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DERECHO CONSTITUCIONAL II (UCM)

APUNTES CONSTITUCIONAL II
ROCA, GARCIA

CURS 12-13

Constitucional II:

TEMA 2: LA CORONA
1.La Monarqua parlamentaria como forma poltica del Estado.
El art. 1 de la CE afirma que la Monarqua parlamentaria es la forma poltica del Estado.
El Titulo II de la CE (art. 56-65) dedicado a la Corona, defina la posicin de esta institucin
en el sistema poltico espaol al atribuir al Rey la jefatura del Estado (art.36. 1 CE). La
Corona se configura como uno de los rganos institucionales del Estado, diferenciando los
tres poderes clsicos:
1. El ejecutivo: atribuido al Gobierno.
2. Legislativo: atribuido a las Cortes generales.
3. Judicial: atribuido al poder judicial.
El rey, como jefe del Estado, es smbolo de la unidad y permanencia del Estado, arbitra y
modera el funcionamiento regular de las instituciones y asuma la ms alta representacin
del Estado espaol en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). Pero el Rey no
determina el contenido poltico ni jurdico de ninguna decisin publica, esta obligado a
mantener una posicin neutral, desempeando las funciones que expresamente le
atribuyen la Constitucin y las leyes (art. 56.1 CE).
Las Constituciones del S. XIX fueron las que dieron fruto al poder constitucional popular y
proclamaron la soberana nacional. Definieron a la Monarqua como forma de Gobierno
(art. 14 CE 1812: El Gobierno de la Nacin espaola es una monarqua moderada
hereditaria, la forma de gobierno de la nacin es la Monarqua).
Las Monarquas 1845 y 1876 estn inspiradas en el liberalismo moderado. Consideraban
que la Monarqua formaba parte de la Constitucin interna de Espaa, reconocindole la
constitularidad (junto con las Cortes) de la soberana y del poder de aprobar y reformar
una Constitucin.
Tras el Franquismo, el rey Juan Carlos I devolvi la soberana al pueblo y ampar la
manifestacin de su poder constituyente, como fundamento nico del nuevo orden estatal,
que el Rey promulgar la Constitucin y no la sancionara resulta expresivo de esa
exclusividad el poder constituyente popular.
2.Las funciones del Rey.
Las facultades del Rey aparecen recogidas en los art. 62 y 63 principalmente, aunque hay
ms que reconocen atribuciones especficas del Monarca. Estas facultades concretas van
dirigidas a realizar las tres grandes funciones que el art. 56.1 CE atribuye al Jefe del
Estado:
1. Simbolizar la unidad y permanencia del Estado.
2. Arbitrar y moderar el funcionamiento de las instituciones.
3.
Asumir la ms alta representacin del Estado espaol en las relaciones
internacionales.
Los actos del Rey son actos debidos o reglados, de modo que el Monarca no puede
negarlos ni plantearse la oportunidad de los mismos, estando obligado a ejercer las
funciones que le atribuyen a la Constitucin y las leyes.
El art. 56.1 CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posicin
constitucional y sus funciones.
a) Que la Constitucin se refiera al Rey como jefe del Estado quiere decir que es un
rgano estatal. Se trata de un rgano configurado por la propia Constitucin, que est
dotado de facultades que ella y las leyes le atribuyen expresamente. El Rey no puede
estar subordinado a ningn otro rgano constitucional porque todos ellos derivan su
existencia y poderes directamente de la CE y por tanto estn situados recprocamente en
una posicin de paridad jurdica. Al Rey le corresponde una posicin de mayor dignidad
formal, honorfica y protocolaria.
b) Adems el jefe de Estado, el art, 56.1 afirma que el rey es smbolo de unidad y
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permanencia. Corresponde al Rey formalizar los actos ms importantes del Estado, ya

sean de carcter legislativo (art.62 CE) con convocatorias y designaciones precisas para
la renovacin de los titulares de los rganos legislativos y gubernamentales (art. 62 b,d y
e). Es smbolo de unidad estatal integradora de una diversidad de reinos y territorios.
c) El art. 56.1 dice tambin que arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones, lo que significa una neutralidad poltica. Este poder neutral est relacionado
con el poder moderador, llamado a coordinar y armonizar a los dems poderes del
Estado. Ni el rey puede nombrar y destituir libremente a los ministros, porque debe
hacerlo a propuesta de un presidente del Gobierno (art.99,100 CE) ni puede negar la
sancin a las leyes con un poder de veto absoluto, sino que la sancin es un acto debido
(art.91CE) ni puede decidir la guerra y la paz ni hacer los tratados. En lo que se refiere a
funcin moderadora, consiste en la magistratura de influencia que al Monarca
corresponde ejercer en relacin con el Gobierno y que se concreta en el derecho del Rey
a ser consultado, a animar y a advertir, segn la conocida formula del constitucionalismo
ingles.
El derecho del Rey a ser informado en los asuntos del Estado est reconocido en el art.
62g de la CE.
El Rey tiene funcin arbitral ART 56.1 CE. Esto se caracteriza por la neutralidad poltica
del rbitro y por la menor extensin de sus poderes arbitrales.
d) art. 56.1 de la CE atribuye al rey la ms alta representacin del Estado Espaolen las
relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histrica. Se
trata de dos competencias que tienen distinta naturalezas: la poltica y la simblica.
e) El Rey como garante de la Constitucin: quiere decir que debe formular un juramente
ante las Cortes Generales de guardar y hacer guardar la Constitucin art. 61.1 CE. Al
Rey le compete realizar los principales actos de Estado, culminando el procedimiento
constitucional correspondiente (legislativo, el de convocatoria de referndum, el de
celebracin de tratados, etc.). Debe garantizar la regularidad formal del mismo e impedir
los actos que lo vulneren, al menos en sus aspectos esenciales. No supone considerar al
Rey como tutor de la regularidad formal de los actos o de las normas en todos sus
detalles, ni mucho menos como rgano encargado del control preventivo de la legalidad o
de la constitucionalidad de su contenido, que son tareas de la jurisdiccin (ordinaria o
constitucional) competente.
El Rey viene configurado como garante de la constitucin a dems por su posicin en
relacin con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en el art.8 de la CE la
defensa del ordenamiento constitucional.
(ESQUEMAS 8.6.1- 8.6.3 FUNCIONES DEL REY).
3.El Referendo.
El origen histrico del referendo: es una institucin vinculada histricamente a la
monarqua constitucional y parlamentaria, que desplaza la responsabilidad del Rey a
aquellos que refrendan sus actos. Se regula en los art. 56.3; 64 y 65 de la CE.
La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados
y confirmados por otro rgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o
los Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que exige una forma de
gobierno limitada y responsable, compensada por una regla de responsabilidad de lo
actuado a los sujetos que cooperan con el Rey (art. 64.2 CE: de los actos del Rey sern
responsables las personas que lo refrenden.).
Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del
Estado, exceptundose los correspondientes a su vida privada, pero fuera de ese mbito
privado, el refrendo es siempre exigible, sin ms salvedad que los actos que el Rey realice
para la distribucin de la cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del
Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 CE) y para el nombramiento
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de los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 y 65.2 CE).

La forma tpica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte
del refrendante, pero sa no es la nica forma posible. Hay tres formas de referendo:
1. Expreso: contrafirma de los actos del rey (forma ms frecuente de referendo).
2. Tcito: presencia de los Ministros junto al Jefe del Estado en sus actividades oficiales
(ceremonias, discursos, viajes, etc.) que implica la correspondiente asuncin de
responsabilidad.
3. Presunto: presuncin general de que el Gob. cubre con su responsabilidad la actuacin
del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.
Consecuencias jurdicas asociadas al referendo:
1. Que los actos del Rey carecen de validez sin referendo (art. 56.3 CE).
2. La responsabilidad de la legalidad y oportunidad del acto regio la asume quien refrenda
-> El refrendo traslada la responsabilidad del Rey a los refrendantes (art. 64.2 CE).
Por lo que refiere a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el
art. 64.1 CE dice que, por regla general, los actos del Rey son refrendados por el
Presidente del Gobierno, y en su caso, por los Ministros competentes por razn de la
materia. Aun as hay una excepcin, la propuesta y el nombramiento del Presidente del
Gob. previstos en el art. 99 CE y la disolucin del Congreso y Senado prevista en el
mismo precepto, habrn de ser refrendados por el Presidente del Congreso de los
Diputados (art. 64 CE).
(ESQUEMA: 8.5 EL REFRENDO)
4.La sucesin de la Corona.
La Constitucin ha establecido una forma de gobierno monrquica y hereditaria, pero no
ha instaurado una nueva dinasta, sino que ha reconocido como Rey al legitimo heredero
de la dinasta histrica (art. 57.1). Los supuestos de sucesin de la corona son: 1 la
muerte del rey; 2 abdicacin: dejacin voluntaria del oficio regio que afecta a la persona
del Rey, pero no a sus descendientes; y 3 Renuncia: dejacin voluntaria del oficio regio
que afecta tanto al rey como a sus descendientes.
Las reglas para la sucesin de la corona estn en el art. 57.1 y se basan en los principios
de primogenitura y representacin. Las reglas son las siguientes:
- Preferencia de la lnea recta sobre la colateral: segn el CC que especifica que las
personas de diferentes generaciones forman una lnea directa, si descienden unas
de otras, y colateral si no descienden unas de otras pero proceden de un tronco
comn (art. 916).
- En la misma lnea, la preferencia del grado ms prximo al ms remoto: significa la
prioridad de las generaciones anteriores sobre las ms jvenes (art. 915 CC).
- En el mismo grado, la preferencia de varn sobre la mujer: esta regla se justifica en
la tradicin, ya que es una excepcin al principio de igualdad jurdica de sexos del
art, 14 CE.
- En el mismo sexo, preferencia de la persona de mayor edad: es una concrecin del
principio de primogenitura.
- Principio de representacin: los hijos del heredero premuerto heredan la Corona
con preferencia frente al resto de eventuales herederos, al representar los derechos
del progenitor.
La sucesin de la corona se produce automticamente, en virtud de las reglas antes
mencionadas. No obstante, en el art, 61 CE se refiere a la reclamacin del Rey ante
las Cortes Generales y a un juramento de desempear fielmente sus funciones,
guardar y hacer guardar la CE y las leyes, y respetar los dchos de los ciudadanos y las
CCAA.
La Constitucin prev tambin que las Cortes deben resolver mediante una ley
orgnica las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que
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ocurra en el orden de sucesin a la Corona (art. 57.5 CE). Las funciones de las Cortes
en relacin con la sucesin en la Corona se desarrollan en sesin conjunta (Congreso
y Senado) salvo que tengan carcter legislativo (art. 74.1 CE): 1 Pueden prohibir junto
con el Rey, el matrimonio de personas que tengan derecho a la sucesin. Aquel que
contrajere matrimonio contra tal prohibicin, quedar excluido de la sucesin al igual
que sus descendientes; 2 Pueden hacer una resolucin por ley orgnica de supuestos
de abdicaciones, renuncias y dudas de hecho o de Derecho en el orden de sucesin a
la Corona; 3 pueden proveer a la sucesin en caso de extincin de todas las lneas
llamadas en Derecho.
(ESQUEMA 8.2)
5.La regencia y tutela del Rey menor.
Cuando el rey se halle inhabilitado para reinar por ser menor de edad o por estar
incapacitado de forma fsica o mental, el art. 59 CE permite al Regente sustituir
provisionalmente al Rey, ocupando la misma posicin constitucional y ejerciendo las
mismas funciones de este. Se nombra un regente cuando: el rey es menos de edad o
cuando est inhabilitado para ejercicio de su autoridad por alguna incapacidad fsica o
mental, y este hecho sera reconocido por las Cortes Generales.
Las formas de establecer la regencia pueden ser de dos clases:
1.
Regencia por llamamiento de la propia Constitucin: que encomienda a la
regencia en caso de minora de edad, al padre o a la madre del rey, en su defecto,
al pariente de mayor edad ms prximo a suceder en la Corona (art. 59.1 CE).
2. Regencia electiva o subsidiaria: ha de ser nombrado por las Cortes Generales y
tiene una funcin nicamente subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna
persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores (art.59.2
CE).
La Regencia solo suple interinamente al titular de la Corona no le sustituye, por tanto, en
el art. 59.5 CE exige que la Regencia se ejerza en nombre del Rey y el RD 1368/87
dispone que quienes ejerzan la Regencia tendrn el tratamiento de Alteza, y no el de
Majestad. Por la misma razn, la Regencia debe concluir siempre al cesar la incapacidad
del Rey para gobernar. Mientras reine la Regencia, sus funciones son idnticas a las que
habra de tener el Rey. No puede ejercerse simultneamente la tutela del Rey menos y la
Regencia, con excepcin de su ejercicio por el padre o la madre del Rey o los
ascendientes directos del mismo.
(ESQUEMA: 8.3 Y 8.3.2)

TEMA 3 LA ELECCIN DE LAS CORTES GENERALES

1. Introduccin
Las Cortes Generales son el rgano central y ms definitorio de la forma de gobierno
definida por la Constitucin, que es precisamente una forma de gobierno parlamentaria.
Tambin son el componente ms caracterizado de la propia forma de Estado, definida en
el art. l.2 de la CE, porque el parlamento es indispensable e insustituible en la
democracia, hasta el punto de que no hay Estado democrtico sin parlamento.
2. El sistema electoral.
Los elementos del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus
resultados, normas que estructuran la opcin de los electores y la conversin de los votos
en escaos. Por su importancia poltica, tienen un carcter administrativo o procesal.
a) La Constitucin no se pronuncia sobre las caractersticas de las papeletas electorales.
El legislador tiene un poder de configuracin en este campo. Esta solucin favorece la
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cohesin partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad
de personalizar la representacin poltica y de exigir la responsabilidad poltica individual
de cada Diputado. (Art. 67.2 CE).
En las elecciones al senado, la modalidad del voto es individual a cada candidato. Se trata
de una excepcin que no equilibra la importancia del voto categrico o de partido.
b) La Constitucin ofrece tan solo una referencia, parcial e incompleta, respecto de la
frmula electoral. Se trata del art. 68.3 de la CE, que exige que la eleccin del Congreso
se realice atendiendo a criterios de representacin proporcional.
La representacin proporcional no es una caracterstica general de la representacin
poltica exigida por la Constitucin, sino un parmetro establecido especficamente para
las elecciones al Congreso, tambin en virtud del art. 152.1 de la CE para las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autnomas de primer grado. La LOREG ha extendido
tambin el criterio de la proporcionalidad a las elecciones municipales, y otro tanto han
hecho todos los Estatutos de Autonoma, para las elecciones de sus asambleas
legislativas.
Tambin la LOREG ha conservado el mismo criterio que el RDL de 18 de marzo de 1977,
que es la llamada regla dHont, que consiste en atribuir los escaos en funcin de los
cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por
los nmeros enteros de la serie aritmtica, hasta el de los escaos correspondientes a la
circunscripcin.
La LOREG establece adems un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1 a, al
excluir de la asignacin de escaos a aquellas candidaturas que no hubieran obtenido al
menos el 3% de los votos validos emitidos en la circunscripcin. La principal excepcin al
criterio de representacin proporcional establecida en la LOREG est en las elecciones al
Senado, que se rigen por una formula mayoritaria. Sin embargo, esta frmula esta
mitigada por la regla de que los electores solo pueden votar a un nmero de candidatos
inferior al de los escaos que se disputan. De este modo, la ley procura garantizar
tambin la representacin de la mayora.
a) La circunscripcin es el elemento del sistema electoral mejor definido en la propia
Constitucin. Ha optado claramente por la circunscripcin tanto para el Congreso
como para el Senado (arts. 82.2 y 69.2), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta
y Melilla (arts. 68.2 y 69.4), y de las islas o agrupaciones de islas (art. 69.3).
En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna directamente cuatro Senadores a cada
provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla, y uno para
cada isla o agrupaciones.
El nmero de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la
Constitucin en el art. 68.1 fija el tamao mximo y mnimo de la cmara (400-300
diputados) y el art. 68.2 establece que su distribucin territorial se lleve a cabo asignando
una representacin mnima inicial a cada circunscripcin y distribuyendo los dems en
funcin de la poblacin. La LOREG ha optado por un Congreso de 350 diputados y ha
asignado a cada provincia un mnimo inicial de dos Diputados.
3. Los aspectos administrativos del Derecho electoral.
Son indispensables para asegurar su regularidad, y, en definitiva, su credibilidad, de
cualquiera que sea el sistema electoral establecido. Hay que referirse sobre todo a los
instrumentos, los procedimientos y los rganos administrativos en materia electoral.
a) El censo electoral es el principal instrumento administrativo del Derecho electoral. La
LOREG lo define como el registro pblico que contiene la inscripcin de quienes renen
los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del
derecho de sufragio -> art. 31.1
Este registro tiene un carcter permanente, se actualiza mensualmente y se rectifica con
ocasin de cada convocatoria electoral. Debe ser nica en toda clase de elecciones, como
lo declar el TC (STC 154/88 caso Ley de elecciones al Parlamento Vasco) sin perjuicio
de su ampliacin para incluir a los extranjeros con derecho de sufragio en las elecciones
locales o europeas (art. 31.3 LOREG).
El censo est formado por dos registros diferenciados: el censo de los electores
residentes en Espaa y el censo de los residentes-ausentes que viven en el extranjero
(CERA).
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La formacin del censo electoral est coordinada y supervisada por la Oficina del Censo
Electoral, un rgano encuadrado en la Administracin Central pero que est situado bajo
la direccin de la Junta Electoral Central (art. 29 LOREG).
b) El procedimiento electoral alude al conjunto de actos que deben realizar una pluralidad
de sujetos: el Gobierno, los Ayuntamientos, la administracin electoral, los ciudadanos, los
candidatos y los partidos, para que las elecciones se lleven a cabo, para controlar y
desarrollo y para verificar sus resultados.
Las principales fases intermedias de este proceso son: el nombramiento de los
representantes y administradores de los partidos y de las candidaturas, la presentacin y
proclamacin de candidatos, la campaa electoral y la votacin.
c) La administracin electoral es una administracin especial, completamente
independiente del Gobierno, y la cual su finalidad es garantizar la transparencia y la
objetividad de las elecciones y el principio de igualdad en el desarrollo del procedimiento
electoral (art. 8.1 LOREG). Esta administracin est compuesta por una red de rganos
colegiados: las Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zonal, de Comunidad
Autnoma, y Mesas Electorales (8.2 LOREG) y su estructura responde a las siguientes
caractersticas:
- Independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: tanto en su actividad,
exenta de cualquier gnero de control por parte de ellos, como en lo relativo al estatuto de
sus titulares, que son nombrados por los rganos del poder judicial, o mediante propuesta
conjunta de los partidos polticos, o por sorteo entre los electores. Sin embargo, la
Administracin electoral depende de los dems poderes en lo que respecta a los medios
personales y materiales necesarios para su funcionamiento Las Cortes Generales deben
proporcionar estos recursos a la Junta Electoral Central, y el Gobierno a las Juntas
Provinciales y de Zona (arts. 9, 10, 11, 13 y 26 LOREG).
- Judicializacin: la incorporacin de jueces y magistrados a las tareas de la
Administracin. La participacin del personal judicial en estas tareas administrativas tiene
su cobertura constitucional en el art. 117.4 CE, que prev que los jueves puedan ejercer
otras funciones que expresamente les sean atribuidas por ley en garanta de cualquier
derecho.
Circunstancia que desde luego concurre en el caso de la Administracin Electoral:
- Temporalidad: con la excepcin de la Junta Electoral Central, que es un rgano
permanente, los rganos de la Administracin electoral slo existen durante
periodos limitados de tiempo. Los vocales de la Junta Central son designados al
principio de cada legislatura el Congreso de los Diputados y permanecen en
funciones hasta la siguiente legislatura (art. 9 LOREG). Las Juntas Provinciales y
de Zona y las Mesas Electorales se forman para cada eleccin, una vez publicado
el correspondiente Decreto de convocatoria. El mandato de las Juntas Provinciales
y de Zona se prolonga hasta cien das despus de la eleccin (arts. 9, 14, 15 y 26
LOREG).
- Jerarqua: los rganos superiores pueden dirigir mediante instrucciones la actividad
de los inferiores, y resolver las consultas que stos les planteen o los recursos de
alzada interpuestos contra sus acuerdos. Los rganos superiores de esta
Administracin no pueden nombrar a los titulares de los rganos inferiores, salvo en
determinados casos, y como solucin subsidiaria (arts. 10.1. b, 11.1b y 27.4),
tampoco pueden destituirlos (art.16).
4. Las fases iniciales del procedimiento electoral.
a) La convocatoria de las elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe del
Estado (art. 62.b CE) cuyo ejercicio viene regulado en el art. 42 LOREG, que distingue
dos clases de convocatoria. La primera la disolucin debe convocar las elecciones (art.
167.3). La segunda, por expiracin del mandato de las Cmaras, en cuyo caso el Real
Decreto de convocatoria debe expedirse con antelacin, concretamente, veinticinco das
antes de la terminacin del mandato. En ambos supuestos los Decretos de convocatoria
deben sealar la fecha de elecciones que habrn de celebrarse el da quincuagsimo
cuarto posterior a la convocatoria.
b) El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las
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candidaturas. Los partidos que pretendas concurrir a las elecciones deben designar sus
representantes ante la Administracin electoral, tanto los representantes generales ante la
Junta Central, como los representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales
(arts. 43 y 168). Tiene que designar los administradores generales y los de sus
candidaturas, que son los responsables de los ingresos, gastos y contabilidad electoral
(art. 121 y ss.).
c) La presentacin y la proclamacin de candidatos. El derecho de presentar candidatos
queda reservado por la ley a las siguientes entidades: los partidos polticos inscritos en el
registro, las coaliciones que se forman para cada eleccin y las agrupaciones de
electores. En las elecciones a las Cortes Generales, pueden constituirse las agrupaciones
mediante las firmas del 1% de los inscritos en el censo electoral de cada circunscripcin.
A posicin jurdica de las agrupaciones de electores no es equivalente a la de los partidos
porque su actividad est restringida localmente, a su correspondiente circunscripcin
(STC 16/83 caso Antonio Rovira y otros C. Ayuntamiento Vilassar).
Los candidatos no pueden estar incursos en las causas de inteligibilidad que seala la
LOREG. Estas pueden ser absolutas si impiden presentarse a las elecciones en todo el
territorio nacional (arts. 6.1, 6.2 y 154) o relativas si tan solo se refieren a algunas
circunscripciones (art. 6.3). Cabe distinguir tambin los supuestos de inelegibilidad por
razn de cargo o de empleo, y las causas de inegibilidad por condena judicial, previstas
en el art. 6.2 de la LOREG.
Las candidaturas deben presentarse entre los das 15 y 21 posteriores a la convocatoria,
y el incumplimiento de este plazo determina la inexistencia de la candidatura (STC 72/87
Caso Flix Buquerin y otros). La presentacin debe cumplir igualmente una serie de
caractersticas formales enumeradas en el art. 46 LOREG.
La LO 3/2007 ha aadido un requisito importante, consistente en que las candidaturas
tengan una composicin equilibrada de mujeres y hombres. Tambin habr de
mantenerse esa proporcin un 40% en cada uno de los tramos de 5 puestos que integran
de la candidatura.
(Art. 9.2 CE)
Las Juntas Electorales competentes deben comunicar a los representantes de cada
candidatura cualquier irregularidad para que se pueda proceder a su subsanacin. Pasado
el breve plazo previsto para la subsanacin de irregularidades, las Juntas deben
proclamar las candidaturas que carecieran de ellas o que las hubiesen corregido.
d) La campaa electoral viene definida en el art. 50.2 LOREG, queda reservada a los
candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones. Debe entenderse en el
sentido de que los partidos y coaliciones pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas
pblicas previstas legalmente para las actividades de campaa electoral.
La finalidad de la campaa electoral consiste, segn el art. 50.2, en captacin de
sufragios. Y est destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de votacin, el
procedimiento para votar, etc. (art. 50.1). Las actividades de publicidad electoral de las
formaciones polticas, durante la campaa, se rigen por el principio de libertad de
contratacin en la prensa y en la radio privadas, y por el de no discriminacin entre la
publicidad de los distintos partidos (art. 58). Gran parte de esa publicidad no se lleva a
cabo en los medios privados, sino mediante la utilizacin gratuita de medios pblicos, as
como locales oficiales y lugares pblicos (arts. 55, 56 y 57). El art. 60.2 destaca utilizar
espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de TV y radio de titularidad pblica. La
distribucin de dichos espacios publicitarios ha de ser proporcional (art. 61). El derecho de
los grupos sociales y polticos significativos de acceder a los medios de comunicacin de
titularidad pblica, respetando el pluralismo de la sociedad (art. 20.3 CE) tiene durante la
campaa una relevancia especial. El art. 66 LOREG dispone que las decisiones de los
rganos de administracin de los referidos medios, en el indicado periodo electoral, son
recurribles ante la Junta Electoral Competente. Tambin la LO 2/88 estableci este control
en el mbito de televisiones privadas. La campaa electoral tiene una duracin de 15 das
(art. 51.1) y termina a las cero horas del da anterior a la votacin (Art. 51.3).
5. Las fases decisorias y final del procedimiento electoral.
a) La votacin es la fase decisoria del procedimiento electoral.
La modalidad ordinaria de votacin es la que se ejerce personalmente por el elector en la
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Mesa Electoral que le corresponda, Sin embargo, la ley administra el voto en los
siguientes supuestos: electores que prevean que en la fecha de la votacin no se hallarn
en la localidad donde les corresponde ejercer su derecho de voto o que no puedan
personarse en su Mesa Electoral; personal embarcado en buques de la armada, de la
marina mercante espaola o de la flota pesquera; ciudadanos inscritos en el censo de
residentes-ausentes que vivan en el extranjero (arts. 72, 74 y 75 LOREG).
b) El escrutinio y la proclamacin de electos componen la fase final del procedimiento
electoral. El escrutinio desarrolla escalonadamente en dos momentos sucesivos: el
escrutinio de las Mesas Electorales, y el escrutinio general despus de concluida la
votacin. Tras este recuento, la Mesa resuelve por mayora de reclamaciones
presentadas, extiende el Acta de la sesin, a la que se unen las papeletas consideradas
nulas y prepara la documentacin electoral por triplicado.
El escrutinio general tiene lugar tambin en sesin pblica, el tercer da siguiente al de la
votacin, y consiste en una recopilacin de los resultados de las Actas de las Mesas
Electorales. Deben actuar como simples fedatarios del resultado electoral, y solo estn
apoderadas para subsanar los errores materiales o de hecho o aritmticos, pero no para
anular las Actas o los votos, que es competencia reservada a los Tribunales (art. 106.1).
Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los representantes y
aponderados de las candidaturas y la resolucin que sobre las mismas pronuncie la Junta
Electoral Provincial, puede ser recurrida en alzada ante la Junta General (arts. 108.3 y
108.2).
6. Las garantas jurisdiccionales del Derecho Electoral.
Nuestro Derecho Electoral establece las siguientes garantas jurisdiccionales:
a) Revisin judicial de los actos de la Administracin en relacin con la formacin del
censo electoral: corresponde a los tribunales contencioso- administrativos. -> Art. 40
LOREG, stc 148/99.
b) Recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos
de la Administracin Electoral. -> STC 148/00, Art. 21.2 LOREG.
c) Recurso especial contra la proclamacin de candidatos regulado en el art. 49 LOREG.
Se trata tambin de un recurso contencioso administrativo, que compete a los Juzgados
de este orden jurisdiccional. Las caractersticas de este recurso son: que la legislacin
activa para utilizarlo queda reservada a cualquier candidato excluido y a los
representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamacin hubiera sido
denegada; que es un procedimiento especialmente sumario, hay dos das para
interponerlo y para presentar las alegaciones y dos das para dictar sentencia. Este
recurso no constituye la nica oportunidad de impugnar la proclamacin de candidatos,
porque si est viciada de manera insubsanable este vicio podr ser alegado tambin
posteriormente el contencioso electoral, para conseguir que se anule su eleccin (STC
158/91 caso Concejal del ayuntamiento de los Silos). En relacin con las irregularidades
de naturaleza subsanable que presenten las candidaturas, quien quiera impugnarlas ha de
utilizar el procedimiento especfico del art. 49 de la LOREG, y la inactividad en ese
momento supone un indudable aquietamiento respecto de su proclamacin (STC 170/91,
caso coalicin electoral Barcelona Verda).
d) Contencioso electoral, que es la va procesal principal para el control jurisdiccional de
las elecciones. Su fundamento se encuentra en la misma Constitucin, cuyo art. 70.2
establece que la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas cmaras
estar sometida al control judicial, en los trminos que establezca la ley electoral. El
contencioso electoral es tambin una variante especial del recurso contencioso
administrativo y su resolucin corresponde al TC. Entre las caractersticas principales de
este procedimiento judicial cabe destacar las siguientes: la amplitud de su objeto, la
plenitud de jurisdiccin del rgano judicial y la tipificacin de las Sentencias.
En cuanto a lo primero, hay que tener en cuenta que el recurso contencioso electoral no
es meramente el proceso a un acto- el de la proclamacin de electos- sino que permite
tomar en consideracin cualquier irregularidad cometida durante el desarrollo del
procedimiento electoral porque, al ser la proclamacin de electos el resultado o acto final
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Constitucional II:

de este procedimiento, su validez puede venir afectada por los vicios de los actos previos.
stos deben poder ser revisados en el contencioso electoral. Solo as puede explicarse la
posibilidad de revisar este proceso los vicios de la proclamacin de candidatos. Pero los
vicios relativos a la formacin o rectificacin del censo no pueden revisarse en el
contencioso electoral porque esa materia no forma parte del procedimiento electoral y en
relacin con la misma solo pueden usarse las vas especficas de impugnacin jurdica
anteriormente expuestas (STC 148/1999).
La segunda caracterstica relevante del contencioso electoral consiste en que cuando un
rgano jurisdiccional con ocasin del procedimiento contencioso electoral revisa una
determinada irregularidad electoral acta con plena jurisdiccin y no se encuentra limitado
en su actuacin como las Juntas Electorales (STC 26/90 caso elecciones generales de
1989), lo que significa que la argumentacin judicial no est en modo alguno restringida
por la necesidad de basarse en las incidencias recogidas en el expresidente electoral, sino
que el Tribunal deber intentar averiguar la verdad real de los hechos, como afirma el art.
112.5 LOREG: podr acordar de oficio o a instancia de parte el recibimiento a prueba y la
prctica de las que estime persistentes.
La plenitud jurisdiccional en el contencioso electoral solo estar limitada por el principio
dispositivo, en virtud del cual el TC no podr emprender una investigacin de oficio sobre
otros hechos que los acordados en el recurso (STC 24/90 caso elecciones generales
1989). Otro lmite consiste en la doctrina de los actos propios o consentidos, en virtud de
la cual el Tribunal no puede entrar a examinar una pretensin basada en irregularidades
que no hubieran hecho valer previamente ante la Administracin.
La tercera caracterstica del contencioso es la tipificacin del contenido de la Sentencia,
que conforme al art. 113.2 LOREG habr de consistir en alguno de los siguientes fallos: la
inadmisibilidad del recurso; validez de la eleccin y de la proclamacin de electos; nulidad
del acuerdo de proclamacin de uno o varios electos y proclamacin como tal de aquel o
aquellos a quienes corresponde; y nulidad de la eleccin celebrada en aquella o aquellas
Mesas que resulten afectadas por irregularidades invdanles o nueva convocatoria
electoral de las mismas.
e) Recurso de amparo ante el TC para la tutela de los derechos de sufragio activo y
pasivo, que deriva de la ubicacin sistemtica del art. 23 CE en la Seccin I del Cap. II del
Ttulo I de la Constitucin. Esta garanta jurisdiccional adicional configura un sistema que
no tiene parangn en el Derecho comparado, porque all donde se ha atribuido a los
Tribunales Constitucionales el control de las elecciones, los Tribunales ordinarios han
quedado excluidos de esa tarea.
El recurso de amparo en este campo tiene todas las propiedades y limitaciones que en
general, definen a este procedimiento y a su carcter de recurso subsidiario y
especializado en la tutela de los derechos fundamentales. El amparo electoral no puede
interpretarse como una ltima instancia de apelacin que permita realizar una plena
revisin de los hechos y de la interpretacin del derecho electoral realizada primero por la
Administracin electoral y luego por los Tribunales (STC 79/89 CASO PARTIDO
DEMOCRARA POPULAR C. JUNTA ELECTORAL DE PONFERRADA).
La LOREG distingue dos modalidades diferentes de amparo electoral: la primera,
reconocida en el art. 49, que permite impugnar las sentencias recadas en los recursos
contra la proclamacin de candidatos y la segunda, regulada en su art. 114. La
caracterstica ms destacada de estos procedimientos es la brevedad de sus plazos. En el
caso del recurso de amparo del art. 49 LOREG, dos das para interponerlo y tres para
resolverlo, y tratndose del art. 114 tres y quince das respectivamente.
7. Los gastos y las subvenciones electorales.
La LOREG configura un sistema de control de los gastos en que incurren las formaciones
polticas por su participacin en las elecciones, que consiste en una serie de requisitos
organizativos y formales y de limitaciones cuantitativas. Destaca la exigencia, a la que ya
se hizo referencia, de que los partidos y las candidaturas tengan administradores
electorales responsables de la contabilidad electoral y de los ingresos y gastos
correspondientes (Arts. 121 y 122). La obligacin de comunicar las Juntas Electorales la
apertura de las cuentas especiales en las que han de realizarse todos los ingresos
destinados a sufragar gastos electorales y con cargo a las cuales han de hacerse
efectivos estos gastos (art. 124 y 125) y tambin la prohibicin de realizar aportaciones
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Constitucional II:

annimas a dichas cuentas (art. 126).

Las limitaciones cuantitativas de los gastos electorales se justifican por la necesidad de
evitar la excesiva presin sobre los electores que puede derivar de la utilizacin abusiva
de los pedios publicitarios en las campaas y para intentar prevenir en endeudamiento
excesivo de los partidos polticos. En cuanto a las subvenciones electorales hay que decir
que son independientes de las otras modalidades de financiacin pblica de las que son
beneficiarios los partidos y que vienen reguladas en la LO 3/87, de 2 de julio de 1987. Las
subvenciones de la LOREG estn destinadas a cubrir gastos electorales exclusivamente.
En cuanto a las subvenciones electorales, hay que decir que son independientes de las
otras modalidades de financiacin pblica de las que son beneficiarios los partidos, y que
vienen reguladas en la LO 3/87, de 2 de julio de 1987.

TEMA 4: LA ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES.

