Problemas, decisiones y soluciones: Enfoques de política pública

Índice de contenido

Introducción, Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo

I. La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas, Mauricio Merino

II. El enfoque organizacional en la política y la gestión públicas. Entendiendo las organizaciones gubernamentales, David Arellano Gault

III. Discurso y políticas públicas. Enfoque constructivista, Guillermo M. Cejudo

IV. El enfoque económico en el estudio de las políticas públicas, Laura Sour

V. La economía y el análisis de las políticas públicas. Aportes y limitaciones, Lucrecia Santibáñez

VI. Nuevo institucionalismo y regulación, Judith Mariscal

VII. Formación de agenda y procesos de toma de decisiones. Una aproximación desde la ciencia política, María Amparo Casar y Claudia Maldonado

VIII. Enfoque sistémico y simulación para el análisis de políticas públicas, J. Ramón Gil-García

IX. Políticas basadas en evidencia. La política pública como acción informada y objeto de investigación, Teresa Bracho

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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PROBLEMAS, DECISIONES Y SOLUCIONES

Problemas, decisiones y soluciones

ENFOQUES DE POLÍTICA PÚBLICA

Mauricio Merino, Guillermo M. Cejudo,

David Arellano Gault, Teresa Bracho,

María Amparo Casar, J. Ramón Gil-García,

Claudia Maldonado, Judith Mariscal,

Lucrecia Santibáñez y Laura Sour

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS

Primera edición, 2010

     Primera reimpresión, 2013

Primera edición electrónica, 2018

Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero

D. R. © 2010, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

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ISBN 978-607-16-6100-5 (ePub)

ISBN 978-607-7843-04-7 (impreso)

Hecho en México - Made in Mexico

ÍNDICE

Introducción, Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo

I. La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas, Mauricio Merino

II. El enfoque organizacional en la política y la gestión públicas. Entendiendo las organizaciones gubernamentales, David Arellano Gault

III. Discurso y políticas públicas. Enfoque constructivista, Guillermo M. Cejudo

IV. El enfoque económico en el estudio de las políticas públicas, Laura Sour

V. La economía y el análisis de las políticas públicas. Aportes y limitaciones, Lucrecia Santibáñez

VI. Nuevo institucionalismo y regulación, Judith Mariscal

VII. Formación de agenda y procesos de toma de decisiones. Una aproximación desde la ciencia política, María Amparo Casar y Claudia Maldonado

VIII. Enfoque sistémico y simulación para el análisis de políticas públicas, J. Ramón Gil-García

IX. Políticas basadas en evidencia. La política pública como acción informada y objeto de investigación, Teresa Bracho

Acerca de los autores

INTRODUCCIÓN

MAURICIO MERINO

GUILLERMO M. CEJUDO

I

A pesar del crecimiento constante de la bibliografía relativa al análisis de políticas públicas durante los últimos treinta años, la disciplina todavía no cuenta con una definición acabada sobre su programa ni sobre sus métodos de investigación. De hecho, ni siquiera puede afirmarse que sea una disciplina que haya ganado un sitio propio entre las ciencias sociales o si en realidad se trata de una búsqueda para definir y gestionar (o aun resolver) problemas públicos con el mayor tino posible. Lo que sí sabemos es que el análisis de políticas públicas se ha convertido en un objeto de estudio cada vez más extendido, con un mayor número de investigadores, de textos producidos y de programas docentes en prácticamente todo el mundo. Y sabemos también que, a despecho del proyecto original de Harold Lasswell, las contribuciones de las ciencias duras al desarrollo de esta disciplina han sido más bien marginales. En cambio, las ciencias sociales han encontrado en el estudio de las políticas públicas uno de los campos más importantes de su evolución reciente, y en particular las ciencias económica y política y, con ellas, la teoría de las organizaciones.

