SCJN Evol Art 115 Const

El Municipio Mexicano y Evolucin
del 115 Constitucional

M. en C. Juan Manuel Rodrguez Valadez
El municipio mexicano y evolucin del

Artculo 115 constitucional
Por: Juan Manuel Rodrguez Valadez1
Para mi hermano Jaime Rodrguez

Valadez, por la fraterna actitud que me ha
brindado; y, por ese vaco que sinti en su
corazn.
Introduccin:
Agradezco
la atenta invitacin que me hiciera la Casa de la
Cultura Jurdica en el Estado de Zacatecas, dependiente de la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin para participar en el Diplomado
Superior de Cultura Jurdica, para disertar acerca del Municipio
Mexicano y Evolucin del artculo 115 Constitucional.
El
municipio surgi con la necesidad del hombre de agruparse

socialmente para hacer posible su convivencia y proteccin. De esta
manera, el municipio ha sido la reunin de varios individuos o familias
ligadas entre s por el vnculo de muchos siglos y de hbitos no
interrumpidos, de propiedades comunes, de cargas solidarias y de todo
lo que contribuye a conformar lo que podra denominarse como una
sociedad natural domiciliada.
Por
ello, la existencia de los municipios ha tenido profundos

cimientos sociales que se han desarrollado con la influencia del poder
1
Maestro en Docencia e Investigacin Jurdicas; Profesor e investigador en rea de Derecho Pblico y

miembro del Centro de Investigaciones Jurdicas, ncleo Didoro Batalla de la Facultad de Derecho
de la Universidad Autnoma de Zacatecas.

pblico. Naci de la vida en comn, del disfrute pro indiviso de ciertos

bienes y de todas las relaciones que de aqu se derivaban.
No
ha sido una simple circunscripcin territorial, con un fin

poltico; sino, una sociedad en la que el fin religioso, el cientfico, el
artstico, el econmico, y en una palabra, todo cuanto ha de cumplir el
hombre se ha desarrollado y ha dado medios para su consecucin.
El
municipio ha sido la forma de gobierno que ha estado ms

cerca del individuo, y que es y ha sido uno de los elementos bsicos en
que descansa nuestra organizacin social y poltica. En el municipio se
ha estado en contacto con la vida cvica en sus distintas fases, tanto
electorales como patriticas que han ocupado la atencin ciudadana. 2
La
Constitucin de nuestro pas ubica al municipio libre, como

base de divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa
de los Estados.
Doctora Mara del Carmen Salinas Sandoval. Semblanza histrica del municipio en
Mxico. Investigadora del Colegio Mexiquense, A.C. Participacin con motivo de la
conmemoracin del 478 Aniversario de la Fundacin del Primer Ayuntamiento en la
Amrica Continental. El CEDEMUN. Con motivo de la presentacin de su sistema de
consulta en disco compacto Los Municipios de Mxico.

Captulo I:
El municipio Mexicano
1.1. Concepto etimolgico de municipio

La
palabra y concepto jurdico de municipio, surgi por vez

primera en Roma.
El
vocablo Municipio proviene del latn, que se compone de dos
palabras: el sustantivo Manus munare que se refiere a cargas y

obligaciones, tareas, oficios; y del verbo Capere, que significa tomar,
hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De estos vocablos se deba
entender, que a cambio de gobernarse a si mismos los pueblos
sometidos por Roma, deban pagar un tributo, en suma el manus y el
capere.3
De
la conjuncin de estas dos palabras surgi el trmino

municipium, que defini etimolgicamente a las ciudades en las que los
ciudadanos tomaban para s las cargas necesarias, tanto personales
como patrimoniales, para atender los asuntos y servicios locales de esas
comunidades.
El
concepto de Muncipe, hace alusin a gobernantes y a los

habitantes de las circunscripciones municipales o municipia, trmino
para referirse a las ciudades que en el derecho romano otorg la calidad
de autnomas en su manejo administrativo.4
ROBLES MARTNEZ, Reynaldo. El municipio. Editorial Porra. Cuarta Edicin. Mxico 2000. p.
26.
4
dem.
3

El municipio, se le ha definido de diversas maneras:

(...)es un efecto de la sociabilidad, como tendencia (...)
a institucionalizar las relaciones sociales. Se produce
como mediata agrupacin natural y como inmediata
unidad socio-poltica funcional, aglutinada en forma de
asociacin de vecindad, siendo por excelencia la forma
de agrupacin local: (...) es fuente de expresin de la
voluntad popular y en consecuencia, atiende a sus
fines propios como institucin y a los de sus
componentes como asociacin de stos. 5
Tambin se le entiende, como:

Una sociedad necesaria, orgnica y total establecida
en determinado territorio y que tiende, con
personalidad jurdica definida, a la realizacin de
aquellos fines pblicos que trascendiendo de la esfera
de la familia no llegan, sin embargo, a la en que se
desenvuelven otras entidades de carcter poltico
(provincias, regiones, Estado, Unin de Estados).6
Mientras que para otros, es:

La organizacin Poltico-Administrativa que sirve de
base a la divisin territorial y organizacin poltica de
los estados miembros de la Federacin. Integran la
organizacin poltica tripartita del Estado mexicano,
Municipios, Estados y Federacin.7
5
OCHOA CAMPOS Moiss. La reforma municipal. Editorial Porra, cuarta edicin. pp. 28
y 29.
6
Definicin contenida en la Enciclopedia Espasa Calpe.
7
Diccionario Jurdico Mexicano. Editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de
la UNAM/Porra.

Ponderando
otras
de
sus
caractersticas,
se
entiende
por
municipio a:
(...) la institucin Jurdica, Poltica y Social que tiene

como finalidad organizar a una comunidad en la
gestin autnoma de sus intereses de convivencia
primaria y vecinal, que est regida por un
ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la
divisin territorial y de la organizacin poltica de un
estado.8
La
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,

considerada en la dogmtica jurdica como el sustento normativo
fundamental, contempla al municipio como base de la divisin poltica y
administracin territorial de los estados.
Muchas
son las concepciones imperantes sobre la institucin
vecinal, desde que es una sociedad natural domiciliada en la visin

iusnaturalista, hasta la concepcin juspostivista que impera en nuestra
Constitucin, y que lo sita como demarcacin territorial con relativa
autonoma y patrimonio propio, base de organizacin poltica y
administrativa en que se integran los Estados.
Atendiendo
a su origen, el jurista e investigador Moiss Ochoa

Campos, dice que el antecedente ms remoto del municipio se ubica en la
polis griega; afirmando que para Platn, el municipio:
QUINTANA ROLDN, Carlos. El Derecho Municipal. Editorial Porra. Tercera edicin.

Mxico 1999. p. 2.

(...) encuentra el origen de la polis, en las necesidades

diferenciadas de los hombres y en la divisin del
trabajo de ellas.9
Otros autores, definen la figura municipal, como:

Rudolf
Roker: la parte del instinto biolgico, con tendencia a la
conservacin de la especie. Atribuye la instauracin a las religiones, al

instinto de conservacin del hombre, por la necesidad de apaciguar el
temor ante un mundo poblado de espritus que su poder imaginativo
haba creado.
Gilberto
Loyo: sostiene que la cuestin del origen de la Sociedad
Poltica se ha planteado en el sentido de saber, si por el aumento

numrico de las familias y por el crecimiento del nmero de miembros de
ellas, se origin la organizacin municipal, primero como una comunidad
ms bien autrquica y despus como miembro del Estado.
Agregando, que no slo el aumento del nmero de familias, sino el
crecimiento numrico de la familia, producido por la evolucin y los

progresos en las costumbres y en la economa, por la ocupacin de
territorios con condiciones favorables para el sistema de produccin, que
se tradujo en mejor alimentacin, demuestran que es factor de primera
importancia en el origen de la Institucin Municipal el hecho
demogrfico.10
Ms definiciones nos vierte Moiss Ochoa Campos, citando a otros
tratadistas, que dicen:
OCHOA CAMPOS,, Moiss. La reforma .. Op. Cit. p. 24.

Idem. p. 27.
10

Garca Oviedo: afirma que el Municipio es una agrupacin natural

de familias, formando una colectividad con fines propios y por lo tanto
diferentes de los de sus componentes, ya sean familias o individuos.
para Adolfo Posada: el Municipio, es el ncleo social de vida

humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades
de la vecindad concluyendo en que el Municipio, es una unidad
funcional.11
Ahora
bien, la definicin que expresamente contempla nuestra

legislacin, lo ha definido, estructurado y regulado en el artculo 115
vigente de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Los Estados adoptarn para su rgimen interior la
forma de Gobierno Republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su divisin territorial y
de su organizacin poltica y Administrativa el
Municipio libre conforme a (...)".12
1.2. Aspecto histrico
El Municipio tiene sus orgenes desde la poca clsica griega; y en
Roma, Cicern lo defina como:
(...) una ciudad que se gobernaba por sus leyes y

costumbres y, gozaba de la vecindad romana. 13
11
Ibd. pp. 28 y 29.

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Delma. Dcimo
sptima edicin. Mxico 1993. pp. 78-81.
13
Definicin de Felipe Tena Ramrez.
12

Concretamente
en la poca romana el municipio, present el

siguiente horizonte histrico:
a) La Monarqua 753 A.C. al 509 A.C
En los ltimos aos de este

perodo inici el
uso del
concepto de muncipes
referido a los habitantes de
las ciudades que tenan pacto
con Roma.
b) La Repblica 509 A.C. hasta 29 A.C.

c) El Imperio
29 A.C. al 476 D.C.
Posteriormente se generaliz
el trmino municipium, sobre
todo en el Imperio, donde
prolifer esta denominacin.
(*)
Las categoras de municipios reconocidos en esa poca eran:

1.- Municipia Socii: Que surgen de los pueblos ms cercanos a Roma;
eran sus socios. Gozaban de plenitud de derechos.
Municipia cum sufragio.
2.Municipia Estos surgieron por convenios o pactos;
posteriormente Federata: muchos de ellos llegaron
foederata:
a contar con sufragio.
3.- Municipia Coercita
Resultaban de la dominacin militar. Carecan de

los Coerita: ius suffragii y no tenan derecho a
enviar representantes a Roma.14(*)
La
organizacin del municipio romano comprenda la ciudad

principal, as como una extensin muy variable de terreno en donde se
14
QUINTANA ROLDN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. p. 33.

asentaban algunos ncleos de poblacin, todos sometidos a la autoridad

del municipio.
Los
habitantes del municipio se compona de los muncipes o
ciudadanos, mismos que haban nacido en la circunscripcin o por

haber sido reconocidos con este ttulo por la Curia; y los Incolae o
domiciliados, quienes eran obligados a pagar las cargas, pero no podan
desempear cargos curiales.
A la Curia, le corresponda la direccin de los asuntos locales. Sus
miembros que eran los Decuriones, constituan la clase ms elevada de

la ciudad.
En
cuanto a cargos y magistratura, encontramos cierta

uniformidad en las diversas etapas de la evolucin del municipio
romano:
a).(los
Duunviri:
ediles) Encargados directamente de la administracin

municipal y auxiliados por dos ediles a quienes
competan las labores de polica, vigilancia de
mercados, pesas y medidas y cuidado de los
edificios pblicos.
b).- Los Cuestores: Encargados de las finanzas del erario municipal.