1. Las Cortes Generales. Su funcin en el Sistema.
En un Estado que reviste la forma poltica de la Monarqua parlamentaria, el Parlamento,
definido histricamente como Cortes Generales, asume forzosamente un papel capital en
la estructura del sistema. La importancia de la funcin de las Cortes Generales queda
expuesta en el art. 66CE, que las configura como representantes del pueblo espaol y las
otorga funciones de tanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control del
Gobierno (66.2) Estas tres funciones que el art. 66.2 CE atribuye a las CG serian
suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales
del Sistema Constitucional. Pero a dems en el propio art. 66.2 in fine, aade que las
Cortes tienen tambin las dems competencias que les atribuya la Constitucin. Y las
Cortes realizan funciones de capital relevancia para el orden constitucional. Algunas de
ellas tienen relacin con la Corona (p.e arts. 57.3, 4, 59.2, 3 y 60.1). Otras, de sealada
importancia poltica, guardan relacin con el Gobierno. Otras se refieren a la declaracin
de los estados de alarma, excepcin o sitio (art.116 CE). Tambin ostentan las Cortes
competencias relativas a las relaciones internacionales. Como la de autorizar las
obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Y, en relacin con otros rganos
constitucionales o de relevancia constitucional, proponen al Defensor del Pueblo, a ocho
Magistrados del Tribunal Constitucional a los Vocales del Consejo General del Poder
Judicial y a los integrantes del Tribunal de Cuentas. Las funciones y competencias
constitucionalmente asignadas a las Cortes Generales son por tanto, de una singular
envergadura, y configuran al Parlamento como una de las principales instituciones
constitucionales.
En las Cortes generales se debate pblicamente los proyectos de ley, debates en que los
grupos parlamentarios exponen pblicamente su posicin y los criterios que la
fundamentan. Las Cortes Generales son en definitiva, el foro poltico por excelencia, y los
medios de comunicacin trasladan al gran publico los debates que all tienen lugar,
contribuyendo, con ello, a formas la opinin del electorado sobre la actuacin del Gobierno
y las alternativas que se ofrecen a ella.
La importancia de las Cortes proviene de las propias caractersticas del sistema
democrtico.
Las Cortes son, realmente un rgano de la mayor relevancia en el ordenamiento
constitucional espaol. El ordenamiento constitucional recoge los principios que limitan la
actuacin del Parlamento. El primero de ellos es el de la soberana popular: en Espaa la
soberana reside en el pueblo, art. 1.2 CE, y no en las Cortes generales, que son solo sus
representantes.
Adems las cortes generales estn como todos los poderes pblicos, sujetos a la
Constitucin (art. 9.1 CE), y existe un rgano, el Tribunal Constitucional, al que la norma
suprema confiere una misin de verificar la adecuacin a la Constitucin del ejercicio de
las Cortes Generales hagan de su potestad legislativa. La constitucin por otra parte,
limita a las cortes en la utilizacin de dicha potestad legislativa, al obligarles a respetar, en
todo caso, el contenido esencial de los derechos fundamentales constitucionalmente
reconocidos en el art. 53.1 CE.
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Constitucional II:

2. Composicin: el bicameralismo.
La primera caracterstica de las CG es la de ser bicamerales. Estn compuestas por el
Congreso de los Diputados y el Senado (art.66 CE).
De acuerdo con la Constitucin, el bicameralismo parece ser nominalmente una
consecuencia del reconocimiento constitucional, art. 2 CE, del derecho de la autonoma de
las nacionalidades regiones que integran Espaa. Por ello, el art. 69.1 de la CE seala
que el Senado es la Cmara de representacin territorial. Es un bicameralismo asimtrico
y desigual. Es simtrico porque las dos Cmaras tienen atribuidas distintas funciones o,
dicho de otra forma, cada una de las Cmaras tiene asignadas competencias que ejerce
en exclusiva y en las que la otra Cmara no encuentra participacin alguna. El Congreso
inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le retira, en su caso, la confianza
mediante la denegacin de la cuestin de confianza (art. 112 CE) o la aprobacin de una
mocin de censura (art. 113 CE). Igualmente, el Congreso, y solo l, convalidan los
Decretos-leyes (art. 86 CE), y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma,
excepcin y sitio (art. 116 CE).
El Congreso se encuentra en una clara situacin de superioridad sobre el Senado. As, en
las relaciones con el Gobierno y congreso inviste al Presidente del Gobierno solo l de
retirarle la confianza que el Senado tenga por tanto, atribucin a una respecto del
nombramiento y remocin del Gobierno.
Se trata, pues de un bicameralismo claramente desequilibrado en favor del Congreso,
autntico eje central de las Cortes Generales. En comparacin con las del Congreso, en
las del Senado se configura como secundario, tanto en el des arrollo de las funciones
tpicas de las Cmaras.
3. Las prerrogativas colecticas de las Cmaras.
a) El concepto de prerrogativa: Para el correcto desempeo de la funcin representativa,
los Parlamentos democrticos dotan a las Cmaras y a sus integrantes una serie de
exigencias prerrogativas. Estn encaminadas a proporcional a quienes han obtenido la
representacin del pueblo las atribuciones y garantas precisas para poder desarrollas su
funcin sin interferencias. Estas garantas guardan relacin con las luchas entre poderes
propias de la formacin del Estado Constitucional.
Las prerrogativas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. Su
carcter de prerrogativa y no se privilegio, viene dado por el hecho de que no estn
previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que
garantizan la libre formacin de la voluntad de las Cmaras.
b) La autonoma reglamentaria: algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las
Cmaras en tanto de rgano. Estas gozan en primer lugar, de la facultad de nombrar su
propio funcionamiento mediante la aprobacin de un propio Reglamento (art. 72).
La potestad autorreglamentaria es un condicin relevante para poder asegurar la plena
autonoma de las Cmaras, en la medida en que la capacidad de nombrar su
funcionamiento otorga no poca influencia sobre su actividad (arts. 67.3, 73, 75.1, 76, 78,
79 y 80) La Constitucin no puede regular en su totalidad los muy variados aspectos de la
actividad de un rgano colegiado y deliberante. De ah la importancia de los reglamentos
parlamentarios deliberante. De ah la importancia de los reglamentos parlamentarios y
Constitucin reconoce la potestad reglamentaria de las Cmaras en S11arto 72.1,
_dispone que los re lamentos solo podrn ser a aprobados o modificados por mayora
absoluta absoluta de la Cmara correspondiente. El evidente objeto de esta previsin es
asegurar un cierto consenso en tomo a la norma reglamentaria y, en cierta forma, proteger
a las minoras impidiendo el dominio arbitrario de la mayora. La potestad autor
reglamentaria implica adems que la norma reglamentaria deriva directamente de la
Constitucin y que, por consiguiente, no tiene ms lmites que los establecidos por ella;
supone, tambin, que ninguna otra norma que no sean los reglamentos de...las Cmaras
puede regular la organizacin y funcionamiento de stas, configurndose as una reserva
de Reglamento.
c) Autonoma administrativa presupuestaria e inviolabilidad: La autonoma reglamentaria
se completa con otras facultades encaminadas igualmente, a asegurar la ms absoluta
independencia de las Cmaras, de suerte que la capacidad auto normativa se
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Constitucional II:

complementa con la potestad de auto gobierno en todos los rdenes. As, las Cmaras
eligen a sus Presidentes y dems rganos de gobierno (art 72.2 CE que ostentan arto
73.3 CE todos los poderes administrativos las facultades de polica en el interior de las
respectivas sedes.
4. El estatuto de los parlamentarios. Adquisicin y prdida de la condicin de
parlamentario.
a) La incompatibilidad y el juramento: La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es
asegurar que, una vez alcanzada la eleccin, el parlamentario no ser interferido en el
desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra funcin.
La incompatibilidad tiene caractersticas completamente diferentes a la inelegibilidad. Su
objeto no es la regularidad del proceso electoral, sino garantizar que el trabajo del
parlamento electo podr ser realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusin
entre los poderes del Estado, asegurando as la independencia del legislativo.
Los efectos son tambin diferentes, pues el de la incompatibilidad es que el parlamento ha
de optar, antes de la fecha de constitucin de la Cmara para la que ha sido electo, por su
escao parlamentario o por el otro cargo que ostenta, entendindose que renuncia al
escao, lo que tambin sucede si posteriormente acepta in cargo incompatible. El juicio
sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cmara
correspondiente, a propuesta de la comisin competente (arts.19 y 30 RC, 1 y 15 a 17
RS). En nuestro ordenamiento todos los que son inelegibles son tambin incompatibles
(Art. 155.1 LOREG), existiendo adems otras causas especificas de incompatibilidad que
pueden afectar al ejercicio del cargo o exclusivamente a la percepcin de las retribuciones
correspondientes (arts. 155.2 y 156 a 160 LOREG).
Los reglamentos prevs la obligacin de presentar promesa o juramento de aceptar la
Constitucin (arts. 20.3 RC y 11 y 12 RS). Si el parlamento no presta juramento sigue
siendo diputado o senador electo y por ende, su puesto no es cubierto por otro, pero no
adquiere la condicin plena de parlamentario por lo que tampoco ostenta los derechos y
prerrogativas del mismo.
b) Perdida de la condicin de parlamentario: las causas constitucional o
reglamentariamente previstas: la primera es la finalizacin del mandato, que tiene lugar
cuatro aos tras la eleccin o el da de la disolucin de la cmara (arts. 68.4 y 69.6 CE).
Estas causas pueden ser temporales o definitivas, pero ambas se sustentan sobre
supuestos sancionadores bien de ndole disciplinaria de la Cmara, bien de ndole penal.
As, la prdida temporal- suspensin- procede por razones disciplinarias, cuando el
parlamento contravenga a reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe ser
acordada por el Pleno de la Cmara (arts. 101 RC y 101-102 R~). Igualmente, proceder
la suspensin cuando el parlamentario hubiese sido objeto de Auto de de procesamiento y
se encuentre en situacin de prisin preventiva s como cuando sea condenado o
sentencia firme, a la pena de inhabilitacin para ejercer el cargo pblico (art. 21 RC).
La prdida definitiva de la condicin de parlamentario solo tendr lugar por motivos
personales del parlamentario fallecimiento o declarada en resolucin judicial o renuncia) o
por decisin judicial firme que anule su eleccin o proclamacin (arts. 22 RC y 18 RS).
5. La prerrogativas individuales de os parlamentarios.
a) La justificacin de las prerrogativas individuales: el ordenamiento dota a los
parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas encaminadas a hacer posible
que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollas su funcin, evitando que la
carencia de dichos medios le pueda constituir en sujeto pasivo de favores, influencias o
presiones que puedan mediatizar su actividad parlamentaria. Entre ese conjunto de
medios hay algunos de carcter jurdico y otros puramente materiales. Los medios de
carcter jurdico son conocidos como prerrogativas de los parlamentarios. Su objetivo es
garantizas la independencia y libertad del Parlamento asegurando la firme proteccin para
sus miembros. Son por el contrario reglas objetivas cuyos destinatarios son otros rganos
de los poderes pblicos y que pueden ser aplicados de oficio, con independencia de que
el parlamento afectado lo desee o no son, por tanto irrenunciables y solo la Cmara puede
disponer de ellas, no cabiendo al parlamentario individual ms de un inters legitimo.
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Constitucional II:

Nuestro ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias: la inviolabilidad, la

inmunidad y el fuero especial.
b) La inviolabilidad: El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario
en el curso de su actividad como tal: asegura:(, por tanto, que sus intervenciones
parlamentarias y sus votos en la Cmara no puedan acarrearle consecuencias negativas o
sanciones jurdicas de ninguna ndole. La inviolabilidad impide que se inste contra el
parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones o
manifestaciones realizadas en el ejercicio de su funcin como, tal: por decirlo en palabras
del TC, la inviolabilidad impide la Puncin o la sancin de quien se hallare protegido por
esta prerrogativa (STC 30/86, caso Casa de Juntas de Guernica). El mbito de
proteccin de la inviolabilidad se reduce, pues, a las actuaciones realizadas en el ejercicio
de la funcin parlamentaria (art. 71.1.CE), de suerte que cubre todas las opiniones que se
expresen en actos parlamentarios, tanto en las sedes de las respectivas Cmaras como
fuera de ellas, pero no ampara las opiniones emitidas en actos no parlamentarios (STC
51/85, caso Castells).
La inviolabilidad es una garanta absoluta: su proteccin se proyecta sobre cualquier
procedimiento sancionador que tenga por causa una actividad parlamentaria cualquiera
que sea el mbito -penal, laboral administrativo en que tenga lugar dicho procedimiento.
c) La inmunidad: Esta tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier
atentado contra su libertad que pudiera tener motivaciones polticas. Le protege por tanto
frente a la detencin o cualquier otra forma de privacin de libertad frente a la iniciacin de
procedimientos penales contra l. Su finalidad es garantizar que tales procedimientos no
tendrn como mvil la persecucin poltica, la proteccin se limita al mbito penal.
El mbito temporal de la inmunidad se limita a la duracin del mandato parlamentario (art.
71.2 CE). Sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retroactivos: de ser elegido
como parlamentario alguien que se encuentra procesado en menester la autorizacin de
la Cmara para continuar el procedimiento. Si adems el electo se encuentra detenido o
procesado, es obligada su inmediata excarcelacin (art. 751 Ley de Enjuiciamiento
criminal). La inmunidad cubre a dems de los actos funcionales del parlamentario, los que
no lo son: cualquier procedimiento penal contra un parlamentario debe contar con la
concesin del suplicatorio para ser proseguido.
d) Fuero especial: consiste en que el rgano competente para conocer las causas penales
que se sigan contra Diputados Senadores es el Tribunal Supremo (art.71.3 CE). Se
pretende, con ello, asegurar que el rgano que enjuicia los procesos contra Diputados y
Senadores goce de las ms altas cotas de independencia, imparcialidad cualificacin
jurdica que el ordenamiento puede otorgar, otorgando as una garanta adicional a los
parlamentarios.
e) Medios materiales: art. 8.1 y 23.1.RS)
6. La organizacin de las cmaras: rganos directivos.
Las Cortes Generales son rganos deliberantes compuestos por un elevado nmero de
miembros. Los rganos de las Cmaras son el Presidente, la Mesa y la Junta de
Portavoces.
a) El presidente: El Presidente es la mxima autoridad de la Cmara. Ostenta su
representacin, dirige los debates del Pleno e interpreta el Reglamento en los casos de
duda y lo suple en los de omisin. Adems, fauna parte de la Mesa, dirigiendo y
coordinando las labores de sta. Es elegido por los propios miembros de la Cmara en la
sesin constitutiva de la misma mediante votacin en papeletas en las que cada
parlamentario escribe un nombre.
b) La Mesa: junto con el presidente, la Mesa y la Junta de portavoces son los rganos de
Gobierno de las Cmaras.
c) La junta de Portavoces: se trata de un rgano relativamente moderno que refleja
estructuralmente el carcter racionalizado del parlamentarismo actual y el protagonismo
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Constitucional II:

que en el mismo cobran los grupos parlamentarios. Se compone de un representante por

cada uno de los grupos parlamentarios, y a ella acude, adems, una representacin del
Gobierno (arts. 39 RC y 43 RS). Si la Mesa es un rgano de carcter fundamentalmente
gestos, la junta de portavoces es eminentemente poltica.
7. Los rganos de funcionamiento de las Cmaras.
a) El pleno: las cmaras cuentan tambin con unos rganos de funcionamiento a cuyo
travs se realiza el trabajo parlamentario. El ms importante de esos rganos de
funcionamientos es el Pleno.
Los plenos se celebran durante los periodos de sesiones pero pueden celebrarse Plenos
extraordinarios (arts. 73.2 CE).
b) Las Comisiones: rganos de funcionamiento de las Cmaras son tambin las
Comisiones (art. 75.1 CE). El regular funcionamiento de los plenos no sera posible sin su
concurso. Los rganos parlamentarios que acometen el trabajo de base con las
Comisiones. En ellas se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones
de ley y es tambin en ellas donde tiene lugar adems de la controversia poltica, el
debate tcnico. Su funcin es relevante en el procedimiento legislativo, pues el texto por
ellas elaborado no solo sirve de base de trabajo al Pleno sino que es normalmente en su
sustancia el que ser definitivamente aprobado por este. Las comisiones pueden ser de
varias clases: comisiones permanentes legislativas, de interior o de Economa y Hacienda,
del Congreso. Hay otras comisiones permanentes de carcter no legislativo.
c) Los grupos parlamentarios: Lo grupos parlamentarios son agrupaciones de
parlamentarios constituido se de la coincidencia poltica de los mismos, a los que los
reglamentos, y en nuestro caso, la Constitucin otorgan unas funciones y reconocen unas
facultades. Su finalidad es representar en la Cmara a una lnea poltica e ideolgica
determinada y expresar su posicin, organizar y articular a los miembros que la integran,
asistir a stos en sus labores parlamentarias, coordinar estas ltimas organizar y
simplificar la vida parlamentaria.
Por lo que respecta a su constitucin, los grupos parlamentarios se forman
voluntariamente siempre que concurran dos voluntades, la del parlamentario y la del grupo
al que quiere adherirse. Lo normal es que se agrupen en un mismo grupo parlamentario
quienes han concurrido en las elecciones por el mismo partido o coalicin electoral. Como
finalidad de los grupos es estructurar la vida parlamentaria, se exige un mnimo de
componentes para poder construir un grupo parlamentario y gozar as de los beneficios de
ello derivados: quince diputados o diez senadores, aunque la existencia de partidos de
mbito inferior al nacional obliga a prever correctivos, basados en el numero de escaos y
porcentaje de votos obtenidos, para posibilitarles formar grupo propio (art. 23.1 RC). Los
parlamentarios de las fuerzas polticas que no han alcanzado escaos suficientes para
alcanzar dicho mnimo no pueden constituir grupo propio y quedan forzosamente adscritos
al Mixto, donde por lo tanto, se dan cita representantes de muy diversas ideologas. El
cambio de grupo es voluntario, sin ms limitaciones que las puramente formales. Y para
evitar el fenmeno conocido como transfuguismo, por el cual un parlamento abandona el
grupo en cuyas listas electorales obtuvo el escao y pasa a formar parte del otro, se ha
introducido limitaciones temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de manera
que en el Congreso solo es posible cambiar de grupo en los cinco primeros das de cada
periodo de sesiones, y en el senado quienes abandonen su grupo deben adscribirse a otro
en tres das, pasando al mixto si as no lo hicieren. (arts. 27 RC, 27.2 y 30 RS).
Las funciones de los grupos parlamentarios son de dos rdenes. Unas como la
coordinacin de las actividades de los parlamentarios que las forman, la definicin de la
poltica parlamentaria del partido o el control del Gobierno, si se est en la oposicin o el
apoyo al mismo, si se es mayora, son de carcter interno y no estn reglamentariamente
previstas; la mayora, son de carcter interno y no estn reglamentariamente previstas, la
mayora de los grupos parlamentarios cuenta con un reglamento interno. As los grupos
contribuyen a la composicin de los rganos de gobierno, como la Junta de Portavoces, o
de funcionamiento, como las Comisiones, de las Cmaras, ejercen la iniciativa legislativa,
fijan sus posiciones en los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las enmiendas de
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Constitucional II:

palabra que les corresponden (arts. 28.1 RC y 34 RS).

El Reglamento del Senado (arts. 32 y 33) posibilita la creacin de grupos territoriales
dentro de cada grupo parlamentario. Un grupo territorial estar integrado por los
senadores de un grupo parlamentario elegidos en una Comunidad Autnoma o
designados por su Asamblea Legislativa, debiendo contar, en todo caso con in mnimo de
tres senadores. Los representantes de los grupos territoriales pueden asistir a las
reuniones de la Junta de Portavoces del Senado (art. 45) junto con el portavoz de un
grupo parlamentario y pueden intervenir en los debates del Pleno que afecten de modo
especial a su respectiva Comunidad Autnoma (art. 85).
d) La Diputacin permanente: existen periodos durante los cuales las Cmaras no estn
en sesiones (art.68.6CE). En este tiempo, las cortes generales no podran, en principio,
actuar. Para estos periodos las cmaras cuentan con un rgano de funcionamiento de
caractersticas singulares: la diputacin permanente. Esta asume sus funciones
precisamente durante el tiempo en que las cmaras, por haberse extinguido su mandato,
haber sido disueltas o no estar en periodo de sesiones, no ejercen las suyas. La
Diputacin Permanente es un rgano de la cmara previsto para cubrir los vacios que se
producen en las vacaciones parlamentarias. La Diputacin Permanente es, pues, una
Comisin de miembros de cada Cmara que ejerce sus funciones en los periodos
vacacionales y, una vez disuelta la Cmara, hasta la constitucin de una nueva, a cuyos
efectos ven prolongado su mandato. Est recogida en la propia Constitucin y regulada
con detalle en los Reglamentos de Congreso y Senado. Las Diputaciones Permanentes
habrn de contar, al menos, con veintin miembros, que representaran los grupos
parlamentarios en proporcin a su importancia numrica y son designados por ellos (arts.
78.1 CE, 56.2 RC y 45.1 RS). Estn presididas por el Presidente de la Cmara, y en
trminos generales, se rigen por las mismas normas de funcionamiento que el resto de las
comisiones permanentes.
Las funciones de la Diputacin permanente son notablemente distintas.
En los supuestos de disolucin de las Cmaras las Diputaciones Permanentes siguen
ejerciendo sus funciones (art. 78.3 CE) hasta la constitucin de las nuevas Cmaras. En
tales casos, y puesto que el mandato de la Cmara ya ha expirado, la Diputacin del
Congreso suple a sta en circunstancias que estn expresamente previstas en el texto
constitucional. As, asume las funciones del Congreso en relacin con los estados de
alarma, excepcin y sitio -arts 78.2 C.E., en relacin con el 116- y, por tanto, concede la
autorizacin precisa para prorrogar el estado de alarma, autoriza la declaracin del estado
de excepcin y, por mayora absoluta, declara el estado de sitio.
8. La estructuracin del trabajo parlamentario.
La organizacin temporal del trabajo parlamentario est notablemente influida por los
acontecimientos histricos por las caractersticas de una sociedad ya superada.
a) Legislatura y periodos de sesiones: la finalizacin de la legislatura, que dura 4 aos
(arts. 68.4 y 69.6CE) supone la caducidad de los trabajos en cuero, segn una tradicin
recogida en los reglamentos de art. 207 RC y Disposicin Adicional 1 RS.
La Constitucin seala un plazo de 25 das despus de celebradas las elecciones para
que el Rey convoque al Congreso (arts. 62. B y 28.6 CE) y la misma ley fundamental
establece que las Cmaras se reunirn anualmente en dos periodos de sesiones
ordinarios, de septiembre a diciembre y de febrero a junio (art. 73.1). El periodo de
sesiones es el marco temporal en el cual pueden tener lugar las reuniones de la Cmara.
Si el Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamentarias un decreto-ley, el pleno del
congreso queda convocado automticamente para resolver sobre su convalidacin (art.
86.2 CE). Tambin se convoca de inmediato al Pleno del Congreso en los supuestos de
declaracin de los estados de alarma, excepcin o sitio (arts. 116 CE y 165.1 RC). En
ambos casos, si la Cmara estuviese disuelta ser competente la Diputacin Permanente.
b) Requisitos de validez: para que las reuniones de las Cmaras sean validas deben, en
primer lugar, haber sido convocadas reglamentariamente (art. 79.1 CE); las reuniones que
se celebren sin tal convocatoria ni sern validas ni estarn amparadas por las
prerrogativas parlamentarias (art. 67.3 CE). En segundo lugar, deben contar, para adoptar
acuerdos, con el preceptivo qurum, que en ambas Cmaras es la mayora (la mitad mas
15

Constitucional II:

uno), de los miembros de la misma (art. 79.1 CE, 78.1 RC y 93.1 RS). El objetivo del
qurum es evitar que un pequeo grupo de parlamentarios aproveche la ausencia de la
mayora para adoptar acuerdos y su existencia se presume, salvo que alguien solicite el
recuento o que, realizada una votacin, se constate su inexistencia (arts. 93.2 RS y 78.2
RC).
Las convocatorias de las Cmaras deben incluir un orden del da, o relacin de materias a
tratar en la sesin. Ningn punto no incluido en el puede ser tratado. El orden del da es
fijado por el Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces (arts. 67.1 RC y 71.1 RS,
donde la Junta de Portavoces es solo oda y el acuerdo preciso es el de la Mesa. Una vez
iniciada la sesin, el orden del da solo puede ser modificado por el acuerdo del Pleno de
la Cmara, a propuesta de su Presidente o de los dems sujetos legitimados, segn el
respectivo Reglamento (arts. 68 RC y 71.4 RS). En fin, tanto la Constitucin como los
reglamentos imponen limites a la libertad de fijacin del orden del da: la primera exige
(111 CE) que se guarde un tiempo mnimo semanal, para evacuar las interpelaciones y
preguntas que los Diputados y Senadores presenten al Gobierno, y el Reglamento del
Congreso reserva dos horas semanales como mnimo a este fin (art. 191 RC).
c) Publicidad: las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso
(art. 62.1 RC) y de martes a jueves en el Senado (art. 76RS) son en principio pblicas (art.
80 CE). La publicidad de las sesiones y de los argumentos y programas en ellos
expuestos por los distintos partidos con uno de los atributos de los Parlamentos
democrticos y hoy en da una de sus mayores funcionalidades. La publicidad es un
elemento necesario para que los electores sepan qu decisin tomar a la hora de elegir
las futuras Cmaras. Hay salones del Pleno de unas tribunas abiertas al pblico y en el
acceso a los mismos en los medios de comunicacin. Igualmente, la publicidad se realiza
a travs de los respectivos Boletines Oficiales y Diarios de Sesiones del Congreso y del
Senado (art. 95 a 98 RC, 190 y 191 RS).
d) Ordenacin de los debates: las intervenciones en los debates pueden tener lugar por
diversos conceptos. Puede intervenirse para fijar posiciones (art. 74.2 RC) para replicar
(art. 73.1 RC), por alusiones (71.1) o para una cuestin del orden (72.2). El Gobierno
puede intervenir en cualquier momento del debate (art. 70.5). La estructuracin se
proyecta sobre el curso del debate, uno a favor y otro en contra, cada uno de los cuales
dura un mximo de diez minutos; si el debate es de totalidad, nuestros turnos son de
quince minutos, y tras ellos, los dems grupos parlamentarios fijan sus posiciones en diez
minutos (art. 74RC). La Presidencia siempre puede poner fin a una discusin por entender
que la cuestin ser suficientemente debatida (Art. 76 RC).
e) Los votos: los votos requeridos para que las Cmaras adopten sus acuerdos varan
segn los casos. La regla general es la mayora simple de los presentes esto es, ms
votos a favor que en contra, siempre, claro es, que se alcance el qurum requerido (arts.
79 RC y 93.1 RS). En otros casos, la Constitucin, las leyes o el propio reglamento exigen
materias cualificadas, como la absoluta, es decir, el voto de la mitad mas uno de los
miembros de la Cmara. La votacin se lleva a cabo generalmente mediante el
procedimiento originario, que puede realizarse electrnicamente, como es habitual, o bien
levantndose sucesivamente unos y otros parlamentarios, segn el sentido de su voto,
pero puede tambin tener lugar por asentimiento, o ser publica por llamamiento o secreta.
Esta ltima tiene preferencia en caso de que haya solicitudes contrapuestas.
TEMA 5: FUNCIONES PARLAMENTARIAS: LA FUNCION DE CONTROL.1.Control
parlamentario y responsabilidad poltica.
El sistema parlamentario est asentado sobre la baso de la relacin de confianza
existente entre el Parlamento y el Gobierno. El parlamento tiene asignadas funciones de
control de la actividad gubernamental.
En trminos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con la confianza
parlamentaria expresada en la votacin de investidura; debe conservar la confianza y esta
adems sometido al control de las Cmaras. No es propiamente el gobierno, si no su
presidente, quien mantiene la relacin de confianza con el Parlamento. Por otro lado, la
confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una mocin de
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Constitucional II:

censura contra el Gobierno o que ste sea derrotado en una cuestin de confianza. La
confianza se presume a menos que a travs de uno de los dos mecanismos
constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relacin fiduciaria.
2.Los instrumentos del control parlamentario
A)informacin y control: la previsin genrica del art. 66.2 CE de las Cortes Generales
controlen la accin del Gobierno, es desarrollada ms especficamente tanto en otros
preceptos constitucionales como en los Reglamentos de las Cmaras. La constitucin
prev que las Cmaras y sus Comisiones puedas recabar del Gobierno y sus
Departamentos la informacin y documentacin que precisen (art. 109 CE). El reglamento
del Congreso (art. 7 RC) precisa que se trata de un derecho que puede ejercer el
parlamentario individual. El Tribunal Constitucional ha considerado que ese derecho se
integra dentro del reconocido en el art. 23.2 CE.
La solicitud de informacin aun cuando se integra en la funcin de control no agota el
contenido de esta. La actividad de control puede limitarse a una mera peticin de
informacin, pero incorpora a dems la emisin de un juicio crtico, positivo o negativo
sobre la actividad gubernamental
B)Las preguntas: los medios ms caractersticos del control parlamentario son las
preguntas e interpelaciones. Estn previstas en la Constitucin ->art. 11, para asegurar el
ejercicio del control parlamentario, a imponer que en el orden del da de cada Pleno de las
Cmaras se reserve un tiempo mnimo para preguntas e interpelaciones. El Reglamento
del Congreso cumple este mandato (art. 191) estableciendo una regla general de dos
horas semanales para evacuacin de preguntas e interpelaciones. Las preguntas se
caracterizan porque: tienen un objeto concreto y determinado: un hecho, una situacin o
informacin, segn el Reglamento del Congreso (art.188.1). Pueden ser de tres clases:
Preguntas para las preguntas en un plazo de veinte das ->pregunta escrita-> que se
transforma en pregunta oral en Comisin. Son contestadas normalmente en la Comisin
competente y a diferencia de las preguntas para respuesta escrita, implican ya un debate
si bien que en el foro de la Comisin.
Las preguntas con respuesta oral en el pleno son las que dentro de una hipottica
gradacin de intensidad poltica, ocupan el primer escaln. Se evacuan ante el pleno de la
cmara en las sesiones correspondientes al control parlamentario y suponen un debate
entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del gobierno que la contesta.
Las caractersticas de las preguntas orales en pleno hacen de ellas el instrumento ms
idneo para controlar al gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusin
pblica.
C)Las interpelaciones: coinciden con las preguntas en ser evacuadas oralmente en el
Pleno de la Cmara, pero se distinguen de ellas por el nivel de concrecin: en tanto que
las preguntas tienen un objeto concreto y especifico, las interpelaciones versan sobre los
motivos o propsitos de la poltica del Ejecutivo en cuestiones de poltica general (Art.
181. 1 RC). La interpelacin puede concluir en una mocin que se presenta al Pleno de la
Cmara (arts. 180 a 184 rc). As pues, puede decirse que las preguntas orales en Pleno
son los instrumentos de control idneos para cuestiones de gran actualidad o de inters
local pero son un alcance muy concreto, en tanto que las interpelaciones son el medio
adecuado para debatir sobre algn aspecto ms general de la poltica del Ejecutivo y son
por ello ms atemporales.
D)Las comisiones de investigacin: el control parlamentario se realiza tambin a travs
de las Comisiones de Investigacin. Estas Comisiones estn previstas en la Constitucin
(Art. 76.1 CE) y suelen existir en todos los ordenamientos, si bien que con distintas
regulaciones sobre su creacin, potestades y efectos.
3.La responsabilidad poltica del Gobierno.
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Constitucional II:

El rgimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esenciales, el que el

Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado el Gobierno,
sustituyndolo por otro. Este sistema tena dos inconvenientes: 1 confunda el
pronunciamiento parlamentario sobre un asunto concreto con la expresin de la confianza
al Gobierno, con la indeseable consecuencia de que la legtima discrepancia sobre una
materia determinada se traduca en la remocin del Gobierno.
2provocaba situaciones de grave inestabilidad gubernamental, y el Gobierno vea
comprometida su responsabilidad poltica en cualesquiera asuntos. Por evitar estos
inconvenientes, los sistemas constitucionales contemporneos han tendido a regular
detalladamente los casos, situaciones consecuencias de la exigencia de la
responsabilidad poltica del Gobierno. Esta no se compromete ya, por tanto, en una
votacin cualquiera, sino solo en aquellos casos constitucional o legalmente prefijados.
La responsabilidad poltica no excluye la concurrencia de otras responsabilidades
jurdicas, pero es ajena a ella. Solo puede ser exigida por quien designo a la persona para
un determinado cargo y se circunscribe a una valoracin de la gestin poltica del
designado que concluye en la perdida de la confianza que se haba depositado en l
cuando se le encargo dicha gestin.
4.La mocin de censura.
Es la nica forma en la que las Cortes Generales o el congreso pueden expresar por
propia iniciativa, la retirada de su confianza al Gobierno.
Consiste en que el congreso, a iniciativa propia, retira la confianza otorgada al Presidente
del Gobierno. En el sistema espaol, la mocin de censura es una iniciativa parlamentaria
especfica y absolutamente autnoma. No exige actividad previa de ningn gnero, sino
solo el taxativo cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.
La caracterstica ms destacada de la construccin constitucional de la mocin de censura
es la preocupacin por la estabilidad gubernamental y sobre todo por evitar los vacios de
poder, esto es, los interregnos sin un gobierno dotado de una confianza parlamentaria.
Requisitos: se precisa el concurso de 35 diputados para presentar una mocin de
censura. El segundo requisito exigido por la Constitucin (art.113.2) es la propuesta de un
candidato a la Presidencia del Gobierno. Por ltimo, es preciso tener en cuenta que los
Diputados firmantes de una mocin de censura no podrn, si la mocin no prospera,
volver a presentar otra durante el mismo periodo de sesiones Todo este conjunto de
requisitos hacen de la mocin de censura un instrumento parlamentario de utilizacin
limitada y selectiva y en principio de difcil viabilidad, aun cuando la experiencia
acontecida en otros pases, Espaa, etc. demuestra que no es imposible que una nocin
de censura prospere.
Procedimiento: una vez presentada con los requisitos, debe ser admitida a trmite. Se
abre un periodo de reflexin mnimo de 5 das que tiene el propsito de contribuir, en caso
de que la presentacin de la mocin fuese producto de un apasionamiento momentneo,
a que se pondere serenamente la situacin. Durante los dos primeros das se pueden
presentar mociones alternativas. Hay un debate y tras l, se produce una votacin que no
puede tener lugar sino se transcurrieron los 5 das desde la presentacin de la mocin. La
votacin es art. 85.2 RC publica por llamamiento. Para que la mocin prospere debe
obtener mayora absoluta del Congreso de Diputados, esto es, voto de la mitad + 1 de la
Cmara (arts.113.1 y 177.5 RC).
Efectos: en el caso de que no sea aprobada, el Gob. recupera la facultad de disolucin de
las cmaras que haban perdido al admitirse a trmite. Si la mocin fuese aprobada, se
entiende retirada la confianza al presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que
el primero cesa (art. 101 CE) y debe presentar su dimisin al rey, que nombrar
presidente de Gob. al segundo, todo ello de forma autonmica (art. 114.2 CE).
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Constitucional II:

5.La cuestin de confianza.

