Indicadores transversales para una

gestin pblica relacional

Juan Manuel Murua Gonzlez
Economista. Consultor independiente
Juan de Dios Ramrez Crdoba
Ajuntament d'Esplugues de Llobregat (Barcelona)
Laure Fanega Macas
Ayuntamiento de lHospitalet / Blanquerna Universidad Ramon Llull
juanma@murua.eu
@juanmamurua

Resumen/abstract:
Frente a la creciente complejidad de los problemas y necesidades de la
ciudadana
muchas
administraciones
siguen
organizndose
por
departamentos y tratan de dar respuestas sectoriales a situaciones con
demasiados matices como para ser abordados desde un nico punto de vista.
El deporte es un buen ejemplo de problemticas multifactoriales y de unas
polticas con efectos en muy diversos mbitos. Ante esto han surgido voces a
favor de revisar el papel que juega el deporte pblico en la ciudad y de
repensar su gestin hacia un modelo relacional.
Pero la gestin relacional debe apoyarse en herramientas adaptadas y la
evaluacin e indicadores de seguimiento son claves para ello.
Palabras clave:
Transversalidad, poltica, evaluacin, indicador.

SubTtulo
El deporte cvico como ejemplo de gestin pblica relacional

1. Introduccin
En las ltimas dcadas, con los procesos de globalizacin y de desarrollo de
las redes los problemas y necesidades de la ciudadana se han hecho cada
vez ms complejos y la sociedad se siente alejada de unas organizaciones
pblicas que toman decisiones desvinculadas de sus preocupaciones reales.
El deporte municipal es un rea muy representativa de esta complejidad. Por
una parte, las variables que afectan a la prctica de actividad fsico-deportiva
de la ciudadana son muy variadas, entendindose que los entornos social y
fsico en los que viven las personas afectan directamente sobre esta prctica.
Por otra parte, el deporte municipal se justifica en los efectos positivos que
este tiene en aspectos relacionados con reas ajenas a su intervencin directa
como son la salud, el bienestar, la convivencia, la educacin o la economa.
Esta realidad de alejamiento entre los problemas y necesidades reales de la
poblacin y el modo en que las administraciones actan se observa
claramente en el deporte. Desde hace aos se viene debatiendo sobre la
necesidad de un nuevo modelo de deporte pblico y detrs de este
reconocimiento subyacen dos cuestiones: el papel del deporte en la sociedad
ha cambiado y las dificultades para competir con la empresa privada en una
serie de servicios en los que cada vez resulta ms atractiva la oferta de las
empresas.
Es necesario por tanto sentar las bases para un nuevo modelo de deporte
municipal, un modelo al que denominamos deporte cvico, que se orienta
principalmente a la mejora de la calidad de vida de toda la ciudadana y
atiende a los diversos aspectos sobre los que tiene efectos positivos.
Para ello es necesario partir de una definicin de ese modelo de deporte
cvico, un modelo relacional basado en la transversalidad, la colaboracin y la
cooperacin con el resto de agentes sociales, econmicos y la propia
ciudadana. En el deporte cvico la administracin reduce su papel de
productor o distribuidor de recursos y asume un papel dinamizador y
facilitador de la realidad deportiva local.

Pero este cambio en los modos de gestin requiere de un nuevo conjunto de

herramientas para ser implantado. En este sentido los indicadores juegan un
papel clave a la hora de aplicar efectivamente un modelo de administracin
relacional. De nada sirve plantear una nueva forma de gestionar si el
instrumental que evala y gua dicha gestin no se adapta al nuevo modelo.

2. Hacia un modelo de Deporte Cvico

Pasados ms de 35 aos del surgimiento de los primeros Servicios Deportivos
Municipales podemos observar cmo la sociedad espaola ha alcanzado
cierto grado de madurez deportiva. Los objetivos iniciales con los que
comenzaron, la democratizacin del deporte y la promocin de hbitos
deportivos entre la poblacin, han alcanzado un punto de estancamiento. Los
modelos de gestin pblica se han ido adaptando a las corrientes generales y
el sector privado deportivo se ha consolidado, hasta el punto de que muchas
personas lo consideran una importante competencia para la oferta de servicios
pblicos. Sin embargo qu sentido tiene hablar de competencia privada a los
servicios pblicos? Tiene sentido generar servicios pblicos all donde la
oferta privada puede hacerlo de un modo eficiente y satisfactorio? Cada vez
ms personas de prestigio en el mbito de la gestin deportiva local plantean
la necesidad de una revisin del modelo de deporte municipal.
Partiendo del modelo de Administracin relacional que paulatinamente se est
implantando en algunas ciudades y de un nuevo enfoque de las necesidades y
problemas de la ciudadana en cuanto a hbitos deportivos y de prctica de
actividad fsica, planteamos una serie de aspectos a considerar a la hora de
reflexionar sobre un nuevo modelo de deporte local al que calificamos como
Deporte Cvico por su orientacin plena a la ciudadana. Un modelo de deporte
que sita a la ciudadana en el eje de la poltica social.