En efecto, el análisis de las políticas públicas ha sido más bien subsidiario de otros programas de investigación. Si bien el objeto de estudio es compartido (aunque tampoco en este punto hay un acuerdo académico definitivo), las lentes y los métodos para estudiarlo pueden ser no sólo diferentes sino incluso contrapuestos. La economía y la ciencia política pueden diferir por completo en la definición de un problema público, tanto como en los criterios, los principios y los supuestos básicos para tratar de resolverlo. Puede suceder, incluso, que los núcleos básicos de sus programas de investigación (para utilizar la terminología de Lakatos) no logren comunicarse con fluidez, mientras que las recomendaciones emanadas de los distintos métodos de investigación puestos en juego pueden ser diametralmente distintas. Y si a esa dificultad de origen se añade la complejidad propia de la implementación de las políticas, y de las distintas formas en que pueden evaluarse sus procesos y sus resultados, salta a la vista que el análisis de las políticas puede ser tan vasto como las disciplinas científicas y los distintos métodos que compiten por encontrar respuestas a los problemas públicos.

No obstante, el análisis de políticas públicas también comparte, al menos, tres rasgos básicos para cualquiera de las disciplinas o los métodos con los que se emprenda: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención. Desde sus orígenes en la posguerra, las llamadas ciencias de las políticas se propusieron enfrentar problemas públicos. Su propósito fue convocar el mayor y el mejor conocimiento disponible para resolver los problemas de la sociedad, con todos los medios científicos y tecnológicos posibles. Se ha discutido sobre el alcance y la profundidad en la definición de esos problemas; se ha debatido acerca del papel que ha de corresponderle al Estado como eje principal de esas definiciones, en contraposición o junto con el mercado o la sociedad organizada; se ha examinado la forma en que esos problemas llegan a la llamada agenda pública, a la política o la gubernamental, e incluso si en realidad las definiciones anteceden a la existencia de los problemas invocados. No existe un acuerdo científico ni disciplinario sobre el origen ni sobre la forma en que deben definirse los problemas públicos. Pero todos los análisis de política pública comparten la misma idea central de que su objeto de estudio estriba en la definición y en la búsqueda de soluciones a los problemas públicos.

De ahí el segundo consenso registrado: su orientación aplicada y práctica. Si bien las distintas disciplinas que han hecho suyo el análisis de las políticas pueden diferir respecto a la forma de solucionar problemas y los métodos para definirlos, todas coinciden, en cambio, en que su razón de ser es la puesta en práctica de sus recomendaciones. El análisis de políticas públicas tiene sentido si, y sólo si, el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de los problemas públicos. Es decir, si se trata de ciencias y conocimientos aplicados. A partir de este punto el debate vuelve a abrirse: si las recomendaciones deben formularse como soluciones llave en mano o si la implementación constituye, en sí misma, otro objeto de estudio y otro campo disciplinario específico; si la vocación aplicada del análisis se refiere a la elección de alternativas científicamente válidas o si deben incluir estudios de factibilidad práctica; si el desarrollo de la teoría de las organizaciones es una respuesta a la incapacidad de las ciencias económica y política para resolver dilemas prácticos, o si existen vías regulatorias, patrones de conducta, rutinas o decisiones críticas capaces de modificar el statu quo y las causas que posiblemente generaron los problemas. Cada disciplina puede responder de manera diferente a las cuestiones de profundidad y alcance de las recomendaciones derivadas del análisis. Y también es cierto que esa discusión, en sí misma, ha producido nuevos desarrollos teóricos. Pero todas comprenden que el propósito común es producir resultados y recomendaciones que efectivamente pueden llevarse a cabo. Se trata de ciencias aplicadas.

