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Tambin a nivel internacional la capacidad de los planificadores urbanos de trabajar en favor del logro de la imagenobjetivo propuesta se ha minado, siendo esta
deficiencia particularmente clara en ciudades de rpido crecimiento de pases en desarrollo.
La construccin de viviendas y de infraestructuras y la
expansin del transporte automotor, en manos de una
multiplicidad de agentes orientados por lgicas privadas o sectoriales han llegado a tener ms influencia
sobre el desarrollo de estas ciudades que la planificacin urbana.
A medida que los procesos urbanos fueron quitando a
los planificadores el control sobre las ciudades chilenas, la accin de stos se concentr en el nivel de
barrios y sectores. Actualmente, el planificador urbano
ejerce un control ms o menos severo sobre la
microforma urbana. Por esa va interfiere en las decisiones de los agentes del desarrollo urbano, tratando
de contener una dinmica urbana que escapa de su
control y comprensin. De paso, su accin afecta la
distribucin de costos y beneficios de la urbanizacin
en formas no siempre compatibles con el inters social
y con la imagen-objetivo de ciudad que declara perseguir.
La enseanza que este perodo nos deja es que el
desarrollo urbano no puede ser comprendido ni gestonado desde el Estado enfatizando tan marcadamente
slo una de sus dimensiones, la relativa al orden fsico, y concentrndose tanto en la definicin de la meta
o ciudad deseada. Parece necesario valorar aspectos
hasta ahora virtualmente postergados en la planificacin urbana, como los econmicos o los sociales.
Socilogo, Ph. D. en Planificacin Urbana, UCLA, U.S.A. Profesor Instituto de Estudios Urbanos. Pont. Univ. Catlica de Chile.
** Arquitecto, Ph. D. en Planificacin Urbana, Universidad de Cornell, U.S.A. Profesor Instituto de Estudios Urbanos. Pont. Univ.
Catlica de Chile.
Revista EURE (Vol. XXI, N 62), pp. 61-73, Santiago de Chile, abril 1995
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La distribucin de costos y beneficios de la urbanizacin es uno de esos aspectos postergados. Est siendo reconocida crecientemenle como aspecto central
de los problemas urbanos y de sus posibles soluciones. Este enfoque de economa poltica puede contribuir enormemente a mejorar las ciudades y a fortalecer la planificacin urbana. La implementacin de
regulaciones econmicas y de arreglos institucionales
que permitan avanzar en la "internalizacin de las
externalidades urbanas" constituye una lnea de trabajo clave para la moderna planificacin urbana. Permitir elevar la eficiencia econmica de las ciudades.
Sin embargo, por necesarios y potentes que sean esos
instrumentos econmicos, la planificacin urbana requiere la fijacin previa de una imagen-objetivo de inevitable contenido normativo. La eficiencia, econmica
parece ser un pie forzado dentro de los objetivos que
se fijen para una ciudad. Pero existen otros objetivos,
los que deben ser definidos a travs del sistema poltico.
Nuestra ltima lnea de argumentacin busca puntualizar la paradoja. En realidad, hay un elemento de orden
urbano logrado por la planificacin urbana: la segregacin social del espacio. Veremos cmo este orden se
asocia con muchos de los problemas o desrdenes
que aumentan en nuestras ciudades y que llevan a
cuestionar la efectividad de la planificacin urbana.
Comprender la diversidad y complejidad del hecho urbano, y recuperar una influencia sobre el todo, haciendo factibles las imgenes-objetivo que se hayan
decidido, constituye el desafo central de la planificacin urbana en el tiempo presente.
La explicacin que damos en estas pginas a la paradoja de la planificacin urbana chilena, se ordena en
cuatro lneas de argumentacin. En primer lugar, nos
referiremos a la tensin de enfoques que se establece
entre un nivel comprensivo o global de la planificacin
urbana, y su nivel ms operativo y local. Mientras que
en aqul tienen peso las concepciones urbanas europeas, expresadas en sucesivos planes de transformacin de la ciudad, en este ltimo predomina una adaptacin del patrn anglosajn de la ciudad-jardn.
