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INFORME NACIONAL DE DESARROLLO HUMANO

EDUCACION Y POBREZA
(Documento Preliminar)

Juan Bosco Bernal Y.

Coordinador del Grupo

COLABORADORES:
La Coordinacin del Grupo Educacin y Pobreza, desea reconocer y destacar la participacin de las
siguientes personas representantes de diversos organismos, que integraron este grupo e hicieron aportes
valiosos al diseo y elaboracin de este estudio: Felipe Rodrguez (CONEP), Vielka Gozaine (USAID),
Miguel Angel Caizalez (ULACIT), Aracelly De Len (Universidad de Panam), Markela Castro
(Contralora General de la Repblica), Edilberto Mndez, Pedro Fras, Fernando Falcn y Vctor Torres
(CONATO), Miguel Angel Candanedo y Jos E. Torres (APUDEP-Universidad de Panam), Gladys C. de
Julio y Raimundo Yorett (Magisterio Panameo Unido), Jos Vicente Romeu, Dimas Castillo y Rebeca
Bieberach Melgar (UDELAS), Juan Fajardo (IPA), Ernestina de Castillo (ICASE), Gloria Moreno y Abel
Zeballos (Ministerio de Educacin), Tania Fajardo de Gordn (UNCEP), Nelson Da Font (Conferencia
Episcopal), Marta de Cardoze (Fundacin Gabriel Lewis Galindo).

Panam, Septiembre de 2001.

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CONTENIDO
1.

IMPORTANCIA DE LA EDUCACIN EN EL DESARROLLO HUMANO.

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.

2.

EL SISTEMA EDUCATIVO, DESARROLLO HUMANO Y POBREZA.

2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

3.

Los Niveles Educativos Definen las Oportunidades Laborales y Salariales.

La Educacin para el Trabajo es Prioritaria para el Desarrollo Humano.
La Formacin para el Trabajo y para la Vida, Demanda Mayor Responsabilidad del Estado y la Sociedad.
La Formacin para el Trabajo en el Sistema Educativo.
El Desarrollo del Comportamiento Emprendedor.

LA FORMACIN Y MOTIVACIN DEL PERSONAL DOCENTE.

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.

7.

Los contenidos y estrategias de aprendizaje.

El perfil de ciudadano y ciudadana que se aspira a formar.
El proceso de enseanza-aprendizaje en los pueblos indgenas.
El nuevo modelo curricular.
Los ejes transversales.
La evaluacin y rendicin de cuentas de los resultados educativos.

EDUCACIN PARA EL TRABAJO Y PARA LA VIDA.

5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.

6.

Las disparidades en la alfabetizacin.

Las desiguales tasas de escolarizacin.
La eficiencia interna.
Las escuelas de aulas multigrado: mucha cobertura y poca calidad.

LOS CONTENIDOS Y PROCESOS DE ENSEANZA-APRENDIZAJE.

4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.

5.

Capacidad y cobertura del Sistema.

Los principios y fines que orientan la educacin panamea.
La nueva estructura del Sistema Educativo.
La evolucin reciente de los cambios educativos.
Concertacin social y educacin.

ACCESO Y CONTINUIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVO.

3.1.
3.2.
3.3.
3.4.

4.

Enfoques educativos, distintos para visiones diferentes de desarrollo.

Relacin entre educacin y pobreza.
Nutricin y educacin.
Las Lecciones de la Experiencia de Amrica Latina.

La formacin y capacitacin del personal docente.

Debilidades en la Formacin y Capacitacin del personal docente.
Motivacin e Incentivos en la Profesin Docente.
Hacia una poltica de Formacin Docente.

DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA EDUCATIVO.

7.1.
7.2.
7.3.
7.4.

Antecedentes y ventajas de la descentralizacin.

Descentralizacin de la Educacin.
Experiencias de Descentralizacin Educativa.
La Descentralizacin Educativa en Panam.

3
8.

EFICIENCIA DE LA INVERSIN EDUCATIVA.

8.1.
8.2.
8.3.
8.4.

9.

Una Inversin Creciente en Educacin.

La Baja Eficiencia Interna Genera Sobre Costos Educativos.
La Dbil Gestin Afecta la Ejecucin de los Proyectos Educativos.
Los Aportes del Sector Productivo Tienen Poco Impacto en los Resultados Educativos.

CONCLUSIONES.

10. SUGERENCIAS.

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1.

IMPORTANCIA DE LA EDUCACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO.

A lo largo de la historia y en las diferentes regiones y pases del mundo, la educacin ha constituido y sigue siendo
un factor importante para el progreso econmico y social. La capacidad de trasmitir de generacin en generacin, el
conocimiento, la cultura y las tcnicas acumulados por la humanidad en las reas ms diversas del saber, lo mismo
que socializar los valores y tradiciones, es una funcin que ha sido asignada primordialmente a la escuela.
Durante los ltimos aos se ha tejido un amplio consenso internacional acerca de la importancia que tiene la
educacin para el desarrollo humano. Se reconoce que la educacin contribuye al desarrollo de las potencialidades de
las personas; forma al ser humano para realizar una actividad productiva; para participar activa y conscientemente en
el mejoramiento de su entorno familiar, comunitario y social; convivir en armona con otras personas; incrementar la
propensin a una vida sana, reduciendo la mortalidad y aumentando la esperanza y la calidad de vida. As mismo, se
plantea que la educacin es un factor que influye en la reduccin de la pobreza y la exclusin social, as como en la
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construccin de sociedades ms democrticas, tolerantes, estables y pacficas.
Las conferencias y cumbres mundiales realizadas durante la ltima dcada del siglo XX han destacado el papel
determinante de la educacin en las polticas y estrategias de desarrollo con equidad y la insercin de los pases en el
2
mundo globalizado. Los estudios recientes sobre la educacin destacan la estrecha relacin que existe entre
desarrollo y educacin.
Los pases con mayores niveles de desarrollo humano son los que poseen tambin altos niveles de educacin y han
atendido de modo universal la educacin bsica de su poblacin (de 8 a 11 aos de escolaridad). En sentido inverso,
los pases y grupos ms pobres, son los que registran, generalmente, los mayores ndices de analfabetismo y baja
escolaridad.
Se observa una relacin directa entre nivel y calidad de la educacin, con el proyecto de vida de las personas. La
poblacin con un mnimo de doce aos de escolaridad, tiene mayor probabilidad de acceder a una actividad
productiva y a un salario digno, as como menores posibilidades de ser pobre. De este modo, mujeres y hombres
estarn en mejores condiciones de comprender los mensajes de salud, vivir en ambientes adecuados, comprender sus
derechos y deberes, y participar conscientemente en el desarrollo de su comunidad y del pas.
Se ha podido demostrar, por ejemplo, que el diferencial de crecimiento econmico entre los pases de economas
emergentes del sudeste asitico, en relacin con Amrica Latina puede ser explicado hasta en un 40% por el efecto
3
de la educacin, especialmente, la educacin bsica de calidad.
Igualmente, se puede constatar, desde una perspectiva cuantitativa, que los cinco pases que encabezan las naciones
de ms alto desarrollo humano: Canad, Noruega, Estados Unidos, Australia e Islandia tienen una tasa de
alfabetizacin igual o superior al 99.0% y una tasa bruta de matriculacin (primaria, secundaria y terciaria
combinadas) que oscila entre 100 % (Canad) y 89% (Islandia). Por su lado pases que ocupan los ltimos lugares de
desarrollo humano bajo, como son Etiopa, Burkina Faso, Nger y Sierra Leona, tienen tasas de alfabetizacin que
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fluctan entre 36,3% y 14%. Igualmente, la tasa bruta de matriculacin vara entre 26 y 15%. Los pases de
Amrica Latina y el Caribe, que se ubican en general dentro del grupo de desarrollo humano medio, presentan tasas
de alfabetizacin y matriculacin que comprenden un amplio rango. Entre 95.3% y 66% para Costa Rica, por

Ver sobre este tema PREAL. Maana es muy Tarde. 2000.

As por ejemplo: La Conferencia Mundial de Educacin para Todos (Jomtien, Tailandia en 1990) y la reunin de Dakar, Senegal
(ao 2000), para evaluar sus resultados; las Cumbres de Presidentes y Jefes de Estado (Miami en 1995, Santa Cruz de la Sierra, en
Bolivia, en 1996 y Santiago en 1998); las diez Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno (entre 1991 y 2000.);
en el perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (1990 y 1992); en la Cumbre de la Tierra
(Ro de Janeiro en 1992); en la Conferencia sobre Poblacin y el Desarrollo (Egipto en 1994); en la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Social (Copenhague, 1995); en la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (Nueva York, 1990), en la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing en 1995), as como en las sesiones extraordinarias de las Naciones Unidas,
2
realizadas entre 1999 y el 2000, para evaluar los programas de accin de estas conferencias.
3
Shiefelbein, Ernesto. Educacin en las Amricas. OEA. Washington. 1998. Pg. 7.
4
PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2000. Ediciones Mundi-Prensa.Espaa. 2000. Pgs. 157-160.
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ejemplo; y Nicaragua, con 67.9% y 63%; pasando por Panam con 91,4 % y 73%; Brasil con 84,5% y 84%, Jamaica
5
con 86,0% y 63%; y El Salvador con, 77,8% y 64%.
An cuando esta relacin de educacin y desarrollo humano no es mecnica ni mgica, es importante reconocer, ms
que cualquier otro factor, el papel potenciador que tiene la educacin en el empleo, el ingreso, el progreso, el
bienestar comn y la libertad ciudadana.
1.1. Enfoques Educativos Distintos para Visiones Diferentes de Desarrollo.
Es necesario reconocer que los vnculos entre educacin y desarrollo no siempre han respondido a un mismo
enfoque. Durante el ltimo siglo por lo menos tres enfoques han contribuido a orientar el esfuerzo de nuestras
sociedades en materia de educacin: la demanda social, el crecimiento econmico y el desarrollo humano.
El enfoque de la demanda social, tambin asociado al criterio acadmico, que sustentaba la necesidad de ofrecer
educacin a la poblacin para atender sus necesidades culturales y conocimientos fundamentales. Durante un tiempo
fue considerado un medio para civilizar a las personas (liberarlas de la naturaleza salvaje) e introducirlos en el
mundo de la fe religiosa. Con las ideas de la nueva educacin en el siglo XIX, basadas en las corrientes educativas
idealistas, positivistas y pragmatistas, signific formar a las personas para su participacin en la vida, lograr el
desarrollo armnico de sus facultades y formar hbitos y actitudes indispensables para un comportamiento correcto
en la sociedad. Es decir, se apunta hacia una educacin nacional con gran responsabilidad del Estado. Una educacin
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tica, intelectual y humanstica, donde la bondad, la perfeccin el derecho y la equidad eran atributos importantes
La educacin segn este enfoque, ha sido centrada en la valoracin de la cultura sistematizada y la escuela como el
medio para asegurar la transmisin de ese conocimiento. Este enfoque favorece el desarrollo de los contenidos para
acceder al conocimiento universal y presta atencin preferente a la materia, las disciplinas y los planes de estudio
7
para organizar el saber. Segn estos fundamentos no se aprecia una relacin directa entre educacin economa y
desarrollo, aunque no se niega el aporte que pueda ofrecer a esta finalidad.
Segn el enfoque de crecimiento econmico, la educacin es un medio para aumentar la productividad, la
competitividad y la rentabilidad de la inversin econmica. Su gnesis tuvo lugar en la dcada de los aos sesenta
cuando se produce un crecimiento econmico sin precedentes en los pases industrializados y se busca trasladar el
modelo a las naciones pobres y subdesarrolladas. Se actuaba bajo las premisas que consideraban que el desarrollo era
expresin esencialmente econmica, reconocida por el crecimiento del ingreso y el PIB, y explicable a partir de la
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situacin interna de cada sociedad.
En este contexto, la educacin fue considerada el factor que poda explicar la diferencia en el ritmo de la economa
de los pases. La valoracin de la formacin como una inversin para el desarrollo y no un gasto, como se
consideraba hasta ese momento, atrajo la atencin de amplios sectores de empresarios, gobernantes y polticos. De
este modo, diversos estudios han demostrado la relacin entre educacin y el crecimiento econmico. As
encontramos los anlisis de oferta y demanda de mano de obra calificada; las investigaciones sobre la rentabilidad
econmica de la educacin; los anlisis costo-beneficio en educacin; todos apuntando a buscar correlaciones entre
la formacin y los resultados de la economa.
La posterior agudizacin de las diferencias entre los pases de centro y de la periferia, as como entre los niveles de
oportunidades dentro de los propios pases, hicieron notar que no era suficiente el crecimiento econmico y el
incremento del ingreso para asegurar desarrollo de las personas. Esta constatacin emerge de una realidad que
muestra que los pases en desarrollo, an en presencia de recursos naturales y de tasas sostenidas de crecimiento
econmico enfrentaban serios problemas de desigualdad, pobreza, deterioro ambiental, nutricin, disparidad entre
sexos y libertades democrticas. La equidad como igualdad de capacidades de las personas para funcionar en la
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Segn PNUD.Op.Cit. el PIB per cpita de Canad es de 223, 582dlares; el de Costa Rica, 5,987; el de Nicaragua, 2,142; el de
Panam, 5,249; el de Brasil, 4,378; el de Jamaica, 3,389; el de El Salvador, 4,036.
6
Luzuriaga Lorenzo.(1971) Historia de la Educacin y de la Pedagoga. Edit. Lozada. Buenos Aires.
7
Sobre diferentes enfoques en la educacin ver a Bolaos Guillermo y Zaida Molina. Introduccin al Currculo. UNED. San Jos,
Costa Rica. 1990.
8
Delors Jaques, et al.(1996) La Educacin Encierra un Tesoro. Santillana-UNESCO.
Arrin et al. (1998). La Educacin y la Reforma de la Educacin en Cinco Pases Centroamericanos.PREAL-UCA-Fundacin
Ford. Managua, Nicaragua.

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sociedad, es decir, para ser y hacer, y para escoger el estilo de vida que ms valoran, se ha visto seriamente
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amenazado en Amrica Latina y Panam.
En la regin centroamericana, por ejemplo, el disfrute de una vida sana y duradera, propsito del desarrollo humano,
se ha visto afectado por la presencia de las grandes brechas en salud, servicios bsicos, morbilidad, analfabetismo y
bajo nivel educativo, desempleo y la pobreza. As se observa, por ejemplo, que ms de 10 millones de
centroamericanos carecen de servicios de salud y que dos de cada cinco, no poseen servicios de agua potable y de
saneamiento bsico. Pese a los esfuerzos realizados, una de cada tres personas de 15 aos y ms es analfabeta, y que
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alrededor del 20% de la niez en primaria y el 60% en educacin secundaria, se encuentra fuera de la escuela.
Todo ello est asociado a la pobreza y al desempleo, que son fenmenos que castigan con mayor rigor a los grupos
rurales, indgenas y a las mujeres.
An cuando Panam, presenta una situacin menos crtica que otros pases del rea, la inequidad y la exclusin
social siguen siendo los factores ms visibles de un modelo de desarrollo desequilibrado y excluyente, que atenta
inaceptablemente contra los ms vulnerables y pobres. Todo lo anterior indica que no basta disponer de recursos (ni
concentrar el esfuerzo en una sola direccin: aumentar el ingreso), si stos no estn orientados adecuadamente hacia
la atencin de las necesidades de las personas y si no existe la voluntad poltica y social para trabajar en las
prioridades del desarrollo humano.
Un cambio en el modelo de desarrollo
La evolucin del concepto de desarrollo para incluir otros aspectos que dignifiquen la vida de las personas y las
comunidades, ha permitido contar con nuevos referentes para orientar la funcin de la educacin en la sociedad. En
efecto, el enfoque de desarrollo humano, tal como lo plantea el PNUD, a partir de 1990, ha contribuido a ampliar la
visin, planteando que el objetivo bsico del desarrollo humano es ampliar las opciones de las personas, para hacer
que el desarrollo sea ms democrtico y participativo. Entre estas oportunidades se encuentra el acceso al ingreso y
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al empleo; a la educacin y la salud, lo mismo que a un entorno limpio y seguro.
Igualmente expresa que cada persona debe contar con la oportunidad de participar en las decisiones comunitarias y
disfrutar de libertad humana, econmica y social. Este enfoque cambia el centro de atencin del esfuerzo para el
desarrollo. Son las personas el centro de atencin, alrededor del cual se forja el desarrollo. No es, por lo tanto, ni el
crecimiento ni el ingreso, la finalidad del desarrollo. De este modo, la mejor manera de alcanzar el desarrollo
humano es promover un crecimiento econmico ms equitativo y ms participativo.
Por desarrollo humano puede entenderse un proceso conducente a la ampliacin de opciones de que disponen las
personas. En principio estas opciones pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. Pero a todos los niveles de
desarrollo, las tres opciones esenciales para las personas son: poder tener una vida larga y saludable, poder adquirir
conocimientos y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. Si no se
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dispone de esas opciones esenciales, muchas otras oportunidades permanecen inaccesibles.
Para la educacin este concepto tiene implicaciones de gran valor y alcance. sta contribuye al desarrollo humano
en todas sus expresiones y es condicin indispensable para participar en la construccin colectiva de una vida ms
prospera y feliz para todas las personas. En ese sentido la educacin bsica universal es un requisito irrenunciable,
una condicin necesaria para la plena realizacin de las personas y pasaporte a otros niveles y modalidades de
formacin que contribuyan al aprendizaje de la cultura, la ciencia, la tecnologa, y preparen para el trabajo
productivo, la preservacin de la salud, el medio ambiente y la nutricin.
Es reconocido el hecho, que cuando existe una estructura social y un modelo econmico que favorecen la movilidad
social ascendente, la educacin reduce desigualdades inaceptables y aporta a la formacin de personas con mayores
competencias y capacidades para el avance de la economa y el desarrollo social. Una poltica educativa puede, en
9