El objeto de actuacin: hacia los Servicios Deportivos y de Actividad

Fsica.
La participacin en el mbito deportivo no ha parado de crecer en las ltimas
dcadas, tal como muestran las encuestas que analizan esta prctica. La
Encuesta de Hbitos Deportivos en Espaa (Consejo Superior de Deportes,
2015) que se realiza con una periodicidad quinquenal presentan un
crecimiento constante desde el ao 1975. Los Servicios Deportivos
Municipales han sido en buena parte responsables de este crecimiento, ya que

el principal crecimiento se da en la prctica de deporte para todos, principal

objeto de la accin pblica local.
Esta realidad positiva no debe apartarnos de otra realidad, los ndices de
sedentarismo

entre

la

poblacin

espaola

han

alcanzado

niveles

preocupantes, hasta el punto de considerarse un problema de primera

magnitud pblica en materia de salud. La Encuesta Nacional de Salud en
Espaa 2011/12 destaca que En Espaa cuatro de cada diez personas se
declaran sedentarias en su tiempo libre. El 44,4% de la poblacin de 15 y ms
aos afirma que no hace ejercicio y que ocupa su tiempo de ocio de forma
casi completamente sedentaria (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad, 2014)
La preocupacin por esta aparente anomala, en la que crece el nmero de
practicantes deportivos y aumentan los niveles de sedentarismo, ha llevado a
muchas ciudades a plantear la necesidad de ampliar el objeto de actuacin de
sus Servicios Deportivos Municipales hacia el tratamiento del deporte y de la
actividad fsica, al entender que es al rea de Deportes, junto con las de Salud
y Educacin, las que tienen una mayor capacidad tcnica para actuar sobre el
problema.
Hasta hace unos aos en materia de promocin de hbitos saludables, la
prctica de actividad fsica entre ellos, se enfocaba en factores individuales,
cargando la responsabilidad casi exclusivamente en las personas afectadas.
Desde este enfoque, dotar de unas infraestructuras y servicios deportivos era
suficiente para que las personas pudiesen optar por practicar actividad fsica.
Sin embargo, desde la Salud Pblica se ha advertido que los hbitos
saludables de vida tambin estn vinculados a factores sociales, econmicos,
educativos y estructurales (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad,

2015).

De

acuerdo

este

enfoque,

se

infiere

que

los

comportamientos de prctica de actividad fsica estn condicionados por una

compleja red de factores influenciadores que determinan que una persona, un
grupo o una comunidad sean o no ms activos fsicamente (Sallis et al., 2006).

La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) bajo este enfoque socioecolgico

(Dahlgren y Whitehead, 1992) reconoce la importancia del mbito local a la
hora de crear entornos que faciliten la actividad fsica de las personas y
respalda el concepto de Ciudades Activas. La OMS define una ciudad activa
como aquella ciudad que continuamente crea y mejora oportunidades en los
entornos construidos y sociales y ampla los recursos de la comunidad para
que toda la ciudadana pueda ser fsicamente activa en su da a da. Conoce y
fomenta el valor de la vida activa, la actividad fsica y el deporte. Proporciona
oportunidades para la actividad fsica y una vida activa para todas las
personas (Edwards y Tsouros, 2008)
Es creciente el nmero de municipios que se orientan hacia el modelo de
ciudad fsicamente activa, siendo el Servicio de Deportes un rea esencial para
la puesta en marcha de este tipo de proyectos. En muchos casos, siguiendo
las directrices marcadas por la OMS se inicia con un proceso de planificacin
que ampla el tradicional plan estratgico del deporte local y pasa a
denominarse plan de actividad fsica y deporte, reconociendo de este modo un
nuevo posicionamiento del municipio y de la administracin local a este
respecto.
La aplicacin de este nuevo enfoque, ms amplio respecto al objeto de
actuacin de los Servicios Deportivos Municipales, conlleva un cambio en su
rol habitual. La administracin pasa a ser un agente dinamizador en la
comunidad, se orienta a toda la ciudadana y trabaja de un modo ms integral
y holstico, tratando de actuar desde reas diferentes para generar estrategias
multicomponente.

Integrar el deporte en la agenda poltica

La idea de separar deporte y poltica, con unos orgenes ligados a la
utilizacin del deporte como propaganda de modelos socioeconmicos
estatales, ha alcanzado tambin el nivel local. La mala utilizacin que se ha
hecho del deporte en muchos municipios, emplendolo como herramienta de
promocin casi clientelista y populista, la creacin de instalaciones

injustificables desde un punto de vista tcnico, la concesin de subvenciones

inexcusables o la financiacin de eventos deportivos y del deporte profesional
ms cercanos al pan y circo romano que a una gestin del bien comn, han
generado un gran escepticismo sobre la relacin entre poltica y deporte local.
Sin embargo, que en muchas ocasiones se haya hecho un uso del deporte con
fines propagandsticos, no debe llevar a repudiar la poltica deportiva. No debe
confundirse el uso ideolgico y propagandstico con la Poltica como actividad
orientada a la resolucin de los problemas que plantea la convivencia
colectiva, dejando as al deporte hurfano de ideologa y sin capacidad de
orientarse de un modo u otro a la sociedad.
En otros casos existe una visin interesada que bajo la afirmacin de separar
deporte y poltica, lo que estn apoyando es la ausencia de un discurso
poltico para el deporte, su organizacin y gestin bajo criterios tecnocrticos
y de mercado. La tecnocracia sin ideologa poltica que la oriente acaba
orientndose por el mercado. El deporte municipal, al igual que otros mbitos
en los que la administracin pblica destina recursos, requiere de un
posicionamiento poltico para la toma de decisiones. Los recursos que se
destinan a uno u otro fin son limitados, lo que requiere de decisiones polticas
para establecer qu fines son prioritarios y cules lo son menos. Las
actuaciones pblicas son excluyentes unas de otras, dejando beneficiados y
perjudicados (o beneficiados en menor medida). Estas decisiones requieren de
una toma de decisiones polticas que establezcan las lneas generales del
deporte en el municipio.
A pesar de esta utilizacin del deporte con fines polticos, el discurso poltico
del deporte siempre ha sido secundario dentro del discurso poltico general
(Ibern, 2002). Si bien desde finales de los aos 70 hasta inicios de los 90 haba
una poltica deportiva clara que apost por la generacin de una oferta
deportiva para todos con el objetivo de que dicha oferta generase una
demanda por parte de la poblacin, desde los aos 90 las polticas deportivas
se han difuminado, parece que no encuentran un objetivo claro sobre el que
orientarse. La adopcin del modelo de Nueva Gestin Pblica ha orientado la
gestin del deporte municipal hacia la eficacia y la eficiencia desde un punto