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Este estado de cosas cambiara con las transformaciones econmicas, culturales y demogrficas impulsadas
por la vigorosa economa exportadora de la segunda
mitad del siglo XIX y la temprana industrializacin del
pas desde comienzos de este siglo. El Estado interviene realizando importantes obras sanitarias basadas
en nuevas tecnologas, proyectos de hermoseamiento,
terminales de ferrocarriles, edificios pblicos de jerarqua y algunas obras de vialidad que buscaban ordenar y jerarquizar la expansin de la cuadrcula original.
Este estilo de planificacin urbana reconoce dos momentos de apogeo en Chile. El primero en los planes
de transformacin de Santiago del intendente Vicua
Mackenna hacia 1872-1875, y un segundo en el plan
urbano propuesto por Karl Brnner, tambin para Santiago. La imagen fsica del "Plan de Ordenamiento Urbano para Santiago y su Ordenanza" de Brnner, implementado parcialmente entre 1934 y 1939, era la de
una "ciudad contempornea a la manera europea, con
edificacin en lo posible neoclsica, continua, en altura media, con anchas avenidas, varias de ellas diagonales" (Gross,1991).
Al igual que en la mayora de las capitales de Latinoamrica, en Chile se formularon "planes de transformacin" que incluan alteraciones significativas a la
trama original de las ciudades. Aunque la mayora de
ellos no llegaran nunca a concretarse, constituyen el
origen de la moderna, planificacin urbana chilena.
Desde entonces sta ha pretendido regular o dirigir los
procesos de urbanizacin buscando corregir sus consecuencias humanas y ambientales negativas. En trminos ms generales, la accin del Estado sobre la
urbanizacin se ha orientado por la promesa del sistema urbano-industrial emergente de producir una integracin social y una elevacin generalizada de la calidad de vida (3).
Los planes de transformacin para Santiago estuvieron inspirados en la tradicin urbanstica de Europa
continental, especialmente francesa (4). Esta tradicin
requera que los proyectos de urbanizacin apareciesen como una creacin compacta y orgnica, respaldados por la intervencin pblica para imponer res-
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La Carta de Atenas manifiesto del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna realizado en 1933 en
esa ciudad define los objetivos de la planificacin
urbana en trminos de cuatro funciones: vivienda,
trabajo, recreacin y la circulacin que comunica en
forma expedita a las otras tres (Le Corbusier, 1975).
Los planificadores buscan organizar espacialmente
estas funciones en tipologas de actividad social, o
usos, y en la forma edificada, todo lo cual se resume
en la idea de zonificacin. Lo que distingue a los
zonificadores modernistas de sus precursores es la
concepcin de que la vida urbana debe ser entendida
en trminos de estas cuatro funciones y, ms importante an, que ellas deben ser organizadas corno espacios mutuamente excluyentes al interior de las ciudades.
Por su parte, la propuesta de ciudad-jardn tiene sus
orgenes en lo que se ha denominado el "enfoque crtico", que es bsicamente una reaccin a los resultados de la urbanizacin industrial victoriana. Si bien estos crticos reconocen como un "mal necesario" la
forma en que se desarrollaron las grandes ciudades
inglesas, denuncian la pobreza y la mala calidad de
vida a su interior. La atencin se centra en las clases
obreras y en los problemas de hacinamiento,
asoleamiento, sentido de comunidad, aspectos sanitarios y del fuego, criminalidad, escala, y reas verdes.
La planificacin urbana chilena, inspirada en sus inicios en el urbanismo arquitectnico europeo, tempranamente empieza a nutrirse tambin de las propuestas
de la ciudad-jardn. Hasta el da de hoy conlleva una
tensin no resuelta entre estas dos vertientes. An
ms, es posible afirmar que en la prctica se establece
el predominio de la corriente de la ciudad-jardn, a pesar de que en el mbito intelectual y proyectual ha
predominado la opcin por el esquema europeo continental. De Ramn (1992) destaca la influencia que
tuvo en el avance de la ciudad-jardn en Santiago la
inmigracin de numerosas familias europeas vinculadas con la expansin que la economa nacional mostraba desde mediados del siglo XIX.
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fue imponiendo una forma de vivir lo urbano, que corresponde, si bien con variaciones, a los postulados de
la ciudad-jardn de Ebenezer Howard. Palmer (1987)
describe cuidadosamente el desarrollo de la ciudadjardn en las comunas del rea oriente de Santiago
entre 1935 y 1960.
expansin de servicios urbanos de transporte, educacin y salud, entre otros. Estas funciones estn a cargo de los ministerios de Obras Pblicas y de Vivienda
y Urbanismo, principalmente.