El Gob. puede exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo
para ello el procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestin de confianza.
Procedimiento: la iniciativa para comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es
en este caso del ejecutivo. El Planteamiento de la cuestin corresponde (art. 112 de CE)
al Presidente del Gob. Previa deliberacin del Consejo de Ministros. El presidente decide
o no plantear la cuestin. Pero en primer lugar, la perdida de la cuestin de confianza
implica el cese de todo el Gob., en segundo lugar, mientras que en la investidura de
confianza se concede al Presidente pro futuro y con independencia del Gob. que forma, la
cuestin de confianza supone un juicio sobre una gestin, la de todo el Gobierno, que es
indisociable de la del Presidente. Por ltimo la propia Constitucin predica la solidaridad
de la responsabilidad gubernamental.
La Constitucin exige que, si el presidente del Gobierno desea que el Congreso le
ratifique su confianza, tal ratificacin tenga lugar, como en su momento sucedi con la
investidura, sobre un programa de gobierno o una declaracin de poltica general. Se trata
de declaraciones o programas de carcter general, no cabe por tanto la posibilidad
existente en otros sistemas, de que el Gobierno comprometa su responsabilidad poltica
con un texto legislativo concreto.
La cuestin de confianza se presenta por escrito, ante la Mesa del Congreso,
acompaada de una certificacin del Consejo de Ministros que acredita que se ha
producido la deliberacin constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser motivado (art.
174.1 RC) lo que obliga a una exposicin, siquiera sea sumaria, de las razones que
asisten al Presidente del Gobierno para solicitar la revalidacin de la Confianza
parlamentaria. La admisin a trmite de la cuestin de confianza no implica disminucin
alguna de las facultades gubernamentales. Si el presidente de Gob. Lo considera
conveniente puede proponer al rey la disolucin de las Cortes. Si as no sucede, el debate
de la cuestin de confianza se rige por las normas reglamentarias previstas para la
mocin de censura, sin ms cambios que los derivados de la distinta estructura de ambas
figuras: mientras en la mocin de censura el dialogo parlamentario real se establece ante
el congreso y el candidato a presidente, en la cuestin de confianza dicho debate tiene
lugar entre la Cmara y el Presidente en ejercicio.
La votacin tambin es publica por llamamiento (art. 85.2 RC). Es el Reglamento el que
prev (art.174.4) un periodo de reflexin al disponer que la cuestin de confianza no prev
ser votada sino transcurridas, al menos 24 hrs desde su presentacin.
Efectos: el gobierno gana la votacin, continuara en el ejercicio de sus funciones con el
reforzamiento poltico derivado de la revalidacin de la confianza parlamentaria, aunque si
la votacin pone de relieve que se han perdido apoyos respecto de otra votacin anterior
que aun ganando la cuestin de confianza, el Gob. resulte debilitado.
TEMA 6: LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA DE LAS CORTES.
1. Introduccion.
El Parlamento surge como rgano de representacin nacional cuya funcin principal es
expresar la voluntad popular mediante normas de carcter general. La Constitucin
atribuye a las Cortes Generales la funcin legislativa del Estado, esto es, la tarea de
elaborar las normas centrales del ordenamiento jurdico.
2. La iniciativa legislativa: diversos sujetos.
La facultad de iniciativa legislativa, de promover la elaboracin de una ley por parte de las
Cmaras parlamentarias. El art. 87 CE atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma
plena y directa tan slo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado (ap. 1); a
dems otorga una capacidad de propuesta a las Asambleas de las Comunidades
Autnomas (ap. 2) y se remite a una ley orgnica en lo que respecta al alcance de la
iniciativa popular (ap. 3). Son por tanto, cinco sujetos los que pueden tomar parte de este
19

Constitucional II:

trmite:
a)
En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien parte hoy da la
inmensa mayora de las leyes, al estar constitucionalmente encargado de la direccin
poltica y ser el impulsor del programa legislativo de la mayora parlamentaria. Los
textos presentados por el Gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser
aprobados en Consejo de Ministros y reciben la denominacin de proyectos de ley. El
art. 89.1 CE habla de los proyectos de ley, que deben disfrutar de la prioridad en la
tramitacin, aunque aade que sin que la prioridad debida a los proyectos de ley
impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los trminos regulados por el art. 87
esto es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los dems
sujetos titulares de la misma. El art. 105 del REGLAMENTO DEL Senado, que atribuye
a los proyectos de ley prioridad en la tramitacin sobre las proposiciones de ley. Los
proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, Cmara que inicia la
elaboracin de las leyes acompaados de una exposicin de motivos y de los
antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos -> art. 88 CE.
b) En segundo lugar la Constitucin atribuye la iniciativa legislativa a ambas Cmaras
parlamentarias, cuyos textos reciben el nombre de proposiciones de ley. Despus de
que una Cmara aprueba tomar en consideracin una proposicin de ley puede
considerarse que se ha ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y comienza la
discusin del texto. Las proposiciones deben ser presentadas por quince Diputados o
un grupo parlamentario (art. 126.1 RC) y deben ir tambin acompaadas en ambos
casos de antecedentes y exposicin de motivos (art. 124 RC). Iniciado el
procedimiento en el Congreso, la existencia del trmite de toma en consideracin por
la cmara hace que, superado este trmite, no se admita ya la presentacin de
enmiendas a la totalidad que propugnen la devolucin de proyecto, si la toma en
consideracin ha sido efectuada en el Senado (art. 126.5 RC). El Reglamento del
Congreso ha previsto dar ocasin al Gobierno de manifestar su opinin sobre la
proposicin de ley a debatir (art. 126.2 RC). El Gobierno cuenta con un plazo de 30
das desde la publicacin de la proposicin (art. 126.3 RC) en el que deber manifestar
su oposicin a la tramitacin en los supuestos en los que tiene competencia para ello
(art. 84 CE y 134 CE). Si la proposicin se ha presentado en el Senado, es en esta
cmara donde se adopta la decisin sobre la toma en consideracin, comienza la fase
de la tramitacin (arts 89.2 CE y 108.1 RS); la proposicin de ley en el Senado debe ir
acompaada de una exposicin justificativa y en su caso, de una memoria en la que se
evale su coste econmico (art. 108.1 RS).
c) La Constitucin tambin contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa por los
ciudadanos, estableciendo la denominada iniciativa popular. El ap. 3 del art. 87
expresa que debe ejercerse no menos de 500.000 ciudadanos las materias de las que
esta excluida. La ley prev que la iniciativa debe ser impulsada por una comisin
promotora, la cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los
Diputados un testo articulado, que ha de ser objeto de examen de admisibilidad por
parte de la Mesa de la Cmara.
d) Finalmente, la Constitucin, en el art. 87.2 atribuye a las Comunidades Autnomas
una facultad de iniciativa legislativa. La Constitucin prev que las Asambleas de las
CCAA puedan solicitar del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley, o bien remitir a
la Mesa del Congreso una proposicin de ley, que podrn defender ante la Cmara
mediante una delegacin de hasta tres miembros. En el primer caso, atribuir a las
Asambleas la facultad de propines al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa
mediante la adopcin de un proyecto de ley, como se trata de una propuesta no
vinculante, esta facultad no otorga a dichas Asambleas la capacidad de poner en
marcha un procedimiento legislativo, sino tan solo de instar al Gobierno a que lo haga.
En el Segundo supuesto, la previsin constitucional atribuye a las Cmaras
automticas una posicin ms relevante, puesto que la propuesta autonmica es
sometida a la toma en consideracin por parte del Congreso del Los Diputados.
3. El procedimiento legislativo ordinario.
Se encuentra regulado por la Constitucin en sus rasgos esenciales, regulacin
completada por los reglamentos de ambas Cmaras. El art. 89.1 de la CE se refiere
nicamente a que los reglamentos del as Cmaras regularan la tramitacin de las
proposiciones de ley. La discusin por una Cmara de un texto legar se desarrolla en
20

Constitucional II:

varias fases, que en el procedimiento ordinario son la de presentacin de enmiendas, el

estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe y la discusin y
votacin de dicho informe y de las enmiendas por la comisin. En caso de disolucin de
las Cmaras, ambos reglamentos prevn la caducidad de todos los asuntos pendientes,
con la sola excepcin de aquellos de los que constitucionalmente deba conocer la
Diputacin Permanente (art. 207 RC y Disposicin adicional primera RS).
a) Discusin en el Congreso de los Diputados: la fase sustantiva del procedimiento
legislativo comienza en el Congreso de los Diputados, en el que hay que distinguir varias
fases:
- Fase de enmiendas a la totalidad: el proyecto y proposicin puede verse rechazado o
sustituido por otro. Los proyectos provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del
Senado pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolucin del
texto a los rganos promotores de la iniciativa o tambin la posible adopcin de un texto
completo alternativo. Tales enmiendas a la totalidad solo pueden ser presentadas por los
Grupos Parlamentarios y son debatidas por el Pleno de la Cmara (arts. 110.3, 126.5 y
127 RC).
-Fase de comisin: el proyecto pasa a examen y votacin de las comisiones
correspondientes.
-Fase de Pleno: el dictamen de la comisin es sometido a discusin y votacin en el Pleno
de la Cmara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas
por la comisin.
b) Discusin en el Senado: una vez aprobado el texto del proyecto de ley por el Congreso,
su Presidente lo remite al del Senado. Esta Cmara dispone de un plazo de 2 meses para
oponer su veto o para propines enmiendas. En ambos casos y al igual que en el
Congreso, primero tiene lugar una lectura de la comisin (art. 107.3 RS), y luego otra en
Pleno. En la definitiva lectura de Pleno, la aprobacin del veto necesita la mayora
absoluta de la cmara (art. 90.2 CE). Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por
el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a sancin real.
c) Diferencias de opinin entre Congreso y Senado: si el Senado no est conforme con el
texto aprobado por el Congreso tiene dos posibilidades, interposicin de veto o aprobacin
de enmiendas modificando dicho texto.
Interposicin de veto: si el Senado interpone su veto, el texto vuelve al Congreso. La
Cmara bajo dispone entonces de una doble opcin: puede superar el veto del Senado y
aprobar el proyecto o proposicin de ley mediante la misma mayora absoluta exigida al
Senado para oponerlo o puede dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayora simple
el texto inicial que remiti al Senado.
Aprobacin de enmiendas: si el Senado se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso
solo est obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptndolas o rechazndolas por mayora
simple.
4. Sancin, promulgacin y publicacin de las leyes.
Una vez finalizada la tramitacin parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, esta debe
todava cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Tales requisitos son la
sancin y la promulgacin por parte del Monarca y finalmente, su publicacin en el Boletn
Oficial del Estado.
a)
La sancin de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para
perfeccionar el texto de la ley.
b) La promulgacin consiste en el acto de comprobacin y proclamacin de que la ley
cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente
mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 CE, tras la
obligada sancin el Rey debe proceder a la promulgacin, a la vez que ordena su
inmediata publicacin.
Por lo dems, los actos se sancin y promulgacin deben ser refundados, en aplicacin
de la clausula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 CE.
21

Constitucional II:

c) La promulgacin lleva aparejada la orden de publicacin, aunque la Constitucin

Espaola menciona a esta de forma autnoma en el propio art. 9.1. El Rey ejerce
simultneamente sus facultades de sancin y promulgacin de las leyes, y ordena su
publicacin. La insercin del texto de la ley en una publicacin oficial, en el Boletn oficial
del Estado determina el cumplimiento del principio constitucional propio de todo Estado de
Derecho, de la publicidad de las normas (art. 9.3 CE) fijando el momento de su
incorporacin al ordenamiento jurdico. La entrada en vigor se inicia en la fecha
establecida en la propia norma por el legislador (art. 2.1)
5. Procedimientos legislativos especiales.
Hay dos tipos. En primer lugar, los procedimientos legislativos especficos que la propia
Constitucin asocia a un determinado tipo de normas. Son los procedimientos
constitucionalmente previstos para la aprobacin de las leyes orgnicas, los decretosleyes, la reforma constitucional, los Estatutos de Autonoma o su reforma, y en fin, las
leyes de presupuestos. Por otro lado, estn los procedimientos de tramitacin
parlamentaria especiales previstos por la Constitucin o por los Reglamentos de las
Cmaras de forma genrica y no asociados, en principio, a ningn tipo especial de norma
ni a ninguna materia. Estos procedimientos son el procedimiento de lectura nica en
Pleno, el procedimiento de aprobacin integra en comisin y el procedimiento de urgencia.
a) El procedimiento de lectura nica en Pleno es de exclusiva previsin reglamentaria,
ya que no est expresamente contemplado en la Constitucin. Es un procedimiento
destinado a proyectos o proposiciones de ley.
b)
En segundo lugar, tambin cabe que la tramitacin completa tenga lugar en la
comisin correspondiente, evitando el paso por el Pleno.
c) Finalmente, el procedimiento de urgencia supone un acortamiento de los plazos de
diversas fases de tramitacin. En el Congreso de los Diputados la decisin
corresponde a la Mesa, a peticin del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de
una quinta parte de los Diputados (art. 93 RC) y supone la reduccin a la mitad de los
plazos reglamentarios (Art. 94 RC). Esta cmara dispone de una gran flexibilidad para
la modificacin de los plazos reglamentarios (art. 91.RC).
6.La funcin financiera: las potestades tributaria y presupuestaria.
Por funcin financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura
d los ingresos y gastos del Estado. La funcin financiera comprende, por un lado, la
potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los
impuestos de donde proceden los fondos pblicos; por otro, la potestad presupuestaria,
que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de
Presupuestos, en la cual se contiene una estimacin de los ingresos provenientes de la
aplicacin de los tributos en vigor y de cualesquiera otras fuentes y una autorizacin de
los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
Podemos hablar de un principio de legalidad financiera, ya que la regulacin constitucional
impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la
presupuestaria. El principio de legalidad financiera constituye el punto final de la evolucin
histrica de conquista por parte de los representantes de la nacin del poder de decidir
sobre las finanzas del Estado. La capacidad de imponer tributos, presente ya en los
Parlamentos medievales, fue una de las competencias emblemticas de los Parlamentes
constitucionales desde un primer momento, ya que al suponer los impuestos una
limitacin del derecho de propiedad de los ciudadanos, derecho bsico de los primeros
sistemas constitucionales, requera su aprobacin mediante ley de sus representantes.
Por otra parte, la aprobacin de los gastos necesarios para la actuacin de los poderes
pblicos ha sido precisamente un elemento clave en la lucha histrica por el control
ejecutivo por parte de la representacin nacional.
Ambos factores, garanta de la propiedad de los ciudadanos y lucha por el control del
poder ejecutivo, confluyeron histricamente en la exigencia de que el Parlamento
aprobase anualmente tributos y gastos, lo que comportaba, adems, la necesidad de
convocar al Parlamento al menos con esa periodicidad. As pues, a diferencia de cmo
sucede hoy en da, en las primeras etapas del constitucionalismo los tributos se
aprobaban tambin con carcter anual, comprendidos en la propia ley de presupuestos.
La adquisicin de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que poda disponer el
poder ejecutivo y el control de sus gastos determin la definitiva supremaca del
22

Constitucional II:

Parlamento como representante del titular de la soberana. La evolucin condujo ms

adelante a desglosar la potestad tributaria de la presupuestaria, en la medida en que
exigencias tcnicas y de seguridad jurdica requeran la estabilidad de los impuestos a que
quedaban sometidos los ciudadanos, mientras que razones polticas seguan abonando
por la anualidad del control del gasto de los poderes pblicos, dependiente bsicamente
del ejecutivo.
a)

La potestad tributaria: consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los
ingresos y bienes de los ciudadanos. La constitucin espaola atribuye dicha
capacidad en forma originaria exclusivamente al Estado, mediante ley (art. 133.1
CE). En esta mencin constitucional al Estado hay que entenderla referida al Estado
Central. El apartado 2 de dicho precepto reconoce la potestad tributaria de las
Comunidades Autnomas y de las Corporaciones locales, pero de acuerdo con la
Constitucin y las leyes. Se trata, por consiguiente, de una potestad tributaria de
segundo orden que depende no solamente de la Constitucin, sino tambin del propio
legislador estatal. As, las CCAA, nicos entes territoriales con potestad legislativa
aparte del Estado central, poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador
estatal, ya que deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que
establezca una ley orgnica (art. 157.3 CE). Con mayor motivo, los Ayuntamientos slo
pueden imponer tributos con alcance previsto por las leyes del Estado, y en su caso,
de las CCAA.
La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya que lo
excluye expresamente la Constitucin, al prohibir la creacin de tributos a travs de
dicha ley; s admite la Constitucin, por otro lado, la modificacin de los mismos
cuando la ley tributaria sustantiva as lo prevea (art. 134.7 CE). Es una previsin para
favorecer la claridad y transparencia financiera y que garantiza la normalidad en el
ejercicio de la propia potestad tributaria, evitando que las especificidades de la
tramitacin de los presupuestos afecten a la legislacin sobre impuestos. Finalmente,
el sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales mencionados en el art.
31 de la CE, de justicia, igualdad y progresividad, vistos al tratar los deberes tributarios
de los ciudadanos. Recurdese tambin que el principio de legalidad tributaria se
extiende ms all de los impuestos stricto sensu, pues alcanza a cualquier prestacin
personal o patrimonial que solo puede establecerse por ley (art. 31.3 CE).

b)

La potestad presupuestaria: los Presupuestos Generales del Estado constituyen la

previsin de ingresos y autorizacin de gastos anual de los poderes pblicos y
constituyen una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado. La importancia de
los Presupuestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante
elemento de poder poltico, lo cual explica la trascendencia que la Constitucin otorga
a su elaboracin. Formalmente son una ley, pero sobre la que la Constitucin prev
expresamente tanto un procedimiento de elaboracin especifico, como determinados
aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisten sobre todo en la reserva al Gobierno de
la exclusiva iniciativa presupuestaria, al atribursele la elaboracin de los
Presupuestos, de tal forma que stos solamente pueden partir de un proyecto
gubernamental. Ello est asociado a la funcin que constitucionalmente compete al
Gobierno de direccin de la poltica, que les hace ser asimismo el ms idneo para
establecer las prioridades correspondientes de gastos. Dado el carcter anual que
forzosamente poseen los Presupuestos (art. 134.2 CE), la Constitucin tambin
impone al Gobierno un plazo estricto para la presentacin del proyecto, que debe
efectuarse ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la
expiracin de los del ao anterior (Art. 134.3 CE), esto es, antes del 30 de septiembre.
Sin embargo, tanto este plazo como la fecha obligada en la que los Presupuestos
deben estar aprobados y publicados (el 31 de diciembre), constituyen plazos
constitucionales cuyo incumplimiento solo genera responsabilidad poltica y respecto a
los que la propia Constitucin ha adoptado medidas precautorias. La Constitucin
prev si la Ley de Presupuestos no est en vigor el primer da del ejercicio econmico
correspondiente (1 enero), se consideran automticamente prorrogados los del
ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos.
La Constitucin atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobacin de
23

Constitucional II:

los Presupuestos. En realidad, esta previsin constitucional no supone la modificacin

del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa. La reserva al Gobierno de la
iniciativa presupuestaria es consagrada en la Constitucin en trminos absolutos,
puesto que tanto la iniciativa legislativa de los restantes sujetos que la poseen, como la
potestad de enmendar cualquier texto legal de elaboracin, estn condicionadas a la
voluntad del Gobierno en la medida que supongan aumento de los crditos o
disminucin de los ingresos presupuestarios del propio ejercicio econmico en curso.
La razn es que, en caso contrario, los Presupuestos, en tanto que previsin y de
ingresos y gastos anuales, resultaran fcilmente alterados a lo largo del ejercicio
econmico modificando con ello las prioridades de gastos de la poltica gubernamental.
As, aunque se admite la posibilidad de que puedan existir proposiciones de ley o
enmiendas a textos legales en discusin que supongan aumento de los crditos o
disminucin de los ingresos presupuestarios, su tramitacin queda condicionada a la
conformidad del Gobierno (Art. 134.5 y 6 CE), responsable de la poltica
presupuestaria.
La principal consecuencia de esta reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa
presupuestaria se plasma en la tramitacin parlamentaria de los presupuestos, que
queda sometida a limitaciones muy estrictas. La discusin del Presupuesto versa
precisamente sobre los gastos e ingresos anuales, y consiguientemente, cualquier
ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cmaras se encuentra severamente
restringido: toda minoracin de ingresos o incremento del gasto debe llevar aparejada
una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteracin; por consiguiente,
cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de buscar una compensacin a
la alteracin del equilibrio presupuestario.
Existe, sin embargo, una importante excepcin a la reserva gubernamental de iniciativa
presupuestaria en beneficio de determinados rganos e instituciones constitucionales
dotados de autonoma presupuestaria. stos tienen la facultad de elaborar sus propios
presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de
Presupuestos generales del Estado elaborado por el Gobierno y, ciertamente,
constituyen partidas que deben ser tramitadas en forma ordinaria por las Cmaras. En
tal situacin se encuentran la Familia y la Casa del Rey, las propias CG, el CGPJ, el
TC y el Tribunal de Cuentas.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitacin parlamentaria de los
Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos
parlamentarios. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de totalidad,
que ha de tener lugar en el Pleno de la Cmara, quedan ya fijadas las cuantas
globales de lo sestados de los presupuestos (art. 134.1 RC). En cualquier caso, las
enmiendas que supongan un aumento de crditos en algn concepto solo son
admitidas tramite si proponen una baja de cualquier cuanta en la misma seccin (art.
133.3 RC y 149.2 RS), y aquellas que suponen minoracin de ingresos, requieren la
conformidad del Gobierno para su tramitacin de ingresos, requieren la conformidad
del Gobierno para su tramitacin (art. 133.4 RC). El Reglamento del Senado tambin
prev que si una enmienda implica la impugnacin se una seccin, se ha tramitar
como una propuesta de veto (149.1 RS).
Finalmente, al igual que en el caso de la potestad tributaria, la Constitucin contiene
principios materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad
presupuestaria, al determinar que el gasto pblico debe realizar una asignacin
equitativa de los recursos pblicos y que su programacin y ejecucin han de
responder a los criterios de eficiencia y economa (art. 31.1 CE).
Los Presupuestos deben ser completos y contener la totalidad de los ingresos y gastos
del Estado y del sector pblico estatal (art. 134.2 CE). Asimismo, el art. 135.2 CE
prev que los crditos para satisfacer el pago de intereses y el capital de la deuda
pblica del Estado se entendern siempre incluidos en los gastos de los Presupuestos,
sin que puedan ser objeto de enmienda o notificacin mientras se ajusten a las
condiciones de la Ley de emisin. El principio de legalidad presupuestaria tambin
alcanza a la emisin de deuda pblica o al endeudamiento del Estado. As, la
Constitucin requiere autorizacin por la ley para que el Gobierno emita deuda pblica
o contraiga crdito (art. 135.1 CE)

24

Constitucional II:

TEMA 7: EL GOBIERNO.
1. Antecedentes histricos. La evolucin de la regulacin del Gobierno.
En el origen del constitucionalismo se atribua el poder legislativo a las Cmaras y el
poder ejecutivo al Rey, quien lo ejerca por medio de sus suministros. Estos aparecan
como colaboradores directos del Rey, sin integrarse en un rgano separado. Fue
perfilndose el Gobierno como una institucin diferenciada, compuesta por los ministros y
presidida por uno de ellos (el Primer Ministro). En la historia constitucional espaola hasta
1931 se mantuvo esta situacin. En la versin moderna del rgano, se lleva a cabo en
Espaa por primera vez mediante el Real Decreto el 19 de noviembre de 1983.
La Constitucin de la Segunda republica si confiri al Gobierno un reconocimiento
constitucional expreso, regulando la institucin como rgano distinto de la Jefatura del
Estado (Presidencia de la Republica) en su titulo XI, integrado por 8 artculos, en que se
estableca la composicin del Gobierno, y sus funciones, as como los elementos bsicos
del estatuto de sus miembros, incluyendo su responsabilidad, civil y criminal (Art. 86 a 93).
2. Composicin del Gobierno.
La Constitucin se refiere a la composicin del Gobierno en su art. 98.1: el Gobierno se
compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los
dems miembros que establezca la ley. Se prev pues la presencia necesaria de unos
miembros, el Presidente y los ministros, y la presencia no necesaria de los
vicepresidentes y de los dems miembros que establezca la ley.
En cuanto al nmero y denominacin de los ministerios y la presencia o no de
vicepresidentes, la regulacin de la Constitucin hace posible una amplia flexibilidad. No
solo no establece un numerus clausus al respecto, sino que la Constitucin permite que el
nmero de departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de
rango reglamentario. El art. 98.1 CE se refiere a la determinacin de otros miembros del
Gobierno distintos del ministro o vicepresidentes, y no al nmero y denominacin de
departamentos ministeriales. Es el art. 103.2 CE, el que establece que los rganos de la
Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Ello
supone una relativizacin del papel de la ley en este aspecto: en trminos de la STC 60/86
la formula de acuerdo con la ley no es otra que la de la llamada reserva relativa de ley,
que permite compartir la regulacin de una materia entre la ley, o norma con fuerza y valor
de ley, y el reglamento (FJ.2). La norma legal podr por tanto limitarse a estableces
prescripciones bsicas.
Este sistema se remite a disposiciones reglamentarias la determinacin del nmero total y
denominacin de los departamentos ministeriales, ha sido adoptado en la prctica a partir
de 1985. A partir de esta fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la
Presidencia del Gobierno para, mediante Real Decreto, determinar el nmero, la
denominacin y el mbito de competencias respectivas de los ministerios y las secretarias
del Estado. Tal autorizacin se contiene en el art. 2.2.f DE LA Ley del Gobierno.
3. Estructura del Gobierno: el Consejo de Ministros.
El Gobierno se configura como un rgano de importancia central en el sistema
constitucional. Debe realizar una funcin general de estimulo, orientacin e impulso de la
accin de otros rganos. El Gobierno se estructura como un rgano pluripersonal, pero un
una destacada caracterstica: junto a las funciones del Gobierno como collegium, sus
25

Constitucional II:

miembros tiene tambin funciones propias, y por otro lado los rganos unipersonales, con
entidad propia que en l se integran: El Presidente, el o los vicepresidentes, los ministros,
y los no definidos ``dems miembros a los que se refiere el art. 98.1 CE.
La Constitucin se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno en cuanto rgano
pluripersonal emplea las expresiones Consejo de Ministros (art. 62.g, 88, 112, 115, 116.2
Y .3) Y EL Gobierno (art.86, 87.1, 92.2, 97, etc). El art. 116.2 dispone que El Estado de
alarma ser declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de
Ministros. El Gobierno y el Consejo de Ministros podran no coincidir, de manera que el
Consejo de Ministros fuera solo una de las formas que determinadas actuaciones del
Gobierno las realizara un Consejo de Gabinete, al estilo britnico, ms restringido que el
Consejo de Ministros.
Estas hiptesis, no obstante, no han encontrado aun traduccin en la normativa legal ni en
la prctica poltica. En la actual realidad espaola, los trminos Gobierno y Consejo de
Ministros siguen siendo equivalentes e intercambiables. Las normas bsicas en cuanto a
la estructura del Gobierno no establecen diferencias entre Gobierno y Consejo de
Ministros.
En cuanto a las Comisiones Delegadas, no contribuyen rganos del Gobierno con
autoridad propia, sino que configuran como rganos que actan por delegacin de
funciones especficas del consejo de ministros, que es quien crea, modifica o suprime
esas comisiones. Hoy el trmino Consejo de Ministros viene a equivaler a Gobierno en
pleno. Por ello, las funciones que la Constitucin y las leyes atribuyen genricamente al
Gobierno deben en principio, entenderse atribuidas al Consejo de Ministros.
Consejo de Ministros no excluye pues la presencia de miembros que no sean ministros: tal
sera el caso del Presidente y vicepresidente. Por otro lado, los secretarios del Estado,
que no son miembros del Gob., podran asistir de acuerdo con el art. 5.2 de la Ley de
Gobierno, a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados: tambin
podran ser miembros de las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6.1.b.LG). Tambin
podrn asistir a las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno cuando sean
convocados, los titulares de aquellos otros rganos superiores y directivos de las
Administracin (Art. 6.3 LG).
En cuanto al rgimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente
como un rgano colegiado, cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de
sus miembros tras la oportuna deliberacin. El Gobierno no se rige para la adopcin de
sus decisiones, por las normas comunes aplicables a los rganos colegiados de la
Administracin, normas contenidas en la ley 30/1992, de 26 noviembre, del Rgimen
Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo comn.
La ley del Gobierno contiene una regulacin bsica para su funcionamiento, contenida en
el art. 17 a 19, pero se remite para una formacin mas precisa, las disposiciones
organizativas internas de funcionamiento y actuacin que sean dictadas por el Presidente
del Gobierno o el Consejo de Ministros. Usualmente, estas disposiciones se contienen en
unas Instituciones aprobadas en Consejo de Ministros.
La actuacin del Consejo de Ministros se ve facilitada por los rganos de apoyo del
Consejo: el Secretario del Gobierno y la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios. El primero es el encargado de proporcionar la infraestructura
administrativa del Consejo y sus Comisiones Delegadas se integra en el Ministerio de la
Presencia. En cuanto a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios,
su funcin consiste en preparar las sesiones del Consejo de Ministros, informando sobre
las materias a tratar por ste.
4. Presidente y vicepresidente del Gobierno.
a) Posicin y Status del Presidente: la posicin del Presidente del Gobierno resulta
diferenciada. El Presidente no se configura como un primus inter pares, o como un primer
ministro, con tareas peculiares de coordinacin o representacin. El Presidente del Gob.
Se caracteriza por ostentar, nico entre los miembros del Consejo de Ministros, una
investidura parlamentaria. El nombramiento del Presidente del Gob. Corresponde al Rey
(Art. 99 CE). No obstante, en nombramiento del Presidente tiene su fundamento en la
confianza de la Cmara, mientras que el de los ministros deriva de la propuesta exclusiva
del Presidente (art. 100 CE). Es el Presidente del Gobierno, de quien dependen para su
nombramiento y permanencia en el cargo. El procedimiento para la investidura del
candidato a Presidente del Gobierno no exige que ste comunique o haga saber
26

Constitucional II:

formalmente la composicin del Gobierno que pretende formar; la confianza se otorga

nicamente a un candidato y a su programa, si buen este puede resultar de un acuerdo de
coalicin. El Presidente le encomienda la Constitucin la direccin de la accin del
Gobierno y coordinacin de las funciones de sus miembros. La Constitucin encomienda
al Presidente del Gobierno unas funciones especificas, estas se configuran en relacin
con el propio consejo de Ministros, y la peticin del Rey para que presida el Consejo, art.
62.9CE con las Cortes; planteamiento de cuestin de confianza art. 112 CE; propuesta de
disolucin de Cmaras art. 115.1 CE, con el TC (interposicin del recurso de
inconstitucionalidad, art. 162, 1, a) y con la propuesta del sometimiento de una decisin de
referndum art. 92.2. El carcter personal de estas funciones no obsta materialmente a
que la actuacin del Presidente sea objeto previamente de deliberacin en el Consejo de
Ministros, deliberacin que en el caso de la cuestin de confianza es preceptiva. Pero as
y todo, se configuran constitucionalmente como actos del Presidente, que dependen en
definitiva de sus exclusiva voluntad.
La diferencia de planos entre Presidente y Ministros se traduce en el nivel de legislacin
ordinaria, en lo que se refiere al status personal, tanto en lo relativo a protocolo y
precedencias, como en cuanto al Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno.
b) rganos de apoyo al Presidente: por una parte, aquellos que constituyen en realidad
rganos de apoyo del Consejo de Ministros, como es el Secretariado del Gobierno,
integrado en el Ministerio de la Presidencia. Por otra, las unidades de apoyo sin carcter
de departamento ministerios que se integran dentro de la estructura orgnica de la
Presidencia del Gobierno; as, la Secretaria General de la Presidencia, y el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno como rgano de asistencia poltica y tcnica, que se configuran
como organizaciones instrumentales, directamente dependientes del Presidente del
Gobierno como rgano de asistencia poltica y tcnica, que se configuran como
organizaciones instrumentales, directamente dependientes del Presidente, y encaminadas
a hacer posible la actividad de direccin poltica de este. La constitucin, al enumerar los
componentes del Gobierno se refiere (art. 98) a los vicepresidentes en su caso. La poltica
espaola ha supuesto la presencia de al menos un vicepresidente en el Gobierno y hasta
tres en alguna ocasin.
5. Los miembros del Gobierno. Los ministros.
Los ministros se definen como jefes o directores de un departamento o seccin de
Administracin (departamento ministerial). Aun dirigiendo unidades administrativas, no son
jefes de un departamento ministerial, ministros sin cartera. Con ocasin de
remodelaciones ministeriales se creen ministerios con caractersticas peculiares que los
diferencian de las reas tradicionales de la Administracin: tal sera el caso de la Oficina
del Portavoz del Gob., o el Ministerio de Relaciones con las Cortes. Sus titulares se
configuran como jefes de departamentos reducidos, con finalidades casi exclusivamente
de apoyo. Los ministros ostentan dos tipos de posiciones. Su condicin de jefe del
departamento ministerial, como posicin administrativa, se simultanea con la del miembro
del Gob., como posicin poltica. Ambas posiciones implican funciones distintas y
complementarias: por una parte, la direccin de una divisin administrativa, y por otra, la
colaboracin en la direccin poltica del pas. El ministro acta como autentico puente
entre la poltica y la administracin.
El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta del Presidente del
Gobierno, y se efecta formalmente por Real Decreto, refrenado por el Presidente. En
cuanto a su cese, se produce igualmente a propuesta exclusiva del Presidente, como est
previsto en el art. 101 CE, esto es, la celebracin de elecciones generales, la prdida de
confianza parlamentaria (112 y 113 CE) y la dimisin o fallecimiento del presidente. A
estos supuestos debe aadirse el cese por dimisin voluntaria. Queda por otra parte,
excluida cualquier otra causa de cese motivada por una voluntad externa. La propuesta de
nombramiento y cese de os ministros corresponde al Presidente del Gobierno (art. 110
CE). Los ministros no pueden ser cesados por las Cmaras legislativas, ni una
reprobacin de estas acarrea forzosamente su cese o dimisin.
6. El estatuto de los miembros del Gobierno.
Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que incluye derechos y
obligaciones de muy variada ndole y que singulariza su posicin en relacin con el resto
27

Constitucional II:

de los ciudadanos.
El art. 98 CE establece un ncleo mnimo: los miembros del gobierno no podrn ejercer
otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier
otra funcin pblica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
Desde la perspectiva penal, los miembros del gobierno gozan de una especial proteccin.
La proteccin penal se extiende a los ministros individualmente considerados, al tipificar
como delito especifico el atentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones. El
status de los miembros del Gobierno tiene tambin una dimensin procesar, ya que la
Constitucin establece un fuero especial para ellos en materia penal. El art. 102 CE prev
que la responsabilidad criminal del Presidente y los dems miembros del Gob. Ha de
exigirse ante la Sala de lo Penal del TC (art. 102.1).
7. Formacin del Gobierno.
Los procedimientos de formacin giran en torno a la figura del Presidente, siendo el
nombramiento y cese se est el elemento definitorio, de que dependen el resto de los
miembros del Gobierno. La constitucin prev dos formas de nombramiento del presidente
la que pudiera denominarse ordinaria, prevista en el art. 99 y una de carcter
extraordinario, que es la prevista en el art. 113 mediante la presentacin y aprobacin de
una mocin de censura. La Constitucin exige que se produzca una manifestacin
expresa de la confianza del Congreso en el candidato a la Presidencia del Gobierno para
que ste pueda formarse y entrar en funciones.
El procedimiento puede distinguirse en tres fases: una primera de propuesta, a
continuacin, una fase de investidura, y finalmente, nombramiento y toma de posesin. La
iniciacin del procedimiento se produce segn las previsiones constitucionales, en
diversos supuestos, que implican el fin del mandato del Gobierno anterior que se
enumeran en el art. 101 CE.
a) Propuesta: el procedimiento se inicia a partir de la sesin constitutiva del Congreso y
la eleccin, en esta, del Presidente de la Cmara, que cumple un papel esencial en el
proceso. La primera fase del procedimiento, segn el art. 99 de la Constitucin,
consiste en una serie de consultas del Rey con los representantes designados por los
grupos polticos con representacin parlamentaria. La propuesta del Rey, a partir de
tales consultas, conteniendo el nombre del candidato seleccionado, se transmite al
Congreso a travs de su presidente (Art. 99CE). Se trata de un acto formal, que debe
ser refrenado por el Presidente del Congreso, segn prev el art. 64.1 CE. El
Presidente del Congreso es el responsable de ese acto formal (64.2: de los actos del
Rey sern responsables las personas que les refrenden) a l le corresponde llenarlo
de contenido, de forma que no sea el Rey quien libremente proponga el candidato, ya
que ha de contar con la voluntad concorde (en cuanto responsable) del Presidente de
la Cmara.
b) La fase de investidura formaliza la propuesta por el Rey, corresponde al Congreso de
los Diputados pronunciarse sobre ella. No se trata pues, de una eleccin del
Presidente del Gobierno: el pronunciamiento de Los Diputados consiste en una
afirmacin o negacin sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulacin
de alternativas. El candidato deber exponer el programa poltico del Gobierno que
pretenda formas y solicitara la confianza de la Cmara. Durante la discusin
subsiguiente, la composicin total o parcial, del Consejo de Ministros, posibilidad sta
que se ha utilizado en algunas ocasiones. La Constitucin prev la posibilidad de que
el candidato propuesto no obtenga la mayora absoluta en primera vuelta. En tal caso,
habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a cabo:
- Si no se alcanzara la mayora absoluta, la misma propuesta deber someterse a
nueva votacin 48 horas despus. En este caso (art. 99.3ce) la confianza se
entender otorgada si obtuviese la mayora simple. Por mayora simple se entiende,
la mayora de votos favorables a desfavorables.
- Si no se obtiene la mayora simple, deber efectuarse nueva o nuevas propuestas
en la forma prevista en los apartados anteriores.
- -Finalmente, si tampoco tuviesen xito las propuestas en el plazo de dos meses a
partir de la primera votacin de investidura, el Rey disolver las dos Cmaras y
convocar nuevas elecciones con el Referendo del Presidente del Congreso.
C) Nombramiento de los miembros del Congreso: una vez realizada con xito la
investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno corresponde al Rey su
28