c).- Los Pontfices Se encargaban del culto municipal; y los Seviros
Augustales;
y augures:
d).- El defensor Creado para defender a la plebe de injusticias y
violencias.15
ciuitatis.
Los
cargos municipales se ocupaban por un ao, salvo los que
fueran vitalicios en la Curia. Los ediles, los cuestores y dems

15
dem. pp. 34 y 35.

funcionarios deban caucionar su gestin, otorgando fianza como

garanta de su honradez. Existan severas sanciones para quienes
hicieran malos manejos de los recursos del municipio.
1.2.1. El antiguo municipio espaol

Sintticamente podemos enumerar:
Esta es obvia en la integracin de las
municipalidades Ibricas. Las autoridades y
Influencia Romana: funcionarios fueron las propias del municipio
latino, esto es: la Curia, los Duunviros, los Ediles,
los Cuestores.
En el ao 415 D.C. los Visigodos dominan a la
Pennsula Ibrica. El Municipio conserv la
organizacin y funcionamiento del imperio
Romano. Dos instituciones visigticas son de
destacarse: El Conventus Publicus Vicinorum y
Influencia Visigoda: el Placitum. La primera, asamblea de todos los
habitantes
para
resolver
cuestiones
administrativas (seguramente antecedente de los
cabildos abiertos de la Espaa Medieval). La
segunda, reuna a los hombres del municipio, con
un marcado carcter judicial.
Influencia rabe:
La ocupacin de siete siglos (711 al 1492 D.C.). Si

bien no se integr un municipio hispano-rabe,
por la notable diferencia de culturas, idiomas,
religin, tenemos palabras rabes que fueron de
uso frecuente en cuestiones municipales, como:
10

Alcalde (Alkade que significa Juez) Alguacil (Al

wasir), gendarme, polica.
Polmica
sobre la desaparicin del municipio Hispano-Romano-
Visigtico en la pennsula Ibrica: las ideas de Eduardo Hinojosa y de

Claudio Snchez de Albornoz y las ideas de Herculano y de
Gumercindo de Azcrate.
Los dos primeros historiadores

sostienen que el municipio hispano
medieval tiene su origen en el
Romano-Visigodo.
En esta poca desaparece la

Institucin Duunviral; que los
caballeros nada tienen que ver con
los curiales, pues ni tenan a su
cargo la administracin municipal,
ni eran responsables del pago de los
impuestos, de los cuales estaban
exentos y que el Concilium era una
institucin distinta del Conventus
Vicinorum.
Herculano y de Azcrte sostienen El municipio Romano, aunque

que el municipio hispano medieval decado en verdad de su antigua
tiene origen en el Romano-Visigodo. grandeza, transformado y unido a
otros
nuevos
elementos,
no
desapareci, sino que subsisti
despus de la invasin hasta la
revolucin comunal de la edad
media.
La evolucin histrica del municipio espaol:

11

(...) se puede resumir como sigue; aparece en Roma

como ttulo concedido a ciertas ciudades por ella
conquistada. Era el municipio romano, segn
Azcrate, una concesin graciosa y un privilegio. El
municipio romano posea una organizacin popular.
Era el pueblo congregado en asamblea, quien
designaba a sus representantes y gestores. La <Lex
Iulia municipalis> (45 a. de J. C) regul la
organizacin municipal romana.
A pesar de la invasin de los brbaros y del
establecimiento del imperio visigtico la institucin
del municipio no pudo ser destruida, sobreviviendo a
su vez a la invasin rabe y transformndose y
engrandecindose durante las luchas de la
reconquista.16
1.2.2. Los fueros municipales

de la baja edad media
Los
privilegios o fueros municipales (Cartas Pueblas) obedecieron

en mucho a las actividades de la reconquista en las que los reyes se
enfrascaron por largos siglos.
Segn
el Diccionario de Historia de Espaa, define al fuero
municipal:
El estatuto jurdico privilegiado de las ciudades o

poblaciones medievales, la redaccin o expresin
Diccionario Jurdico Espasa. Editado por Espasa Calpe. Fundacin Toms Moro. Madrid Espaa.
1998. p. 661.
16
12

escrita de los privilegios concedidos a la localidad por

el Rey o el Seor, de la autonoma mayor o menor del
Consejo o Municipio y del derecho local en su
conjunto o solamente en alguno de sus aspectos. 17
El contenido de las Cartas Forales (fueros municipales) se resume
en los siguientes puntos:
l.- Igualdad ante la ley, expresamente establecida en

el Fuero de Cuenca (...)
2.- La inviolabilidad del domicilio.
3.- Justicia. El vecino est sometido a sus jueces
naturales, elegidos por l o por su concejo (...)
4.- Participacin en la cosa pblica. Los vecinos
eligen libremente los magistrados concejales (...)
5.- Responsabilidad de los funcionarios. 18
El
Municipio aprovech la debilidad en que se encontraba el

monarca en la edad media en Espaa, y a peticin de ste, para
contener las pugnas que tena con los seores feudales, se fortaleci al
gobierno vecinal logrando una amplia independencia y fueros. Sin
embargo en el siglo XVI, los comuneros de Castilla libraron la batalla de
Villalar en contra del absolutismo de Carlos V, la victoria se decidi en
favor del absolutismo, y con ello signific la derrota y prdida de la
autonoma municipal as como de sus facultades ejecutivas, legislativas
y judiciales. Nunca ms el municipio en el mundo ha vuelto a tener
aqullas facultades de manera plena.
En
suma, cuando el monarca espaol enfrentaba a los moros,

alentaba la formacin de ciudades (mismas a las que despus les
17
18
QUINTANA ROLDN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. pp. 41-42.

dem.
13

reconoca representacin en las Cortes o asambleas legislativas del

reino), toda vez que stas le ayudaban a enfrentar a los musulmanes.
Esos
burgos expresaron el apogeo y decadencia del municipio

medieval espaol, con la derrota de los comuneros de Castilla en la
batalla de Villalar.
Desde
el siglo X hasta principios del XIII, la evolucin de las

instituciones comunales fue creciente. Estos siglos fueron en el mundo
el apogeo municipal. Del concilium germnico surgi el concejo de
amplia autonoma poltica y administrativa.
... Haba dos clases de concejos:
Uno que se convocaba al son de la campana y una
vez reunidos los vecinos, discutan y votaban sobre
los diversos asuntos, as surgi el concejo o Cabildo
Abierto.
El otro estaba compuesto de los funcionarios
(Alcalde, Merinos, Sayones, etctera) que se reunan
en privado, dando origen al Concejo Municipal o
Cabildo secular llamado Ayuntamiento".19
El
municipio espaol clsico en la Edad Media no era una

institucin puramente administrativa como lo haba sido en Roma,
sino un organismo que tena fueros lo cual lo converta en institucin
poltica con leyes propias, que aplicaban sus autoridades con
independencia y fuerza militar; su nico lmite radicaba en esas
repblicas el reconocimiento de la autoridad del rey.20
19
Apuntes de ARAGN SALCIDO, Mara Ins. En el Diplomado en Derecho Municipal.

Universidad Cuauhtmoc campus Guadalajara. Mimeo. Guadalajara 1998.
20
Diccionario Jurdico Espasa. Op. Cit. p. 661.
14

1.2.3. Antecedentes del municipio mexicano
Se afirma que el municipio mexicano, tiene sus antecedentes ms
remotos en el Calpulli forma de organizacin social de los Aztecas.
Segn Moiss Ochoa Campos:

(...) el municipio prehispnico lo encontramos en
los grupos familiares o clanes, cuyos miembros
explotaban la tierra en comn.21
Reitera Ochoa Campos, que nuestro primitivo municipio lo fue de
carcter agrario. Fincado en relaciones de parentesco y de derecho

consuetudinario, los calpullis no eran elementos aislados sino
constituan clanes, y estos a su vez tribus; sustentados en ese derecho
consuetudinario, se respetaba las jerarquizaciones de poder en l;
designaban a sus funcionarios que tenan facultades, algunos de
carcter administrativo y otros judiciales; tal situacin organizativa, nos
demuestra la existencia de incipientes municipios. 22
En 1519, Hernn Corts, a nombre del Rey Don Carlos, fund en
nuestro pas el primer municipio en la Amrica Continental, conocido

como la Villa Rica de la Vera Cruz.
Con
la fundacin, La Armada se transformaba en un municipio

espaol gobernado democrticamente por un Cabildo. Se nombraron:
RODRGUEZ VALADEZ, Juan Manuel. Apuntes de Derecho Constitucional Mexicano. Facultad

de Derecho de la Universidad Autnoma de Zacatecas. Zacatecas 2000. p. 84.
22
dem.
21
15

Alcaldes, Regidores, Alguacil Mayor, Procurador General, y escribano del

Ayuntamiento, etctera.
El
Cabildo recin constituido decret el cese de Corts como

Capitn General y Justicia Mayor, (poderes que tena otorgados por
Diego de Velsquez, gobernador de Cuba, contra quien se haba
rebelado por pretender relevarlo del mando de la expedicin) y luego, lo
nombr Capitn General y Justicia Mayor.
La
creacin del Municipio, bajo las reglas del Fuero de Castilla,

legitim a Corts el mando de la expedicin. Como quiera entenderse,
triquiuela o ficcin o aguda perspicacia jurdica constituy el acto que
dio origen y legitimaba la conquista de este pas. El segundo municipio
establecido por Corts en tierras mexicanas, fue en la ciudad de Mxico
inmediatamente despus de la cada de la gran Tenochtitln, hacia el
ao de 1520. Tres siglos de dominacin espaola y la mezcla de razas
ser la base de nuestra nacin.23
Cuando en 1519, cuando Hernn Corts fund la Villa Rica
de la
Vera Cruz, se integr el primer ayuntamiento en las colonias de Amrica;
desde ese momento encontramos la combinacin de elementos
prehispnicos e hispnicos, aunque con una preponderancia de los
segundos. No desaparecieron las formas de organizacin polticoadministrativas locales, conocidas como los calpulli o barrios de los
aztecas o mexicas, que tenan una forma de organizacin poltica,
econmica y social integrada por varias familias; el calpulli aunque tena
que tributar tanto al Imperio Azteca como a su Tlatuani, constitua una
unidad autnoma que poda reproducirse a s misma.
El
gobierno y la organizacin locales cobraron una importancia

fundamental en la poca colonial, para el conquistador constituy un
Cfr. Moiss Ochoa Campos en su obra El Municipio, asevera que el segundo municipio lo fund
Corts en Tepeaca (Puebla) el 15 de agosto de 1520, y lo denomin Villa Segura de la Frontera.
23
16
elemento bsico
descubrimientos.
en
el
proceso

de
consolidacin
de
nuevos
El
dispositivo local estuvo conformado por los cabildos, que los

hubo de espaoles y despus de indgenas. El cabildo, como
organizacin poltica de la vida local fue inherente al proceso de
conquista, a la poltica de poblamiento y a la fundacin de ciudades,
villas y pueblos, de lo que se desprende que los antecedentes del
moderno municipio tuvieron en la poca colonial su espacio histrico
formativo.
La
vida municipal de Nueva Espaa tuvo su auge y desarrollo

hasta que la creacin de las Intendencias, (en el siglo XVIII) durante el
periodo de los borbones, quebrant sus rasgos autnomos.
Durante el gobierno de Felipe V se decidi incrementar el manejo
centralizado de la administracin gubernamental.
Las
decisiones polticas y administrativas ya no dependan de

manera primordial del virrey ni de los ayuntamientos. La centralizacin
se vincula con el proyecto modernizador que los borbones implantaron.
La
centralizacin del poder empez a consolidarse en 1786 con

Carlos III, cuando se crearon 12 intendencias en el Reino de la Nueva
Espaa (antecedente de las posteriores entidades federativas), que
fueron: La Intendencia General de la Capital de Mxico y las once
provincias que comprenden la Ciudad de Puebla de los ngeles, la
Ciudad y Plaza de la Nueva Veracruz, la Ciudad de Mrida, la Ciudad de
Antequera de Oaxaca, la Ciudad de Valladolid de Michoacn, la Ciudad
de Santa Fe de Guanajuato, la Ciudad de San Luis Potos, la Ciudad de
Guadalajara, la Ciudad de Zacatecas, la Ciudad de Durango, y la
Ciudad de Arizpe que se extenda hasta Sonora y Sinaloa.
17

Los
ayuntamientos quedaron subordinados al poder de los

intendentes. La centralizacin de las decisiones fue consecuencia de los
propsitos del despotismo ilustrado de los borbones, a saber: dotar de
una mayor unidad de mando a las acciones de gobierno y la
administracin.
Resumiendo
entonces, podemos distinguir

municipal hispnica, dos grandes etapas:
en
la
evolucin
1.- La de los Municipios Insulares, 1492 a 1519.