Sobre este concepto de equidad social ver a Amartya Sen en PNUD. Informe de Desarrollo Humano 1992, 1997.
Estas cifras pertenecen al captulo de El Desafo de la Equidad Social, en Estado de la Regin en Desarrollo Humano
Sostenible. Costa Rica. 1999. Pgs. 163-183.
11
Sobre este concepto ver PNUD. Informes Sobre Desarrollo Humano. 1990 a 2000.
12
PNUD. Informe Sobre Desarrollo Humano. Harla. Mxico. 1995 Pgs. 15 y 16.
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ese sentido, constituirse en una fuerza decisiva del desarrollo humano, cuando forma parte de una poltica general de
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desarrollo, que valore y se promueva en el contexto nacional e internacional apropiado.
1.2. Relacin entre educacin y pobreza.
La pobreza es un fenmeno ntimamente vinculado al de desarrollo humano. Si este ltimo significa el desarrollo de
las capacidades plenas de las personas, la pobreza representa privacin de estas oportunidades, no solo de los bienes
y medios que contribuyen a un mayor bienestar material; implica sobretodo, la denegacin de la oportunidad de una
vida decente, duradera y tolerable. Es decir, la pobreza cercena el futuro de las personas. Representa en general, una
situacin que impide ejercer la ciudadana plena, con los deberes y derechos, con lo cual limita el ejercicio de la
soberana, la paz y la democracia. De este modo la pobreza fortalece los valores del conformismo, de la desesperanza
y de la dependencia. Est afectada por la falta de acceso al mundo de la lectura y la comunicacin e impide lograr el
conocimiento y la tecnologa que son fuentes de trabajo, produccin, progreso econmico y mejoramiento de la
calidad de vida.
La pobreza es un problema complejo y son mltiples los factores que explican esta condicin. Muchas personas son
pobres a causa del alto ndice de desempleo, del crecimiento econmico desigual que excluye a los pobres; rpido
cambio demogrfico y migracin a las zonas urbanas, deterioro ambiental, desintegracin familiar y limitado acceso
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y reducida permanencia en los servicios educativos y sociales fundamentales. La pobreza es un problema
generalizado que afecta con mayor rigor a los pases en desarrollo. Segn el PNUD, a finales del siglo XX un poco
ms de la cuarta parte del mundo en desarrollo, sigue viviendo en la pobreza humana, y cerca de 1,300 millones de
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personas subsisten con un ingreso por debajo de un dlar diario.
Segn el BID, una de cada tres personas son pobres en Amrica Latina. Sin embargo, la poblacin ms afectada es la
niez, que representa el 44% de las personas pobres en la regin. Unos 43 millones de nios y nias viven en
condiciones de pobreza en este continente y su incidencia ha aumentado en comparacin con 1980, cuando este
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segmento representaba unos 26 millones. La tendencia muestra que este grupo se incrementar en los prximos
cincos aos.
En Panam, de acuerdo con la Encuesta de Niveles de Vida (1997), el 37.7% de la poblacin (alrededor de un milln
de habitantes) se encontraba en condicin de pobreza, lo cual representaba el 28.5% de los hogares del pas. As
mismo, el 18.8% (unas 515,000 personas), vivan en condiciones de indigencia o de pobreza extrema, lo que supone
que sus ingresos no le permiten cubrir las necesidades mnimas de alimentacin. La pobreza en Panam se concentra
fundamentalmente en rea rural (el 64.9% es pobre), y en el rea indgena (95.4% son pobres, y el 86.4% son
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indigentes).
La falta de educacin castiga con mayor rigor a los pobres.
Todos los estudios realizados en la regin y en el pas, muestran una fuerte asociacin entre pobreza y limitadas
oportunidades de acceso al capital educativo. Cuanto ms pobre es el grupo humano menor es su nivel de escolaridad
y mayor la incidencia del analfabetismo. As por ejemplo, mientras que las personas jefes de hogares pobres tienen
apenas una escolaridad de 4.5 aos, en los hogares no pobres alcanza casi el doble, 9.2 aos. As mismo, se puede
apreciar que a medida que aumenta la escolaridad disminuye la pobreza. En este sentido, se observa que el 1.2% de
los pobres tiene 13 aos y ms de educacin, en tanto que el 62.2% de la poblacin en estas condiciones no tiene
ningn ao de escolaridad. La poblacin analfabeta en una proporcin elevada es pobre y el analfabetismo es mayor

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Sobre la relacin educacin poltica de desarrollo, pude ser interesante ver OEI. V Conferencia Iberoamericana de Educacin.
Declaracin de Buenos Aires. Junio 1996.
14
PNUD. Informe Sobre Desarrollo Humano 1997. Mundi-Prensa Libros. Madrid, Espaa. 1997.pg. 52.
15
PNUD. Op.cit. Pg. 3.
16
McCulloch, Christina. Romper el Ciclo de la Pobreza. En BID. BIDAMRICA. BID. Marzo Abril.1999.
17
Ministerio de Economa y Finazas. Perfil y Caractersticas de los Pobres en Panam. Panam, 1999. Pg. 13.

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en la poblacin indgena, sobre todo en las mujeres, que como ya se ha mencionado, sufren una mayor incidencia de
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la pobreza.
En un sentido similar, a pesar de que la educacin primaria se encuentra ampliamente expandida, cerca del 6.1% de
la niez pobre (comprendida entre los 13 y los 17 aos de edad) no ha completado siquiera un ao de primaria.
Igualmente, se observa que 21% de los nios pobres y un 30% de la niez en pobreza extrema, tienen educacin
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primaria incompleta.
En los niveles secundario y superior, esta disparidad es an mayor. Mientras que los no
pobres participan de la educacin secundaria en un 82%, solo el 37% de los pobres y el 19% de los pobres extremos
tienen acceso a esta formacin. La enseanza superior es la que hace la mayor diferencia. La juventud pobre solo
tiene acceso en un 3 %, en tanto que la no pobre accede a la educacin superior en 31%.
La insuficiente educacin ocasionada por las condiciones de pobreza, es causal de exclusin social y dbil capacidad
laboral. Esta situacin le sustrae al pas y a su poblacin una enorme cuota del capital social indispensable para
producir, competir y vivir con dignidad y esperanza.
La educacin beneficia prioritariamente a la poblacin de las reas urbanas.
El sistema educativo ha logrado expandir sus servicios en todo el territorio nacional, se ofrece educacin bsica
gratuita a casi toda la poblacin en edad escolar y ha aumentado los aos de escolaridad en todos los grupos de
poblacin. Sin embargo, las personas que habitan en las reas urbanas tienen mayores oportunidades educativas que
aquellas que viven en las regiones rurales e indgenas. As encontramos, por ejemplo, que la poblacin no pobre de
12 aos y ms de edad alcanza 9.5 grados de escolaridad y la pobre total, 5.2 grados. As mismo, los pobres urbanos
20
tienen en promedio 7.0 aos de escolaridad, los pobres rurales 5.1 y los pobres indgenas apenas 3.3 grados.
El acceso a la Educacin Preescolar es un privilegio de los grupos no pobres.
La educacin inicial, que sirve a la poblacin de 4 y 5 aos y est reconocida como un servicio primordial para
potenciar el desarrollo futuro y asegurar el xito escolar, cubre apenas el 32.2 % de este grupo de edad. Sin embargo,
en el rea urbana atiende el 47.6%, en tanto que en la rural, el 21.6% y en la indgena solo el 11.4%. Las mayores
diferencias en cuanto a cobertura del nivel inicial se registran segn la pobreza de la poblacin. Mientras que la niez
pobre y en pobreza extrema se beneficia apenas en un 18.1% y 9.2%, respectivamente, la no pobre es atendida, en un
21
47.6%.
Todas las investigaciones sobre la infancia nos indican que los primeros aos del ser humano constituyen una etapa
de grandes cambios que ejercen una influencia decisiva y duradera en la vida adulta. En este perodo se crean las
bases del desarrollo de las capacidades de pensar, hablar, aprender, razonar, comunicarse y convivir con otras
personas. Se define tambin los fundamentos de los valores y las actitudes que definirn la personalidad de las
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personas en el futuro.
En este sentido, las decisiones y opciones que en materia de educacin, salud y nutricin se tomen en favor de la
niez, sern decisivas para sus vidas y el porvenir del pas. Cuando hay grupos de nios y nias, que por razones
econmicas y sociales, no reciben oportunamente estos estmulos y condiciones, se atenta no slo contra su calidad
de vida, sino tambin, contra el progreso de pas, en general.
La pobreza influye negativamente en la permanencia escolar exitosa y en los aprendizajes de calidad.
Uno de los obstculos para lograr una escolaridad completa y satisfactoria lo representa la repeticin y la desercin
escolar. En Panam al igual de lo que ocurre en otros pases, se puede asociar la situacin econmica y las
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Segn la Encuesta de ares de 1997 la cuarta parte de los popobres extremos y una quinta parte de los todos los pobres son
analfabetas, y una de cada cuatro personas indgenas padecen el analfabetismo. En las mujeres indgenas el analfabetismo
alcanza el 47% de este grupo.
19
Ministerio de Economa y Finanzas. Op.Cit. Pg. 33.
20
Banco Mundial. Panam, Estudio Sobre Pobreza. Banco Mundial. Washington. 2000. Pg.14. Recuadro.2.
21
Ministerio de Economa y Finanzas. Op.Cit. Pg.33.
22
UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 2001. Primera Infancia. Nueva York. USA. 2001. Pg..

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condiciones pedaggicas y materiales de la escuela, al progreso del estudiantado a lo largo del ciclo escolar. Estudios
realizados en nuestro pas han encontrado, por ejemplo, que el 12% y el 9% de la niez en pobreza extrema y en
pobreza, han repetido una o varias veces el mismo grado de educacin primaria, en tanto que solo el 4% de los
23
grupos no pobres se vean afectados por esta situacin.
Se puede observar que el estudiantado de las reas indgenas presenta tasas de repeticin que doblan las de las
reas urbanas y rurales. Esta situacin es similar en el caso de la desercin, en donde los grupos ms pobres
presentan los niveles ms crticos de retencin del sistema. La condicin de pobreza influye tambin en la
disponibilidad de los recursos para lograr aprendizajes de calidad. La niez en pobreza extrema y en pobreza tienen
menos oportunidades de contar con escuelas e insumos de aprendizajes que les aseguren niveles educativos de
calidad. As encontramos, que el 29% de estudiantes pobres de primaria y el 12% de estudiantes pobres de educacin
secundaria, carecen de libros de texto, siendo la falta de dinero la causa principal. En cambio, slo el 4% de la
poblacin no pobre, en primaria y el 5% en secundaria s, presentan esta limitacin. En la niez indgena esta relacin
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alcanza el 60% de todos los estudiantes de primaria y la quinta parte de secundaria. A esta difcil situacin se
agregan otros factores, como son la falta de materiales bilinges para poblacin indgena y la poca disponibilidad de
personal docente en las comunidades rurales e indgenas por nombramientos tardos o inasistencia laboral.
Lo expresado anteriormente nos lleva pensar en la conveniencia de definir prioridades y focalizar los esfuerzos
educativos como medio de evitar perpetuar la pobreza en la sociedad panamea. Segn el BID la pobreza se perpeta
cuando las personas humildes con poca educacin y escasa capacidad para generar ingresos, llegan a ser padres y
madres jvenes y no pueden asegurarles un buen desarrollo a sus hijos e hijas. Las secuelas ms evidentes en la
nueva generacin son las dificultades para aprender, el fracaso escolar y una menguada capacidad para generar
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ingresos. A la miseria suelen sumarse otras desventuras como las enfermedades, las adicciones y la criminalidad.
Amartya Sen, Premio Nobel de Economa, reconoce que las oportunidades educativas y la calidad de vida de la niez
tiene importancia no slo como un derecho que les asiste, sino tambin para la vida futura de la sociedad. Las
razones que explican esta conexin son: psicolgicas y ticas, al preparar las personas para las responsabilidades
sociales futuras; econmicas, pues contribuyen a la formacin de seres tiles y econmicamente productivos;
sociales al aportar en la preparacin para la convivencia armoniosa con otras personas; y polticas, porque
26
contribuyen a forjar la participacin ciudadana democrtica no visceral, respetuosa, activa y deliberativa.
27

1.3. Nutricin y Educacin

Se reconoce la existencia de una correlacin entre pobreza, educacin y nutricin. Ello supone que los grupos
campesinos pobres y los indgenas sean ms propensos a la desnutricin que las personas no pobres. En este sentido
tambin, una mejor educacin puede contribuir a reducir la pobreza y lograr un mejor estado nutricional de la
poblacin. De igual manera, los nios y nias en sus primeros aos de vida, que sean afectados por desnutricin
severa, pueden sufrir lesiones cerebrales durante toda la vida, que les impidan participar efectivamente en un
proceso de aprendizaje duradero y complejo.
Los principales problemas nutricionales de Panam son la desnutricin proteico-calrica (en preescolares), la anemia
por deficiencia de hierro (en preescolares, escolares, mujeres en edad frtil y embarazadas) y el sobrepeso en
poblacin adulta. Estos problemas se distribuyen de manera diferente en el pas.
La desnutricin proteico calrica en el preescolar fue evaluada en la Encuesta de Niveles de Vida (1997). Se
encontr una estrecha relacin entre la pobreza y la desnutricin ya que los sectores mas pobres, la poblacin rural
marginada e indgena presentan las mayores prevalencias de desnutricin. Segn el indicador de Peso para la Edad
(P/E) el 6.8% de los nios y nias menores de 5 aos presentan desnutricin; el 1.1% desnutricin aguda -Peso para

23

Banco Mundial. Op.Cit. Pg. 16.

Ibid. Pg.17.
25
Tomado de Bernal, Juan Bosco. Invertir en la Infancia o Perpetuar la Pobreza. Diario el Panam Amrica. 18 de julio de 2000.
26
Amartya Sen. Invertir en la Infancia: su papel en el desarrollo. Seminario: Romper el Ciclo de la Pobreza. BID. Pars, Francia.
1 . Pgs.5 y 6.
27
Este captulo fue elaborado con la colaboracin de la Licenciada Victoria Valds de la OPS, Panam.
24

10
Talla (P/T), y el 14.4% retardo en Talla para Edad (T/E). Estos porcentajes son mayores en la niez pobre indgena
donde el 21.6% presentan desnutricin (P/E) y la mitad (50.1%) tienen retardo en talla.
Al analizar los factores que se correlacionan con el estado nutricional, se encontr que si se eliminara la malnutricin
en las embarazadas, se reducira en casi un tercio los casos de discapacidad de sus hijos. La educacin de la madre
influye de manera significativa: los menores cuyas madres tienen algn grado de educacin secundaria tienen menos
probabilidades de ser desnutridos. Adems, a mayor nmero de infantes en edad preescolar en un hogar, mayor
probabilidad de desnutricin. Esto puede estar asociado a cortos perodos entre nacimientos, perodos de lactancia
materna mas reducidos para cada nio y mayor competencia por los alimentos.
La anemia es una deficiencia que puede llegar a afectar la dedicacin al estudio y la productividad de quien la
padece, ya que al disminuir el nivel de hemoglobina en sangre se afecta el transporte de oxigeno a los tejidos. Este
fenmeno puede llegar a explicar en parte la conducta de estudiantes que se duermen en clases, que no se concentran
en sus aprendizajes o que se muestran fatigados despus de pocas horas de clases.
Durante 1999, el Ministerio de Salud realiz dos encuestas nacionales en las que se determin prevalencia de
anemia en diferentes grupos de edad. Se encontr que en el grupo de 1 a 5 aos era de 36%; en escolares de 47%,
en mujeres en edad frtil de 40% y en embarazadas 36%. Esta deficiencia se da tanto en reas rurales como
urbanas.
28

LOS EFECTOS A CORTO PLAZO DE LA NUTRICIN PRECOZ

Desarrollo del Cerebro

Nutricin
precoz en el tero
y durante la infancia

Rendimiento
cognoscitivo y
educacional

Crecimiento y masa
muscular
Composicin corporal

Inmunidad
Capacidad laboral

Programacin
metablica de la
glucosa, los lpidos, las
hormonas
protenicas/receptor/gen

Diabetes, obesidad,
trastornos cardacos, alta
presin sangunea,
cncer, ataque cardaco
y envejecimiento

Este es un problema complejo que demanda una atencin concertada entre diversas instituciones, organizaciones y
actores. En este sentido, la escuela en las reas ms afectadas por la pobreza y la desnutricin est llamada a jugar
un papel compensatorio importante para mejor el nivel de alimentacin de la poblacin escolar y crear una cultura de
nutricin que favorezca la salud y la productividad de la comunidad.
De este modo, todos los esfuerzos que se realicen para ofrecer una merienda y almuerzo escolar debidamente
reforzados con los nutrientes necesarios sern altamente recomendables. Al mismo tiempo, la incorporacin de la
variable nutricional como un elemento importante del currculo, puede llegar a tener efectos positivos en el
desarrollo integral de la primera infancia, en sus logros educativos y en los valores que pueden guiarles a lo largo de
sus vidas.

