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Captulo 4
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Jeffrey Weldon**
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4.1. Introduccin
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Mxico ha sido caracterizado como un pas con una p'residencia excepcio~al~~nte fuerte. En ningn otro pas de Amrica latina e1'p~;sTdnte parece
e]erc'e rpoderes tan amplios. El presidente mexicano domina a los poderes
Legislativo y Judicial del gobierno nacional y dirige un sistema federal altamente centralizado en el que los estados y municipaiidades parecen en ltima instancia estar sujetos a los dictados del centro.
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Est fuera de discusin que el presidente mexicano ejerce un extraordina- (,;ti.<rio il:!:>~nico de poderes. Puede reformar la "C-I!tit':l,c in a travs de la pro- ,'\..e' ,~'I
puesta deeUed'a sque frecueAtementesorii:eptadas-por el Congreso con ~ 'O'Cl
modificaciones slo superficiales. Inicia prcticamente toda la legislacin, la
'--cual a menudo es diligentemente aprobada por el Congreso. El presidente
c!e?ign'!c~L.~y.~,I2T.9.J?"Lsuc~..LenJa presidencia y tambin nombra a la mayor
'-p'rf' cle los candidat;;slegi.:'l<-ltl.':',().~ . c:l.~,~~__p_lrti-? A menudo nombra tambin a los carididatosa"gohernador del partido oficial. Puede hacer que gobernador~.~t. . !!:~~.r::~~.~.~~.~.X!!:g,~s.~~.ci0r:s sean.rem~:,~~?.s de sus puestos. De-
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A la f~chi d e redaccin de este artculo, el partido gobernante e'r~ el PRI, que p osterior,
mente perdi las elecciones. Para la publicaci!1 en espaol, el autor ha hecho una revisin de su
trabajo, y ha' a,gr,egado una adenda al final del mismo. (N. d e E )
El autpr. expresa su agradecimiento al IT AM Y al Center for U.S.,Mexican Studies p or el
apoyo a su investigacin y agradece a Mara Amparo Casa r, Wayne Comelius, Fed erico Es t" ez,
C 9rolina Gnez Vin ales, Alonso Lujambio, Juan Molinar, Vctor Manuel Reynoso ya los com,
piladores por S;,US comentarios a los berradores de este texto.
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Jcffrey Weldon
signa a lo)ntegrantes de. .1J.z~binete y puede destituirlos a su antojo. La rama judicj~lnaco'naie~' ocupad~ 'po~ juec~s de~i.gn~dos por l, lo cual da como resultado un Poder Judicial dcil (vase Garrido, 1989, pgs. 422-426).
Esta imagen de una presidencia poderosa sobrevive pese al hecho de que
. " ,.",\ la Constitucin mexicana establece un Congreso :y un Poder Judicial inde" ~; )J~endientes : insiste eI!l~_~.~p'~~acin de pod~res. Adems, l~ Constitucin de
~c/
. .' 1~17 es exphCltamentE}ted!arf~en l? que conClerne ~ las relaCl?~es entr: el go". \ . blerno federal y los estados, e ll1stltuye el autogoblerno mUl1lClpal. Como es
r'~~!/'\ entonces que el presidente mexicano es de hecho tan poderoso? Por qU~.!!9~
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:.Iece el presidencialismo bajo una Constitucin que es meramente presidn~ial?'
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1 BUena partedrulite'raturasobrela'j56lfiamexic-iiTfi1to de aut~
(.\)\ .;,a
mexicanos como estadounidenses) culpa al supuesto carcter autoritario de
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Ja,cultura poltica de Mxico por la estructura poltica c.~ntralizada ya~~<?.ri~
tar(~ (Loaeza, 1989; Lpez Villafae, 1986; Segovia, 1975>Vill Aguilera,
"'' '1987). Esta literatura supone que el presidencialismo ha estado vigente por
lo menos desde la ConstituCin de 1917, si no desde antes (Meyer, 1977,
E.~.g.?:._p-24).' Ciertamente, hay en la historia mexicana una. t~~s!.eE!.c.0~
~l 1i.1.~,::.t:!~~~_~~n~en particular a la acumulacin d,e, poder personal en manos
'"
ae un caudillo, un lder cuasi-militar. El rol de caudillo nacional es invariablemente asumido por el presidente. Es muy difundida la interpretacin de
la formacin del partido oficial como una co.nsewcncia del prsidencialismo
(Garrido, 1982, pg. 359;Segovia, 1987). El Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha sido tradicionalmente retratado como el mero ministerio
electoral de la presidencia.
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Otros estudiosos adjudican a la Constitucin de 1917 la creacin de un
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sistema altamente presidencialista"(Ci1;lzo~T978a~'g;'73-91; 1978b; 1988;
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Cosa Villegas, 1978, pgs. 22-30). Presup.SJP~_9.~~J.~~.5!~~~~d~.9.~J?<:()0:~
.v~DI2~-10_S9.0.S.~~~llyente reun~.<: ,,~~ ..Ql1.~E~~,?I. ~!.lJ9.1.?ap:!I1.t~g~.. ~. E~~~!..o~~""
presidencia fuerTe' con 'eI'objetivo d~.9.1J..tgn~un.~.9L~fLc.i~~.~~~.ye.stQiU.da.d ..
" en'ergobTero ~'EsfciS"Studi6s-os'-def derecho cre~n que las reformas constitucR5'rraressuo'siguientes, que fortalecieron el presidencialismo, eran la conclusin lgica de la doctrina legal del presidencialismo establecida en 1917. Estos autores raramente discuten los u oderes metaconstitucionale~
presl ente, ni sacan a colacin el tema del partido oficial y a relacin del
presidente con esa instituci~
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1. Los acadmicos mexicanos utili za n el trmino plcsiden'cin/islIlo tanto para definir al sistema
de gobierno presidencial como para caracterizar la concentracin excepcional de poderes, tanto
cons titucionales como de otros tipos, en manos del presidente mexicano. En este captulo utili
zamos el trmino en esta segunda acepcin.
2. Meyer (1992, pg. 63) ubica las races del presidencialismo en los emperadores aztecas y
los concentrados poderes ejecutivos d el perodo colonial. Coso Villegas (1975) enfatiza la natu
raleza personalista del gobierno presidencial en Mxico, aunque nO comparte completamente
esas opiniones acerca de los orgenes del presidencialismo.
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Otros investigadores tienden a ~!?!2~~r..1!' ..ci.o.?<l:r.~!!I~n.t9?. ~Je.riJg;;, reconociendo tanto la naturaleza autoritaria de la poltica mexicana como los ordenamie.I1.t.?~. !:':s~it~.c;ioh~le~.a~qiietii.iIDIQ$~i$ij;@()~cOnstihidcina~s. Desde
esta perspectiva, la Constitucin de)91? f.l!.t?s.<:>~cebi<:l:~._<:.?~_~r~~.Ei.~vo.delimi=. r
"ta::...1SJ..s..Ep'~gm.4i~t~to..I.:!~~..o4~~side~~c_~a ~~_<:l:~~~.t~~L~~P.!ilQ. VI
ror.tal~t;;i!!ll~Rtu.g~~lL!D.stitucin''1Lo~_constit~~.ae 1917 crean que la \
Constitucin de 1857 otorgaba demasiado poder al Congreso trente al presidente, lo cual llevaba a los presidentes de fines del siglo XIX a recurrir a mtodos
inconstitucionales para fortalecer su posicin (Meyer, 1992, pg. 58; Rabassa,
1957). Por eso confirieron poderes constitucionales extraordinarios al presiden,!~_La pr~i9.~.ncia altamente"centrahzada a que dio lugar la Constitucin de
1917 es vista como una consecuencia no intencional (Meyer, 1992, pg. 59).3
Sin duda, la Constitucin de 1917 es presidengillista, aunque en este captulo pondremos encestine[~i:S~~S~({~lo.SE9~!~ que ese documento otorga
al presidente.A.dems, los socilogos, politlogos y estudiosos del derecho que
han trabajado sobre la presidencia mexicana mencionan la importancia del rol
del presidente como lder del partido. Sin embargo, su conclusin es, inevitablemente, que el pa;do 'es' JbreT1Significante or
t subordinado al
presidente. Este captulo dar vuelta esa lgica. E a.rt.iq.Qt.i~J~S1,1p(l_ lJl1!!:1.:~ .
gar C~E~!'0_~~.E~~~<:<:_~~xi~~"::..~s el deterrnilln .... ...... .. ,_ .. ~ ..a.nte del esta-o.; ),
blec~~~r::~? 9~xeraciones. e.ntI;e .i!;;trJ~!>e institucioI1espolt~~(lS. E1E:!~j.gente es \ ', .l!:s.~.~~teJ ca~z~~~~ar.ti.qo(~l mediador principal en las disputas inter- . !
nas de la elite, Esta clilse poltica delega en l una amplsima autoridad. ..
El otorgamiento legal y constitucional de poderes al presidenJ..e ocurri a
menuaoantes'Cleras"crecientes delegacTonesae poder del partido a su lder:
la Constitucin de 1917 precedi a la formacin del partido oficial, ocurrida
en 1929, despus de que reformas legales subsiguientes hubieran fortalecido
al liderazgo partidario.,~ autoridad legal otorga.gA,al president~. f.~e~ufi::'1
~!:~~~a::-8~~~~J~~i~~I~~i~~~~t;f~~ti~~~tilI~:c7.~~~d~~ir~~ti~~f~
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3. Para una revisin analtica de las principales escuelas de pensamiento acerca del sistema
poltico mexicano, vase Molinar Horcasitas (1993).
