Evolucin y retos de la seguridad industrial en Colombia

Abril de 2014
Joan H.Bocanegra Gutirrez
La seguridad industrial en Colombia cumple casi un siglo, pero an existen zonas grises en
las que tanto el Estado como el sector empresarial deben trabajar.

Los elementos que conforman lo que hoy conocemos como seguridad industrial en Colombia
encuentran su origen a principios del siglo XX, cuando el lder liberal, Rafael Uribe Uribe, trat
especficamente el tema de la seguridad en el trabajo y promovi la Ley 57 de 1915 o Ley Uribe,
en la que se consagraron, por primera vez, temas como: las prestaciones econmico-asistenciales,
la responsabilidad del empleador, las clases de incapacidad, la pensin de sobreviviente y la
indemnizacin en caso de limitaciones fsicas causadas por el trabajo. Esta primera base normativa
se convirti en el eslabn inicial de una larga cadena, que an permanece inconclusa, pero que ha
conseguido avances importantes desde los albores de la modernidad en el pas.
Tres aos ms tarde, inspirados en lo esbozado en la Ley 57 y buscando fortalecer la proteccin
de los trabajadores frente a los peligros y riesgos que se pudieran presentar en el desarrollo de sus
labores, se promulga la Ley 46 de 1918, que dictaminaba medidas de higiene y sanidad para
empleados y empleadores; en 1934 se radica la Ley 10, donde se reglamentaba la enfermedad
profesional y los auxilios de cesantas, entre otros temas. Por su parte, la Ley 44 de 1939 da origen
a la creacin del seguro obligatorio e indemnizaciones para accidentes de trabajo, que junto al
Decreto 2350 de 1944, promulgaron los fundamentos del Cdigo Sustantivo del Trabajo y la
obligacin de proteger a los empleados en el mismo.
No obstante, los aos posteriores fueron el escenario de cambios verdaderamente significativos
para el desarrollo de la seguridad industrial y la salud ocupacional, y dieron origen a nuevas
instituciones que trazaron la ruta hacia el actual sistema. En el ao 1946, con la promulgacin de la
Ley 90, nace el Instituto de Seguros Sociales (ISS), con el objetivo de prestar servicios de salud en
casos de accidentes de trabajo y enfermedad profesional a los trabajadores colombianos. Dos
aos ms tarde, mediante el acto legislativo No. 77, se crea la Oficina Nacional de Medicina e
Higiene Industrial, para que posteriormente, con el Decreto 3767 de 1949, se establecieran
polticas de seguridad industrial e higiene para los establecimientos de trabajo.
Todas estas iniciativas estatales seran complementadas por el sector empresarial con la
fundacin, en 1954, del Comit Nacional de Prevencin de Accidentes (Conalpra), hoy conocido
como el Consejo Colombiano de Seguridad (CCS). Para el Ing. Renn Rojas Gutirrez, actual
presidente ejecutivo del CCS, el nacimiento de esta institucin respondi a la inexistencia de una
organizacin que promoviera y brindara conocimiento sobre esta materia. Colombia se encontraba
en un periodo de sustitucin de las importaciones, y los empresarios que comenzaban a instalarse