de vista tcnico, obviando en muchas ocasiones la necesidad de una poltica

que marque las pautas a esa gestin.
El deporte, como mbito cultural, educativo y social que es y con la amplitud
de herramientas que maneja, precisa de posicionamiento ideolgico. Los
criterios para apoyar a las asociaciones y clubes, la inversin en instalaciones,
la ubicacin de las mismas, el nivel de calidad de servicios pblicos, sus
precios, los objetivos y contenidos de los programas de deporte en edad
escolar en todas estas cuestiones y en muchas ms, el posicionamiento
poltico debe estar presente.
La ciudadana tiene derecho a entender la lgica que se esconde tras las
propuestas polticas en materia deportiva, lo que puede esperar de cada
partido en funcin de su ideologa. Creemos que el ciudadano debe tener la
opcin de discernir entre una poltica de izquierdas y otra de derechas, entre
una concepcin conservadora de otra progresista. Distinguir entre matices que
aboguen por la expansin, por mejorar la autogestin o por apostar por la
conquista nuevos sectores sociales (Solar, 2011)
Las consecuencias de la falta de discurso poltico en torno al deporte son muy
nocivas para el deporte en general y especialmente para el servicio pblico
deportivo. Se olvida la capacidad que el deporte tiene para transformar la
sociedad, para equilibrarla, cohesionarla y mejorarla. El deporte tiende a
limitarse a una cuestin a gestionar con un criterio meramente tcnico, ms
centrado en sus aspectos de sostenibilidad econmica que a sus capacidades
sociales. Pasa a orientarse hacia unos clientes (reales o potenciales) de
servicios deportivos y se aleja de los intereses ciudadanos, de sus opiniones y
sus capacidades. No tendr la tesis del apoliticismo alguna relacin con la
defensa de los privilegios y comodidades de los grupos nacionales o sociales
dominantes? (Meynaud, 1972)

El pblico al que se orienta: del cliente al ciudadano

La ampliacin del foco objeto de la poltica deportiva local nos lleva a la
ampliacin del propio pblico al que se orientar la poltica. Este pblico pasa

de ser las personas que practican deporte o potencialmente pueden realizarlo,

a ser toda la ciudadana, que aunque no lo practiquen se ve afectada de uno u
otro modo por las decisiones en materia deportiva. Debemos tener en cuenta
que esta decisiones pueden afectar indirectamente a la ciudadana que no
practica deporte. La decisin de ubicar un campo de ftbol en un determinado
barrio de la ciudad afecta considerablemente a la trama urbana y a ciertas
dinmicas sociales, y con ello a la vida de quienes all viven, jueguen a ftbol o
no.
Considerar al ciudadano como cliente es uno de los fundamentos de la Nueva
Gestin Pblica. Esta consideracin ha sido de gran utilidad a la hora de
establecer sistemas de gestin eficientes, eficaces y orientados a la
satisfaccin. Sin embargo la realidad actual nos muestra que a pesar de estos
logros, muchas personas siguen sin practicar deporte y, lo que es ms
preocupante, sienten una importante desafeccin hacia la labor de la
administracin pblica.
Tal como observa la OMS (Edwards y Tsouros, 2008), existen numerosos
factores por los que las personas no practican actividad fsica y limitar las
actuaciones a polticas de oferta puede aumentar los niveles de prctica, pero
se alcanzar un punto en el que el ratio de coste-eficiencia de estas polticas
desaconseje las mismas. Muchas personas no se sienten atradas por la
prctica deportiva, independientemente de la oferta.
Las ciudades que trabajan para que la opcin de vida activa sea la opcin ms
fcil en la vida de todas las personas, amplan el grupo objetivo de sus
actuaciones y su modo de entender el problema de la inactividad fsica. A
partir de este modelo de ciudades activas, el deporte cvico se orienta a toda
la poblacin y, por tanto, a problemticas y propuestas mucho ms variadas
que las que se han manejado habitualmente.

Incorporacin de valores como la equidad y el bien comn

Cualquier proyecto de ciudad debe incluir una responsabilidad social, tratar de
ordenar la convivencia y las actividades en funcin del bien comn y

responder a las contradicciones y desigualdades que el desarrollo de la ciudad

ha podido generar.
La inclusin de criterios sociales en la gestin del deporte municipal no supone
nada nuevo respecto a lo que debera ser una gestin de la ciudad
responsable y orientada al bien general de la ciudadana. Un nuevo modelo de
deporte local o deporte cvico se plantea como una poltica social, entendida
como disciplina que contribuye a aumentar o disminuir el bienestar de
individuos o grupos (Adelantado, 2000). Adems, el deporte habitualmente es
considerado como una herramienta ideal para la cohesin social.
La cohesin social se vincula a los procesos de integracin sociocultural de
aquellas personas que sufren exclusiones y al uso del principio de equidad,
que orientar las polticas pblicas redistributivas de carcter socioeconmico
(Borja, 2013).
Las formas de exclusin social son mltiples, no slo se reducen a aspectos
econmicos y entran en juego cuestiones sociodemogrficas y culturales.
Por una parte, el nivel econmico tiende a ser inversamente proporcional a la
prctica de actividad fsica en el tiempo libre. Este hecho se explica porque las
personas con bajos ingresos tienen jornadas laborales ms largas, menos
tiempo libre disponible y menores posibilidades de acceso a instalaciones o a
otros lugares que fomentan un estilo de vida saludable, tales como calles y
aceras seguras, parques, senderos y jardines comunitarios (McNeill, Kreuter y
Subramanian, 2006) .
Los cambios en las estructuras y modelos familiares se han diversificado y
aumentado el nmero de familias monoparentales. Estas situaciones unidas la
del aumento de mujeres con personas mayores dependientes a su cargo
conllevan un riesgo de exclusin. Este riesgo, unido a una mayor asuncin de
labores domsticas por parte de las mujeres conllevan menores niveles de
prctica de actividad fsica y hacen de la igualdad entre hombres y mujeres un
aspecto fundamental a la hora de plantear un modelo de deporte cvico.
Las personas mayores, especialmente aquellas que viven solas y las personas
con diversidad funcional tambin se encuentran entre los grupos en riesgo de