4. Agradezco a Juan Molinar por su clara explcacin de esta simple frmula del presiden
ciali smo.
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senadores haban Sido. a., sesinados ? arr. estado~ ? .h a.~a.n ~esaparecid? l~~ ~ '~.ar u[\ gobierno parlame~t.~rio ~':. _r~~E~~i~E?El...~9~f.!'.~9-~~e~te{pi<:<:tgJ
~e oc.!~_b!~~=. l?l~J- S:;:amara de[)IpuJg.m;_~,!lleE<l.~o COI1~,ruCl?r_~.!juer~!P' ._ \\ 1991, pag:Z6;-Pfiefo'Lalifens, 1968, pg. 106; Dulles, 1961, pago 132).
_J:~~~~(?__a.:rI!.Eeac~ent, alegand?,la fa.l!~e ..seg.un~ad que padeClan tosJe.: ,.
EJ1l:23,.LQ~!:~gQ!.1 in~Jm_PJQY~c..to de ley labo~que contaba c~n el
. ~sl~-g!_~. Esa tarde, Huerta envIO el EJe~cto a la Camara para arr~star a 110
fuerte apoyo de la Confederac' 'n RegIOnal Obrera MeXicana (CRC?r-: yel
dIputados; 74 fueron luego acusados (Kmght, 1990 [1986], vol. 2, pago 75). La
Partido Laborista Mexicano LM). Sin embargo,1~~!l.t~ ._ <lle ,,~.E2l'!_~.:.?::_9~l
Cmara de Dipu tados fue disuelta por Huerta; y el Senado decidi que lo
rartido.Nacienal-CQop-~rt ._a (PNc) y el Partido Nacional Agrarista (PNA),
ms prudente sera autodisolverse (Piccato, 1991, pg. 153). Huerta convoc
~mbo:; tambinp a r. ti9()5.. S!.~~~~!J~emel1te, progtIbernamntales, OPre.!?-9n
a elecciones especiales para el 26 de octubre~~~~gjQ.o u!}..~::!evo C~reabandonl?}~y' laboral L _..a Il1tlX~Q en el Con eso (Goodspeed, 1947, pags. :
S(J _d..~rl2iJ13l.i9.E.2E.,~~~radas.
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114-1l5f Su we~'i.ipqiiStQ Bara ] 271 fue reteniRS~c.:o~g!es,()~ y la Cma.r a ; !
f,7\1 / Alm luego de la Constitucin de 1917 y al men()?hast,e...:~51 e1Con~:o
de Diputadoslorooc:Hficcon Js. dese.sp~~.~i9.~l1:~i.~.~~~.:..En co~ecuencla,
, ,?S~~v.~..,~s~fiaba latitoridad d.~1.os pre,,!0entes~~!ls.~<J.s., Aunque a meo'
a principios de 1921 pi.d.i ob uvoautoridad del Con reso ara e"ercer 0-("'-:;--
le. nudo prevaleca l~ voluntad presigencial, ca,da uno ?e los presidentes desde
deres extraordinarios ". e ecreto <.elu.e. ~6nservhasta e.l final de st!. !p..a n. a.to. . ) . (:;;;;.01
...... Carranza hasta Ca~denas~-nt,o...a..~ayonas opositoras de facto en por lo
Co...n e.SOS.,E!
. . Qgeres de decre ... c .m ulg pa,rte de lOS.-E!~~~~~~~,~!",~.1~12. fU
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menos un~ de las camarfs en algun mOmde su mandat~..
y 1_~~, ,?conl()..otra}egislacl financiera relevante. No se ocupo de presen- . "', , .,' ,
. El presidente Ca ~ran~~ (1917-19!':QL~,.Q
' _~0!.1 mayonas COnll5lb.les-en- -tr el presupuesto de 1924 (We1cl()n, 2001).
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\)~(p~l Congreso (Mar-nLaborde, S. f.). ~l<? , "J5 ' .9-.~ .su?.p~oY,ec tQ.s, j:!.e_ l~y' ~~e.
fa"s~i.mda ffitad de su mandato Obregn ~e~i~ac~~ t.~~nte~
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~~~._':E.:.?~,~~,o_s .E().r..Ja. Cmara de DiputadQs, y ~erca de la~ ~9.s ~ercer~s,_~aru.nvnavo;aciel.L
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.'. t. . ~e.n._..);l. ..~..a.:~a,ra. .ci. e.,Pi P...J,ltil.,dQ.s,:Jid erada....p.o r proleto Lau- . C. Z
tes de todos lQS..Jlr.su:ectos de ley que !I,lero.n al2robit2.0s hablan sld() ~~:g~a1rens. Este <;"C!.;::.s.~~SU;1QIIl~E.~.. a..()R<?!:~n~:s. ,%1 p~esldente en la,_Corte Supre~
. mente pre?e.11 tacJ.Qs._p~
,diP_UJ9q-S (Weldon, 1997b). El presidente mtenno
ma, derrotando a 10SClIlciiqtQs.elegidQsp-.J:.Q.~~g!20:;..~!pr~s.1~~Ilte s(;'neg?
De la I::IuFi'; . < 19?0) t
~~na presidencia particularmente dificultosa, du-areconoceiJ~: ~!~~~i?Il'y~~':.<?~,~ , .~_,~,~~~~~~L<?Il. ~,?pecia1.cl~l,C0rlg~eso, la cual
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r~ah~:l~aC~~i~~~aa14:o:~e~~~~~-ll-e~:~~~:i1~;~~=='i 924)~ri~~0{a:~~~;S.1~~~i~g\~Sl ~~~~~&~& ~;a~~~~Te~5r~dr'rf~~~~~t~5-G't '\ en. f..re. nt al C. o~greso, gue esta,ba bajC? .e.1co:'tr_o..l d. el. 0t..
D~at.t96Liber~1
r.e.ns. tra.t de ensamblar una mayora coopera~i~t,a para .!:~~.gi.sl~._<;;:g.roi.?j,Qrq
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y afirma en cambio qu e ella se debi a los intereses y esfuerzos de una alianza puramente legislativa entre sU PNC, el PLM y el PNA.
9. La CROM fue la principal organizacin sindical durante este perodo. A travs del PLM,
controlaba a fines de los aos veinte grandes partes del D.F. y numerosos gobiernos estaduales.
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El rres.idente Cal~~i1 (1924-1~~tuvo en generaL~:,~!,!y~~1 en el
Legislativonaciona!"principalmente de ~ll:.P.s..~_~n el P.I:-j\J. Sin embargo, el
resto del Con reso <imnud6 se ua a Obre n, quieJ1(lf!<:ialqlentesehaba
retir .~.1.!;aD<:bQ e . 9DOr.,.Pes easuspromesas al PLM y la CROM de
que se aprobaran importantes reformas laborales, SgllesI1.2..Plldqlograr q~~
su ~~!,!~?r.al~?mleto fuera aprobado porambascmargs,
E~~lperodolJ~ deJa.Legislatura..(.l92;4492(i), por primera vez se aproe- '+ . ~ .. _.~ dt: rg ~ctos de le . <i~lJ:ecUtiv; ~p.~~~I!la~I!}~l1fen '"5T%.
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' . , dsferceraspartes ~~U.QS..Js.proyectos d~J::y
lC4 t (. .b~!?i,!L~E~g:iI!~~<?9E~!S~a..s._rQ.r: ..!?A. ~gE~!~?()s,~n el perodo~2~de la Legisla/)
tura (1926-1928), poco ms del ql%Jld.9.s...proyectos de Calles fueron apro1"
bados" y por priPlepl y~;;"..ty~,"~e.s.i.siente en "l$.,~en!~ 171llli~XQ:i! dit fs ~
proyectos de ley aprobados por la .. _mara de Diputado~j.~9,1 % contra el
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J 48 l;-presentad por los diputados). E~tr=~~26y'I997::'~ pr~siclente fue, el
c)') :.\ responsable dellrn~yorpa.rt~~1.J~g!$Ji!qQni:lpro~~a.