1.4. Las Lecciones de la Experiencia de Amrica Latina.

28

Tomado de Ending Malnutrition by 2020, citado por UNICEF. Estado Mundial de la Infancia 2001.Op. Cit.Pg. 20.

11
Desde hace varios aos un nmero apreciable de pases de la regin latinoamericana ha iniciado cambios en los
sistemas educativos, con la finalidad de adecuarlos a las necesidades y demandas que les plantea un nuevo y
complejo contexto socioeconmico y poltico. Producto de estas decisiones se han impulsado movimientos que bajo
diferentes denominaciones (reforma, modernizacin, transformacin..) apuntan a replantear el modelo educativo
vigente y proponer nuevas alternativas que contribuyan a lograr una educacin con equidad, mayor calidad y
eficiencia.
En el marco de estas experiencias, se han diseado y puesto en marcha innovaciones para atender requerimientos
educativos de grupos vulnerables y lograr mayor conectividad entre educacin y desarrollo. Son apenas una reducida
muestra del enorme potencial que tienen los pases de la regin para tornar la educacin en un factor decisivo para
reducir la pobreza y fomentar el bienestar social de las personas. A manera de ilustrar este movimiento de
innovaciones, se presenta a continuacin, una sntesis de algunas de estas experiencias valoradas como exitosas, por
diversos estudios de organismos internacionales. Estas experiencias son: la Escuela Nueva, EDUCO, PRONADE y
Programa de Capacitacin Orientado a los Jvenes.
La Escuela Nueva.
Es una experiencia educativa iniciada en Colombia desde la dcada de los aos setenta, por iniciativa de un grupo de
educadores apoyados financieramente por ONGs. Actualmente es un programa oficial del gobierno, que comprende
unas 17, 000 escuelas, que corresponden a casi la mitad de los centros escolares rurales del pas. El programa se
plante como objetivo contribuir a mejorar el acceso y la calidad de la educacin en las comunidades rurales del
pas. En un porcentaje elevado las escuelas funcionan con uno o dos docentes, que trabajan con varios grados
simultneamente, en comunidades cuya matrcula no justifica tener un maestro para cada grado. El aprendizaje
activo de los estudiantes, mediante el uso de diversos mtodos (mesas de trabajo grupal, guas, bibliotecas, rincones,
mapa escolar, diario escolar, gobierno escolar, promocin flexible), otros materiales y apoyos que reciben del
29
Ministerio, se convierte en lo fundamental del cambio pedaggico.
Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE).
Representa una experiencia de Guatemala, iniciada en 1993, destinada a ofrecer educacin a la tercera parte de la
niez que no asista a la escuela primarias, en las escuelas rurales e indgenas del pas. Su finalidad es aumentar la
cobertura y mejorar la calidad de la educacin que deben recibir los estudiantes en los tres primeros grados de la
escuela primaria. Unos 42 mil nios y nias de Preescolar y ms de 237 mil de Educacin Bsica, son atendidos
30
actualmente por PRONADE..
Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO).
Constituye una experiencia educativa impulsada por El Salvador a partir de 1993, orientada a lograr que la
comunidad asuma mayor compromiso y responsabilidad en la contratacin de maestros, mantenimiento escolar,
evaluacin y control de la calidad de los resultados educativos. Las escuelas del programa son administradas por la
una Asociacin Comunal para la Educacin (ACE), que son integradas por padres y madres de familia que,
conjuntamente con los educadores, administran los recursos asignados por el Estado. Las escuelas de EDUCO
funcionan en comunidades donde no haba escuela, o en reas donde las escuelas fueron cerradas por falta de
docentes interesado en trabajar en zonas de difcil acceso, o por la inseguridad que generaba el conflicto armado. Se
ha podido incorporar a sus beneficios a ms de 200 mil nios, que representan dentro de la matrcula pblica el 53%
31
de la educacin Parvularia, el 24% del primer grado, el 16% del segundo y el 11% del tercer grado.
Programa de Capacitacin Orientado a Jvenes.
A fines de 1991 se inici en Chile un programa de capacitacin laboral orientado a jvenes de escasos recursos y
poca experiencia en el trabajo. Este programa est a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsin Social y facilita la
insercin laboral de la juventud, especialmente de los sectores marginados, que no trabaja ni estudia, que cada ao
se enfrenta a la necesidad de encontrar un empleo remunerado sin contar con la preparacin adecuada para ejercerlo.
La modalidad de capacitacin es la combinacin armoniosa de pasanta en la empresa con prcticas y capacitacin
profesional. El programa incluye tambin opciones de formacin profesional para el empleo por cuenta propia , en el
29

Tomado de Martn Carnoy y C. De Moura Castro Improving Education in Latin America. Where to Now?. BID. Washington
.1996. Tambin ver PREAL. El Futuro Est en Juego. Abril. 1998.:Igualmente, Gmez Buenda Hernando. Op.Cit. Pg.232.
30
PREAL. Maana Es Muy Tarde. Op.Cit.
31
Gmez Buenda Hernando. Op. Cit. Pgs.190-191(Recuadro5.6)- Tambin PREAL. Maana es Muy Tarde. Op.Cit. Pg.15.
Arrin Juan Bautista y otros. Reformas Educativas en Cinco Pases Centroamericanos. Op. Cit.

12
caso de hombres y mujeres jvenes que viven en condiciones de pobreza extrema. Los cursos son gerenciados por
32
empresas pblicas o privadas que hayan participado en una licitacin pblica
Las cuatro experiencias analizadas apuntan a elevar las condiciones educativas de grupos pobres y excluidos de las
oportunidades de una vida decente. Son experiencias que se insertan en procesos orientados por polticas nacionales
de cambio educativo, sustentadas en la equidad y calidad de los aprendizajes. La participacin de otros organismos y
actores de la sociedad civil, en la generacin y gestin de estas innovaciones representa una caracterstica esencial
de estos procesos.
Algunas de las lecciones de la experiencia latinoamericana ms importantes
La experiencia latinoamericana de los ltimos aos, en materia de reformas y transformacin de los sistemas
educativos, ofrece una conjunto de lecciones de gran riqueza, por la orientacin que pueden proveer a las decisiones
de los gobiernos y las sociedades en esta materia. Algunas de estas lecciones son:
La educacin tiene valor renovado. Todos los foros sealan el destacado valor que se le asigna a la
educacin. Se reconoce que la educacin est en el centro de las preocupaciones de los pases, pues
representa un factor insustituible para avanzar en el crecimiento econmico y el desarrollo humano
sostenible.

32

La bsqueda de consensos y de concertacin. Una leccin que nos ofrece el panorama regional son los
esfuerzos que se han destinado a lograr acuerdos y consensos fundamentales frente a los cambios, polticas
y proyectos educativos, entre los actores fundamentales de la educacin: docentes, familias, empresarios,
iglesias, gobiernos, sindicatos, entre otros.

Los cambios no se pueden improvisar. La transformacin de la educacin demanda una dosis importante
de previsin y de planificacin estratgica, con estudios e investigaciones adecuados; informacin oportuna
y consistente, evaluaciones y definiciones de largo plazo, vista la naturaleza de un sector complejo difcil de
transformar en el corto plazo.

La nueva educacin demanda nueva institucionalidad. Los cambios que vive y tendr que experimentar
la educacin en el futuro, difcilmente podrn operarse con instituciones que utilizan esquemas del pasado,
generalmente centralizadores, excluyentes, verticalistas, burocrticos y rgidos.

La evaluacin de resultados asegura buenas decisiones educativas. Los movimientos de reformas en la

regin han incorporado la evaluacin de sus resultados como un dispositivo indispensable en el
mejoramiento de los procesos y logros educativos.

Urgencia de asegurar sostenibilidad a las polticas y cambios educativos. Visto que los cambios
educativos ofrecen resultados observables en el largo plazo, parece conveniente pensar que las polticas y
proyectos orientados a mejor la educacin, logren la continuidad necesaria para su sostenibilidad en el
tiempo. Casi todas las experiencias innovadora importantes maduran despus de diez aos. Esto hace pensar
que se deben evitar alterar abruptamente las decisiones y polticas educativas con los cambios de gobierno y
de administracin de los sistemas educativos.

Una atencin prioritaria debe prestarse a la equidad. El acceso al conocimiento de todos los grupos
humanos sin perjuicio de su origen (tnico, geogrfico, social, fsico, cultural o poltico), es una condicin
fundamental para asegurar educacin para todos. Los pases en sus programas de reformas han concedido
valor especial a la democratizacin de los servicios educativos, de modo que el capital cultural y educativo
sea distribuido con equidad, como medio de asegurar el derecho de las personas a la educacin, democracia
y desarrollo plenos. Focalizar la atencin en grupos excluidos representa una estrategia ampliamente
aplicada por los pases en la regin.

CEPAL/UNESCO/Naciones Unidas. Educacin y Conocimiento. Eje de la Transformacin Productiva con Equidad, CEPAL.
Santiago. 1992. Pg.171.

13
-

La capacidad innovadora es fundamental en los procesos de cambio. Es improbable lograr cambios en

ambientes reticentes a la innovacin. La experiencia en la regin indica que en los casos en los que se
adopta una cultura emprendedora, existen ms probabilidades de realizar transformaciones y atender las
demandas educativas del entorno. Sin embargo, es importante tener en cuenta que la innovacin se realiza
sobre la base de la experiencia y los conocimientos acumulados. Es aconsejable siempre partir de las
particularidades educativas y culturales nacionales, as como de las potencialidades propias. Por lo tanto,
debe evitarse copiar mecnicamente las innovaciones de otros pases y sistemas educativos forneos.

Los aprendizajes de calidad son el centro de atencin de los cambios. Una tendencia que resalta en las
experiencias de la reforma en los sistemas educativos latinoamericanos, es la atencin que se le presta a los
procesos y contenidos de los aprendizajes. La forma como se ensea y como aprende el estudiante, los
conocimientos, las habilidades, las destrezas y las actitudes, es de inters fundamental. As entran a jugar un
papel importante las estrategias curriculares, los recursos y tecnologas de enseanza, el rol del personal
docente y los ambientes educativos que permiten aprender a aprender, aprender a emprender y aprender a
convivir con las otras personas.

La solidaridad internacional con la transformacin de la educacin. El escenario internacional ofrece

mltiples muestras de colaboracin entre pases y de organizaciones en apoyo a las reformas educacionales.
El papel que organismos tcnicos como la UNESCO, PNUD, CECC, OEI y PREAL y otros de carcter
financiero como el BID y el Banco Mundial han sido de vital importancia en asesorar y asegurar la
viabilidad financiera de los cambios educativos en los pases. La relacin entre los pases para el
intercambio de experiencias innovadora y asesora en proyectos de inters nacional, tambin es una va que
33
se ha explorado con algn xito.

Estas lecciones constituyen un marco de referencia til y de especial inters en el ordenamiento de una agenda
poltica que permita a los entes responsables de dirigir y coordinar el sector educativo del pas, realizar una accin
concertada para mejora las oportunidades educativas de la poblacin dentro de un proyecto nacional de desarrollo
humano.
2.-EL SISTEMA EDUCATIVO PANAMEO, DESARROLLO HUMANO Y POBREZA.
La educacin constituye una de las empresas ms grandes, complejas e importantes del pas. Es la que ms
beneficiarios directos e indirectos posee y una de las que ms recursos financieros, humanos y materiales insume.
Por la composicin de su poblacin es igualmente, una de las que ms conflictos genera en virtud de la diversidad de
intereses de los actores que en ella participan (estudiantes, docentes, padres y madres de familia, empresarios,
autoridades del gobierno, lderes de la comunidad, comunicadores sociales, iglesias, polticos, entre otros). Es por su
propia naturaleza, una organizacin sustentada en una doctrina administrativa de carcter jurdico que contribuye a
que sea tambin una de las que ms normas y disposiciones legales y reglamentarias posea.
Tal como se reconoce en algunos estudios, su estructura administrativa, compuesta por diversos niveles y unidades
conforma una extensa red de servicios educativos que comprende toda la geografa nacional, conectada con
instalaciones de enseanza en todos los corregimientos, distritos y provincias del pas. Dicha red comprende centros
escolares, instituciones y programas educativos de carcter formal y no formal que ofrecen servicios de enseanza y
aprendizaje desde la educacin inicial y preescolar hasta la superior universitaria. Igualmente, se ofrecen
paralelamente expresiones educativas no escolarizadas destinadas a la poblacin de primera infancia, juventud y
personas adultas mayores, para atender objetivos diversos (guarderas, centros de resocializacin, de alfabetizacin y
34
educacin de adultos, de capacitacin para el trabajo, entre otras).
El sistema educativo panameo es una expresin de la convergencia de intereses de la sociedad, que no siempre
coinciden en un proyecto nacional democrtico, moderno y cientfico. Algunas de estas fuerzas bajo determinadas
condiciones histricas y polticas han favorecido la renovacin de ciertos aspectos de la educacin, mientras que en
otras, las circunstancias han llevado a grupos beligerantes a confrontar, detener y hasta deshacer las propuestas de
33

Sobre las lecciones de la experiencia ver especialmente a CEPAL/UNESCO/Naciones Unidas.. Op.Cit. Schiefelbein Ernesto.
Op.Cit.. Tambin a Arrin Juan y Otros. Op.cit.,
34
Arrien , Juan; Juan Bosco Bernal y otros. La Calidad de la Educacin en el Istmo Centroamericano. UNESCO. Embajada de
Holanda. San Jos Costa Rica. 1998. Tambin ver a Bernal, Juan Bosco, Aida Name y Stanley Murrain. Op.Cit. Pgs. IX y X.

14
cambio en el sistema. Las fuerzas gremialistas y las corrientes polticas partidistas son, entre otras, las que mayor
influencia han tenido en estos procesos, lo cual implica que cualquier estrategia de transformacin educativa hacia el
futuro, debe considerar de manera especial estas expresiones sociales.
2.1. Capacidad y Cobertura del Sistema.
El sistema educativo panameo puede caracterizarse por poseer una red amplia y diversa de escuelas y programas
educativos, que cubren toda la geografa nacional. Sin embargo, su funcionamiento introduce factores que generan
desigualdades en las oportunidades de acceso y permanencia exitosa, en detrimento de los grupos humanos ms
pobres, principalmente los que viven en el rea rural e indgena del pas.
En 1999 el sistema educativo contaba con un total 4, 907 centros escolares, en los diferentes niveles y modalidades
35
educativas. De este total 2,930 centros educativos correspondan a la Educacin Primaria; a la Preescolar 1,448; a
la Media 461; a la Educacin Especial 25; a la Superior 15; y 28 a la Suplementaria.
Los niveles ms dinmicos por su crecimiento durante la dcada del 90 son: el Superior (37.4%), el Preescolar
(27.4%) y la Educacin Especial (29.7%). Los de menor crecimiento son: el primario (5.7%) y el Medio (8.1%). La
educacin superior se ha visto impactada con el acelerado surgimiento de centros de educacin universitaria y no
universitaria, sobre todo de tipo particular. Segn datos recientes, en Panam existen 20 universidades, de las cuales
4 son oficiales y 16 particulares; y tambin unos 22 centros de educacin no universitarios de los cuales 10 estn
36
bajo la administracin del Estado.

Grfico No 2. Proporcin de Escuelas Segn Nivel Educativo.

35

Fuente: Contralora General de la Repblica. Estadstica Panamea. Situacin Cultural. Seccin 511- Educacin. Panam.
2000.
36
Bernal, Juan Bosco . La Educacin Superior en Panam. Banco Mundial. Panam. 2000. Consejo de Rectores de Panam.
Estudios de Oferta y Demanda de Carreras Prioritarias. Documento Preliminar. Panam. 2001.

15

Preprimaria
Superior

Primaria
Especial

Media
Suplementaria

El crecimiento del Preescolar se sustenta en la importancia creciente que tiene en los grupos urbanos, especialmente
en los de ingresos medios y medios bajos, para asegurar el xito en los estudios, y en la facilidad que le ofrece a las
familias, particularmente a las madres que trabajan, de contar con centros de atencin integral para sus hijas e hijos
pequeos. Estos servicios tiene un menor desarrollo en las reas rurales e indgenas.
La iniciativa privada ha complementado la accin del Estado en la oferta educativa, especialmente en aquellos
niveles que han tenido un desarrollo ms urbano y favorecido mayoritariamente a los grupos no pobres. As
encontramos, por ejemplo, que, del total, le corresponda al sector particular el 16.9% y al oficial, la gran mayora
(83.1%).
El mayor nmero de centros particulares se encuentra en los niveles Superior (60.0%), Medio (44.0%) y Preescolar
(27.0%). Por el contrario, la menor participacin de la iniciativa privada se encuentra en la Educacin Primaria
(7.4%), que representa el nivel mejor atendido histricamente por el Estado y el ms extendido en las reas rurales,
indgenas y urbano marginales.
En 1999, alrededor de 784 mil estudiantes reciban clases en las diversas instituciones del sistema, lo cual significa
que 1 de cada 3 personas de nuestro pas es beneficiaria directa de sus servicios, porque cursa un grado o ao escolar
en alguno de los niveles e instituciones ubicadas en el territorio nacional.
La Educacin Primaria
El nivel primario es sin duda el tramo escolar ms difundido en el pas, an cuando es el que menos ha crecido en la
ltima dcada. Atiende 383,891 estudiantes bajo la orientacin de 15,307 docentes. Se trata de pequeas
instalaciones que tienen en promedio 131.0 estudiantes, 5.1 docentes, 5.2 aulas y 25 alumnos atendidos por un
docente. Son escuelas diseminadas en los 592 corregimientos y las cuatro Comarcas indgenas (Kuna Yala, Ember,
Kuna de Madugand y Ngobe Bugl ), que posee el pas.
El tamao de las escuelas vara segn la provincia. Por ejemplo, en la provincia de Panam se aprecia 239.9
estudiantes y 91.1 docentes por escuela, y 28 estudiantes por docente. En tanto que en Bocas del Toro el promedio
es de 111.5 estudiantes y 4.1 docente por escuela primaria, as como de 27 estudiantes por cada docente. Los Santos
en cambio, tiene 52.1 estudiantes y 2.6 docentes por escuela y por cada 20 alumnos existe un docente. La diferencia
con el segmento de educacin particular no es significativa, al observar, por ejemplo, que ste posee promedios de 7
docentes por escuela y 24 estudiantes por aula.
La comunidad percibe que la oferta de escuela primaria existe en una proporcin elevada en todas las comunidades.
Casi la totalidad de los nios de comunidades que no tienen escuelas asisten a la escuela primaria ms cercana.