10

exclusin. El Consejo de Europa promueve un enfoque de la cohesin social

basada en la igualdad de derechos. Uno de estos derechos fundamentales es
el acceso a una salud ptima; la actividad fsica es un elemento esencial para
la salud. Aunque los gobiernos tienen un papel clave, todos los sectores de la
sociedad son responsables de mantener la capacidad de una sociedad para
asegurar la cohesin social y el bienestar de todos (Consejo de Europa, 2004).
Por otra parte, el aumento de los movimientos migratorios y el crecimiento de
poblaciones de muy diversos orgenes tnicos y culturales representan un gran
reto y una gran oportunidad para el deporte cvico y su integracin es de suma
importancia para la cohesin social.
La oportunidad latente es que la actividad fsica y el deporte tienen especial
incidencia en la formacin y desarrollo de capital social mediante las
relaciones y acuerdos que se producen en ellas y que fortalecen la relacin
entre hijos de inmigrantes extranjeros y autctonos (Maza, 2004).
No es razonable esperar que desde el rea municipal de deportes se trate de
reducir directamente los factores que llevan a la exclusin social, objetivo que
supera ampliamente su capacidad de actuacin. Sin embargo, las instituciones
deportivas s pueden trabajar para facilitar que todas las personas puedan
realizar deporte y que ste se convierta en un vehculo para la igualdad.
Desde la asuncin de que no todas las personas tienen las mismas
posibilidades de practicar deporte y de desarrollar una vida activa, por motivos
econmicos, de gnero, edad, raza o religin, resulta necesaria una
discriminacin positiva hacia estos grupos de poblacin y que se oriente hacia
una igualdad de resultados, es decir, que trate de alcanzar niveles de prctica
suficiente en todos los grupos.
Esta discriminacin positiva se materializar en las polticas de precios de los
servicios deportivos, en la organizacin de actividades especficas para
diferentes grupos o en la localizacin de recursos e instalaciones para la
actividad fsica y en la accesibilidad a las mismas. En todos los casos que
favorezcan a las personas con menos posibilidades de acceder a las mismas.

11

Transversalidad: el deporte para hacer ciudad

El deporte es considerado una actividad con un importante efecto positivo
para la calidad de vida de la ciudadana. Estos efectos positivos son los que se
emplean para justificar una intervencin pblica en el deporte.
Una de las principales motivaciones para fomentar el deporte desde las
administraciones pblicas es la mejora de la salud de quienes lo practican. La
investigacin acadmica sobre este aspecto es amplia, hasta el punto de que
a estas alturas nadie duda de esta relacin positiva. Pueden existir salvedades
en funcin del tipo de prctica, su intensidad y las caractersticas de las
personas que lo practican. Sin embargo no se pueden negar los efectos
positivos que tiene la prctica de deporte para todos en la salud general de la
ciudadana.
Otro de los motivos por los que las administraciones fomentan el deporte es
por su capacidad educativa y de fomento de valores positivos entre las
personas que lo practican. Se observa que una prctica deportiva
correctamente guiada es un buen medio para educar en valores como el
respeto a los dems, la tolerancia, la colaboracin, la solidaridad, etc.
El capital social, la cohesin y la integracin tambin son posibles efectos
positivos del deporte, cuya capacidad de generar lazos comunitarios fuertes
se ha demostrado en diferentes investigaciones (Maza, 2004).
El impacto econmico del deporte es objeto de numerosos estudios,
investigaciones y anlisis de todo tipo, desde el impacto del sector deportivo,
de la organizacin de un evento o de contar con un equipo de primer nivel en
la ciudad. El impacto econmico es una de las razones ms empleadas a la
hora de plantear nuevos proyectos o destinar ayudas pblicas a su
mantenimiento.
Asimismo estn los efectos econmicos positivos de la prctica habitual de
actividad fsica y que se traducen en mejoras de la productividad, reduccin
de costes para el sistema sanitario o costes laborales.

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Son muchas las motivaciones con las que se justica la intervencin pblica en
el deporte y sin embargo, las aqu citadas apenas entran entre los parmetros
habituales de gestin del deporte local. Son consideradas externalidades
positivas de la prctica deportiva, como un efecto que ser resultado directo
del fomento de la prctica fsico-deportiva, pero que no pueden gestionarse.
En muchas ocasiones esto se debe al propio modelo organizativo de las
administraciones locales, divididas, departamentalizadas por reas de
especializacin y con escasa relacin operativa unas con otras. De este modo,
podemos encontrar ciudades en las que los eventos deportivos de mayor
tamao se gestionan desde el rea de promocin econmica o turismo; o
actividades deportivas organizadas por el rea de accin social para la
integracin de determinados colectivos y en las que el rea de deportes
apenas interviene ms all de reservar instalaciones.
El deporte tiene un gran potencial en diferentes mbitos y para aprovechar
adecuadamente estas posibilidades deben ser incorporadas en la gestin.
Esta tesitura obliga a la administracin local a fomentar un sistema de trabajo
interdepartamental, en el que las diferentes reas trabajen conjuntamente en el
diseo y puesta en marcha de proyectos compartidos.
El deporte cvico explora sus posibilidades para mejorar la calidad de vida
general de la ciudad, incorporando criterios que habitualmente se encontraban
limitados a otras reas de intervencin. Cuestiones como la capacidad del
deporte como nicho para la creacin de empresas locales, el impacto
urbanstico de determinados equipamientos deportivos en la trama urbana o la
creacin de capital social mediante actividades deportivas entran a formar
parte de los criterios que maneja un deporte cvico para hacer ciudad.