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La Constitucin de 1917 no autorizaba la reeleccin del e:..~~si?ente, pe182
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El mejor ejemplo de ,.una Eresiderilla dbil,!!)- relaci.n con el liderazgo Ear- };,~
tidario en el Congrsg,se present durant~~l _!:laximato (1928-1935). El maxi- . r-mato fue un perodaurante el cual los presidentes de Mxico eran supera- ~~
dos por el poder del Partido Nacional Revolucionario (PNR), informalmente 'Cf"(
liderado por el llamado jefe mximo, el ex presidente Calles. La literatura que
se refiere a los presidentes Portes Gil (1928-1930), Ortiz Rubio (1930-1932) y
Rodrguez (1932-1934) como "marionetas" de Calles pasa por alto la evidencia que indica que esos presidentes mantuvieron cierta autonoma respecto
del jefe mximo.loNo obstante, ~l'punto cen~~~~_que fUt~l~_PQ~j--.D de ..~_4
ll~s como lder del PNR!Q 9ue mantuvo la lm~gen de preside~cias manip~I~-,1..~,'1.u..
bles. lI Muchos de los conflIctos entre los preSIdentes del maXlmato y el hde- .1= e.
razgo del PNR 'se escenificaron en el Congreso. El presidente Portes, por
ejemplo, present un proyecto para implementar el cdigo laboral federal, el
cual fue rechazado por el Congreso luego de la intervencin de la CROM
(an estrechamente vinculada a CaBes) (Meyer, 1978, pgs. 149-151),
Or,z ~bio tuvo especiales dificultades con Calles y el CO$res?~ inc.!~i~, ';.l.ll
dos .c.C:>!:lfl..i.<:.!~~ca.d.e.l~esto. Haba sido un candidato de compromiso entre los callistas y los obregonistas. Cuando asumi, en 1930, se encontr Q~
con un Con rese) ue er.1._c:.~~.nto or ciento del PNR, pero. gue se encont@.!?a b_:1
diyidi~ ,r,: dos faccismes principales, rQ]9S ca listas) y b~nccis (basicamente <~~
o~t~zrub~.L~del p~~~~ controlaba originalmerite-am""""lJaSc- ?t, .
maras:sin .eIl1~~.rg?,enenero
1930, . ueve senadores ocho di utados d~ c-:)(
l~ facci?rl..~!anca fjJgI.Qn sus.~~_ I ()ste~porariame::~~~~rtido oficialis_~ ec.,\i
(a~~C::_~!.'...s~~.E.o.!"",y'}~!:lJ)~I,!1a_ciS!I1 hacia el Comit Ejecutivo N ai. G",
cional (c::?~) del PNR\UQ~Fima redlstnbucin del poder en_la cmar~');~.,.
al corurol de ambas cmaras por los rojos y;enconsE'C'ricia, a la s.tlE!:..~.J:l:l~s:Ja jo\,.;
d~~y de!aigo partiaar1_b ~er~~~ji~~ [uego aeTas' peleadas in- -/ /.
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'Jo?u.rant.e el perodo ~e C . ...-s.. . enJ9.2!.. 1.;.~8.,_~~._.c.~
.o.n. re. s....~. O'if~~_? .~L
~artlcu~o .~~. ~.l .permitlr a r~~~,~e~~lO e~..~~ _____ ...smsec.':Itl,vo~: Clara>.'._
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' O t!,!.~bi.n .u..naE~va ley de presupuesto que centralizarla' er12~o .de_ . "
10. Portes Gil fue elegido por el Congreso como presidente interino para asumir el carg o en
reemplazo del asesinado presidente electo, Obregn. En 1929 se realiz una eleccin especial en
la cual triunf Ortiz Rubio, quien asumi en 1930 como presidente sustituto. Renunci en 1932
y fue reemplazado por Rodrguez, quien fue elegido por el Congreso para completar el resto del
perodo de seis anos que haba comenzado en 1928.
11. Para la relacin entre presidentes y lderes partidarios durante este perodo, vanse Meyer, Segovia y Lajous (1978), Smith (1974, pgs. 25103), Medn (1982), Dulles (1961), Lajous
(1979), Lemer de Sheinbaum y Ralsky de Cimet (1976, pgs. 83-119) y Crdova (1995).
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b t nte Calles crea que podra reafirmar su
ternas partidaria~ para el Congreso en la primavera de 1930, c;J1H~.?-,Y. ~I.J,~ CmE_!:.?_ de Dlputados. No o ~:rn' a la ciudad de Mxico desde su cuasir~~.,p,.~~_mf:J:!J<;"~?},~,&.:~E9.12,r.~~!!!;>l.~r. aLp.~t;.sjc!~~U;;:W (quien conta- control sObre e~ Congreso, y r;esalia cinco senadores callistas fueron expulSa con el respaldo de Ortiz Rubo) por-'caffist"leal (Garrido, 1982, pgs. exilio en San Dlego. Como rep. b' C lles y sus principales colaborado.
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el 14 de septlem re. a
1 16 de se tiembre, y otros 4 gobernadores
L;l.. 111-117). Los calhstas controlaron el Congreso hasta_~~spu~, g.,.J.as ,s!2~ elec: sados e acamara
ciones sigui'rite,s (1930 y 1932). En el verano de 1932, dos callistas leales fue- res fueron ec~ados del PNR e
1S P ado (Medn, 1982, pgs. 158-160).
P""-~~
reregrdos lder de la Cmara de Diputados y presidente del Colegio Electo- fueron removldos d~ su~ cargo~p~r e e~inU desde dentro de Mxico sus
ral, garantizando a los rivales de Ortiz Rubio el control del Congreso (Medn, Durante los meses slgUlentes, a ~~ co~
dominado por cardenistas. Te1982, pg. 113). 1:a dispu~~ Calles y el presidente se jugaba del modo intrigas contra ell~~erazgo del par~l oa r~:~dente Crdenas decidi que su
ms dramtico en la pol!ica, de gabinete, donde finalmente CaII~~Jog~?_~~t.e~. miendo una rebehon en gra::~~; :'alfes y a tres de sus aliados ms cercaner. .c.o.~E1.~~g. S9El.~!:.0!.la fTta d!.,una mayora en el <;;Q!!,greso ~~I~(<?3-~. nico recurso era man~ar al de abril de 1936 (vase Cornelius, 1973).
"i~o~!~~ble la posicin del presidente: Hub~}nclu~o rumores de que Or~iz nos, lo cu~l se concreto, ellO inado ero su derrota estuvolej.()s,A~ .~~~~~E,~RublO y algunos generales leales tratanan de Impedlr la apertura de la Legls.El maxlmato se habla term
'RP . . /' ......-u....a..n.. d'o"--'r'e"es' t'ro
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la;ura, plamflcada ,rara co~enzar el ~, A.;=s~-L
. I~I.J:l~!:~_~:~~J~aJous, 1979, m~~_Q...r.Sl. . ,. O....de, :s.tar_ PIe, gte~men el ltimQTram:21k~1.l ~emo, pud?_c~@e-. . ;:::;, t,
W
p. ag.. ~~2). En camblO, ,:s~ .~I~.=l Ere. Sid~1tera~: s~~~~.~.':l..r..s.?~~'~~_~!.'Js~_~?~~ , ~u!l_~~s. 2 P'''E
. r.~. fere. n._..~.la:(;. co;;~beza del ~!!.9-.o y, por c()r\~~J~_':l~~I1:.~~'
_..~..t!.~~~n frente a _U::_,~~_r\g:_~~~_~?SfiT y aIola sl~ule~~te..r.~~~~C.l?~_ _
nas aflrm.:~~'p"~:n~~~'~~:-~-Te'foae-rs ;t~;s-;a!llilL9.~.9.Rieq:o (W e1~on,
El Congreso ehglO en su reeml?lazo a A,2.~l~E~?. !~lguez, iS...c labora- '. corrta.r_ ~o:,: ,e!..1?~~.?~ca{~~afl"te-~e-Mexo'natenido pocos confhctos
dar cercano de Calles, para gobernar durantelos ltimos dos aos de ese pe- 1997a). Desde entonces el p
rodo presidencial. Cuando asumi como presidente, Rodrguez seal en un abiertos con el Congreso.
memorando a su gabinete que MxicotE:'_r:ti~_u,r.:!_g'?E!~n..9...PE.~si<ie!1ciE~ta,y
no ur\.,g?,~i~~I.1:._<!~_g!t>!P~tt;;! de modo que todos los miembros del gabinete
trabajaban para l. Quera que todas las cuestiones fueran tratadas y aclara- 4.3. Los poderes fonnales del presidente
das con l antes de emprender ninguna accin''(Dulles, 1961, p g. 547; Gaxio. .,
1 esidente mexicano m~ autoridad.
l~: 1938; Lajou~, 1979, pgs. 149-155). ~n septi~mbre de. 1933, Rp~~~g,ll~;?;.em.iLa ~ons.tltUC1~r\ ~2l.? ~!%;~a: P;r-;obre el Con eso e =a.~,~~)e . ~s-t:q.
tlO otra dlrectlva ,?rde.IllJLq_.~U2 .. _~~_~~!.<?~:_c:i~L~,~lJgte_.'l_l.l.f_r:9..,h!9~.~.!}_._ Le proporClona n~osas . eSl ~acrones. Indudablemente, la ConstltuclOn
/cOQ~.l:l!.f_scIl _e,U~~~.,~xi.m._-~de::,c;.~I}~~ del Eiecl1tiv .D.C;9.,r;_~~ . a laciyn y p_oder ,p ar acer 1 ce!ral en e~tema poltico.
menos que el propio Calles lo pidiera. Rodrguez seal que l haca frecuencon iere al presldente un ro d
inicJ:.rt'egislacin Aunque leyes imporEl presidente tiene elFO er para o lenen orig~ en la Casa Blanca, el
tes consultas con Calles, y que no era adecuado que los miembros del gabinete consultaran con Calles sin autorizacin (0ulles, 1961, pg. 555) . Se supotan tes en los Estados Uro os ~e~embro del ongreso introduzca la le gisna .que ~_~ lneas de autorida? .iban de Cal1es:~ Rodrgue z_,y.:..d.e~&te'-a:l.-.. pr~~idente ~ebe l~~:~~~: ~~:ano, en camb o, ue~~ resen~ar 'proyect~s
.$W~1e;..:a menos que Calles qUlslera consultar directamente a los mlembros
laclOn por el. El ~.