Constitucional II:

nombramiento formal (art. 99.3) y de acuerdo con el art. 64 de la CE se atribuye al

Presidente del Congreso el referendo de nombramiento. En lo que se refiere al resto de
los miembros del Gobierno, la Constitucin atribuye tambin su nombramiento al Rey (art.
100). Ahora bien, en este caso, el nombramiento se realiza a propuesta del Presidente del
Gobierno, y dentro de la norma general del art. 64, es refrendado por este ltimo. Los
nombramientos del Presidente y dems miembros del Gobierno se llevan a cabo mediante
Real Decreto. Se emite primeramente el Real Decreto de nombramiento del Presidente y
el correlativo de cese del Presidente saliente.
8. Cese de los miembros del Gobierno.
La Constitucin prev varios supuestos de cese colectivo del Gobierno. Dos de ellos
derivan de situaciones externas al Gobierno: la celebracin de elecciones generales, y la
prdida de la confianza parlamentaria (art. 101 CE).Pero la Constitucin especifica otros
dos supuestos vinculados a la posicin del presidente: su dimisin o fallecimiento. En
otros supuestos vinculados a la posicin del Presidente: su dimisin de los dems
miembros del Gobierno.
El cese de Gobierno no supone un vario institucional. El mismo art. 101 establece que el
Gobierno cesante continuara en funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno.
Se produce en tal caso la situacin del Gobierno de funciones que debe suponer, e su art.
21, una alteracin y disminucin de las facultades gubernamentales, en cuanto que es
misin del Gobierno en funciones estar al cuidado de los asuntos pblicos, en tanto no en
su momento. Por otro lado, la dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno, o la
derrota de ste en el planteamiento de una cuestin de confianza suponen que se rompe
el vnculo de confianza que una al Gobierno y al Congreso, y que debe iniciarse un nuevo
procedimiento de nombramiento del Presidente. Ello implica que el Gobierno no podr
disolver la Cmaras, ni interrumpir ese procedimiento.
Se ha planteado en ocasiones si, con relacin a los miembros del Gobierno otros que el
Presidente (vicepresidentes y ministros) puede producirse otra causa de cese: la
exigencia de responsabilidad individual por las Cmaras, o, como se ha denominado, la
reprobacin por las Cortes (Congreso y Senado). De hecho, y en la prctica, se han
presentado y admitido a trmite en diversas ocasiones mociones de reprobacin individual
de uno o varios ministros, proponindose un pronunciamiento negativo de la Cmara
respecto del ministro o ministros en cuestin, por un aspecto determinado de su gestin.
Ahora bien, lo cierto es que la Constitucin atribuye exclusivamente al Presidente la
propuesta de separacin o cese de los miembros del Gobierno (art. 100). En
consecuencia, el eventual pronunciamiento reprobatorio parlamentario no supone, desde
una perspectiva estrictamente constitucional, el cese del ministro afectado: los ministros
son ciertamente responsables (art. 98.2 CE se refiere a la responsabilidad directa de stos
en su gestin) pero tal responsabilidad, sea civil, penal o poltica, no implica que el
Parlamento tenga potestad para cesarles, ni que el Presidente del Gobierno deba efectuar
su cese como consecuencia de una reprobacin parlamentaria, sin perjuicio de que el
Presidente as lo decida por razones de conveniencia poltica.
El funcionamiento del Gobierno: colegialidad y presidencialismo.
El Gobierno se define en la Constitucin como un rgano pluripersonal, un collegium que
debo adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no por resolucin o voluntad
de uno slo de ellos: pues al Gobierno como tal al que la Constitucin atribuye una serie
de funciones y competencias (arts. 93, 95, 97, 104, etc.). No obstante no cabe ignorar que
los miembros del Gobierno se encuentran en posiciones desiguales, de forma que es
distinta su influencia a la hora de tomar decisiones. Ello se hace evidente sobre todo en lo
que se refiere al Presidente del Gobierno, que se encuentra en una posicin
constitucionalmente predominante respecto a los dems integrantes del rgano
gubernamental, debido a las tareas a ste encomendadas como por ejemplo, la de dirigir
la accin del Gobierno y coordinar sus funciones de los dems miembros del mismo (art.
98.2). Es el Presidente quien tiene la competencia para nombrar y cesar a los miembros
del Gobierno (art. 100 CE). Estos, son nombrados en virtud de la confianza del Presidente
y son responsables polticamente ante l. Se produce por tanto una relacin entre
Presidente y dems miembros del Gobierno que no puede estimarse igualitaria, y que,
como consecuencia, excluye un procedimiento igualitario de toma de decisiones, similar al
previsto para los rganos administrativos colegiados.
29

Constitucional II:

En cualquier caso, ello no implica una relacin puramente jerrquica entre Presidente y
ministros, porque la misma Constitucin reserva a stos un rea propia de gestin: el art.
99.2 se refiere a la funcin del Presidente respecto de los ministros sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin. Se reconoce as un mbito
de competencia ministerial, en el que no cabe una injerencia externa. La estructura
jerrquica del departamento ministerial (pues como dice el art. 103.1 CE, la Administracin
responde al principio de jerarqua) termina en el ministro, de modo que la direccin poltica
del Presidente del Gobierno ha de llevarse a cabo a travs de los ministros, y no
prescindiendo de ellos.
Por otro lado, no puede olvidarse la posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalicin,
en los que la funcin directiva del Presidente habr de acomodarse al acuerdo o pacto de
coalicin, y a la presencia de ministros derivada de dicho pacto. Se trata aun, de una
situacin indita en la etapa constitucional actual.

TEMA 8 EL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO FISCAL

1. La configuracin constitucional del poder judicial.
a) Concepto del poder judicial: El Estado constitucional se asienta sobre la separacin de
poderes, sobre la divisin material de funciones y la separacin formal de poderes. Tiene
tres funciones: la funcin de aprobar las leyes (legislativa), la de ejecutar los mandatos
contenidos en las leyes (ejecutiva) y la de resolver los conflictos que pudieran suscitarse
en la aplicacin e interpretacin de las leyes (judicial). La aparicin de nuevas funciones
(como la de gobierno) no priva de su capacidad explicativa a la formulacin tripartita
clsica.
Con el triple propsito, todo el poder se concentra en un solo punto, el constitucionalismo
atribuye a cada una de esas tres funciones a diferentes rganos, o conjuntos de rganos,
del Estado. As, la funcin legislativa se atribuye a los Parlamentos, la ejecutiva al
Gobierno y la judicial a unos rganos que reciben el nombre de poder judicial. Este es
pues, el conjunto de rganos que tiene atribuida la realizacin de la funcin estatal
consistente en resolver mediante la aplicacin del Derecho, los conflictos que surjan entre
los ciudadanos o entre stos y los poderes pblicos. El poder judicial est compuesto por
30

Constitucional II:

aquellos rganos que, de acuerdo con la Constitucin y las leyes, tienen atribuida la
funcin jurisdiccional.
b) El poder judicial y la Administracin de Justicia: la segunda caracterstica de los
rganos de poder judicial es que su identificacin como tales deriva del ejercicio de la
funcin constitucionalmente atribuida, esto es, de la funcin jurisdiccional. Como seala el
art. 117.1 de la CE, la justicia se administra por jueces y magistrados integrantes del
poder judicial; luego es el hecho de administrar justicia lo que integra al juez o magistrado
en el poder judicial. Ni siquiera los integrantes del rgano de gobierno del poder judicial, el
Consejo General del Poder Judicial, formen parte de ste, puesto que la Constitucin les
atribuye funciones de gobierno, pero no les asigna funcin jurisdiccional alguna.
Esta caracterizacin es lo que distingue al poder judicial de la Administracin de justicia: el
primero es un poder del Estado, separado de los otros dos e independiente de ellos; la
Administracin de justicia se encuentra subordinada al poder judicial, en la medida en que
consiste en un conjunto de medios personales y materiales que se ordenan al mejor
cumplimiento de los fines de aquel. Los medios personales se integran con una diversidad
de cuerpos de funcionarios al servicio de la Administracin de la oficina judicial, los
mdicos forenses, y el personal no funcionarial. Los medios materiales por su parte, son
todos aquellos precisos para el recto cumplimiento de las funciones judiciales y su
provisin corresponde al Gobierno o a las Comunidades Autnomas en aquellos casos en
que as lo prevea su Estatuto de Autonoma (art. 37 LOPJ) Estos medios configuran la
administracin de la Administracin de Justicia. En los arts. 125 y segn ha resuelto el TC,
149.1.5, de la CE, la expresin se emplea como sinnimo de poder judicial, en los artes
121 y 122.1, sin embargo, la locucin parece comprender a la globalidad del conjunto
orgnico , jurisdiccional o no, ordenado al funcionamiento d los rganos judiciales.
La distincin entre poder judicial y Administracin de justicia responde, a la doble
naturaleza de la tarea de impartir justicia. El poder judicial es por una parte, un poder del
Estado pero la funcin de administrar justicia es tambin una actividad prestacional del
Estado, un servicio pblico, derivado del monopolio estatal del poder jurisdiccional
entendido como el poder de declarar y hacer efectivo el Derecho. En tanto que el poder
judicial es plenamente independiente de los otros dos poderes, la Administracin de
justicia, como actividad prestacional, se incardina en servicios pblicos en general. (Art.
119 CE).
2. El poder judicial y funcin jurisdiccional.
La funcin jurisdiccional consiste, art.117.3 CE, en juzgar hacer ejecutar lo juzgado, y se
desarrolla en todo tipo de procesos. Es por tanto, una actividad cuyo ejercicio queda
circunscrito al marco del proceso, e incluye la potestad de hacer ejecutar lo juzgado, esto
es, de hacer efectiva la resolucin judicial. Tal cosa no significa que los jueces y
magistrados deban ejecutar per se lo juzgado, implica que han de tener las facultades
precisas para conseguir que efectivamente se ejecute.
a) La unidad jurisdiccional: Las caractersticas bsicas del ejercicio de la funcin
jurisdiccional son la unidad, la totalidad, la exclusividad la responsabilidad. La unidad est
recogida en la Constitucin en dos sentidos diferentes: respecto de la funcin
jurisdiccional propiamente hablando en el art. 117.5, que prescribe que el principio de
unidad jurisdiccional es la base de la organizacin y funcionamiento de Los Tribunales;
respecto de quienes desempean dicha funcin, en el art. 122.1 de acuerdo con el cual
los jueces y magistrados se carrera formarn cuerpo nico.
El reconocimiento constitucional del principio de unidad jurisdiccional tiene dos
consecuencias inmediatas. La primera es que la divisin territorial del poder operada por
la Constitucin no afecta al poder judicial: las Comunidades Autnomas pueden asumir
poderes legislativos y ejecutivos, pero el poder judicial es el nico en toda Espaa. La
segunda es la exclusin del poder judicial (art.3.1 LOPJ) Es por tanto, la prohibicin de los
tribunales especiales, as como de los de honor y excepcin expresamente mencionados
por la CE (arts. 26 y 117.6) igualmente implica la prohibicin (art 25.3) de que la
Administracin imponga sanciones que, directa o indirectamente, redunden en privacin
de libertad.
La unidad jurisdiccional no conoce ms excepcin que la muy relativa de la jurisdiccin
militar. La regulacin de la j. militar no podr realizarse sino por ley y deber
31

Constitucional II:

circunscribirse al mbito estrictamente castrense y a los supuestos de estado de sitio, de

acuerdo con el art. 117.5 CE. La Ley Orgnica del Poder Judicial delimita aun ms el
mbito de la j. militar, reducindolo a los hechos tipificados como la LO 4/87, de la
competencia y organizacin de la jurisdiccin militar en el Cdigo Penal Militar y al estado
de sitio (art. 9.2).
b) La totalidad de la jurisdiccin: la segunda caracterstica es la totalidad, que deriva de la
Constitucin. El art. 24.1 garantiza la tutela judicial efectiva; el art. 103.1 prev el
sometimiento de la actuacin administrativa a la ley y al Derecho, y el art. 106 sienta el
principio del control por parte de los tribunales, de la potestad reglamentaria, de la
actuacin administrativa de su sometimiento a los fines constitucionales. Todo ello se
plasma en el art. 4 LO del Poder Judicial, a tenor de la cual la jurisdiccin se extiende a
todas las personas, a todas las materias y a todo territorio espaol. La totalidad de la
Jurisprudencia. Se proyecta, pues, material, personal y territorialmente sin que quepas
excepciones ni por razn de persona.
c) La exclusividad jurisdiccional: por una parte la funcin jurisdiccional est reservada
exclusivamente (art. 117.3 CE) a jueces y magistrados sin que nadie sino ellos, ni siquiera
el Consejo General del Poder Judicial o el Ministerio Fiscal, pueda ejercerla, por otra
parte, los jueces y magistrados no pueden realizar ms funciones (art. 117.4 CE) que la
jurisdiccional y las que expresamente les atribuya la ley en garanta de cualquier derecho.
d) La responsabilidad: hay mecanismos de responsabilidad muy particulares. La
Constitucin (art. 117.1) seala la responsabilidad inmediatamente despus de la
independencia y la inamovilidad, como uno de los atributos de jueves y magistrados. Los
jueces y magistrados no estn sometidos a ninguna responsabilidad poltica, la nica
forma de control a que estn sometidos es la derivada de los recursos que se interpongan,
cuando ello proceda legalmente contra sus resoluciones y ante otros rganos. Por lo que
respecta a la responsabilidad disciplinaria (arts. 414 a 433 LOPJ) esta se contrae a los
supuestos de incumplimiento de sus deberes como jueces, pero no alcanza, al fondo de
las resoluciones judiciales. La responsabilidad civil, por su parte, se reduce a supuestos
de total singularidad, arts 411 a 413 LOPJ, genera, el art. 296 LOPJ, responsabilidad
estatal, aun cuando al Estado le asista una accin de regreso frente a los jueces cuando
los daos se produzcan por dolo o culpa grave y no altera tampoco a la resolucin ni la
posicin del juez. La nica forma real de responsabilidad de los jueves y magistrados por
el ejercicio de su funcin se traduce en la responsabilidad penal, en el delito, arts. 446 a
449 del Cdigo penal, de prevaricacin. Este delito, el dictar a sabiendas una resolucin
injusta, constituye la nica responsabilidad material. Que, sobre el fondo de su cometido,
sobre el contenido de la funcin jugadora, cabe realmente imputar a un juez.
3. La posicin constitucional del juez: independencia y legitimidad.
a) La imparcialidad judicial: El contenido de la funcin jurisdiccional es resolver los
conflictos entre ciudadanos o entre estos y los poderes pblicos, o dicho en trminos
constitucionales, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Garantizar que la aplicacin del
Derecho y la interpretacin de normas corresponden a alguien que, por ser distinto y ajeno
a quien produce las normas bsicas del ordenamiento y a quien las promueve y ejecuta
sus contenidos, puede resolver la imparcialidad. Lo autnticamente sustantivo en la
funcin jurisdiccional es la imparcialidad. Como seala el art. 6.1 Convenio Europeo para
la Proteccin de los Derechos Fundamentales de la Persona, el derecho a un tribunal
imparcial. La imparcialidad es pues, un rasgo fundamental que debe caracterizar el
ejercicio de la funcin jurisdiccional, bsica a todos y a cada uno de los jueces o
magistrados.
b) Independencia y legitimidad: este atributo es recogido por el art. 117.1 de la CE, que
predica respecto de los jueves y magistrados. Significa que los integrantes del poder
judicial adoptan sus resoluciones con arreglo a Derecho, sin que puedan recibir ningn
tipo de rdenes a los hechos sometidos a juicio a la norma jurdica de aplicar, al sentido
que debe otorgarse a dicha norma o a la resolucin que, en definitiva, cumple adoptar. El
juez o magistrado norma o a la resolucin que, en definitiva, cumple adoptar. El juez o
magistrado esta nicamente sometido al imperio de la ley (117.1 CE). La expresin
sometida exclusivamente al imperio de la ley no es pues, una afirmacin Constitucional de
la ley como nica fuente del derecho excluyente de todas las dems, es una afirmacin de
32

Constitucional II:

independencia del juzgador, y de la exclusiva sujecin de este a la norma jurdica. La

LOPJ en su art. 1 seala que los jueves y magistrados estn sometidos nicamente a la
constitucin, y al imperio del rey, o cuando alude repetidamente a los reglamentos,
sealando que los jueves y tribunales los aplicaran de conformidad con la jurisprudencia
del TC (ART. 5.1 LOPJ). Por otro lado, la sumisin al imperio de la ley es tambin un
recordatorio de que la independencia del juez se traducen inmunidad frente a
cualesquiera ordenes, pero no es una librrima voluntad personal para juzgar segn su
propia conciencia: la sumisin a la ley, al tiempo que excluye toda posible injerencia,
incluye la obligacin del juzgador de sujetarse, en el razonamiento jurdico que lleva a
resolver un conflicto, emanada de quien tenga competencia para ello y la norma emanada
del legislador. El juez est sometido a la propia ley.
La sumisin de la ley es, adems, la fuente de legitimidad del juzgador en el ejercicio de la
funcin jurisdiccional.
La independencia judicial es absoluta: se extiende frente a todos (art. 13 LOPJ) y alcanza
los rganos de gobierno del poder judicial e, incluso, a los propios rganos de gobierno
del poder judicial, e incluso a os propios rganos jurisdiccionales, ninguno de los cuales
puede dictar instrucciones, ni generales ni particulares, dirigidas a sus inferiores y relativas
a la aplicacin o interpretacin del ordenamiento jurdico (art. 12.3 LOPJ). Para corregir la
aplicacin del Derecho realizada por un rgano judicial es, cuando proceda, la aplicacin
del Derecho realizada por un rgano judicial es, cuando proceda, la de los recursos
legalmente previstos (art. 12.2 LOPJ). El Ministerio Fiscal debe promover las acciones que
procedan en caso de amenaza a la independencia judicial (art. 14.2 LOPJ) pero es lo
cierto que tales amenazas solo estn penadas en la actualidad si proceden de
funcionamiento pblico (art. 508.2 Cdigo Penal).
4. El estatuto de jueces y magistrados.
Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la Constitucin apuntala su
posicin jurdica con un ncleo de garantas con algunas limitaciones de derechos con
constituyen un autntico estatuto del juzgador. Se encuentra ampliado en la LOPJ, porque
la norma fundamental prev (art.122.1) que el estatuto jurdico de jueces y magistrados
sea desarrollado por dicha ley, con lo que constituye no ya una reserva de ley orgnica,
sino una reserva a favor de una determinada ley orgnica, para todo lo referente a la
situacin estatutaria de jueces y magistrados.
a) La inamovilidad: la ms tradicional de las garantas de la independencia es la
inamovilidad, que la Constitucin recoge en el art. 117.1 CE como caracterstica de los
jueces y magistrados y define en el prrafo siguiente. Consiste en que los jueces y
magistrados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las
causas y con las garantas previstas por la ley. Esto sirve para impedir que la actuacin de
un juez pueda acarrearle consecuencia desventajosa alguna para la posicin que ostenta,
a un juez cuyo comportamiento no le resulte satisfactorio, imponiendo en su lugar a
alguien ms receptivo a sus deseos. La constitucin dispone para esto que los jueces no
podrn ser removidos de sus puestos salvo en consentimiento afectado, sino por las
causas legalmente previstas, las cuales estn reguladas en la LOPJ y el art. 15, en este
ltimo se prevn las causas de la suspensin en la condicin de magistrado (art.383) y la
prdida de dicha condicin (art. 379). Tales causas se reconducen a la prdida de la
nacionalidad, la sancin administrativa la condena penal o el proceso encaminado a su
imposicin, la incapacidad y la jubilacin. La suspensin y la separacin son competencia
del Consejo General del Poder Judicial.
b) Limitaciones y prohibiciones: El estatuto de los jueves y magistrados incorpora
garantas positivas: la independencia inamovilidad y la sustraccin al ejecutivo toda
potestad sancionadora o de toda facultas sobre las situaciones administrativas. La
facultad de detener a un juez o magistrado (art. 398 LOPJ). El objetivo es garantizar la
imparcialidad del juzgador, el estatuto de ste incluye, forzosamente, medidas negativas o
limitaciones de las facultades que el ordenamiento reconoce a la mayora de los
ciudadanos. El fin de esta previsin constitucional es garantizar la apariencia de
imparcialidad de un Juez tenga su correspondiente ideologa poltica; pero s puede evitar
la expresin pblica que de esa ideologa poltica supone la afiliacin a un partido poltico
o sindicato. Tienen prohibido dirigir crticas, felicitaciones o censuras a los poderes
33

Constitucional II:

pblicos, no pueden concurrir, como tales miembros del poder judicial, a reuniones
pblicas que no tengan carcter judicial, y no pueden, en las elecciones, tomas mas parte
que la de emitir su voto (art. 395 LOPJ). La propia Constitucin, en fin, completa su
prohibicin de que jueces o magistrados se afilien a partidos o sindicatos con la previsin
de un rgimen asociativo especfico (Art. 127.1 CE) que ha sido desarrollado por el
legislador orgnico (art. 401 LOPJ).
La preservacin de la imparcialidad del juzgador mueve tambin al constituyente a prever
para los miembros del poder judicial una completa relacin de incompatibilidades y
prohibiciones que debera asegurar la total independencia de los mismos (art. 127.2 CE).
As se establece que no podrn desempear, mientras se hallen en activo, otros cargos
pblicos (Art. 127.1 CE).
5. La estructura del poder judicial
La residenciacin de la potestad jurisdiccional en diversos rganos y, por tanto, la
fragmentacin, es una de las caractersticas bsicas del poder judicial. Este no obstante,
es nico (art. 117.5 CE y 3.1 LOPJ) y debe, por tanto, dotarse de una estructura que
permita integrar en un nico sistema una multiplicidad de los rganos.
La estructura del poder judicial se delinea de conformidad con tres criterios diferentes: el
de la materia del conflicto a resolver, el territorial y el jerrquico. El criterio material supone
la divisin de la jurisdiccin en cuatro grandes rdenes jurisdiccionales distintos, civil,
penal, contencioso-administrativo y social, aun cuando la jurisdiccin siga siendo nica
(art. 9 LOPJ). El criterio organizativo material debe sin embargo ser completado,
sealando lo Militar y existe tambin una serie de juzgados especializados en las materias
que corresponden con su nombre.
El criterio territorial se traduce en la divisin del territorio nacional en distintas zonas. As y
de acuerdo con el artculo 30 LOPJ, el Estado se organiza territorialmente, a efectos
judiciales, en municipios, partidos judiciales, provincial y Comunidades Autnomas.
El criterio jerrquico se corresponde con el geogrfico, en el sentido de que un mbito
territorial ms extenso y superpuesto implica un mayor nivel jerrquico. Los rganos
judiciales pueden ser unipersonales o colegiados.
6. El gobierno del poder judicial.
La Constitucin, para garantizar el derecho de los ciudadanos a un juez imparcial, otorga
a los integrantes del poder judicial una absoluta independencia en la adopcin de sus
decisiones y le somete exclusivamente, al imperio de la ley. Configuran del poder judicial
unas garantas que configuran el estatuto de jueces y magistrados. Todas estas garantas
podran verse vulneradas si la situacin personal o profesional de jueces o magistrados o
el futuro profesional de los mismos, dependiese de un poder ajeno al judicial, en tal caso
quien pudiera modificar dichas situaciones tambin podra influir en las decisiones de los
jueces y magistrados.
a) El Consejo General del Poder Judicial. Composicin: a fin de evitar este problema, La
Constitucin disea un rgano especifico el Consejo General del Poder Judicial, al que
otorga la funcin de gobernar este poder. El gobierno del poder judicial queda sustrado a
toda posible influencia de los otros dos poderes, pues reside o en el propio poder judicial o
en un rgano especifico rodeado de garantas. La constitucin (art. 122) encomienda a la
Ley Orgnica del Poder Judicial la regulacin del estatuto y funciones de Consejo, queda
por tanto excluida esa regulacin por cualquier otro tipo de normas (STC 31/2010 Estatuto
de Autonoma Catalua).
La Constitucin seala que el CGOJ tendr 21 miembros, doce elegidos entre jueces y
magistrados de todas las categoras en los trminos que establezca una ley orgnica. La
LO 2/2011 del 29 junio seala que de los veinte vocales del CGPJ, son elegidos a partes
iguales por las dos cmaras del legislativo, doce vocales han de elegirse entre jueves y
magistrados, de entre candidatos propuestos por las Asociaciones judiciales, o por un
numero de jueces y magistrados que represente al menos el 2% de los que se encuentren
en servicio activo. Los otros ocho deben ser designados entre juristas de reconocida
competencia, con ms de 15 aos de ejercicio en su profeso (art. 122.3 CE y 112 LOPJ).
Una vez nombrados, los 20 vocales del CGPJ eligen por mayora de 3 quintos (sea, un
mnimo de 12 votos) al Presidente del Tribunal Supremo. La Constitucin remite a la ley
los requisitos que ste debe reunir (art. 123.2 CE) y la LOPH exige que sea elegido entre
34

Constitucional II:

jueces o juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de antigedad en la

carrera o en el ejercicio de la profesin. E Presidente del TS preside, a su vez, el CGPJ, y
es el nico miembro de ste que puede ser reelegido por una sola vez (art. 123 LOPJ).
b) Funciones: participa en la designacin de miembros de otros rganos constitucionales,
como el TC, designando dos de sus miembros (Arts. 159.1 CE) evacua informes sobre
otros nombramientos, como el del Fiscal General del Estado, aprueba una memoria anual
emite informes sobre determinados anteproyectos de leyes o de disposiciones generales
(arts. 107, 108 y 127 LOPJ). El ncleo de sus funciones, tiene sus contornos delimitados
por aquellas facultades que, por implicar el ejercicio de la potestad sancionadora o por
incidir en la situacin administrativa del juez o incluir sobre sus expectativas profesionales,
pueden envolver una represalia o un condicionamiento de su actitud en el ejercicio de la
funcin jurisdiccional, repercutiendo, por tanto, sobre la independencia judicial. De ah
que la Constitucin atribuya al CGPJ las funciones relacionadas con el poder judicial en
materia de nombramientos, ascensos, inspeccin y rgimen disciplinario. El CGPJ
ostenta, respecto de jueces y magistrados, la competencia exclusiva en relacin con:
-Seleccin, formacin y perfeccionamiento de jueces y magistrados.
-Nombramientos de jueces y magistrados.
-Ascensos de los mismos.
-la inspeccin y vigilancia de los juzgados y tribunales, que se orienta a comprobar y
controlar el funcionamiento de la Administracin de Justicia (arts.197.3 y 171 a 177 LOPJ).
-El gobierno del poder judicial incluye, asimismo, el ejercicio de las competencias
relativas a las situaciones administrativas activo, servicios especiales, excedencia,
licencias y permisos, etc.- de jueces y magistrados (arts. 107.4 y 348 a 377 LOPJ).
-El CGPJ ostenta tambin la potestad disciplinaria para las sanciones de mayor gravedad:
es el nico rgano competente para imponer a los integrantes del poder judicial las
sanciones de traslado forzoso, suspensin y separacin. La LOPJ prev a tales efectos,
las faltas que pueden ser leves, graves o muy graves- y las sanciones correlativas, que
oscilan desde la advertencia a la separacin del servicio (art. 197.4 y 414 a 427 LOPJ).
c) Otros rganos del gobierno: adems del CGPJ, el poder judicial cuenta con otros
rganos de gobierno, uni y pluripersonales.
Como ranos pluripersonales, se configuran las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo,
de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. Tienen competencias
organizativas (como aprobar las normas de reparto de los asuntos y fijar los turnos de
composicin de los rganos colegiado-inspector pueden proponer que se giren
inspecciones- y administrativas y gestoras- promover los expedientes de jubilacin, instar
la adopcin de medidas que mejoren la administracin de justicia, impulsar y colaborar en
la gestin econmica (art. 152 LOPJ). Tienen tambin, potestad disciplinaria, siendo los
rganos competentes para imponer a los jueces y magistrados de ellos dependientes las
sanciones correspondientes a las faltas graves (art. 421.2LOPJ). Todo ello, en resumen,
instituye a las Salas de Gobierno como los rganos de gobierno del poder judicial para los
asuntos ordinarios.
Por ltimo, la estructura de gobierno del poder judicial se completa, tambin, con rganos
unipersonales, que son los Presidentes de los Tribunales y Audiencias y los jueces
decanos. Tanto unos como otros ostentan la representacin de los correspondientes
rganos judiciales -arts. 161, 164 Y169- Y desempean en ellos funciones que, dada la
especificidad del Poder Judicial, ms que de direccin pueden denominarse de
coordinacin (arts. 160 a 170 LOPJ), adems de ejercer la potestad sancionadora -en el
caso de los Presidentes para las faltas leves.
7. El Ministerio Fiscal.
a) Configuracin constitucional. El Ministerio Fiscal no forma parte del poder judicial. La
Constitucin reserva -arto 117.1- a jueces y magistrados la funcin de administrar justicia,
y a los juzgados y tribunales -arto 117.3- el ejercicio de la potestad jurisdiccional, todo ello
con absoluta exclusividad es misin del Ministerio Fiscal-art. 124.1 de la CE- promover
la accin de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
inters pblico tutelado por la Ley, y promover la accin de la justicia no puede ser
otra cosa que promover la accin de juzgados y tribunales: promover, por tanto, la accin
de alguien ajeno al Ministerio Fiscal. El art. 124.1 seala que el Ministerio Fiscal ejerce su
35

Constitucional II:

funcin por medio de rganos propios.

El Ministerio Fiscal ejecuta las instrucciones que recibe por medio de rganos propios, y
no por los rganos comunes al ejecutivo y a la Administracin. El Ministerio Fiscal acta
conforme a los principios de unidad de actuacin y dependencia jerrquica. El primer
principio, el de unidad de actuacin, es caracterstico de la organizacin administrativa, y
es inferible de las caractersticas que el artculo 103 de la CE predica respecto de la
Administracin Pblica.
El de dependencia jerrquica se plasma en la obligacin de respetar y cumplir las rdenes
e instrucciones emanadas de los superiores y, en primer lugar, del Fiscal General del
Estado (arts. 22, 25 y 27 del Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal).
El hecho de que el Fiscal General del Estado sea nombrado a propuesta del Gobierno arto 124.4 de la CE. El Ministerio Fiscal es, sin duda, uno de los principales ejecutores de
la poltica criminal que, evidentemente, es parte de la poltica interior cuya direccin
corresponde al Gobierno -arto 97 de la CE- y por la que ste es responsable -arto 108 de
la CE- ante el Congreso de los Diputados en tanto que representante del pueblo espaol.
El Ministerio Fiscal se encuentra subordinado al Gobierno. El nombramiento del Fiscal
General a propuesta del Gobierno (arts. 123 CE y 29 EOMF) y su cese al cesar el
Gobierno que le hubiese propuesto (art. 31 EOMF).
b) Funciones: La funcin del Ministerio Fiscal es, como se vio, promover la accin de la
justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters pblico
tutela do por la ley. La forma ordinaria de desarrollar esta funcin es el ejercicio de la
acusacin en el proceso penal. Ciertamente, el Ministerio Fiscal tiene, en la actualidad,
atribuciones para intervenir en otros muchos mbitos, pero es su actuacin en el proceso
penal la que constituye, cuantitativa y cualitativamente, el ncleo de su funcin. Ello no
implica sin embargo, y a diferencia de lo que sucede en otros pases, que el Ministerio
Fiscal ostente el monopolio de la accin penal: en Espaa sta puede ser instada tambin
por el
Ofendido por el delito e, incluso, por un tercero por completo ajeno al mismo, gracias al
mecanismo de la accin popular recogido en el artculo 125 de la Constitucin. La
referencia constitucional a la imparcialidad pone de manifiesto que, aunque el Ministerio
Fiscal acte en un proceso, no es una parte ms.
No es una parte ms, en primer lugar, porque no defiende un derecho o inters particular,
por muy legtimo que sea, sino la legalidad y el inters pblico tutelado por la ley; no lo es,
tampoco, porque precisamente por lo anterior y por su sujecin al principio de
imparcialidad, no asume una posicin de parte, esto es, de defensa argumental de un
inters particular previamente determinado, sino una posicin de defensa imparcial del
inters general.
La estructura organizativa del Ministerio Fiscal es, como se ha dicho, de carcter
jerrquico, y es relativamente paralela a la del poder judicial. Est coronada por el Fiscal
General del Estado, nombrado -una vez odo el Consejo General del Poder Judicial- por el
Gobierno. El Estatuto Orgnico del Ministerio
Fiscal aade que el nombramiento debe recaer en un jurista de reconocido prestigio con
ms de quince aos de ejercicio efectivo de la profesin, y el Tribunal Supremo ha
interpretado que esta expresin se refiere al ejercicio de profesiones jurdicas (STS de 28
de junio de 1994, caso APF contra Hernndez), Los rganos propios a travs de los
cuales acta el Ministerio Fiscal son las fiscalas de los distintos mbitos geogrficos y las
fiscalas creadas con criterios funcionales para la actuacin ante rganos especficos,
como, entre otras, la Fiscala ante el Tribunal Constitucional o las Fiscalas Especiales. El
Ministerio Fiscal cuenta tambin con otros tres rganos que tienen rasgos especficos: el
Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales Superiores de las
Comunidades Autnomas (art. 12 EOMF). El primero est integrado por algunos
miembros natos y otros elegidos por los propios fiscales, y tiene atribuidas importantes
funciones, de entre las que destaca informar preceptivamente los ascensos de los
miembros de la carrera fiscal (art. 14.1 EOMF). Se trata, por lo tanto, de un rgano de
carcter poltico por sus funciones, y cuasi-corporativo por su forma de eleccin. La Junta
de Fiscales de Sala, por su parte, est compuesta por los puestos superiores de la carrera
fiscal. Sus funciones son de carcter predominantemente tcnico y estn orientadas a la
elaboracin de criterios jurdicos de interpretacin de las normas y de elaboracin de
memorias y circulares (art, 15 EOMF). Finalmente, la Junta de Fiscales Superiores de las
36

Constitucional II:

Comunidades Autnomas refleja, en el mbito del Ministerio Fiscal, la ordenacin

territorial del Estado.

EMA 9: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMPOSICIN Y ORGANIZACIN.