16
Existen, no obstante, comunidades, principalmente indgenas que no poseen escuelas y que sus hijos tampoco asisten
37
a otra escuela, vindose afectados por la exclusin de este servicio.
La gran mayora de las personas de las reas rurales consideran que el nmero de escuelas primarias es suficiente
para atender la demanda de poblacin en edad escolar. Sin embargo, el 79% de los indgenas y el 49 % de los grupos
urbanos, no comparten esta opinin. Al referirse al personal docente, igualmente las comunidades indgenas perciben
que el nmero que se les asigna es insuficiente para atender sus necesidades. Esta opinin difiere de los otros grupos
rurales y urbanos que expresan que el personal docente es suficiente.
En cuanto a la infraestructura, existe una elevada percepcin que las condiciones que presenta (paredes, techo, pisos,
ventanas, etc.), en las reas urbanas y rurales, oscila entre muy buena y buena. En cambio los grupos indgenas y
reas de difcil acceso consideran que las condiciones fsicas de sus escuelas es calificada de regular y muy mala.
Una situacin similar presenta las aulas y el estado de las bancas y pupitres, a las que se refieren estos mismos
grupos como insuficientes y con falta de condiciones adecuadas para realizar la funcin educativa. Ms de la mitad
38
de las escuelas en las reas indgenas y de difcil acceso carecen de tableros o pizarrones en buenas condiciones.
Son estas mismas reas las que poseen escuelas que carecen en una elevada proporcin de agua potable, servicios
sanitarios y de electricidad.
La Educacin Media
Ha mostrado una expansin significativa, pero an no cubre reas importantes del sector rural pobre e indgena.
Unos 231,852 estudiantes eran atendidos, por unos 13, 247 docentes, en centros con un tamao medio de 514.0
estudiantes; 29.3 profesores por colegio y 18 alumnos por docente. El 45 % del total de los centros de media se
concentran en una sola provincia: Panam. En cambio, Bocas del Toro, posee solo el 0.05 % , Los Santos el 0.03 % y
Kuna Yala apenas el 0.01 %.
El acceso a la educacin media sigue siendo restringido para el 74% de las comunidades, especialmente las rurales,
indgenas y de difcil acceso que no poseen en su mayora estos servicios educativos. Esta situacin se ve agravada
por el alto ausentismo de los jvenes. As encontramos que solo en el 28.9%. de los centros escolares de media
asisten todos los jvenes. En el resto la inasistencia est asociada a la falta de inters de los padres de familia, la
39
situacin econmica del hogar, problemas de desintegracin familiar y desinters de los propios jvenes.
La Educacin Superior.
Las instituciones de educacin superior en Panam han registrado un movimiento progresivo en sus matrculas y en
las ofertas de carreras. Se estima que unas 110 mil personas realizaban estudios en universidades panameas en
1999. Significa un crecimiento en ms de diez veces la matrcula que exista en 1970. Cerca del 85% de la totalidad
de la matrcula universitaria corresponde a instituciones oficiales y dentro de ellas a una cuota importante a la
Universidad de Panam, que registraba 65,000 estudiantes. Las instituciones particulares aportan el 15 % de la
matrcula. La calidad en la formacin, el desarrollo de la investigacin y la innovacin tecnolgica, as como la
40
eficiencia en la gestin constituyen algunos de los problemas y retos ms importantes de este nivel.
Alfabetizacin y Capacitacin para el Trabajo.
Los programas de educacin de alfabetizacin existen en una cuarta parte de las comunidades urbanas y rurales y, en
menor cantidad, en las indgenas. En las comunidades de difcil acceso no existen programas de este tipo. Estos
programas son impartidos principalmente por el Ministerio de Educacin y por algunas organizaciones privadas
(iglesias, ONGs). Resulta paradjico que siendo el analfabetismo un problema que afecta con mayor rigor a los
indgenas y a los que viven en zonas de difcil acceso, sea precisamente en esas comunidades en las que se percibe
41
una menor presencia de programas para atender esta situacin.
Una situacin similar se presenta en los programas de capacitacin para el trabajo, que slo funciona en un 20% de
comunidades, siendo las urbanas y rurales las ms favorecidas, en cambio las indgenas y de difcil acceso las que
menos servicios de este tipo reciben. Las instituciones responsables de estos programas son esencialmente:
37

Ministerio de Economa y Finanzas-UNICEF. Panam. Percepciones Colectivas de la Comunidad. Panam. 2000. Pg.43.
Ibidem. Cuadro No 43.
39
MEF-UNICEF. Op.Cit. Cuadro 44 y Recuadro 19.
40
Bernal Juan Bosco. La Educacin Superior. Op.Cit. Pg.17.
41
Ibidem. Pg.48 y Cuadro 45.
38

17
INAFORP, iglesias, y ONGs. Esta situacin se contradice con los niveles de falta de educacin para el trabajo que
presentan estas comunidades, que son a su vez las que mayores niveles de pobreza muestran.
2.2. Los principios y fines que orientan actualmente la educacin panamea.
La direccin formal del sistema educativo panameo se encuentra establecida en la Constitucin Poltica y en la Ley.
La Constitucin Poltica de la Repblica de Panam consagra el derecho a la educacin y la gratuidad de la
educacin oficial. As por ejemplo, se establece que todos los panameos tienen derecho a la educacin y la
responsabilidad de educarse. El Estado organiza y dirige el servicio pblico de la educacin nacional y garantiza a
los padres de familia el derecho a participar en el proceso educativo de sus hijos. Se garantiza la libertad de
enseanza y se reconoce el derecho de crear centros docentes particulares. Los establecimientos de enseanza sean
oficiales o particulares, estn abiertos a todos los alumnos, sin distincin de raza, posicin social, ideas polticas,
42
religin o naturaleza de la unin de los progenitores o guardadores.
El Estado asume la responsabilidad de ofrecer una educacin gratuita en todos los niveles preuniversitarios y la hace
obligatoria en el Primer Nivel de Enseanza. La gratuidad implica que se le ofrecer al estudiante de Educacin
Bsica todos los tiles necesarios para el aprendizaje. Tambin establece la educacin laboral como una modalidad
educativa no regular, con programas de educacin bsica y capacitacin especial; as como la organizacin de
programas de promocin y educacin para grupos indgenas, ya que poseen patrones culturales propios.
En cuanto a la orientacin y sus contenidos, la Constitucin prev que la educacin es democrtica y fundada en
principios de solidaridad humana y justicia social. Reconoce que la finalidad de la educacin panamea es fomentar
en las y los estudiantes una conciencia nacional basada en el conocimiento de la historia y los problemas de la patria.
As mismo, establece que debe atender el desarrollo armnico e integral del educando dentro de la convivencia
social, en los aspectos fsico, intelectual y moral, esttico y cvico y debe procurar educacin para el trabajo til en
inters propio y en beneficio colectivo. Tambin define el carcter cientfico de la educacin, el uso de los mtodos
de la ciencia y la difusin de sus resultados en favor de la persona y la familia.
La Ley Orgnica considera como principio de la educacin que el ser humano es sujeto y objeto de la educacin y
que sta debe considerar los factores biopsicosociales de sus formacin y sus caractersticas, dentro del contexto
cultural. En ese sentido, es considerada como una inversin social que debe beneficiar a todos los estratos de la
43
sociedad, para lo cual se debe contar con el financiamiento necesario, tanto del sector oficial como particular.
Estos principios constitucionales y legales reflejan una concepcin de una educacin basada en los pilares del
humanismo, la equidad, la diversidad, el carcter cientfico y acento en la naturaleza humana de sus beneficiarios y
alcance social de sus resultados. La importancia del conocimiento, as como de los valores y actitudes est presente
en la definicin de la orientacin de la educacin
En este sentido, la base jurdica del sistema educativo panameo, es portadora de los elementos necesarios para
construir una visin articulada, democrtica y actualizada de la educacin. Sin embargo, sus normas no se han
desarrollado en una proporcin significativa. Actualmente, la mayor parte de las escuelas del pas se rige por normas
de los aos cincuenta, sesenta y ochenta. La Ley requiere ser adecuadamente implementada y, sobretodo, explicitada
en programas y proyectos viables y concertados que alcancen a la poblacin meta. Ello permitira asegurar una
educacin que contribuya a disminuir la marginalidad social, las desigualdades econmicas y elevar las condiciones
de bienestar y dignidad de los grupos de poblacin excluidos de las oportunidades del desarrollo humano.

2.3. La Nueva Estructura del Sistema Educativo.

Segn la Ley, el sistema educativo es visto como el conjunto de instituciones, entidades y dependencias que
desarrollan programas y ofrecen servicios educativos integrados y articulados coherentemente , dndole unidad y
42

Repblica de Panam. Constitucin Poltica de la Repblica de Panam.Panam. The Printing Store. 1995.
Se refiere a la Ley 47 de 24 de septiembre de 1946 Orgnica de Educacin, con las Adiciones y Modificaciones Introducidas
por la Ley 34 de 6 de julio de 1995.

43

18
continuidad al proceso de enseanza y aprendizaje, y abarca tanto las instituciones educativas que se cumplen en las
44
instituciones formales de enseanza, como las que se desarrollan fuera de stas . Esta definicin implica adems,
la interaccin eficiente de normas, organizaciones y proyectos, subordinada a un objetivo comn, destinado a ofrecer
educacin a toda la poblacin, segn sus necesidades y caractersticas fundamentales de la sociedad.
Como sistema tiene una entidad rectora que es Ministerio de Educacin, que es la responsable de coordinar con las
diversas instituciones del sector educativo y de la sociedad civil vinculadas a la educacin, para alcanzar los fines y
45
objetivos que se le asignado. Entre las instituciones del sector se cuentan: Las universidades y centros de estudios
superiores del pas, el Instituto para la Formacin y Aprovechamiento de los Recursos Humanos (IFARHU), el
instituto Nacional de Cultura (INAC), el Instituto Nacional de Deportes (INDE), el Instituto Nacional de Formacin
Profesional (INAFORP), el Instituto Panameo de Habilitacin Especial (IPHE), el Consejo Nacional de Educacin
Superior, las Confederaciones de Padres y Madres de Familia, las Asociaciones Estudiantiles y las Organizaciones de
Docentes
Diversos estudios realizados dan cuenta de los avances logrados en la administracin del sistema educativo, pero
observan tambin las dificultades que an persisten en lograr una organizacin suficientemente articulada y
cohesionada entre las instituciones del sector y su rgano rector. La distancia enorme que separa el Ministerio de
Educacin y las universidades, por ejemplo, es una caracterstica de este sistema. Lo mismo ocurre entre los diversos
niveles de la estructura administrativa del sistema, (Preescolar, Bsica, Media y Superior) lo que limita la realizacin
de una accin educativa en favor de los sectores ms pobres y con mayores riesgos sociales del pas.
La Estructura Acadmica del Sistema
Segn la nueva Ley(1995) el sistema educativo cuenta con una estructura acadmica compuesta por dos subsistemas:
el regular y el no regular. El subsistema regular comprende la educacin formal, escolarizada o sistemtica para
atender las necesidades educativas de la niez y la juventud Comprende tres niveles educativos: el Primer Nivel de
Enseanza o Educacin Bsica General , el Segundo Nivel o Educacin Media y el Tercer Nivel o Educacin
Superior.
La Educacin Bsica General comprende once aos gratuitos y obligatorios a partir de los cuatro aos de edad.
Est conformado por tres etapas: la Educacin Preescolar (dos aos), la Educacin Primaria (seis aos) y la
Educacin Premedia (tres aos). La aplicacin de esta nueva estructura permitira al pas elevar la escolaridad de la
poblacin, especialmente en los sectores con menor nivel educativo. Lamentablemente, actualmente la cobertura del
nuevo sistema se reduce a 110 centros pilotos que sirven para experimentar los planes y programas de estudio
recientemente diseados. Se ha previsto empezar a generalizar en el ao 2002, los resultados de la transformacin
curricular de este nivel en todo el pas. El reto que presenta este nivel se encuentra en la capacitacin del personal
docente, la distribucin de textos y materiales de enseanza y la organizacin y capacidad gerencial de las
instituciones, especialmente en las zonas rurales e indgenas caracterizadas por la dispersin de la poblacin, la
fuerte presencia de escuelas de aulas multigrado y la escasez de ofertas de Premedia (antes denominados primeros
ciclos).
La Educacin Media, de acuerdo con esta Ley, es gratuita, tiene una duracin de tres aos y se propone formar a
las personas para que prosigan estudios superiores o se inserten en el campo laboral en las tareas del sector
productivo, de acuerdo con sus aptitudes, intereses y demandas del desarrollo nacional. De ha establecido que sus
carreras son diversificadas y atienden a la poblacin entre 16 y 18 aos de edad. Sin embargo, este nivel an no se ha
renovado; sigue ofreciendo en general las mismas opciones y modalidades formativas con la estructura de hace un
cuarto de siglo; muchas de ellas con poca vinculacin a las necesidades y requerimientos actuales tanto de la
educacin superior como del mundo laboral. Durante los ltimos aos se han introducido algunas ofertas nuevas, en
unos pocos colegios del pas y ciertos cambios de carcter parcial en su funcionamiento, lo cual no ha impactado
suficientemente el resultado global de este nivel.
Para los grupos rurales e indgenas es un nivel con poco acceso debido a la limitada existencia de centros y
facilidades de estudios en esas reas (internados, transporte, becas, etc.). Urge una decisin y estrategia sobre la
implementacin de la nueva estructura organizativa y el funcionamiento de este nivel, de acuerdo con la Ley 34.
44
45

Repblica de Panam. Ley Orgnica... Op. Cit. Art. 8-A.

Ibidem. Art. 8-B.

19

La Educacin Superior tiene como misin la formacin profesional de alto nivel, la investigacin, la extensin y
difusin de la cultura nacional. La Educacin Superior se ofrece en establecimientos universitarios, no universitarios
y de postmedia. Este tercer nivel ha logrado en los ltimos quince aos, un crecimiento y diversificacin
extraordinarios de las universidades, especialmente con el surgimiento de instituciones particulares y la expansin
hacia el interior del pas, con una universidad y centros regionales universitarios.
Estas opciones educativas en general, estn fuera del alcance de los ms pobres. Igualmente, existe preocupacin por
la calidad y pertinencia de las carreras que ofrece; la escasa articulacin de este nivel con los niveles Medio y Bsico,
46
y el dbil desarrollo de la educacin postmedia no universitaria . Este tipo de educacin est llamada a constituir
una alternativa importante en la democratizacin del nivel y en las opciones formativas de las personas interesadas
en vincularse tempranamente al marcado de trabajo, con las competencias tcnicas que el pas y el sector productivo
demandan.
El Subsistema No Regular.
Adems del subsistema regular, el ms extendido y organizado del pas, la Ley prev tambin con el no regular, con
ofertas formales y no formales para atender y contribuir al mejoramiento de las condiciones personales y sociales de
la poblacin, para que continen estudios o se preparen para el trabajo productivo. Estas modalidades educativas son
orientadas y supervisadas por el Ministerio de Educacin y podrn ser desarrolladas en centros oficiales y
particulares.
Son modalidades no regulares la Educacin Inicial que sirve a la niez de 0 a 5 aos y ofrece estimulacin temprana
y atencin integral a los nios y nias para alcanzar su bienestar fsico, social, cognoscitivo y psicolgico. Esta
educacin atiende las necesidades nutricionales de los menores y fomenta la participacin de la familia y la
comunidad. Los COIF en los centros urbanos y los CEFACEIS en las reas rurales e indgenas funcionan dentro de
este esquema. Si embargo, pese al esfuerzo realizado, los nios y nias pobres tienen poco acceso y beneficio a esta
importante etapa de su educacin. La Educacin Inicial sigue beneficiando mayoritariamente a los grupos urbanos y
de mejores ingresos.
La Educacin de Jvenes y Adultos, est orientada a ofrecer oportunidades educativas a la poblacin de 15 aos y
ms que no ha tenido acceso a la enseanza regular o que habindola iniciado, por diversas razones no logr
completarla. Es una educacin que ofrece oportunidades a los grupos rurales y urbano marginales afectados por la
pobreza, que plantea utilizar modalidades presenciales y a distancia, con jornadas diurnas y nocturnas, en atencin a
las caractersticas de las personas beneficiarias de estos servicios. Cuenta con tres niveles: el primero que atiende la
alfabetizacin, la educacin primaria y la educacin premedia; el segundo la educacin media y el tercero la
educacin superior. Es una alternativa de gran potencial para atender el rezago educativo de los grupos ms pobres.
Sin embargo, este tipo de educacin se encuentra insuficientemente desarrollada en el pas; se carece de planes y
programas de estudio actualizados y de estrategias modernas de atencin. Algunos proyectos como el de ABC de
alfabetizacin, los Centros de Educacin Laboral, otros centros nocturnos para jvenes y adultos, lo mismo que la
posibilidad de crear el sistema de certificacin por competencia y madurez, son expresiones que pueden ofrecerle
viabilidad a esta importante vertiente de formacin.
Como parte de la educacin no regular se encuentra tambin la Educacin Especial, destinada a satisfacer las
necesidades de aprendizaje de las personas que por sus condiciones fsicas, sensoriales, mentales o sociales, no
pueden recibir la educacin mediante el subsistema regular. Esta modalidad educativa favorece la equidad al
proponerse utilizar el enfoque de educacin inclusiva para atender la diversidad. La poltica educativa de esta rea
fue asumida recientemente por el Ministerio de Educacin, a partir de la Ley 34 de 1995 y la Ley 22 de septiembre
de 1999, sobre educacin inclusiva. Los programas de esta modalidad educativa son atendidos, en gran parte, por el
Instituto Panameo de Habilitacin Especial (IPHE), una institucin con medio de siglo de existencia, que ha
representado un modelo de atencin de la poblacin excepcional, en la regin latinoamericana.
El desafo de esta educacin apunta a consolidar el programa de integracin e inclusin de estudiantes con
necesidades educativas especiales, dentro de aulas regulares de los centros escolares del pas, en el marco de la
46

Bernal Juan Bosco. La Educacin Superior en Panam. Situacin, Problemas y Desafos. Banco Mundial (Documento de
trabajo sujeto a revisin). Panam. 2000.

