nacionales de Derechos
videoclips o afiches expresaron su visin sobre una cultura
Humanos la necesidad de que stas promuevan formas de
respetuosa de los derechos humanos. Concursaron un total
difundir su existencia y medir el debido respeto, proteccin
de 123 obras de las que se premi una por categora, en un
y garanta de los Derechos econmicos, sociales y culturales
acto realizado en el Museo de la Memoria y los Derechos
(DESC) por parte del Estado, diseando para ello estrate-
Humanos el da 21 de noviembre6. En otro aspecto, se de-
gias y herramientas diversas. A este respecto, la capacitacin
sarroll un conjunto de acciones de promocin de los de-
y difusin del conocimiento en materia de indicadores de
rechos humanos a travs de materiales de difusin pblica
derechos humanos adquiere mayor relevancia por la recien-
como cartillas informativas referidas a Participacin Ciuda-
te aprobacin de una resolucin por parte de la Organi-
dana, no discriminacin, derechos humanos y empresas,
zacin de los Estados Americanos (OEA), con la cual los
tutela de derechos y sobre trata y trfico de personas.
estados partes del Protocolo de San Salvador se compro-
Adems, en el marco de las Elecciones Municipales 2012 el
meten a presentar informes nacionales de avance hacia la
INDH elabor un material de difusin cuyo objetivo fue in-
realizacin de los DESC mediante el uso de indicadores en
centivar la participacin juvenil. As, se imprimieron 238.000
materia de seguridad social, salud y educacin.
volantes, los cuales fueron distribuidos en todas las regiones

de Chile.
Denicin general
El trabajo de defensa y promocin de los derechos huma-
El programa se orienta a diagnosticar situaciones particu-
nos fue destacado a travs de la instauracin del Premio
lares de discriminacin y promover acciones educativas, le-
Nacional de los Derechos Humanos, el que fue otorgado en
gislativas y de poltica pblica, as como promover valores
2011 a la Sra. Viviana Daz, mujer de reconocida trayectoria
y una cultura de respeto a la diversidad y la diferencia. Ello
en su lucha por los derechos humanos, y cuya ceremonia de
tanto a nivel de la ciudadana en general como de grupos
entrega se realiz en marzo de 2012.
particulares, para lo que se desarrollan acciones de sensibilizacin y difusin de temticas clave de modo de acercar
los derechos humanos a la ciudadana promoviendo su exigibilidad.
349
Los resultados se encuentran disponibles en el sitio web institucional.
INFORME DE GESTIN
Por ltimo, respecto de la promocin de los derechos hu-
y dems servicios pblicos en la elaboracin de informes
manos y produccin de conocimiento, se continu con la
que el Estado debe presentar ante organismos internacio-
elaboracin de notas de opinin, artculos, minutas y estu-
nales especializados, como la ONU y la OEA, sobre los te-
dios como aquel sobre conflictos socioambientales (mapa
mas relacionados con los derechos humanos, y de coope-
de conflictos), el estudio sobre procesos de consulta a
rar con dichos organismos en la promocin y proteccin
pueblos indgenas y el estudio sobre medios de comunica-
de dichos derechos, sealadas en el numeral 7 y 8 de la
cin y derechos humanos. Los altos estndares de trabajo
norma referida; posibilitando finalmente, el ejercicio de la
efectuado, redundaron en que las instancias de creacin de
facultad contemplada en el inciso 2 del artculo 4 de la ley
conocimiento y promocin de los derechos humanos tales
indicada, de poder comisionar a uno o ms Consejeros/as,
como los seminarios realizados, contaran con gran cantidad
al Director/a o a su personal, para ingresar a un lugar donde
de pblico e inters de la comunidad acadmica, centros de
una persona est o pueda estar privada de libertad.
estudios, organizaciones sociales especializadas y la ciudadana en general. As, tanto el IV Coloquio Interamericano de
Denicin general
Educacin y Derechos Humanos, como el Seminario so-
El objetivo del programa es identificar los principales pro-
bre Trata de Personas y Trfico de Migrantes y el Semina-
blemas en materia de garantas del debido proceso y tutela
rio Internacional sobre Seguridad Democrtica y Derechos
efectiva de derechos, identificar casos de violacin a los de-
Humanos resultaron instancias efectivas de intercambio y
rechos humanos y juicios de alta relevancia pblica y esta-
promocin de sus respectivas temticas.
blecer mecanismos de observacin o veeduras del debido

proceso. Asimismo, busca contribuir a la incorporacin de
PROTECCIN DE LOS DERECHOS

HUMANOS Y ACCESO A LA JUSTICIA
estndares internacionales en el sistema de administracin