1. El modelo espaol de la justicia constitucional.
Los rasgos ms importantes del Gobierno espaol son:
a) Que el TC encarna una autntica jurisdiccin. El carcter jurisdiccional de su funcin
implica que el TC es un rgano independiente y sometido exclusivamente a la
Constitucin y a su Ley Orgnica, tal y como dispone el art 1 in fine de sta. Dicho de otra
forma, por mucha que sea la trascendencia poltica que en ocasiones, quedan tener sus
decisiones, el Tribunal Constitucional adopta stas sin sometimiento alguno a rdenes o
indicaciones de ningn otro rgano del Estado contando exclusivamente con la
Constitucin como marco de sus juicios "garantizando as que sus resoluciones estn
sujetas a Derecho. Por otro lado, el Tribunal Constitucional es quien debe determinar el
mbito de la propia jurisdiccin pudiendo incluso declarar la nulidad de los actos o
resoluciones que la menoscaban -> 4.1 LOTC.
b) Estrechamente unida a lo anterior, debe sealarse, como segunda caracterstica de la
jurisdiccin constitucional, el que venga atribuida a un rgano constitucional. Esto significa
que el, Tribunal Constitucional est configurado directamente por la Norma Fundamental,
la consideracin Tribunal Constitucional como rgano constitucional responde al
entendimiento de que dicho por otro lado forma parte del conjunto de los que son
considerados troncales para la configuracin del modelo del Estado anticipando incluso
en su direccin poltica, considerando este concepto en un sentido amplio.
c) La tercera caracterstica a destacar de la jurisdiccin constitucional es la de su
naturaleza concentrada, acorde con el modelo de Derecho Comparado en el que se
inspira. Esto significa, fundamentalmente, que slo el Tribunal Constitucional puede
declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley.
d) La cuarta caracterstica del modelo de justicia constitucional est relacionada con lo
que acaba de sealarse. Aunque el Tribunal Constitucional sea el nico rgano legitimado
para declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley aunque sea el
interprete supremos de la Constitucin, el Tribunal Constitucional no es el nico que debe
aplicar e interpretar la Norma Fundamental. La Constitucin, en cuanto norma jurdica,
vincula a todos los poderes pblicos a los ciudadanos (art. 9.1).
e) La quinta caracterstica del modelo de justicia constitucional espaol es el de la
amplitud de competencias con que cuenta el Tribunal Constitucional. En efecto, la funcin
de interpretar la Constitucin que le corresponde al Tribunal Constitucional la desarrolla a
travs de distintos procedimientos, que, a su vez, estn configurados atendiendo a los
diversos tipos de conflictos constitucionales que pueden surgir. Posteriormente se har
referencia a cada una de las competencias; baste de momento la indicacin sobre su
amplitud, aadiendo slo que el TC las ejerce siempre instando directa O indirectamente
por las personas u rganos en cada caso legitimados, sin actuar nunca de oficio, excepto
cuando lo hace en defensa de su jurisdiccin -> art. 4.2 LOTC.
2. El Tribunal Constitucional: composicin.
El art. 159 CE dispone que el Tribunal Constitucional se componga de doce miembros.
Para su designacin, la Norma Fundamental ha revisto la anticipacin de los tres poderes
del Estado, dando una especial preponderancia al poder legislativo emanacin directa de
37

Constitucional II:

la voluntad popular.
En efecto, los doce magistrados son nombrados por el rey a propuesta de siguientes
rganos:
- Cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, previa comparecencia ante ste (art.
16.2 LOTC)
- Cuatro a propuesta del Senado, de entre candidatos presentados por las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas, previa comparecencia ante ste (art. 16.2
LOTC).
- Dos a propuesta del Gobierno.
- Dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. El propio arto 159 CE establece
que los ocho Magistrados propuestos por las Cortes han de serlo con una amplia mayora
cualificada: tres quintos de o s miembros de la respectiva Cmara. En el caso de los
precedentes del Senado, adems, ste debe elegir de entre candidatos propuestos por las
Asambleas de las Comunidades Autnomas como cmara de representacin territorial
que es (art. 16.1 LOTC y STC 49/2008) Por otro lado, el mandato de Magistrados del TC
es de nueve aos. Aunque el mandato de todos los Magostados es de nueve aos el
rgano se renueva por terceras artes; dicho de otra manera, cada tres aos cuatro
miembros del Tribunal deberan ser renovados , buscando, adems la continuidad en el
trabajo de la institucin, A estos efectos se considera que los Magistrados designados por
el Congreso forman un tercio, los cuatro destinados por el Senado otro tercio los dos
designados por el Gobierno, junto con los dos puestos por el Consejo General del Poder
Jurisdiccional, constituyen el ltimo tercio.
La Constitucin no deja absoluta libertad a los rganos constitucionales a la hora de
seleccionar a quienes han de ocupar esos puestos. Acorde con la naturaleza de su
funcin, la Constitucin exige para ser Magistrado del Tribunal Constitucional el
cumplimiento de requisitos:
1) Una calificacin profesional: ser jurista. La Constitucin, adems, formula un elenco de
las categoras bsicas dentro de las cuales ha de escogerse a los miembros del Tribunal
Constitucional: magistrados, Fiscales, profesores de Universidad, funcionarios pblicos y
abogados.
2) Como segundo requisito, se exige un mnimo de antiguedad: 15 aos de ejercicio
profesional.
3) El tercer requisito es mucho ms impreciso y, en consecuencia, difcil de controlar
jurdicamente: se exige reconocida competencia. A pesar del margen de apreciacin
que esta exigencia deja, no por ello es intil, actuando, al menos, como elemento
persuasivo para quienes deben designar a los Magistrados.
La independencia de los rganos 'jurisdiccionales de sus miembros, en general, y la de los
Magistrados del Tribunal Constitucional, en particular no depende solo, ni siquiera
fundamentalmente, de una manera en que son designados, sino, sobre todo de cmo se
configura su estatuto. A este respecto la Constitucin y la LOTC se han esforzado en
garantizar la posicin de independencia de los Magistrados del Tribunal Constitucional
mediante un conjunto de reglas muy similar al que establece el estatuto de los miembros
del poder Judicial. Este conjunto de reglas puede resumirse como sigue: En primer lugar,
los Magistrados del Tribunal Constitucional- estn sujetos a los principios de
independencia e inamovilidad el art. 159.5 CE. Esto supone la imposibilidad de que sean
cesados de su cargo hasta el cumplimiento del mandato de nueve aos Las excepciones
a estos principios son tasadas y similares a las de los jueces y Magistrados del Poder
Judicial: incompatibilidad, incapacidad o como consecuencia de la exigencia de
determinada responsabilidad civil o penar (art. 23 LOTC), excepciones que en todo caso
debe controlar el Pleno del Tribunal (art. 10.1.1LOTC).
En segundo lugar, los Magistrados del TC se encuentran sometidos a un rgido sistema de
incompatibilidades muy similar al de los miembros de la carrera judicial (art. 159.4 CE).
Este sistema se traduce en la prohibicin para los Magistrados de desarrollar cualquier
otra actividad poltica, profesional, administrativa o mercantil durante el ejercicio de sus
funciones, para permitir as, su exclusiva dedicacin a las Tareas del Tribunal.
Como tercera medida, la LOTC ha excluido la posibilidad de reeleccin inmediata de los
Magistrados, de forma que una vez terminado el plazo de nueve aos, no pueden ser
designados de nuevo para el cargo.
En cuarto y ltimo lugar, los Magistrados del TC no pueden ser perseguidos por las
opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cuentan con fuero
38

Constitucional II:

especial para la exigencia de responsabilidad penal ya que slo la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo puede enjuiciarlos.
El Tribunal Constitucional est compuesto por 12 magistrados nombrados por el Rey
elegidos entre Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, Funcionarios Pblicos
Abogados; todos ellos juristas de reconocida competencia con ms de 15 aos de
ejercicio profesional. La propuesta de los mismos ser realizada:
rgano proponente
Nmero de M a y o r a Examen idoneidad
miembros
r e q u e r i d a
Congreso de los Diputados

4
magistrados
Senado
4
magistrados
Gobierno
2
magistrados
Consejo General del Poder 2
Judicial
magistrados

3/5

Comparecencia previa

3/5

Comparecencia previa

No prevista

No previsto

3/5

No previsto

3. Competencias del Tribunal Constitucional.

El conjunto de sus competencias puede resumirse as:
- Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a travs de los recursos
de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de tratados
internacionales [arts. 161.1.a) 163 y 95 CE
- Proteccin de derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 30 CE mediante el
recurso de amparo [art 1.6.1.b CE].
- Garanta de la distribucin territorial del poder a travs de las competencias de Estado y
las CCAA, o las de stas entre s (art. 161.1.c CE).
-Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los rganos de las
Comunidades Autnomas, mediante las impugnaciones previstas por el art. 161. 2 CE.
-Control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado a travs de los
conflictos de atribuciones entre rganos constitucionales -> art. 59.1 .c. LOTC.
-Garanta de la autonoma local a travs de los conflictos que al efecto puede plantearse
contra las normas con fuerza de ley (art. 59.2 LOTC).
-Defensa de la jurisdiccin del propio Tribunal (art. 4.3 LOTC).
4. Organizacin del Tribunal Constitucional.
El TC est compuesto por doce miembros. El rgano est presidido por uno de los
Magistrados, que, dada la autonoma del rgano, es elegido por los Magistrados de entre
ellos, dada la autonoma del rgano, es elegido por los Magistrados de entre ellos, cada
tres aos, y nombrado por el Rey, siendo posible la reeleccin. Para la eleccin del
Presidente del TC se exige la mayora absoluta de los votos de los Magistrados, en una
primera votacin, bastando la mayora simple en la segunda (art. 9.2 LOTC). Al Presidente
le corresponden las tareas propias del cargo: convoca y ordena las sesiones del Pleno,
dirige el trabajo del Tribunal, ejerce su representacin, ostenta la jefatura administrativa,
etc.
Existe, a dems, un Vicepresidente designado de la misma forma que el Presidente en el
art. 9.4, al Vicepresidente le corresponde sustituir al Presidente en caso de vacante,
ausencia y otro motivo legal, a dems de presidir una Sala del Tribunal, como enseguida
se ver.
Para el ejercicio de sus competencias, el TC acta de tres formas: en Secciones, en Salas
o en Pleno. Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que son, Competencias del
Tribunal, con excepcin de los recursos de amparo. No obstante, incluso stos pueden ser
resueltos por el Pleno, que tiene la posibilidad de recabar para su conocimiento asuntos
de las Salas, bien a iniciativa propia o de stas [arto l0.l.) LOTC.
Las Salas resuelven los recursos de amparo y las cuestiones de inconstitucionalidad que
no reserve para s el Pleno. Existen dos salas, cada una con seis Magistrados. La sala
Primera est presidida por el Presidente del Tribunal; la segunda el Vicepresidente. Hay
39

Constitucional II:

cuatro Secciones, cada una compuesta por tres Magistrados, cuya funcin es la decisin
sobre la adminisibilidad de los asuntos.
Para la adopcin de acuerdos en cada uno de los rganos del TC, se exige la presencia al
menos de dos terceras partes de sus miembros. Las decisiones se adoptan a partir de la
propuesta del Magistrado ponente, por mayora, contando el Presidente, en caso de
empate de voto de calidad (art. 90.1 LOTC). Los Magistrados pueden manifestar sus
discrepancias con la mayora mediante la formulacin de un voto particular.
El TC ha de contad con una infraestructura material y personal suficiente. Cuentan con el
apoyo de Letrados que les asisten en su trabajo, bajo la jefatura del Secretario General,
que dirige, asimismo, los distintos servicios del Tribunal.

rganos del Eleccin

G o b . :
presidente y
vicepreside
nte
Presidente Votacin secreta
1votacin: necesita
mayora absoluta.
2votacin: mayora
simple.
3votacin (caso de
empate): mayora simple.
Si persiste el empate:
resulta elegido el de Mayor
Antigedad
como
Magistrado.
Si persiste el empate:
resulta elegido el de mayor
edad.

Duracin del mandato

Funciones

3 aos.
Posible una renovacin
de 6 aos mx.
Si la expiracin de los 3
aos de mandato no
coincide con la
correspondiente
renovacin del Tribunal,
se prorroga el mandato
hasta tanto sta no tenga
lugar.

Ejerce la representacin del

Tribunal.
Preside y convoca un Pleno.
Preside y convoca la Sala 1.
Convoca la Sala 2.
Comunica las vacantes de los
magistrados.
Ejerce las potestades
administrativas sobre el
personal al servicio del Tribunal.
Adopta todas aquellas
medidas necesarias para el
buen funcionamiento del Pleno,
Salas y de las Secciones.

Vicepresid Idntico procedimiento

ente

mismo

Preside la Sala 2.
Sustituye al presidente en sus
funciones en caso de vacante,
ausencia u otro motivo legal

TEMA 10: El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

1. El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley: aspectos
generales
40

Constitucional II:

En el estudio de las competencias del Tribunal Constitucional, hay que comenzar por el control
de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, competencia clsica de la justicia
constitucional y que define, en gran medida, cada uno de los modelos existentes. Una de las
caractersticas fundamentales del modelo de justicia constitucional concentrado y, en
consecuencia, del sistema espaol, consiste en la reserva realizada a favor del Tribunal
Constitucional de la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza
de ley.
a) El objeto
El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es el instrumento de
fiscalizacin jurdica de los poderes pblicos que cierra el Estado de Derecho; con l se trata
de asegurar la supremaca de la Constitucin, haciendo prevalecer a sta sobre las normas
aprobadas por el poder legislativo. El art. 161.1.a) de la CE, al hablar del control de
constitucionalidad, extiende ste a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.
El primer problema que plantea el control de constitucionalidad es determinar cules son las
normas que deben incluirse en esa categora. El art. 27.2 J la LOTC da la respuesta a esta
pregunta, incluyendo las siguientes normas:
* Estatutos de Autonoma.
* Leyes orgnicas.
* Leyes ordinarias.
* Decretos-leyes.
* Decretos Legislativos.
* Tratados internacionales.
* Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales.
*
Normas equivalentes a las anteriores categoras que puedan dictarse las
Comunidades Autnomas: leyes, decretos-ley, decretos legislativos reglamentos de sus
Asambleas Legislativas.
* Normas fiscales dictadas por los Territorios de lava, Vizcaya y Guipzcoa, stas en
virtud de la Disposicin Adicional Quinta LOTC.
El Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente que a competencia para controlar
normas de Derecho Comunitario Europeo C 64/91, caso APESCO). Aunque sean normas
directamente aplicables en aa, que desplazan, incluso, a la ley interna, su parmetro de
control est en propio Derecho Comunitario, y es el Tribunal de Justicia de la Unin Europea
que, en ltima instancia, debe efectuar ese control. No obstante, el Tribunal .-constitucional,
en la DTC 1/2004 caso Constitucin Europea, se ha reserva-la posibilidad de controlar
de manera muy excepcional la constitucionalidad Derecho Comunitario slo en el caso de
que normas de ste pudieran contravenir elementos bsicos del sistema constitucional
espaol (v. leccin 5).
La supremaca constitucional despliega sus efectos no slo sobre las normas exteriores a la
Constitucin sino tambin sobre las normas preconstitucionales, de manera que sus
contenidos no pueden ir contra lo dispuesto en la a Fundamental.
b) El marco de enjuiciamiento
La inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede venir d minada tanto por
motivos formales como materiales; dicho de otra mane aunque la distincin entre ambos
conceptos sea en ocasiones difcil de real i la Constitucin tiene mandatos tanto formales, de
naturaleza procesal, c preceptos de alcance sustantivo o material. Ambos tipos de preceptos
pueden justificar la impugnacin de una norma con fuerza de ley y, en su caso, la
declaracin de inconstitucionalidad. No obstante, esta idea est sujeta a al matizaciones.
En primer lugar, si, como resulta lgico, una norma preconstitucional d someterse
materialmente a la Constitucin ya que en otro caso se estaran diciendo efectos contrarios
a la Norma Fundamental, no puede decirse lo mismo respecto de los mandatos formales o
de procedimiento. En efecto, no de pretenderse que al legislador preconstitucional se le
someta a las formas y procedimientos establecidos en un momento posterior en el tiempo
(10/2005, caso IAE de Cajas de Ahorro).
En segundo lugar, y siguiendo en el terreno de los vicios formales de institucionalidad, no
cualquiera de stos acarrea necesariamente la nulidad de norma con fuerza de ley.
41

Constitucional II:

2. El recurso de inconstitucionalidad
Como previamente se indic, el art. 161.1 CE establece el recurso de inconstitucionalidad
como primer instrumento procesal para controlar la constitucionalidad de las normas con
fuerza de ley. Procesalmente, el recurso de constitucionalidad se caracteriza por tratarse de
una accin jurisdiccional dirigida precisamente con ese fin de controlar la adecuacin a la
Constitucin de las normas con fuerza de ley; se trata, por tanto, de una impugnacin directa
de la norma. Ya se ha sealado cules son las normas que pueden impugnar a travs del
recurso de inconstitucionalidad.
a) Legitimacin
Estn legitimados para interponer recurso de inconstitucional, segn el 162.1 de la CE:
* El Presidente del Gobierno.
* El Defensor del Pueblo.
* Cincuenta Diputados.
* Cincuenta Senadores.
* Los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas.
* Las Asambleas de las Comunidades Autnomas.
La legitimacin reconocida en la Constitucin, a pesar de ser restring plantea algunos
problemas. La del Presidente del Gobierno supone dotarle una facultad de evidente
importancia, tanto en el mbito de las relaciones Gobierno-Parlamento, como en el de
reparto de poder entre Estado y Comunidades Autnomas. Es de observar que, pese a que
pueda obviamente consultar al Gobierno, la decisin corresponde al Presidente
individualmente considerad*
Por su parte, la legitimacin otorgada al Defensor del Pueblo podra pensarse que debera
restringirse al campo de la proteccin de los derechos fundamentales, nica tarea atribuida
por el art. 54 de la CE a dicha institucin Ahora bien, no puede olvidarse que el concepto
mismo de proteccin de 1 derechos fundamentales tiene un amplsimo alcance, por lo que
pocas son las normas que directa o indirectamente no pueden conectarse con dicha t (STC
274/00, caso Presupuestos de Canarias para 2007).
La legitimacin que poseen cincuenta Diputados e igual nmero de Senadores aparece
bsicamente como un instrumento de proteccin de minoras parlamentarias frente a la
accin de la mayora; ahora bien, a la vez permite a las fuerzas polticas con la suficiente
representacin parlamentaria reaccionar frente a normas con fuerza de ley dictadas tanto en
el mbito estatal como en el autonmico mediante su impugnacin ante el Tribunal
Constitucional, proyectndose as al campo de la organizacin territorial del Estado.
b) Plazo
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a partir de la
publicacin de la norma impugnada (art. 33 LOTC). En el caso de las normas con fuerza de
ley de las Comunidades Autnomas, que se publican tanto en su diario oficial como en el
Boletn Oficial del Estado, es la primera publicacin la que sirve como dies a quo para
computar este plazo de tres meses. El plazo de tres meses se alarga a nueve meses en los
supuestos en los que se ponga en marcha el mecanismo de cooperacin previsto en el art.
33.2 LOTC tendente a evitar precisamente la impugnacin de normas estatales por las
Comunidades Autnomas o viceversa.
c) Procedimiento
El recurso de inconstitucionalidad se inicia mediante el correspondiente esto de quien posea
legitimacin, o de su comisionado, en el que se ha de contar la disposicin impugnada as
como los motivos del recurso. El Tribunal constitucional, admitido a trmite, da traslado del
recurso al Congreso de los diputados, al Senado, al Gobierno y, en el caso de que la norma
impugnada sea una Comunidad Autnoma, a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo
correspondientes. De los anteriores rganos, los que lo consideren oportuno, puede
personarse y formular alegaciones; a la vista del recurso y de las alegaciones. Pleno del
Tribunal Constitucional debe dictar sentencia (art. 34 LOTC).
d) Efectos
El art. 164 CE regula los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional, en general, y
42

Constitucional II:

de las que declaran la inconstitucionalidad de las normas fuerza de ley en concreto. Este
precepto se encuentra desarrollado en los 38 y ss. LOTC. De la compleja regulacin sobre la
materia, cabe destacar siguiente.
Desde el punto de vista temporal, las sentencias del Tribunal Constitucional despliegan sus
efectos a partir del da siguiente de su publicacin en el Bol Oficial del Estado (art. 164 CE).
En segundo lugar, y por lo que se refiere a su contenido, la declaracin inconstitucionalidad
supone, segn el art. 39.1 de la LOTC, la nulidad de preceptos afectados. Esto indica, en
primer lugar, que no toda la norma ha de verse afectada por la declaracin de
inconstitucionalidad, sino solamente a los preceptos de la misma que sufran el vicio de
validez.
3. La cuestin de inconstitucionalidad
El segundo instrumento procesal a travs del cual es posible controlar la inconstitucionalidad
de las normas con fuerza de ley es la cuestin de inconstitucionalidad. La cuestin
representa un complemento del recurso; ste, como se ha visto, hace posible un control
directo de la norma; la cuestin, en cambio, imite reaccionar contra la inconstitucionalidad de
una norma con fuerza a travs de su aplicacin concreta. El art. 163 de la CE dispone:
Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango de ley.
Me al caso, de cuya validez depende el fallo, pueda ser contraria a la Constitucin, plantear
la cuestin ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, la forma y con los efectos que
establezca la ley, que en ningn caso sern suspensivos.
La cuestin de inconstitucionalidad sirve, pues, como instrumento que per-te reaccionar ante
cualquier inconstitucionalidad de una norma con fuerza ley sin necesidad de la intervencin
de quien est legitimado para interponer recurso directo
a)

Requisitos

Como se desprende el art. 163 de la CE, cualquier rgano judicial puede plantearla cuestin
de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. No obstante, ese planteamiento no
depende de la simple voluntad del titular o titulares del rgano judicial, sino que deben
cumplirse determinados requisitos.
En primer lugar, la duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de ley ha de
surgir en el seno de un procedimiento del que conozca el rgano judicial, bien planteada por
ste, bien por alguna de las partes en ese procedimiento (art. 35.1 LOTC). Adems, ese
procedimiento debe ser de naturaleza jurisdiccional, sin que sea posible que el juez plantee
cuestiones de inconstitucionalidad como consecuencia del ejercicio de competencias no
jurisdiccional como, por ejemplo, las relativas al registro civil (ATC 505/05, caso Matrimonio
homosexual).
En segundo lugar, para el planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad no basta con
el simple surgimiento de la duda; sta tiene que ser relevado para la decisin del proceso en
que se plantea, de manera que esa decisin penda realmente de la regularidad o no de la
norma cuestionada, que debe aplicable al caso. Por tanto la relevancia tiene una doble
dimensin lgica, la aplicabilidad y la relevancia propiamente dicha: la norma debe ser
aplica' al caso y de su validez debe depender el fallo.
Por ltimo, la duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de debe estar
suficientemente fundada y motivada por el rgano judicial que la cuestin ante el Tribunal
Constitucional.
%1)

Procedimiento

La duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede surgir en
cualquier proceso que se siga ante un rgano jurisdiccional, sea cual sea el orden
material o jurisdiccin. Al rgano judicial le corresponde controlar que se cumplen los
requisitos legalmente exigidos: aplicabilidad y relevancia la cuestin para el fallo y
fundamentacin suficiente de la duda de constitucionalidad. Si estos requisitos no se
43

Constitucional II:

cumplen, el rgano judicial ha de rechazar, planteamiento de la cuestin. An ms, el

rgano judicial, constatado el cumplimiento de estos requisitos, debe analizar la duda
planteada con el fin de terminar si, por va interpretativa, es salvable la contradiccin
entre norma fuerza de ley y Constitucin (art. 5.3 LOPJ). Dicho de otra manera, el rgano
judicial, al estar vinculado por la Constitucin, debe buscar una interpreta de la norma
cuestionada que la haga compatible con la Norma Fundamental slo si no encuentra esa
interpretacin o si estima que sta es insatisfactoria, de plantear la cuestin ante el
Tribunal Constitucional.
El planteamiento se lleva a cabo mediante auto, y una vez odas las personadas en el
proceso judicial y el Ministerio Fiscal. En dicho auto han de concretarse la norma
cuestionada y los motivos por los que el rgano judicial estima que puede ser contraria a
la Constitucin, y justificar en qu medida la divisin del proceso depende de la
constitucionalidad de la norma cuestiona el planteamiento de la cuestin slo debe
realizarse una vez concluso el procedimiento y antes de adoptar la resolucin pertinente
(art. 35.2 LOTC). La vigencia de esperar a que el correspondiente procedimiento se
encuentre contuso tiene una doble finalidad: por un lado se trata de evitar que la cuestin
de constitucionalidad sea utilizada con fines exclusivamente dilatorios; por otro, menudo
slo estando concluso el procedimiento puede valorarse realmente la relevancia de la
norma cuestionada para el fallo.
La decisin del rgano judicial sobre la procedencia o no de plantear la cuestin de
inconstitucionalidad, su resolucin no puede recurrirse, si bien, en caso; no plantearse,
puede volverse a suscitar la duda en posteriores instancias jurisdiccionales.
Planteada la cuestin ante el Tribunal Constitucional se cierra la primera se de la
cuestin de inconstitucionalidad, la que se desarrolla en el proceso a 10, que es en el
que la duda surge. A partir de ese momento, se abre el proceso constitucional
propiamente dicho (proceso ad quem), en el que se decide sobre validez de la norma
cuestionada. Este proceso se desarrolla totalmente ante Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional realiza, en primer lugar, un control del cumplimiento de los
requisitos exigidos legalmente para el planteamiento de la cuestin: relevancia para el
fallo y fundamentacin suficiente. Este control ha de sr somero por cuanto tanto la
fundamentacin como, sobre todo, la relevancia de la cuestin corresponde valorarla a
los rganos promotores; el rechazo de la cuestin por parte del Tribunal Constitucional
basndose en la falta de relevancia slo es posible ante supuestos extraordinarios donde
el defecto es disolutamente manifiesto. Respecto de la falta de fundamento, es posible un
mayor margen de actuacin del Tribunal Constitucional para poder rechazar el trmite de
admisin aquellas cuestiones que, aunque no sean manifiesta ente arbitrarias, poseen
una fundamentacin que puede rebatirse fcilmente juzgando la constitucionalidad de la
norma. En los casos de inadmisin de la cuestin, la decisin se adopta mediante auto,
odo el Fiscal General del Estado wt. 37.1 LOTC).
Admitida la cuestin a trmite, el procedimiento a seguir es similar al del recurso de
inconstitucionalidad. Se da traslado al Fiscal General del Estado, las Cmaras, al
Gobierno y, en su caso, a los ejecutivos y legislativos de la Comunidad Autnoma que
hubiera dictado la norma cuestionada, para que se personen y formulen alegaciones si lo
estiman conveniente. Las partes del pro-Eso a quo pueden personarse en el proceso
constitucional y realizar alegacin-B si lo desean (art. 37.2 LOTC). Odos los
comparecidos, el Pleno del Tribunal institucional dicta sentencia pronuncindose sobre la
constitucionalidad o d de la norma cuestionada.
Al margen de los efectos generales que todas las sentencias de control de constitucionalidad
de normas con fuerza de ley poseen, en las cuestiones, el Tribunal Constitucional ha de
notificar su decisin al juez o tribunal que plante la cuestin para que resuelva en
consecuencia el proceso a quo.
c) Las auto cuestiones de inconstitucionalidad
Existen en la LOTC dos previsiones que permiten que sea el propio Tribunal Constitucional el
que se plantee la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley (de ah los
nombres de auto cuestin o cuestin interna de inconstitucionalidad con los que se
conoce a esta institucin); se trata de los arts. 55.2 y 15.quinque.6 de la LOTC.
44

Constitucional II:

Segn el art. 55.2 de la LOTC, en aquellos casos en los que el Tribunal, conociendo de un
recurso de amparo, aprecie que la lesin de un derecho fundamental procede de una
norma con fuerza de ley contraria a la Constitucin, la Sala, o en su caso la Seccin,
debe plantear la posible inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley ante el Pleno
para que ste, si as lo decide, declare la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de
ley. Mientras decide el Pleno, el recurso de amparo queda suspenso. Como se ve, el
mecanismo es similar al de las cuestiones de inconstitucionalidad, con la salvedad de que
el rgano que promueve la cuestin es el propio Tribunal Constitucional.
El procedimiento que se sigue para resolver las auto cuestiones de inconstitucionalidad es
el mismo previsto para las cuestiones (art. 55.2 in fine LOTC).

4. El control previo de tratados internacionales

El tercer instrumento procesal que existe para controlar la constitucionalidad de normas con
fuerza de ley es el control previo de tratados internacionales. Como fcilmente se deduce
de su denominacin, la caracterstica mal importante de esta tcnica de control de
constitucionalidad radica en el hecha de que la fiscalizacin se produce antes de la
entrada en vigor de la norma.
a)

Objeto

Cuando se aprob la LOTC, su Ttulo VI prevea la posibilidad de interponer curso previo

de inconstitucionalidad contra tres tipos de normas en estado m de proyecto:
* Tratados internacionales.
* Estatutos de Autonoma.
* Leyes orgnicas.
Legitimacin
Solamente el Gobierno o alguna de las Cmaras, de acuerdo con lo estableci en sus
Reglamentos, pueden instar dicho control mediante el correspondiente requerimiento (art.
78.1 LOTC).
Procedimiento
Realizado el requerimiento, se da traslado de ste al resto de los rganos legitimados
para que efecten alegaciones; odos el Gobierno y las Cmaras, el tribunal
Constitucional dicta la correspondiente resolucin (art. 78.2 LOTC),
y adopta la forma de declaracin y no de sentencia.
d) Efectos
El sentido del control previo de inconstitucionalidad, como se ha visto, es en parte evitar
que un tratado internacional contrario a la Constitucin entre en vigor.
5. El recurso de amparo
El recurso de amparo es el instrumento procesal ms importante de defensa ante el
Tribunal Constitucional de los derechos y libertades de los ciudadanos. En cuanto tal,
cumple una doble misin; por una parte, sirve como remedio ltimo interno de proteccin
de los derechos del ciudadano; por otra, tiene una funcin objetiva de defensa de la
constitucionalidad al servir de instrumento de interpretacin de los derechos
fundamentales.
a) Objeto
El recurso de amparo, segn lo establecido por el art. 53.2 CE, protege de cualquier acto
de los poderes pblicos que atente contra los derechos consagrados en los preceptos
45

Constitucional II:

*
*
*

de los poderes pblicos que atente contra los derechos consagrados en los preceptos
siguientes:
Art. 14 de la CE: principio de igualdad.
Seccin Primera del Captulo II del Ttulo Primero de la CE, es decir, derechos
fundamentales y libertades pblicas de los arts. 15 a 29 de la CE.
Derecho a la objecin de conciencia (art. 30.2 CE).
En consecuencia, ningn derecho no reconocido en los arts. 14 a 30 de la CE puede
fundamentar un recurso de amparo.
b) Procedimiento

Estn legitimados para interponer el recurso de amparo (arts. 162.1 CE y 46.1 LOTC):
* Cualquier persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo.
* El Defensor del Pueblo.
* El Ministerio Fiscal.
Por lo que respecta al ms general de los supuestos de legitimacin el de la persona que
invoque un inters legtimo, el Tribunal Constitucional ha entendido este requisito en
forma amplia, si bien siempre se ha exigido que quien interpone el recurso se haya visto
afectado de manera ms o menos directa por acto u omisin recurrido. Junto a ello, el art.
46 de la LOTC exige que quien interpone uno de ellos haya sido parte en el proceso
judicial previo, siempre que ello haya sido posible; este requisito formal resulta
plenamente coherente con el principio de subsidiariedad del recurso de amparo al que
posteriormente se har referencia.
Por lo que se refiere a la legitimacin otorgada al Ministerio Fiscal y al Defensor del
Pueblo, en ambos casos se trata de supuestos excepcionales justificados por razones de
inters general: la defensa de la legalidad encomendada al primero (art. 124.1 CE) y la
defensa de los derechos fundamentales atribuida al segundo (art. 54 CE). No obstante, el
carcter concreto y personal que en la mayora de los casos poseen las vulneraciones de
derechos hace que las legitimaciones del Ministerio Fiscal y del Defensor del Pueblo
resulten slo excepcionalmente utilizadas.
c) El principio de subsidiariedad
El Tribunal Constitucional ha recordado repetidamente que el recurso de amparo es un
instrumento subsidiario de proteccin de los derechos y libertades. Ello es as porque a
quien corresponde la defensa de los derechos de manera inmediata es a los rganos que
encarnan el Poder Judicial, garantes naturales de dichos derechos. La intervencin del
Tribunal Constitucional a travs del recurso de amparo tiene, pues, un carcter
extraordinario y ltimo, justificada slo ante la ineficacia que en casos concretos pueda
tener la intervencin judicial.
Varios son los requisitos en los que se concreta este carcter subsidiario del recurso de
amparo.
En primer lugar, slo se puede acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional
cuando se hayan agotado todos los instrumentos ordinarios de defensa de los derechos
fundamentales (arts. 43.1 y 44.1 LOTC). Cules sean esos instrumentos es una cuestin
que depende en cada caso de mltiples factores: origen de la violacin, momento en que
se produce, naturaleza del ente que la ha ocasionado, etc... Baste recordar a este
respecto que el art. 53.2 de la CE prev la regulacin de un instrumento especfico de
defensa de derechos previo al recurso de amparo, instrumento que no es nico sino que
ha tenido concrecin legislativa en distintos rdenes jurisdiccionales (v. Leccin 20). Sin
embargo, aunque a menudo sean esos instrumentos los que configuren la va judicial
previa al amparo, ello no es necesariamente as, pudiendo sta estar constituida por
cualquier procedimiento o remedio jurisdiccional.
Como ya se indic con anterioridad, el art. 46.1.b) de la LOTC exige para acudir en amparo
haber sido parte en el proceso judicial correspondiente. Ello deriva del principio de
subsidiariedad ya que quien no ha cumplido este requisito es porque no ha acudido
previamente ante los rganos judiciales en defensa de sus derechos. La regla general de
la subsidiariedad se rompe, excepcional-mente, y como es lgico, cuando la va judicial
46

Constitucional II:

previa no existe. Ello ocurre, en especial, en los casos en los que la vulneracin se
imputa a un acto de un rgano legislativo que carezca de fuerza de ley (art. 42 LOTC). En
tales hiptesis, puede acudirse directamente en amparo ante el Tribunal Constitucional.
El tercer requisito derivado del principio de subsidiariedad consiste en la exigencia de que
el derecho que se entiende vulnerado haya sido previamente invocado ante los rganos
judiciales (art. 44.1.c] LOTC). Este requisito resulta coherente con la exigencia ya
expuesta: no basta con que haya existido un procedimiento previo a la interposicin del
recurso de amparo de la que hayan conocido los jueces o tribunales ordinarios; a stos
se les ha tenido que dar la oportunidad efectiva de reparar la lesin de derechos
denunciada, puesto que son, como se ha visto, los garantes naturales de los derechos
fundamentales.
El Tribunal Constitucional ha interpretado esta exigencia de invocacin pre-"a
otorgndola una dimensin material y no simplemente formal; lo importante, pues, no es
la invocacin o cita formal del precepto constitucional lesionado, 10 que la cuestin que
se pretende debatir ante el Tribunal Constitucional va sido ya objeto de discusin ante los
rganos judiciales, siempre que haya habido ocasin para ello.
Plazo

Los arts. 42 y ss. de la LOTC establecen tres supuestos procesales de amparos segn la
naturaleza del rgano al que se imputa la lesin. Por otra parte, otras normas han
introducido regulaciones especficas de ciertos casos de recursos de amparo. Aunque el
procedimiento a seguir, en esencia, es el ordinario, existen algunas particularidades en
cada uno de ellos, en especial por lo que al plazo para interposicin se refiere,
particularidades que aconsejan su posicin separada.
- Recurso de amparo contra actos sin valor de ley procedentes de rganos
parlamentarios del Estado o de las Comunidades Autnomas (art. 42 LOTC). El plazo
para recurrir es de tres meses desde que el acto es firme segn las normas internas de
funcionamiento del rgano legislativo correspondiente Recurso de amparo contra actos
del Gobierno, rganos ejecutivos de las I Comunidades Autnomas, o de las distintas
Administraciones Pblicas. I sus agentes o funcionarios (art. 43 LOTC). En este segundo
supuesto, di plazo para recurrir es de veinte das a partir de la notificacin de la res<*B
lucin judicial recada en el proceso judicial previo.
Recurso de amparo contra actos u omisiones de rganos judiciales. El art. 44.2 de la
LOTC establece un plazo de treinta das para recurrir al amparo las vulneraciones de
derechos imputables a rganos judiciales.
Los recursos de amparo previstos al margen de la LOTC son los siguientes:
* Recurso de amparo contra negativas a aceptar la objecin de conciencia (art. 1.2
LO 8/84). Este amparo responde al modelo del art. 43 de la LOTOJ actos del ejecutivo o
de la Administracin. El plazo, pues, es el mismo de veinte das desde que se notifica la
sentencia que resuelve el recurso procedente contra las decisiones del Consejo Nacional
de Objecin de Conciencia. No obstante, la suspensin de la obligacin de cumplir el
servicio militar (v. Leccin 9) hace que este supuesto de recurso de amparo resumen en
la actualidad inoperativo.
* Recurso de amparo contra la decisin de la Mesa del Congreso de no admitir una
proposicin de ley planteada a travs de la iniciativa legislante popular (art. 6 de la
LOILP). En este caso, el recurso aparece come variedad de los regulados por el art. 42
de la LOTC: contra actos u omisiones sin fuerza de ley de rganos de naturaleza
legislativa.
* Recursos de amparo electorales (arts. 49. 3 y 4, y 114 LOREG). Estos recursos
estn previstos contra las resoluciones de las Juntas electorales sobre proclamacin de
candidatos y de candidatos electos, respectivamente proclamacin de candidatos y de
candidatos electos, respectivamente Pueden plantearse una vez agotada la
correspondiente va judicial previa: los llamados recursos contencioso-electorales.
e) Procedimiento
El recurso de amparo se inicia, como es lgico, mediante la presentacin de la
correspondiente demanda dirigida al Tribunal Constitucional. En la demanda deben
concretarse todos los extremos fcticos y jurdicos en los que se FUNDA. recurso de
47

Constitucional II:

amparo (art. 49.1 LOTC).