Redes y gobernanza del deporte cvico

Las necesidades ciudadanas no entienden de lmites competenciales. Las
situaciones son complejas y afectadas por numerosos factores, por lo que las
actuaciones deben serlo en igual medida. La capacidad de intervencin sobre
cuestiones como la salud, la educacin, el uso del suelo, la movilidad, la

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igualdad de oportunidades, etc, se encuentra repartida entre diferentes niveles

de la administracin, en el mbito local, provincial, comunitario, estatal e
incluso internacional.
A pesar de las dificultades, es necesario que el deporte cvico se plantee
desde una perspectiva colaborativa con diferentes administraciones, de modo
que puedan generarse actuaciones integrales con las que impulsar la prctica
fsico-deportiva de la poblacin.
Tambin debe cambiar el modo de relacionarse con las iniciativas privadas. Si
bien el auge de las externalizaciones de servicios ha ampliado el modo en que
las administraciones se relacionaban con el sector privado, es momento de
pasar a un verdadero modelo de colaboracin pblico-privada. Este modelo
de partenariado, exige igualdad, coparticipacin de poder entre los socios,
construir confianza, esfuerzos conjuntos y una visin compartida.
El deporte cvico adopta un enfoque pluralista comprendiendo la diversidad de
actores y la necesidad que los gobiernos locales tienen de generar consensos
y buscar puntos de acuerdo para que sus polticas sean aceptadas. Adems
los gobiernos locales tratarn de dinamizar los recursos necesarios para la
elaboracin e implementacin de las mismas y muchos de esos recursos
estarn en manos de otros actores. En este sentido es fundamental operar
bajo una lgica de red de actores, del modo en que se relacionan siguiendo
criterios de gobernanza.
La gobernanza tratar de generar una serie de estructuras y dinmicas de
funcionamiento que impliquen al gobierno, a otros actores institucionales, a
actores del mercado y actores sociales. El Servicio de Deportes Municipal
pasa as de un papel de proveedor o gestor de recursos para la provisin de
servicios, a un papel relacional de facilitador y dinamizador del deporte local.
Bajo este criterio de gobernanza, adems de la cooperacin con otras
administraciones y la colaboracin con el sector privado, juega un papel
fundamental la participacin ciudadana.
El deporte cvico se apoya intensamente en la participacin ciudadana,
entendida de un modo profundo, no slo como proceso consultivo sino como

14

cesin de poder de decisin y empoderamiento en asuntos que afectan a su

propio bienestar. Este cambio supone modificar el funcionamiento de la
administracin, sus modos de trabajo e incluso los propios perfiles
profesionales, que se orientarn ms a gestionar relaciones que recursos.
Las asociaciones deportivas, sociales, culturales, de vecinos sern agentes
clave en estos procesos participativos, entrando a colaborar desde el inicio de
los procesos. Se establecen mecanismos de participacin para el diseo de
las polticas, para su puesta en marcha y para su seguimiento y evaluacin.
Las nuevas tecnologas juegan un papel fundamental no slo como canales
para la participacin, sino tambin como medios que estn revolucionando la
produccin de servicios deportivos. El fenmeno prosumer (Solar, 2011) es
una cuestin a tener en cuenta de cara al futuro de la gestin del deporte en
las ciudades. Es un concepto clave y que plantea una necesidad de cambio
transcendental ya que supone un empujn ms a la ya reconocida tendencia a
la prctica libre de actividad fsica-deportiva de las personas. Gracias a estas
nuevas tecnologas el deporte cvico explora nuevas posibilidades de
coproduccin de actividades deportivas junto con la ciudadana y sus
asociaciones.

15

3. Evaluacin y monitoreo del deporte cvico

La inclusin de nuevos objetivos y el cambio en los modos de trabajo en el
deporte municipal exige la revisin de las herramientas con las que
habitualmente trabaja. La evaluacin de las polticas, programas y proyectos,
as como el monitoreo de la accin pblica mediante indicadores debe
adecuarse a este modelo de deporte cvico.
La evaluacin y los indicadores no son simples herramientas que valoran la
gestin. Hay que tener en cuenta que estas mediciones de la actividad pblica
sern una gua fundamental para la misma y el diseo de los indicadores
influir directamente sobre ella. En este sentido podramos decir que el
indicador hace gestin. Por todo ello, si se trata de reorientar el servicio
deportivo municipal, es necesario revisar los procesos de evaluacin y el
conjunto de indicadores para el monitoreo, orientndolos a los objetivos
marcados e incorporando nuevos criterios ms all de los habituales
heredados de la Nueva Gestin Pblica.

La necesidad de evaluar la poltica deportiva

Sobre la base de las ideas expuestas acerca de la inclusin del deporte en la
agenda poltica, el posicionamiento ideolgico a la hora de establecer las
bases que orientarn la accin pblica en deporte y el diseo de genuinas
polticas deportivas, resulta del todo necesario que estas polticas sean
evaluadas.
La evaluacin es el proceso integral de observacin, medida, anlisis e
interpretacin, orientado a generar un conocimiento sobre una intervencin
pblica, de modo que a partir de las evidencias se permita alcanzar un juicio
de valor respecto a su diseo, puesta en prctica, resultados e impactos
(AEVAL, 2010)
La capacidad de asignar responsabilidades ha sido la principal motivacin
para la evaluacin desde la puesta en marcha de modelos basados en la
Nueva Gestin Pblica. Es necesario superar esta visin estrecha y coactiva,