El tculo 71 de la Ca
UClon perrmte mtroduClI
del gabinete. Por consiguiente, la prohibicin de iniciar contactos iba dirigid~ forma lte~: d ::e a los legisladores Y a las Legislaturas estaduada a los miembros del gabinete y no a Calles. Con todo, el presidente y el jefe
proyectos de ley a l~es~e~de~te, de las Legislaturas esta duales .Y de una ma- !
mximo mantenan una buena relacin.
les. ~os P{oy~~tOSt ~ ~ de cualquier delegacin estadu~l van dlrectamenf a \ ')
_S:alle~ desempe u.r:,Y~P.:l'p!'.?~~~.?~_~<::_.gD.l~elec~n de_~_~den~~~__
yon~ d~ :ne~:~o~te~ndo las reglas internas de cada camara Y el contra e '~:!(flda!o del PfJR..P..?:!~.. ~LE.~~,!,Q.c:l._J9~1:194o." Tal_VEz_~~~..lo que . p-~l::.l~ -!.~~;-!~ liderazgo de la cmara.
or el Conc~nti~~: el n:~~mato durant.e elo ~~!?~i~n..t.7osexenio..,E_l.C.. ongr~so :sta.ba._. o..-.. )la ~Ie hecho, l?fu0 de 19~\a maY9~, p..~te,~e las ley~~_<:,:p..~<21J_~~~~ Pde' io~' --;o~~~atmenreaomlado por_-~~!I~~~~ peroJ:::_ll:.d7nas_pror\JQ_fQ!!!_en~?_~.E~!3.L1~__._-fl eso mexical]Q. ..g~iUliiiciatiY.~....E!.~~~~~~~~.t~s, y la ~aJ::0r.. p"a!~r el Ca: re-o'
dlr a lOS alpillac!osp"a1"a-LJ:'::'~,..s..~~sleran de s~ ,@do, hasta el Plinto cie ll~gN . ~-t~-;viados por el pE.esJ.ci~_nt~, ll.~F9I\ fiIl~~~ente. ~pr?bl:~o:!la Cmar~ de '\
onef de uua mayra en l~S::gl-ra_de,.Dlputados. En la segunda mitad
y ~t~~'de'q 's tdtrodujera la representaclO~ ~~o!~:a?r' .. - .-.... - . nan- 11
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Ores c~Tfstas fueron depuesto.s por el Senad,o, En sep' ~i utact's; es:o;~~FO~~P-~Qb.baJas-ir,ti~iativ~s pres:~~i~~'~~'~t:~J~: :n-MFt~'
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o u~ eDf!::entamt.e~o armado..~lhs~.?.x...E~Lc:i_e_I1~,!l_
mFct~Carpizo, 19J.8b, pago ~). "El grueso.de la 1~~iativas residenciales. a)
Cmara de '~osJ: dos d lp!::ltasls~~lt<:lro~~u~:tos y dos fue!.?~. ~iCo desde la Constitucin (fe 1917 ha surgIdo de
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12. Las reformas al artculo 82, aprobadas por el Congreso el 8 de septiembre de 1993, no
fueron ratificad as por las legisla turas estaduales hasta el verano siguiente (el 22 de junio de
1994, el Senado reconoci que 21 estados haban ratificado la reforma). La Constitucin originalmente limitaba la elegibilidad para la presidencia a los mexicanos nativos cuyos padres fueran
mexicanos nativos. Actualmente slo se requiere que uno de los padres sea mexicano. Las ra zones detrs del inusual retraso no quedan claras (Berln Valenzuela, 1993, pgs. 371-382). En contraste, el proceso de ratificacin de la reforma judicial de 1994 slo tom un par de semanas,
coincidentes con las vacaciones n avidel"las.
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13. El presidente no tiene un veto implcito. Cuenta con un perodo de diez das dura nte el
cual puede vetar una ley. La ley se consid era aprobada si no es devuelta al Con greso en ese plazo. Sin emba rgo, sI l Congreso est en receso durante ese perodo, la leyes devu elta en el primer da de su siguiente sesin.
14. Sobre las anteriores constituciones mexicanas, vase Tena Ramrez (1991).
188
~iI()7
Jeffrey Weldon
L'
yes que son aprobadas por el Congreso. Sin embargo, si se niega a publicar
una ley, la legislacin no puede ser aplicada (Carpizo, 1978b, pgs. 93-94; Tena Ramrez, 1985, pgs. 461-463).
Usualmente se cree que el p~e~Lc!~n.te...mexic.a0.Q..9~i nunca vet~l~gisla-
\t~) zo (19?,8b, pgs .. 90-91) p:~senta una .~~~t~. .~~J.?s vetoseJltr.~:J:lz..y 1969:!~. _.
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Constitu~}.QnA~J21Z..i.o
e!J.?0der.4~
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al presidente
convocarillCongr~s()-' a 'sesioes extraordinarias:-Es-te poderfue \.iiInzaao-~-coI'ffiItiioco
el pocler-pilrlruCiar legislacin. Normalmente, el Congreso abra su perodo
de sesiones extraordinarias con nuevas iniciativas presidenciales a tratar, y
deba entonces proceder a debatir la ley o enmienda constitucional propuesta. En 19231a Constitl,l~in.f!J.e.reforlllada-de-mod..q1..lJ:~J:~Jp.J:'_~~t.dente debiera
en vit tfh 'piar
ta a.ll..<:;;:.9JnisiQn..r..~r..~~!1e!'t~_cieJ<:::9.n.gr~s:i6-~~)(p1Can do
lanecesidildae' U--sesin extraorci.in.:':l:ti: .. La Cmisin Permanente debe
.. ....... . ..._... ..-..
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189
aprobar su pedido antes de que la sesin extraordinaria pueda ser convocada. L~.~.!!':~si~ Pe.~~~12~nte_~~~.niC.Q..C1!gp~..9..1:l~ ..!~~I.lE!-'.:~lp..Qd.er..de.-coillLOcar sesiones extra'ci~I)rias; puede hacerlo incluso en ausencia de una iniciativa"'del presdente~y su declaracin no est sujeta al veto presidenciaL Este
es uno de los pocos casos durante este siglo en que una prerrogativa presidencial fue eliminada de la Constitucin. Con todo, desde 1923 ha sido..di&.
cil pa.r~ 12?"presidentes persuadi~.~}a._C:.o!Psi~n.. Pe.rr!la'-n~ili~ de~~~9car aJ
Con gr'so . . ... -....-----.---. -... .. --.--.
-- E";~" '~:::..~s-o-r-e-s-u-u-e-st-ario\e~a de las reas en 9:!.~ la Constitucin otor-_
ga al presl ente claros o eres - "~a
agenda (Ugalde, 2000a;
200
e don, 2001). Segu la seccIn IV I artcui 74, cada ao el presidente debe enviar a la <::4I)laEa de Diput 50S un presupuesto de todos los
gastos gubernamentale~o la Cmar de Di utados uede decidir las
.~~~c.~~mes. Es respo~s..~?l~l~-ae!pres ente r lbir los P~9:~~9?.<idi..IlD=
?clami~12~Ci]~.!Q2S lo,i ministe2?..Y-.&~~-=_~!ar.__si!fs-6licitudes a laC~
~: l?~r--1.-_\!tQl:iZI!.ci~os gas~. La ley de asignacin de gastos es introducida en la Cmara de Diputados hacia el final de su perodo de sesiones
(alrededor de~1.~_de n~, y debe ser ~p.r.o.l?da.ntgs -d.~.fiD.s-l.~ . .~!~9 La
. -Coy ,..,;..... " .-':>
cmara cuenta con poco tiempo para revisar el presupuesto.
La Cmarade.1?p.~~~d<?s.e~~IIn~ t;,.n prime~&.I1a ley de rtrlf~.t!E.Jt
. c;:.0 i la apr\le.~_~!_~~.. ~:mit~.?.~~.~'Q2~~a~1:l_a.PEci.nP.~. $r.c!ife:ren.<;~a
de la ley de asignacifi1r?gastos,..r~9.~ie~~ _c!..e l~ .<:.r.~()lJ.iS.~<'>.r:_~~.. a..~\)_~? _<:.~~a
ras, :raaa~iio(rebept6barse una ley de ai1.t.d~lcin .de.impustos. Aun
.U"iia'O:lli1' impuesto- tii.ga ;:rr\duraini~definida, sera nuIQ.$t no estuvie~
ra incluido en la ley: impositiva anual (Tena Ramrez, 1985, pgs. 323-327). i,;
lqae-lmpiiest9.?]"~ge'serVetaaa-pr.eLpresid.ente, .,",~--l~
f'"'XcomU:in, la Lamara-aeT)iputados considerara seccin de ~ ~: d~~
presupuesto referida a las asignaciones. S~gn Carpizo (1978b: 147, 1 " UB'~ . ' ' '1
dos tiene el derecho de hacer los cambios <Lue c6~!.. :i"!J.e~ :i,ie:esiIos; Daao '"-"i
. queIaTeyd;-~ignacos'sTonece~it~-'i~" pr~bcin de una de las~maras,
.e~ opinin d~. ~~ :n~_ .ora de los. es e~iali_stas.la ~onstitucin~o.:l,uto1:iza~1 ft
. vero
r .:.~ or lo tanto, SI la Camara de DIputados modIfICa el presu- IJ
pu s o, ecmcamen e el presidente no puede vetar la ley. Sin embargo, hubo
4::ivetos de asignaciones entre 1917 y 1931 (Weldon, 2001). N 'q aaclarosi
esos-verasTuero-iconstHu{:oills;'i3ero en ese momento fueron aceptados
como legtimos por los otros dos poderes.