20
enfoque de atencin a la diversidad. Esta poltica demanda un gran esfuerzo de capacitacin docente, sensibilizacin
de los padres y de organizacin de los apoyos tcnicos y materiales que aseguren el eficaz cumplimiento de estos
programas.
La Educacin Particular.
El Estado panameo ha establecido constitucional y legalmente el funcionamiento de centros escolares de carcter
particular, administrados por entidades privadas. En principio, estos establecimientos estn abiertos a todos los
estudiantes sin distingos de raza , posicin social, ideas polticas, religin o naturaleza de la unin de los
progenitores. Este sector de la educacin contribuye a complementar la accin del Estado en la educacin y favorece
la libertad de opciones que tienen las familias en la formacin de sus hijos. Alrededor del 13% del total de la
matrcula de todos los niveles de enseanza preuniversitarios, es atendida por establecimientos particulares, que
tienen mayor cobertura en el Preescolar y la Media y menor en Primaria.
Este servicio es fundamentalmente urbano, con mayor concentracin en las ciudades de Panam y Coln. Regiones
escolares como Darin, San Blas y Panam Este, lo mismo que las comarcas indgenas, carecen de instituciones
escolares particulares. La calidad de la educacin tiende en general ser mejor en las escuelas particulares, an cuando
algunos centros de este tipo tienen rendimientos similares o por debajo de los que muestran centros de educacin
oficial. Con frecuencia son organizaciones ms abiertas a la innovacin y a la aplicacin de nuevas tecnologas, que
son restrictivas en los otros centros escolares, debido a los cambios en la poltica y al peso burocrtico del sistema.
Otras ofertas educativas.
Adems de las instituciones de educacin formal y no formal descritas, el pas cuenta con un conjunto de
instituciones y programas destinados a la formacin profesional, que asume un carcter no escolarizado e informal,
an cuando, muchas de sus ofertas son sistemticas y acreditadas debidamente. Dentro de las instituciones ms
importantes se encuentra el Instituto Nacional para Formacin Profesional (INAFORP). Esta dependencia ofrece
formacin tcnico ocupacional en centros fijos y en acciones mviles, en las ms diversas reas (agropecuaria,
pesquera, artesana, textil, construccin, madera, electricidad, gastronoma, entre otras.), en las instalaciones que
posee en las diferentes provincias. Un promedio de 14 mil personas egresaron entre 1995 y 1999, de sus diferentes
47
cursos. Se prev que esta institucin ample y actualice su cobertura y sus programas con la participacin de
organismos privados que se interesen en la capacitacin de la mano de obra.
Otras instituciones como el MIDA y el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral tienen acciones de capacitacin
que benefician a sectores de poblacin pobre y desocupada. Igualmente, los medios de comunicacin social podran
jugar un papel ms constructivo en la formacin de las capacidades humanas en el pas, siempre que su
programacin estimulara la adquisicin de conocimientos, el desarrollo de destrezas y el aprendizaje de valores
positivos para el desarrollo humano, y desalentara los mensajes que destacan la violencia, la delincuencia y la
deshonestidad, como conductas socialmente correctas. En esta esfera conviene ponderar la misin que cumplen
Canal 11, Radio y Televisin Educativa, FTV, Canal 5, y Radio Nacional que constituyen vas, en el marco de la
educacin no formal e informal, de gran alcance para el desarrollo de las competencias y capacidades humanas y
sociales en favor de los grupos de menor ingreso y bajo perfil de organizacin y participacin en el pas,
particularmente del sector urbano y con acceso a estos medios.

2.4. Evolucin reciente de los cambios educativos.

La historia de la educacin panamea cuenta con algunos hitos de espritu transformador, que intentaron propiciar
condiciones para lograr una mejor adecuacin de las estructuras y servicios educativos a las necesidades e
imperativos de la poblacin pobre y marginada, en ciertos momentos de la vida del pas.
En esta perspectiva se cuentan los esfuerzos destinados a democratizar la alfabetizacin y la enseanza primaria y
media, a renovar los contenidos de los planes y programas de estudio, a dinamiza y modernizar los mtodos y
47

Contralora General de la Repblica. Panam en Cifras. Cuadro 511.06. Pg 274.

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tcnicas de enseanza; a lograr una mejor relacin entre educacin y trabajo y ofrecer mejores recursos para la
enseanza de las y los estudiantes, especialmente de las reas rurales e indgenas.
La Reforma Educativa.
Se conoce con este nombre a un movimiento educativo que se gener en el marco de las polticas impulsada por el
gobierno que accedi al poder mediante el golpe militar de 1968. Este movimiento reconocido por su carcter
integral y vinculacin a un modelo de desarrollo econmico y social, propuso cambios en todas las esferas y niveles
del sistema educativo. Entre los cambios ms importantes promovidos por la Reforma Educativa, que estn
vinculados a los sectores rurales e indgenas, lo mismo que a la formacin para el trabajo, se pueden sealar los
48
siguientes:
- La creacin de los ciclos bsicos de produccin.
- La nuclearizacin de las escuelas rurales e indgenas para asegurar mayor cobertura y eficacia en la
prestacin de sus servicios.
- La aplicacin del principio estudio-trabajo en los centros escolares en todos los niveles del sistema.
- La comunidad como fuente del currculo.
- La formacin de docentes y elaboracin de textos para reas indgenas.
- La creacin de los bachilleratos cientficos con instrumentacin tecnolgica
- Los centros de orientacin infantil y familiar (COIF).
- La campaa de alfabetizacin (1975).
- La creacin de centros nocturnos de Educacin Laboral para jvenes y adultos.
La Reforma Educativa logr transformar alrededor del 50% de las escuelas del pas. En 1979 fue derogada despus
de manifestaciones de grupos de educadores, polticos y empresarios que se oponan a su aplicacin. Las autoridades
del momento optaron por volver a los planes y programas de estudio de 1961 y algunos de 1957, as como a las bases
jurdicas de la Ley Orgnica de Educacin de 1946 y a los propsitos de la educacin de 1951(Trabajo, salud, hogar,
democracia, recreacin y tica). Por carecerse de una evaluacin cientfica, el pas no pudo conocer el impacto de la
Reforma en la educacin de la poblacin.
La Modernizacin de la Educacin Panamea.
Entre 1995 y 1999, el Ministerio de Educacin promovi, sustentado en la nueva ley 34, una serie de cambios
destinados a modernizar la educacin del pas, en el marco de las polticas de modernizacin del Estado panameo.
Muchos de estos cambios apuntaron al desarrollo de las polticas de mejoramiento de la equidad, la calidad, la
49
eficiencia y participacin del sistema educativo. La modernizacin educativa apunt a generar transformaciones en
reas importantes del desarrollo de la educacin panamea, en atencin a los grupos ms pobres, como son:
50
- La transformacin curricular, en todos los niveles del sistema.
- La elaboracin de libros de texto y guas didcticas para los estudiantes ms pobres del pas.
- La capacitacin continuada del personal docente.
- El desarrollo de los Centros familiares y Comunitarios de Educacin Inicial (CEFACEI), en el rea rural e
indgena.
- La transformacin de las escuelas de aula multigrado, mediante el proyecto Escuela Nueva, Escuela
Activa.
- El proyecto de Madres Maestras, en las reas rurales e indgenas.
- Ampliacin de los programas del vaso de leche, la galleta nutritiva y la merienda escolar.
- La descentralizacin de la educacin, mediante la creacin de las Juntas Educativas Regionales y Escolares.
(Ley 28 del 1 de agosto de 1997)

48

Sobre el movimiento de reforma educativa ver entre otras fuentes, las siguientes: Repblica de Panam. Informe General
Comisin de Reforma Educativa. Ministerio de Educacin. 1971. Tambin: Francisco Cspedes, Ismael Garca, Vicente Bayard,
Miguel Meja Dutari, Carlos M. Ariz y Rafael Moscote. Informe Sobre la Reforma Educativa. Panam, Noviembre de 1979.
49
Repblica de Panam. Estrategia Decenal de Modernizacin de la Educacin Panamea.1997-2006. Panam 1997.
50
Segn la programacin establecida en 1997 se elaboraran los programas de Educacin Inicial (4y5 aos) , I,II yIII de Primaria
y el sptimo grado, que seran validados y evaluados en 1998. En 1999 se elaboraran los de IV, V y VI de Primaria y los de 8, 9,
10, 11 y12 grados..

22
-

Impulso al mantenimiento preventivo de la infraestructura escolar en las reas rurales, con participacin de
los padres y madres de familia.

Se esperaba lograr un esfuerzo concertado de este proyecto mediante la Estrategia Decenal de Modernizacin de la
Educacin Panamea (1997-2006), con el respaldo que ofreca el Pacto Nacional por la Modernizacin de la
Educacin Panamea, que fue firmado por partidos polticos, dirigentes gremiales, padres de familia, estudiantes,
iglesia, clubes cvicos, entre otros.
Estas acciones han contado con financiamiento internacional mediante crditos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Gobierno de Espaa, as como aportes del Estado panameo. Muchas de
estas iniciativas fueron suspendidas y sometidas a revisin por la administracin gubernamental que inici su gestin
en septiembre de 1999; otras continuaron su ejecucin con ajustes.
La Agenda Educativa 2000-2004.
El gobierno actual elabor en 1999 la Agenda 2000-2004, en la que se consignan las orientaciones y actividades que
el Ministerio de Educacin impulsar en los prximos aos para mejorar la educacin. Esta Agenda, tambin
conocida como Transformacin Educativa, centra su atencin en la ampliacin de la cobertura, el mejoramiento de
la calidad y el fortalecimiento institucional del sistema. En ese marco, el Ministerio de Educacin trabaja en las
siguientes acciones fundamentales, que estn vinculadas a los sectores pobres:
- Ampliacin de los programas CEFACEI y Madre a Madre, para la educacin inicial.
- Revisin y ajuste de la transformacin curricular. (De los planes y programas de estudio del perodo de
gobierno pasado).
- Campaa de alfabetizacin Leyendo en el Nuevo Milenio
- Distribucin de textos escolares, guas docentes, anaqueles de bibliotecas, cuadernos de trabajo.
- Alimentacin y nutricin escolar (Leche, galleta nutritiva y crema enriquecida).
- Produccin de alimentos y huertos escolares.
- Perfeccionamiento docente en el nivel nacional y regional.
- Rehabilitacin de la infraestructura escolar.
Los proyectos descritos son iniciativas adicionales que complementan la compleja labor del Ministerio de
Educacin. Como puede observarse, muchas de estas acciones coinciden con las que se impulsaron en el marco de la
51
Estrategia Decenal de Modernizacin Educativa.
2.5. Concertacin Social y Educacin.
Tal como se expuso en el captulo anterior, una de las lecciones ms reveladoras de la experiencia de cambio
educativo en Amrica Latina, la representa los acuerdos y consensos entre los diferentes actores de la educacin.
Esta leccin se sustenta en el reconocimiento de considerar la educacin como una responsabilidad de toda la
sociedad, y no exclusivamente de un Ministerio, gobierno o los educadores, an cuando todos ellos tienen un deber
indeclinable que cumplir en este campo. As, Estado y sociedad tienen un compromiso con la formacin de las
actuales y nuevas generaciones, que implica voluntad y participacin decidida de estos actores en las tareas
educativas del pas.
En este sentido, la conveniencia de lograr la participacin de los diversos sectores de la vida nacional en las tareas
educativas, se aprecia como un imperativo de nuestros tiempos, pues consolida la vida democrtica del pas y de sus
instituciones, al lograr que las personas participen en la solucin de los problemas y asuntos que les conciernen.
Tambin permite incorporar al anlisis y atencin de los problemas los puntos de vista y percepciones de los diversos
sectores de la a comunidad nacional y educativa, con lo cual se ampla la visin y fortalece el compromiso con la
educacin. Igualmente, favorece el aporte de recursos para satisfacer necesidades e impulsar proyectos educativos,
que por la va tradicional del Estado y el Ministerio de Educacin, se postergara su atencin.
51

Repblica de Panam. Agenda Educativa. Programas, proyectos y acciones estratgicas. 2000-2004. Ministerio de Educacin.
Diciembre 1999.
Repblica de Panam. Transformacin Educativa. Ministerio de Educacin. 2000.
Ministerio de Educacin. Informe de actividades Ms relevantes Ejecutadas Durante el Ao 2000. Panam. Junio de 2001. Pgs.
24-26.

23

Es as como la concertacin de estrategias y acciones educativas con el personal docente, por ejemplo, permitira
que ellos intervinieran conociendo a fondo los cambios y aportando sus criterios profesionales en apoyo a una
gestin pedaggica e institucional ms autnoma y eficaz, en la que se sientan comprometidos con sus resultados. Es
difcil pensar en reformas en educacin sin la participacin consciente y comprometida de los educadores en su
ejecucin, por ser ellos los artfices de esas transformaciones en el nivel de aula y de centro escolar.
En el caso de Panam, la concertacin educativa con gremios docentes, se aprecia como estratgica, visto el papel
beligerante que histricamente han tenido en la viabilidad de las polticas educativas del pas. Actualmente existen
tres organizaciones gremiales nacionales: Magisterio Panameo Unido; Asociacin de Profesores de Panam y la
Asociacin de Maestros Independientes. Tambin existen gremios docentes en cada una de las provincias, que
funcionan de manera autnoma o como captulos de las asociaciones nacionales.
La participacin de los empresarios es vista como un factor importante en las tareas de formacin del recurso
humano en casi todos los pases de la regin. Los procesos de globalizacin y la competitividad en los mercados
internacionales han contribuido a crear en el sector empresarial una mayor conciencia acerca de la ventaja de poseer
un capital humano formado con las capacidades para desenvolverse apropiadamente en el mundo laboral. En
Panam la preocupacin de este segmento de la sociedad en las acciones educativas, ha mostrado un incremento
importante. Su participacin se ha reflejado en el debate y elaboracin de propuestas para el mejoramiento de la
educacin, la creacin de organismos especializados para el tratamiento de los temas educativos, la colaboracin en
52
el financiamiento de proyectos e instituciones educativas y otras formas de cooperacin.
Organismos como el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), el Consejo del Sector Privado para la
Asistencia Educacional (COSPAE), la Fundacin del Trabajo, la Asociacin Panamea de Ejecutivos de Empresa
(APEDE), la Cmara de Comercio e Industria, la Unin de Centros Educativos Particulares, son algunos ejemplos de
entes del sector empresarial que intervienen en polticas y programas educativos. Igualmente, existen empresas que
han asumido compromisos con el financiamiento y desarrollo de proyectos educativos en diferentes lugares del pas
mediante acciones como: becas, asistencia tcnica, dotacin de mobiliario, construccin de edificios escolares,
53
capacitacin laboral, capacitacin de docentes, suministro de textos y tiles escolares, entre otros.
La familia tiene un compromiso importante con la educacin. A ella la Constitucin Poltica les asigna el deber y el
derecho de velar y trabajar por la educacin de sus hijos e hijas. Para cumplir con este mandato, en Panam existen
asociaciones de padres y madres de familia, tanto en las escuelas primarias como secundarias. Tambin se han
creado federaciones y confederaciones de padres y madres de familia en el nivel provincial y nacional, que
intervienen en la definicin de polticas y el impuso de proyectos de mejoramiento de la educacin. Este sector tiene
un gran potencial colaborativo y puede jugar un papel de extraordinaria importancia en los cambios educativos.
Desde el punto de vista de las asociaciones de los trabajadores organizados, existe igualmente un inters creciente
en la educacin. Sus organizaciones sindicales tienden a reconocer en la formacin y capacitacin un medio esencial
para la promocin del trabajador y su adaptacin a los cambios rpidos que experimenta el mundo laboral. Tambin
perciben en una educacin de calidad, un mecanismo movilizador capaz de contribuir a mejorar el nivel de vida de la
familia. En Panam cada una de las centrales sindicales, as como el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados
(CONATO) que las agrupa, y la Fundacin del Trabajo, que integra empresarios y trabajadores, han realizado
estudios, debates y participado en congresos, eventos y comisiones sobre el tema de la transformacin de la
educacin.
Las fundaciones y organizaciones no gubernamentales (ONGs), un fenmeno organizativo relativamente reciente
en nuestro medio, ha mostrado especial vocacin por la educacin en el nivel comunitario y nacional en la atencin
de grupos especficos de poblacin: mujeres, campesinos, nios de la calle, indgenas, adultos mayores, trabajadores,
grupos pobres, niez discapacitada, entre otros. Muchas fundaciones y ONGs panameas tienen objetivos educativos

52

Un estudio interesante sobre este tema puede encontrase en: PREAL-Unin de Centros Educativos Particulares. Participacin
del Sector Privado Panameo en el Mejoramiento de la Educacin. Panam.2001.
53
Un ejemplo importante en este sentido lo ofrece la Fundacin Gabriel Lewis Galindo, que trabaja en nueve escuelas de cuatro
provincias en la dotacin de equipo informtico y en la capacitacin continuada de directores y docentes. Se ha propuesto para el
perodo 2002-2003 un plan para capacitar 10,000 docentes y beneficiar a 300, 000 estudiantes.