en el pas, y algunos otros que se encontraban trabajando en el sector qumico y del petrleo,
vieron que necesitaban de una corporacin que sirviera como vehculo para traer conocimiento,
difundir informacin y capacitar a los trabajadores.
Fue hasta la dcada de 1950 cuando el empresariado colombiano comenz a hablar de manera
conciente de la seguridad industrial, en especial sobre las formas en cmo prevenir los accidentes
laborales, dejando, un tanto rezagadas, las enfermedades ocupacionales y sus consecuencias.
Cmo lo explica el Ing. Rojas, en ese momento no era muy importante esto, no era tan evidente
su transcendencia, y la investigacin cientfica en cuanto a la relacin entre ciertos agentes de
riesgo y algunas enfermedades no era muy clara, por lo que era comn que se obviaran. Era
mucho ms impactante el incendio, la lesin, el atrapamiento de algunos trabajadores; esa fue la
visin durante mucho tiempo.
Este modelo se mantuvo durante casi 30 aos, sin polticas de prevencin claras, que obligaban a
los minsculos grupos de salud ocupacional a responder a los impasses diarios con cierta
inexactitud y desorientacin. Solo hasta la promulgacin de la Ley 9 de 1979, que daba origen al
Cdigo Sanitario Nacional, el Estado colombiano mostr un real inters por la defensa de la salud
del trabajador, preocupacin plasmada en el artculo 81 de esta ley, el cual seala: La salud de los
trabajadores es una condicin indispensable para el desarrollo socioeconmico del pas; su
preservacin y conservacin son actividades de inters social y sanitario en la participarn el
Gobierno y los particulares. De igual forma, el Ministerio del Trabajo expidi la Resolucin 02400,
o mejor conocida, como el Estatuto de Seguridad Industrial, en la cual se establecan algunas
disposiciones sobre la higiene y la seguridad en los establecimientos de trabajo.
Para el Ing. Rojas, 1979 fue un ao trascendental para el desarrollo la seguridad industrial en el
pas, ya que se dictaron obligaciones mucho ms slidas para los industriales. Para ese momento
tenamos solo unos artculos del Cdigo Sustantivo del Trabajo que definan que era una accidente
de trabajo y que era una enfermedad laboral, y determinaba algunas conceptos sobre las
obligaciones del empleador, sin embargo no tenan mayor peso.Lo anterior gener una obligacin
legal mucho ms concreta, y le otorgaron al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Salud opciones
de vigilancia e inspeccin, las cuales llevaron a los empleadores a instalar departamentos de
seguridad industrial de mayor rigor.
No obstante, para ese momento el sistema continuaba presentando algunas fallas, enmarcadas en
el manejo nico que le daba el Instituto de los Seguros Sociales a los accidentes laborales, las
enfermedades comunes y las enfermedades profesionales. Esta nula distincin no permita
establecer responsabilidades claras frente a la salud de los trabajadores y no se realizaban
controles sobre las polticas de prevencin que se dictaban al interior de las industrias. Como lo
afirma el Ing. Rojas: Hasta ese momento el ISS manejaba integralmente los riesgos de invalidez y
muerte, riesgos de enfermedad comn y riesgos de enfermedad comn y accidente laboral, por lo
que en el fondo no exista ninguna presin para los empresarios para que desarrollasen programas

de prevencin y capacitacin, porque no se diagnosticaban claramente las enfermedades

laborales. Econmicamente hablando, todo iba al mismo bolsillo y sala del mismo bolsillo.
Este modelo sufri una ruptura con la Reforma de la Seguridad Social en el ao 1993, gracias a la
aprobacin de la Ley 100, un ambicioso plan que buscaba lograr en una dcada la cobertura en
salud de todos los ciudadanos, objetivo que no se cumpli. Esta ley permiti que el sector privado
entrara a competir con el ISS en la prestacin de servicios de salud, y dio origen a las
Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP, hoy conocidas como ARL), entidades que se
dedicaran exclusivamente a realizar actividades de promocin y prevencin tendientes a mejorar
las condiciones de trabajo y salud de la poblacin trabajadora; prestar atencin en salud a los
trabajadores que hayan sufrido una lesin como consecuencia de un accidente de trabajo o
enfermad profesional; pago de prestaciones econmicas que se deriven de las contingencias de
accidentes de trabajo o enfermedad profesional; y apoyar las actividades destinadas a establecer
el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes
de riesgos ocupacionales.
Una ao ms tarde, el Ministerio del Trabajo decret la Ley 1295 de 1994, con la cual se cre el
Sistema General de Riesgos Profesionales, un conjunto de entidades pblicas y privadas, normas
y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasin o como consecuencias del
trabajo que desarrollan.
Para el Ing. Rojas, con la Reforma de la Seguridad Social se separaron los tres grandes campos:
pensiones, salud y riesgos laborales, lo que obligaba a cada uno a asumir su costo
independientemente y a determinar el origen de la enfermedad, es decir, puntualizar si se trataba
de una enfermedad de origen general o laboral. Mientras en las EPS hay algunos lmites en la
atencin y en las indemnizaciones, en las ARP esos lmites no existen, lo que genera una serie de
intereses econmicos para tratarlos de forma distinta. Ese proceso de identificacin es lo que
permiti un desarrollo muy importante de lo que hoy en da entendemos como riesgos de trabajo o
riesgos laborales.
Nuevo siglo, nuevos retos
El alba del siglo XXI trajo consigo la implementacin de polticas globales de prevencin de
riesgos, agrupadas en la normativa OSHAS 18001, del ao 2007, la cual presenta los lineamientos
para establecer Sistemas de Gestin de la Seguridad y Salud en el Trabajo. La certificacin
OHSAS 18001 permite a las empresas gestionar los riesgos operativos y mejorar el rendimiento. El
estndar ofrece orientacin sobre la evaluacin de la salud y la seguridad, y sobre cmo gestionar
ms eficazmente estos aspectos de sus actividades empresariales, teniendo en cuenta
minuciosamente la prevencin de accidentes, la reduccin de riesgos y el bienestar de sus
empleados. Joan H.Bocanegra Gutirrez
Colombia no ha sido ajena a estos cambios, como lo destaca el Ing. Rojas: Hubo un avance muy
importante a partir del ao 2000, y es la adopcin en el pas del concepto de Sistema de Gestin
de Riesgos, adoptando la metodologa del los Sistemas del Aseguramiento de la Calidad (normas
ISO 9000), que les dijo a los empresarios, usted para gestionar los riesgos del trabajo tiene que