Por último, el análisis de políticas públicas no sólo asume que ninguna disciplina tiene todas las respuestas, sino que de hecho las mejores soluciones son aquellas capaces de reunir, en una sola decisión o en una secuencia articulada de procesos, diversas aproximaciones teóricas. La autocontención del análisis de las políticas remite así a la pluralidad de enfoques y de métodos de investigación, aún divididos en distintos momentos del llamado proceso de políticas. Y de ahí que éste (el proceso de políticas) se haya convertido en una suerte de acuerdo cada vez más extendido para distinguir, con la mayor claridad posible, los momentos específicos en los que cada disciplina puede ofrecer los mejores métodos, las ofertas teóricas de mayor utilidad y, en última instancia, las mejores soluciones prácticas a los problemas públicos. Ninguna disciplina ha aceptado (hasta ahora) que cuenta con todas las respuestas a las preguntas que se plantean en el análisis de las políticas, aunque la ciencia económica y la política puedan competir con programas de investigación alternativos en distintos momentos del proceso de políticas. De allí que las diferencias vuelven a ser tan amplias como la forma en que pueden definirse los problemas públicos. Y, de hecho, la mayor riqueza intelectual y los mayores desafíos del análisis de las políticas se desprenden de esa competencia entre distintos programas de investigación, en busca de las mejores soluciones para anticipar la emergencia de problemas, para definirlos, para diseñar programas, para llevarlos a la práctica, para evaluarlos, para corregirlos o para desecharlos. Pero las mejores aportaciones de los distintos enfoques que compiten en el análisis de las políticas están, precisamente, en su autocontención y en su pluralidad.

II

Con frecuencia se confunde el análisis de políticas con el estudio del proceso de políticas. Es posible que se trate de un error de origen que, sin embargo, conviene advertir con claridad: las distintas propuestas que se han formulado para sugerir un orden secuencial en las políticas no constituyen el objeto de estudio del análisis. Se trata de una herramienta heurística para organizar esos análisis, pero no más. Si acaso existiera una disciplina autónoma dedicada al estudio de políticas, ésta no se agotaría en la discusión de los distintos momentos que componen el proceso sino en sus contenidos. Si bien hay un acuerdo generalizado en el sentido de que ese proceso comprende al menos una etapa de diseño, otra de implementación y una más de evaluación de las políticas, lo cierto es que esas etapas solamente existen para efectos analíticos. Lo fundamental no reside en la discusión acerca del número de etapas del proceso de políticas o en la forma en que cada una se vincula a las demás, sino en las teorías, los métodos y los instrumentos analíticos que pueden servir mejor al propósito de formular recomendaciones válidas para resolver (o gestionar) problemas públicos. Los analistas de políticas pueden producir tantas etapas analíticas como se quiera, en función del tipo de problemas teóricos y prácticos que deben enfrentar.¹ Pero lo cierto es que se trata de una disección formal, típico-ideal, que no ocurre jamás en realidad. En la práctica, las políticas públicas suelen adoptar la forma del gerundio: van diseñándose, implementándose y evaluándose, casi siempre, al mismo tiempo, del mismo modo que los problemas públicos no responden a una sola causa, ni esperan turno en el proceso de políticas para reclamar una solución puntual. Con todo, la bibliografía sobre el tema ha insistido, con razón, en subrayar la utilidad de ese proceso de políticas para fines analíticos.

Se ha señalado, por ejemplo, que la premisa necesaria para poner en marcha el análisis de las políticas es la existencia de un problema público, que amerite la intervención del Estado. Como ya se ha dicho, la selección de esos problemas o el reconocimiento de su existencia como tales depende de los criterios que se adopten: si se trata de una opción política, de juegos de poder, de fallas de mercado o de la emergencia de situaciones críticas, entre otras razones. Pero desde la perspectiva del proceso de políticas, ese momento se identifica con la construcción de una agenda pública que es, en sí misma, un objeto específico de estudio, que se interesa por el sistema decisional: los diversos juegos e intereses en pugna, inscritos dentro de un ámbito más amplio (que convencionalmente conocemos como sistema político), mediante el cual se construyen los problemas y la decisión de afrontarlos.