Por una parte, deben exponerse:
* "con claridad y concisin los hechos" que fundamentan la demanda;
* Los preceptos constitucionales que se estiman infringidos.
* El amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se
estima vulnerado.
Por otra parte, deben acompaarse una serie de documentos necesarios para la
resolucin del recurso:
* Acreditacin de la representacin del recurrente por el correspondiente Procurador.
*
Copia o certificacin de la resolucin recurrida, con tantas copias de todos los
documentos como partes hubo en la va judicial previa ms otra para el Ministerio Fiscal
(art. 49.2 LOTC).
Asimismo, y en tercer lugar, en la demanda o con ella debe acreditarse el
CUMplimiento de los dems requisitos procesales legalmente exigibles, a buena parte de
los cuales ya se ha hecho referencia:
* Respeto del plazo de interposicin de la demanda.
* Haber invocado en la va judicial previa el derecho lesionado tan pronto como hubo
ocasin para ello.
* Haber agotado dicha va judicial previa.
* Justificar "la especial trascendencia constitucional del recurso" (art. 49.1 LOTC).
El procedimiento que se sigue ante el Tribunal Constitucional para la resolucin del
recurso de amparo consta de dos fases.
La primera fase fase de admisin tiene como finalidad asegurarse de que la
demanda de amparo cumple todos los requisitos legalmente exigidos.
Cumplidas las exigencias legales y valorada la trascendencia del recurso, la demanda es
admitida a trmite, entrando en la segunda fase; en caso contrario, la demanda se
inadmite. Las causas de inadmisin que permiten rechazar la demanda en esta primera
fase las resume el art. 50 de la LOTC en dos grupos:
En primer lugar [art. 50.1.a) LOTC] que no se cumplan algunos de los requisitos exigidos
en los arts. 41 a 46 y 49 LOTC, a los que se acaba de hacer referencia: que el derecho
respecto del que se pretende el amparo sea susceptible de obtener ste por estar dentro
de los que son objeto de proteccin, legitimacin, agotamiento de la va judicial previa,
invocacin del derecho en esa va judicial, plazo, representacin de Procurador,
asistencia de Abogado, justificacin de la trascendencia constitucional del recurso, etc...
En el caso de que los defectos de que adolece la demanda sean subsanables, el Tribunal
Constitucional abre un plazo para esa subsanacin (arts. 49.4 y 50.4 LOTC).
El art. 50.1 b) LOTC establece la segunda causa de inadmisin, ms de naturaleza
sustancial que procesal: la "especial trascendencia constitucional" del recurso, concepto
al que ya se ha hecho referencia. Por esta va, el Tribunal puede rechazar aquellas
demandas que se consideren sin importancia constitucional, con la finalidad, en la lnea
de lo que sucede en el Derecho Comparado, de que, ante la cantidad excesiva de
recursos de amparo, el Tribunal Constitucional se ocupe slo de aqullos que tengan
mayor importancia.
Una vez admitida a trmite la demanda es el momento a partir del cual empieza el proceso
constitucional propiamente dicho. En ste comparece necesariamente el Ministerio Fiscal,
quien hubiera sido parte en la va judicial previa, si lo estima conveniente, y quien se viera
favorecido por la resolucin impugnada. Examinados los antecedentes del asunto o
actuaciones, las parto-personadas realizan sus alegaciones, despus de lo cual, la Sala
del Tribunal Constitucional que entienda del caso dicta sentencia.
La admisin del recurso de amparo no comporta la suspensin del acto recurrido; no
obstante, dicha suspensin puede decretarse cuando la ejecucin... produzca un
perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder al amparo su finalidad, perjuicio que hay
que ponderar con la posibilidad de que de la suspensin .ocasione perturbacin grave
de un inters constitucionalmente protegido" o da "los derechos fundamentales o
libertades de otra persona (art. 56 LOTC).

48

Constitucional II:

f) Las sentencias de amparo

Las sentencias de amparo pueden tener, como es natural, un doble contenido: de
desestimacin de la demanda (denegacin del amparo) o de estimacin, total o parcial
(otorgamiento del amparo) (art. 53 LOTC). Desde el punto de vista del caso concreto, el
art. 55 de la LOTC prev un posible triple efecto de la estimacin del amparo. Este triple
efecto no es necesariamente alternativo; por el contrario, es habitual que el fallo de la
sentencia incluya ms de uno de 1 -efectos previstos. Estos son:
* Declaracin de nulidad del acto o resolucin impugnado.
* Reconocimiento del derecho o libertad vulnerado.
* Restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho, debindose adoptar las
medidas que sean necesarias para ello.
Al margen de los efectos que para el caso concreto poseen las sentencias de amparo, la
doctrina que en ellas se contiene en relacin con los derechos y libertades tiene la
dimensin general que corresponde a la funcin de intrprete supremo de la Constitucin
que posee el Tribunal Constitucional.

6. Los conflictos de competencia

Como se indic con anterioridad, una de las funciones fundamentales q cumple el Tribunal
Constitucional es la de actuar de garante del reparto de j der establecido por el bloque de
la constitucionalidad entre Estado y Comunidades Autnomas. Para ello, la Constitucin
ha previsto que el Tribunal Constitucional resuelva los conflictos de competencia que
surgen entre el Estado y Comunidades Autnomas, o de stas entre s [art. l61.l.c) CE].
Estos conflictos se encuentran regulados por el Ttulo IV de la LOTC, en el que se
incluyen, tambin, los conflictos de atribuciones entre rganos constitucionales del
Estado y los conflictos en defensa de la autonoma local, a los que ms adelante se har
referencia.
. Objeto
El objeto de los conflictos de competencia, como su propio nombre indica, es el de
resolver las controversias que puedan surgir en torno a la interpretacin del reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas establecido por el bloque
de la constitucionalidad. El conflicto puede ir ms all de la simple reivindicacin de una
potestad; adems de ese supuesto, el conflicto puede plantearse frente a actuaciones
que, an amparadas en competencias, producen el efecto de dificultar el normal ejercicio
de las competencias ajenas (STC 195/2001, caso Puerto de Ribadeo, por ejemplo).
Segn el art. 61.1 de la LOTC, .pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de
competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los rganos del Estado
o de los rganos de las Comunidades Autnomas o la omisin de tales disposiciones,
resoluciones o actos. No obstante la amplitud de este recepto, cuando la competencia
controvertida hubiera sido atribuida por una norma con rango de ley, el conflicto ha de
tramitarse como recurso de inconstitucionalidad (art. 67 LOTC).
Existen dos tipos de conflictos de competencia: los positivos y los negativos. Los
primeros enfrentan al Estado y a la Comunidad Autnoma o a stas entre fe en
relacin con el ejercicio de una competencia; los segundos, en cambio, los enfrentan por
negar ambas partes ser titulares de la competencia. Los ms habituales son los conflictos
positivos.
- Legitimacin
Para plantear un conflicto positivo de competencias estn legitimados exclusivamente
el Gobierno del Estado y los rganos ejecutivos superiores de las Comunidades
Autnomas (arts. 62 y 63.1 LOTC).
c) Procedimiento
El procedimiento previsto para resolver los conflictos positivos de competencia no es
49

Constitucional II:

uniforme ya que Estado y Comunidades Autnomas no se encuentran legalmente en una

posicin idntica. Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno de la Nacin, ste
puede actuar de dos formas: bien interponiendo directamente el conflicto ante el Tribunal
Constitucional, bien, como es habitual, requiriendo antes a la Comunidad Autnoma para
que derogue o anule la disposicin o actos que considera causantes del conflicto (art. 62
LOTC). En el supuesto de que quien inicie el conflicto sea una Comunidad Autnoma,
sta debe necesariamente requerir al Estado o a la otra Comunidad Autnoma para que
proceda en la forma indicada (art. 63.1 LOTC). El requerimiento previo pretende, pues,
abrir una va de entendimiento que evite el conflicto propiamente dicho.
El plazo para plantear el conflicto directamente o para requerir es de dos meses a partir
de la publicacin o comunicacin del acto o disposicin viciados de incompetencia.
Cuando ha existido requerimiento previo y ste no ha dado el resultado esperado, el
conflicto de competencia puede formalizarse ante el | Tribunal Constitucional en el plazo
de un mes a contar desde el rechazo del requerimiento. Este, en todo caso, se entiende
rechazado si no ha sido resuelto expresamente en el plazo de un mes desde que se
formulara.
El objeto del conflicto no podr exceder del contenido del requerimiento previo, de forma
que, cuando ste ha existido, ninguna cuestin no planteada all puede suscitarse ante el
Tribunal Constitucional.
Tras formalizar el conflicto, y comparecidas las partes afectadas, el Gobierno de la Nacin
y/o el rgano u rganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autnomas, se
presentan las alegaciones que se estimen convenientes. Examinadas dichas
alegaciones, el Tribunal Constitucional dicta sentencia.
%1)

Contenido y efectos de las sentencias

Las sentencias que resuelven conflictos de competencia han de determinar a quin

corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dispuesto por el
bloque de la constitucionalidad. Asimismo, el art. 66 de la LOTC dispone que la sentencia
podr anular la disposicin, resolucin o acto que dio lugar al conflicto si estuviere viciado
de incompetencia. En cada caso el Tribunal puede modular, pues, los efectos que la
decisin haya de tener sobre las situaciones creadas a partir del acto o disposicin
anulado.
%1)

Los conflictos negativos de competencia

Pueden ser de dos tipos.

El primer supuesto legal de conflictos negativos de competencia es el de los que surgen
como consecuencia de la negativa de dos Administraciones Pblicas, correspondientes
una al Estado y la otra a una Comunidad Autnoma o a dos Comunidades, a
considerarse competentes para resolver una pretensin de cualquier persona fsica o
jurdica. Si esa persona, formulada la pretensin ante una Administracin, recibe una
contestacin consistente en entender que no posee competencia, agotados los recursos
administrativos oportunos, ha de acudir ante la Administracin del ente que se haya
indicado como competente. Si esta nueva Administracin declina, asimismo, su
competencia, el requirente podr acudir en el plazo de un mes ante el Tribunal
Constitucional
Los arts. 71 y 72 de la LOTC regulan una segunda modalidad de conflicto negativo de
competencia. Se trata de supuestos en los que es el Estado, a travs del Gobierno, quien
requiere al rgano ejecutivo superior de la Comunidad Autnoma para que sta ejercite
una competencia que le corresponde. Si el requerimiento es desatendido, en el plazo de
un mes, el Gobierno puede plantear el conflicto, que sigue un procedimiento similar al
descrito previamente. Este ltimo tipo de conflicto no puede plantearse por una
Comunidad Autnoma frente al Estado.

7. Las impugnaciones del Ttulo V de la LOTC

Dentro del esquema de organizacin territorial descentralizada de poder que supone el
50

Constitucional II:

Estado de las Autonomas, el art. 161.2 de la CE atribuye otra competencia al Tribunal

Constitucional. El citado precepto establece: El Gobierno podr impugnar ante el
Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las
Comunidades Autnomas. El Ttulo V de la LOTC y la posterior jurisprudencia del
Tribunal Constitucional han ido concretado el alcance de esta competencia: se trata de la
posibilidad de recurrir actos o disposiciones con rango infra legal de las Comunidades
Autnomas que el Estado considere contrarios a la Constitucin por motivos distintos del
reparto de competencias ya que, en este ltimo caso, es el conflicto de competencia la
va procesal adecuada para su resolucin (STC 64/1990, caso Traslado de industrias a
Galicia).
La particularidad de este tipo de impugnaciones radica en que slo el Estado, a travs
del Gobierno, puede plantearlas; a las Comunidades Autnomas, pues, no les es posible
usar esta va procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado.
Una segunda particularidad viene dada por la suspensin automtica d acto recurrido
que la impugnacin trae consigo durante cinco meses. Cora ya se indic al hablar de los
conflictos de competencia, transcurrido ese pla2 la suspensin puede levantarse por el
Tribunal Constitucional si as lo estira conveniente, siendo posible, en todo caso, que la
Comunidad Autnoma solici el levantamiento antes de los cinco meses.
La tramitacin procesal de las impugnaciones del art. 161.2 de la CE es misma que la
de los conflictos positivos de competencia (art. 77 LOTC).

8. Los conflictos en defensa de la autonoma local

La L.O. 7/99 otorg al Tribunal Constitucional una competencia no previo en la
Constitucin: la resolucin de los conflictos en defensa de la autonoma local.

51

Constitucional II

a) Objeto
Pese a lo que pudiera deducirse de la denominacin dada a esta competencia,
mediante la misma no puede impugnarse cualquier vulneracin de Ia
autonoma local; el objeto de este conflicto se encuentra doblemente limitado.
Por un lado, slo la vulneracin de la autonoma local constitucionalmente
garantizada (art. 75.bis. 1 LOTC), de forma que, en principio, quedan fuera
de este conflicto las lesiones del contenido de la autonoma local que venga
directamente configurado por normas infraconstitucionales (STC 240/06, caso
Suelo de Ceuta). Esto resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta
que el contenido de la autonoma local se define bsicamente en la ley (v.
leccin 32), siendo muy difcil de precisar el contenido estrictamente
constitucional. Por otro lado, slo pueden dar lugar al conflicto las lesiones que
sean directamente imputables a normas con fuerza de ley, estatales o de las
Comunidades Autnomas, sin que, por el contrario, las lesiones anudadas a
normas o actos infralegales puedan fundar un conflicto constitucional,
debiendo buscar su reparacin a travs de la jurisdiccin ordinaria.
%1)

Legitimacin

La legitimacin para substanciar el conflicto es sumamente restringida,

dando lugar a una compleja regulacin al respecto. El art. 75.ter.l de la LOTC
reconoce, en primer lugar, legitimacin a los entes locales (municipio o
provincia) que sean destinatarios nicos de la norma que se considera lesiva
de la autonoma local. En los dems casos, es decir, cuando el destinatario no
es nico, se impone una legitimacin colectiva consistente, para los
municipios, en que la accin la ejerzan al menos 1/7 de los existentes en el
mbito territorial de aplicacin de la norma, debiendo, a su vez, representar al
menos a 1/6 de la poblacin existente en dicho mbito territorial. Respecto de
las provincias, los criterios son similares, debiendo plantearse el conflicto al
menos por la mitad de las provincias afectadas que representen, a su vez, a la
mitad de la poblacin. Las Disposiciones Adicionales 3, 4 y 5. 3 de la LOTC
establecen una serie de reglas especiales para los Cabildos y Consejos
insulares, y para las instituciones de los Territorios Histricos del Pas Vasco.
Los acuerdos de interposicin del conflicto debern adoptarse por mayora
absoluta de los miembros del Pleno del correspondiente rgano de cada
corporacin local.
%1) Procedimiento
i La LOTC prev en estos conflictos la necesidad de evacuar un trmite previo a la
interposicin efectiva del conflicto ya que, antes de producirse sta, H Consejo
de Estado u rgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autnoma
debe preceptivamente emitir un dictamen no vinculante sobre la procedencia o
no del correspondiente conflicto. La solicitud de emisin del mismo debe
formalizarse dentro de los tres meses siguientes a la publicacin de la norma
con fuerza de ley supuestamente lesiva de la autonoma local. Dentro del mes
siguiente a la emisin del dictamen puede substanciarse el conflicto ante el
Tribunal Constitucional (art. 75 quter LOTC); no obstante, nada se dice
respecto del plazo del rgano consultivo para emitir dictamen, por lo que habr
que estar a la legislacin concreta que regule la actividad del correspondiente
rgano consultivo.
Planteado formalmente el conflicto, el art. 75 quinqu de la LOTC establece
una fase de admisin, en la cual el Tribunal podr decretar la inadmisin
conflicto tanto por razones procesales insubsanables, como por motivos de f
do: la notoria falta de fundamento.
Admitido a trmite el conflicto, se notifica al Gobierno y a las Cmaras,
como, en su caso, al ejecutivo y legislativo de la Comunidad Autnoma de fa

Constitucional II

que hubiera emanado la norma objeto de conflicto; odas las alegaciones de

los rganos personados, el Pleno del Tribunal dicta sentencia.
d) Contenido y efectos de la sentencia
La sentencia que resuelve el conflicto declarar si existe o no lesin de
autonoma local, determinando a quin corresponde la titularidad de la
competencia controvertida y contando con amplias facultades para decidir lo q
proceda sobre las situaciones de hecho y de derecho creadas al amparo de
norma lesiva de la autonoma local. Sin embargo, como ya se seal
anteriormente, la sentencia no puede contener una declaracin de
inconstitucionalismo de la norma con fuerza de ley; para obtener dicha
declaracin, el Pleno deb plantearse ante s mismo una autocuestin de
inconstitucionalidad que, tramitada como las cuestiones de
inconstitucionalidad, deber pronunciarse si abre la regularidad constitucional
de la norma (art. 75.quinque.6 LOTC).

9. Los conflictos de atribuciones

La LOTC, en el Captulo III del Ttulo IV, regula la resolucin de los conflictos
entre rganos del Estado o conflictos de atribuciones. Esta competencia est
expresamente prevista por la Constitucin, siendo introducida en la LOTC (art.
10.c]) en virtud de la clusula del art. 101.d) de la CE.
a) Objeto
Como se deriva del propio tenor del art. 10.1) LOTC, el objeto de estos conflictos
es resolver las controversias que, dentro de los poderes del Estado, s sobre el
reparto de atribuciones entre ellos. Se trata, pues, de una compete que escapa
de la organizacin territorial, centrndose exclusivamente en los deberes del
Estado central y, ms en concreto, en los rganos constitucionales que
presiden la organizacin de esos poderes. El conflicto de atribuciones surge,
pues, slo cuando alguno de esos rganos constitucionales entiende que otro
de ellos ha invadido su esfera de actuacin; no obstante, la STC 234/00 (caso
Declaracin de urgencia) ha interpretado que su finalidad no es slo reivindicar
una potestad concreta sino, ms genricamente, proteger la esfera de
actuacin de un rgano constitucional frente a la accin de otro. Para enjuiciar
los actos impugnados, el Tribunal Constitucional debe tener presente la
Constitucin y las leyes orgnicas atributivas de competencias (art. 73.1
LOTC).
%1)

Legitimacin

Como fcilmente se deduce de lo expuesto, slo los rganos

constitucionales que culminan la organizacin de los distintos poderes del
Estado pueden plantear un conflicto de atribuciones; en consecuencia, esa
legitimacin est restringida a los plenos del Gobierno, Congreso de los
Diputados, Senado y Consejo General del Poder Judicial (art. 59.3 LOTC).
%1)

Procedimiento

Cualquiera de los rganos previamente citados que considere que otro de

ellos ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente
le corresponde, mediante acuerdo de su Pleno, se lo har saber al rgano
presuntamente invasor, solicitado que revoque la decisin o decisiones
correspondientes. Si ste ltimo afirmare de manera expresa o tcita que ha

Constitucional II

actuado dentro de sus atribuciones, quedar abierta la va al planteamiento del

conflicto ante el Tribunal Constitucional. ste, odos el rgano requerido y el
requirente, k si lo estima oportuno, el resto de los rganos constitucionales
legitimados para suscitar conflictos de atribuciones, dicta sentencia
determinando a qu r-gano corresponde la atribucin constitucional
controvertida; asimismo declara la nulidad de los actos viciados de
incompetencia.
%1)

El supuesto del art. 8 de la LOTCu

El art. 8 de la LOTCu atribuye al Tribunal Constitucional la resolucin de los

conflictos que puedan plantearse en torno a las competencias o atribuciones
del Tribunal de Cuentas. El procedimiento que debe seguirse es el establecido
para los conflictos de atribuciones, siendo, incluso, las Cmaras quienes han
de formalizar el conflicto a propuesta del Tribunal de Cuentas puesto que ste
acta como delegado de las Cortes Generales (art. 3, apdo. p] de la Ley 7/88,
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas).
10. Defensa de la jurisdiccin del Tribunal Constitucional
Por lo que respecta al procedimiento a seguir, el art. 101.h de la LOTC
atribuye la competencia para estas declaraciones de nulidad al Pleno del
Tribu La correspondiente decisin debe adoptarse, como es lgico, de forma
motivada, y previa audiencia del Ministerio Fiscal y del rgano del que haya
emana el acto o resolucin invasor de la jurisdiccin del Tribunal.

Constitucional II

Tema 11 a traves de diapositivas (ir al final de estos apuntes)

TEMA 12: La distribucin de competencias entre Estado y Comunidades

Autnomas
1. Introduccin. Las lneas generales del reparto competencial
El Estado de las Autonomas no aparece, segn ya se ha sealado, como fruto
del arbitrismo de los constituyentes de 1978, o como una mera entelequia
jurdica, sino como el resultado del reconocimiento de la variedad de los
pueblos de Espaa, y de la voluntad, proclamada en el prembulo de la
Constitucin, de proteger sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Por ello, y partiendo de esa variedad, la Constitucin establece, como principio

Constitucional II

general (art. 143) la presencia de caractersticas histricas, culturales y

econmicas comunes, y la entidad regional histrica como fundamento y
justificacin de la autonoma poltica. Y si bien la Constitucin, en su artculo
144 admite alguna excepcin a ese principio, autorizando la creacin de
Comunidades Autnomas que no renan esos requisitos, tal excepcin se
configura como rigurosamente extraordinaria y slo justificada por motivos de
inters nacional.
Las Comunidades Autnomas no son, pues, meras creaciones del Derecho o
divisiones artificiales del territorio, sino entidades histricas y culturales con
entidad propia. Pero la garanta de esa entidad requiere la habilitacin de una
serie de tcnicas jurdicas, imprescindibles para que la voluntad constitucional
no quede en una mera expresin de buenas intenciones. Esas tcnicas han
venido a incluirse en el Ttulo VIII de la Constitucin, y son esencialmente de
dos tipos. Por una parte, la asuncin, por las Comunidades Autnomas de un
conjunto de poderes o competencias para la proteccin y defensa de sus
intereses propios (reparto competencial); por otro lado, y
complementariamente, el establecimiento de un sistema institucional propio,
encargado de ejercer esos poderes y competencias (organizacin de los
poderes autonmicos).
La delimitacin del reparto competencial, esto es, de las funciones que van a
corresponder a las Comunidades Autnomas, y las que van a quedar en manos
de las instituciones centrales del Estado aparece as como elemento esencial
para la definicin del Estado de las Autonomas. La. instrumentacin jurdica de
ese reparto competencial ha sido, sin duda, uno de los mayores problemas a
resolver, tanto durante el proceso constituyente, como en la fase de desarrollo
y puesta en ejecucin de las previsiones constitucionales. Por ello, no es de
extraar que .el modelo del Estado de las Autonomas sea considerablemente
complejo y no pueda contenerse en una o unas pocas normas; por el contrario,
su regulacin y estructura es resultado de una amplia variedad de normas tanto
constitucionales como legislativas y reglamentarias, de decisiones
jurisdiccionales, e incluso de convenciones o costumbres constitucionales ya
arraigadas. Corno elementos de este conjunto regulador, pueden destacarse,
en primer lugar, las mismas normas constitucionales relativas al reparto de
competencias; las normas de los Estatutos de Autonoma; las leyes estatales
relativas a la delegacin y transferencia competencial, y a la fijacin de bases;
las Sentencias del Tribunal Constitucional en la resolucin de conflictos,
competenciales, y los Reales Decretos de transferencias defunciones y
servicios. Como se ve, incluso de una enumeracin parcial se desprende la
complejidad del tratamiento de esta materia.
Conviene a este respecto, considerar en lneas generales cmo se lleva a cabo
el reparto competencial entre, el Estado y las Comunidades Autnomas:
a) reparto responde al principio dispositivo. Es decir, no viene fijado de una vez
y por todas en la Constitucin (como s ocurre, usualmente en las
Constituciones de tipo federal, en las que se establece una distribucin
permanente de poderes entre el Estado Federal y los Estados federados) sino
que se deja que cada Comunidad Autnoma, en su Estatuto de Autonoma,
asuma las competencias de que va a disponer. Ello en principio supone, como
tambin se seal, la posible existencia de diferencias competenciales, entre
Comunidades Autnomas: valga indicar ya, en todo caso que tales diferencias

Constitucional II

se ven cada vez ms reducidas.

b) Las competencias que corresponden en todo caso al Estado vienen
enumeradas en la Constitucin, mediante frmulas diversas a las que se har
referencia ms adelante.
c) Las competencias de las Comunidades Autnomas sern las que cada una
de ellas asuma en su correspondiente Estatuto (art. 172.2 d) CE).
d) Mediante leyes especficas, previstas en el artculo 150 CE, podrn
transferirse a las Comunidades Autnomas competencias adicionales; y
e) Aquellas competencias que no hayan sido asumidas por las Comunidades
Autnomas en sus Estatutos, o no les hayan sido transferidas, seguirn
incluidas dentro del mbito competencial estatal (art. 149.1.3 CE: "La
competencia sbrelas materias que no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonoma corresponder al Estado"). La clusula residual juega as a favor del
Estado: ste ser competente en todo aquello no asumido por los Estatutos de
las Comunidades Autnomas. Las competencias de stas sern pues
competencias de atribucin, esto es, las especfica y explcitamente
enumeradas en los Estatutos o en las leyes de transferencia.
2. El reparto competencial: competencias exclusivas y compartidas
En el sistema federal clsico que se manifiesta en la Constitucin
norteamericana de 1787, la divisin competencial resulta netamente definida:
determinadas, materias se reservan en su integridad al poder central
(Federacin) y el resto, tambin en su integridad, corresponden a los Estados
federados. stos, en el mbito material que se les atribuye, ejercen todas las
funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial. De esta manera, la
realidad social queda dividida claramente, por as decirlo, en sectores
competenciales y unos sern ntegramente de competencia de la Unin; otros,
ntegramente de la competencia de los Estados federados. El sistema espaol,
sin embargo, siguiendo en esto al modelo europeo (presente, por ejemplo,
en la Constitucin alemana de 1919 en la Constitucin austraca de 1920)
procede, en muchas materias, a un reparto de atribuciones entre Estado y
Comunidades Autnomas de tipo eminentemente funcional. Quiere ello decir
que en la gran mayora de las materias que integran la realidad social objeto de
tratamiento jurdico, ostentarn competencias, y ejercern funciones pblicas
tanto el Estado como las Comunidades Autnomas.
Para comenzar, hay que recordar que en el modelo constitucional espaol a
diferencia de los sistemas federales clsicos hay una funcin pblica que,
respecto de cualquier materia sobre la que verse, queda reservada al Estado
se trata de la funcin jurisdiccional Slo el Estado posee pues competencias
jurisdiccionales (art. 149.1.5 CE) sin que quepa, respecto de esta funcin,
reparto alguno entre Estado y Comunidades Autnomas; ello sin perjuicio,
como se ver, de que stas ltimas s puedan asumir competencias en relacin
con aspectos administrativos de la organizacin de los servicios judiciales.
Por ello, las funciones pblicas que se reparten las instancias centrales y las
autonmicas son las de tipo legislativo y ejecutivo. En consecuencia, y en
trminos genricos, el reparto competencial entre listado y Comunidades
Autnomas versa sobre qu rganos (estatales o autonmicos) elaboran las

Constitucional II

normas legislativas sobre una materia, y qu rganos, estatales o autonmicos,

llevan dejando de lado, pues, todo lo que se refiere a la potestad jurisdiccional,
pueden distinguirse, a efectos de reparto competencial, varias posibilidades:
a) Competencias exclusivas del Estado. Versan sobre aquellas materias
reservadas ntegramente a la competencia estatal. Se trata de materias sobre
las que el Estado tiene la competencia para ejercer todas las funciones
pblicas referentes a ellas, tanto de naturaleza legislativa como administrativa.
b) Competencias exclusivas de las Comunidades Autnomas. Versan sobre
aquellas materias que los Estatutos de Autonoma reservan ntegramente (con
la excepcin, hay que repetir, de la funcin jurisdiccional) a la competencia de
las respectivas Comunidades Autnomas. En estos supuestos se atribuyen con
carcter de exclusividad las funciones legislativas y ejecutivas a las
correspondientes autoridades autonmicas. En la doctrina y en la prctica
constitucional y administrativa ello se expresa mediante dos tipos de
afirmaciones que tienen el mismo significado. Desde una perspectiva material,
se establece que se trata de materias reservadas en exclusiva a la Comunidad
Autnoma; desde el punto de vista funcional puede decirse que la Comunidad
tiene competencias exclusivas en la materia.
c) Competencias compartidas. Finalmente, hay un amplsimo elenco de
materias que, en virtud de la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, tanto
el Estado como las Comunidades Autnomas ostentan funciones y
competencias, interviniendo en distintos niveles. Se trata de materias, no slo
muy numerosas, sino, adems, de considerable relevancia: valgan como
ejemplo la sanidad, o la educacin En gran parte, la complejidad del sistema
resulta de esta comparticin, que puede asumir formas muy diversas: bien
traducindose en un reparto de funciones (legislativa al Estado, ejecutiva a las
Comunidades Autnomas) bien en una divisin de atribuciones incluso dentro
de la misma funcin (legislacin bsica al Estado, legislacin de desarrollo a
las Comunidades Autnomas). De nuevo, desde una perspectiva material
puede hablarse de unas materias compartidas; desde la perspectiva funcional
se habla de competencias compartidas, como concepto opuesto al de
competencias exclusivas.
3. Las competencias exclusivas del listado: caractersticas
La Constitucin no precisa cuntas y cules han de ser las comunidades
Autnomas; tampoco establece sus lmites territoriales ni sus competencias. Lo
que hace es remitirse, en estos ltimos aspectos, a los Estatutos de
Autonoma. stos debern contener las competencias asumidas dentro del
marco establecido en la Constitucin (art. 147..1.d). Se parte as del principio
de disponibilidad en favor de las Comunidades Autnomas, para que cada una
de ellas decida sobre su nivel competencial.
Ahora bien, esta disponibilidad no es absoluta. En efecto, la Constitucin
establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones
quedar, en todo caso, atribuido a las instituciones centrales del listado, para
asegurar la unidad imprescindible del mismo. Ello se consigue mediante la
previsin de una reserva en favor del Estado. Por ello, es pieza esencial de
todo el sistema el establecimiento de una lista de competencias estatales fuera

Constitucional II

del mbito de disponibilidad de las Comunidades Autnomas. Esta lista se

establece mediante diversos mandatos de la Constitucin:
a) En primer lugar, se contiene una amplia enumeracin de competencias
exclusivas estatales en el artculo .1.49,1 CE, que en sus 32 apartados
establece lo que podra denominarse el lmite intocable para la asuncin
estatutaria de competencias por parte de las Comunidades Autnomas. Lo que
quede fuera de ese listado est a disposicin de las Comunidades Autnomas,
para su integracin, mediante sus Estatutos, en su mbito competencia!; lo que
se incluye en l queda excluido de apropiacin autonmica. El artculo 149.1 de
la Constitucin se configura por tanto como el eje del Estado de las
Autonomas, y como lmite, en principio, a su desarrollo. Debe tenerse en
cuenta as y todo, que la intensidad de la reserva estatal sobre las materias que
en ese artculo se enumeran vara notablemente. En algunas de ellas,
ciertamente, la reserva estatal es total o completa, sin que quepa intervencin
alguna de los poderes de las Comunidades Autnomas; pero en la mayora de
los casos, la atribucin de competencias al Estado deja, como se ver en el
apartado 5 de esta misma leccin, un amplio margen de de actuacin a las
Comunidades Autnomas.
En todo caso, el artculo 149.1 enumera una serie de materias, que se
atribuyen, sin matizacin alguna a la competencia exclusiva estatal: as
Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo (149.1 2), Relaciones internacionales (149.1.3), Defensa y Fuerzas Armadas
(149.1.4) o Administracin de Justicia..(14.9.1.5) .entre otras.
Evidentemente, resulta esencial, para determinar el alcance de la competencia
exclusiva del Estado en estas materias, establecer el significado de los
trminos contenidos en los correspondientes apartados. En este sentido, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha podido precisar el contenido de
muchas de estas reservas en exclusiva, en ocasiones prohibiendo que se
interpreten en forma extensiva, para evitar que la reserva al Estado se ample
indebidamente. Como ejemplo, el Tribunal Constitucional ha considerado que
la competencia del Estado sobre la materia relaciones internacionales no
puede interpretarse en el sentido de que quede ntegramente reservada al
Estado cualquier actividad que tenga alguna proyeccin fuera de las fronteras
de Espaa, sino slo aquellas que son protagonizadas por sujetos
internacionales (Estados y organizaciones internacionales) y sometidas al
Derecho internacional, como pueden ser las relativas a la celebracin de
tratados o a la representacin exterior del Estado (STC 165/94, caso Agencia
Vasca en Bruselas).
En esta misma lnea, la reserva en exclusiva al Estado de la Administracin de
justicia ha de entenderse, segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
reducida a los aspectos referentes directamente a la funcin jurisdiccional del
Estado, esto es, la seleccin, status y actuacin de jueces y tribunales, pero sin
que incluya forzosamente los aspectos de tipo administrativo referentes a
actividades auxiliares, esto es, lo que se ha llamado administracin de la
Administracin de justicia (SSTC 56/90 y 104/00, casos LOPJIII y LOPJIV).
b) Pero, junto a la lista de competencias del artculo 149.1 CE, hay una serie de
materias que, sin estar incluidas en esa lista, quedan, no obstante, fuera de la
disponibilidad autonmica, en virtud de otros mandatos constitucionales. As