tener prcticamente los mismo elementos de una norma de gestin de calidad, una poltica clara,
una fuerte estructura organizacional, recursos, objetivos claros y realizar un anlisis estratgico,
lo que a la larga termina por eliminar completa o parcial los riesgos y las enfermedades laborales,
lo que se traduce en una mayor productividad y competitividad. En las compaas grandes,
sobretodo, existen departamentos que trabajan exclusivamente los temas de seguridad, salud,
medio ambiente y calidad, porque la metodologa es muy similar. Esa es la gran evolucin de la
ltima dcada.
Decreto 1562
Por parte del Estado, la ltima iniciativa legislativa se present en el ao 2012, cuando el Congreso
de la Republica decret la Ley 1562, que modific el Sistema de Riesgos Laborales y dio origen al
Sistema de Gestin de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST). Este sistema establece un
proceso lgico y por etapas, basado en la mejora contina y que incluye una poltica, organizacin,
planificacin, aplicacin, evaluacin, auditora y acciones de mejora con el objetivo de anticipar,
reconocer, evaluar y controlar los riesgos que puedan afectar la seguridad y salud en el trabajo.
Segn el Ing. Helien Parra Riveros, docente de la Universidad Nacional y catedrtico del rea de
Seguridad Industrial, de la facultad de Ingeniera Industrial, lo que pretendi esta iniciativa fue, en
primer lugar, relegitimar un decreto que por orden normativo era inferior y llevarlo a un plano de ley.
La segunda intencin fue fortalecer el sistema dndole unas herramientas bsicas, y subsanar
algunas debilidades que se presentaban en el sistema legal anterior, como la desproteccin del
trabajador si no se haba hecho un pago, porque el modelo, era un modelo de aseguramiento
basado en riesgos, era un modelo de seguro.
No obstante, el nuevo sistema plantea algunos retos, que segn expertos, sern difciles de
cumplir para la pequea y microempresa, debido sus limitaciones de presupuesto y estructura
organizativa. As lo advierte el Ing. Parra: La intencin inicialmente pueden verse como muy
buena, pero cuando se empieza a ver la realidad de la empresa nacional, se encuentran profundas
diferencias. Una empresa que hoy se encuentra en la industria de sectores decados o en
depresin, enfrentando mercados internacionales, con problemas financieros, con problemas de
rezago tecnolgico, ahora tiene que asumir una carga adicional, desarrollar un Sistema de Gestin
de Riesgos que pueda ser verificable y que brinde resultados. Se trata de un tema de capacidad, si
las empresas escasamente tienen un modelo financiero, desarrollar un sistema que es importante,
porque se trata de cuidar a su personal, pero que no pertenece al objeto de su empresa, es algo
que no tiene coherencia con la realidad.
De esta forma, la academia invita al Estado a evaluar mtodos que puedan ayudar al pequeo y
microempresario a hacerse participe de esta iniciativa, sin que esto se convierta en un obstculo