2.-
La etapa de Los Municipios Continentales a

partir de 1519.
1.3. Perodos de desarrollo Municipal

1.3.1. Perodo de 1808 a 1856
En
1808, las ideas liberales empezaron a tener receptividad en

favor de las instituciones republicanas, las cuales se vieron concretadas
en la Constitucin de Cdiz de 1812. Diversas modificaciones trajo esa
legislacin liberal en Nueva Espaa, entre ellas le dio a la vida municipal
el estatuto constitucional; por primera vez hubo ayuntamientos
constitucionales elegidos por ciudadanos y desapareci la divisin entre
Repblica de indios y las ciudades espaolas. Tambin provoc la
multiplicacin de ayuntamientos.
Llegamos as
a la conclusin de tres siglos de coloniaje en donde

se fusionaron dos culturas con organizaciones polticas diferentes;
donde las formas de organizacin indgenas no desaparecieron del todo
18

y se arraigaron en lo fundamental, instituciones hispanas en estrecha

relacin con la vida de las comunidades.
El
Cabildo de la ciudad de Mxico, su Sndico, Don Francisco

Primo de Verdad y Rmos, secundado por algunos integrantes de aquel
cabildo, propugn en 1808 y porque se declarase el desconocimiento de
la autoridad metropolitana, y en representacin del pueblo y su
soberana el cabildo tomara las riendas del poder.
En
opinin de Ochoa Campos, la representacin del Cabildo

contena dos puntos de trascendencia para la evolucin del pensamiento
poltico de aquella poca:
1.-
El de la soberana popular, exigiendo que, los asuntos

arduos, se consultasen con los sbditos y naturales, a travs de juntas
en que participasen los Ayuntamientos como rganos inmediatos de la
voluntad de pueblo.
2.-
El de la soberana nacional, asumida por el impedimento del

monarca y representada por las autoridades municipales.
El Ayuntamiento de 1808, pretenda:

*
Ser
considerado
subsidiariamente
representante de la soberana de la colonia.
como
Convocar a un Congreso de Ayuntamientos, para

fijar un estatuto provisional, en tanto se defina la
autoridad en Espaa.
19

En
la poca posterior al estallido de la revolucin de 1810, los

cabildos jugaron un papel destacado en el proceso de independencia;
podra afirmarse que stos recuperaron y evidenciaron la naturaleza del
orden local de gobierno, directamente vinculado a las necesidades,
aspiraciones y anhelos de la ciudadana.
La
Constitucin de Cdiz de 1812, habl del municipio y se

instaur la figura de los tristes clebres Jefes Polticos, quienes
dominarn al municipio durante todo el siglo XIX, hasta la
promulgacin de la Constitucin de 1917 en que desaparecieron. En esa
Constitucin, se tom la cuestin municipal en los Artculos 309 al 316,
321, incisos tercero y cuarto; 322 al 329, 331 y 335, incisos primero al
cuarto y sexto24.
Esta
Constitucin estableci la cimentacin ms slida y tcnica

de los principios jurdicos de aquella poca
que norman la
organizacin del municipio.
1).-
Puntualiz la funcin democrtica de la

administracin local.
2).-
Sirvi de modelo a la legislacin expedida con

posterioridad en relacin a la estructura del
Rgimen Interior de los Pueblos.
Bajo la Constitucin de 1812:

En materia de Gobierno
Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola. Imprenta Real. Promulgada en Cdiz en 1812.

pp. 93-102.
24
20

Lo presida un Jefe Poltico donde hubiere o por el Alcalde o el
primer nombrado entre stos si hubiere dos. El pueblo los elega.
El Ayuntamiento se integraba por:

1.- Alcalde o Alcaldes;
2.- Regidores;
3.- Procurador;
4.- Sndicos;
5.- Secretario: nombrado
por el Ayuntamiento a
pluralidad absoluta de votos.
Requisitos
para ser Alcalde o Sndico, el artculo 317 de la

Constitucin gaditana:
I.-
Mayor de 25 aos o con 5 aos mnimo de

residencia en el pueblo;
II.- La Ley determinara otros requisitos.

Eran Impedimentos:
-
Ser empleado pblico que estuviera en ejercicio y

con nombramiento del Rey.
No se comprendera impedidos,
integraban las Milicias Nacionales.
los
que
Se orden, se constituyese ayuntamiento en donde no lo hubiere, o
en donde por conveniencia debiera integrarse.
21

Se
estableca una norma objetiva para constituir tales

Ayuntamientos: mil almas en el territorio; tambin se delimitaba:
Eleccin
- Haba elecciones para nombrar

los integrantes del Ayuntamiento.
Funciones
a
- Polica de Sanidad y Comunidad.
- Deban reunirse en diciembre los -
Auxilio al alcalde en lo relativo a

ciudadanos para elegir a pluralidad seguridad de las personas y bienes
de votos con proporcin a su de los vecinos.
vecindario, determinado nmero de
electores que residieren el mismo
pueblo y estuviesen en ejercicio de
sus derechos de ciudadano.
Nombraban los electores en el - Recaudacin y repartimiento de

mismo mes a pluralidad absoluta las contribuciones; y remisin de
de votos el Alcalde o Alcaldes, stos a la Tesorera respectiva.
regidores
y
procurador
o
procuradores sndicos para que
entraran a ejercer sus cargos el 10
de enero del siguiente ao.
Vigilancia de las escuelas de

primeras letras y de los dems
establecimientos que se pagaban
con Fondos del Comn.
22

DURACIN DE LOS CARGOS
Alcaldes se mudaban todos los - Cuidado de la observancia de las

aos.
normas prescritas respecto de:
Hospitales, Hospicios, Casas de
Expsitos y otros establecimientos
de beneficencia.
- Regidores por mitad cada ao. Lo -
Vigilancia de la construccin de
mismo los procuradores sndicos caminos, calzadas, puentes, montes
donde haba dos; cuando haba y plantos del comn y de todos los
uno solo se mudaba todos los aos. otros
pblicos
de
necesidad,
utilidad y ornato.
No se permita la reeleccin, - Formacin de ordenanzas del

hasta pasados dos aos.
pueblo y presentarlas a las Cortes
para su aprobacin por medio de la
Diputacin provisional.
Naturaleza de los cargos: Promocin

de:
Agricultura,
Concejil, nadie poda excusarse sin industria, comercio y cuanto fuera
causa legal.
til y beneficioso.25
1.3.1.1.
El
Decretos, leyes y documentos

constitucionales a partir del
movimiento de emancipacin
Decreto Constitucional para la libertad de la Amrica
Mexicana (conocida como Constitucin de Apatzingn), del 23 de

Octubre de 1814 no hizo alusin al Municipio.
25
dem.
23

El
Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano,

suscrito en la ciudad de Mxico el 18 de diciembre de 1822, retom la
figura municipal en:
Sealaba el Artculo 24, que la eleccin de los ayuntamientos para
1823, se hara conforme a lo que determinara la Junta Nacional

Instituyente; el numeral 44 al 54, hace referencia del gobierno supremo
en relacin a las provincias y pueblos del Imperio, y todo en relacin con
los jefes polticos en control de los ayuntamientos; y acerca de elecciones
de alcaldes, regidores y sndico en los artculos 91, 92 y 94. 26
En las Bases segunda y quinta del Plan de la Constitucin Poltica
de la Nacin Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 16 de mayo de

1823, se habl de la cuestin municipal.
Durante el siglo XIX, al surgir el pas como nacin independiente,
y a partir de 1824 como repblica federal, los estados procedieron a la

organizacin de su administracin interior. La vida y la administracin
municipal sufrieron un paulatino proceso de dependencia, supeditados
a los gobiernos estatales y a las autoridades intermedias prevalecientes
(prefectos, subprefectos y jefes polticos). Los ayuntamientos se fueron
definiendo en el nmero de integrantes y en sus funciones, que cada vez
ms, fueron cubriendo todas las actividades sociales, polticas y
econmicas de los municipios. El desarrollo y los cambios de la
administracin municipal estuvieron relacionados con el desarrollo de
cada estado de la Repblica.
La repblica federal mexicana: gestacin y nacimiento. Obra conmemorativa de la fundacin

de la Repblica Federal y de la creacin del Distrito Federal. Volumen VII. Passim. Pp. 65-89
26
24

Muy
superficialmente, se habl de la cuestin municipal en los

Artculos 21 y 22 del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana,
fechada en la ciudad de Mxico el 31 de enero de 1824.
En la primera dcada de vida independiente, el control de la vida
local se convirti en requisito indispensable para lograr la definicin de

cada una de las entidades federativas, por lo cual las primeras normas
legislativas estatales sobre organizacin municipal, incorporaron
elementos para homogeneizar el gobierno municipal y vigilar su
operatividad a travs de las autoridades intermedias entre el gobernador
y los ayuntamientos.
Los Artculos 158, 159 y 161, fraccin I, de la Constitucin Federal
de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, tiene la

escueta referencia al gobierno municipal.
La
primera Repblica Federal de Mxico (1824-1835) evidenci

una lucha constante entre dos fuerzas: por una parte, la que
representaba la sociedad corporativa de raigambre colonial, y por otra
parte las tendencias al cambio propias del liberalismo.
Ni en las actas constitutivas ni el texto de la Constitucin de 1824,
se hizo referencia a los municipios; se busca justificar la omisin,

aduciendo: que les corresponda a los regmenes interiores de los
estados, la regulacin del modo en que haban de operar stos. Sin
embargo, ni la regulacin federal, ni la de los estados le tomaron en
cuenta o legislaron. Slo podra ser aplicable de manera indirecta el
Artculo 161).
La Constitucin Centralista de 1836, resulta increble no slo por
su tendencia conservadora, sino que hubiese tratado lo referente a los

cabildos en las famosas 7 leyes; dicha Constitucin reglament
25

conforme a sus intereses la figura municipal, determinando que los

puestos pblicos del ayuntamiento, fueran slo accesibles a la gente
decente, considerando como tales a los ciudadanos que tuviesen
determinados ingresos anuales 500 pesos de renta o producto que les
generasen sus bienes; resultando obvio, que dicha disposicin
margin y dej fuera a la inmensa mayora de la poblacin mexicana de
aquella poca. Se instituy una municipalidad traducida en Distritos,
Partidos y Departamentos, como expresin de divisin territorial y
administracin poltica.
De
sta manera, los esfuerzos federalistas por constituir una

nacin se vieron interrumpidos por el gobierno centralista (entre 1836 y
1846). La reestructura poltico-administrativa que buscaba la
centralizacin poltica y administrativa fue de cobertura amplia
extendindose hasta la vida municipal, de tal suerte que muchas de las
medidas adoptadas prevalecieron a lo largo del siglo XIX y principios del
presente, como fueron las relacionadas con las finanzas pblicas, con la
red de autoridades locales y con la precisin de obligaciones y funciones
de los ayuntamientos. En estos aos disminuyeron los ayuntamientos y
sus integrantes tenan que contar con recursos econmicos superiores
al comn de los ciudadanos.
En
los Artculos 9 al 11 de las Bases Constitucionales de la