de justicia (laboral, familia, penal) y en general frente a los
operadores de justicia.
Los productos asociados a este programa apuntan al cumplimiento del mandato legal del INDH de proteccin de los
Los avances en este Programa se concentraron en la elabo-
derechos humanos, permitindole cumplir con la principal
racin del Informe Anual 2012 que da cuenta de la situa-
obligacin institucional de elaborar un informe anual que
cin de los derechos humanos en el pas. En trminos del
debe presentar al Presidente, al Congreso Nacional y a la
seguimiento y defensa de los derechos humanos, se avanz
Corte Suprema, sobre la situacin nacional en materia de
en la identificacin y realizacin de misiones de observacin
derechos humanos, contemplada en el artculo 3, N1 de
en juicios emblemticos, en particular, aquellos relativos a la
la Ley 20.405. Asimismo, permiten asumir las tareas que la
aplicacin de la Ley Antiterrorista a personas pertenecien-
normativa impone al INDH de informar a los distintos rga-
tes a la etnia mapuche (Lautaro, Victoria y Temuco). Respec-
nos del Estado sobre las situaciones de derechos humanos
to a la proteccin y acceso a la justicia, se continu con las
que ocurran en cualquier parte del pas, contenida en el n-
acciones de asesora y defensa legal a casos emblemticos
mero 2 del artculo 3; de proponer medidas para favorecer
de violaciones a los derechos humanos presentando tres
la proteccin y promocin de los derechos humanos; de
recursos de proteccin entre ellos aquellos interpuestos
promover que la legislacin, los reglamentos y las prcticas
a favor de nios y nias mapuche y personas en Aysn;
nacionales se armonicen con los tratados internacionales de
tres recursos de amparo; cuatro querellas, entre las que se
derechos humanos ratificados por nuestro pas, para efectos
cuentan una querella por tortura y otras por trata y trfico
de asegurar que su aplicacin sea efectiva, establecida en el
de personas; cinco amicus curiae, entre los que se cuentan
numeral 3 del artculo referido; de deducir acciones legales
aquellos presentados en el marco de la expulsin de es-
ante los tribunales de justicia en el mbito de su competen-
tudiantes, en un caso de violencia familiar entre personas
cia; de colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores
indgenas y en relacin con la expulsin del pas de personas
350
migrantes. Finalmente, se present un recurso de inaplica-
cho inters incluye el deseo de querer trabajar en el INDH,
bilidad. Asimismo, se implement la 2 fase del Sistema de
realizar pasantas y ser parte de los y las observadoras de
seguimiento y control del abuso policial, dando origen al
derechos humanos. Tambin se han recibido opiniones que
Informe Programa de Derechos Humanos y Funcin Policial,
expresan el desacuerdo con la labor institucional y un n-
el que fue entregado al Parlamento y al Poder Ejecutivo7; as
mero importante de denuncias por violencia policial que se
como un plan de seguimiento de condiciones carcelarias y
incorporan en el Informe Programa de Derechos Humanos
el estudio sobre jurisprudencia de recurso de proteccin en
y Funcin Policial.
materia de igualdad y no discriminacin.
Hasta octubre de 2012 se recibieron alrededor de 155 so-
En lo que respecta a la proteccin de los derechos huma-
licitudes a travs del formulario publicado en nuestra pgi-
nos y la produccin de conocimiento, junto a la elaboracin
na web y del correo electrnico transparencia@indh.cl, la
de informes en derecho e informes sobre jurisprudencia
mayora referidas a requerimientos de orientacin por
en derechos humanos nacional e internacional, se est de-
casos personales de violaciones de diversos derechos y
sarrollando un estudio que busca conocer experiencias
alrededor de un 12% fueron solicitudes de informacin
internacionales de Instituciones Nacionales de Derechos
de carcter pblico. Adems, a travs del portal publi-
Humanos y su relacin con el trabajo legislativo. Tambin
cado en nuestra pgina web, se dio cumplimiento a las
se trabaj en la sistematizacin de las recomendaciones
normas legales y a las instrucciones impartidas por el
internacionales realizadas a Chile en materia de derechos
Consejo para la transparencia en materia de transparen-
humanos, informe que est en etapa de diagramacin para
cia activa, inicindose un proceso de actualizacin que
posteriormente ser publicado. Por ltimo, tambin se rea-
incorpore las buenas prcticas que ha recomendado di-
liz la marcha blanca de la medicin de indicadores DESC:
cho Consejo.
derecho a la salud y derechos laborales, y se public en la
FORTALECIMIENTO DE LA MEMORIA
HISTRICA
pgina web del INDH la primera parte del informe sobre

el proceso de reconstruccin post 27F, que cubre hasta
diciembre de 2011.
En materia de atencin, registro y derivacin de casos, la

creciente visibilidad del INDH y su labor ha incrementado
La implementacin de los productos de este programa per-
la cantidad de personas que acudieron al Instituto para la
mitir dar cumplimiento al imperativo legal previsto en el
resolucin de problemas e inquietudes de diversa ndole. El
Art. 3, N 9 de la Ley 20.405 de difundir el conocimien-
INDH atendi durante 2012 ms de 1.179 solicitudes de
to de los derechos humanos y promover la realizacin de
la ciudadana. Al respecto, un nmero importante de con-
investigaciones, estudios y publicaciones, otorgar premios,
sultas estuvieron asociadas a reclamos contra instituciones
patrocinar actos y eventos relativos a estas materias y rea-
pblicas, en el mbito de la Justicia de competencia de los
lizar todo aquello que propenda a consolidar una cultura
Tribunales Judiciales, Laborales, Civiles y de Familia. El mayor
de respeto a los derechos humanos en el pas, pudiendo al
nmero de reclamos al igual que el ao anterior, fue en rela-
efecto celebrar convenios con organismos pblicos o priva-
cin con la falta de una instancia de apelacin para aquellas
dos tanto nacionales como extranjeros. Asimismo, permitir
personas que no fueron calificadas por la Comisin Asesora
cumplir con la obligacin contemplada en el N 6 de la ley,
para la Calificacin de Casos de Detenidos-Desaparecidos,
de custodiar, guardar en depsito, y preservar los antece-
Ejecutados Polticos y Vctimas de Prisin Poltica y Tortura.
dentes reunidos por diversas comisiones creadas para las
Otro grupo importante de consultas y solicitudes de in-
investigaciones de violaciones a los derechos humanos ve-
formacin estuvieron dirigidas al quehacer del INDH. Di-
rificadas en el pasado, debiendo solicitar, recopilar, procesar

y sistematizar toda la informacin til para estos efectos,
como asimismo impulsar, coordinar y difundir acciones de
7 Material disponible en el sitio web institucional o en el link: http://

bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/259
351
INFORME DE GESTIN
orden cultural y simblico destinadas a complementar el
Por otra parte, se ha trabajado en el desarrollo de un mi-
respeto a los derechos humanos, reivindicar a las vctimas y
crositio web que estar alojado en el sitio institucional del
preservar su memoria histrica.
INDH, www.indh.cl, para contribuir al rescate de la memoria de defensores y defensoras en derechos humanos, que
Denicin general
contiene reseas bibliogrficas en una amplia gama de ca-
Instalar la memoria histrica como elemento vinculado a la
tegoras as como un conjunto de documentacin y herra-
integralidad de los derechos humanos y al cumplimiento de
mientas audiovisuales en temas de memoria. Respecto a la
los derechos humanos en el presente as como a contribuir
produccin de conocimiento, en el marco del IV Coloquio
a los procesos de justicia en relacin a las graves violaciones
Interamericano sobre Educacin en Derechos Humanos,
a los derechos humanos es lo que busca este programa. En
realizado los das 6 y 7 de septiembre, se desarroll una
este sentido, le cabe realizar un trabajo de promocin de la
mesa temtica denominada Memorias en Amrica Latina,
memoria sobre las masivas, graves y sistemticas violaciones
a la vez que hubo otras mesas temticas donde se compar-
a los derechos humanos a partir del anlisis y sistematiza-
tieron experiencias sobre educacin en temas de memoria
cin de los antecedentes de las comisiones de verdad de las
en contextos escolares, fundamentalmente a partir de ex-
que el INDH es custodio.
periencias comparadas. Tambin se desarroll una Feria de