El Estado responde al creciente dficit habitacional
que se acumula a travs de medidas y polticas diversas que, en mayor o menor medida, han sido exitosas
desde un punto de vista cuantitativo. La creacin de la
Corporacin de la Vivienda en el ao 1952 y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo en 1965 consolidaron el
protagonismo del Estado en este esfuerzo.
(i) La gestin urbana pblica directa: Incluye la accin de una serie de agencias pblicas, casi siempre
descoordinadas entre s, en el desarrollo de planes y
polticas de vivienda social, en el diseo y ejecucin
de inversiones en obras de infraestructura urbana, especialmente vialidad y servicios de agua potable y alcantarillado, y en la implementacin de polticas de
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empresas de promocin inmobiliaria. En base al control de recursos financieros estas empresas integran
las operaciones de compra de suelo, acondicionamiento del mismo, construccin, promocin y venta de
las edificaciones, todo en un mismo proyecto comercial. Llegan incluso a formar bancos privados de tierras (Sabatini, 1982),
La "gestin urbana privada", a pesar del peso del Estado, fue siempre importante, y pasa a dominar sin contrapeso a partir de los aos setenta. Incluso los programas de vivienda del Estado, aun en sus perodos
ms activos, quedan en buena medida sometidos a la
lgica de mercado. El objetivo de masificar los programas de vivienda lleva a buscar terrenos baratos
con el fin de rebajar costos directos. La poltica de
Subsidio Habitacional descentraliza en las empresas
la gestin urbana implcita en la construccin de viviendas 'sociales", consistente en las decisiones de
localizacin y equipamiento urbano.
La gestin urbana pblica", ya sea a travs de la accin directa del Estado o del estmulo al sector privado, aparece comprometida con metas cuantitativas,
descuidando en gran medida la calidad de los espacios urbanos que van surgiendo. La racionalidad que
subyace a la "gestin urbana pblica", tanto directa
como indirecta, corresponde a los objetivos sectoriales
de los profesionales que planifican los programas estatales de inversin y de fomento en vivienda y obras
pblicas. Estos objetivos estn generalmente referidos
a dficit de cobertura o a propsitos de reactivacin o
crecimiento econmico, pero no a una estrategia de
desarrollo urbano. En el caso de la vivienda, estn
insertos en la lgica gubernamental de maximizar el
nmero de soluciones como forma de encarar las presiones sociales y el juego poltico electoral.
(iii) La gestin urbana privada: equivalente a la accin de intereses econmicos privados y empresas inmobiliarias en los mercados de suelo y de edificaciones.
La aparicin y expansin de los mercados urbanos de
suelo y edificaciones es un fenmeno central de la
evolucin urbana chilena de este siglo. Se van constituyendo en el principal mecanismo de distribucin del
suelo entre grupos y actividades, y de definicin de la
localizacin de las nuevas edificaciones.
(iv) La gestin urbana informal: consiste principalmente en la autoconstruccin de una parte importante
de las edificaciones urbanas, especialmente viviendas
de grupos pobres, al margen de las normas urbanas y
de construccin oficiales. Tambin incluye el desarrollo de actividades econmicas del llamado "sector informal", algunas copando reas centrales de las ciudades.
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banos de Chile. Aunque cruza todos los grupos sociales, es particularmente fuerte entre las familias pobres,
probablemente por su importancia como base de seguridad y de movilidad social dentro de la ciudad. Diversos estudios realizados en los aos 60 constataban
que los migrantes se encaminaban a las ciudades no
tanto en la bsqueda de un empleo en la industria,
sino que con el objetivo de vivir en la ciudad (ver
Morse, 1971). Chile es actualmente uno de los pases
con una mayor proporcin de familias propietarias de
las viviendas que ocupan, siendo especialmente elevada en los grupos pobres (Cummings y Dipasquale,
1994).
En comparacin con las cuatro formas de gestin urbana descritas, la planificacin urbana se ocupa de
controlar el uso del suelo y el desarrollo de las construcciones sobre aqul. Utiliza instrumentos normativos o de regulacin, instrumentos tributarios, y, a veces, la intervencin directa.