Constitucional II

ocurre, por ejemplo, respecto, de aquellas materias reservadas a ley orgnica,

norma sta que solamente pueden dictar las Corles Generales (art. 81 CE). Tal
sera elcaso del rgimen electoral general, reservado a ley orgnica por el
artculo 81 CE, o del estatuto de jueces, magistrados y personal de la
Administracin de justicia, para el que el artculo 122.1 CE establece tambin
una reserva de ley orgnica. Por otra parte, la Constitucin encomienda
determinadas tareas especficas a las leyes estatales, an cuando ya no se
trate de leyes orgnicas: tal sera el caso de las leyes de "planificacin
econmica general" (art. 131.1 CE) o, forzosamente, las referentes al
Patrimonio del Estado y al Patrimonio Nacional (art. 132 CE). Igualmente, la
Constitucin atribuye en exclusiva al Estado "la potestad originaria para
establecer los tributos mediante ley" (art. j 37.1 CE) an cuando las
Comunidades Autnomas y las corporaciones locales puedan, de acuerdo con
las leyes, establecer sus propios tributos (art. 137.2 CE)
4. Las competencias asumidas por las Comunidades Autnomas:
competencias legislativas y, ejecutivas.
De acuerdo con el sistema diseado en el Ttulo VIII de la Constitucin las
competencias correspondientes a cada Comunidad Autnoma sern las
incluidas en los respectivos Estatutos de Autonoma. Se trata pues de
competencias de atribucin, en cuanto que las funciones no asumidas
expresamente por el Estatuto de Autonoma se entendern que siguen
incluidas en el mbito competencial estatal; de acuerdo con la clusula de
cierre del artculo 149.3^ la competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado. El
Tribunal Constitucional ha podido precisar escuetamente el sistema descrito:
Para determinar si una materiales de la competencia del Estado o de la
Comunidad Autnoma, o si existe un rgimen de concurrencia, resulta en
principio decisorio el texto del Estatuto de Autonoma de la Comunidad
Autnoma, a, travs del cual se produce la asuncin de competencias. Si el
examen del Estatuto correspondiente revela que la materia de que se trate no
est incluida en el mismo no cabe duda que la competencia ser estatal, pues
as lo dice expresamente el artculo 149.3 de la Constitucin (STC 18/82, caso
Registro de Convenios, FJ 1).
Como resultado, y para ampliar al mximo el mbito competencial de cada
Comunidad Autnoma, los Estatutos de Autonoma han tendido a configurarse
como imgenes invertidas del artculo 149.1 de la CE, incluyendo en su texto
todas las competencias no reservadas expresamente al Estado por ese
artculo. Esta tendencia (presente ya en los Estatutos aprobados en las
Comunidades Autnomas de autonoma amplia) se ha reflejado claramente
en las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonoma, reformas que han
ampliado notablemente el nivel competencial de las Comunidades de rgimen
comn, acercndose al nivel de las Comunidades histricas.
En forma equivalente a las competencias estatales, los Estatutos de Autonoma
asumen listas de competencias que definen como exclusivas. Para esta
definicin es tambin decisivo el texto del Estatuto de Autonoma, si bien debe
tenerse en cuenta que el Estatuto debe interpretarse a la luz de la Constitucin,
de modo que la calificacin estatutaria de alguna competencia como
exclusiva ha de leerse en consonancia con las previsiones constitucionales.
En palabras del Tribunal Constitucional, el Estatuto de Autonoma, igual que el

Constitucional II

resto del ordenamiento jurdico, debe ser interpretado siempre de conformidad

con la Constitucin, y por ello las marcas competenciales que la Constitucin
establece no agotan su virtualidad en el momento de aprobacin de los
Estatutos de Autonoma, sino que continuarn siendo preceptos operativos en
el momento de realizar la interpretacin de los preceptos de stos (STC
18/82, caso Registro de Convenios). Las Competencias legislativas. Estas
competencias exclusivas .suponen la asuncin por las Comunidades
Autnomas de todas las funciones (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) sobre
una materia determinada. De acuerdo con el principio dispositivo que inspira el
Estado de las Autonomas, las diversas Comunidades Autnomas, a la hora de
asumir competencias en sus Estatutos, podan haberse limitado a asumir
competencias ejecutivas o administrativas. Sin embargo no ha sido as. Pese a
las dudas que surgieron en los momentos iniciales del proceso autonmico,
todas las Comunidades Autnomas han asumido competencias no slo de tipo
administrativo, sino tambin para dictar normas con rango de ley: incluso se ha
admitido generalmente que la potestad legislativa es el exponente por
excelencia de la autonoma. Y la asuncin de competencia exclusiva en cuanto
a la legislacin se ve acompaada de una competencia similar en cuanto a la
ejecucin, que corresponder ntegramente a la Administracin autonmica.
Esta decisin en favor de la asuncin de competencias legislativas, comn a
todos los Estatutos tiene al menos dos consecuencias de inters.
Primeramente, que las Comunidades Autnomas pueden dictar normas de
igual rango que las leyes estatales, de manera que no quedarn
jerrquicamente sometidas a stas: las normas de las Comunidades
Autnomas con rango legislativo no constituyen, pues, un mero desarrollo
reglamentario de las normas estatales, sino que estarn sometidas nicamente
a la Constitucin y a los Estatutos de Autonoma. Una segunda consecuencia
es que esas normas, por su carcter legislativo no quedarn sometidas como
las normas reglamentarias a la jurisdiccin contencioso-administrativa, sino
nicamente a la jurisdiccin constitucional.
Competencias ejecutivas, Por otra parte, si bien la asuncin de la competencia
legislativa supone una efectiva autonoma poltica (pues la norma legal
autonmica no se encuentra jerrquicamente subordinada a las normas
estatales) las competencias de orden ejecutivo revisten igualmente notoria
importancia, al ser la expresin cotidiana, y en relacin directa con el
ciudadano, deja accin de los poderes pblicos. En este sentido, la nueva
ordenacin territorial del Estado ha venido a crear un nuevo nivel ejecutivo: la
Administracin autonmica, distinta de las ya existentes, estatal y local. En
efecto, en el mbito autonmico coinciden, por una parte, la Administracin
estatal, dirigida, segn el artculo 154 de la Constitucin, por un Delegado
nombrado por el Gobierno; por otra, la Administracin autonmica, dirigida por
el ejecutivo de la Comunidad Autnoma; finalmente, las Administraciones
locales (provincial, insular, o municipal) a que se hizo referencia en la leccin
32. No es exagerado afirmar que sta es la dimensin en que ms se han visto
afectados, al menos cuantitativamente, los poderes pblicos, al haberse
producido una redistribucin radical de las tareas administrativas.
No obstante, ha de tenerse en cuenta que tambin en este mbito, la
regulacin constitucional y estatutaria del Estado de las Autonomas presenta
una notable complejidad, y no puede reducirse a uno o unos pocos principios
generales, a diferencia de otros ordenamientos (como el federal alemn) en

Constitucional II

que, en principio, se asigna la ejecucin a los entes territoriales federales

(Lander) en lo que se ha podido llamar federalismo de ejecucin. En nuestro
pas, y a la luz de las previsiones constitucionales y estatutarias, es necesario
diferenciar diversas situaciones. Cabe, en efecto, que corresponda en exclusiva
toda la actividad ejecutiva en una materia determinada a la competencia
autonmica; pero cabe tambin, como se vio ms arriba, que en las funciones
ejecutivas exista una comparticin de tareas entre Estado y Comunidades
Autnomas, de forma que, en el mismo mbito territorial, existan rganos
administrativos autonmicos y estatales con competencias sobre la misma
materia. Para evitar las diferencias y conflictos que pueden derivarse de esa
situacin, se ha preconizado (incluso en Exposiciones de Motivos de textos
legales, como en la ley 6/97, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado) el establecimiento en las materias de
competencias compartidas de una Administracin nica, encomendada a la
competencia autonmica, y encargada de la ejecucin, tanto de la normativa
autonmica como de la estatal Finalmente, hay que recordar que, aparte de las
competencias reservadas a las Comunidades Autnomas en sus Estatutos, el
Estado, mediante los procedimientos previstos en el artculo 150 CE, en sus
apartados 1 y 2, puede atribuir a las Comunidades Autnomas competencias
adicionales.
5. Las competencias compartidas: (I). Legislacin y ejecucin
Como se ha indicado, en muchas materias resultan competentes tanto las
autoridades estatales como las autonmicas, al distribuirse las diversas
funciones pblicas sobre esas materias (legislativa, reglamentaria,
administrativa) entre Estado y Comunidades Autnomas. Ello es consecuencia
de que la Constitucin y los Estatutos de Autonoma no reservan a los poderes
estatales o autonmicos la totalidad de las funciones pblicas sobre esas
materias, sino solamente alguna o algunas de ellas. Se habla as de la
existencia de materias o competencias compartidas, que dan lugar a las
mayores dificultades y conflictos a la hora de determinar la distribucin
competencial.
Los tipos de competencias compartidas son muy diversos. El supuesto ms
frecuente de competencias compartidas es el resultante de la atribucin al
Estado de la funcin legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad q las
Comunidades Autnomas de asumir en sus Estatutos otras competencias
distintas de la legislativa, como la reglamentaria o.la ejecutiva. Tal sera el caso
del apartado a) del artculo 14.9.1 CE, que reserva al Estado la legislacin
sobre propiedad industrial e intelectual, o el. 149.1_,12, CE que efecta tal
reserva respecto de la legislacin sobre pesos y medidas. Otros ejemplos de
reserva slo de legislacin seran los apartados 6, .7, 8 y 22 del artculo 149,1.
Este tipo de supuestos ha planteado una dificultad: qu significa exactamente
legislacin? Ms concretamente, se han producido diversos conflictos
constitucionales sobre si la normativa reglamentaria debe considerarse
ejecucin (en cuyo caso correspondera a las Comunidades Autnomas
desarrollar reglamentariamente las normas estatales) o legislacin (en cuyo
caso la potestad reglamentaria correspondera al Estado). La respuesta del
Tribunal Constitucional (STC 18/82, caso Registro de Convenios) ha sido la de
distinguir entre diversos tipos de reglamentos. Aqullos referidos a la
organizacin de los servicios administrativos (reglamentos de

Constitucional II

autoorganizacin) y los relativos al funcionamiento de los mismos son parte de

la funcin ejecutiva, y correspondern a las Comunidades Autnomas que
hubieran asumido, en sus Estatutos de Autonoma, la correspondiente
competencia; mientras que los reglamentos que desarrollan y complementan
normativamente los mandatos legales han de considerarse parte de la funcin
legislativa.
6. Las competencias compartidas (II). Bases y desarrollo
En determinados supuestos, la reserva favor; del Estado por los apartados del
artculo 149.1 CK es an ms reducida: no se refiere a toda la funcin
legislativa, sino slo a parte de ella, la denominada legislacin bsica. Por
ejemplo, tal sera el caso del apartado 23 del artculo 149.1 CE, que atribuye al
Estado la emisin de la legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente,
o del apartado 27 del mismo artculo, que reserva al estado las normas
.bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin. Una variante de este tipo
sera la reserva en favor del Estado de las bases de un sector (en lugar de la
legislacin bsica). Ejemplos pueden ser la reserva al Estado de las bases
de la ordenacin del crdito (art. 149.1.11 CE) de las bases y coordinacin
general de la sanidad (art. 149.1.16 CE) o las bases y coordinacin de la
planificacin general de la actividad econmica (art. 149.1.13 CE). La
jurisprudencia constitucional ha venido a identificar, en cuanto a sus efectos, la
reserva de las bases con la de la legislacin bsica. En estas ocasiones,
la comparticin competencial se produce en cuanto, correspondiendo al Estado
la competencia para dictar normas bsicas, las Comunidades Autnomas han
asumido la competencia para dictar normas legales de desarrollo.
Debe tenerse en cuenta en todo caso que, como ha sealado la jurisprudencia
constitucional, esta tcnica de comparticin nada tiene que ver, a pesar de la
similitud terminolgica, con l leyes de bases de los artculos 82 y 83 CE,
mediante las cuales las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de ley (legislacin delegada).
La comparticin competencial entre leyes bsicas, cuya emisin corresponde al
Estado y legislacin, de desarrollo, asumida por las Comunidades Autnomas,
ha representado una notable dificultad interpretativa, ya que ni en la
Constitucin ni en los Estatutos de Autonoma se define qu es lo bsico, ni
mediante qu vas formales han de dictarse las normas bsicas. No es por ello
extrao que la jurisprudencia constitucional haya centrado su atencin en gran
parte en precisar qu debe entenderse por bases y por desarrollo
legislativo.
En forma forzosamente genrica, el rgimen de la comparticin entre bases
estatales y desarrollo autonmico que resulta de las previsiones
constitucionales, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
pudiera describirse como sigue:
a) Las bases integran un comn denominador normativo. Cuando la
Constitucin atribuye al Estado la fijacin de las bases o la legislacin
bsica no deja absoluta libertad a las instancias estatales para establecer
como bsica cualquier, regulacin que estimen oportuna (STC 1/82, caso
Coeficientes de Cajas de Ahorro). La reserva en favor del Estado de la
legislacin bsica deriva de la exigencia de un tratamiento normativo comn,
por existir un inters general superior al inters de cada Comunidad Autnoma,

Constitucional II

por el .que debe velar el Esta-do. En todo caso, las leyes bsicas estatales
debern dejar un mbito suficiente para que las Comunidades Autnomas
puedan elaborar su propia normativa de desarrollo. Debe pues conjugarse, en
estos casos, una poltica normativa estatal, mediante leyes bsicas, con una
pluralidad de polticas normativas autonmicas, mediante leyes de desarrollo.
b) La extensin de la reserva de lo bsico a competencias ejecutivas. La
existencia de materias que exigen un tratamiento jurdico uniforme en todo el
territorio espaol supone que las autoridades estatales deben ser competentes
no slo para establecer un mnimo denominador comn normativo, sino
tambin para ejercer funciones de tipo ejecutivo, que deben permanecer
tambin centralizadas y que resultan por ello bsicas: tal sera el caso, por
ejemplo, de la autorizacin estatal del empleo de sustancias aditivas
(colorantes, conservantes, etc) en productos destinados al consumo humano,
ya que estos productos han de consumirse en todo el territorio espaol (STC
32/83, caso Registro Sanitario), o de la autorizacin del funcionamiento de
determinadas compaas de seguros de mbito nacional (STC 86/89, caso Ley
del Seguro Privado).
c) El concepto de bases como competencia horizontal del Estado. La reserva al
Estado de las bases de una materia puede por tanto extenderse tanto-a
funciones legislativas, como ejecutivas respecto de una materia determinada.
Ello tiene especial importancia en aquellos casos en que el artculo 149.1 forja
este tipo de reserva competencial en tales trminos, que representan una
amplsima habilitacin en favor de la competencia estatal. Como ejemplo, el
artculo 149.1.13 de la CE reserva al Estado las bases y coordinacin de la
planificacin general de la actividad econmica, lo que la jurisprudencia
constitucional ha interpretado como competencia para la ordenacin general
de la economa. Como es evidente, es difcil encontrar mbitos que no tengan,
o puedan tener, relevancia econmica, por lo que el artculo 149.1.13 de la CE
permite al Estado una intervencin legislativa o ejecutiva en sectores que han
sido asumidos como competencia exclusiva de las Comunidades
Autnomas: as en materias como vivienda (STC 152/88 caso Subvenciones a
la vivienda), turismo (STC 75/89 caso Turismo rural), agricultura (STC 14/89
caso Homologacin de carne porcina) o cultivos marinos (STC 103/89 caso Ley
de Cultivos Marinos). Otro ejemplo de atribucin amplsima de competencias
podra ser la del artculo 149.1.16 de la CE, que concede al Estado
competencia exclusiva sobre las bases y coordinacin general de la sanidad.
Se configuran as las que se han denominado competencias horizontales o
transversales del Estado, que afectan a una pluralidad de materias
d) Las bases deben tener rango de ley. La importancia que reviste en el
ordenamiento espaol la competencia estatal para dictar bases o normas
bsicas ha dado lugar a una amplia jurisprudencia constitucional destinada a
precisar las formas y requisitos con que las autoridades estatales deben dictar
esa normativa. La trascendencia de este tipo de normas, que enmarcan en
muchos aspectos la actividad legislativa y ejecutiva de las Comunidades
Autnomas, y las consiguientes exigencias de certeza y seguridad en su
contenido han llevado a que el Tribunal Constitucional tras una fase inicial en
que puso el acento en el carcter material de las bases (STC 32/81, caso

Constitucional II

Diputaciones Catalanas, y 1/82, caso Coeficientes de Cajas de Ahorros)

haya elaborado unos requisitos formales que deben reunir las normas bsicas
estatales.
La propia ley bsica ha de definirse como tal: esto es, ella misma ha de
declarar expresamente el alcance bsico de todas o parte de sus normas, o al
menos ha de permitir inferir esta condicin de las mismas sin especial dificultad
(STC 69/88, caso Etiquetaje). La ley ha de definirse, parcial o totalmente, como
bsica. Se trata, en palabras del Tribunal Constitucional en la Sentencia
Etiquetaje, de permitir a las Comunidades Autnomas conocer con la mayor
exactitud posible cul es el marco normativo al que deben sujetarse en el
ejercicio de sus competencias de desarrollo de la legislacin estatal bsica.
En principio, sern las Cortes Generales, mediante ley, las que debern
establecer lo que haya de entenderse por bsico. Slo excepcionalmente ser
posible que el Gobierno pueda regular por Decreto aspectos bsicos de una
materia cuando esa regulacin resulte completamente indispensable para
garantizar el fin perseguido por la reserva competencial al Estado.
7. Las competencias compartidas (III) Otros supuestos
Junto a la comparticin de potestades normativas mediante la distribucin de
aspectos bsicos (reservados al Estado) y de desarrollo, asumidos por las
Comunidades Autnomas, la Constitucin y los Estatutos de Autonoma prevn
otros supuestos de comparticin de esas potestades que no obedecen a esa
tcnica. Se trata de aquellos casos en los que la potestad normativa de las Comunidades Autnomas se hace depender de los trminos que establezca una
ley estatal, sin relacionar esa dependencia con el carcter bsico de la ley
del Estado. Como ejemplos de esa frmula pueden citarse:
- El previsto en el apartado 29 del art. 149.1 de la CE, que se refiere a la
posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas en la
forma en que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que
disponga una ley orgnica. Esta posibilidad ha sido recogida estatutariamente
(as, art. 13 del EAC), y ha cobrado virtualidad al aprobarse la correspondiente
normativa estatal (LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad).
El contenido en el art. 152.1 de la CE, que establece que las Comunidades
Autnomas podrn ostentar la competencia para participar en la organizacin
de las demarcaciones judiciales de su territorio de conformidad con lo previsto
en la Ley Orgnica del Poder Judicial. Esta competencia ha sido asumida por
la totalidad de los Estatutos de Autonoma.
- El que resulta del art. 157.3 de la CE, que establece que mediante ley
orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras de las
Comunidades Autnomas, las normas para resolver los conflictos que pudieran
surgir, y las posibles formas de colaboracin financieras entre las Comunidades
Autnomas y el Estado. La actividad normativa de las Comunidades
Autnomas relativa a sus competencias financieras deber pues ajustarse a los
trminos de la ley orgnica de que se trata (en la actualidad, LO 8/1980, de 22
de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas).
Los ejemplos aducidos no agotan la casustica resultante de la Constitucin,
que prev este tipo de comparticin normativa en otras materias (as, en
materia electoral). Adems, los Estatutos pueden introducir nuevos supuestos
de empleo de esta frmula, al remitirse, como condicionante del ejercicio de su

Constitucional II

competencia, a lo dispuesto en una ley estatal: tal sera el caso del art. 34 del
Estatuto de Autonoma de Galicia,, que atribuye a la Comunidad Autnoma
competencias en materia de radiodifusin y televisin en los trminos y casos
establecidos en la ley que regule el Estatuto Jurdico de la Radio y la
Televisin.
8. El desarrollo del proceso autonmico por los Estatutos
La prctica seguida en el desarrollo del proceso autonmico previsto en la
Constitucin podra sintetizarse afirmando que las Comunidades Autnomas,
en sus respectivos Estatutos, han procurado maximizar su nivel de
competencias. Y ello tanto las Comunidades de autonoma plena como las
de autonoma reducida (art. 148.1 CE).
a) En las materias en que, segn la Constitucin, caba una asuncin total de
competencias, tal ha sido el tenor seguido por los Estatutos, que han
procurado, en general, llevar a cabo una asuncin exhaustiva de las mismas.
b) En las materias compartidas (esto es, en las que caben competencias tanto
estatales como de las Comunidades Autnomas) los Estatutos han tratado de
llenar todos los huecos competenciales disponibles, bien enumerando
expresamente las competencias que, al no estar reservadas al Estado, podan
asumir, bien utilizando las que se han podido denominar clusulas sweeping o
de barrido consistentes en prever que la Comunidad asume competencia
plena en todo aquello que no corresponda al Estado>>.
Cabe destacar algunos motivos que explican las diferencias que subsisten
entre Comunidades Autnomas en cuanto a las competencias asumidas:
1. Pertenecen fuera de las competencias de varias CCAA de autonoma
limitada algunas materias que han sido asumidas por otras
Comunidades, posiblemente por la complejidad y coste que suponen.
Como ejemplo vale citar a la polica autonmica, o competencias en
materia de crdito y banca, excluidas an del mbito de la mayora de
las Comunidades.
2.
Ha de tenerse en cuenta que la Constitucin prev determinadas
competencias como asumibles slo por aquellas Comunidades que
cumplan ciertas condiciones histricas. Tal es el caso de las
competencias en materia de Derecho civil (art. 149.1.8). Las CCAA
podrn tener competencias en materia de conservacin, modificacin y
desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales all donde
existan. La posibilidad de asumir competencias al respecto queda pues
restringida a las CCAA en que ya existiese un Derecho civil histrico.
3. La Disposicin Adicional Primera implica tambin la existencia de una
diferenciacin competencial, en cuanto se garantizan los derechos
histricos de los territorios forales, actualizados en el marco de la
Constitucin y de los Estatutos de Autonoma. Ello supone una
peculiaridad constitucionalmente establecida, de la CCAA del Pas
Vasco, y de la Comunidad Foral de Navarra, en materias e rgimen
jurdico- pblico.
4. El art. 3 CE, tras establecer un carcter castellano como lengua oficial
del Estado, prev que las dems lenguas espaolas sern tambin
oficiales en las respectivas CCAA de acuerdo a sus estatutos. Ello
supone una posibilidad de asuncin competencial, obviamente solo
abierta a Comunidades con lengua propia distinta del castellano, que
incide en materias tan importantes como educacin, o medios de
comunicacin y que da lugar a una diferenciacin adicional en cuanto a
las competencias atribuidas a las Comunidades Autnomas.

Constitucional II

TEMA 13: LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y

LOS ORDENAMIENTOS AUTONMICOS.
1.Diversos tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y
autonmicos.
En los orgenes de los modernos Estados territorialmente compuestos pudo
partirse de que las esferas propias del poder central los poderes territoriales
eran totalmente independientes y separadas unas de otras, de manera que, en
el sistema denominado dual federalism, los diversos poderes podan ejercer
sus diversas potestades sin interferencia de otras instancias territoriales. Pero
tal concepcin no ha podido mantenerse en las circunstancias de los modernos
Estados compuestos, ni, ms especficamente en el Estado de las Autonomas
previsto en la CE, por varias causas:
1. la creacin de las CCAA ha dado lugar a la aparicin de ordenamientos
autonmicos, que versan sobre las materias sobre las que los respectivos
estatutos han asumido competencias, pero esos ordenamientos se han ido
creando de forma gradual, de manera que mientras se completan, son
necesarias normas supletorias que eviten vacos e incertidumbres. Se
establece as una relacin de superioridad entre los ordenamientos
autonmicos y el ordenamiento estatal, consagrada en el art. 149.3 CE.
2.

a)

La interconexin entre todos los aspectos de la vida social trae como

consecuencia que prcticamente cualquier actividad pblica de alguna
importancia incida en una amplia diversidad de mbitos sociales y
econmicos, y trascienda las fronteras territoriales de las CCAA: son
entonces necesarias la integracin y la coordinacin entre las normativas
estatal y autonmica, y ello da lugar a una red de relaciones entre esos
ordenamientos, relaciones inspiradas esencialmente por tres principios:
Principio de supletoriedad: este principio, previsto en el art. 149.3 CE
resuelve el problema de las lagunas normativas en los ordenamientos
autonmicos: el Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del
Derecho de las CCAA (art. 149.3 in fine). Ahora bien, como ha
manifestado varias veces el TC (STC 147/91, caso Pesca de cerco,

Constitucional II

118/96 caso Transportes terrestres, 61/97 caso Ley de Suelo) esta

clusula no supone una habilitacin ilimitada para que el legislador
estatal pueda emitir normas sobre materias ajenas a su competencia,
aduciendo que se dictan a efectos meramente supletorios, la
supletoriedad no es un ttulo competencial. En el supuesto de que se
produzcan lagunas jurdicas en una materia, el encargado de aplicar la
ley (operador jurdico) debe actuar segn las reglas comunes de
interpretacin. Si existe Derecho estatal sobre la materia, sus normas
tendrn eficacia supletoria. En resumen, el Estado podr dictar normas
en las materias sobre las que ostenta competencias, y esas normas
podrn tener, en defecto de normas autonmicas aplicables, carcter
supletorio: pero no podr dictar normas exclusivamente para llenar
supuestos vacos del Derecho autonmico, en materias de competencia
exclusiva de las CCAA.
b)

Principio de competencia: problemas: la existencia fctica de una

comunidad de intereses (econmicos, sociales, polticos, etc.) que
trasciende de los lmites de cada CCAA hace necesario dar especial
referencia a la garanta de esos intereses globales, y por tanto, a los
rganos encargados de actuar tal garanta. La presencia de intereses
suprautonmicos viene a unirse a la necesidad de llegar a cabo una
coordinacin e integracin de la accin de la accin de las diversas
CCAA, dada la inevitable influencia que la accin de cada ente territorial
tiene sobre los dems. Obviamente, son los poderes centrales estatales
los apropiados para tales tareas (vigilancia de comunes, coordinacin e
integracin) y ello les coloca en una situacin especifica, que no puede
explicarse desde la perspectiva, del dual federalism, sino que supone
una posicin de supremaca respecto de los ordenamientos
autonmicos. Habra pues, en muchos aspectos, una posicin de
supremaca respecto de los ordenamientos autonmicos. Habra pues,
en muchos casos, una posicin preeminente de los poderes del Estado.

c)

Posicin preeminente de los poderes estatales: la clusula de prevaleca:

Esa posicin de los poderes centrales del Estado se traduce claramente
en la distribucin constitucional de competencias. En muchas materias
existe una comparacin competencial, en el sentido de que se atribuyen
al Estado y CCAA, funciones diversas sobre un mismo sector en la
realidad social. Ello da lugar a relaciones del tipo, de bases/desarrollo, o
de potestad legislativa/potestad ejecutiva, junto con otras derivadas de
ttulos estatales como la coordinacin o la alta inspeccin de
preeminencia de los poderes estatales en cuanto a la fijacin de
directrices o marcos globales, y en la verificacin de su cumplimiento.
Pero adems, la CE prev la prevalencia, en casos especficos, del
Derecho estatal sobre el autonmico: el art. 149.3 establece que las
normas del Estado prevalecern en caso de conflicto entre las CCAA, en
todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
En los supuestos en que la normativa estatal y autonmica conduzcan a
una dualidad competencial, la normativa estatal, si responde a una
efectiva atribucin constitucional, desplazar la normativa autonmica.
Tal supuesto se produce cuando el Estado hace uso de sus

Constitucional II

competencias horizontales o transversales, en materias como economa,

sanidad, etc.: la norma autonmica, aun vlida competencialmente, debe
ceder ante las normas estatales.
La posicin preemitente de los poderes centrales no es incompatible con
la garanta constitucional de la autonoma, pues esa posicin
preeminente no se produce de forma indiferenciada en todas las
materias, sino en supuestos especficamente expresados en la
Constitucin. Ya se ha hecho referencia a las potestades del Estado
para establecer bases o legislacin bsica a que deben ajustarse las
competencias econmicas. Pero adems, la Constitucin confiere
potestades a los rganos centrales del Estado para, en determinados
supuestos, redefinir el mismo reparto competencial, bien ampliando las
competencias de las CCAA o reducindolas. Aparte de ello, las
autoridades centrales disponen de una posicin procesal privilegiada en
los procedimientos ante el Tribunal, ya que pueden obtener, en forma
inmediata, la suspensin temporal de la aplicacin de las disposiciones
autonmicas que impugnen.
Cabe sealar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatales
y autonmicos:
1) Relaciones basadas en la posicin preeminente de los poderes
estatales, que pueden ampliar o reducir el mbito competencial
autonmico.
2)

Junto a estas relaciones, reflejo del principio de supremaca de

los intereses nacionales, existen otras, ajenas al principio, y que
reposan, por el contrario, en unas perspectivas de paridad o
igualdad del status: se trata de aquellas relaciones
voluntariamente asumidas, de cooperacin o colaboracin.

3)

Finalmente, cabe que las relaciones interordinariamentales se

planteen como discrepancias abiertas en cuanto a la extensin
dee modo de ejercicio de las respectivas competencias. Nos
hallamos ante relaciones confictuales, que pueden hallar una
solucin jurisdiccional o extrajudicial.

2.Ampliacin competencial: el supuesto del art. 150.1 y la atribucin

extratestatuaria de potestades legislativas.
Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 150 CE, prev que la atribucin
competencial resultante de los Estatutos de Economa puede verse alterada
unilateralmente por el Estado, en beneficio de las CCAA mediante la atribucin
de stas de competencias legislativas en materias pertenecientes a la
titularidad estatal, esto es, no asumidas por los respectivos Estatutos de
Autonoma. Ahora bien, sta atribucin no se configura como total o
incondicionada: se efectuar en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una ley estatal. La amplitud del precepto deja margen a una
variedad de tcnicas de fijacin de ese marco, que podra ser meramente
principal o bien responder a la frmula bases/desarrollo. A la vista del mandato
constitucional, es posible sealar varias caractersticas de ese tipo de normas o
leyes-marco:
- La atribucin habr de realizarse por las CG mediante ley ordinaria.

Constitucional II

Las referencia a normas legislativas no excluye la competencia

reglamentaria, dada la interpretacin del concepto legislacin mantenido
por el TC, incluyendo los reglamentos ejecutivos (STC 18/82, caso
Registro de Convenios).

Corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley

marco.

Le corresponde tambin fijar una modalidad de control de las mismas

Cortes sobre la legislacin autonmica en cuestin. A este respecto, el
art. 167 del Reglamento del Congreso de los Diputados prev ya una
frmula de control, mediante remisin al sistema seguido para el control
de la legislacin delegada (Art. 153 RC).

Este control ser sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.

3.Ampliacin competencial mediante delegacin o transferencia: el

supuesto del art. 150.2 CE.
Permite la transferencia o delegacin mediante Ley Orgnica de facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegacin. Esta previsin ha sido
considerada como la frmula para desarrollar y ampliar el Estado de las
Autonomas, sin recurrir a la complicada reforma estatuaria. Comparad con la
atribucin posibilitada por el art. 150.1, la transferencia de delegacin del
apartado 2 del mismo artculo se caracteriza porque se refiere a cualquier tipo
de facultades estatales susceptibles de transferencia o delegacin. La clausula
del art. 150.2 ofrece la posibilidad de ampliar las competencias de las CCAA
ms all incluso de las previsiones contenidas en los arts. 148 y 149 CE,
puesto que el nico condicionante para ese ampliacin ser que las
competencias en cuestin sean susceptibles de transferencia o delegacin, aun
cuando se trate de competencias reservadas al Estado por el art. 149 CE.
La Constitucin prev que la ley orgnica determinar las formas de control
que se reserva el Estado (art. 150.2) as como que corresponde al Gobierno el
control (previo dictamen del Consejo del Estado) del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150 (art. 153.b).
4.Leyes de armonizacin: el art. 150.3 CE.
La mutua relacin y actuacin conjunta del Estado y las CCAA no se plantea,
obviamente, como una circunstancia excepcional, necesitada de una alteracin
del reparto competencial: por el contrario, la practica ha mostrado que
constituye una exigencia cotidiana, para el buen funcionamiento de los poderes
pblicos. Por ste motivo, la CE y los Estatutos prevn sistemas, dentro del
mapa competencial ordinario, para que se produzca una relacin integrada
entre las diversas instancias territoriales. Algunas de esas formulas se
configuran a los poderes estatales: tal sera el caso de la potestad de
coordinacin. En otros supuestos, las formulas de relacin solo sern posibles
mediante acuerdo de los afectados: tales seran las diversas frmulas de
colaboracin, como los convenios horizontales (entre CCAA) o verticales
(entre Estado y CCAA).
Por lo que se refiere a la coordinacin, se configura en la CE de dos formas
distintas. Por un lado, como un principio que debe inspirar la organizacin y
funcionamiento de todas las administraciones pblicas: tal sera el sentido con

Constitucional II

el que se emplea el trmino en el art. 103.1 de la CE, cuando especifica que la

Administracin pblica acta de acuerdo con el principio de coordinacin. Pero,
en relacin con las competencias de las CCAA, el sentido constitucional del
trmino es distinto: se configura como una competencia que se atribuye al
Estado, y que incide en las correspondientes competencias asumidas por los
Estatutos. As, el apartado 13 del art. 149.1 atribuye al Estado la coordinacin
de la planificacin general de la investigacin cientfica y tcnica el 16, la
coordinacin general de la sanidad.
El trmino coordinacin ha sido objeto de anlisis por la jurisprudencia
constitucional, sobre todo por la STC 32/83 (caso Registro Sanitario), y definido
como una frmula de fijacin de mecanismos para la integracin en un sistema
como una frmula de fijacin de mecanismos para la integracin en un sistema
nacional de los mltiples subsistemas autonmicos. El establecimiento de
mecanismos de integracin significa la determinacin unilateral por el Estado
de tcnicas que hagan posible una homogeneidad mnima, pese a la existencia
de diversas competencias sobre una misma materia (salud, economa,
hacienda, etc.). En la prctica, tales tcnicas han sido muy diversas: exigencias
de informacin por parte de las Comunidades Autnomas, establecimiento de
foros de intercambio de opiniones y establecimiento de acuerdos (Consejo de
Politica Fiscal y Financiera) fijacin de criterios para la homologacin de
tcnicas a seguir por las CCAA en materia de sanidad, establecimiento de
areas de actuacin conjunta en materia econmica, creacin de Registros
estatales, etc. Ahora bien, a pesar de esa variedad, pueden sealarse algunas
caractersticas comunes:
Se trata de una competencia estatal, ejercitable sin necesidad de
acuerdo o convenio con las CCAA.
-

Al incidir sobre las competencias de estas, debe venir prevista

constitucionalmente. La previsin, en principio, debe ser expresa: pero el
TC ha admitido que la coordinacin pueda verse atribuida implcitamente
al estado, si este dispone de competencias legislativas plenas en una
materia, disponiendo de las CCAA nicamente de competencias de
ejecucin. La legislacin, pues, incluye la coordinacin (SSTC 104/88,
caso Coordinacin y Administracin Penitenciarias).

La coordinacin incida en las competencias de las CCAA, que deberan

sujetarse a las directrices coordinadoras estatales. Pero si se coordina
es porque hay una diversidad que coordinar: en otras palabras, la
coordinacin supone el ejercicio de unas competencias autonmicas, y
no puede implicar su supresin o su innecesaria reduccin. La potestad
de coordinacin no es un cheque en blanco a favor del Estado, sino un
poder encaminado exclusivamente a la integracin de los subsistemas, y
no a la desaparicin de stos.

6.Relaciones de coordinacin entre Estado y CCAA.