Recursos Pedaggicos para la Promocin de los Derechos
Humanos donde participaron las organizaciones parte de
En esta lnea se ha avanzado en el diseo de una metodo-
la Red de Sitios de Memoria. Por ltimo, en materia de se-
loga para la educacin en memoria y derechos humanos a
guimiento curricular, todos los informes referentes a estos
partir del trabajo con piezas audiovisuales realizadas desde
temas, incluyen revisiones permanentes a los planes curricu-
la perspectiva de los derechos humanos. Ello tanto para la
lares y la inclusin de los temas de memoria.
educacin formal como para la educacin no formal y a tra-
Respecto a la facultad de depsito y custodia de los antece-
vs de un proceso participativo de validacin con docentes
dentes de las comisiones de verdad y reconciliacin, parti-
de historia. Durante el primer trimestre de 2013 se reali-
cularmente de las comisiones Valech I y Valech II, contenidas
zar el proceso de difusin del material tanto a docentes
en el artculo 3 N 6 de la Ley 20.405, un dictamen de la
como a organizaciones de la sociedad civil especializadas.
Contralora General se pronunci radicando en el INDH la
Por otra parte, se ha avanzado en el levantamiento, registro
atribucin de acceder, custodiar y adoptar todas las medidas
y sistematizacin de informacin de vctimas de violaciones
necesarias para el resguardo de dichos antecedentes9. Pos-
a los derechos humanos (microbiografas), dando por re-
teriormente, el INDH realiz gestiones ante el Ministerio
sultado una base de datos actualizada, trabajada de mane-
del Interior y la Presidencia para obtener el traspaso mate-
ra participativa con la Corporacin Paine un lugar para la
rial de los mencionados antecedentes, el que se encuentra
memoria y con la Agrupacin de Familiares de detenidos-
en curso y, paralelamente, se celebr un anexo de convenio
desaparecidos y ejecutados polticos de Paine. Este material
de colaboracin con la Fundacin Museo de la Memoria y
ha sido concebido bajo la idea de rescate y circulacin de
los Derechos Humanos, con el objetivo que una vez efec-
la memoria y, en ese sentido, no slo se difunde la historia y
tuado el mencionado traspaso, los antecedentes se manten-
biografa de la vctima. Al respecto, se ha realizado una labor
gan en las bodegas de la Fundacin, donde actualmente se
de registro de 70 vctimas8.
encuentran.
8 Durante diciembre esta informacin estar disponible en el sitio web

institucional.
352
Dictamen N 77470 de 12 de diciembre de 2011.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Denicin general
Este Programa se orienta a instalar los procedimientos ad-
ministrativos, presupuestarios y de informacin requeridos
Las acciones que forman parte de este programa apuntan a
para el ptimo funcionamiento del INDH y la consolidacin
facilitar el adecuado funcionamiento de la institucin, perfec-
de su gestin interna. Asimismo, busca implementar polti-
cionado los niveles de gestin y control institucional, favore-
cas de desarrollo institucional, entre las que se cuenta una
ciendo la formacin de sus funcionarios y, adems, cumplir
poltica de gestin de personas con altos estndares labo-
con el mandato legal de promocin de los derechos huma-
rales y basada en el principio de igualdad de oportunidades.
nos, haciendo posible el cumplimiento de la obligacin, contemplada en el artculo 3 N 9 de la Ley 20.405, de difun-
dir el conocimiento de los derechos humanos y promover
En materia de consolidacin de la gestin interna se traba-
la realizacin de investigaciones, estudios y publicaciones,
j en la creacin y puesta en funcionamiento del Consejo
otorgar premios, patrocinar actos y eventos relativos a estas
Consultivo Nacional, conformando el listado definitivo y
materias y realizar todo aquello que propenda a consolidar
realizando su primera reunin en agosto10 y posteriormente
una cultura de respeto a los derechos humanos en el pas, y
una segunda reunin en septiembre11. Tambin en el mbito
asimismo permitir responder al imperativo legal, contenido
de la gestin interna se desarroll un software que busca,
en el numeral 6 del artculo referido, de solicitar, reunir y
a travs de una lgica de ventanilla nica, responder a la
procesar el conjunto de la informacin existente en poder
ciudadana de manera oportuna y con una constante me-
de entes pblicos o privados, que diga relacin con las viola-
jora en las respuestas. El sistema se encuentra operativo y
ciones a los derechos humanos o la violencia poltica a que
registra todo tipo de solicitudes provenientes, por cualquier
se refiere el Informe de la Comisin Nacional de Verdad y
medio (mail, formulario web, fono, presencial), de la ciudada-
Reconciliacin.
na. Por otra parte, se encuentra en proceso la elaboracin
De la misma manera se facilitar el funcionamiento del Con-
de bases de licitacin de la auditora financiera externa que
sejo Consultivo Nacional, previsto en el artculo 12 de la ley
anualmente realiza el INDH. Asimismo, se encuentra en su
referida, haciendo factible que este rgano brinde la aseso-
etapa final de implementacin el Plan informtico bianual,
ra que el Consejo del INDH requiere en aquellas materias
destacando la compra de un sistema de gestin documental.
que, para su adecuada resolucin, sea necesario el pronun-
Cabe relevar que la auditora financiera elaborada en 2011
ciamiento de la sociedad civil.
incorpor un informe complementario de gestin interna
Estas acciones permitirn tambin dar cumplimiento a las
donde se presentaron algunas indicaciones a la administra-
obligaciones impuestas por las normas de la ley sobre acce-
cin que no guardaban una relacin directa con los aspectos
so a la informacin pblica, en los trminos dispuestos por
de control interno asociados a la Ejecucin Presupuestaria,
el artculo 5 de la Ley 20.405.
pero que podran significar mejoras importantes en materias de gestin, que consistieron en implementar sistema de
La implementacin de las acciones relacionadas con este
control por oposicin en el rea de contabilidad y tesorera,
programa permiten que el INDH cumpla con los estndares
realizar una evaluacin de riesgo del edificio institucional
internacionales exigidos por los Principios de Pars, conte-
y mejorar los manuales de procedimiento del rea infor-
nidos en el punto 2, del Apartado sobre Composicin y
mtica. Todos fueron aspectos fueron acogidos realizando
garantas de funcionamiento, que establece que la institucin

nacional debe disponer de una infraestructura apropiada
10 El da 21 de agosto el Sr. Jorge Contesse present su renuncia al Consejo Consultivo (puesto que haba sido elegido Consejero del INDH),
asumiendo en su reemplazo el Sr. Leonardo Moreno.
11 El listado de las personas que conforman el Consejo Consultivo se encuentra disponible en el siguiente link: http://www.indh.cl/resenainstitucional
para el buen funcionamiento de sus funciones.
353
INFORME DE GESTIN
indH en regiones
redistribucin de tareas entre los miembros de la Unidad de