En la prctica, el Congreso no desafa la autoridad presidencial sobre el
presupuesto. En el debate de la ley de 1993, un diputado del PRI sostuvo:
l/Es evidente que no corresponde [al Legislativo] formular el presupuesto nacional ni generar propuestas alternativas".!7 Adems, el presidente usual-
-cerT-
190
Jeffrey Weldon
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mente inc:lJ,l:Y~_~J~y de presupuesto a.:.is:r',~,~~Q9~~U;U~cr.ecional~.ara..IDa=
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erpresupuesto de 1994, por ejemplo, se inchlyna asignad6nde 20 mil millones de nuevos pesos para "subsidios" del Poder Ejecutivo (lo cual equivala a casi el 7% del presupuesto total).ls Adems, gran parte del presupuesto
se dejaba asentada en los libros en una partida secreta, de la cual el presidente no tena que justificar los gastos. Segn Pablo Gmez (1996, pg. 103),
esta partida asignaba entre 188 y 190 millones de dlares para los aos fiscales de 1993 y 1994. An ms, las asignaciones discrecionales (Ramo 23)
fluctuaban entre 1 y 4 mil millones de dlares entre los aos fiscales de 1989
y 1996 (Gmez, 1996, pg. 102). Desde 1989 una parte importante del presupuesto ha sido administrada directamente por los funcionarios ms cercanos
al presidente bajo la rbrica del Programa Nacional de Solidaridad (Cornelius, Craig y Fox, 1994). Los programas sociales han estado dirigidos hacia
grupos especficos, quizs con fines partidarios (Molinar Horcasitas y Weldon, 1994). Buena parte de los fondos del Programa de Solidaridad caen
dentro de una de esas asignaciones discrecionales, y el Congreso ha tenido
, .
poco que decir acerca de la forma en que han sido gastados.
Pese a las perce ciones ms difundidas, el presidente de Mxicof:o tiene
poderes de decr o el poder ,<:l~J~gi,?J~!:J2Q~mo sin~i~padon'cr:~C
<Lo~eso.segn el artculo 22. el presidente no cuenta con poderes extraordinarios de decreto ~cepto durante las emergenc~, y slo entonces puede suspender las libertades civiles. Esta situacin requiere de la aprobacin del Congreso (o de la Comisin Permanente en caso de que el Congreso est en
receso). El Congreso puede autorizar al presidente el uso de poderes legislativos para apurar la resolucin de la emergencia, pero esta delegacin de poder
es una facultad del Congreso (Carpizo, 1978b, pgs. 100-101). Por exclusin, este artculo niega poderes extraordinarios al presidente durante tiempos de paz.
No obstante, el artculo 29 fue utilizado por los presidentes para legislar
fuera de los tiempos de emergencia. Fue un mtodo comn de legislacin en
el siglo XIX, y continu bajo la Constitucin de 1917. Carpizo (1978b, pg.
102) cita la creacin de la Universidad Nacional y de la comisin federal de
electricidad, las leyes bancarias y de comunicaciones, y varios cdigos legales, comerciales y agrarios como ejemplos de leyes aprobadas entre 1917 y
1938. La primera legislacin aprobada por el Congreso bajo la Constitucin
de 1917 otorg a Carranza una autoridad presupuestaria extraordinaria. Todos los presidentes entre 1929 y 1937 recibieron regularmente poderes de decreto entre los perodos de sesiones del Congreso (Goodspeed, 1947).19
18. Ibd,
19, En este perodo el Congreso se reuna desde septiembre hasta diciembre. En el nterin a
menudo se convocaban sesiones extraordinarias, aunque no eran necesarias si al presidente le haban sido conferidos poderes de decreto 'sobre reas especficas de legislacin para ese perodo,
191
,,-~ . ,
en
r,
20, Si es rechazda por la Asamblea, el presidente puede hacer una segunda designacin ante
la Asamblea, y si ese nombramiento no es confirmado, el gobernador es nombrado por el Senado,
'
192
Jeffrey We/don
gencia, pues en abril de 1995 el PRl haba propuesto que hacia 1997 el gobernador del D.F. comenzara a ser elegido por el voto popular. Adems, a partir de la enmienda constitucional del 31 de diciembre de 1994, el Senado debe confirmar la designacin presidencial del procurador general. Pese a estas
reformas, el presidente an tiene el derecho de nombrar a todos los dems
miembros de su gabinete sin necesidad de confirmaCin parlamentaria.
Durante la convencin constituyente de 1917 hU9,o una mocin para requerir que los miembros del gabinete fueran confirn-iados por la Cmara de
Diputados, pero la propuesta fracas. 2I El presidente nombra a todos los funcionari~ip'!om!is~!9_~fun<i~. ios ri1tfg~S con12!}~Pt'ri(,)1:' al-de
i ~ii~~~:;~~~*f~~:~iii~~~flt~~~~;r~g~~
conflictos entre ese ministerio y el Congreso. ste r.echaz tambin el nombramiento de un .9iElQ!!l-ti.~Q.!~lJ..1932. y pOSpU:3()~: ~onf;;~aci~deot~o en
j9~Z; ErS-ei1.acrQi~--.!}g.gdo_amtif.i.~l men~~}O .ri9':'iTIti.nI~!.i:i_~ .eri. ci9~i....ro~(Gonzlez Oropeza, 1987b, pgs. 301-309).
,.,.
delgobie~.
193
. l!_.i).i~_r!.Q~
. rfico aMcu.a..... ~'
ras estaduales con. e.~_~~I~e-asgt::~! u. !:. e._~
. ta~ec
e los jueces aeTacorte Suprema por el Congreso fue ~!1_I1-=- .
donad?e . _921f orTos::Q1:2Ieorus1as;-'tf.es.t~r:.p'Y{?~_~~~oi.P?i~~_~.()~
. nombraintos se a
converh o en un intercambio de favores entre legi~~~ores, yg~~rlc;;;f!r~=..~r~~iiijr~=l~~~.?~:t~2-~r.~~!.~6i ~~ c~'~di-
do
24. Vicente Lombardo Toledano, uno de los principales opositores de Obregn, seal durante el debate d e 1928 que este procedimiento alterara profundamente el equilibrio de poderes
las ramas d el gobierno (Gonzlez Oropeza, 1987b, pg. 307).
Hasta 1995105 jueces federales y de distrito eran elegidos por la Corte Suprema. La lticrea el Consejo de la Judicatura Federal, que esM compuesto por el presidente de la
194
.-
Jeffrey Weldon
La Constitucin de 1917 estableca ~QS...jueces.-de..k?!:l.PE~l!!.. <:;:()rte ser,LarlvHeiHCIOs."5IOpoannsrremovidos por mala conducta y mediante un
impeachment. En 1934, dos semanas despus de la asuncin de Lzaro Crdenas, la Constituc1mf't~e:or%ada d~~odo g:e lo~j~eces de la Cort_e Supre~.tros jueces federa es
eran designa-22.~_ p~r.i.Q.Qfg~.~eis . aos.
Esos perodos coincidiran con el mandato presidencial, de modo que los tribunales no reflejaran los intereses de administraciones anteriores. (Adems,
en 1933 fueron alterados los perodos de los senadores, de modo tal que todos ellos fueran elegidos al mismo tiempo y por el mismo perodo que el
presidente. As, un presidente contara con una nueva Corte Suprema, un
nuevo Senado y una nueva Cmara de Diputados al iniciar su mandato.) Los
mandatos vitalicios de los integrantes de la Corte Suprema fueron restablecidos e!1-.l.944,...,restaurndose cierta independencia del Poder Judicial. La refor.~a .. 1994 ~tablece ::>er!odos 9.,e--15..aosparalosjueces d~l.~ .S::_?r.t_:Suprema.Los hIeces
. 1:edensernombrados nuevamente en la Corte una vez
f;~lizadosu manda t~. .
--- .. - -- - .- - - - . - - - . - - - - -....-...--..--- --.---..... .