Repblica Mexicana, suscritas en la ciudad de Mxico el 23 de octubre
de 1835, abord la cuestin municipal
La Sexta de las Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana,
suscritas en la ciudad de Mxico el 29 de diciembre de 1836, abord la

cuestin municipal en los Artculos 3 al 5; 8 al 11; 16, 18, fracciones
I y II; 19, 21 al 23 y 25.
Los
Artculos 22, 23, 25 y 26 hacan mencin del Ayuntamiento,

de la competencia y algunos otros aspectos administrativos del
26

Municipio. Se estableca la existencia de autoridades intermedias entre

los Ayuntamientos y autoridades superiores; aquellos eran los llamados
Subprefectos.
En
el Proyecto de reformas a las Leyes Constitucionales de 1836,

fechado en la ciudad de Mxico el 30 de junio de 1840, abord la
cuestin municipal en sus artculos 129 al 132, 133, fracciones IX, XIII
y XVII; 134 al 136, 138, 140, 143, 146 al 148 y 150.
Resulta
importante resaltar el voto particular del diputado Jos

Fernando Ramrez sobre el Proyecto de Reformas a las Leyes
Constitucionales de 1836, fechado en la ciudad de Mxico el 30 de junio
de 1840, que intent fortalecer la figura municipal.
Otro
antecedente importante, se advierte en los Artculos 45, 46,
48, 136, 141 y 146 del primer proyecto de Constitucin Poltica de la

Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de
1842.
Tambin
el Artculo 23 del voto particular de la minora de la

Comisin Constituyente de 1842, fechado en la ciudad de Mxico el 26
de agosto del mismo ao.
Igual
en los Artculos 99, 103, 106 y 157, del segundo proyecto
de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la

ciudad de Mxico el 2 de noviembre de 1842.
El municipio se retom en los Artculos 131, 133, 134, fracciones
XIII y XVII; y 136 al 139, de las Bases Orgnicas de la Repblica

Mexicana, acordadas por la Honorable Junta Legislativa establecida
conforme a los Decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, sancionadas
27

por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos

el da 12 de junio de 1843 y publicadas por Bando Nacional el da 14
del mismo mes y ao.
Sealaba como base de la divisin territorial a los Departamentos,
stos en Distritos, Partidos y Municipalidades. Hace referencia al

municipio, pero sin sealarle las bases de su estructura, dejando en
manos de las Jefaturas Departamentales la implantacin, integracin y
organizacin de las municipalidades, as como la fijacin de la
competencia de sus autoridades.
1.3.1.2.
Ley de Desamortizacin
y Constitucin de 1857
Con
el Plan de Ayutla (en 1854) y al concluirse la dictadura del

general Antonio Lpez de Santa Anna se inici la etapa histrica
conocida como la Reforma, que se prolong hasta la restauracin de la
Repblica, una vez rechazado el Imperio de Maximiliano de Habsburgo,
en 1867. En esta etapa se dieron bases imprescindibles para la
modernidad del Estado Mexicano al desatarse un proceso de
secularizacin. En la vida municipal hubo transformaciones
importantes sobre las que se sustent el desarrollo. Estas fueron
promovidas por la Ley de desamortizacin de los bienes de
corporaciones civiles y eclesisticas, y por la segunda Constitucin
federal de 1857.
En los Artculos 114, 117, fracciones I, XIII, XVI y XXV; 121 y 122,
del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, dado en el

Palacio Nacional de Mxico el 15 de mayo de 1856, se abord la cuestin
municipal.
28

Igual
suerte corri la cuestin municipal, en los Artculo 110 del

Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en
la ciudad de Mxico el 16 de junio de 1856.
Sealamos la ley de desamortizacin,
en razn de los efectos que

le produjo a los de por s exiguos bienes del Municipio, y se le
conoce tambin con el nombre de Ley Lerdo.
Pese
a que especificaba que todos los bienes de manos muertas,

seran desamortizados dicha ley comprenda tanto fincas rsticas y
urbanas de corporaciones civiles y religiosas, sin embargo
exceptuaban de afectacin la propiedad de las comunidades indgenas y
bienes races del municipio (artculo 3 de la ley). Al momento de
aplicarse, afect los bienes excluidos.
La ley de desamortizacin qued plasmada en el artculo 27 de la
Constitucin federalista de 1857. En esta, no se discuti esencialmente

nada acerca del municipio, y cuando se le toca, se hace de manera muy
concreta sobre el Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, pero sobre el
municipio en general, nada.
Bajo
esta Constitucin, el Municipio no se elev a rango

constitucional. Uno de los constituyentes J. M. Castillo Velasco present
un proyecto de adiciones sobre municipalidades sumamente completo y
basado en consideraciones objetivas y trascendentes.
Se
reform la Constitucin de 1857 en su Artculo 109 y

determin que los Estados adoptaran para su rgimen interior la forma
de gobierno republicano representativo, popular, teniendo como base su
divisin territorial y de su organizacin poltica, el Municipio Libre,
administrado cada uno por un Ayuntamiento de eleccin directa y sin
que hubiese autoridades intermedias entre ste y el gobierno del Estado.
29

En
plena guerra de reforma, son nuevamente los conservadores

los que se ocupan del municipio. Efectivamente, el gobierno del General
Miramn asentado en la capital de la repblica, dict en 1859 la Ley de
la Municipalidad de Mxico y de sus Fondos; a pesar de que dicha ley no
se aparta de la tendencia de reducir las facultades de los
Ayuntamientos, si se nota el inters de los conservadores de preservar
dicha institucin aunque sea, para manejarla de acuerdo a sus
intereses.
1.3.1.3. El Perodo de 1865-1910

El
Imperio de Maximiliano, entre 1863 y 1867, atendi los

aspectos y problemas asociados al mbito local, y a la administracin
interior con base en algunas categoras de poltica y gobierno liberal que
se encontraban ya establecidas.
Incorporaron
caractersticas del modelo departamental francs

establecido en la poca napolenica. Las instituciones de la
administracin interior embonaron con relativa facilidad con los ajustes
establecidos o refrendados en la poca del Segundo Imperio.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865, emitido
por el Emperador Maximiliano de Habsburgo, instaur un rgimen

policaco de control absoluto, subprefectos y alcaldes, dejando los
ayuntamientos solamente las funciones deliberativas de la esfera local.
Cuestin
que se advierte en los Artculos 28, 29, 33 al 38, 39,

fracciones I, III y IV; y 40 al 44, del citado Estatuto Provisional del
Imperio Mexicano, dado en el Palacio de Chapultepec el 10 de abril de
1856.
30

1.3.1.4. Municipio en el porfiriato

La
extincin del Imperio de Maximiliano trajo consigo, la

restauracin de la repblica y el porfiriato.
Entre
1867 y 1911 se inici el proceso de fortalecimiento de la

centralizacin del Ejecutivo. Se entr en la fase de la era de los jefes
polticos, instrumento bsico de centralizacin; con ello el municipio se
vio supeditado a las autoridades distritales y estatales. El control
municipal, que se haba iniciado a principio del siglo XIX era un hecho a
finales de ese siglo. Los ayuntamientos vieron ms restringida su accin
en la medida que los pueblos y dems centros de poblacin se alejaban
de la esfera y ncleo de aquellas autoridades. El abismo entre
autoridades y habitantes se fue haciendo ms profundo. Los
ayuntamientos tenan restringidos sus actos en diversos ramos, como en
el manejo de sus presupuestos y en las elecciones populares. Durante el
porfiriato se descuid el aspecto poltico y la representatividad en favor
del desarrollo agrcola e industrial, del fomento de los ferrocarriles y de
obras pblicas, y de la eficacia administrativa.
Con
el rgimen del general Porfirio Daz se cerr una parte

fundamental del Mxico moderno. Las relaciones municipales, que
estuvieron violentadas y sujetas a los propsitos del centro, fueron parte
de las condiciones que atizaron el cambio social al concluirse la primera
dcada del presente siglo. Las inconformidades tendientes a propiciar el
mejoramiento de las condiciones materiales de vida de los sectores
rurales, colocaron el poder y la autonoma municipal como uno de los
aspectos bsicos que empujaron la gesta revolucionaria.
31

El
Municipio a fines y principios de siglo, estuvo gravemente

sometido. Su autonoma era letra muerta, lo que dio como resultado
uno de los postulados de la Revolucin: El Municipio libre.
Este
perodo se caracteriza por la nefasta presencia de los Jefes

Polticos (donde la generalidad de sus actos se encuentran determinados
por el abuso y el despotismo); eran una figura jurdico-poltica
intermedia entre el estado y los municipios.
En esta poca, nuestro pas se encuentra dividido administrativa y
polticamente en un nmero variable de Distritos. No resultar extrao

que la restauracin del municipio, fuese una demanda del pueblo
mexicano, dentro de los lineamentos y exigencias de la revolucin de
1910.
La
cuestin municipal fue abordada en el Plan de la Noria,

suscrito por Porfirio Daz en noviembre de 1871.
Tambin en el Prembulo del Plan de Tuxtepec, reformado el 21 de
marzo de 1876 en Palo Blanco, suscrito por Porfirio Daz.
En
la Reforma del artculo 109 de la Constitucin Poltica de la

Repblica Mexicana de 1857, del 21 de octubre de 1887, modific la
cuestin municipal.
En los puntos 46 y 46 del Programa del Partido Liberal Mexicano,
fechado en la ciudad de San Luis Missouri, EE.UU., el 1 de julio de

1906, que se pronunciaba por la desaparicin de los jefes polticos y el
fortalecimiento municipal.
32

El Prembulo del Plan de San Luis Potos, suscrito por Francisco I.
Madero el 5 de octubre de 1910, que retomaba el fortalecimiento

municipal.
El Punto 29 del Pacto de Empacadora, suscrito por Pascual Orozco
Jr., el 25 de marzo de 1912.
Los
Artculos 2 y 3 de las adiciones al Plan de Guadalupe

realizadas por Venustiano Carranza, el 12 de diciembre de 1914.
El Decreto que reform el artculo 109 de la Constitucin de 1857,
expedido por Venustiano Carranza en la ciudad de Veracruz, el 25 de

diciembre de 1914. Y por ltimo, el Mensaje y Proyecto de Constitucin
de Venustiano Carranza, fechados en la ciudad de Quertaro el 1 de
diciembre de 1916.27
1.3.1.5. Municipio y Constitucin de 1917
El
ambiente que se viva al despuntar el siglo XX era de una

amplia efervescencia poltica; el problema de la vida municipal y su
relacin con los niveles estatal y federal de gobierno se haca por
momentos, irresistible; todo apuntaba a una necesaria reforma
municipal. sta se plasm en el artculo 115 de la Constitucin federal
de 1917 y en las consecutivas constituciones estatales. La tesis de
Municipio Libre se plante y concret en diversos planes, programas e
iniciativas.
27
Cmara de Diputados XLVI legislatura del Congreso de la Unin. Derechos del pueblo
mexicano. Tomo VIII. 1967. pp. 296-309.
33