En el análisis de las políticas, el papel que asume el Estado suele ser fundamental. Pero tanto la economía como la ciencia política tienen programas de investigación que intentan explicar las razones por las que una situación social determinada se convierte, en efecto, en un problema público. La clave del análisis puede ser institucional, por cualquiera de sus entradas: costos de transacción y de oportunidad, normas y regulaciones, incentivos, reglas formales y no escritas, grupos de presión, sistema representativo, actores políticos, entre otros. O puede sustentarse en la teoría de las fallas de mercado o en teorías más amplias sobre el cambio social o sobre una visión jurídica y normativa sobre las obligaciones del Estado. Pero lo fundamental para el análisis es comprender que el estudio de la integración de la agenda pública no es trivial, pues de ella se deriva la decisión de emprender una política pública determinada. El proceso de políticas puede comenzar en ese punto. Pero es el análisis de las políticas el que ha de acudir a las disciplinas y a los métodos que considere más propicios para explicar las razones de esa entrada en la agenda pública y su posible conversión en un problema público.

El proceso de políticas sugiere que, una vez que un tema ha entrado a la agenda pública, lo que sigue es definirlo como un problema que puede (o no) tener una solución factible. Esto se conoce como la definición del problema. Desde el mirador de la economía política, un problema puede ser definido como la forma en que intervendrá el Estado para corregir una anomalía en el juego de intereses de una sociedad. Desde otro punto de vista, puede decirse que el mercado debió haber producido soluciones, pero por alguna razón no logró hacerlo. Otro programa podría advertir que el espacio público es, de hecho, un territorio permanentemente capturado por los conflictos de poder. Como sea, el proceso de políticas sugiere que el Estado debe encontrar las causas que generaron el problema público advertido para tratar de enfrentarlas. Y aun desde otro punto de vista, la existencia misma de un problema público no se explicaría sino por el hecho de que ha sido definido por una instancia facultada para hacerlo. Y también es cierto que hay muchas soluciones en busca de problemas. No obstante, desde cualquiera de estos enfoques, el análisis de las políticas supone la capacidad para desagregar esos problemas por sus causas, y cualquiera que sea la metodología que se adopte, pues de ellas dependerá de modo definitivo el curso de acción que seguirá el proceso. En este sentido, las herramientas que provee la microeconomía pueden ser fundamentales, tanto como las que ofrece el análisis organizacional o el estudio de los sistemas políticos en su conjunto. De aquí que este segundo punto del proceso tampoco sea trivial: a veces puede ser correcto entender un problema público como el producto de una falla de mercado, pero a veces puede ser prácticamente imposible explicarlo de ese modo. Sin embargo, el análisis de este momento del proceso supone que los problemas se situaron en la agenda pública, que pueden explicarse y aun medirse, y que ameritan una definición clara de las causas que lo generaron. Como sea, definir un problema público no equivale al trabajo del periodismo de investigación: el analista de políticas públicas ha de tomar nota de la situación problemática y de sus efectos más visibles, pero su materia está en la búsqueda de la causalidad, para lo cual habrá de utilizar disciplinas y métodos variados.

Lo que sigue en el proceso es el diseño, propiamente dicho, de la política pública que quiere resolver el problema definido. Aquí, de nuevo, todo depende del enfoque y de la metodología que se adopte. Para algunos, seguramente es indispensable hacer cálculos de costo-beneficio y ecuaciones de utilidad. Para otros, hay que agregar el análisis de las restricciones institucionales y organizacionales que, de lo contrario, producirían soluciones imposibles, o viceversa. Y a esto hay que añadir que no siempre se tienen todos los medios disponibles, ni todo el conocimiento sobre las virtudes de cada uno de ellos, ni la capacidad de usarlos de manera inteligente, como sugiere el principio de racionalidad limitada. Sin embargo, los analistas de políticas están obligados a diseñar políticas que se correspondan con la definición causal de los problemas definidos, a riesgo de faltar al propósito de su formación. Y tampoco hay un acuerdo acabado para dirimir este momento del proceso: ninguna entrada teórica es desdeñable a la hora de diseñar políticas. Pero no todas (y a veces, ninguna) son útiles a la hora de enfrentar las restricciones y diseñar soluciones con factibilidad probada.