Administracin y Finanzas, se solicit un informe de riesgos
y puestos de trabajo a la mutual de seguridad, lo que deter-
Las acciones de promocin y proteccin de los derechos
min realizar algunas obras menores al edificio y mejorar el
humanos de las instituciones nacionales deben dirigir su la-
estndar de los manuales de Informtica.
bor a todas las personas que habitan el territorio nacional

de acuerdo con lo que seala tanto el artculo 2 de la ley
Respecto de las polticas de desarrollo institucional, se ela-
20.405 como en el Apartado sobre Modalidades de Funcio-
bor y el Consejo INDH aprob en septiembre una poltica
namiento13 de los Principios de Pars, que regulan este tipo
de recursos humanos que busca transmitir en todos los ni-
de instituciones en el mbito internacional. Es por ello que,
veles de la organizacin los principios y valores instituciona-
desde sus inicios, una de las preocupaciones del INDH ha
les. De igual forma se trabaj en el diseo e implementacin
sido la de desarrollar su mandato a lo largo de todo el pas
de un plan de gestin por competencias que busca elaborar
vinculndose para ello tanto con las autoridades regionales
los perfiles de cargo por habilidades conductuales y funcio-
como con las organizaciones que promueven y defienden
nales que conforman el modelo de gestin por competen-
los derechos humanos.
cias para el INDH. Respecto de la capacitacin funcionaria,

se realiz un diagnstico en materia de TIC procediendo a
A estos estndares y obligaciones se suma el hecho de que
su implementacin. En trminos de planificacin, seguimien-
en Chile existe un desigual desarrollo del territorio nacional,
to y monitoreo, con el fin de garantizar un cumplimiento
llevando a grandes inequidades no slo entre la capital del
eficaz de las metas del INDH, se han establecido procedi-
pas y las regiones, sino que tambin entre ellas, lo que im-
mientos de planificacin y monitoreo basados en trabajo
pacta en las condiciones para el ejercicio y la proteccin de
de gestin colaborativa alojados en plataformas web (wikis),
los derechos fundamentales.
instancias de intercambio y coordinacin (comits tcnicos)
El trabajo realizado en 2011 permiti sentar las bases para
y software de apoyo a la gestin (reportes ejecutivos, minu-
desplegar el trabajo durante 2012, que tuvo el doble prop-
tas temticas, entre otros).
sito de fortalecer las capacidades de las organizaciones de
Por otra parte, el Consejo INDH aprob, en junio, la poltica
la sociedad civil para actuar como defensoras de derechos
de publicaciones, la que se encuentra actualmente opera-
humanos, al tiempo de propiciar acciones de exigibilidad de
tiva. Por ltimo, respecto al Centro de Documentacin de
derechos humanos en los espacios locales. Esto se desa-
derechos humanos, se licit la remodelacin y habilitacin
rroll a travs de talleres de trabajo. As, el INDH se aboc
del CEDOC dando inicio a sus obras. Paralelamente, se di-
primeramente a elaborar un diagnstico participativo que
se y diagram la biblioteca digital del INDH, herramien-
permitiese a las organizaciones de la sociedad civil relevar
ta electrnica que alberga principalmente publicaciones
los principales problemas de derechos humanos en su re-
institucionales, adems de documentos de acadmicos/as,
gin. La idea fue identificar aquellos derechos y grupos que,
investigadores/as, organismos nacionales e internacionales
a juicio de las organizaciones, estuvieran siendo vulnerados,
y organizaciones de la sociedad civil, relacionados con los
para luego realizar una profundizacin del diagnstico en
derechos humanos .
miras a construir una estrategia de exigibilidad.
12
Cabe sealar que el Consejo del INDH recibe un informe

13 Que dispone condiciones mnimas para el funcionamiento de este
tipo de instituciones de defensa y promocin de derechos, sealando
en la letra e), que debe contar con los mecanismos, para poder establecer grupos de trabajo, cada vez que sea necesario, as como secciones locales o regionales para facilitar el desempeo de su trabajo, y
en la letra g), por su parte, que debe establecer relaciones con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de la proteccin y promocin de los derechos humanos, el desarrollo econmico y social,
la luchas contra el racismo y la proteccin de grupos vulnerables, en
particular nios, trabajadores migrantes, refugiados y personas con
discapacidades fsicas y mentales.
de gestin cada cuatro meses, con la informacin del estado

de los productos (de acuerdo a la planificacin inicial aprobada) y de la ejecucin presupuestaria.
12 Est abierta para todo pblico desde el 24 de septiembre de 2012.

Se puede acceder directamente en http://bibliotecadigital.indh.cl/
o desde el men del sitio web INDH en Biblioteca Digital.
354
Durante el ao se despleg esta estrategia en siete regiones
En una segunda parte del proceso se realizaron jornadas
del pas: Regin de Tarapac, Regin de Atacama, Regin de
de formacin con la idea de transferir a las organizaciones
Coquimbo, Regin de Valparaso, Regin del Maule, Regin
de la sociedad civil competencias y conocimientos a travs
de los Ros y Regin de Los Lagos. A estas regiones se suma
de talleres especializados en cada regin. Estos talleres es-
el trabajo de dilogo realizado con organizaciones en la Re-
tuvieron orientados a facilitar herramientas para la exigibili-
gin de OHiggins y al realizado, durante 2011, en la Regin
dad de derechos, abordando contenidos como el diseo de
de Arica y Parinacota, Regin de Antofagasta, Regin del
una estrategia integral de incidencia poltica, la aplicacin de
Biobo y Regin de La Araucana14.
mecanismos judiciales y administrativos para la defensa de

derechos; la produccin de informacin para la incidencia
Las 124 organizaciones participantes de los talleres, que si
pblica; la gestin en comunicaciones y el trabajo con los
bien no representan la totalidad de organizaciones sociales
medios.
regionales s reflejan una pluralidad de grupos y temas importantes para las regiones, relevaron un extenso conjunto
de problemas regionales en materia de derechos humanos.
FortaleCiMiento de redes y
organiZaCiones de dereCHos
HuManos
Por ejemplo, en la Regin del Maule, las organizaciones