De ms est sealar la importancia que reviste la planificacin del uso del suelo. El suelo no es slo uno de
los recursos claves del desarrollo urbano, sino que es
aquel respecto del cual las acciones son menos reversibles. El efecto de las decisiones de uso del suelo
tienden a perdurar constituyndose en pie forzado del
desarrollo urbano futuro.
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LIMITACIONES DE LA
PLANIFICACION URBANA
El que la planificacin urbana haya sido sobrepasada
tan notoriamente por los hechos debe ser atribuido,
adems, a las limitaciones de enfoque que han dificultado que pueda ponerse a la altura de esos desafos.
El predominio de una forma racionalista de planificacin pblica es otra de las causas internacionales de
este divorcio. Las obras pblicas y los programas estatales de vivienda y de provisin de servicios quedan
bajo la influencia de lo que Tosi (1988) llama "teora
administrativa de las necesidades". Importa cubrir los
dficit al menor costo posible.
Sin embargo, el divorcio entre planificacin y desarrollo urbano es particularmente grave en las ciudades de
rpido crecimiento del mundo en desarrollo. En stas
el crecimiento urbano sobrepasa las capacidades
institucionales, administrativas y financieras para hacerle frente (Devas & Rakodi, 1993:28). Se trata, por lo
dems, de un crecimiento urbano en que la autoconstruccin irregular de viviendas entre los grupos pobres
tiene un importante peso.
De esta forma, el carcter prohibitivo, detallista y rgido de la zonificacin ha dado lugar a una planificacin
especialmente ineficaz en las ciudades chilenas donde
el rpido crecimiento se ha conjugado con la mayor
autonoma alcanzada por importantes mbitos de la
gestin urbana. As, las caractersticas de tamao y
forma de las ciudades se han ido definiendo al margen
de la planificacin urbana. Los planes reguladores
intercomunales, primero formulados para Santiago y
mucho ms tarde para otras ciudades grandes, son
susceptibles de recibir la misma crtica.
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La premisa implcita de que ciudad" implica necesariamente problemas y patologas, hace perder optimismo y fuerza a la actividad de los planificadores
urbanos.
La planificacin urbana ha estado dominada por el enfoque de planificacin tan criticado de los "planes-libro'', el que se manifiesta en este caso ms bien como
"planes-mapa".
(iv) El centralismo tcnico-econmico de la planificacin urbana se expresa, al menos, en las tres siguientes formas de centralizacin de la toma de decisiones:
la planificacin urbana otorga a las grandes inversiones en obras fsicas hechas por el Estado el rol
de fuerza principal del desarrollo urbano.
La oposicin entre planificacin y mercado es un antiguo supuesto con races ideolgicas, que recin comienza a ser seriamente cuestionado. El recelo que
los planificadores urbanos tienen del mercado, los
vuelve ignorantes de los mecanismos y fuerzas econmicas que configuran, cada vez con ms fuerza, el
desarrollo de las ciudades. Se concentran, en cambio,
en la definicin tsica pormenorizada de la meta a lograr. De esta forma, la planificacin urbana se vuelve
una actividad prohibitiva, rgida y controladora.
La preferencia por las grandes obras estatales se nutre no slo del recelo respecto del mercado, sino que
de la funcin simblica que se les atribuye. En ellas
parece sintetizarse la visin haussmaniana de lo urbano como hecho de civilizacin (10). El rol simblico
que cumplen ciertas obras construidas como verdaderos conos de modernismo, focaliza la preferencia de
quienes deciden las inversiones pblicas sobre cierto
tipo de obras urbanas monumentales, desatendiendo
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LA SEGREGACION URBANA:
UN ELEMENTO DE ORDEN LOGRADO
Apoyados en estas normas de zonificacin, los mercados inmobiliarios en las reas ms afluentes de las
ciudades evitan una serie de externalidades negativas,
como la desvalorizacin de propiedades por la llegada
de vecinos y construcciones pobres. Pero esas externalidades reaparecen en los barrios perifricos de bajos ingresos en la forma de disminucin de la accesibilidad, carencia de servicios y equipamientos, y
problemas sociales. La planificacin urbana ha sido
relativamente eficiente para evitar el primer tipo de
externalidades, pero no ha hecho ni logrado mucho en
relacin con las segundas externalidades.