No
hubo programa ni plan revolucionario, que no abogase por la

plena libertad municipal, e incluso, sugiriese alternativas para su
mejoramiento.
La
Constitucin producto de la revolucin de nuestro pueblo, fue

promulgada el 5 de febrero de 1917, tuvo diputados sobresalientes en el
mbito municipal, como: Hilario Medina y Heriberto Jara.
1.3.1.6. El Perodo de 1917-1981
Los
integrantes del constituyente de 1917, cuando debatieron

sobre la vida municipal centraron su atencin en los aspectos
econmicos y dejando de lado los aspectos polticos del mismo.
Atingentemente
el pensamiento del ilustre Heriberto Jara, deca

respecto a los municipios:
"(...) que no se concibe la libertad poltica, cuando la
libertad econmica no esta asegurada".
Principio correcto en un inicio, pero ocasion que no se discutiera
lo relativo a democracia y participacin ciudadana en el quehacer

municipal.
El
presidencialismo, prctica poltica de los regmenes

posrevolucionarios, ha generado un centralismo que ha ocasionado
innumerables problemas; dentro de ellos se encuentra el haberle
privado al cabildo su vida poltica, as como recursos econmicos que
requiere para financiar la prestacin de servicios que le corresponden.
34

35

Captulo II:
El municipio y las reformas
Contemporneas al 115 constitucional
2.1. Elementos constitutivos del Municipio
Para Teresita Rendn Huerta, los elementos del municipio son:

a).- Una sociedad humana
b).- Establecida permanentemente en un territorio
c).- Regida por un poder supremo
d).- Bajo un orden jurdico
e).- Y que tiende a la realizacin de los valores
individuales y sociales de la persona humana.
2.2.
Autonoma poltica municipal
El
artculo 115 otorga libertad poltica al municipio para elegir,

en forma popular y directa, al ayuntamiento que ser el titular de la
administracin pblica municipal.
Principio de la no reeleccin. Teniendo como base la experiencia
histrica del pas, y malamente entendida como principio democrtico.
36

El
procedimiento para suspender ayuntamientos, declarar la

desaparicin de stos y suspender o revocar el mandato de algunos de
sus miembros.
El principio de representacin proporcional en las elecciones de
los ayuntamientos.
2.2.1. La autonoma municipal

en el Derecho Mexicano
Se entiende por Autonoma Municipal:
El derecho del municipio

para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus
gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social;
resuelva sin intervencin de otros poderes los asuntos propios de la
comunidad; cuente, adems, con renglones propios de tribulacin y
disposicin libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas
estn definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo de Estado.
Se desglosa a la autonoma en varios apartados:
Autonoma Poltica:
Autonoma
Administrativa:
La
capacidad
democrticamente
autoridades.
para
sus
otorgarse
propias
La capacidad del municipio para gestionar

y resolver los asuntos propios de la
comunidad: servicios pblicos, poder de
polica y organizacin interna.
37

Autonoma Financiera:
Capacidad para contar con recursos

suficientes, libre manejo de su patrimonio
y disposicin de su hacienda.
2.2.2. Personalidad jurdica del municipio

La personalidad
jurdica del municipio occidental la encontramos

por primera ocasin reconocida en el derecho romano. Fue creada como
modus vivendi entre la ciudad conquistador y las ciudades sometidas.
Garca
Lpez seala que a las ciudades conquistadas, Roma les

dej su capacidad privada, permitindoles actuar en las relaciones
patrimoniales de derecho comn. De ah en adelante se reconoci al
municipio como persona jurdica. De acuerdo con el Artculo 115,
fraccin II de la Constitucin, el municipio cuenta con el atributo de la
personalidad, esto es, que puede ser sujeto de derechos y obligaciones.
El derecho reconoce dos tipos de personas:
a).- Personas Fsicas; y

b).- Personas Morales.
En
la doctrina contempornea se han cuestionado las

implicaciones de la personalidad de los entes pblicos; se ha debatido si
dicha personalidad es nica o doble, y si es de derecho pblico o de
derecho privado o de ambos.28
28
En nuestro pas, se adopt jurisprudencialmente la teora de la doble personalidad; sin embargo,

recientes ejecutorias de la SCJN indican la revaloracin de la Tesis de la personalidad nica del
Estado. Semanario Judicial de la Federacin. VI poca. Segunda Sala TLVI, p. 63.
38

Estructura del estado mexicano

Cmara de
Diputados
Poder
Legislativo
Congreso
de la
Unin
Cmara de
Senadores
Presidente
Centralizada
Poder Ejecutivo
de la
Administracin
(*)
FEDERAL
Repblica
pblica
Paraestatal
(+)
Poder
Judicial
(*)
(+)
Suprema Corte de Justicia

Consejo de la Judicatura
Tribunal Electoral
Tribunales Colegiados de Circuito
Tribunales Unitarios de Circuito
Juzgados de Distrito
Presidencia de la Repblica
Secretaras de Estado
Departamentos administrativos
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal
Organismos descentralizados
Empresas de participacin estatal
Instituciones nacionales de crdito
Organizaciones auxiliares nacionales de crdito
Instituciones nacionales de seguros y fianzas
Fideicomisos pblicos.
Estructura Estatal
Congreso del Estado
39

Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Gobernador del Edo
Estatal
Administracin
pblica
Poder Judicial
- Tribunal Superior de Justicia
Directa (*)
Paraestatal (+)
- Consejo de la Judicatura (slo

cuatro Estados)
- Tribunal Estatal Electoral
- Juzgados de Primera Instancia
(*)
(+)
Secretaras
Procuradura General de Justicia
Empresas de participacin estatal mayoritaria
Fideicomisos pblicos
Estructura municipal
Ayuntamiento
Municipio
Presidente
Municipal
Admn Pblica
Sndico
Regidores
(*)
1.- Directa (*)

2.- Paramunicipal (+)
Secretara del Ayuntamiento
40
Tesorera
Otras
(+)

Empresas de participacin municipal mayoritaria
Fideicomisos pblicos
2.3. Anlisis de las reformas al 115

2.3.1. Artculo 115 constitucional, texto
original y reformas hasta 1999
Texto Constituyente de 1917
"Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la

forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su divisin territorial,
y de su organizacin poltica y administrativa el
municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada municipio ser administrado por un
Ayuntamiento de eleccin popular directos y no habr
ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno
del Estado.
II.- Los municipios administrarn libremente su
hacienda, la cul se formar de las contribuciones
que sealen las legislaturas de los Estados, y que en
todo caso sern suficientes para atender sus
necesidades.
41

III.- Los municipios sern investidos de personalidad

jurdica para todos los efectos legales.
El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los

Estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los
municipios
donde
residieren
habitual
o
transitoriamente. Los gobernadores constitucionales
no podrn ser reelectos ni durar en su encargo ms
de 4 aos.
Son aplicables a los gobernadores, sustitutos o
interinos, las prohibiciones del artculo 83.
El nmero de representantes en las legislaturas de
los Estados ser proporcional al de habitantes de
cada uno; pero, en todo caso, el nmero de
representantes de una legislatura local no podr ser
menor de 15 diputados propietarios.
En los estados, cada distrito electoral nombrar un
diputado propietario y un suplente.
Slo podr ser gobernador constitucional de un
estado un ciudadano mexicano por nacimiento y
nativo de l, o con vecindad no menor de cinco aos,
inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
Primera reforma
20 de agosto de 1928
Se reform el prrafo cuarto de la fraccin III del 115:

42


los Estados, ser proporcional al de habitantes de
cada uno: pero en todo caso no podr ser menor de 7
diputados en los Estados cuya poblacin exceda de
este nmero y no llegue a 800 mil, y de 11 en los
estados cuya poblacin sea superior a esta.
En
esencia, la Primera reforma, que se public en el Diario

Oficial de la Federacin el 20 de agosto de 1928, consign nuevas reglas
para la eleccin de los diputados locales en proporcin a la poblacin de
las Entidades.
Segunda reforma
Diario Oficial del 29 de abril de 1933
115:
Se
reform y adicionaron los incisos a) y b) y 5 prrafos ms, al
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la

popular, teniendo como base de su divisin territorial
y de su organizacin poltica y administrativa, el
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de
los Ayuntamientos electos popularmente por eleccin
directa, no podrn ser reelectos para el perodo
inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad,
desempeen las funciones propias de esos cargos,
43

cualquiera que sea la denominacin que se les d, no

podrn ser elegidos para el perodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados cuando

tengan el carcter de propietarios, no podrn ser
elegidos para el perodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de
suplentes, si podrn ser elegidos para el perodo
inmediato como propietarios a menos que hayan
estado en ejercicio.
II.- Los municipios administrarn libremente su
hacienda, la cual se formar de las contribuciones
que sealen las legislaturas de los estados y que, en
todo caso, sern las suficientes para atender las
necesidades municipales.
III.- Los municipios sern investidos de personalidad
jurdica para todos los efectos legales.
El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados
tendrn el mando de la fuerza pblica en los
municipios
donde
residieren
habitual
o
transitoriamente.
Los gobernadores de los Estados no podrn durar en
su encargo ms de 4 aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de
las legislaturas locales sern directas y en los
trminos que dispongan las leyes electorales
respectivas.
44

Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la

eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en
ningn caso y por ningn motivo podrn volver a
ocupar ese cargo ni an con el carcter de interinos,
provisionales, sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrn ser elegidos para el perodo inmediato:
a) El gobernador substituto constitucional o el

designado para concluir el perodo en caso de falta
absoluta del constitucional an cuando tenga distinta
denominacin.
b) El gobernador interino, el provisional o el
ciudadano, que, bajo cualquier denominacin, supla
las faltas temporales del gobernador, siempre que
desempeen el cargo en los 2 ltimos aos del
perodo.
Slo podr ser gobernador constitucional de un
estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y
nativo de l, o con residencia no menor de 5 aos
inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
los estados ser proporcional al de habitantes de
cada uno; pero, en todo caso, no podrn ser menos
de 7 diputados en los estados cuya poblacin no
llegue a 400,000 mil habitantes, de 9 en aquellos
cuya poblacin exceda de este nmero y no llegue a
800 mil, y de 11 en los estados cuya poblacin sea
superior a esta ltima cifra.
45

Los diputados a las legislaturas de los estados no

podrn ser reelegidos para el perodo inmediato. Los
diputados, suplentes podrn ser elegidos para el
perodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los
diputados propietarios no podrn ser elegidos para el
perodo inmediato con el carcter de suplentes.
Esta Segunda reforma, publicada en el Diario Oficial en fecha 29
de abril de 1933, estableci la no reeleccin inmediata para los

miembros de los ayuntamientos.
Tercera reforma
Diario Oficial del 8 de enero de 1943
Se reform el prrafo tercero de la fraccin III del 115:

Los gobernadores de los estados no pueden durar en
su encargo ms de 6 aos.
En
sntesis, la Tercera reforma: Diario Oficial de 8 de enero de