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Corte
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uiere que el.mis!p..Q.p9I!.i.<i-~.tr.cl~-kpre
~
/")
ysuspredecesores, ~l PNR (1929-1938) Y el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM, 1938~194()~ han mantenido un sistema partidario he
nico. El
partido oficial ganM~_cl:~s.-.!.a..s:.1.~<:<;.i2~~~9~..s~~~~_dores. ha~ 1~_ . ~o en
que el Partido de Accin Nacional (PAN) gan en Baja Califorru; PAN se
ll<:'\T.()_~~~!:l!acin de Gu-@;ajuato en 1991J"Yu~g-(e(fen ias declue1ilvictoria del PRIT-iama-Slcf"o tenida mediante fraude electoral; el candidato
del PRI fue ObligadO. a renunciar antes de asumir en el ca.r. go. y la..~~gj.sl~a
estadual-controlada por el PRI- nombr a ~dj_dato A~W~ com~ g;t
bernador interino. Luego el P1~~ ChihUahU~Y ]aJiscy Gua-
~~~~;J~:t~i~[~~J~h~~Ld~~~;D~~!i~~6*2ae~io~~~t~mr~;~~i~\' -
'-La
S~prem~-~exicana ha sido ntable por su falta de independencia respecto del presidente, la cual claramente se deba, en gran medida, a la
forma de seleccin de sus miembros. El nuevo sistema representa un progreso, aunque no infalible: el presidente finalmente ganar si el Senado no puede acordar sobre un candidato. La regla de los dos tercios permitira un poder de veto mayor a los partidos de la oposicin, aunque los vetos del
Senado finalmente favorezcan al presidente. Sin embargo, la Corte ha sido
(])o .~nsiderableme~!..~:j._~p-olitizada. Los jueces ya n-o plieatener cargos poIi~
hco-s--oad:nilsfrativos durante todo el ao previo a su nombramiento ni durante los dos aos siguientes a su partida de la Corte. La imposibilidad de
ser nombrado nuevamente elimina la probabilidad de que un juez a punto
de finalizar su mandato decida sus casos en favor del presidente.
f7/]"~R.'A f ff
. G}00 ~\( 'Ir
._ ~ "--~"
\.-----~Corte Suprema, dos jueces federales, un juez de distrito, dos personas nombradas por el Senado
y una nombrada por el presidente. Los jueces de los tribunales inferiores son a partir de entono
ces nombrados por el Consejo por perodos de seis aos. Si son nombrados nuevamente, o promovidos a cargos ms altos, se vuelven vitalicios bajo condiciones de buena conducta.
195
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26. Para un informe' tallado del pluralismo y del gobierno dividido en el plano estadual, J
vase Lujambio, 2000. '
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27. Los datos que se incluyen a continuacin provienen de Molinar Horcasitas (1991) y Mo
linar Horcasitas y Weldon (1990).
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en la Cmara .
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hasta Calles, lo_s._presidentes careci~~~_ ..g.~-.m'y,.r.(9.,~..P--J:',tiQ~i\.s slidas.,(y
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. ~alles se presenta ron como candidatos comunes a la mayor parte de los partidos principales. Algunos de los obstculos que estos presidentes enfrentaron, provenientes
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elC.~10.~.?_Q..( 52 %), lo ms.<:Ei'c:,_e_~n g'oFierno_(flv[cdoqll~M~)(i<::2h~_~?--,
ao 'desde 192?4(..Ello}l~Y9_l.l~~na!:?s-~ chijitaje de....Y.U~t9~ERL
&!J0nff'errderazgo parlaI12~!~.Ei-'~..Y~E~~!~~!2~t:;.~~~~r:,a.:>j.1988-=~294):...Esta si2
tuaClO!1 PY~~ ':.~_P':'~E~,~ presid~_r:~ia~~m_~_~.~~E~,~t?-9?:, ~l.~:L~1~~~5.'!al
pr4 .
28. Este sistema se aproximaba al sistema alemn, aunque garantizaba una mayora en la
Cmara al partido con mayor cantidad de esca'.os uninominales (la primera clusula d e gobernabilidad).
29. sta era la segunda clusula de gobemabilidad, que otorgaba una mayora parlamenta\ '1ria al partido que ganara al menos el 35% d e los votos y proporcionaba escaos extra por cada
'/ punto porcentual de sufragios hasta el 60%, donde el sistema se volva proporcional.
30. Hubo dos pozos separados: uno de 3UO escaos uninomin31es y otro de 200 escaos plurinominales. Los partidos obtienen escat'\os plurinominales en proporcin al tota l de votos obtenidos hasta llegar al lmite de 300 escai'los (a menos que hayan obtenido entre el 60 y el 63% del
total de votos, en cuyo caso obtienen la parte proporcional hasta el lmite absoluto de 315 escaos). El PRI hubiera terminado con exactamente 300 escilos con slo ganar una mayora de los
distritos umnom inales (on, tal vez, porcentajes entre 40% y 60% de los votos. El sistema es altamente intlex ible. V":,lse Molinar Horcasitas, Snchez Gutirrez y Weldon (1994).
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en el procs~~JLc.K~'iIcr;-Io~u-ltenda a cerrar las listas ms de 10 E~r:_
_ mal en un sstema de rimarias abT'-- -:;Gsregf-s-lueronmodTficadas eQ._
O': (~ . paraTnStitUir las corwen ' C" s--' rticfari~~.-gue son Irl~~J~sile2~SQ!lt_o ar que s pnmarias- y E~~a
os altos c<:..~its.E..udier~n\T~t~~!l.(~min~
'f' dones (qoodspeed, 1947, pgs. 295-296.hMe~oscr.e.=~~-.~ada!p'--J?.Ide_f.s.:_._
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31. Antes de cada sesin, los "presuntos" ganadores de las eleccion1es legislativas se reunan
en el Colegio Electoral de sus respectivas cmaras, certificaban sus propias victorias y luego
procedan a certificar las victorias del resto de sus colegas o a anular elecciones adversas. Esta
controvertida nulocnlijicacin termin en 1994.
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ticos locales). Dadq' que, por medio de su control de los procedimiento~(t{-"
~~minci911l0: lderes farti~arios nacionales dete~mmaran los futuros po- (1 -{... \
Il!.!sos de los mIembros del Congreso una vez termmados sus mandatos, J2? ~. ,/
~ncentivos de diputados y senadores los alinearon con los intereses d~_
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Segn Coso Villegas (1978, pg. 29-30), la prohibicin de la reeleccin inmediata de los diputados es la clave para comprender la subordinacin del
Congreso mexican al Ejecutivo (vase tambin Moreno Snchez, 1970, pgs.
60-63). El lder delPAN afirm a mediados de los sesenta: "La reforma [ ... ]
permitira la concrecin del control selectivo y total de los miembros del
Congreso por parte del partido oficial, manejado por el Ejecutivo" (Christlieb
nJarrola, 1965, pg. 31).
En 1933 no quedaba del todo claro quin se beneficiara de las reformas
antirreeleccionistas: En la convencin del PNR de 1932 en Aguascalientes
(convocada para dscutir la posibilidad de la no reeleccin) se sostuvo que
ganara el presidente porque los diputados permaneceran menos tiempo en
el Congreso y tendJ;an menos experiencia." En compensacin se increment
la duracin de los mandatos. Sin embargo, pese a que bajo la regla de la no
reeleccin los incentivos de los diputados y senadores seran consistentes
con los intereses del liderazgo partidario, en 1933 el jefe mximo no fue el
presidente. Fueron el PNR y el jefe mximo quienes ganaran con la centralizacin. Una vez que el presidente de la repblica se convirtiera tambin en el
lder del partido oficial durante el sexenio de Crdenas (vase ms adelante)
los incentivos de los miembros del Congreso siguieron las preferencias del
presidente, pues er'a ste quien decida adnde iran los legisladores cuando
expiraran sus peropos legislativos. Es importante recalcar que el incremento .~
del presidencialismo probablemente fuera una consecuencia no intencional ~"'
de las reformas antirreeleccin. L~~ in!!:.~c!!~.!~J!:!~_~?bablemente la
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CE'r.t.~E.~lizaci~el partido empr~c!~_~on el objeto de dertaraTaSJa~,,~
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32. Para ms detalles sobre las reformas constitucionales que prohibieron la reeleccin, vanse Garrido (1982, pgs. 135-145), Alvarado Mendoza (1990, pgs. 76-79), lvJeyer el. al. (1978, pgs .
184-186), Lajous (1979, pgs. 155-163), Smith (1974, pgs. 67, 82-84) e JI] (1985, pgs. 143146).
33. Para los debates de Aguascalientes, vanse CAP (1981, pgs. 251-376) y Osario Marbn
(1970, pgs. 299-336). "
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ciembre de 1928.3-1 Para llenar el vaco dejado por la muerte del caudillo (y '-< v'-~
para impedir la inminente guerra civil), el liderazgo revolucionario inmedia- ~"..: , ~.,
tamente form el PNR y reconoci a Calles como el lder no oficial del parti- / ~A<;
do. 35 Fue as como Calles hered el liderazgo de la coalicin revolucionaria. ~yoy,
Durante el maximato, Calles comparti el poder con cuatro presidentes (des- 1"..,'-'
de Portes Gil hasta Crdenas). Hubo dos racionalizaciones parcialmente en ,/t---' 1' .
conflicto detrs de la institucionalizacin del maximato: la fundacin del '
PNR en 1929 y las reformas antirreeleccionistas en 1933. Entre las posiblesT 1 "< { "
consecuencias de no centralizar el poder estaba la continuacin de intermiten tes guerras civiles en torno de la sucesin. La centralizacin del poder en 1""
manos del liderazgo del partido revolucionario disminuy las amenazas de
la anarqua y la violencia poltica. Sin embargo, al mismo tiempo, el partido
no uera ser mane'ado por un dictador, de modo que instituy la diarqtia
presidente/jefe mximo. Tal vez entro de l PNR muchos pensaran que la
forma ms efectiva de controlar el poder presidencial era la centralizacin
del poder del Congreso en manos del liderazgo partidario. El Congreso podra entonces ser organizado de un modo ms eficiente y, por lo tanto, podra ser ms apto para resistir al presidente. Por supuesto, esta estrategia sera contraproducente una vez que las dos posiciones de la diarqua fueron
ocupadas por una sola persona, tal como sucedi poco despus bajo el lid erazgo ele Crdenas. En ese caso, todas las limitaciones institucionales entre el
liderazgo partidario y la presidencia se anularan, y surgira un presidencialismo perfecto.