16

entendiendo que la evaluacin genera un conocimiento til para las

organizaciones pblicas que les permiten comprender mejor sus acciones y
juega un importante papel para el impulso de una democracia participativa.
Por otra parte, debe superarse la reduccin de la evaluacin a criterios
meramente tcnicos, incluyendo premisas de interlocucin social. La
evaluacin de polticas pblicas trata de conectar democracia, control y
eficiencia, entendiendo que sta, en el Sector Pblico, no puede referirse a los
exclusivos criterios del mercado, ni a intereses de oligarquas administrativas.
Las reglas del buen gobierno deben equilibrar la eficiencia con otros criterios
de valor de lo pblico: equidad, cohesin social, corresponsabilidad,
cooperacin institucional (AEVAL, 2010)
Desgraciadamente hay escasas experiencias de evaluacin de polticas
deportivas. Apenas se realizan evaluaciones de los distintos programas que se
implantan y a la finalizacin de los mismos suele hacerse una valoracin
basada ms en las intuiciones y percepciones que en datos contrastados. Por
otra parte, hay una tendencia notable a comunicar y publicitar algunos datos
positivos o negativos, segn quin haga las valoraciones, sin entrar a evaluar
en profundidad la eficacia de dichos programas. En muchas ocasiones la
evaluacin encuentra trabas ya que puede llegar a parecer una prdida de
tiempo y de recursos que se destinan a un fin no productivo, algo que no
genera un producto o servicio directo.
Existen diferentes clasificaciones de la evaluacin de polticas pblicas, segn
el agente que la realice, segn su funcin, segn la perspectiva temporal o
segn el contenido de la misma. Centrndonos en el contenido de la
evaluacin podemos distinguir (Gobierno Vasco, 2014)
a) Evaluacin de diseo: tiene como objetivo analizar la calidad del
diagnstico que sirvi para establecer la poltica pblica, midiendo la
adecuacin entre los objetivos planteados y los problemas detectados
en el estudio de necesidades.
b) Evaluacin de proceso: trata de saber qu ha ocurrido en la
implementacin del programa, qu ha pasado a lo largo del proceso, no

17

los resultados del mismo. Esta informacin es de inters ya que dar

claves importantes acerca de lo que realmente el programa ha sido,
diferencindose de lo que se haba planeado que debera ser.
c) Evaluacin de resultados: sopesa los resultados obtenidos con los
recursos que se han dedicado a ello. Esta evaluacin es importante ya
que relativiza los productos e impactos en funcin de los inputs, con lo
que ha costado el programa. Sin embargo, es fundamental entender
que no es la nica evaluacin que ha de realizarse ya que existen
numerosos impactos que escapan a ella, adems de que habitualmente
se dejan inputs fuera de la misma.
d) Evaluacin de impacto: es la ms conocida y permite conocer si el
programa ha sido efectivo sobre el problema inicialmente planteado y
motivo por el que se implant. Un programa para aumentar la
actividad fsica de escolares realmente consigue aumentar los niveles
de actividad entre la poblacin escolar?

La fijacin de objetivos es fundamental para evaluar el impacto de las polticas,

lo que se har precisamente en la formacin de la agenda poltica. A este
respecto, es importante reconocer la falta de precisin habitual en la
formulacin de polticas pblicas deportivas y de sus objetivos. En demasiadas
ocasiones se parte de un discurso un tanto ambiguo con generalidades sobre
el deporte y la salud, la socializacin, los valores o la educacin, y
posteriormente

tomar

decisiones

sobre

la

marcha

orientndose

justificndose ms o menos con ese discurso. En estos casos en que los

objetivos son difusos o demasiado generales, para tratar de enfocar la gestin
se establecen metas ms alcanzables o medibles en funcin de las tareas a
realizar, perdindose de vista el objetivo general de partida.

18

Indicadores para la gestin del deporte cvico

Es necesario diferenciar la evaluacin de las polticas deportivas del
seguimiento de la accin pblica que se realiza mediante un sistema de
indicadores (AEVAL, 2010). En este caso:

Se trata de una actividad que analiza el progreso de los elementos de

una poltica o programa. El seguimiento mediante indicadores se realiza
a lo largo del tiempo de ejecucin del programa.

A diferencia de la evaluacin que suele realizarse por un organismo o

agente externo, son los gestores de proyectos quienes efectan ese
seguimiento.

No ofrece una visin tan holstica como la evaluacin, aunque hemos de

decir que en muchas ocasiones su perspectiva se ha reducido de tal
manera que aportan una visin excesivamente parcial y reducida de la
realidad, afectando de ese modo al modo de funcionamiento, con
objetivos muy reducidos y departamentalizados.

Un indicador es una expresin cualitativa o cuantitativa observable, que ofrece

informacin til sobre la realidad mediante la relacin de dos o ms variables.
Mediante la comparacin de indicadores a lo largo del tiempo, es posible
conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas marcados
inicialmente y la evolucin del proceso.
La realidad en Espaa en materia de indicadores para la gestin del deporte en
los municipios muestra una gran diversidad. Son muchos los municipios que
limitan su informacin para la gestin a variables de carcter financiero sin
considerar otros aspectos fundamentales de su actuacin. Con estos
indicadores de seguimiento es obvio que la gestin se orientar a la reduccin
de costes y la eficiencia econmica.
Por fortuna son cada vez ms los municipios conscientes de que el aspecto
econmico, si bien importante, no es el nico dentro de una gestin pblica
dirigida a la ciudadana. Con la inclusin de nuevas ideas procedentes de la
Nueva Gestin Pblica, se incorporaron herramientas como la planificacin
estratgica o la gestin de la calidad, que han tenido su reflejo en el cuadro de

19

indicadores que manejan estas administraciones pblicas. Es de destacar el

auge que tiene la aplicacin del Balanced Scorecard (Kaplan y Norton, 1992)
especialmente en las ciudades de tamao medio y grande. El gran valor del
Balanced Scorecard (Cuadro de Mando Integral) es que, aunque sigue
poniendo nfasis en la consecucin de los objetivos financieros tambin
incluye otras variables que afectan a la consecucin de los mismos,
mostrando las relaciones causa-efecto entre los objetivos a corto plazo y la
estrategia corporativa a largo plazo (Lpez et al., 2007)
La aplicacin del Cuadro de Mando Integral en las organizaciones del sector
pblico se est extendiendo y muchas de ellas han incluido nuevos criterios
ms all de los conocidos de eficiencia, eficacia y economa. Entre estos
criterios destacan los siguientes (Mora y Vivas, 2001):

Excelencia, orientndose a la calidad de los servicios.