24
y algunas de ellas desarrollan experiencias educativas innovadoras dentro de su rea de actividad, en las que la
54
promocin humana y la participacin se cuentan entre sus recursos estratgicos ms importantes.
Las iglesias tienden a tener un lugar importante en el debate y la bsqueda de alternativas educativas. La Iglesia
Catlica en Panam, por ejemplo, histricamente ha intervenido en los cambios de planes y programas de estudio,
esencialmente en los aspectos de la enseanza de la religin y los valores, y ha participado con frecuencia en
comisiones que estudian y proponen cambios a la educacin nacional. Existe una Asociacin de Colegios Catlicos
que trabaja por los fines educativos y la Conferencia Episcopal, un ente que integra los obispos catlicos, que
generalmente aporta puntos de vista en relacin con la educacin y la sociedad. Igualmente, iglesias como la
Episcopal, Ortodoxa Griega, Hebrea, Metodista, Evanglica, Bautista tienen una visin sobre la educacin, poseen
colegios y participan en acciones educativas comunitarias.
El gobierno representa un sector fundamental en la concertacin educativa, pues tiene una responsabilidad
sustantiva en las polticas, administracin y financiamiento de la educacin nacional. De un gobierno centralizador
de la gestin educativa, se tiende a pensar en gobiernos que otorguen mayores facilidades a los entes subordinados y
a los sectores y actores sociales para que intervengan en las decisiones conducentes a resolver los problemas
educativos y a dotar de mayor eficacia el sistema. La necesidad de formular polticas que trasciendan los perodos
gubernamentales, es parte tambin de las nuevas demandas que se le formulan al Estado moderno.
Los sectores descritos son parte del capital social que el pas puede poner al servicio de la educacin, especialmente
de los sectores ms pobres. Una va de lograrlo es mediante una concertacin nacional en beneficio de una educacin
con equidad y calidad. Un ejemplo para destacar en este sentido, lo constituye el Pacto Nacional por la
Modernizacin de la Educacin Panamea, firmado el 21 de enero de 1997, en el marco del Magno Congreso por la
Modernizacin de la Educacin.
Los firmantes del Pacto coincidan en que la modernizacin de la educacin requiere ser asumida como la inversin
social ms importante para cambiar el futuro del pas, por lo cual debera constituir una poltica prioritaria de Estado
y sociedad, ejecutada con una visin de largo plazo, con el consenso y la participacin activa y comprometida de
55
todos los actores y sectores sociales. Con este Pacto se pretenda ofrecerle viabilidad poltica y social a la
Estrategia Decenal de Modernizacin de la Educacin y asegurar el desarrollo de la nueva Ley de educacin. Sin
embargo, actualmente estos compromisos se han debilitado y el Ministerio de Educacin ha asumido parcialmente su
responsabilidad de implementar las polticas y acciones contenidas en la Estrategia.
A mediados del ao 2001, se observa el surgimiento de cuatro iniciativas destinadas al estudio y elaboracin de
alternativas de mejoramiento de la educacin. La Comisin de Transformacin de la Educacin creada por el
56
Gobierno Nacional, las Mesas de Dilogo de PREAL , la Comisin de Educacin del Municipio de Panam y el
Foro de la Educacin Panamea, de la Asamblea Legislativa, tienen como elemento comn construir un espacio de
dilogo y consenso acerca de los cambios que requiere la educacin nacional. Esta es una seal positiva el sendero
de la educacin panamea. Se espera que estas iniciativas encuentren mecanismos de coordinacin que permitan
poner las capacidades, voluntades e inters de estos grupos e instituciones, al servicio de un proyecto de
mejoramiento de la educacin nacional. La concertacin parece ser la mejor va para lograr este trascendente
propsito.
3.-ACCESO Y CONTINUIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVO.
En el Captulo segundo se pudo analizar el tamao y la capacidad del sistema educativo panameo y las desiguales
oportunidades que ofrece a la poblacin, segn su origen social y geogrfico. En esta parte del informe se exponen
los resultados del estudio de esas oportunidades educativas, no solo en cuanto al acceso, sino tambin en relacin
54

En un taller realizado por el Grupo de Educacin del INDH, en junio de 2001, fueron presentadas unas 15 experiencias
educativas innovadoras, mayoritariamente a cargo de ONGs.

55

El Pacto Nacional por la Modernizacin de la Educacin fue suscrito por representantes de unas 50
organizaciones, entre ellas los gremios docentes, cuatro partidos polticos, el sector empresarial y sindical, los clubes
cvicos, padres y madres de familia, el gobierno, UNESCO.
56
Estas Mesas de Dilogo estn basadas en las recomendaciones de la Comisin Centroamericana para la Reforma
Educativa, Programa de la Reforma Educativa en Amrica Latina(PREAL). Maana es Muy Tarde. 2000.

25
con las posibilidades de la poblacin de continuar y mantenerse con xito en el sistema, as como los factores que se
asocian a este proceso.
3.1. Las Disparidades en la Alfabetizacin.
Segn el Censo del ao 2000, la poblacin alfabetizada de 10 aos y ms de edad, era de 92.2%, lo cual represent
un ligero incremento respecto de 1990, que fue de 88.7%. En su conjunto, la poblacin femenina tena menor nivel
(91.8%) de alfabetizacin que los hombres (92.9%), diferencia que se mantiene constante a lo largo la dcada.
El grupo con mayor nivel de alfabetismo corresponde a las personas situadas entre los 15 y 19 aos de edad
(96.2%), en tanto que las personas de 25 aos y ms de edad, reflejaban el nivel educativo ms bajo (90.3%). As
mismo, las provincias que se ubican con el mayor nivel educativo son: Panam (97.2%), Coln (96.2%) y Cocl
(93.9%). En cambio, los ndice ms bajos se encuentran en Darin (76.9%), Bocas del Toro (83.1%) y Veraguas
(84.8%).
A nivel nacional, la poblacin indgena sigue ocupando la posicin ms baja en los ndices de alfabetizacin y dentro
de ella, la que vive en la Comarca Ngbe Bugl, en donde slo alrededor de la mitad est alfabetizada (54.1%),
mientras que en la Kuna Yala (61.5%) y la Ember (65.5%), representa cerca de dos tercios la poblacin instruida.
En estas comarcas la diferencia en la alfabetizacin entre hombres y mujeres es notoria, la cual pude llegar a reflejar
57
hasta un 20% de disparidad. En las provincias estas diferencias oscilan entre 5.2% (Bocas del Toro) y 0.9%%
(Veraguas).
Las tasas de alfabetizacin crecieron durante la dcada con mayor rapidez en Bocas del Toro (de 68.8% a 83.1%) y
ms lento en Coln (2.3%) y Panam (2%). En el resto de las provincias este crecimiento oscil entre 9 y 5%. Esto
puede quizs explicarse a partir de los dficits educativos existentes. En las reas donde fue mayor el dficit, el
progreso fue igualmente ms grande; en donde se haba cubierto ampliamente la demanda educativa este avance fue
menor.
Segn la encuesta de Niveles de Vida (ENV-1997), la poblacin alfabetizada representaba el 92.2%. Sin embargo, en
los pobres representaba el 83.0%, y en los pobres extremos apenas el 75.%. En la poblacin rural indgena cubra
solo el 61.5% , en la rural no indgena el 81.3%, en tanto que en los no pobres urbanos era de 98.3%.(Ver grfico
No3)

57

Segn el Censo de 2000, la mujeres Ngbe Bugl alcanzaron 44.7% de alfabetizacin, en tanto que los hombres 64.1%.

26

Grfico3. Panam: alfabetismo en la poblacin de 10 aos y ms

120
100

Porcentaje

80
60
40
20
Total
Hombres
Mujeres

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Area/Nivel de pobreza

La mujer indgena padece la menor alfabetizacin, tanto entre los pobres extremos (50.8%) como entre los pobres
totales (51.2%) Esta situacin parece reflejar la estrecha relacin existente entre pobreza y alfabetismo de la
poblacin, as como entre alfabetizacin y poblacin femenina indgena.
3.2. Las Desiguales Tasas de Escolarizacin.
Esta informacin permite conocer de modo apropiado el nmero de personas en edad de cursar un nivel educativo
dado, que se encuentren efectivamente matriculadas y cursando sus estudios en ese nivel. Posibilita, en ese sentido,
medir el esfuerzo realizado por el pas en materia de educacin, para los distintos grupos de poblacin y conocer las
disparidades que pueden registrarse en ese proceso.
As encontramos que segn la ENV-1997, la tasa bruta de escolarizacin en educacin Preescolar (4-5aos) era para
el conjunto del pas de 42.0%. No obstante, la tasa neta era de solo 32.2%; para el rea urbana de 47.6 %, la rural no
indgena de 21.6% y para la rural indgena de 11.4%. Sin embargo, para los pobres en total, la tasa disminuy a
18.1%, afectando a todas las categoras de pobres.
La tasa neta de escolarizacin en educacin Preescolar es ms crtica para los pobres extremos, en donde el ndice
fue de slo 9.2%, con mayor acento en la poblacin rural indgena que fue apenas de 7.9.%. En este nivel la

27
poblacin no pobre alcanz 47.6% de escolaridad, beneficiando especialmente a los no pobres urbanos (51.5%). Este
nivel que pasa a ser parte de la Educacin Bsica General, se encuentra insuficientemente diseminado en las reas
rurales e indgenas, y tiene poca proyeccin en la poblacin pobre del pas. (Ver grfico No4).

G r fic o 4 . C o b e r tu r a p o r n iv e l d e
e d u c a c i n (t a s a n e ta e n % )
1 0 0 .0
9 0 .0
8 0 .0

Porcentaje

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6 0 .0

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0 .0

A r e a /N iv e l d e p o b r e z a

La Educacin Primaria es el nivel de mayor cobertura y alcance en la poblacin. La tasa bruta registrada fue de
107.1%. Sin embargo, la tasa neta alcanz 92.3 en la poblacin de 6 a 11 aos de edad. Los grupos urbanos lograron
ndices mayores (94.0%), mientras que los rurales pobres (91.6%) y los rurales indgenas en pobreza extrema
(81.9%), mostraron los niveles ms bajos de escolaridad.
El nivel secundario de educacin mostr una tasa bruta de escolarizacin de 73.9%., llegando a ser en los no pobres
urbanos de 84.7%. La tasa de escolaridad neta en este nivel, para la poblacin de 12 a 18 aos de edad, en el
conjunto del pas fue de 62.2%, pero en los grupos urbanos no pobres registr un ndice de 84.7%. Por el contrario,
en los grupos rurales pobres alcanz solo 36.7% y en los pobres extremos el 19.0%. Este nivel tiene un mayor
desarrollo en el primer ciclo, que se conoce en la Ley 34 como Premedia y es de menor alcance en el segundo ciclo,
que pasa a ser Enseanza Media. La ampliacin de la cobertura y la reforma de este nivel se observa como
prioritario.
La Educacin Superior ha mostrado una tasa bruta nacional de 34.3%, con un significativo incremento en los
grupos urbanos no pobres, que benefici en un 57.0%. La tasa neta para la poblacin entre 18 y 25 aos de edad fue
de 21.1%, favoreciendo con un 34.7% a los grupos urbanos no pobres. La poblacin pobre logr apenas una
cobertura del 2.7% y los pobres extremos de 0.8%. En este grupo, la poblacin rural indgena no tuvo ninguna
participacin en los beneficios de la educacin superior.
La situacin es un poco similar al panorama que nos ofrece la poblacin de 6 aos y ms por nivel de instruccin. En
ese sentido, segn el Censo de 2000, los grupos con ningn grado de instruccin se concentran principalmente en las
Comarcas Indgenas (Ngbe Bugl, 41.6%), en las provincias de Bocas del Toro (18.5%) y en Darin (21.4%). En
todas estas reas, las mujeres presentan una situacin desfavorable respecto de los hombres.

28
Para el mismo ao, en el otro extremo y, en sentido contrario, con algn grado de universidad, se registr el 10.5%, y
con estudios de postgrado, maestras y doctorado, el 0.9% de la poblacin. En estas categoras las provincias de
Panam (14.2%), Chiriqu (8.9%) y Coln (8.4%), presentaron los mayores ndices. Las comarcas, por su parte,
mostraron los ms bajos, Kuna Yala (1.3%), Ember (0.6%), y Ngbe Bugl (0.3%). La participacin de las
comarcas en postgrados es nula, y de casi ninguna significacin en el resto de las provincias , exceptuando Panam
(1.3%). As resulta interesante advertir que, a medida que aumenta el nivel educativo de la poblacin, la
participacin de la mujer es mayor que la de los hombres, en todas las reas, excepto en las comarcas indgenas. Por
ejemplo, mientras que el 9% de los hombres tena algn ao de universidad, en las mujeres esta proporcin era del
12.0%.
El promedio de aos aprobados, permite igualmente conocer la forma como se distribuye el capital educativo en el
pas. Segn el Censo de 2000 el promedio de aos de estudios aprobados por la poblacin en su conjunto era de 7.5,
es decir, un poco ms de la escolaridad primaria. Las mujeres se encontraban sobre el promedio (7.6) y los hombres
un poco ms bajo (7.3). El cambio durante la dcada fue poco significativo (0.8), ya que en 1990 el promedio de
aos aprobados era de 6.7 grados. Las provincias de Panam y Coln se encuentran por encima del promedio
nacional (8.7 y 7.8), mientras que el resto, oscila entre 4.3 (Darin) y 7.0 grados aprobados (Chiriqu). Las comarcas
tienen promedios por debajo de 3.6 grados (Kuna Yala) es decir, la mitad del promedio nacional.
Cuando se aprecia el promedio de aos de estudio aprobados, segn la ENV- 97, se destaca que la poblacin de 25 a
39 aos de edad tiene 9.6 grados de escolaridad. Sin embargo, los grupos pobres tiene 6.3 y los pobres extremos solo
4.8. Los grupos pobres indgenas alcanzan apenas 3.5 grados, en tanto que la poblacin no pobre posee 11 grados
aprobados.
Cuando comparamos esta situacin con lo que acontece a nivel mundial, se puede observar que, mientras existen
grupos en Panam que poseen indicadores educativos similares o cercanos a los pases de desarrollo humano alto,
tambin encontramos personas con situaciones educativas tan precarias como las que presentan pueblos que estn en
la escala inferior de desarrollo humano bajo. (Ver grfico No5).
Es interesante observar que la educacin al igual que otros tipos de capital social y econmico, se encuentra
desigualmente distribuido en el pas y entre los grupos humanos. Los grupos urbanos de mayor ingreso, son en

Grfico 5. Aos de estudio aprobados (grupos de edad)

12
Aos de estudio

10

12-17aos

18-24 aos

25-39 aos

40 aos y +

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Area/Niv. de pobreza

general, los que acceden a los mayores niveles de educacin y presentan los ndices ms altos de escolaridad. En
sentido contrario, a mayor ruralidad y pobreza, menor nivel de escolaridad. La accin a favor de estos grupos
demanda de una estrategia y voluntad poltica especiales.