.
El rnaximato dur hasta que Crdenas logr formar una coalicin en el
Congreso y un gabinete suficientemente fuerte para deponer a Calles como
jefe mximo y expulsarlo del pas para siempre en abril de 1936. En ese momento Crdenas se convirti en el nuevo jefe, combinando los poderes de la
presidencia y el liderazgo partidario. Ello fue confirmado por la creacin de
un nuevo partido oficial, el PRM, que incorporaba a importantes grupos cardenistas en la nueva estructura corporativa del partido y gara."1.tizaba el lid erazgo de Crdenas en la coalicin revolucionaria. Para las elecciones de mitad de su mandato, en 1937, el Congreso ya estaba dominado por
organizaciones sectoriales (obreros, campesinos y militares) del PRM, grupos de apoyo fundamentales para Crdenas (Loyola Daz, 1990; Enrquez
Perea, 1988). Haba hecho falta una reforma del partido para establecer firmemente el liderazgo del presidente.
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Hasta 1994 el prE!?i_d.:~nt.~"!!l"~~,,ica~~ sigui siendo .de facto el lder del PRI.
El "cargo" de lJer partidario era tr~r.::'i:.:.~do l~nto ..<::~~_I~.I?:esic!.eE.t:~:.(,Al 6
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34. Otra reforma hecha a medida de Obregn fue la extensin del mandato presidencial de
cuatro a seis aos a partir de 1928.
35. Knight (1992) presenta la formacin del PRN como un ejemplo de los acuerdos de lite.
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guiente, el "dedazo" (la "prerrogativa" presidencial de nombrar al candidato presidencial del PRI) puede ser algo ms que un resultado de la centralizacin del poder en el partido. Es posible que se trate de un elemento clave
para el mantenimiento de esa centralizacin.
F:J contraste entre los efectos de las leyes antirreeleccionistas en Costa
Rica i.M~~coesso~aent~ Ei1CSt-a'Ricla pi'bllbidldet~~~~I~~~~ .,
Ci.!!1.1O. ,~9ndllce a }ma dSC!plina paftidafi~Ia\76t~b1nl'p-rSiCeilte J~.~
no, ~ino ~ien en fivor de sJ: sUc$sor.,J~~,Mxico hay dos iegislatura~
por cada perodo ,E!.~sldenqLE..t. P!!!I!.?_ ebera haber una completa
lealtad al'p'e~.g~~~,~I_.q!!~_a..r;Jy.._!m1;>~l1..!,;mJ.{~i=~Q~.p~~H: .."E:~ 1<3, segundaserLi -ae espera~. qll~. ~~pre~Jr .lgornenos de atencin al presidente y ms .a~sll su:c.esO'r,.per.o. eL:d.e.dlZ-"::( com:t?i~a..()c?nun sistema:' d e.partidos hegemnico__.-9.~(;'_.t:t:.sI~s.~~.91I!1~n..C -~~. g~ra~.!i.~do " el ' trIunfo del
candd[f~st~!}'.g~~ transfiere al resident , ntraIJ.t~Jos '(:'CimF)rofi.isosdel
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La misma lgica que cre el PNR con poderes delegados a Calles como lder an opera en el sistema poltico mexicano. S! g:r.llilo trata de mono,eoli:(b
z~~r.g la manera de un~_~~.2;!.~a:i&-~~<;'!~<:!9_ueJ El.,ggrtido taJl1;~ ,
bin @.ip::n .,~(j:re~.!rti~ario ~{)~res _.~x.tLaoI.din~riQs ,l2a@ h~c~r.:?
nQID!n-,cI.Q~afhaanas y cooramar laleglli..l,s.l.2~s..1o_gi1rantlza la dlSC!- C';:.;>
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n~2:an sus m~?~neSfecaso;' es especialrr\ente i'!!portante el hecho,de ~:rJ.e.'~
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presi , ,nte no e(a el lder e[ partido, como sucedi durante e maxlmato, el ((<{;, ,
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durante la sucesin hay una superposicin que conduce a un liderazgo partidario ambiguo. El presidencialismo pleno slo se encuentra all donde el
presidente es tambin el lder del partido gobernante.
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g;berna''"\''-)Y ~r:~! aunque este derecho le es ampliamente atribla~mo un !mp..ort'1 ntl
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\~.: _~ ~.e.mconstitucional que aumenta an ms el centralismo d.el gobierno
C.;?\J I..P !!l,exicano. A partir de la seccin V del articulo]6-,~~1 S~o ti~_~.t:.~,l, P5)~~r de
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remover a los gobernadores y decii~()lveLtQsg!~mQ$estaci_uales. La crria1"1,1 '
'\r"'\ - -ra alta puede oeclarar que los poderes del estado han desaparecido (que ya
f'l~J,:''fi6 existen) y que d ebe nombrarse un gobernador provisional. 36 El presidente
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,,,\(,0- ' es entonces invitado a enviar al Senado una terna de candidatos, y a conti1:"
nuacin la cmara elige un nuevo gobe~nador par~ terminar el mandato o
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hasta la realizacin de elecciones para elegir un gobernador sustituto. De heil!
cho, generalmente es el presidente o su ministro del interior quien enva al
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Senado
la recomendacin de que debera reconocer que los poderes de un es[('1 I
tado han desaparecido. El Senado acta en consecueJ!lcia y elige de la terna al
candidato predilecto del presidente.'7
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La "d..z.~~ricin de poderes" de los gobiernos estaduales ha sido aplicada con frecuencla desde 19f7. Cuarenta y nueve gobernadores fueron removidos por el Senado, y cuarenta y uno de esos casos ocurrieron antes de 1940,
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cuando el PRI todava no exista o estaba en proceso de centralizacin y
cuando el poder en el interior del partido y entre las ramas del gobierno era
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36. Tcnicamente, el Senado no h ace desaparecer los poderes de un estado. sino que ms bien
toma nota de que en el estado ya no existe un gobierno efectivo. En realidad, sin embargo. la cmara alta depone al gobierno estad u al. La Constitucin estipula que todas las ramas del gobierno estadual deben estar efectivamente ausentes para que el Senado pueda achlar, aunque en la
prctica la accin en general es contra el gobernador.
37. La fuente de finitiva acerca de la desaparicin de poderes es Gonzlez Oropeza (1987b).
ifleri~obre adO'qe van a--p'rar enperna-Bs ~.u~~.'!.i.:n~~~: Saben gU$c~ i l-~ @r;.L,
el partid() <l~se'!.9.Y=e.~g.~IJP-p'asoar cQstiao'; y eIlos lo hacen dcilmente, tie~ ~~ f-
~;~~~~r~;!::~~~;:~~~~:~~~~i:~~~~~la:~~~~~prender cmo t~
ha podido el presidente controlar a los gobiernos esta duales sin ninguna auto- \L f"
rizacin constitucional sobre la materia. Ello no significa que el federalismo '),U. CiN
sea dbil en la Constitucin mexicana ni que el federalismo est siendo soca- 0 1>ta.
vado por prcticas autoritarias. Por el contrario, el centralismo del partido pa- ""-Z ,;
sa por encima del federalismo. Descubrimos que, a medida que la organiza- p;t~
cin interna del partido se ha estabilizado y a medid a que las tres condiciones 4 Q.
del poder metaconstitucional han quedado garantizadas, ha habido m enos '\.llJ...~
casos de disolucin formal de los gobiernos estaduales por el Senado, as co- cJ...D
mo menos casos de vetos presidenciales. En elltimo sexenio, los gobernadores fueron removidos respetando el equilibrio del presidencialismo.
Q~
4.8. Conclusin
Los Roderes metaconstitucionales del presidente de Mxico han sido incorrectamente atribuidos a las tendencias Eresidenclal:iSt3'S"aeTa sociedad...mexicana. Se presupone que en Mxico hay una cultura poltica autoritaria que
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206
Jeffrey Weldon
207
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conduce a una mayor centralizacin de los poderes, la cual a su vez determina un presidente muy fuerte. En cambio, este cagtulo sostiene que los poderes metaconstitucionales del presidente tambi~n se deben en parte a mecanis mos institucionales as como a un consenso entre los miembros de la"'telite
p artidaria de Que les conviene delegSL}2oder en una autoridad centraL Hay,
por cierto, centralizacin de poder en el partido, pero ella procede de la alegacin en el lder partidario, y no explcitamente en el presidente. Simple,mente sucede que esa persona generalmente tambin es presidente.
E~_~an poder ~residente mexicano~ebe a los poderes cons~tI " "
id n i sino ms bien a la extraoramar:ilCentraTizacin de
1\ la toma de decisiones dentro
eroaru o. s a cenTfzac!. corta trallsv;ic'
sal.~~!:l!e_~~.~r:~I!l~~~Lgobi~~noL.>io a'~~~J~!t.!~.~J2. i9!cuese supone
I'divisi""
emb"go, lo, iea,do",de I
Constitucin de 1917 no tuvieron en cuenta las palabras de Madison:
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La sola determinacin en un pergamino de los lmites constitucionales de los varios departamentos no es suficiente salvaguardia contra las usurpaciones que conducen a la concentracin tirnica de todos los poderes gubernamentales en las
mismas manos (El Federalista, n 48, 313).