centraron el diagnstico en el proceso de reconstruccin
posterremoto y los impactos que ello tena desde la perspectiva de derechos. Las organizaciones de la Regin de
Apoyo y difusin a las actividades de las

organizaciones de la sociedad civil
Tarapac, por su parte, se concentraron en torno a la discriminacin e invisibilizacin de las diversidades sexuales en
El INDH brinda patrocinio a proyectos o actividades de las
las polticas pblicas regionales. En la Regin de los Ros, el
organizaciones, como parte del trabajo de reforzamiento
foco prioritario mencionado por las organizaciones estuvo
de stas, en la medida en que se refirieran siempre y de
puesto en los conflictos socioambientales; mientras que en
manera explcita a la proteccin, promocin y defensa de
la Regin de Coquimbo el foco se centr en la desigualdad
los derechos humanos. Este respaldo no involucra el desem-
en el acceso y calidad del trabajo. En el caso de la Regin
bolso de recursos econmicos de parte del INDH. Durante
de Valparaso, el trabajo de las organizaciones se organiz
2012, el INDH ha otorgado 11 patrocinios para el apoyo
en torno a los derechos de participacin; en la Regin de
de actividades como seminarios y talleres hasta concursos y
Atacama en torno a los derechos de agua y en la Regin de
grupos de investigacin15.
Los Lagos las organizaciones se enfocaron en los derechos

de nios, nias y adolescentes. Adems de estos temas re-
Por otra parte, el INDH ha difundido material de edu-
levados como principales por las organizaciones, surgieron
cacin y promocin de los derechos humanos a lo largo
otros que si bien no eran transversalmente identificados
de todo Chile. La focalizacin y difusin de este material
por todas las organizaciones, tambin eran relevantes para
institucional ha considerado la diversidad de las organiza-
parte importante de stas. Entre otros, fueron mencionados
ciones, que han sido claves para llegar a un amplio pblico
problemas vinculados al derecho a la salud, a la libertad de
a la vez que garantizar su pertinencia. Entre otros, se han
expresin, la participacin ciudadana y el derecho a la ma-
enviado libros y ceds del Informe Anual de los Derechos
nifestacin. En lo relativo al trabajo en la Regin Metropoli-
Humanos en Chile 2010 y 2011 y un amplio conjunto de
tana, ste consiste en reuniones y visitas regulares tanto con
cartillas informativas, las que han sido trabajadas no slo
las organizaciones de la sociedad civil del registro como con
en espaol, sino que en aymara y mapudungun. Tambin
aquellas que no estn en l.
se han desarrollado cartillas en sistema braille. De este

modo, se difundieron a lo largo de todo Chile cartillas
especficas, dependiendo de la pertinencia regional y del
14 Para el primer trimestre de 2013 se proyecta ampliar lo realizado a la

Regin de Aysn y Regin de Magallanes.
15 Actualizado al 11 de octubre
355
INFORME DE GESTIN
FunCionaMiento del indH
tejido asociativo: Cartilla Defensores de DDHH; Cartilla

Los Derechos Humanos son exigibles; Cartilla El Derecho
de Manifestarse en Paz; Cartilla Participacin Ciudadana
Consejo del INDH
(voto); Cartilla Derecho a la participacin de los pueblos
das; Cartilla Derecho a la salud de la poblacin migrante y,
De acuerdo con lo establecido en la Ley 20.405, el Consejo

del INDH es la instancia de direccin superior de la institucin. Para el desarrollo de sus tareas, hasta octubre de
2012 se realizaron 43 sesiones de trabajo18, y se constituy
una comisin interna de Desarrollo Territorial y Derechos
Humanos19, la que se suma a las tres comisiones internas de
trabajo constituidas en 2011: Comisin sobre situacin carcelaria, Comisin sobre pueblos indgenas y Comisin sobre
reglamentos. Asimismo, en el marco de sus atribuciones legales, el Consejo del INDH aprob este ao el Reglamento
del funcionamiento del Consejo Consultivo Nacional20.
por ltimo, Cartilla Derecho a educacin de nias, nios y
En cuanto a la conformacin del Consejo, este ao tuvieron
jvenes migrantes16.
lugar dos cambios. Por una parte, en enero, el Senado de la
indgenas (en espaol, aymara y mapudungun); Cartilla Derechos territoriales de los pueblos indgenas (en espaol,
aymara y mapudungun); Cartilla Derecho a educacin para
personas con necesidades especiales/discapacidades (en
espaol y braille); Cartilla Derecho a la participacin de
las personas con necesidades especiales/discapacidades en
la gestin pblica (en espaol y braille); Cartilla Derecho a
participacin social sin discriminacin (en espaol y braille); Cartilla Derecho a proteccin de refugiados y refugia-
Repblica nombr a Carolina Carrera Ferrer en reempla-
Ampliacin del Registro de Instituciones vinculadas

a la defensa y promocin de los derechos
humanos
zo de la renunciada Consejera Pamela Pereira Fernndez;

por otro, en agosto, las facultades y escuelas de derecho de
las universidades que forman parte del CRUCH as como
El INDH ha trabajado en la diversificacin y ampliacin del

registro de instituciones vinculadas a la defensa y promocin de los derechos humanos que establece la ley17, con el
objetivo de que este reflejara la variedad de organizaciones
y temticas que incorpora la agenda de derechos humanos
hoy, adems de las preocupaciones histricas en relacin
con las violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas
durante la dictadura. En efecto, las nuevas organizaciones,
en general, corresponden a temas de mujeres, discapacidad,
migracin, derecho de pueblos indgenas, diversidad sexual
y participacin ciudadana.
de las universidades autnomas, eligieron a Jorge Contesse