De ahí que, una vez diseñada la política (que puede traducirse en una ley, un programa o un plan de acción determinado) el proceso continúe en la etapa de implementación, donde se juega el verdadero destino de las decisiones adoptadas. Y, en este caso, sabemos que no hay recetas para asegurar el éxito de las políticas: la calidad de las definiciones, la disponibilidad de los medios, la calidad de los liderazgos, la certeza ofrecida por el marco institucional o la complejidad de los intereses en juego, entre otros factores, pueden incidir de modo irreparable en los resultados obtenidos. Sabemos también que en esta etapa del proceso el análisis organizacional desempeña un papel clave para ayudar a resolver los dilemas que afronta la implementación de una política. Y la bibliografía insiste también en la necesidad de utilizar herramientas de análisis cuantitativo, como las que provee la econometría, a partir de indicadores de resultados intermedios y comparaciones válidas, para saber si la ruta trazada va por buen camino. Pero es en la implementación de las políticas, quizá, donde hay mayores riesgos prácticos y donde los programas de investigación tienen más preguntas que respuestas adquiridas.

Finalmente, el proceso de políticas concluye con la búsqueda de los mejores instrumentos disponibles para la evaluación de las políticas, en función de los criterios y de las referencias a valor que se hayan adoptado. Los análisis de costos, de procesos o de resultados, y sus distintas combinaciones temporales, han encontrado en la econometría, en la teoría de las organizaciones y en las aportaciones de la ciencia y de la sociología políticas al estudio de las burocracias, distintos desarrollos y aplicaciones prácticas. Pero ninguna es útil de antemano: todo depende de la política que se esté evaluando y de los propósitos que persiga la propia evaluación.

En suma: ninguna de las entradas teóricas disponibles en el ámbito de las políticas públicas es desdeñable y, desde este punto de vista, ninguna es necesariamente contradictoria: todas aportan elementos para que el analista de políticas pueda hacer la mejor selección posible de problemas públicos, para que explique por qué los seleccionó a partir de su causalidad, para que haga diseños viables, recomiende rutas de implementación factibles y pueda evaluar las soluciones con la intención de ofrecer respuestas más atinadas cada vez. Análisis económico, análisis político e institucional y análisis organizacional son, desde este punto de vista, tan necesarios como complementarios, como lo son también otros enfoques menos comunes. Y si bien la disección que nos ofrece el proceso de políticas ayuda a comprender mejor su objeto de estudio, no suple la necesidad de acudir a las distintas disciplinas para enfrentar cada momento del análisis.

III

Los profesores investigadores de la División de Administración Pública del CIDE enfrentamos las dificultades académicas aquí planteadas de manera cotidiana, tanto en el análisis de las políticas que forman parte de nuestras líneas de investigación como en nuestro trabajo de docencia. Y hace algunos años, a partir de las discusiones que sostuvimos para reformar el programa de estudios de nuestra maestría en Administración y Políticas Públicas, observamos que nuestras distintas formaciones de origen y nuestras muy diversas aproximaciones al objeto de estudio compartido podrían resultar complementarias y mutuamente enriquecidas, siempre que lográramos situar el enfoque al que cada uno de nosotros suele adscribirse. Decidimos entonces emprender una serie de seminarios que, en principio, quisieron simplemente producir un lenguaje común y afinar nuestras estrategias docentes, hasta que llegamos a la convicción de que tras esas discusiones podría venir un libro como éste: uno que pone en orden los distintos enfoques disponibles para el análisis de las políticas, sin perder de vista su objeto de estudio, su orientación práctica y su autocontención. Pensamos también que, de haber contado con un estudio como este al principio de nuestras deliberaciones, nos habríamos ahorrado buena parte del esfuerzo realizado para precisar los contenidos del programa de nuestra maestría.