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La ambicin de una rama del gobierno deba ser colocada contra la ambicin de la
otra, vetos y frenos deban ser puestos en accin por diferentes intereses (tales como diferentes incentivos electorales) de modo tal de preservar el equilibrio entre
los poderes (El Federalista, n 51, 322).
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ca mterna del uaItldo. Sl DO! a\<;Yuna Ta7.m p\ n,wt, " --;::C;;?' ;"""i'r;\po-:>.r n"C\PTi>",
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namiento detrs de la decisin de Zedilla podra haber sido altruista, o podra estar ms relacionado con las circunstancias inusuales que rodearon su
acceso al poder. 39 Una complicacin adicional es sue, en 1994, el PRI reform
sus procesos de nominacin p ara permitir que los candiaatos estaduales y
locales fueran seleccionados en convenciones locales sin interferencias ~";;'f
centro.
produjo una mayor indisciplina entre los gobernadores.
Zedilla fue ..ampliamente percibido
un____presidente
los . ___ ... _... _....como
_.._._... _h.
.__.................--.-----delJilClTIi'ahte
..-.... , -.-_ ..............- ....--.--primeros seis mesesdesu- randa_'2..:J0. uchos creen que Sal}1~~~ controla- ...
b~~g~!iaei'p.Qrcione~ dl aparato partidario (el} especial los grupos organizados alrededor del Programa Solidaridad), lo cual ha provocado una situacin
que se aproxima a la de 1935, cuando el jefe mximo disput al presidente el
control del gobierno y el partido. En 1935 el presidente gan y se convirti en
jefe mximo. El presidente podra volver a ganar esta vez, pero Zedilla ha
dejado en claro que no desea ser jefe mximo, de modo que podra ser percibido como un vano triunfo.
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Adenda
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Las condiciones metaconstitucionales para el presidencialismo han colapsado en.l~ cinco aos que siguieron a la escritura de este captulo. En el otoo de,996\se aprob una reforma electoral muy abarcadora.'....denominada
"reforma definitiva li por el preSIdente Zedilla (vase Molinar, Horcasitas y
Weldon, 2001). Para la Cmara de Diputados se mantuvo el sistem~_..,~ 30Q....
di.s.~rg2~_~!ln..?l!linale~y 2~as de representacin proporcional, pero se
establecieron nuevOSlmites: ningn partido podra ganar ms de 300 bancas
en.!.<2!.al (60 %), ni una particip_~~_en el .!9Jili-.era5 banc~ssu~i()1:~iIB %po~ t:.::~~r:.:tE- de~!:U?artlcipacin en el sufragio total:..r" ~'-"*';"'c...-' <l. }'~,*,,~...l
Adems, se modific la frmula para el Senado, de modo tal que el primer partido en ca.?a estado ga;;arra dos bancas, el s~.~~do 0.~9.r.a...una. y
habra3. ~ .~~.~~.?jid.iciunales (25 % del total) q!1..t:~~ ..~~.i!2~:!J:1_~I.11..Q!~
deR.~f.l.,.i~.!1..!..~or }~epres~ntacin proporcional.
En las elecciones de julio de 1997, el PRI perdi su mayora en la Cmara
de Diputados, obteniendo aproximadamente el 48 % de los escaos. Era la
primera vez que el presidente no tena mayora en el Congreso desde la fundacin del partido oficial en 1929. El PAN Y el PRD obtuvieron entre el24 y
25 % de los escaos. Juntos, el PAN Y el PRO no alcanzaban la mayora; tampoco el PRI, ni siquiera en coalicin con los dos partidos pequeos. Se fOJ;:nlli.ron dos coalil:iones en el perodo 57 de la Legislatura (1997-2000): una coali ..
i~_~~ica del PRI y el PAN, y una coalicin de reforma poltica
compuesta por los qm.t!"Q.llilrtidos de oposicin. C'~ q
El efecto del gobierno dividido se hizo sentir de inmediato en los p oderes
metaconstitucionales de la presidencia. L2.~dicin para el gobierno unifi-
di~~.
~~~~e1~.;~:::i!~~~~~s~~~~J~U~:~~~~~~!:S~:~-.
gobierno federalniilii.a negociado con el PRO y el PAN una reforma poltica
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39. En la primavera de 1994, luego d el asesinato de Luis Donaldo Colosio, el PRI enfren taba
una crisis de liderazgo inusualmente aguda. La muerte de su candidato presid encial dej al PRI
sin un "lder" por unas pocas semanas, y el presidente del partido desafi a Salinas al tratar de
contro lar el nombramien to del candidato sustituto del PRI. El candidato preferido de Salinas,
Ernesto Zed illo, fue finalmente redes/apodo.
40. Los globos de ensayo que insinuaron un relajamiento d e las clusulas antirreeleccion istas
d e la Constitucin (en particular para los diputados nacionales) fueron violentamente bajad os a
fines de 1991 por el ministro del Interior y los lderes parlamentarios, quienes teman que esas re..
formas pudieran conducir a la posible reeleccin del presidente (vase Centeno, 1994, 1).
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Jcffrey Weldon
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ca9:.o no se verificaba por ms t~~O.'1 La tasa de a.Erobacin de lo~ proyectos de ley de ZedIllo enTaCmara de Diputados Hescendi del 9~~a
/ ~ \ primera mitad de su mandato al 90 % en la segunda mita.
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Un mvel del 90 % de aprobacin de los proyectos del Ejecutivo era todava elevado; sin embargo, cuando tuvo la oportunidad de, eSCQg.eIjl cul de
las cmaras enviar sus propuestas (excluyendo los proyectos de leyes sobre
impuestos, por ejemplot._Zedillo envi d85 % de sus proyectos.-primero al
J(Sena.io, donde el PRI mantuvo una mayora durante el perodo 57 de la Le~~islatura, Tambin EQLJ2rimera vez desde 1926, la mayora de las leyes apro~1,adas p or la Cmara de Diputados haban sido iniciadas por diputados y no
-(V'~ ~ el Ejecutivo.
El presidenc~~metaconstitucional sufri un golpe mortal en las elecciones de julio ~uando Vicente Fox, candidato del PAN, gan la presidencia con una pluralidad de los votos, terminando as con 71 aos de go=-.
bierno del PRI. Ningn part~5!0 obtuvo la mayora en riiniP.lua de las
'c;a.maras. En la Cmara'ere Drputados, el PAN y el PRI obtuvieron entre el41
y~'l2 % de las bancas cada u~,?' el PRD conserv poco ms del 10 % Y los
partidos chicos obtuvieron el re~~. Un resultado similar se produjo en el Senado, aunque aqu el PRI mantuvo una posicin ms fuerte, con slo cinco
escaos menos de los necesarios para conformar una mayora.
Con la presiden<;ia de Fax, la condicin para el gobierno unificado ya no
se veri'fiCa.S~argo(existe todava una elevada d~irlina. Por otra parte, Fax no es reconocido como lder del partido por los diputados o senadoO-> ,{ res del P~N, L~lderes arlamentarios del PA~, ~u~ controlan l~
\,A""'. t'.
v. ~.o~~elechvos qu~e!:..~!!.~n_.C,[eaLUna., e.v.a ,.il.., JSCJpliDil, son seecc.lonados
..DG~\\ p~omTI Ejecutivo Nacion~l.(CEN), YDQEQr 10l dipuJ-.dos. El p~
j~0.Aiferencia de 1.0 que ocurra ~n el pasado, ti~,.g sOb~CEN una in-_
tfuencia relativamente escasa.
"-_Dcr~" p[\
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cc)nsec-eciii;la:'aprobacin de los proyectos presentados por el Ejecutivo ha disminuido al 75 % luego del primer ao. Los diputados siguen
produciendo ms legislacin que el presidente. Adems, cada proyecto de ley
del Ejecutivo que ha sido hasta ahora aprobado en la Cmara de Diputados o
en el Senado ha sido antes modificado en por lo menos una de las cmaras.
Las elecciones de mitad de mandato en 2003 pueden otorgar a Fax una
may~~1.i1:-en:t.~3:'jli-i,r~e-~!?fp'~~~g~ara ello, el PAN tendra que obte~;-
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...
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--Como
41. La cuestin de si Zedilla era de hecho el jefe de su partido se resolvi a fines de 1996,
cuando comenz a intervenir ms en los asuntos internos del partido, y en las elecciones de renovacin de 1997 hizo campaa para su partido, Al menos los diputados del PRI lo trataron como lder del partido hasta el 2 de julio de 2000, fecha en que reconoci la derrota del PRI en la televisin nacionaL
42. Salinas tambin tuvo un 99 % de xitos en la Cmara Baja (vanse los datos para 19881997 en Nava PoJina, Weldon y Ynez Lpez, 2000),
211
~t,ll.!l:~~r.l presidencialismo metaconstitucional ya no es un factor relevante en la poltka mexicana. L~?~~gg;!)..t~ ~~disonianos que se.
e~_~entran en laConstitusin estn siendo activados. FlEr~~i~!.t;'y'.el Con~
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