1943, seal que el perodo de los gobernadores no debera rebasar los
seis aos.
Cuarta reforma
Diario Oficial del 12 de febrero de 1947
Se
adicion con un prrafo segundo a la fraccin I pasando el

anterior a ser prrafo tercero:
46

En las elecciones municipales participarn las

mujeres, en igualdad de condiciones que los varones,
con el derecho de votar y ser votadas.
La
Cuarta reforma: Diario Oficial de 12 de febrero de 1947,

instituy el voto femenino para las elecciones municipales.
Quinta reforma
Diario Oficial del 17 de octubre de 1953
Derog
el segundo prrafo de la fraccin I y reform el tercer

prrafo, pasando a ser segundo prrafo de la misma fraccin:
Los presidentes municipales, regidores y sndicos del
Ayuntamiento electos popularmente por eleccin
inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o
por nombramiento o designacin de alguna
autoridad, desempeen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominacin que se
les d, no podrn ser electos para el perodo
inmediato.
Todos
los
funcionarios
antes
mencionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para el perodo
inmediato con el carcter de suplentes, pero los que
tengan el carcter de suplentes, si podr ser electos
para el perodo inmediato como propietarios a menos
que hayan estado en ejercicio.
47

En
resumen, la Quinta reforma: Diario Oficial de 17 de octubre

de 1953, derog el contenido de la reforma anterior, al establecerse en el
artculo 34 constitucional el sufragio universal del ciudadano.
Sexta reforma
Diario Oficial del 6 de febrero de 1976.
Se adicionaron las fracciones IV y V:

IV.- Los estados y municipios en el mbito de sus
competencias, expedirn las leyes, reglamentos y
disposiciones administrativas que sean necesarias
para cumplir con los fines sealados, en el prrafo III
del artculo 27 de esta Constitucin, en lo que refiere
a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal
de la materia; y
V.- Cuando dos o ms centros urbanos situados en
territorios municipales de dos o ms entidades
federativas tiendan a formar una continuidad
geogrfica, la federacin, las entidades federativas,
planearan y regularan de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros con apego
a la Ley Federal de la materia.
Esta
Sexta reforma: Diario Oficial de 6 de febrero de 1976,

adicion las fracciones IV y V, estableciendo la competencia coincidente
de los tres niveles de gobierno para intervenir en la planeacin de los
asentamientos
humanos,
legislando
y
reglamentando
segn
correspondiera.
48

Sptima reforma
Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977.
Se adicion la fraccin III con un ltimo prrafo:

Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno, republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su divisin territorial
y de su organizacin poltica y administrativa, el
municipio libre conforme a las siguientes bases:
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada
una de las entidades federativas se introducir el
sistema de diputados de minora en la eleccin de las
legislaturas locales y el principio de representacin
proporcional en la eleccin de los Ayuntamientos de
los municipios cuya poblacin sea de 300 mil o ms
habitantes.
La
Sptima reforma: publicada en el Diario Oficial de 6 de

diciembre de 1977, adicion un ltimo prrafo a la fraccin III,
introduciendo el sistema de diputacin de minora en la eleccin de las
legislaturas locales y el principio de representacin proporcional en la
eleccin de los ayuntamientos, en los municipios con ms de trescientos
mil habitantes.
Como
puede observarse, la incipiente y muy limitada reforma

poltica, impuls con renovados bros la lucha por mayores niveles de
participacin de la ciudadana polticamente organizada para integrar
los rganos pblicos de representacin.
49

Octava reforma
Diario Oficial 3 de febrero de 1983
Se
reform y adicionaron con cinco fracciones para quedar como
sigue:
Los estados adoptarn para su rgimen interior, la

popular teniendo como base de su divisin territorial
y de su organizacin poltica y administrativa el
I.- Cada municipio ser administrado por un
Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr
ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno
del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de
los Ayuntamientos, electos popularmente por eleccin
inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o
por nombramiento o designacin de alguna autoridad
desempeen las funciones propias de esos cargos,
cualquiera que sea la denominacin que se les d, no
podrn ser electos para el perodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan
el carcter de propietarios no podrn ser electos para
el perodo inmediato con el carcter de suplentes,
pero los que tengan el carcter de suplentes si podrn
ser electos para el perodo inmediato como
propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas de los estados, por acuerdo de las 2
terceras partes de sus integrantes, podrn suspender
50

ayuntamientos, declarar que estos han desaparecido

y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la Ley
Local prevenga siempre y cuando sus miembros
hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las
pruebas y hacer los alegatos que a su juicio
convengan.
En
caso
de
declararse
desaparecido
un
ayuntamiento o por renuncia o por falta absoluta de
la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procediere que entraren en funciones los suplentes ni
que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas
designarn entre los vecinos los consejos municipales
que concluirn los perodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejar de desempear su
cargo, ser sustituido por su suplente, o se proceder
segn lo disponga la ley.
II.Los
municipios
estarn
investidos
de
personalidad jurdica y manejaran su patrimonio
conforme a la ley.
Los ayuntamientos poseern facultades para expedir
de acuerdo con las bases normativas que debern
establecer las legislaturas de los estados, los bandos
de polica y buen gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones.
51

III.- Los municipios, con el concurso de los estados

cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes,
tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos:
a) agua potable y alcantarillado

b) alumbrado pblico
c) limpieza
d) mercados y centrales de abasto
e) panteones
f) rastro
g) calles, parques y jardines
h) seguridad pblica y trnsito
i) las dems que las legislaturas locales determinen
segn las condiciones territoriales y socioeconmicas
de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo
entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley,
podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz
prestacin de los servicios pblicos que les
correspondan.
IV.- Los municipios administrarn libremente su
hacienda, la cul se formar de los rendimientos de
los bienes que les pertenezcan, as como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso:
a).- Percibirn las contribuciones incluyendo tasas
adicionales que establezcan los estados sobre la
propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, su
divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como
52

las que tengan por base el cambio de valor de los

inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el

estado para que este se haga cargo de alguna de las
funciones relacionadas con la administracin de esas
contribuciones.
b).- Las participaciones federales que sern cubiertas
por la federacin a los municipios con arreglo a las
bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los estados.
c).- Los ingresos derivados de la prestacin de
servicios pblicos a su cargo
Las leyes federales no limitarn la facultad de los
estados para establecer las contribuciones a que se
refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones
en relacin con las mismas.
Las leyes locales no establecern exenciones o
subsidios
respecto
de
las
mencionadas
contribuciones, en favor de personas fsicas o morales
ni de instituciones oficiales o privadas.
Solo los bienes del dominio pblico de la federacin,
de los estados y de los municipios estarn exentos de
dichas contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de
ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus
cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern
53

aprobados por los ayuntamientos con base en sus

ingresos disponibles.
V.- Los municipios en los trminos de las leyes

federales y estatales relativas, estarn facultados
para formular, aprobar y administrar la zonificacin y
planes de desarrollo municipal; participar en la
creacin
y
administracin
de
sus reservas
territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo
en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
otorgar licencias y permisos de construcciones y
participar en la creacin y administracin de zonas
de reserva ecolgica. Para tal efecto y de conformidad
con los fines sealados en el prrafo tercero del
artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los
reglamentos
necesarios
y
disposiciones
administrativas que fueren necesarias.
VI.- Cuando dos o ms centros urbanos situados en
territorios municipales de 2 o ms entidades
federativas forman o tienden a formar una
continuidad demogrfica, la federacin, las entidades
federativas y los municipios respectivos, en el mbito
de sus competencias, planearon y regularn de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la Ley Federal de la materia.
VII.- El ejecutivo federal y los gobernadores de los
estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los
municipios
donde
residieren
habitual
o
transitoriamente.
54

VIII.- Los gobernadores de los estados no podrn

durar en su cargo mas de seis aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de
las legislaturas locales ser directa y en los trminos
que dispongan las leyes electorales respectivas.
Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la

eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en
ningn caso y por ningn motivo podrn volver a
ocupar ese cargo, ni an con el carcter de interinos,
provisionales, sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrn ser electos para el perodo inmediato:
a) El gobernador sustituto constitucional, o el
designado para concluir el perodo en el caso de falta
absoluta del Constitucional, an cuando tengan
distinta denominacin.
b) El gobernador interino, el provisional o el
ciudadano que, bajo cualquiera denominacin, supla
las faltas temporales del gobernador, siempre que
desempee el cargo los 2 ltimos aos del periodo.
Slo podr ser gobernador Constitucional de un
Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y
nativo de l, con residencia efectiva no menor de 5
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
los estados ser proporcional al de habitantes de
cada uno; pero en todo caso no podr ser menor de 7
diputados en los estados cuya poblacin no llegue a
55

400 mil habitantes; de nueve en aquellos cuya

poblacin exceda de ste nmero y no llegue a 800
mil habitantes y de 11 en los estados cuya poblacin
sea superior a esta ltima cifra.
Los diputados de las legislaturas de los estados no

podrn ser reelectos para el perodo inmediato. Los
diputados suplentes podrn ser electos para el
perodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los
diputados propietarios no podrn ser electos para el
perodo inmediato con el carcter de suplentes.
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada
una de las entidades federativas se introducir el
sistema de diputados de minora en la eleccin de las
legislaturas locales y el principio de representacin
proporcional en la eleccin de los Ayuntamientos de
todos los municipios.
IX.- Las relaciones de trabajo entre los estados y sus
trabajadores se regirn por las leyes que expidan las
legislaturas de los estados con base a lo dispuesto en
el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones
reglamentarias a los municipios observarn estas
mismas reglas por lo que a sus trabajadores se
refiere.
X.- La federacin y los estados, en los trminos de la
ley, podrn convenir la asuncin por parte de estos en
el ejercicio de sus funciones, la ejecucin y operacin
de las obras y la prestacin de servicios pblicos
56

cuando el desarrollo econmico y social lo haga

necesario.
Los estados estarn facultados para celebrar esos

convenios con sus municipios, a efecto de que estos
asuman la prestacin de los servicios o la atencin de
sus funciones a las que se refiere el prrafo anterior.
Esta
Octava reforma, represent el avance ms importante que

en toda la historia del municipio mexicano se haba registrado; fue
publicada en el Diario Oficial de 3 de febrero de 1983. Aseveracin que
se aprecia en que se fij expresamente la fuente de los ingresos
municipales contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sobre la
prestacin de los servicios pblicos y las participaciones federales
bsicamente;
reiter,
tambin
expresamente,
la
facultad
reglamentaria de los municipios, introduciendo la instancia previa de
las llamadas Bases Normativas, de procedencia estatal; enumer los
servicios pblicos a cargo de los municipios; con todo y lo cuestionable,
dej a la legislatura de los Estados la aprobacin de la ley de ingresos y
el presupuesto de ingresos de los municipios, pero a favor del
fortalecimiento municipal, le otorg a stos la atribucin de elaborar y
aprobar su presupuesto de egresos. De avanzada, la facultad para crear
empresas paramunicipales, el otorgamiento de facultades en materia
ecolgica y de reserva territorial, as como lo referente a la facultad para
celebrar convenios con la federacin, estados e intermunicipales que
tuvieran por objeto el mejoramiento y eficiencia de los servicios pblicos
de su competencia.
Aunque
tambin advertimos retrocesos, en la facultad

fiscalizadora de las legislaturas en materia de ingresos y en la facultad
para decretar desaparecidos parcial o totalmente los poderes de los
municipios y el establecimiento de concejos municipales por las
legislaturas locales; adems, esa cuestionable facultad de legislar en
57

materia de relaciones laborales de los servidores pblicos del estado y

municipios.
Novena reforma
Diario Oficial del 17 de marzo de 1987.
Se
reform la fraccin VIII y se derogaron las fracciones IX y X del