29

3.3. La Eficiencia Interna.

Una forma de conocer el rendimiento del sistema educativo, en la perspectiva de insumo/producto, la ofrece el
estudio de la eficiencia interna, mediante el seguimiento de una cohorte hipottica de estudiantes, desde su ingreso al
primer ao, hasta su graduacin del nivel, en el perodo correspondiente. Este estudio permite conocer el nmero de
58
graduados al trmino de seis aos, de los desertores, promovidos y repitientes.
Un anlisis realizado en la cohorte de 1990, permiti conocer, por ejemplo, que en primaria, de cada 1000 alumnos
matriculados en primer grado, se graduaban 419, sin reprobar en el ao 1995. Despus de tres aos lectivos, el
nmero de graduados era de 805 alumnos, que incluan alumnos repetidores. Este estudio permiti conocer tambin,
que para obtener una persona graduada en primaria se requiere 7.4 aos /alumno y la relacin insumo/producto es de
1.25, lo que indica que existe un esfuerzo adicional de 25%. El coeficiente de eficiencia interna era de 0.80 y el de
desperdicio de 0.20. (Ver diagrama 1).
En la Educacin Secundaria este anlisis revel una eficiencia menor, al mostrar que slo se graduaban sin repetir
294 estudiantes, y al cabo de tres aos, apenas 488. En este nivel, para obtener una persona graduada se requiere 9.7
G r f ic o 6 . P a n a m : P r o m e d io d e a o s p a r a g r a d u a r s e
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R e g i n E d u c a t iv a

aos/alumnos, en lugar de los 6. La relacin insumo/producto es de 1.63; el coeficiente de eficiencia de o.61 y la

tasa de desperdicio de 0.39. (Ver diagrama 2)

58

Tomado de Bernal Juan Bosco et al. Op.Cit. Pgs.46 y 47.

30
Otro mtodo de anlisis, menos eficaz que el anterior, es el de la eficiencia aparente. En ese caso se compara la

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Porcentaje

G r f ic o 7 . P a n a m : A lu m n o s q u e c o m p le t a n e l s e x t o
g r a d o d e P r im a r ia . A o 2 0 0 0
( R e n d im ie n t o A p a r e n t e )

R e g i n E d u c a t iv a
matrcula del primer grado con la del sexto grado, en un mismo ao. Segn este mtodo, en el ao 2000, el 84.4 % de
los estudiantes alcanzaban el sexto grado en 6 aos. Las provincias de Darin con 57.6% y Chiriqu con 62.9% son
las menos eficientes, lo mismo que la Comarca Kuna Yala, con 58.7%. Por el contrario, Cocl aparece como la ms
eficiente con 96.9%. En el III ao solo lo completan el 74.9% y el VI ao el 51%. (Ver grficos 6 y 7).
Entre los factores que permiten explicar mejor la eficiencia interna se encuentran los ndices de repeticin y
desercin. Para la cohorte de Primaria y Secundaria (1990-1995), las tasas de repeticin y desercin eran las
siguientes:
Educacin Primaria
Repeticin
Desercin

Grado I
17.6
5.1

Grado II
14.0
2.4

Repeticin
Desercin

I
11.6
12.7

II
11.6
6.9

Grado III
10.3
1.9

Grado IV
7.6
2.4

Educacin Secundaria
III
IV
8.2
5.4
10.2
15.3

Grado V
5.6
2.8

V
5.3
10.2

Grado VI
1.8
0.7

VI
3.6
5.8

31

DIAGRAMA N1

Entre los factores que permiten explicar mejor la eficiencia interna se encuentran los ndices de repeticin y
desercin. Para la cohorte de Primaria (1990-1995), las tasas de repeticin en 1994, en el nivel nacional, eran las
59
siguientes:
Educacin Primaria
Repeticin
Desercin

59

Grado I Grado II
17.6
14.0
5.1
2.4

Ibidem. Pgs. 48-49.

Grado III Grado IV

10.3
7.6
1.9
2.4

Grado V
5.6
2.8

Grado VI
1.8
0.7

32

DIAGRAMA N2

33
Datos ms recientes del Ministerio de Educacin (1999 y 2000), muestran un descenso en estas tasas en la Educacin
Primaria. La repeticin en el primer grado cay al 10.9 %, en el segundo al 9.8% y el sexto al 1.3%. La desercin
60
baj en el primer grado a 4.4% y en el sexto a 0.5%.
Como puede destacarse en la informacin ms reciente, los ndices de repeticin en Primaria son ms elevados en
primer y segundo grado y tienden a disminuir en la medida en se asciende en la pirmide educativa. Una situacin
casi similar presenta el fenmeno de la desercin. En el caso de la secundaria existe una situacin similar, pero no
igual. Los ndices de desercin tienden a ser ms elevados que en Primaria y se produce un cambio abrupto en la
secuencia, al pasar de tercero a cuarto ao.
La repeticin, es un problema que tiene mltiples causas.
Se asocia a problemas del contexto socioeconmico (pobreza, desintegracin familiar, trabajo infantil.), pero tambin
guarda relacin con la oferta educativa y con las estrategias de enseanza-aprendizaje. Estas estrategias generalmente
favorecen a las nias y nios que han tenido experiencias educativas previas en sus hogares o han pasado por el nivel
preescolar, en donde se han estimulado pedaggicamente y desarrollado destrezas cognitivas. Por el contrario,
aquellos que no han recibido estas oportunidades de educacin temprana y que al mismo tiempo reciben menos
apoyo en sus labores escolares en el hogar, estn expuestos a repetir varias veces el primer grado y desertar. Los
hijos e hijas de las familias pobres, tienen ms probabilidades de vivir la experiencia de repetir que los que provienen
de los hogares no pobres.
La desercin en Secundaria guarda relacin con la disponibilidad de este servicio, el impacto que tiene en muchos
estudiantes adaptarse la organizacin multidocente de este nivel (de un docente generalista en primaria a docentes
por materias en secundaria), a los costos familiares y sociales de esta educacin (uniformes, libros, materiales,
transporte, merienda, etc.), a la necesidad de trabajar y a una oferta educativa ms limitada, especialmente en el
segundo ciclo.
Resulta evidente que no basta que el nio o la nia acceda a la escuela; es importante tambin saber cmo evoluciona
a lo largo del ciclo escolar. Se puede apreciar que a medida que asciende en el sistema, mayores son los obstculos
para continuar, vistos los ndices de repeticin y desercin que se presentan. Estos obstculos afectan con mayor
rigor a los grupos ms pobres y de las reas ms alejadas de los centros urbanos., en donde los problemas
econmicos y factores ligados a la disponibilidad de servicios y del proceso de enseanza-aprendizaje, influyen en el
logro de los objetivos educativos de estos sectores.
3.4. Las Escuelas de Aula Multigrado: mucha cobertura y poca calidad.
Se refiere a centros escolares de Educacin Primaria en los que un docente atiende dos o ms grados
simultneamente. Se trata de escuelas pequeas de dos o tres aulas, que funcionan generalmente en reas rurales, en
comunidades pequeas y poco pobladas, algunas de ellas carentes de servicios bsicos y del equipamiento necesario
para lograr los objetivos educativos previstos.
Segn el Ministerio de Educacin, en el ao 2000 existan 2,092 escuelas multigrado, que representaban el 75.6% del
total de centros educativos de enseanza primaria de la Repblica. En su conjunto estas escuelas atendan 10,013
estudiantes, es decir, el 31.0% de la matrcula de este nivel.
Todas las provincias del pas cuentan con escuelas de aulas multigrado. La mayor proporcin se encuentra en Los
Santos con 90.0% del total de las escuelas de la provincia, 88.7% en Herrera y 85.7% en Veraguas. La provincia de
Panam tiene la proporcin ms baja, con apenas 57.6%. Sin embargo, dentro de ella, Panam Este alcanza el 94.4%
y en el extremo opuesto se encuentra San Miguelito con 19.7%, de escuelas multigrado.
Estas escuelas no son exclusivas de Panam. En Amrica latina existen desde hace muchos aos y son denominadas
de modos diferentes: Escuelas Unitarias, Escuelas Unidocentes, entre otras. Su creacin ha respondido ms a la
demanda social, generalmente expresadas por las personas de las propias comunidades y por dirigentes polticos o

60

Ministerio de Educacin. Direccin Nacional de Planeamiento Educativo. Indicadores de Eficiencia Interna

Observados entre los aos 1999 y 2000.

34
comunitarios, que a una planificacin educativa que conjugue necesidades con criterios de una oferta de calidad para
esos grupos de poblacin. Esto ha ocasionado, no pocas veces, que algunas escuelas sean creadas muy cerca de otras,
compitiendo por una reducida la matrcula; que los centros no cuenten con las condiciones fsicas y materiales para
funcionar adecuadamente y que el personal docente y de supervisin no sea reclutado y preparado de conformidad
con los requerimientos de este tipo de establecimientos educativos.
En ese sentido, algunos estudios coinciden en sealar que estas escuelas estn afectadas por los bajos rendimientos
educativos de sus estudiantes, causados, en general, por un menor tiempo dedicado a las clases y al estudio, carencias
de recursos de aprendizaje, precarias condiciones de la infraestructura fsica, escasez de mobiliario y de servicios
bsicos (comedor, agua, potable, electricidad, servicios sanitarios). Muchos de sus docentes son nombrados
tardamente, presentan tasas elevadas de ausentismo, solamente permanecen entre uno y dos aos en esas escuelas, y
han contado con poca asesora pedaggica, capacitacin y supervisin. Una de las limitaciones que plantean estos
docentes, es la dificultad de trabajar con varios grupos de estudiantes simultneamente, pues ni la Escuela Normal ni
la Universidad les prepar suficientemente con las estrategias pedaggicas y administrativas para cumplir esa
misin.
En la bsqueda de respuestas a esta situacin, el Ministerio de Educacin impuls desde el ao 1995, el proyecto de
Educacin Bsica, financiado por el Banco Mundial y aporte del gobierno nacional. Ese proyecto, que se inspir en
la experiencia de la Escuela Nueva de Colombia, contemplaba la dotacin de bibliotecas de aula, guas de
aprendizaje para los estudiantes, textos escolares en las asignaturas fundamentales (Matemtica, Espaol Ciencias y
Estudios Sociales); guas didcticas para el docente, capacitacin docente y construccin de infraestructura.
Este esfuerzo an no ha sido evaluado y, por lo tanto, no existe informacin sobre el efecto del Proyecto en los
aprendizajes de los estudiantes. Sin embargo, siguen afectando negativamente sus actividades la rpida rotacin del
personal docente, que impide que las capacitaciones y asesoras logren los objetivos previstos y que la supervisin
escolar, asuma un compromiso sistemtico con estas escuelas y sus resultados.
Como puede observarse, los grupos humanos pobres, principalmente, los que viven en las reas rurales, indgenas y
de difcil acceso tienen menos oportunidades de acceso y permanencia exitosa en el sistema educativo. Estos grupos
registran los ndices ms bajos de alfabetizacin; sus tasas de escolarizacin estn por debajo del promedio nacional;
son los que tienen los ndices de repeticin y desercin ms elevados y los que asisten a escuelas de aulas
multigrado, que histricamente han estado afectadas por los ms bajos logros en los aprendizajes, los docentes
menos motivados y la infraestructura fsica y equipamiento insuficientes y de menor calidad.
Una estrategia de mejoramiento de la equidad, la calidad y la pertinencia de la educacin de estos sectores de
poblacin, demanda el reconocimiento de las fuerzas y factores que favorecen y limitan el esfuerzo educativo en
beneficio de la niez, la juventud y personas adultas que menos oportunidades sociales y educativas han. tenido.
Igualmente debern considerarse y articularse eficazmente los proyectos, recursos y experiencias innovadoras que se
han venido impulsando y que existen en el pas.
4.

LOS CONTENIDOS Y PROCESOS DE ENSEANZA APRENDIZAJE.

El significado y alcance de la educacin de un pas se define no solo por la cantidad de escuelas y personal docente
que posea, ni por el acceso a la formacin que tiene la poblacin, sino tambin por la calidad de los aprendizajes que
adquiere bajo la orientacin del centro escolar.
4.1. Los contenidos y estrategias de aprendizaje.
Se reconoce en general que las escuelas panameas, las que sirven a las amplias mayoras nacionales y, sobre todo a
los sectores pobres e indigentes, est afectada por la dbil calidad de los aprendizajes que ofrece. La Estrategia
Decenal de Modernizacin de la Educacin observa de modo general, por ejemplo, que esta escuela ha perdido la
capacidad para estimular las habilidades de pensar, generar aprendizajes de conocimientos socialmente relevantes,
as como actitudes y competencias bsicas para la superacin continua de las personas, los nuevos puestos de trabajo
61
y vivir en una sociedad moderna y esencialmente humana, solidaria y democrtica

61

Op.cit. pg. 9.

35
Al referirse a la situacin de la calidad de la educacin Preescolar, Primaria, Secundaria y de Adultos, en el mismo
documento se expresa que esos niveles y modalidades educativas han acumulado algunas situaciones crticas y
disfuncionalidades, dentro de las cuales se encuentran planes y programas de estudios desactualizados, una oferta
educativa rgida, fragmentada y recargada; escasa relacin entre la educacin media y las demandas del mercado del
trabajo y los requerimientos universitarios, marcada reduccin de los perodos de clases, insuficiencia de recursos
para los aprendizajes y de nuevas tecnologas para mejorar la calidad de la educacin..
Una de las razones que puede explicar esta situacin es el carcter pasivo de las relaciones pedaggicas que se
expresan en el aula de clases, como resultado de un modelo curricular centrado ms en la materia o asignatura, que
en la capacidad de pensar, razonar, comprender su entorno y lograr aprendizajes eficaces. En la prctica pedaggica
predominan los mtodos frontales, repetitivos y expositivos. El docente se convierte en proveedor de informacin y
los estudiantes en depositarios pasivos de datos que deben repetir en el momento de ser evaluados.
Segn Schiefelbein el tradicional mtodo frontal de enseanza- aprendizaje, predomina en los pases de Amrica
Latina, en todos los niveles educativos, pero tiene mayor impacto en el nivel bsico del sistema, pues intenta
adecuar la complejidad y velocidad de avance a las condiciones del grupo promedio, lo que implica desconocer la
natural heterogeneidad y especificidad que caracteriza a las y los alumnos que provienen de sectores pobres. Segn
este autor, la aplicacin del mtodo frontal limita la calidad de la educacin por las razones siguientes: la
participacin del grupo es baja, los docentes deben esforzarse para mantener el silencio para que su voz sea
escuchada; limita el tiempo real de los aprendizajes; y el docente se asume como la principal fuente de conocimiento,
lo que puede tornarlo poco competitivo en presencia, en esta poca, de otros medios que como la TV, la radio,
impresos e internet, que tienen gran efectividad en los aprendizajes.; no permite la toma de decisiones por parte del
alumnado (modelo autoritario); no estimula la comunicacin; fomenta la memoria y el aprendizaje pasivo; limita la
62
capacidad para trabajar en grupos y solucionar problemas que le conciernen.
Una buena parte de las escuelas orienta a sus estudiantes para que se interesen ms en pasar materias, que en
aprender lo fundamental para la vida. Los temas curriculares y ejemplos muchas veces son ajenos a los nios y nias
de las reas indgenas y rurales Muchos de los contenidos carecen de significado y pertinencia para quienes
aprenden, y no se aprovechan los conocimientos previos y los aspectos de la cultura cotidiana como parte activa del
63
proceso de aprendizaje (la familia, el barrio, la comunidad, el pas)
Las necesidades bsicas de aprendizaje, un concepto que aport la Conferencia Mundial de Educacin para Todos,
64
provee un marco de referencia til acerca de lo que se espera de la escuela en los primeros aos de formacin.
4.2. El Perfil de Ciudadano y Ciudadana que se aspira a Formar.
Durante los ltimos aos el pas, a travs del Ministerio de Educacin, con el apoyo de organismos educativos,
empresariales y sociales ha intentado plantear un nuevo modelo de aprendizaje que actualice la educacin panamea
en atencin a los cambios que se aprecian en la sociedad y el mundo en las esferas psicopedaggica, econmica,
social, tecnolgica y cultural.
Este nuevo modelo ha sido diseado en el marco de las disposiciones establecidas por la Ley Orgnica, revisada y
actualizada en 1995(Ley 34 de 1995), que establece los niveles y modalidades del sistema educativo, que han sido
descritos en este documento. Uno de los niveles directamente asociados a las necesidades educativas fundamentales
de los grupos ms pobres, es la Educacin Bsica General, que comprende la poblacin de 4 a 15 aos de edad. De
65
acuerdo con los documentos oficiales, algunos de los objetivos de este nivel son:
- Favorecer que las y los alumnos en edad escolar alcancen, de acuerdo con sus potencialidades, el pleno
desarrollo de sus capacidades, habilidades y destrezas, y contribuyan a conservar y mejorar el medio
ambiente.
62

Schiefelbein, Ernesto. Educacin en las Amricas. Calidad y Equidad en el Proceso de Globalizacin. Washington.
OEA. 1998. Pgs. 31 y 32.
63
Ibidem. Pgs. 32 y 33.
64
Declaracin Mundial de Educacin para Todos. Jomtien, Tailandia. 1999.
65
Repblica de Panam. El Nuevo Modelo Curricular. Bases Tericas y Prcticas. Ministerio de Educacin. Panam.
1999.

36
-

Lograr que las y los alumnos del nivel alcancen el dominio de los sistemas esenciales de comunicacin oral
y escrita, as como de otros lenguajes simblicos, corporales y gestuales. Igualmente promover la aplicacin
del razonamiento lgico-matemtico, en la vida cotidiana y las habilidades para aprender por s mismos.
Promover la autoformacin de la personalidad en la bsqueda del equilibrio entre lo emocional y volitivo,
lo moral y social, la accin cooperativa y creativa , la comprensin y participacin. Tambin internalizar y
desarrollar conductas, valores principios y conocimientos cientficos, tecnolgicos y humansticos.
Garantizar la formacin de un pensamiento crtico, reflexivo, creativo e imaginativo.
Propiciar que las y los alumnos internalicen los valores, costumbres, tradiciones, creencias y actitudes
esenciales del ser panameo. Asimismo, promover el reconocimiento de la importancia de la familia como
unidad bsica de la sociedad, el respeto al ser humano, el derecho a la vida y la cultura de paz.