Singh en reemplazo del renunciado Consejero Eugenio Daz
Corvaln21.
Por su parte, se aprobaron un conjunto de declaraciones y
resoluciones sobre diversos temas atinentes a la labor del
INDH22, tales como:
Declaracin Pblica: INDH expresa su preocupacin

ante la invocacin de la Ley de Seguridad del Estado.
(16/03/2012)
Durante este ao aument el nmero de organizaciones

inscritas, pasando de 37 a 53. Del mismo modo, se ha incrementado el nmero de organizaciones de regiones inscritas
en l: eran 8 en 2011 y son 15 organizaciones en 2012.
18 Todas las actas del Consejo estn disponibles en el sitio web institucional o en el siguiente link: http://www.indh.cl/sitio_transparencia/actasdelconsejo.php
19 En la Sesin 090 de fecha 26 de marzo de 2012 se constituy la comisin de desarrollo territorial y derechos humanos.
20 Disponible en el sitio web institucional o en el siguiente link: http://
www.indh.cl/sitio_transparencia/docs/reglamento-348.pdf. Adems el listado de personas que componen el Consejo Consultivo est
disponible en: http://www.indh.cl/resena-institucional
21 Al respecto, el 13 de marzo de 2012 el Consejo elabor una Declaracin Pblica informando a la ciudadana sobre la renuncia del
consejero Eugenio Daz Corvaln. La Declaracin est disponible en:
http://www.indh.cl/declaracion-publica-consejo-del-indh-informa-a-la-ciudadania-renuncia-de-eugenio-diaz-corvalan
22 Disponibles en el sitio web institucional, seccin noticias.
16 Disponibles en el siguiente link: http://bibliotecadigital.indh.cl/sea

rch?query=cartillas&submit=Ir
17 La Ley 20.405, que rige al INDH establece la existencia de un registro de instituciones vinculadas a la defensa y promocin de los derechos humanos, que el INDH debe mantener actualizado.
356
Instituto Nacional de Derechos Humanos valora
humanos. Por ltimo, tambin se realizaron videos dirigidos
aprobacin de la Ley Antidiscriminacin. (10/05/2012)
a la sociedad civil y producciones audiovisuales de promocin del Premio Nacional de Derechos Humanos. Todos
Declaracin Pblica del INDH respecto de la inclusin
estos trabajos arrojaron en conjunto un total de 10.301
de personas detenidas desaparecidas en el Registro
reproducciones en el canal institucional en la red YouTube.
Electoral. (24/05/2012)
En cuanto a la estrategia digital, el sitio web www.indh.cl
Declaracin Pblica: Instituto Nacional de Derechos
registr, entre el 1 de noviembre de 2011 y el 31 de oc-
Humanos rechaza homenaje a dictador Augusto Pino-
tubre de 2012, un total de 135.381 visitas con 288.920
chet. (09/06/2012)
pginas vistas, de las cuales 110.114 han sido efectuadas
Declaracin Pblica del Consejo del INDH aclara con-
desde el territorio nacional. De esta ltima cifra, 81.873
tenido del documento Radiografa al Instituto Nacio-
entradas corresponden a la Regin Metropolitana y 28.241
nal de Derechos Humanos. (28/06/2012)
a las dems regiones de Chile. Adjuntamente, la pgina en la
Declaracin Pblica del Consejo del INDH frente a
red social Facebook del INDH registra al da 31 de octubre
hechos de violencia en el marco de la convocatoria de
de 2012 un total de 4.055 seguidores/as, incrementndo-
marcha en el da de hoy. (08/08/2012)
se este nmero en el mismo periodo citado en 2.318

seguidores/as. Por su parte, la cuenta del INDH en Twitter
Declaracin Pblica del Consejo del INDH sobre vio-
tiene a la fecha de cierre de este informe 6.969 usuarios/as
lencia policial contra estudiantes. (28/08/2012)
aumentando el nmero de estos/estas durante el periodo
Comunicacin y difusin
medido en 4.168.
Una de las labores del INDH dice relacin con el mandato
Otro hito importante lo constituye la firma del convenio
de promocin y educacin de los derechos humanos, en
con Radio Uno, convirtindose este medio en socio estra-
cuyo marco la comunicacin y difusin del INDH y las ta-
tgico del INDH. As se difundieron las actividades del Insti-
reas que realiza, resultan esenciales. Asimismo, el mandato
tuto alcanzando su difusin un total de 25.904 potenciales
de promocin y educacin en derechos humanos releva la
auditores/as al da. Tambin a partir del segundo semestre
importancia de comunicar a la ciudadana la amplia gama
se impuls la segunda etapa de la campaa #Yomedeclaro,
de derechos humanos existentes, entregando herramientas
cuya va de difusin fueron las redes sociales, recibindose
para su exigibilidad.
un total de 670 fotos de personas que se declararon defensoras de los derechos humanos. Este muro (gigantografa)
En este mbito se desarroll un conjunto de acciones para
fue instalado, en diversos lugares pblicos de la ciudad: Cen-
visibilizar tanto la labor del INDH como los derechos hu-
tro Cultural Estacin Mapocho (14/11), Parque por la Paz
manos en general. En primer lugar, en el perodo informado,
Villa Grimaldi (14/11), Museo de la Memoria y los Derechos
se emitieron 126 comunicados de prensa, 9 declaraciones
Humanos (20/11) y Centro Gabriela Mistral (10/12).
pblicas del Consejo del INDH, 12 columnas de opinin

y un centenar de notas relativas a los derechos humanos,
Finalmente, desde el 25 de octubre, el INDH cont con un
publicadas en el sitio web www.indh.cl.
stand en la Feria Internacional del Libro de Santiago 2012,

espacio donde el objetivo fue cumplir el mandato institucio-
Paralelamente se desarroll una lnea audiovisual, elabo-
nal de promocin de los derechos humanos en Chile, por
rando 18 videos sobre derechos humanos donde figuras
medio de la entrega de material informativo a un pblico
pblicas nacionales del mbito artstico, acadmico y de
estimativo de 260.000 visitantes.
organizaciones de derechos humanos entregaron su visin

sobre los derechos humanos en Chile y el trabajo del INDH.
Adems, acadmicos internacionales, de visita en el pas, se
refirieron a diferentes mbitos y temticas de los derechos
357
INFORME DE GESTIN
Poltica de convenios de colaboracin e

intercambio
Durante el ao se ha desplegado un esfuerzo por ampliar
INDH. A travs de una poltica descentralizada y amplia des-
la colaboracin con instituciones estatales, universidades y
de la perspectiva temtica se han realizado los siguientes
organizaciones de la sociedad civil, relaciones que resultan
convenios de colaboracin e intercambio:
fundamentales para el trabajo que realizan las unidades del
Cuadro: ConVenios de ColaboraCin e interCaMbios

Contraparte
tipo/Materia ConVenio
Contraparte
tipo/Materia ConVenio
U. de Atacama
Marco Colaboracin
Senama
Marco Colaboracin
U. Catlica del Norte
Marco Colaboracin
Servicio de Evaluacin Ambiental*
Marco Colaboracin
U. de Antofagasta
Marco Colaboracin
Marco Colaboracin
U. de Talca
Anexo Actividades Regin
Programa DDHH Ministerio del