115, para quedar:
VIII.- Las leyes de los estados introducirn el
principio de la representacin proporcional en la
eleccin de los ayuntamientos de todos los
municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores, se regirn las leyes que expidan las
legislaturas de los estados, con base en lo dispuesto
en el artculo 123 de esta Constitucin y sus
disposiciones reglamentarias.
La
Novena reforma: Diario Oficial de 17 de marzo de 1987: el

artculo 115 se reserv en todas sus fracciones al municipio. Lo relativo
a las Entidades pas al artculo 116, quedando ste referido
ntegramente al rgimen interno de los Estados.
Finalmente, se realiz la Dcima reforma, publicada en el Diario
Oficial del 23 de diciembre de 1999. Contiene determinaciones muy

importantes, tales como reconocimiento como nivel de gobierno y
ampliacin y precisin de servicios pblicos municipales, materia de
emprstitos, entre otras ms. Ms adelante precisaremos y
analizaremos la nueva redaccin que presenta el 115.
58

Los
regmenes de la revolucin mexicana, se negaron por varias

dcadas a reformar la Constitucin en favor del municipio, excepcin
hecha en la sptima reforma realizada en 1977 por el entonces
presidente de la repblica Jos Lpez Portillo, que estableci en el
artculo 115 constitucional fraccin VIII, prrafo ltimo: hacer extensivo
a los municipios la representacin proporcional en la eleccin de sus
ayuntamientos; slo en aquellos cuya poblacin fuese de hasta 300,000
habitantes.
Con
todo y lo limitado que era la reforma poltica, implementada

por el rgimen sealado, trajo nuevamente el debate, por una autntica
reforma poltica nacional.
2.2. Anlisis de la reformas de 1983 y 1999
La
reforma de 1983, continan la lnea economicista del

constituyente de 1917, en razn de seguir potenciando los elementos
econmicos sobre los polticos; aunque tal criterio (econmico), es
virtualmente una realidad ms bien terica que fctica.
As
tenemos, que de la totalidad de ingresos tributarios del pas,

se destina un 80% a la federacin, un 17% a los estados y un 3% a los
2427 municipios de nuestra nacin; siendo la realidad en cuanto a
participacin econmico destinada a los municipios, todo se deja a los
famosos convenios de coordinacin fiscal, en los cuales no puede tener
injerencia el municipio.
Se
reconoce as mismo, que no es la totalmente la reforma

negativa o demaggica, sobre todo las relativas a:
59

* Aplicacin del sistema de representacin proporcional en lo

municipios, quitando el
poblacional para otorgarlo.
anterior
requisito
de
nmero
* Determinacin de facultades en materia ecolgica y reserva

territorial municipales.
Facultad del
paramunicipales.
municipio
para
establecer
empresas
Enumeracin por vez primera en toda su historia, de las

atribuciones del municipio respecto a los servicios pblicos
que debe prestar a la comunidad.
* Lo relativo a celebracin de convenios con los estados entre

municipios; toda vez que coadyuve a la ms pronta y efectiva
realizacin de los servicios que le corresponde prestar.
As
mismo, dentro de estas importantes reformas, tenemos

aquellas que por su contenido son muy cuestionables:
a).- La imposicin de las legislaturas de los estados, que en

materia de recursos econmicos ejercen sobre los municipios.
b).-
Sobre la facultad otorgada a las legislaturas de los

estados para decretar, desaparecidos los poderes total o
parcialmente de los Ayuntamientos.
60

c).-
La facultad de las legislaturas locales, para legislar en

materia de relaciones laborales de los trabajadores de los
estados y municipios.
Este
elemento es a todas luces violatorio del espritu y contenido

de nuestra Constitucin, toda vez que instituye que las relaciones de
trabajo que son reguladas por el artculo 123, con sus apartados "A" y
"B" este ltimo norma a los empleados pblicos federales,
constituyen una excepcin, y la reforma de que hablamos estableci la
excepcin de la excepcin, dado que una facultad exclusivamente de
la federacin se otorga ahora, nada ms y nada menos que a los
Estados. Ver artculo 73 fraccin X.
Ochenta
y tres aos despus de haber sido promulgado el

artculo 115 constitucional y de haber tenido algunas modificaciones, el
municipio an contina luchando por alcanzar sus propsitos de
autonoma. El municipio no ha contado con los instrumentos necesarios
para hacer efectiva su autonoma econmica y poltica. Le ha sido muy
difcil sacudirse el proceso histrico que le impuso una poltica
centralizadora que determin una relacin de subordinacin en relacin
con los otros rdenes de gobierno.
El
municipio en Mxico ha dado pasos adelante; sin embargo el

proceso de maduracin poltica de la sociedad civil mexicana requiere de
un municipio responsable ante los ciudadanos, y de una institucin que
garantice el desarrollo poltico y social. Para que con ello se vitalice a los
estados y a la federacin.
2.2.1. La Reforma de 1999
61

Transcribo el texto de la ms reciente reforma y adicin al artculo
115, que consisti en lo que est en letra resaltada o negritas:
I. Cada Municipio ser gobernado por un

Ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado
por un presidente municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La
competencia que esta Constitucin otorga al
gobierno
municipal
se
ejercer
por
el
ayuntamiento de manera exclusiva y no habr
autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno
del Estado.
En
esta fraccin la Reforma precis cambios conceptuales que

consolidan el nivel municipal (junto al federal y estatal) precisado la
palabra administrado por gobernado, adems de sealar la integracin
mnima de dicho gobierno vecinal.
(...)
(...)
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento
o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus
miembros, si conforme a la ley no procede que
entren en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas de los estados
designarn de entre los vecinos a los Concejos
Municipales que concluirn los periodos respectivos;
estos Concejos estarn integrados por el nmero
de miembros que determine la ley, quienes
62

debern cumplir los requisitos de elegibilidad

establecidos para los regidores.
La
Reforma precis que en caso elecciones incompletas o de

decretarse la desaparicin total o parcial de un ayuntamiento, se
nombre por la legislatura un Concejo Municipal.
II. Los Municipios estarn (...)
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar,
de acuerdo con las leyes en materia municipal que
debern expedir las legislaturas de los Estados, los
bandos de polica y gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, que organicen la administracin
pblica
municipal,
regulen
las
materias,
procedimientos, funciones y servicios pblicos de
su competencia y aseguren la participacin
ciudadana y vecinal.
Los
ayuntamientos ahora,
ya no poseen sino tienen facultades
(no para expedir) para aprobar sus bandos y disposiciones

administrativas (aunque de conformidad con las leyes municipales que
expida la legislatura del Estado); se ampli el concepto a: que organicen
la administracin pblica municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y
aseguren la participacin ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo
anterior ser establecer:
63

a) Las bases generales de la administracin

pblica
municipal
y
del
procedimiento
administrativo,
incluyendo
los
medios
de
impugnacin y los rganos para dirimir las
controversias entre dicha administracin y los
particulares, con sujecin a los principios de
igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las
dos terceras partes de los miembros de los
ayuntamientos para dictar resoluciones que
afecten el patrimonio inmobiliario municipal o
para celebrar actos o convenios que comprometan
al Municipio por un plazo mayor al periodo del
Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar
los convenios a que se refieren tanto las
fracciones III y IV de este artculo, como el
segundo prrafo de la fraccin VII del artculo 116
de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el
gobierno estatal asuma una funcin o servicio
municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere
que el municipio de que se trate est
imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este
caso, ser necesaria solicitud previa del
Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando
64

menos las dos terceras partes de sus integrantes;

y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos
municipios que no cuenten con los bandos o
reglamentos correspondientes.
Del apartado a) al e), se precisan los contenidos y magnitudes de
la facultad de aprobar las normas y reglamentos.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que

establezcan los procedimientos mediante los cuales
se resolvern los conflictos que se presenten entre los
municipios y el gobierno del estado, o entre aqullos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y
d) anteriores.
III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones
y servicios pblicos siguientes:
Ahora los municipios tienen plena facultad en materia de servicios
pblicos, que antes de la reforma prestaban con el concurso de los

Estados.
a)
Agua
potable,
drenaje,
alcantarillado,
tratamiento y disposicin de sus aguas residuales;
b) Alumbrado pblico
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y
disposicin final de residuos;
65

d) Mercados y centrales de abasto

e) Panteones
f) Rastro
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo
21 de esta Constitucin, polica preventiva
municipal y trnsito; e
i) (...)
Se
ampliaron los servicios pblicos municipales en materia de

drenaje y tratamiento de aguas residuales; en materia de limpia a la
recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos; en
parques y jardines se acrecent lo relativo a el equipamiento.
(...)
Los
Municipios,
previo
acuerdo
entre
sus
ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para
la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el
mejor ejercicio de las funciones que les
correspondan. En este caso y tratndose de la
asociacin de municipios de dos o ms Estados,
debern contar con la aprobacin de las
legislaturas de los Estados respectivas. As mismo
cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea
necesario, podrn celebrar convenios con el
Estado para que ste, de manera directa o travs
del organismo correspondiente, se haga cargo en
66

forma temporal de algunos de ellos, o bien se

presten o ejerzan coordinadamente por el Estado
y el propio Municipio.
Se limit la facultad de los municipios para celebrar convenios que
tengan por objeto la eficaz prestacin de los servicios pblicos que les
corresponde, con la previa aprobacin de las legislaturas estatales en
stos.
IV. Los Municipios administrarn libremente su
hacienda, (...) y en todo caso:
a) Percibirn (...)
(...)
b) Las participaciones federales, (...)
c) Los ingresos derivados de la (...)
Las leyes federales no limitarn la facultad de los
Estados para establecer las contribuciones a que se
refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones
en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de
persona o institucin alguna respecto de dichas
contribuciones. Slo estarn exentos los bienes de
dominio pblico de la Federacin, de los Estados o
los Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier ttulo, para fines
administrativos o propsitos distintos a los de su
objeto pblico.
67

Los Ayuntamientos, en el mbito de su

competencia, propondrn a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y
las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro
de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de
ingresos de los municipios, revisarn y fiscalizarn
sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos
sern aprobados por los Ayuntamientos con base
en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran (...)
V. Los Municipios, en los trminos de las leyes
federales y estatales relativas, estarn facultados
para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y
planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus
reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de
desarrollo regional, los cuales debern estar en
concordancia con los planes generales de la
materia. Cuando la Federacin o los Estados
68

elaboren proyectos de desarrollo regional debern

asegurar la participacin de los municipios;
Se
obliga a los estados y federacin, a que cuando realicen o

planes de desarrollo regional, verifique que se encuentren y participen
en ellos los municipios.
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del
suelo, en el mbito de su competencia, en sus
jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la
tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas
de reservas ecolgicas y en la elaboracin y
aplicacin de programas de ordenamiento en esta
materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de
programas de transporte pblico de pasajeros
cuando aquellos afecten su mbito territorial; e
Se
consolidan las facultades en materia de vialidad y trnsito

municipal.
i) Celebrar convenios para la administracin y
custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines
sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta
69