Junto a la coordinacin como tarea estatal especfica desde arriba, se ha
venido configurando, sin apoyo constitucional expreso, un tipo de relaciones
entre Estado y CCAA en que ambos entes aparecen situados en posicin
paritaria, de forma que no existe una accin unilateral, sino una efectiva
colaboracin entre las partes, sin que resulte afectado el respectivo mbito
competencial. Ello responde a una necesidad de intercambio de informacin y

Constitucional II

conjuncin de esfuerzos, derivada, no de la ley o la Constitucin, sino de la

fuerza de las cosas.
El TC ha reconocido (STC 18/82 caso Registro de Convenios, y 96/86, caso
Agricultores jvenes) la existencia de un deber de reciproco apoyo y mutua
lealtad entre Estado y CCAA, que justifica, sin necesidad de apoyo
constitucional expreso, la creacin por el Estado de foros de encuentro e
intercambio de informacin, que hagan posible la mutua colaboracin. De
hecho, se encuentran previstos en nuestro ordenamiento multitud de
organismos de este tupo, cuya tarea no es emitir directrices o normas
vinculantes u obligatorias, sino ms bien la formulacin, de mutuo acuerdo, de
las pautas de actuacin comn, de intercambio de informacin y de
preparacin de convenios. Como puede suponerse, no es siempre fcil separar
las tareas de coordinacin (vinculante) y de colaboracin (voluntaria). En
cuanto a stos ltimos, cobran un papel relevante las conferencias sectoriales,
previstas en la Ley de Proceso Autonmico. Se trata de rganos que, sin poder
sustituir la capacidad de decisin de las CCAA, ni tomar decisiones que anulen
las facultades de stas, si pueden servir tanto para elaborar polticas comunes
como para facilitar una posterior labor coordinadora por parte de instancias
estatales pudiendo as calificarse como rganos tanto de colaboracin como de
coordinacin. Instrumentos similares (fundamentalmente de intercambio de
informacin) se encuentran en todas las reas del ordenamiento (Conferencia
de Consejeros Titulares de Educacin, Consejo del Patrimonio Histrico,
Comisin de Agricultura de Montaa, etc.). Por otra parte, se ha generalizado la
creacin de rganos o comisiones bilaterales de cooperacin, entre el Estado y
cada una de las CCAA.
Ms all de ste nivel de colaboracin genrica, cabe que se empleen otras
formas de cooperacin bi- o multilateral, mediante la formulacin de acuerdos o
convenios, en que se prevn acciones conjuntas, aportando cada parte (Estado
y CCAA) sus propios medios y recursos para obtener un fin comn. Estos
convenios, de amplitud y duracin muy variable, son hoy una caracterstica
generalizada de la prctica del Estado de las Autonomas. Ha de tenerse en
cuenta que, al hablar de cooperacin, nos referimos estrictamente al marco
ejecutivo y administrativo, y no al plano legislativo.
7.Las relaciones de conflicto: vas de solucin ordinarias y especficas.
Las discrepancias respecto a la distribucin de competencias entre instancias
centrales y territoriales aparecen como elemento inevitable en los
ordenamientos compuestos, como tambin lo son aquellos conflictos derivados,
no tanto de la interpretacin del reparto competencial como de la diversa
apreciacin del resto de las normas del ordenamiento jurdico. Las
controversias entre Estado y CCAA pueden versar sobre puntos
competenciales, pero tambin sobre otras materias, dando lugar a conflictos.
Precisamente, la conflictividad ha sido un elemento definidor entre Estado y
CCAA, o al menos, la expresin jurdica de esos conflictos, traducidos en
procesos ante el TC, ha sido muy superior a la que se ha producido en otros
ordenamientos europeos, como la Repblica Federal de Alemania o Italia. Ello
ha llevado a que cobre una importancia considerable para la definicin del
Estado de las Autonomas, la jurisprudencia dimanada de estos conflictos,
hasta el punto de que haya podido hablarse de un Estado jurisprudencial
autonmico.
a) Vas ordinarias: la resolucin de los conflictos jurdicos referentes a la

Constitucional II

interpretacin de normas constitucionales y estatuarias aparece, por una

parte, sometida a las vas ordinarias jurisdiccionales, aplicables, en
todos los sectores del Ordenamiento. As, las actuaciones
administrativas aparecen sometidas a la jurisdiccin contenciosoadministrativa, ante la que podrn residenciarse los conflictos entre
Estado y CCAA, en materias de competencia u otra ndole. En lo que se
refiere a la actividad legislativa, la va para resolver los contenciosos
entre Estado y CCAA, tanto en materias competenciales, como en otros
aspectos, la del recurso directo de inconstitucionalidad, que ofrece
posibilidad a ambos de impugnar las normas legales que se estime
vulneren los mandatos constitucionales (arts. 162 CE y 32.2 LOTC).
b)

Conflictos de competencia: la CE y la LOTC han habilitado diversos

cauces para resolver discrepancias entre Estado y CCAA, tanto de
ndole jurisdiccional, como de otro tipo. Las primeras consisten en los
procedimientos de planteamiento de conflictos de competencia (positivos
y negativos) entre Estado y CCAA de stas entre s, as como el
procedimiento de impugnacin de disposiciones autonmicas previsto en
el art. 76 LOTC y 161.2 CE. El segundo es el mecanismo regulado en el
art. 155 CE, que configura una tcnica similar a la intervencin federal
de otros ordenamientos, cuya actuacin corresponde al Gobierno de la
Nacin.

c)

El art. 155 de la CE: fuera del mbito jurisdiccional, se configura, en fin,

un procedimiento, previsto en este art., para resolver las diferencias que
puedan surgir entre Estado y CCAA cuando se vea afectado gravemente
el inters general de Espaa. La CE concede al Gobierno la posibilidad
de adoptar las medidas necesarias para obligar a la CCAA al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones. Para ello es necesario,
primeramente, que la Comunidad no cumpliese las obligaciones que la
CE u otras leyes le impongan, o actuase de forma que atentase
gravemente al inters general de Espaa (art. 155.1); en segundo lugar,
que el Presidente de la CCAA en cuestin desatendiese el requerimiento
del Gobierno de la Nacin; finalmente el Gobierno necesitara, para su
intervencin, la aprobacin de la mayora absoluta del Senado (en uno
de los pocos casos en que ste cumple una funcin de Cmara
territorial). Aun cuando las medidas que el Gobierno est en tal caso
habilitado para tomar no llegan al extremo de hacer desaparecer
temporalmente la estructura autonmica territorial de la Comunidad
(pues el Gobierno podr obligar a la autoridad autonmica a llevar a
cabo una determinada conducta, pero no podr asumir tal autoridad, s
que se implican una suspensin en la autonoma funcional) al introducir
una relacin jerrquica entre autoridad central (Gobierno) y autoridad
autonmica.

Constitucional II

TEMA 14: LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

Introduccin: similitudes y diferencias respecto del modelo estatal.
La capacidad de auto-organizacin de las propias instituciones aparece como
elemento fundamental de la autonoma garantizada por la Constitucin. El art.
147.2c CE prev el contenido imprescindible de los Estatutos: la denominacin,
organizacin y sede de las instituciones autnomas propias. El art. 148 sita
entre las competencias asumibles por todas las Comunidades Autnomas la
organizacin de sus instituciones de autogobierno (art. 148.1.1). Esta
capacidad de autogobierno se extiende tambin en la organizacin territorial
interna de las CCAA (148.1.2 y 152.3) y la financiacin de su actividad (art.
156.1). Los Estatutos de autonoma han hecho uso de habilitaciones
constitucionales para establecer en general, sistemas institucionales muy
similares entre s, inspirados mayormente en las instituciones estatales. Esta
homogeneidad se hace particularmente evidente en los Estatutos aprobados
tras los Acuerdos Autonmicos de 30 de julio de 1981, formalizados entre las
fuerzas polticas ms relevantes del momento, que trataron de encauzar dentro
de unas lneas comunes compartidas el proceso autonmico. La Constitucin
se ocupa de la organizacin institucional de las CCAA, el art. 152 regula los
rganos legislativos y ejecutivos de las CCAA, mientras que los
correspondientes rganos de aquellas Comunidades << de autonoma
reducida>> o de segundo grado carecen de una previsin constitucional
especfica.
No obstante, y pese a esta restriccin inicial, el modelo institucional previsto en
el art. 152 CE ha sido adoptado por la totalidad de los Estatutos de las CCAA.
Sus elementos fundamentales son: una Asamblea Legislativa; un Consejo de
Gobierno encabezado por un Presidente que asume la representacin de la
respectiva Comunidad; y un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la
organizacin judicial en el mbito territorial de cada Comunidad. De forma
resumida, puede afirmarse que el modelo adoptado por las CCAA representa
una variante del sistema parlamentario nacional (STC 16/84, caso Presidente
de la Diputacin Foral de Navarra) y resulta similar en todas las CCAA.
Esta similitud de los textos estatuarios se ve acentuada si se tiene en cuenta
que es tambin muy similar a la forma en que cada Comunidad ha regulado
mediante normas de nivel legal o reglamentario cada una de sus instrucciones

Constitucional II

propias. Partiendo como marco de las disposiciones de los Estatutos de

Autonoma, las diversas Comunidades han especificado su rgimen
institucional mediante los correspondientes reglamentos parlamentarios (en
cuanto a la Asamblea Legislativa) leyes el Gobierno y la Administracin, y leyes
electorales; disposiciones todas ellas que, salvo aspectos particulares, siguen
pautas comunes a todas las CCAA.
Las mayores diferencias institucionales entre CCAA se refieren a la
organizacin territorial propia. Ello se debe a un conjunto de factores;
primeramente, al carcter uni o pluriprovincial que reviste cada comunidad.
Pero adems, otras consideraciones inciden sobre la estructura territorial: el
carcter insular, que determina instituciones peculiares; la tradicin histrica,
que ha dado lugar a la aparicin de las comarcas; y finalmente, las
peculiaridades derivadas de los regmenes forales, que aparecen garantizadas
institucionalmente por la Disposicin Adicional Primera de la Constitucin, y
que han dado lugar a la previsin de caractersticas propias en el Estatuto de
Autonoma del Pas Vasco y en la Ley Orgnica de Amejoramiento del Fuero
de Navarra (LORAFNA).
2.El poder legislativo. Las Asambleas de las Comunidades Autnomas:
sistema electoral.
Pese a la libertad que la Constitucin deja a los Estatutos de Autonoma para la
organizacin institucional de las Comunidades Autnomas, todas ellas han
preferido seguir el modelo previsto en el art. 152 CE, dotndose en
consecuencia de Asambleas legislativas de configuracin muy similar, y en
gran parte estructuradas de acuerdo con las pautas seguidas por el Congreso
de los Diputados.
Artculo 152:
1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo
anterior, la organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea
Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representacin proporcional que asegure, adems, la representacin de las
diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas
y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo
de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad y la
ordinaria del Estado en aqulla. El Presidente y los miembros del Consejo de
Gobierno sern polticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal
Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal
Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la
Comunidad Autnoma. En los Estatutos de las Comunidades Autnomas
podrn establecerse los supuestos y las formas de participacin de aquellas en
la organizacin de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de
conformidad con lo previsto en la ley orgnica del poder judicial y dentro de la
unidad e independencia de ste. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123,
las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarn ante rganos
judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en que
este el rgano competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente
podrn ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y
con referndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Constitucional II

3. Mediante la agrupacin de municipios limtrofes, los Estatutos podrn

establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarn de plena
personalidad jurdica.
En cuanto a los sistemas electorales de las CCAA mediante los cuales se
eligen sus respectivas Asambleas, la Constitucin establece la necesidad de
una base comn. El art. 81.1 CE reserva a la ley orgnica la regulacin del
rgimen electoral general. ste ha sido interpretado por el Tribunal
Constitucional como las normas electorales validas para la generalidad de las
instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de la entidades
territoriales en que se organiza, a tenor del art. 137 CE, salvo las excepciones
que se hallan establecidas en la CE y los Estatutos (STC 58/83, caso Ley de
Elecciones Locales, F.J.3). Ello significa que determinadas caractersticas del
proceso electoral debern, por su carcter general o comn, ser reguladas por
la legislacin estatal, mientras que las normas autonmicas podrn completar
esa legislacin, introduciendo peculiaridades propias.
La Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (LOREG) de 1985 ha
establecido una serie de elementos comunes a todos los procedimientos
electorales, y, a partir de sta, las CCAA han procedido a dotarse de leyes
electorales, que complementan los preceptos de la LOREG con normas
propias, referentes a administracin electoral, fijacin de circunscripciones,
frmula electoral y financiacin de partidos y candidatos, entre otros aspectos
El sistema electoral de cada Comunidad Autnoma, reflejando la complejidad
del Estado de las Autonomas, viene as a estar regulado por dos normativas,
la estatal y la autnoma.
La administracin electoral de las CCAA se basa en un sistema de juntas
electorales; en todas las leyes electorales se prev un sistema de financiacin
pblica de los candidatos; se prev tambin, en todas ellas, la prestacin de
espacios de propaganda electoral en los medios de comunicacin de titularidad
pblica (radio, televisin); todas las CCAA han optado por la frmula DHont,
empleada en las elecciones al CD, no obstante, es posible sealar algunas
peculiaridades de los sistemas electorales autonmicos:
a) Aun cuando, en general, la circunscripcin electoral sea la provincia,
segn el modelo nacional, en algunos casos se prevn circunscripciones
infra-provinciales, tal es el caso de las CCAA de Asturias, Murcia,
Baleares y Canarias.
b)

Algunas legislaciones electorales han reforzado la clusula, prevista en

la legislacin estatal, referente a la existencia de un nmero mnimo de
votos para acceder a la representacin parlamentaria (clusula barrera).
Por ejemplo, tal sera el caso de la CCAA de Murcia, cuya ley electoral
exige, para que una candidatura pueda conseguir representacin en la
Asamblea, haber obtenido al menos el 5% de los votos emitidos en toda
la Comunidad, pese a estar sta dividida en cinco circunscripciones
infra-provinciales.

c)

En general se pretende adaptar el numero de representantes por

circunscripcin a la poblacin de hecho de sta, con algunos matices,
siguiendo el modelo nacional. No obstante, una excepcin es la que
representa el Parlamento Vasco: en ste, cada circunscripcin (provincia
o territorio histrico) tiene el mismo nmero de representantes en el
Parlamento, independientemente de su poblacin.

Constitucional II

3.Composicion y funcionamiento de las Asambleas legislativas de las

CCAA.
En su organizacin y funcionamiento, las Asambleas autonmicas se ajustan a
las pautas sentadas por el Reglamento del Congreso de los Diputados. Es
posible sealar algunas peculiaridades, relativas, tanto a la composicin y
estructura, como al funcionamiento de las Asambleas de las CCAA:
a) Composicin: el nmero de miembros de las Asambleas regionales oscila
notablemente entre los treinta y cinco de Rioja, y los ciento cincuenta
previstos como mximo en el Estatuto de Autonoma de Catalua (art. 56);
ahora bien, slo tres Asambleas (las de Andaluca, Catalua y Madrid)
superan el centenar de miembros.
b)

Status de los representantes: lo que s viene previsto en Estatutos y

reglamentos parlamentarios autonmicos es un fuero especial de los
parlamentarios, esto es, una reserva a determinados rganos
jurisdiccionales del conocimiento de las causas frente a ellos: as como la
prohibicin de detencin o retencin salvo en caso de flagrante delito. En
segundo lugar, los Estatutos de Autonoma dispusieron que los
parlamentarios autonmicos podran percibir por sus servicios como tales,
dietas, pero no consignaciones o sueldos fijos o peridicos. Se estableca
una cierta desprofesionalizacin de los representantes autonmicos, cuya
actuacin se consideraba as como a tiempo parcial. Estas previsiones han
ido desapareciendo de los respectivos Estatutos, en las sucesivas reformas.
En su lugar, se remite a los Reglamentos de las Asambleas legislativas la
fijacin del rgimen de retribuciones de los parlamentarios, que podrn, as
serlo a tiempo completo.

c)

Duracin del mandato: en varios Estatutos (as Madrid, art. 21.3; CastillaLa Mancha, art. 22) se prev que en el supuesto de elecciones anticipadas
la Asamblea nuevamente elegida deber durar solamente hasta el trmino
en que hubiera decidido producirse el final natural de la Asamblea Disuelta.
Por otro lado en concordancia con lo dispuesto en el art. 42.3 LOREG y
para evitar una continua sucesin de elecciones autonmicas, varios
Estatutos de Autonoma han sido reformados para que las correspondientes
elecciones autonmicas se celebren simultneamente, como se ha
sealado, de que hubiera o no producido una disolucin anticipada de la
Asamblea, y como consecuencia, unas elecciones, tambin anticipadas, de
la misma.

d)

Procedimiento legislativo: diversos reglamentos parlamentarios

autonmicos introducen una novedad en comparacin con el procedimiento
del Congreso, novedad consistente en la extensin de la iniciativa legislativa
a entidades locales: Ayuntamientos (Andaluca, Asturias, Murcia, Castilla-La
Mancha, Madrid), Cabildos Insulares (Canarias), Consejos Insulares
(Baleares), territorios histricos (Pas Vasco), y comarcas (Catalua y
Murcia). Tambin en relacin con el legislativo conviene tener en cuenta
que las leyes autonmicas son sancionadas por el Presidente de la CCAA
en nombre del Rey, publicadas en el BO de la CCAA, as como en el BOE.

e)

rganos de control vinculados a las asambleas: son designados por el

Parlamento autonmico, encargados de desarrollar determinadas funciones.

Constitucional II

Son los Defensores del pueblo autonmicos, que cumplen funciones

similares al rgano estatal equivalente; por otro, Tribunales de Cuentas
Autonmicos, que reproducen el modelo del Tribunal de Cuentas Estatal.
4.Los rganos ejecutivos de las CCAA: rgimen de nombramiento.
Tambin han optado el modelo previsto en el art. 152 CE. El modelo
parlamentario previsto en el art. 152.1 CE, y seguido por todos los Estatutos de
Autonoma, establece, como poder ejecutivo de las CCAA, un Consejo de
Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido
por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El desarrollo
estatuario de esta previsin se ha traducido en un sistema en que la Asamblea
de esta previsin se ha traducido en un sistema en que la Asamblea elige a un
Presidente, que procede a designar los miembros del Consejo de Gobierno, es
decir, segn lneas similares al modelo estatal. La regulacin del nombramiento
de los miembros del ejecutivo, su estatuto, funciones y relaciones con el poder
legislativo vienen reconocidos tanto en las disposiciones estatutarias como en
leyes autonmicas especficas de desarrollo de sus previsiones; la totalidad de
las CCAA se ha dotado de leyes de Gobierno que han completado las
previsiones de sus estatutos.
a) Primeramente, la Constitucin y los Estatutos exigen que el Presidente de
la CCAA sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros; esto es, se
requiere que los candidatos a la Presidencia sean parlamentarios
autonmicos. El procedimiento de eleccin difiere tambin en la propuesta
de candidatos de las respectivas Asambleas. El rgimen de votaciones y
mayoras para la eleccin del Presidente es tambin, similar al nacional en
todos los casos; si bien debe destacarse que se ha adoptado una solucin,
distinta a la prevista en la Constitucin en su art. 99, para el supuesto de
que, en el plazo de dos meses, no hubiera podido lograrse la eleccin de un
Presidente por mayora simple o absoluta. La mayor parte de los Estatutos
de las CCAA disponen que, en tal supuesto, se proceder a la disolucin de
la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones, el Estatuto de
Autonoma de Castilla-La Mancha (art. 14.1 E.A.C-M.) dispone que, si en el
plazo de dos meses ningn candidato hubiera obtenido la mayora simple,
quedara designado como Presidente el candidato del partido que tenga
mayor nmero de escaos.
b)

Otra peculiaridad, comn a todas las CCAA, del proceso de nombramiento

del Presidente, es la que resulta de la accin conjunta de los preceptos
estatuarios y del art. 69.1 CE. Los primeros prevn sin excepcin, que el
nombramiento del Presidente del Gobierno ser efectuado por el Rey: el
segundo, que los actos de ste sern refrendados por el Presidente del
Gobierno o los Ministros competentes. Ello ha conducido a que sea el
Presidente del Gobierno de la Nacin el que refrende el nombramiento real
de los Presidentes de las CCAA.

5.Composicin y estructura del ejecutivo de las CCAA y estatuto personal

de sus miembros.
Los Acuerdos Autonmicos de 1981 previeron la limitacin del nmero de
miembros de los ejecutivos autonmicos (en esto el modelo del art. 152 CE).
Con respecto a los dems rganos del Estado, el Presidente ostenta la
suprema representacin de la respectiva Comunidad. Ostenta la

Constitucional II

representacin del Estado en la CCAA. En cuanto a las relaciones con la

Asamblea autonmica, ha de tenerse en cuenta que slo el Presidente, de
entre los miembros del ejecutivo, dispone de legitimidad parlamentaria directa.
Como peculiaridad debe sealarse que el Estatuto de Castilla La-Mancha (art.
13.2) prev que, por ley, se establezca la limitacin de los mandatos del
Presidente.
En los casos en que se prev la posibilidad de disolucin de la Asamblea, sta
le corresponde al Presidente de la Comunidad, y con escasas excepciones,
como el nico sujeto a la responsabilidad parlamentaria, responsabilidad que,
de exigirse con xito, implica el cese de los miembros del Consejo junto con el
de su Presidente.
Con respecto al rgano ejecutivo, corresponde a las normas estatuarias y leyes
del Gobierno, al Presidente del Gobierno de la Comunidad, la direccin y
coordinacin del Gobierno, la definicin de su programa y la designacin y
separacin de consejeros.
Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los ejecutivos
autonmicos, la mayora de los Estatutos de Autonoma se remiten a las
respectivas leyes de Gobierno que establecen el rgimen personal y de
incompatibilidades de Presidente y consejeros. Debe indicarse que son
numerosos los Estatutos que regulan el aforamiento penal de los miembros del
ejecutivo: como regla general, solo podrn ser detenidos en caso de flagrante
delito, y corresponde al Tribunal Superior de Justicia el procesamiento y Juicio.
Fuera de la CCAA, corresponde el conocimiento de estos externos al TS.
6.Relaciones del Ejecutivo con la Asamblea.
Las funciones del Gobierno en relacin con el Parlamento responden as en
todas las CCAA al modelo fijado en la Constitucin para las relaciones entre el
Gobierno de la Nacin y las CG (Ttulo V CE). Y lo mismo puede afirmarse en
relacin con la actividad de control y exigencia de responsabilidad por parte del
Parlamento frente a los Gobiernos autonmicos. Con respecto a este ltimo
punto, se sigue el modelo estatal en cuanto a la presentacin de la cuestin de
confianza, y la mocin de censura. sta se configura, bien directamente en los
estatutos de autonoma, bien en las Leyes de Gobierno, como mocin de
censura constructiva, esto es, requiriendo la presentacin de un candidato
alternativo.
7.La Administracin de justicia en las Comunidades Autnomas.
Si bien la regulacin constitucional del Estado de las Autonomas permite a las
Comunidades Autnomas dotarse de instituciones ejecutivas y legislativas, deja
sin embargo al poder judicial al margen de la reestructuracin competencial.
La Constitucin prev una organizacin de los tribunales basada en el principio
de unidad jurisdiccional (art. 117.5) lo que excluye la posibilidad de una
dualidad de rdenes jurisdiccionales. Este principio de unidad se traduce en la
reserva en exclusiva al Estado de la Administracin de justicia (art. 149.1.5), y
ms concretamente en el art. 122.1 CE, establece que ha de ser una ley
orgnica la que determine la constitucin, funcionamiento y gobierno de los
juzgados y tribunales, as como el estatuto jurdico de los jueces y magistrados
y del personal al servicio de la Administracin de Justicia.
Esta unidad jurisdiccional sometida a la competencia estatal no significa sin
embargo que las CCAA carezcan absolutamente de competencias en el mbito
de la organizacin de los tribunales. Ciertamente, en virtud de la reserva del
art. 149.1.5 queda fuera del crculo de competencias asumibles por las CCAA

Constitucional II

en sus estatutos el ncleo definitorio de la Administracin de justicia, esto es,

todo lo referente al ejercicio de la potestad jurisdiccional. Pero esta reserva ha
de completarse con lo dispuesto en otros preceptos constitucionales, que dejan
un campo competencias abierto a las CCAA en tres materias:
a) Personal al servicio de la Administracin de Justicia: en lo que se refiere a
esto, el art. 122.1 CE configura como sector especifico al personal de
servicio de la Administracin de Justicia, esto es como una organizacin
administrativa (secretarios, oficiales, etc) distinta del estricto personal
jurisdiccional (jueces y magistrados). Con respecto a este sector, la
Constitucin reserva al Estado la regulacin legislativa de su estatuto (art.
122.1) al encomendar esa regulacin a una Ley Orgnica. No obstante, en
los aspectos reglamentarios y ejecutivos referentes a ese personal, la LOPJ
ha asignado competencias, tanto a la Administracin del Estado, como al
Consejo General del Poder Judicial, como, finalmente, a las CCAA. En
forma correspondiente, las CCAA han asumido competencias en sus
estatutos, en materia de personal de la Administracin de Justicia.
b)

Organizacin de demarcaciones judiciales: un segundo mbito

competencial del que pueden disponer las CCAA es el referente a la
participacin en la organizacin de las demarcaciones judiciales de su
territorio. Tal posibilidad viene prevista en el art. 152 CE y se refiere a todas
las CCAA.

c)

Competencias respecto del Tribunal Superior de Justicia: en tercer lugar, la

CE prev que la organizacin jurisdiccional habr de adaptarse a la nueva
organizacin territorial del Estado, por cuanto que, de acuerdo con el art.
154, un Tribunal de Justiciaculminar la organizacin judicial en el mbito
territorial de la CCAA.

8.La organizacin territorial interna de las CCAA: alcance y lmites.

El sistema constitucional de distribucin competencial permite a las
comunidades Autnomas asumir diversas potestades en relacin con su
organizacin territorial interna, esto es, en relacin con la estructuracin de su
territorio en entidades locales de mbito infrautonmico, en la delimitacin de
las mismas, disposiciones relativas a su organizacin, y atribucin de
competencias.
a) Las garantas constitucionales a favor de la Administracin local como
lmite: La Constitucin prev una doble serie de garantas respecto de las
entidades locales, que es engloban, genricamente bajo el ttulo de garanta
institucional y que comprenden, por un lado, la proteccin constitucional de
la misma existencia de los entes locales mencionados en la Constitucin, y
por otro, la proteccin de un mbito propio de autonoma, tanto organizativo
como funcional. Estas garantas son vlidas tanto frente a un Estado como
a las CCAA, que encuentran as un lmite de actuacin. La Constitucin
extiende esta garanta a los municipios (art. 147) y tambin a las provincias
(art. 141).
b)

Competencias reservadas al Estado: junto a estos lmites constitucionales

a la accin de las CCAA en el mbito local, existe una segunda serie de
barreras a las competencias autonmicas: la atribucin expresa al Estado
de una reserva competencial, la referida a las bases del rgimen jurdico de

Constitucional II

las Administraciones pblicas y del rgimen estatuario de sus funcionarios,

que prev el art. 149.1.18 de la CE, y que ha sido interpretada por la
jurisprudencia constitucional como relativa a la fijacin estatal de unos
principios, criterios y disposiciones comunes relativas a la estructura de las
Administraciones pblicas, incluyendo a la Administracin local.
9.Competencias autonmicas en materia de organizacin territorial.
La Constitucin permite a las CCAA asumir competencias en materia de
organizacin territorial. El art. 149.1.188 reserva al Estado nicamente la
fijacin de las bases relativas a la administracin local, de forma que las CCAA,
dentro de las previsiones de los Estatutos, podrn ejercer sus competencias
dentro de esas bases. Estas competencias dependern del nivel de autonoma
asumido: pero, as y todo, se dan una serie de caractersticas comunes.
a) El art. 152 permite a las CCAA sin excepcin establecer circunscripciones
territoriales propias mediante la agrupacin de territorios limtrofes. Los
Estatutos de Autonoma, en consecuencia, han previsto la asuncin
competencial relativa a la creacin de divisiones comarcales, que en varios
casos se han traducido a en leyes autonmicas al respecto.
b)

El art. 148.1.2 deja abierta la competencia de las CCAA un mbito de

actuacin en materia local, relativo a la alteracin de los trminos
municipales, y la asuncin de funciones en esta materia segn la legislacin
estatal al respecto. Todas las CCAA han asumido competencias dentro de
estos trminos, y desde la perspectiva estatal, la Ley Reguladora de Bases
del Rgimen Local, de 2 de abril de 1985 ha establecido el marco de
actuacin de las competencias autonmicas.

c)

Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que las CCAA han asumido
competencias sobre un conjunto de materias especificas (salud,
transportes, etc.) respecto de las cuales cabe tanto que la CCAA acte
directamente mediante sus propios rganos administrativos como que
prefiera dar participacin a los entes locales, llevando a cabo as una
descentralizacin de segundo grado.

10.Organizacin territorial y territorios forales.

La Disposicin Adicional Primera de la Constitucin establece que la
Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales.
Esta disposicin viene a afectar a dos CCAA, Pas Vasco y Navarra. Se trata
de territorios que histricamente han disfrutado de un rgimen jurdico-pblico
propio que se ha traducid en peculiaridades en su organizacin y
competencias. Al aprobarse la Constitucin, el respeto de esos derechos
histricos ha supuesto alterar las previsiones generales de reparto
competencial en dos aspectos:
a) En forma positiva, por cuanto que los Estatutos de Autonoma pueden
actualizar el rgimen foral, esto es, incorporar a las competencias abiertas
por la Constitucin de las CCAA competencias adicionales, ejercidas
histricamente. La Comunidad Foral de Navarra podr asumir competencias
histricamente propias del Reino de Navarra, y confirmadas por el peculiar
rgimen foral de la provincia, por ejemplo.
b)

Pero esta Disposicin Adicional Primera supone tambin una limitacin a

los poderes autonmicos en el caso del Pas Vasco. En efecto, los

Constitucional II

territorios forales se han identificado con provincias concretas, de manera

que la garanta constitucional se proyecta tambin a favor de stos
territorios y no solo a favor de la Comunidad Autnoma. En el caso del Pas
Vasco, si bien corresponde al Estatuto de Autonoma actualizar el rgimen
foral, ello ha de hacerse respetando el mbito competencial propio de cada
territorio histrico.
11.La autonoma financiera de las Comunidades Autnomas.
La Constitucin, en su art. 156.1, reconoce la autonoma financiera de las
CCAA, para el desarrollo y ejecucin de sus competencias, lo que implica un
poder de auto disposicin sobre los recursos necesarios para una efectiva
asuncin de las competencias previstas en sus estatutos. Prev la
Constitucin tambin en el mismo art., que la autonoma financiera de las
CCAA deber realizarse con arreglo a los principios de coordinacin con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles. En efecto, la
Constitucin, en su art. 157 prev un instrumento para la coordinacin de las
competencias financieras desde la perspectiva de lo ingresos. Tras enumerar el
apartado 1 del mismo artculo las fuentes de recursos de las CCAA, el apartado
3 dispone que el ejercicio de las correspondientes competencias financieras
podr regularse mediante ley orgnica. El Estado, mediante la ley orgnica,
podr establecer las lneas directivas del modelo de financiacin de las CCAA,
en un aspecto tan decisivo como sus fuentes de ingresos, y las competencias
financieras conexas. Estas lneas directivas se establecieron muy
tempranamente dentro del proceso de desarrollo del Estado de las
Autonomas, mediante la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades
Autnomas (LO 8/80, 22 septiembre, LOFCA).
Esta ley, que contiene normas referentes a la capacidad tributaria de las CCAA,
a su coordinacin con la correspondiente actividad estatal, y tambin respecto
de la ordenacin de la potestad de gasto autonmica, representa, por tanto, un
elemento constitutivo del bloque de la constitucionalidad en materia financiera,
y es una de las leyes a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC como canon de
constitucionalidad, al delimitar las competencias del Estado y de las CCAA.
12.El sistema general de financiacin de las Comunidades Autnomas.
Las disposiciones constitucionales, estatuarias y de las leyes de desarrollo de
la Constitucin (LOFCA y Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial) han
dado lugar a un sistema de ordenacin de las potestades autonmicas de
ingreso y gasto, comn a todas las Comunidades Autnomas, con la excepcin
de las Comunidades del Pas Vasco y Navarra, que se rigen por un sistema
propio (a que se har referencia).
a)
Ingresos de las CCAA: el art. 157.1 CE enumera un conjunto de
fuentes de ingresos de las Comunidades Autnomas que incluye los
instrumentos usuales de financiacin de las organizaciones pblicas.
Ello no significa que cada CCAA se constituya de un sistema tributario
separado, al contrario; de acuerdo con la LOFCA, y la prctica
autonmica, algunas fuentes han cobrado una importancia destacada,
mientras que otras apenas se han utilizado; y consecuencia de ello ha
sido un sistema que acenta la vinculacin o dependencia financiera de
las Comunidades Autnomas con respecto al Estado. Las CCAA no han
venido a crear sistemas tributarios propios sino integrarse al sistema
tributario estatal. Ello se debe a que, en la prctica, las vas relevantes
para la obtencin de ingresos por parte de las CCAA han sido aquellas

Constitucional II

que suponen una participacin en los ingresos del Estado,

acentundose as un elemento de unin en el sistema. Tales vas
pueden enumerarse:
-

La cesin de tributos estatales: (art. 157.1.a), de aquellos tributos

que, habiendo sido establecidos por una ley estatal, se destinan a las
CCAA, que incluso disponen, respecto de ellos, de determinadas
competencias normativas que pueden afectar a su rgimen. Se ha
cedido a las CCAA el rendimiento, y en ocasiones la regulacin, de
un conjunto de impuestos como ,entre otros, el Impuesto sobre el
Patrimonio, sobre Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre el
Valor Aadido, sobre Hidrocarburos, Electricidad, etc.; y sobre todo,
se destaca la cesin de un porcentaje de la recaudacin del
Impuesto sobre la Renta de Personas Fsicas, autntico eje del
sistema tributario espaol. Esta cesin incluye la posibilidad de que
las CCAA puedan fijar su propia tarifa autonmica en el Impuesto
sobre la Renta de Personas Fsicas. Este procedimiento ha permitido
que en determinadas CCAA los rendimientos procedentes de la
cesin de tributos estatales respeten la mayor parte de los ingresos
necesarios, para cubrir sus necesidades presupuestarias, quedando
en un lugar secundario las transferencias estatales.

Transferencias presupuestarias: para la mayora de las CCAA, un

porcentaje destacado de sus ingresos viene constituido por la
participacin en los ingresos del Estado que suponen las
transferencias efectuadas por este en sus Presupuesto Generales.
La Constitucin, en su art. 158, prev que la asignacin de las CCAA
deber cubrir y garantizar un nivel mnimo en la presentacin de los
servicios pblicos fundamentales en todo el territorio espaol. Este
nivel mnimo se configura as como una base irrenunciable, a partir
de la cual podrn constituirse sistemas de caractersticas muy
dispares.

Fondo de Compensacin Interterritorial: se ha destacado en la

prctica como una fuente relevante de ingresos la prevista en el art.
157.1c: las transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial.
Este fondo viene descrito ampliamente en el art. 158.2, como un
conjunto especifico de recursos, con entidad propia, destinado a
corregir desequilibrios econmicos territoriales y a hacer efectivo el
principio de solidaridad. La LOFCA regula las lneas fundamentales
del fondo, que vienen desarrolladas por la normativa propia del
mismo, la Ley 22/01, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos
de Compensacin Interterritorial, ley que fija los criterios de reparto
de los recursos asignados al fondo.

Otras fuentes de financiacin: resultan menos relevantes las

posibilidades ofrecidas por la Constitucin a las Comunidades
Autnomas para que obtengan recursos propios: primeramente, las
fuentes de financiacin consistentes en los rendimientos procedentes
del patrimonio de las CCAA as como los ingresos de Derecho
privado (art. 157.1d) y los procedentes de las operaciones de crdito

Constitucional II

(157.1e) juegan un papel menor, y adems, los ltimos, como

garanta de coordinacin de la Hacienda estatal, estn sometidos a
especiales requisitos y deben, en determinados supuestos, ser
autorizados por el Estado (art. 14 LOFCA). Finalmente, otros dos
apartados del art. 157.1 se refieren a fuentes de financiacin que han
revelado escasa o nula utilidad: el apartado b) que permite la
creacin por las CCAA de sus propios impuestos, tasas y
contribuciones especiales; el apartado a)segundo inciso, que
posibilita que las Comunidades Autnomas establezcan recargos
sobre impuestos estatales.
b)

Potestad de pasto: LOFCA contiene tambin su rgimen

presupuestario: los presupuestos han de tener carcter anual, e incluir
todos los gastos e ingresos de la correspondiente CCAA. Establece
tambin que habran de elaborarse con criterios homogneos, para
permitir su consolidacin con los Presupuestos del Estado: finalmente, y
de acuerdo con el art. 153d) CE, los Presupuestos de las CCAA
quedarn bajo el control del Tribunal de Cuentas.

c)

El sistema de convenios: la garanta institucional de los regmenes

forales histricos afecta tambin al rgimen fiscal de las Comunidades
del Pas Vasco y Navarra. La base del sistema reside en la formalizacin
de un acuerdo con el Estado, aprobado por ley estatal, acuerdo que
permite que los antiguos territorios forales establezcan un sistema
tributario propio, distinto del vigente en el resto del Estado.