Interior
U. Catlica de Valparaso
Marco Colaboracin
Comisin de derechos Humanos

del Distrito Federal, Mxico
Marco Colaboracin
U. de Valparaso
Marco Colaboracin-Extensin
Regional
Unicef
Marco Colaboracin
U. de Playa Ancha
Marco Colaboracin
Instituto Politicas Publicas DDHH

Mercosur
Marco Colaboracin
U. de Concepcin
Marco Colaboracin-Acciones
Regionales
Marco Colaboracin
U. de La Frontera
Marco Cooperacin-Acciones
Regionales
Consejo Nacional para Prevenir

la Discriminacin, Mxico
Corporacin Asistencia Judicial
Marco Colaboracin
U. del Bo-Bo
Marco Colaboracin
Fiscala Nacional
Marco Colaboracin
U. Austral
Marco Cooperacin-Acciones
Regionales
Fundacin Iguales
Marco Colaboracin
Sur Maule
Marco Colaboracin
U. Catlica Ral Silva Henrquez
Facultad Derecho U. de Chile
U. Arcis
Anexo Clnicas Jurdicas

Marco Colaboracin
Fundacin Chile
Anexo Congreso Estudiantes

DDHH
Marco Colaboracin
Museo de La Memoria y Los

Derechos Humanos
Anexo Diplomado y Publicacin
U. Diego Portales
Anexos: Ambiental, Violencia

Policial, Poltica de Reparacin,
Situacin Carcelaria, Poltica
Criminal, Talleres Regionales,
Violencia Policial Pueblo Mapuche
Facultad de Filosofa-U. Alberto

Hurtado
Anexo Fichas Bibliogrficas

defensores DDHH
Facultad de Economa-U. Alberto

Hurtado
Anexo Sistematizacin
U. Central
Marco Colaboracin
Anexo Portal Educativo
Anexo depsito Documentos
Anexo Microbiografas de Paine
Agrupacin de Paine Corporacin Paine Lugar para

Memoria
Marco Colaboracin
Ong Movilh
Marco Colaboracin
Ong desarrollo para la

Innovacion y Ciudadana
Implementacin Proyecto UE
Anexo Pasantas
Corporacin Corresponsales
Prensa Internacional
Marco Colaboracin
U. de Quilmes, Argentina
Marco Colaboracin
Radio Uno
Marco Colaboracin
Senadis
Marco Colaboracin
Sernam
Marco Colaboracin
* En tramitacin
358
proyeCtos FinanCiados
por la CooperaCin
internaCional 23
eJeCuCin presupuestaria al
30 de oCtubre de 2012
proyecto Violencia policial hacia el pueblo Mapuche en
ha tenido un comportamiento diferenciado, incrementn-
Chile: este proyecto se encuentra actualmente en ejecucin
dose progresivamente a medida que se concretaban los
en su primera etapa, y es financiado por la Fundacin Ford.
convenios para la representacin regional. Desde mayo co-
Sus objetivos principales son: conocer y problematizar la
menz a crecer en forma sostenida el gasto en bienes y
percepcin y opinin respecto a la nocin de orden pblico
servicios que responde a la consolidacin de los aspectos
de los tomadores de decisiones en este mbito; sistematizar
fsicos y logsticos de la institucin y la contratacin de estu-
y documentar cmo opera la violencia institucional contra
dios e investigaciones, lo que corresponde al cumplimiento
el pueblo mapuche en la regin de La Araucana y su im-
de los objetivos estratgicos y metas definidas para el ao.
Desde enero a octubre de 2012, el presupuesto del INDH
pacto en la vida de las personas; difundir los resultados del

anlisis de forma amplia y masiva.
Cuadro: eJeCuCin presupuestaria al 30/10/12
proyecto agendas regionales de derechos humanos en

presupuesto presupuesto
eJeCuCin
% de
($)
eJeCuCin
Europea, cuyos objetivos principales son: fortalecer capacida-
Gastos
1.902.015.000
1.244.574.278
65,45%
des de la sociedad civil para actuar como defensores y de-
Gastos en
personal
1.139.170.000
940.583.838
82,57%
931.099.280
811.072.920
87,1%
35.325.015
28.129.350
79,6%
102.745.705
58.237.080
56,7%
70.000.000
43.144.488
61,63%
Bienes y servicios
de consumo
596.025.000
239.219.021
40,1%
Gastos para
funcionamiento
283.339.934
145.628.976
51,4%
81.339.934
20.576.283
25,3%
Servicios tcnicos
y profesionales
231.354.590
73.013.762
31,6%
Transferencias
corrientes
105.524.000
33.102.481
31,4%
Adquisicin
de activos no
financieros
60.796.000
31.668.938
52,1%
Mobiliario y otros
6.168.000
1.947.538
31,6%
Mquinas y
equipos
9.500.000
1.540.186
16,2%
Equipos
informticos
22.128.000
18.871.605
85,3%
Programas
informticos
23.000.000
9.309.609
40,5%
Chile: este proyecto se encuentra actualmente en ejecucin

en su segunda etapa. Es un proyecto financiado por la Unin
fensoras de derechos humanos, as como propiciar acciones

de exigibilidad de derechos humanos en los espacios locales.
Remuneracin
cdigo del trabajo
proyecto acceso a la justicia para grupos en situacin de
Comisiones de
servicio
vulnerabilidad de sus derechos en Chile: mujeres y priva-
Honorarios a
suma alzada
dos/as de libertad: este proyecto se encuentra actualmente
Dietas de
consejeros
en ejecucin. Es un proyecto del cual el INDH es socio y

cuyo objetivo especfico es fortalecer las capacidades del
Estado chileno para garantizar el derecho de acceso a la
justicia de privados/as de libertad y mujeres indgenas.
Publicidad y
difusin
23 Para mayor detalle ver seccin Ejecucin Presupuestaria letra c) Donaciones y aportes de la cooperacin internacional.
359
INFORME DE GESTIN
Sistema de compras pblicas
Donaciones y aportes de la cooperacin

internacional
El porcentaje de compras realizadas por el Sistema de Mercado Pblico a la fecha es de 100%. El 81,2 % de las compras
De acuerdo con lo establecido en el artculo 13 de la Ley
es realizado por licitaciones directas e indirectas; seguido
N 20.405, el patrimonio del INDH est formado, entre
por los tratos directos en un 12,5% y los convenios con
otras fuentes, por:
Universidades reconocidas por el Estado en un 6%.
Las donaciones, incluidas las del artculo 3 de la ley