Constitucin,
expedirn
los
reglamentos
y
disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en
territorios municipales (...)
VII. La polica preventiva municipal estar al

mando del presidente municipal, en los trminos
del reglamento correspondiente. Aqulla acatar
las rdenes que el gobernador del Estado le
transmita en aquellos casos que ste juzgue como
de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
(...)
VIII. Las leyes de los Estados introducirn el
principio de la representacin proporcional (...).
(...)
IX. Derogada.
2.3.
X. Derogada.29
Municipios de reciente
creacin (1995-2000)
29
Los artculos transitorios de esta reforma, precisan que entrara en vigor

noventa das despus de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin;
que los Estados debern de adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto
en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su entrada en vigor . En su caso, el
Congreso de la Unin deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar
el 30 de abril del ao 2001. Entre otras determinaciones ms.
70

Segn
la Secretara de Gobernacin, a travs del Centro Nacional

de Desarrollo Municipal y su Direccin del Sistema Nacional de
Informacin Municipal30, de 1995 al 2000 los municipios se han
incrementado de la manera siguiente:
Estado
Nombre del nuevo Municipio
BAJA
CALIFORNIA
Playas de Rosarito
TLAXCALA
Santa Apolonia Teacalco
TLAXCALA
Santa Cruz Quilehtla
TLAXCALA
San Juan Huactzinco
TLAXCALA
Santa Catarina Ayometla
TLAXCALA
Santa Isabel Xiloxoxtla
TLAXCALA
San Jos Teacalco
TLAXCALA
San Francisco Tetlanohcan
TLAXCALA
La Magdalena Tlaltelulco
TLAXCALA
San Damin Texoloc
TLAXCALA
Emiliano Zapata
TLAXCALA
Lzaro Crdenas
TLAXCALA
San Jernimo Zacualpan
TLAXCALA
San Lucas Tecopilco
Fecha del decreto de creacin Municipios a partir

o incorporacin
de los que se crea
21 de julio de 1995
9 de agosto de 1995
27 de septiembre de 1995
1 de octubre de 1995
Tijuana
2,396
Nativitas
Acuamanala
Miguel Hidalgo
Tepeyanco
Zacatelco
Tepeyanco
Tzompantepec
Chiautempan
Chiautempan
Tetlatlahuca
Terrenate
Terrenate
Tetlatlahuca
Xaltocan
No. de Mpios
en el Pas
2,397
de
2,398
2,399
2,400
2,401
2,402
2,403
2,404
2,405
2,406
2,407
2,408
2,409
Al respecto, puede verificarse estos datos en la pgina web: http/www.cedemun.gob.mx/ All se

precis que la Fuente: oficialas mayores de los congresos estatales, peridicos oficiales de los
gobiernos de los estados.
30
71

TLAXCALA
Santa Ana Nopalucan
TLAXCALA
San Lorenzo Axocomanitla
TLAXCALA
Benito Jurez
VERACRUZ
Carlos A. Carrillo
SONORA
Benito Jurez
SONORA
San Ignacio Ro Muerto
CAMPECHE
Calakmul
VERACRUZ
Uxpanapa
VERACRUZ
Tatahuicapan de Jurez
CAMPECHE
Candelaria
CHIAPAS
Aldama
CHIAPAS
Benemrito de las Amricas
CHIAPAS
Maravilla Tenejapa
CHIAPAS
Marqus de Comillas
CHIAPAS
Montecristo de Guerrero
CHIAPAS
San Andrs Duraznal
CHIAPAS
Santiago el Pinar
ZACATECAS
Trancoso
MXICO
Luvianos
1 de diciembre de 1996
1 de enero de 1997
31 de enero de 1997
20 de marzo de 1997
17 de junio de 1998
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
27 de julio de 1999
1 enero del 2000
1 enero del 2002
Ixtacuixtla
Mariano
Matamoros
de
Zacatelco
Lzaro Crdenas
Cosamaloapan
Etchojoa
Guaymas
Champotn,
Hopelchn
Minatitln,
Jess
Carranza,
Hidalgotitln, Las
Choapas
Mecayapan,
Soteapan.
El Carmen
Chenalh
Ocosingo
Las Margaritas
Ocosingo
ngel Albino Corzo
Simojovel
Larrinzar
Guadalupe
Tejupilco
2,410
2,411
2,412
2,413
2,414
2,415
2,416
2,417
2,418
2,419
2,420
2,421
2,422
2,423
2,424
2,425
2,426
2,427
2,428
72

MXICO
San Jos del Rincn
Guerrero
Marquelia
1 enero del 2002

15 de junio de 2002
San Felipe
Progreso
Azoy
Cuajinicuilapa
del
2,429
y
2,430
Como podemos observar el Estado de
BAJA CALIFORNIA cre el

Municipio de Playas de Rosarito en fecha 21 de julio de 1995 que se
deriv del municipio de Tijuana y pas a ser el municipio 2,396 en el
mbito nacional.
El Estado de TLAXCALA represent la mayor movilidad geopoltica
en su territorio, dado fue quien ms municipios erigi (16) en este

periodo; as, decret al municipio de Santa Apolonia Teacalco segn
decreto de 9 de agosto de 1995 que afect al territorio del Municipio de
Nativitas y constituy al municipio nmero 2,397; tambin al
denominado Santa Cruz Quilehtla un 12 de agosto de 1995 que afect
al municipio de Acuamanala de Miguel Hidalgo y constituy al nmero
2,398; al de San Juan Huactzinco en misma fecha que el anterior y que
afect al municipio de Tepeyanco y constituyndose en el municipio
2,399. El 16 de agosto de 1995, el estado de referencia, erigi a los
municipios de Santa Catarina Ayometla y el de Santa Isabel
Xiloxoxtla, afectando el territorio de Zacatelco y Tepeyanco, as como
representando el 2,400 y 2,401 municipios en el pas; para el 19 de
agosto de 1995 se erigieron a San Jos Teacalco, San Francisco
Tetlanohcan y el de La Magdalena Tlaltelulco, afectando el territorio
de Tzompantepec y Chiautempan para llegar as al municipio 2,404. San
Damin Texoloc, Emiliano Zapata, Lzaro Crdenas y San Jernimo
Zacualpan, fueron constituidos el 27 de septiembre de 1995, para as
llegar, respectivamente, al municipio 2,408; pero an ms, San Lucas
Tecopilco, Santa Ana Nopalucan y San Lorenzo Axocomanitla, en ese
mismo estado el 1 de octubre de 1995, para llegar as llegar hasta el
municipio 2,411; y finalmente en el estado que nos ocupa, el municipio
73

de Benito Jurez el 8 de octubre de 1995 para constituir al nmero

2,412.
El Estado de VERACRUZ erigi slo a uno, el denominado Carlos
A. Carrillo un 1 de diciembre de 1996 y afect el territorio de

Cosamaloapan constituyndose en el mbito nacional en el municipio
2,413. Por su parte SONORA, erigi a dos municipios que fueron Benito
Jurez y San Ignacio Ro Muerto por decreto ambos del 27 de
diciembre de 1996 constituyendo hasta el 2,415 municipio mexicano.
El Estado de CAMPECHE cre uno el denominado Calakmul.
VERACRUZ constituy en el periodo a dos: Uxpanapa y Tatahuicapan
llegando as hasta los 2,418 municipios en todo el pas.
CAMPECHE erigi uno, el denominado
Candelaria; CHIAPAS cre

a 7 municipios ms: Aldama; Benemrito de las Amricas; Maravilla
Tenejapa; Marqus de Comillas; Montecristo de Guerrero; San Andrs
Duraznal; Santiago el Pinar todos por decreto de fecha 27 de julio de
1999; y el Estado de ZACATECAS con el denominado Trancoso por
decreto del 1 enero del 2000 y el Estado de Mxico erigi al municipio
de Luvianos el 1 enero del 2002; se fraccion de Tejupilco y constituy el
2,428; tambin del Estado de Mexico, se cre el municipio de San Jos
del Rincn el 1 de enero del 2002 fraccionando al municipio de San
Felipe del Progreso y constituyndose en el 2,429.
El
Estado de Guerrero cre al municipio de Marquelia el 15 de

junio de 2002 desprendindose de los municipio de Azoy y
Cuajinicuilapa y constituyendo el municipio 2,430 en el pas.
74

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El Municipio Mexicano y Evolucin

del 115 Constitucional

El municipio mexicano y evolucin del

Para mi hermano Jaime Rodrguez

la atenta invitacin que me hiciera la Casa de la

Cultura Jurdica en el Estado de Zacatecas, dependiente de la Suprema

municipio surgi con la necesidad del hombre de agruparse

ello, la existencia de los municipios ha tenido profundos

Maestro en Docencia e Investigacin Jurdicas; Profesor e investigador en rea de Derecho Pblico y

El Municipio Mexicano y Evolucin

pblico. Naci de la vida en comn, del disfrute pro indiviso de ciertos

ha sido una simple circunscripcin territorial, con un fin

municipio ha sido la forma de gobierno que ha estado ms

Constitucin de nuestro pas ubica al municipio libre, como

El Municipio Mexicano y Evolucin

1.1. Concepto etimolgico de municipio

palabra y concepto jurdico de municipio, surgi por vez

vocablo Municipio proviene del latn, que se compone de dos

palabras: el sustantivo Manus munare que se refiere a cargas y

la conjuncin de estas dos palabras surgi el trmino

concepto de Muncipe, hace alusin a gobernantes y a los

El Municipio Mexicano y Evolucin

El municipio, se le ha definido de diversas maneras:

Tambin se le entiende, como:

Mientras que para otros, es:

El Municipio Mexicano y Evolucin

(...) la institucin Jurdica, Poltica y Social que tiene

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,

son las concepciones imperantes sobre la institucin

vecinal, desde que es una sociedad natural domiciliada en la visin

a su origen, el jurista e investigador Moiss Ochoa

QUINTANA ROLDN, Carlos. El Derecho Municipal. Editorial Porra. Tercera edicin.

El Municipio Mexicano y Evolucin

(...) encuentra el origen de la polis, en las necesidades

Otros autores, definen la figura municipal, como:

Roker: la parte del instinto biolgico, con tendencia a la

conservacin de la especie. Atribuye la instauracin a las religiones, al

Loyo: sostiene que la cuestin del origen de la Sociedad

Poltica se ha planteado en el sentido de saber, si por el aumento

Agregando, que no slo el aumento del nmero de familias, sino el

crecimiento numrico de la familia, producido por la evolucin y los

Ms definiciones nos vierte Moiss Ochoa Campos, citando a otros

tratadistas, que dicen:

OCHOA CAMPOS,, Moiss. La reforma .. Op. Cit. p. 24.

El Municipio Mexicano y Evolucin

Garca Oviedo: afirma que el Municipio es una agrupacin natural

para Adolfo Posada: el Municipio, es el ncleo social de vida

bien, la definicin que expresamente contempla nuestra

1.2. Aspecto histrico

El Municipio tiene sus orgenes desde la poca clsica griega; y en

Roma, Cicern lo defina como:

(...) una ciudad que se gobernaba por sus leyes y

Ibd. pp. 28 y 29.

El Municipio Mexicano y Evolucin

en la poca romana el municipio, present el

En los ltimos aos de este

b) La Repblica 509 A.C. hasta 29 A.C.

29 A.C. al 476 D.C.

Las categoras de municipios reconocidos en esa poca eran:

Resultaban de la dominacin militar. Carecan de

organizacin del municipio romano comprenda la ciudad

QUINTANA ROLDN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. p. 33.

El Municipio Mexicano y Evolucin