Así pues, el libro es el resultado de un esfuerzo colectivo del claustro académico de la División de Administración Pública en busca de un texto que muestre los distintos enfoques disponibles para estudiar las políticas públicas. Dado este origen, el libro refleja las diferentes perspectivas de los investigadores para analizar el desarrollo de las políticas públicas, pero su alcance es mayor: se trata de un texto que ofrece al lector un catálogo de concepciones disciplinarias para entender las políticas. En cada capítulo se presentan las características y los postulados básicos de cada enfoque y, además, se explica cómo dicho enfoque se puede utilizar para analizar las políticas públicas. El objetivo general del libro es que el lector conozca los componentes de los distintos enfoques, sus alcances y límites, y, por supuesto, la forma en que cada uno contribuye a entender las políticas públicas.

Los enfoques revisados en el libro no son aproximaciones particulares a una etapa del proceso de políticas. En otras palabras, no se trata de generar modelos sobre cómo los temas entran en la agenda pública, cómo se toman las decisiones gubernamentales o cómo se implementan. Tampoco se intenta generar hipótesis sobre acontecimientos o circunstancias específicas. Los enfoques teóricos propuestos tienen una perspectiva más amplia. De lo que se trata es de elaborar mapas conceptuales que identifiquen las variables que deben analizarse y las relaciones entre ellas, con el propósito de dotar al lector de instrumentos para comprender el conjunto del proceso de políticas y sus componentes.

Desde luego, ya existen libros que buscan cumplir este propósito. Las compilaciones de Sabatier, Birkland y McCool intentan,² precisamente, hacer una revisión de las concepciones para analizar las políticas públicas, e incluyen distintas tradiciones de análisis. Tanto Birkland como McCool ofrecen antologías de textos que reflejan la evolución cronológica del análisis de políticas (en Estados Unidos), pero no hacen una comparación explícita de las distintas aproximaciones teóricas ni analizan sistemáticamente los supuestos y alcances de cada enfoque. Cada capítulo está escrito con propósitos diversos, por lo que el conjunto no es un todo coherente. El libro de Sabatier se acerca más a los objetivos del libro de la DAP, pero ha sido criticado por ser demasiado restringido. En efecto, el volumen incluye sólo lo que, desde el punto de vista de Sabatier, son los enfoques más científicos disponibles en la actualidad, y evita cualquier análisis de las implicaciones normativas y las consecuencias prácticas del estudio de políticas públicas. Además, como reconoce el editor, el libro está inevitablemente liga-do a las circunstancias estadounidenses y tiene utilidad limitada en otros países.

Frente a esta limitada oferta de textos preocupados por estudiar sistemáticamente enfoques para analizar políticas públicas, la forma en que se ha decidido analizar los enfoques teóricos en este volumen tiene dos ventajas esenciales. En primer término, en el libro se discute cada enfoque desde una perspectiva crítica (es decir, no son textos que promuevan un enfoque sobre los demás —como ocurre con la compilación de Sabatier—, sino que analizan cada uno en sus propios méritos y ofrecen una evaluación de sus alcances y limitaciones, como no ocurre con las otras dos). Pero además —gracias a que es un auténtico esfuerzo colectivo y no sólo una compilación de textos— los capítulos son comparables: es decir, el lector puede hacer un análisis sistemático de las diferencias entre cada enfoque, ya que el andamiaje teórico —conceptos, unidades de análisis, supuestos, implicaciones normativas— de cada uno de los marcos analíticos es discutido de manera explícita. Los autores de cada capítulo acudieron a la revisión de textos fundamentales sobre el enfoque que abordan, pero fueron más allá: el lector no encontrará una simple revisión de bibliografía o la mera presentación de ideas ajenas: por el contrario, descubrirá argumentos y tomas de posición sobre cómo, cuándo y por qué un enfoque es útil para el estudio de las políticas públicas. Así, el texto tiene una finalidad claramente didáctica, pero, aunque el volumen puede servir como libro de texto, su utilidad no se agota