N 19.992, herencias y legados que el Consejo del
INDH acepte.
Cuadro: CoMpras pbliCas al 30/10/12
tipo de
CoMpra
Convenio
Marco
110.826.567
315
46,8%
Licitaciones
Pblicas
81.557.778
23
34,4%
Convenios con
Universidades
14.221.666
6,0%
Trato Directo
por Art. 10
8.031.920
11
3,0%
Trato Directo
Gasto
Representacin
4.239.016
1,8%
Trato Directo
menos 10 UTM
2.744.099
10
1,2%
Trato Directo
por mayor
costo de
evaluacin
6.418.072
2,7%
Trato Directo
Proveedor
nico
4.300.397
1,8%
Trato Directo
por Servicios
Conexos
4.721.026
2,0%
100%
237.060.541
388
Transferencias
33.102.481
Gastos menores
14.699.332
64
Gastos Bsicos
y Arriendos
15.644.667
48
3.483.419
67
940.583.838
Gasto en
Personal
TOTAL GASTO
tivos.
Hasta el momento el INDH no ha recibido ninguna donacin, herencia o legado y ha gestionado los siguientes fondos de parte de organismos internacionales, cuyos montos
Subtotal gastos
va mercado
pblico
Reembolso
pasajes y
permisos de
circulacin
Los aportes de la cooperacin internacional que reciba a cualquier ttulo para el cumplimiento de sus obje-
Monto ($) de
n
% por
operaCiones operaCiones Monto
1.244.574.278
se irn recibiendo de acuerdo a lo establecido en los respectivos proyectos:
573
360
Cuadro: Donaciones y aportes de cooperacin internacional
Institucin
Perodo
Monto total en
moneda original
2/01/2012 al 2/07/2013
130.000
Materia
Ejecucin de la accin Agendas Regionales de

Derechos Humanos en Chile en seis regiones de
Chile: Tarapac, Coquimbo, Valparaso, Maule, Los Ros y
Los Lagos para:
Unin Europea
Fortalecer capacidades de la sociedad civil local para

actuar como defensores de derechos humanos a
nivel regional.
1
Monto en pesos
recibido 2012
$ 52.232.773
Propiciar acciones de exigibilidad de derechos

humanos en los espacios locales
Universidad de
Chile/ Unin
Europea
Fortalecer las capacidades del Estado chileno para

garantizar el derecho de acceso a la justicia de
privados/as de libertad y mujeres indgenas
19/07/2012 al
30/08/2013
10.221,46
$ 4.199.139
Fundacin Ford
Violencia policial hacia el pueblo mapuche: orden,

violencia y derechos en juego
2/05/2012 al 2/11/2013
US$ 90.000
$ 29.510.160
361
AGRADECIMIENTOS
El INDH quiere agradecer a aquellas personas que han contribuido
a la elaboracin de este informe:
Mara Pa Martin Mnchmeyer, Paola Vasconi Reca,
Fernando Jimnez Cavieres, Fanny Berlagoscky Mora, Tricia Mardones
Tambin agradece a las organizaciones no gubernamentales,
sociales y de vctimas de violaciones a los derechos humanos,
por la informacin entregada.
363
consejo instituto nacional de derechos humanos
Lorena Fries Monlen

Directora Instituto Nacional de Derechos Humanos
Miguel Luis Amuntegui

Monckeberg
Claudio Gonzlez Urbina
Carolina Carrera Ferrer
Luis Hermosilla Osorio
Jorge Contesse Singh
Enrique Nez Aranda
Sergio Fuenzalida Bascun
Manuel Nez Poblete
Roberto Garretn Merino
Mara Luisa Seplveda Edwards

Informe Anual 2012 Indh

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Informe Anual 2012 Indh

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informe anual 2012

Informe Anual 2012

Miguel Luis Amuntegui Monckeberg

Carolina Carrera Ferrer

Jorge Contesse Singh

Sergio Fuenzalida Bascun

Roberto Garretn Merino

Claudio Gonzlez Urbina

Luis Hermosilla Osorio

Enrique Nez Aranda

Manuel Nez Poblete

Mara Luisa Seplveda Edwards

Lorena Fries Monlen

Directora Instituto Nacional de Derechos Humanos

Equipo de redaccin INDH

Silvana Lauzn Daskal

Federico Aguirre Madrid

Juan Pablo Gonzlez Jansana

Dhayana Guzmn Gutirrez

Gloria Maira Vargas

Elvira Oyanguren Muoz

Catalina Navarro Politzer

Paula Salvo del Canto

Tai Lin Muoz

Inf Anual INDH12 CORREG.indd 4

Introduccin al Informe Anual 2012

Seguridad democrtica y derechos humanos

Derechos de los pueblos indgenas

Institucionalidad democrtica y derechos humanos

Mecanismo Nacional de Prevencin contra la Tortura

Subsecretara de Derechos Humanos

Corporacin de Asistencia Judicial

Defensora del Pueblo

Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica

Regulacin del lobby 115

Proyecto de ley que reforma el Servicio Nacional de Menores

Ejercicio de derechos sin discriminacin

Derechos de las mujeres

Derechos de las personas privadas de libertad

Derechos de las personas migrantes y vctimas de trata

Derechos de las personas adultas mayores

Derechos de las personas con discapacidad

Derechos econmicos, sociales y culturales

Derecho al trabajo y derechos laborales

Derecho a la seguridad social

Derecho a un medio ambiente libre de contaminacin

Derecho a la vivienda adecuada

Violaciones masivas, sistemticas e institucionalizadas a los derechos humanos en el perodo 1973-1990

Derecho a la verdad y la memoria

Derecho a la reparacin e indemnizacin

Educacin en derechos humanos

Educacin en derechos humanos

Medios de comunicacin social y derechos humanos

Medios de comunicacin social y derechos humanos

introduccin al informe anual 2012

Este ao 2012, el mundo ha sido testigo de la fragilidad del

destino. Esto no implica necesariamente un rechazo a la ins-

escenario econmico mundial y de cmo esta situacin ha

titucionalidad formal, pero s un cuestionamiento a la me-

expuesto a miles de personas a condiciones extremas de

dida en que esta institucionalidad ha logrado, en el tiempo,

vulnerabilidad e indefensin y ha llevado a la afectacin a

incorporar las voces y necesidades de quienes no se sienten

sus derechos fundamentales. A pesar de que los impactos