adicional al difcil momento que vive la industria. Se debe empezar a evaluar cmo se expone el
problema en su fondo, tenemos la capacidad o no?, si no la tenemos, cmo podemos agruparnos
para lograrlo. Nuestra propuesta es unirnos entre sectores, el Estado debe idear apoyos de tipo
nacional, distrital y municipal, para as convertir esto en una poltica de Estado, e invitar a los
empresarios a que conozcan la legislacin, y no convertirlo en un proceso de consultora o de
venta de servicio, afirma el Ing. Parra.
Otro aspecto que preocupa a la academia, y a lo que la actual legislacin aun no logra responder,
es el escaso apoyo a la investigacin, un mal que no aqueja exclusivamente al sistema de salud
ocupacional. Recientemente, el Instituto Nacional de Salud afirm que estaba empezando a
estructural su funcin de investigacin en salud ocupacional, pero cuntos recursos tiene, cuntas
personas tiene contratadas, cuntos fondos para investigacin tiene. Si no es as, cmo va
dictaminar una poltica pblica de salud ocupacional. La realidad es que la salud ocupacional no es
un problema de salud pblica formal, y mientras eso no suceda, la investigacin seguir siendo
mnima, y la poblacin econmicamente activa, que produce el valor de la nacin, seguir siendo
afectada por la inexistencia de un plan ocupacional integral, denuncia el Ing. Parra.
Este escaso trabajo en materia de investigacin ha limitado la creacin de una legislacin precisa y
clara frente a las distintas enfermedades ocupacionales, la cual permitira esclarecer, por fin, quin
debe presentar atencin a los trabajadores cuando sufran de ciertas patologas, y as garantizar
una atencin sin limitantes, que alivie el sistema de salud. Por eso, para el catedrtico Parra el
Estado debe consolidar toda la informacin y generar una agenda de investigacin-accin, es
decir, una investigacin operativa, de carcter pblico. Colombia adolece de una normatividad
especfica para cada una de las enfermedades, de protocolos, de medidas de atencin, cuidado y
deteccin, lo cual le convendra mucho al sistema de salud, porque permitira hacer muy clara la
distincin.
Colombia frente a la regin
De acuerdo con las estimaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), cada ao
alrededor de 317 millones de personas son vctimas de accidentes del trabajo en todo el mundo y
2,34 millones de personas mueren debido a accidentes o a enfermedades profesionales. En
Amrica Latina las cifras no son menos alarmantes, segn esta misma entidad, en la regin se
registran 11,1 accidentes mortales por cada 100.000 trabajadores en la industria, 10,7 en la
agricultura, y 6,9 en el sector de los servicios. Algunos de los sectores ms importantes para las
economas de la regin, como minera, construccin, agricultura y pesca, figuran tambin entre
aquellos en los cuales se produce la mayor incidencia de accidentes.