(vii) Centralismo territorial, consistente en que las normas de zonificacin tienden a repetir los patrones y
estilos de urbanizacin de Santiago, por encima de las
diferencias geogrficas y funcionales de las ciudades
del pas.
Esta forma de centralismo tiene races culturales antes
que poltico-administrativas, ya que ocurre a pesar de
la libertad que permite el instrumento plano regulador
a cada municipio.
La redefinicin de los lmites de las comunas de Santiago, realizada en 1981 que agrav el problema de
descoordinacin de la gestin urbana pblica" al aumentar el nmero de municipios de la ciudad, tuvo
como objetivo explcito la constitucin de "reas (socialmente) homogneas" (12). Mientras la planificacin
urbana en la mayora de las ciudades del mundo busca evitar la aglomeracin espacial de los pobres por
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CONCLUSION
Un estilo de planificacin urbana, fundado en un riguroso y pormenorizado control del uso del suelo, ha
tenido como resultado ciudades que todos se inclinan
a calificar como desordenadas y, ms recientemente,
como ineficientes.
Hemos ensayado tres explicaciones para esta paradoja:
(i) La tensin nunca resuelta entre un enfoque "europeo" que prioriza la transformacin y modernizacin
interna de las ciudades, y otro centrado en la idea ms
popular de "ciudad-jardn".
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La imagen-objetivo de ciudad raramente ha sido consistente con las medidas de planificacin tomadas. Los
planificadores urbanos no disponen de las herramientas y los recursos adecuados para trabajar por el ideal
declarado. Terminan adecuando sus propuestas concretas y especficas a lo que pueden hacer: responder
a las presiones e impulsos privados y pblicos de desarrollo urbano, los que aparecen ms comprometidos
con la ciudad-jardn. Lo hacen, en forma principal, facilitando el crecimiento en la periferia en vez de trabajar
por la densificacin.
(3) Durante el siglo XIX y primeras dcadas del siglo XX se configur el sistema urbano nacional principalmente a travs del establecimiento de relacionas de dependencia de los distintos centros
urbanos respecto de la ciudad capital, Santiago. La hegemona
urbana de Santiago adquirira proporciones mucho mayores durante la prxima etapa del desarrollo nacional centrada en los procesos de la 'industrializacin substitutiva".
(4) Destacan las propuestas de arquitectos urbanistas como
Haussman en Pars, Wren y Nash en Londres y L'Enfant en Washington. Debe considerarse que el desarrollo de la planificacin urbana en Francia estuvo, inicialmente, fuertemente influido por la
tradicin Beaux Arts de la arquitectura cvica monumental. Las
transformaciones llevadas a cabo en Europa respondan principalmente al deterioro ambiental resultante de la acelerada urbanizacin gestada por la industrializacin. Buscaban tambin responder a los flujos generados por la creciente multifuncionaiidad y
tamao de las ciudades. En la nueva era de la mquina, la ciudad
era considerada tambin como una mquina que deba funcionar
eficientemente. Si bien en las transformaciones hubo consideraciones estticas, polticas y de seguridad, es indudable que stas
respondan a una nueva concepcin de la ciudad y sus espacios
pblicos y al rol que ella deba jugar en una sociedad que se
industrializaba y urbanizaba.
La percepcin, tan popular, de las ciudades como dominadas por el desorden y el caos no es, sin embargo,
una descripcin satisfactoria del resultado que tenemos ante nuestros ojos. Hemos argumentado que hay
un elemento de orden que la planificacin urbana ha
respetado e, incluso, fomentado: la segregacin social
del espacio. Las tres explicaciones ensayadas para
nuestra paradoja son consistentes con la sujecin de
la planificacin urbana a este orden, orden cuya persistencia explica muchos desrdenes e ineficiencias
ms especficos de nuestro desarrollo urbano.
(9) El uso de procedimientos de expropiacin en polticas de desarrollo urbano parece absolutamente vedado en el contexto poltico
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(10) Se produce una suerte de sincretismo ideolgico entre el predominante sesgo antiurbano que conduce a la ciudad-jardn de los
suburbios, y ciertas obras monumentales en que se resume la ciudad europea dura.
(13) Fernndez de Crdova (1994) lo prueba en un estudio histrico para el caso de las barriadas de Lima.
(14) Valladares (1989) discute estos anhelos de europeizacin y la
autosegregacin de los grupos altos para el caso de Ro de
Janeiro.
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