Efectividad, cuantificando el impacto que la gestin pblica tiene sobre

el total de la poblacin.

Equidad, considerando que los bienes o servicios pblicos deben

presentar un acceso igualitario a toda la ciudadana

Sostenibilidad: tratando de mantener un servicio de calidad aceptable

a lo largo del tiempo, incluyendo las generaciones futuras, por lo que se
incorporan consideraciones medioambientales.

La inclusin de estos criterios en el Cuadro de Mando Integral es muy positiva

para la comprensin de situaciones y relaciones que los indicadores clsicos
no alcanzaban a monitorizar. A partir de este modelo, planteamos la
incorporacin de nuevos criterios que proporcionen una visin ms holstica
de la realidad de los problemas y necesidades de la poblacin e integre la
visin de la ciudadana en la evaluacin y seguimiento de la accin pblica.

Transversalidad
A pesar de la inclusin de nuevos criterios en el Cuadro de Mando Integral de
los servicios pblicos deportivos y de la consideracin de relaciones causaefecto ms complejas, la ptica sigue siendo sectorial.

20

La perspectiva sectorial en estos Cuadros de Mando Integrales permite

analizar los cambios, resultados e impactos atribuibles a la implementacin de
los propios programas y proyectos del servicio deportivo. Aporta significativas
mejoras para la gestin de los programas pblicos, pero deja an pendiente la
necesidad de evaluar el efecto de las polticas convergentes (Morin, 1994).
Dados los variados efectos que el deporte tiene en la calidad de vida de la
sociedad y las muy diversas motivaciones que justifican la intervencin pblica
en el deporte (salud, educacin, valores, cohesin social, equidad, capital
social, economa), el modelo de deporte cvico debe incorporar estos
efectos en su cuadro de mando para orientar su gestin al mejor logro de los
mismos.
Es necesario agregar una perspectiva transversal al conjunto de polticas de
fomento de la actividad fsico-deportiva y de igual manera, a las herramientas
para la gestin de esas polticas, de sus programas y proyectos. Entre estas
herramientas es obvio que la evaluacin y el sistema de indicadores son claves
a

la

hora

de

incorporar

esa

transversalidad

permitir

gestionar

adecuadamente el deporte dentro de la complejidad contempornea.

La transversalidad se har efectiva en todas las fases de la construccin de
indicadores, siendo esencial que las actuales reas departamentales colaboren
en la identificacin, la construccin, la validacin y la toma de datos para el
clculo de los mismos.
Un esquema bsico de evaluacin matricial permitir mejor sinergia entre
diferentes polticas y programas gubernamentales, con probabilidad de un
visible impacto sistmico (Pulido, 2001). De este modo, resulta indispensable
que se generen indicadores cruzados a partir de datos que histricamente han
estado dispersos en los distintos departamentos. Indicadores a partir de datos
de prctica deportiva con datos de salud, sociales o econmicos son cada vez
ms necesarios para gestionar un deporte que mejore la ciudad.
Tanto el diseo de los indicadores, la identificacin de las fuentes de datos
como el cruce de datos para el clculo de indicadores transversales podemos
encontrarlo en aquellas ciudades en las que el rea de salud, habitualmente

21

vinculada a otra administracin no municipal, colabora con el rea de deportes

en la derivacin de pacientes hacia servicios deportivos que promocionan la
actividad fsica. De este modo podemos encontrar indicadores como el
porcentaje de pacientes derivados desde el servicio de salud que
efectivamente acuden al servicio de orientacin a la actividad fsica, el grado
de adherencia de dichos pacientes o porcentaje de pacientes derivados que
acuden al servicio y mejoran su salud. Estos indicadores nos dan una imagen
del resultado de estos programas de salud y actividad fsica y de su
efectividad.
Otro ejemplo es el de las colaboraciones entre deportes y las reas de
coordinacin territorial y barrios. En estas colaboraciones se genera
informacin interesante sobre el efecto de las instalaciones deportivas, con
indicadores como el nmero de abonados a una instalacin que vive a menos
de un kilmetro de distancia de la misma. Este indicador transversal nos
muestra el efecto de las instalaciones deportivas sobre el rea urbana en la
que se asienta.
El ratio entre el porcentaje de poblacin de origen inmigrante abonada a los
servicios deportivos municipales y el porcentaje de esta poblacin entre la
poblacin total se est utilizando para monitorizar la aceptacin de los
servicios deportivos entre las personas que provienen de otros pases.
Estos ejemplos de indicadores que cruzan informacin que habitualmente
trabajan distintas reas, permiten a las personas responsables monitorizar los
proyectos transversales que trabajan desde un modelo de deporte cvico.