En Colombia, segn el informe anual presentando por la Federacin de Aseguradores

Colombianos, Fasecolda, en el ltimo ao se registraron 542.406 accidentes de trabajo, 67.475
menos que en 2012. No obstante, en 2013, se registr un aumento en el nmero de muertes, con
752, 220 ms que las ocurridas en 2012. De igual forma, se diagnosticaron 665 ms enfermedades
profesionales a los largo del 2013, en comparacin con las 9.524 registradas el ao anterior.
Segn el Ing. Renn Rojas Gutirrez, actual presidente ejecutivo del CCS, este aumento responde
a qu tanto las EPS como las ARL han hecho una mejor diagnostico del origen de las
enfermedades. Las enfermedades profesionales que antes pasaban como enfermedades
comunes estn siendo trasladas por las EPS a las ARL, porque se estn diagnosticando de la
manera correcta. Este es un fenmeno que vamos a ver a lo largo de varios aos.
Dentro de los sectores que presentan mayor nmero de accidentes en el pas se encuentran: el
sector inmobiliario, con 133.096 accidentes, seguido del sector manufacturero, con 90.213, y del
sector de la construccin con 77.083. A nivel de enfermedades profesionales, la industria
manufacturera ocupa el primer lugar con 2.796, seguido del sector inmobiliario, con 1.617 y de la
agricultura con 1.044.
Para el Ing. Parra, Colombia cuenta con una reglamentacin inicial, un marco normativo indicativo
que es coherente con la legislacin laboral y que ante la regin lo muestra como un pas que se
preocupa por la salud y el bienestar de sus trabajadores. Sin embargo, para este acadmico
existen graves falencias a nivel operacional. Cuando se evalan en conjunto las normas tcnicas y
la documentacin, se puede encontrar con un mar de normas para ciertos problemas
ocupacionales, y una ausencia absoluta en otros. En este tema Colombia aun tiene bastante que
profundizar. Se debe tener prioridad en trabajos crticos, en donde se exijan procedimientos y
normas de proteccin de forma obligatoria para que les sean otorgadas las licencias de
funcionamiento.
Por su parte, el Ing. Rojas resalta que en Colombia aun falta trabajar en los sistemas de inspeccin
y vigilancia, debido a que los organizamos responsables de esta labor no contaban con el personal
calificado necesario. Uno de los aspectos ms discutidos en la negociacin del TLC con los
Estados Unidos fue el sistema de inspeccin. Sin embargo, hoy se est adelantando un proyecto
de capacitacin de inspectores del trabajo con una muy buena proyeccin.
La minera, un ejemplo
A pesar de las denuncias pblicas hechas a algunas compaas que pertenecen al sector mineroenergtico en Colombia, debido a supuestas enfermedades causadas a trabajadores y
comunidades cercanas, derivadas de las labores que realizan en los lugares de explotacin, los
expertos coinciden en que este es un sector ejemplo en materia de seguridad industrial.

As lo afirma el Ing. Parra, quien considera que la industria minera est realmente comprometida
con los temas de seguridad industrial y salud ocupacional, porque la dinmica laboral lo ha
obligado. Es un referente en el pas. Opinin que comparte el Ing. Rojas, quien recuerda que el
mayor nivel de conciencia se encuentra, normalmente, en las empresas que ms alto riesgo
manejan. Es por esto que en la industria de petrleo o en la industria minera los niveles de
seguridad son bastante altos, porque el desarrollo de su actividad depende de que las normas de
seguridad industrial se cumplan, de lo contrario pueden sufrir accidentes catastrficos que incluso,
los obliguen a desaparecer.
Los nmeros lo avalan; segn Fasecolda en el 2013 el sector minero registr 14.069 accidentes de
trabajo, 327 enfermedades laborales y 64 muertes, mucho menos que sectores como la industria
manufacturera y la construccin.
La OIT estima que 100 mil personas mueren cada ao a causa de trabajos vinculados a la
exposicin al asbesto, considerado mundialmente como un mineral cancergeno. En Colombia este
elemento es utilizado en diferentes elementos como tejas, cemento, plsticos, frenos para carros y
materiales para construccin, entre otros. Y a pesar de la aprobacin hecha en el pas del
Convenio 162 de la OIT referente a la utilizacin del asbesto (prohibicin o sustitucin), y a las
continuas denuncias y alertas realizadas por diferentes organizaciones, incluido el Consejo
Colombiano de Seguridad (CCS), en el pas aun opera una mina de asbesto en Campamento,
Antioquia.
Por tal motivo, el CCS ha hecho un llamado a los trabajadores para prestar mayor atencin a las
consecuencias directas que pueden causar entre las personas la contaminacin cruzada, que
ocurre cuando los trabajadores diseminan en sus casas contaminantes que llevan de su sitio de
trabajo, tanto en la ropa, los zapatos o la piel. Esto puede ocurrir fcilmente cuando se manipulan
elementos que contengan asbesto, debido a la gran dificultad que existe para que sus fibras se
evaporen o disuelvan, en especial, las de menor tamao, que pueden permanecer suspendidas en
el aire por largo tiempo y as ser transportadas largas distancias por el viento y el agua antes de
depositarse.
Su uso es apetecido debido a la alta resistencia a la tensin, flexibilidad y tolerancia a las
sustancias qumicas y a la descomposicin trmica que presenta este mineral, sin embargo este
puede ser reemplazado con fibras libres de toxicidad.