Participacin
La Nueva Gestin Pblica logra que las administraciones sean ms eficaces y
eficientes, pero apenas se orienta a que las polticas, programas y proyectos
sean pertinentes para la ciudadana ms all de las evaluaciones de calidad.
Para lograrlo el camino ms sencillo y directo es hacer que las propias
personas beneficiarias de la actuacin pblica participen en todo el proceso

22

poltico, en la definicin, en el diseo, en la puesta en marcha y, por supuesto,

en el seguimiento y evaluacin.
La creciente demanda por parte de la sociedad civil de participar activamente
en la toma de decisiones pblicas, as como las posibilidades que ofrece
internet, las redes sociales y herramientas digitales ofrecen un marco perfecto
para incluir la participacin ciudadana en todo este proceso. Sin embargo, los
retos y potencialidades que este nuevo escenario plantea no estn siendo
abordados adecuadamente (Paisaje Transversal, 2015).
El sistema de indicadores para el deporte cvico incluye por una parte
indicadores sobre el grado de participacin ciudadana en las decisiones e
implementacin de proyectos relacionados con la actividad fsica.
Adems mediante instrumentos de participacin atractivos y dinmicos la
ciudadana toma parte en el diseo de unos indicadores que reflejen ms
adecuadamente los objetivos que esperan de la poltica deportiva municipal,
as como las cuestiones que identifican con su propio bienestar y bienser.

23

4. La oportunidad tecnolgica
El avance actual de la tecnologa y el acceso a mltiples fuentes de
informacin van a tener un papel muy importante en la adaptacin de la
gestin pblica para dar respuesta a las nuevas complejidades urbanas.
La capacidad de acceso a una gran cantidad de datos de fuentes y formatos
muy diversos ha aumentado exponencialmente en las ltimas dcadas. La
sociedad tiene la posibilidad de estar mucho mejor informada acerca de lo que
pasa a su alrededor y compararlo con otros lugares. Como resultado, las
tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) y el desarrollo de las
redes han revolucionado el vnculo entre la ciudadana y las organizaciones
que gobiernan en su nombre.
El desarrollo de las TIC conlleva un fenmeno que supera las meras cuestiones
de hardware y software, afectando de lleno en aspectos polticos y
organizacionales. En la medida que la tecnologa se incorpora ms
profundamente en las organizaciones se modifican las estructuras jerrquicas,
se transforman los procesos de trabajo, se redistribuyen los recursos y se
replantean los flujos de informacin.
En la actualidad, pese a todo el desarrollo tecnolgico, muchas ciudades no
estn aprovechando esa capacidad y mantienen gran cantidad de informacin
siguiendo el modelo departamentalizado de pocas anteriores. Como
consecuencia, estas ciudades no estn aprovechando los datos para
convertirlos en conocimiento e informacin valiosa para los distintos niveles de
gestin municipal.
El almacenamiento de esta informacin en sistemas independientes en
departamentos aislados, impide tener una visin operativa global, dificulta la
coordinacin de las actuaciones de las distintas reas y limita la capacidad de
generar respuestas transversales y coordinadas. El desarrollo tecnolgico
ofrece interesantes oportunidades para la transversalidad requerida por el
deporte cvico.

24

Big Data
El Big data es un concepto que hace referencia al almacenamiento de grandes
cantidades de datos y a los procesos empleados para su anlisis. Sin nimo
de defender el excesivo optimismo que de l hacen las grandes empresas
tecnolgicas y aclarando que su utilizacin por parte de la administracin no
es neutra e incluye consideraciones subjetivas y normativas, la capacidad del
Big data abre un interesante campo para el desarrollo de un modelo deportivo
orientado a la mejora de la calidad de vida en la ciudad.
La transversalidad y la participacin en las polticas, programas y proyectos
deportivos resultan mucho ms sencillas al contar con informacin compartida
en formatos comunes.
Puede

generarse

nuevo

conocimiento

acerca

de

los

patrones

de

comportamiento en materia de deporte y actividad fsica de los distintos

segmentos de la poblacin. El anlisis de estos grandes volmenes de datos
permite nuevos enfoques a los problemas y necesidades ciudadanas, sus
causas y consecuencias. De este modo se podrn implementar actuaciones
ms adecuadas a cada grupo de poblacin. Podrn comprenderse nuevas
relaciones causa-efecto ms all de las planteadas por los clsicos cuadros de
mando.
Todo este desarrollo del Big data debera acompaarse en paralelo del Open
data, estimulando la transparencia, la rendicin de cuentas y la promocin de
una ciudadana activa. Una adecuada utilizacin del Big data permite ahondar
en nuevas formas de gobernanza colaborativa del deporte con agentes
econmicos, sociales y ciudadana, buscando nuevos lugares de encuentro
para el bien comn.

Apps deportivas
El

creciente

uso

de

aplicaciones

deportivas

en

smartphones

la

monitorizacin de las actividades en las redes sociales ofrecen una

25

informacin muy til para gestionar una realidad imparable: el aumento del
deporte fuera de cualquier organizacin y especialmente en el espacio pblico.
El anlisis de estas prcticas deportivas, de los lugares ms habituales, nos
permite conocer esa realidad actual y que hasta ahora era de difcil
comprensin por parte de quienes gestionan el deporte municipal y que tienen
consecuencias en la calidad de vida de la ciudad. En algunas ciudades
comienzan a detectarse conflictos por el uso del espacio pblico para
determinadas actividades deportivas. Este anlisis permite identificar esos
lugares potencialmente conflictivos y plantear nuevas soluciones a dichos
problemas.

Participacin
El desarrollo de las TIC facilitar los procesos de participacin ciudadana,
tanto en la definicin e implantacin de programas deportivos como en la
propia produccin de actividades deportivas gracias a la simplificacin de
procesos. La evaluacin, el diseo de indicadores, su seguimiento y control
por parte de la ciudadana se simplifican en gran medida gracias a las TIC
Todo ello ahonda en el papel relacional de la administracin en un marco de
deporte cvico. Un rol dinamizador, redistribuidor y orientado hacia el bien
comn. Un nuevo rol que no supone una dejacin de sus funciones a los
designios del mercado ni a la buena voluntad del tercer sector o la ciudadana.

26

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