En el marco de los objetivos descritos, se ha propuesto un perfil deseable para las y los estudiantes que egresen de la
Educacin Bsica General. Este perfil est organizado en cuanto a lo que debe saber, saber ser, saber hacer y saber
convivir los estudiantes. Los conocimientos, habilidades y destrezas que se proponen como aprendizajes
fundamentales, responden, en general, a tendencias modernas de la educacin y a necesidades en la formacin
integral que debe ser satisfechas mediante una organizacin y gestin curricular y pedaggica eficiente y de calidad.
El reto consiste en traducir estos objetivos, saberes y conductas deseables en estrategias y acciones pedaggicas
efectivas que sean del dominio y aplicacin eficaz del personal docente, en cada aula de las escuelas del pas. Parte
de la brecha educativa existente es que pese a estas orientaciones, las escuelas actualmente, en su gran mayora,
funcionan con perfiles distintos, ms ajustados al pasado que al presente o al futuro.

4.3. El proceso de enseanza y aprendizaje en los pueblos indgenas.

La Ley Orgnica de Educacin y las leyes que crean las comarcas indgenas disponen que la educacin en estas reas
se debe desarrollar mediante un enfoque bilinge e intercultural, tomando en cuenta la preservacin, desarrollo y
respeto de la identidad y patrimonio cultural de estos pueblos.
Sin embargo, estudios recientes sobre este fenmeno indican que no existe la educacin bilinge e intercultural, visto
que los docentes, generalmente no indgenas, ensean con base en un programa nacional, que aplican con criterio
uniforme a toda la poblacin escolar en el pas, en el idioma espaol. Se carece de lineamientos y medidas
institucionales referidas a la adecuacin curricular o la adaptacin de mtodos y tcnicas para la contextualizacin
66
del programa de estudio a la realidad socio-cultural de los pueblos indgenas.
El choque cultural en general es muy fuerte. Por un lado, una cultura cotidiana indgena con valores, visiones,
referentes y una lengua singular que portan los nios y nias que van a la escuela por primera vez. Por el otro, una
cultura escolar con patrones, contenidos, lengua y procedimientos diferentes que existe en el centro escolar. La
existencia de escuelas incompletas y de aulas multigrado, la disfuncionalidad de los procesos pedaggicos en la
escuela primaria, sumado a la falta de personal docente debidamente capacitado para desempearse en estas reas, de
recursos y materiales educativos suficientes y adecuado a esas particularidades culturales, son factores que generan,
con frecuencia, desventajas educativas en la niez indgena y problemas de repeticin y desercin que le impiden el
ejercicio pleno del derecho a una Educacin Bsica de calidad, segn los establece la Constitucin y la Ley.
Ante la situacin descrita parece indispensable impulsar y aprovechar debidamente investigaciones etnoeducativas
que sustenten las estrategias de enseanza-aprendizaje. Es importante seleccionar y capacitar adecuadamente al
personal docente que trabajar en las escuelas de estas comarcas. Deben elaborarse y ser aplicadas orientaciones
sobre adecuacin curricular, guas y textos con enfoque bilinge y dotar a las escuelas de las condiciones materiales
y fsicas adecuadas . En este sentido, un papel importante podr jugar las universidades, las organizaciones
indgenas, as como la Unidad de Coordinacin Tcnica de Educacin Indgena creada en el Ministerio de
Educacin, por lo cual su consolidacin con los recursos humanos y materiales sera de gran valor.
4.4. El Nuevo Modelo Curricular

66

Marmolejo Pedro et al. Presentacin del Informe sobre Aplicacin del Convenio Referido a los Asuntos
Educativos de la Poblacin Indgena de Panam. Ministerio de Educacin. Junio 2000.

37
En general se reconoce que de la concepcin curricular que se asuma depende en gran parte la calidad del proceso de
aprendizaje que se aplique: centrado en la enseanza transmisiva o en los aprendizajes efectivos de las y los
estudiantes. En este ltimo sentido, el currculo est constituido por las experiencias de aprendizaje que viven las
personas, dentro o fuera del mbito escolar, bajo la orientacin o motivacin del docente. Estas experiencias
pretenden alcanzar los fines y objetivos de la educacin y puede ser programada o emerger durante el desarrollo
67
cotidiano del proceso educativo, debido a la constante interrelacin escuela comunidad. El currculo representa
una pieza clave en los procesos de reforma o de transformacin de la educacin y un referente importante en el
momento de tomar decisiones esenciales en temas sustantivos como: elaboracin de textos, formacin de docentes,
preparacin de materiales didcticos organizacin del centro escolar, entre otras.
A partir de las reformas a la Ley Orgnica de Educacin (Ley 34 de 1995) y de la Estrategia Decenal de
Modernizacin de la Educacin (1997), el Ministerio de Educacin elabor un conjunto de criterios que deberan
servir para orientar los procesos de enseanza aprendizaje en el pas, bajo una nueva concepcin de la educacin.
68
Entre estos criterios se encuentran los siguientes:
- Carcter nacional del currculo, que implica oportunidades iguales para todos los alumnos y alumnas con las
necesarias adecuaciones sus particularidades geogrficas, socioculturales y ambientales. Implica que no
habr descentralizacin sino adecuacin o adaptacin curricular.
- Actualizacin y pertinencia, que plantea la conveniencia de ofrecer contenidos relacionados con el mundo
actual, el progreso econmico, cientfico y tecnolgico, as como con las necesidades y demandas de la
comunidad.
- El sentido dinmico del aprendizaje, que implica prestar atencin a la construccin del conocimiento y el
desarrollo de procesos de pensamiento crtico, creativo e innovador.
- La centralidad en las y los alumnos y en los aprendizajes, como los factores esenciales en el proceso
educativo.
- Integracin de contenidos de inters nacional mediante los ejes transversales sobre salud, medio ambiente,
derechos humanos, igualdad de gnero, poblacin, entre otros.
La renovacin de la prctica pedaggica implica dotar a la escuela y al personal docente de bases conceptuales y
operacionales efectivas que les permitan cumplir con los resultados esperados en los aprendizajes del alumnado.
Lograr poner al estudiante en el centro del proceso formativo, asumir la educacin como un proceso a lo largo de la
vida; articular el trabajo prctico al terico, recuperar las experiencias previas del estudiante; estimular el aprender
haciendo; fomentar el trabajo en equipo as como el estudio independiente; rescatar el juego como estrategia de
aprendizaje, fomentar la investigacin y alentar la curiosidad desde la ms temprana edad de las personas; fortalecer
el papel del personal docente ms como facilitador de los aprendizaje, que como proveedor de informacin, son entre
otras, algunas consideraciones que convendra integrar a una estrategia de mejoramiento de la calidad de la
69
educacin en el pas.
El nuevo programa de estudio.
Una expresin del currculo es, a no dudarlo, el programa de estudio. Su elaboracin demanda un esfuerzo de
especialistas de diversas disciplinas que deben consultar fuentes mltiples para asegurarles los fundamentos:
filosficos, epistemolgicos, psicolgicos y socio-antropolgicos de los aprendizajes. En su elaboracin, igualmente
se siguen algunos criterios que puedan garantizar que el programa de estudio cumple con las condiciones de:
articulacin, actualizacin, pertinencia, relevancia, integralidad y flexibilidad.
Actualmente se revisan y validan los programas de estudio elaborados durante los aos 1998 y 1999. Estos
programas corresponden a cada una de las asignatura en cada grado o ao escolar del plan de estudio, poseen una
estructura columnar que intenta armonizar tres elementos fundamentales: los objetivos de aprendizaje, los contenidos
70
y las actividades de aprendizaje y de evaluacin.
67

Bolaos Guillermo y Zaida Molina Bolaos. Introduccin al Currculo. UNED. San Jos, Costa Rica.1989. Pg.
24.
68
Ministerio de Educacin. El Nuevo Modelo Curricular. Bases Tericas y Prcticas.Panam. 1999. Pgs.36-56.
69
Ibidem. Pgs. 60-61.
70
En los programas elaborados por el Ministerio de Educacin hasta septiembre de 1999, los aprendizajes
conceptuales, procedimentales y actitudinales, que son dimensiones formativas importantes, eran parte de la columna

38

Estos programas se aplican experimentalmente en un nmero reducido de centros (110). Lo cual significa que la gran
mayora de las escuelas funcionan con programas de estudio de los aos sesenta y ochenta.
Principios de Aprendizaje.
Los enfoques ms recientes de la educacin, postulan por el desarrollo de procesos que fortalezcan la capacidad de
aprender, empleando mltiples mtodos y medios. Del proyecto 2061 (A.A.A.S.) se pude obtener un conjunto de
71
principios que pueden ayudar a ilustrar este nuevo espritu de la formacin y los aprendizajes. Algunos de estos
principios son:
- El aprender no necesariamente es un resultado de la enseanza, pues muchos estudiantes comprenden
menos de los que se piensa. Reforzar la calidad de la comprensin, ms que la cantidad de informacin.
- Lo que las y los estudiantes aprenden recibe la influencia de sus ideas preexistentes. (Es importante
reconocer que el aprendizaje efectivo de nuevos conocimientos est asociado a la visin del mundo y
experiencias previas que tengan los estudiantes; lo cual pude llevar a cambiar radicalmente su forma de
pensar.)
- El avance del aprendizaje va generalmente de lo concreto a lo abstracto. Las cosas tangibles, auditivas,
tctiles y visibles pueden ser de gran apoyo en comprensin de conceptos abstractos. La repeticin
mecnica de trminos abstractos, sin conexin con el entorno y aplicacin, puede generar aprendizajes
dbiles y poco duraderos.
- Las personas aprenden a hacer solo lo que practican. Los aprendizajes de nuevos conceptos, actitudes y
destrezas requieren el ejercicio en esas tareas. Aprender a pensar crticamente y argumentar lgicamente
exige realizar estas acciones en diversos momentos en diferentes contextos.
- El aprendizaje requiere retroalimentacin. La sola repeticin de informacin o tareas por los estudiantes, no
conduce necesariamente a lograr aprendizajes de calidad. Se logra mejores resultados con la
retroalimentacin de compaeros y docentes.
- Las expectativas afectan los rendimientos. La falta de confianza y motivacin generalmente impiden
aprendizajes efectivos en las y los alumnos. Si las personas creen que son capaces de aprender algo,
generalmente lo logran, pero la falta de confianza puede llevarlas a no aprender. La inseguridad y falta de
confianza con frecuencia es transmitida por los propios docentes y la familia. (Ejemplos: La matemtica es
difcil; slo las personas inteligentes aprenden ciencia. Estudia algo que sea fcil pues no tienes capacidad
para aprender materias complejas.)
Principios como stos contribuyen a definir estrategias y experiencias de enseanza-aprendizaje ms activas,
participativas, reflexivas, con efectos importantes en la calidad del rendimiento escolar del alumnado y en la
aplicacin del conocimiento adquirido a su entorno sociocultural y natural.
En esta etapa de la historia, se reconoce que el conocimiento aumenta y se renueva a velocidades nunca antes vistas.
En algunos casos se habla de renovaciones en ciertas disciplinas cientficas (biologa, qumica, etc.) de tres aos, en
otras ms instrumentales como la electricidad, las comunicaciones y la informtica de menos de 18 meses. Esto exige
que los planes y programas de estudios sean flexibles y estn dotados de los medios que hagan posible su continua
actualizacin y adecuacin a las necesidades y particularidades de la poblacin y su entorno. Por ejemplo, en un
campo como el de las ciencias, cuya enseanza y aprendizaje se recomienda desde la ms temprana edad, se plantea
la necesidad de formar en muchos conceptos, procedimientos y actitudes consideradas de gran validez universal y
nacional.
4.5. Los Ejes Transversales.

de contenidos del Programa. Las revisiones recientes de los Programas realizadas por la Direccin de Currculo del
Ministerio de Educacin, reducen de tres a dos las columnas, mantienen la de Contenidos y ubican los tipos y
dimensiones de los aprendizajes dentro de la columna de Actividades Sugeridas de Aprendizaje y Evaluacin. Los
objetivos que se describan anteriormente en la primera columna, se colocan ahora fuera, en la parte superior del
diagrama.
71

(A.A.A.S.),American Association for the Avancement of Science. Ciencia: conocimientos para todos. Proyecto
2061.Oxford University Press. Impreso en Mxico. 1997. Pgs. 204 a 206.

39
Un elemento que aparece con mucha fuerza dentro de las nuevas propuestas curriculares en los pases de la regin,
son los ejes transversales. Constituyen temas o contenidos de la poca histrica actual y de la sociedad, que
responden a problemas o conflictos de trascendencia que requieren ser estudiados con sentido global. Estos
contenidos son integrados a las diferentes asignaturas de los programas de estudio de modo transversal u horizontal.
72
Se trata de aprendizajes considerados importantes en la formacin integral y actualizada de las personas.
La Ley Orgnica de Educacin sugiere algunos ejes transversales como son: derechos humanos, educacin
ambiental, gnero, educacin preventiva integral, educacin en poblacin., salud, cooperativismo y plan vial. Se
espera que estos temas transversales se articulen a las experiencias de aprendizaje en las diversas asignaturas como:
Espaol, Matemtica, Estudios Sociales, Ciencias Naturales. Igualmente, que sirvan para contextualizar o adecuar el
currculo a las caractersticas de las comunidades y puedan ser tomados en cuenta en las diversas actividades que
organice la escuela como parte de su plan institucional. A continuacin se presentan tres ejes temticos que pueden
ser abordados transversalmente: gnero, agua y resolucin pacfica de conflictos.
Gnero.
La Organizacin de las Naciones Unidas ha demostrado ampliamente, que en ningn pas del mundo, mujeres y
varones reciben un trato igualitario, ni tienen las mismas oportunidades. No en vano se han realizado cuatro
Conferencias mundiales sobre la Mujer (Mxico: 1975; Copenhague: 1980; Nairobi:1985; Beijing:1995).
An cuando las mujeres en Panam tienen un alto nivel de escolaridad, todava la mayora de ellas se inclina hacia
las carreras tradicionales, donde los salarios son ms bajos, y se presenta una mayor oferta de mano de obra. Esta
situacin provoca, entre otras, que el desempleo femenino sea el doble en relacin con el masculino, y que el salario
que reciben las mujeres sea 15% menor que el de los varones, an con altos niveles de formacin. Lo que crea una
clara desventaja en perjuicio de ellas.
Por lo tanto, es necesario eliminar los estereotipos sexistas presentes en el currculo educativo, tanto explcito, como
en el oculto. Por ejemplo, en los libros de texto la figura predominante es la masculina, no slo en cantidad, si no por
los roles protagnicos que aparece desempeando. En trminos generales, la ciencia, la historia, la cultura, hasta
ahora tuvo como personaje central al varn, excluyendo a las mujeres. Esta socializacin ha provocado durante
siglos que las mujeres no tengan modelos de referencia diferentes al papel de madre, fuera del mbito domstico o de
servicio a los dems. Ellas han tenido pocas oportunidades de verse como lderes, heronas, o cientficas, lo que
limita su autoestima, y su proyeccin futura como persona.
Uno de los medios ms eficaces para lograr la equidad, es la educacin. Por esta razn es impostergable incluir la
educacin no sexista como una prioridad en todos los niveles y modalidades del sistema educativo panameo. Este
esfuerzo se inici hace algn tiempo, pero todava no se ha generalizado, ni consolidado. Para que este proceso de
los resultados esperados se requiere de la toma de conciencia y decisin poltica en las ms altas esferas estatales,
que genere un esfuerzo concertado a nivel nacional.
Agua.
El agua es un elemento indispensable en la salud y la vida de la poblacin. Es un bien social y econmico de
inestimable valor. Sin embargo, existe una preocupacin creciente en el nivel mundial y nacional frente a los
problemas que tienden a reducir las fuentes y la calidad de este importante lquido.
Efectivamente, los estudios sobre el agua abordan con precisin el problema de la depredacin sistemtica del
ambiente natural, el consumo y desperdicio desmedido de este elemento; la accin contaminante por los efectos de
desechos humanos, agroqumicos, industrias, entre otras. Esta situacin torna compleja la atencin de este problema
e influye en la capacidad de ofrecer una mejor calidad de vida a la poblacin.
Frente a esta situacin, diversos esfuerzos son realizados por instituciones estatales y de la sociedad civil
encaminadas a promover la valoracin, proteccin y produccin de las fuentes de abastecimiento de agua. No
obstante, tambin algunos estudios revelan que la burocracia, la centralizacin excesiva y la falta de continuidad de
72

Reyzbal Mara y Ana I. Sanz. Los Ejes Transversales. Aprendizajes para la Vida. Editorial Escuela Espaola.
Madrid. 1999.

40
los proyectos, impide logros efectivos y sostenidos en las polticas sobre el agua en el pas. El problema ms serio
est asociado a la toma de conciencia de la poblacin acerca del valor del agua y de su conservacin y renovacin
para asegurar un suministro perdurable y de calidad. En este sentido la accin de la escuela tiene un papel
importante que jugar mediante: la investigacin, la innovacin tecnolgica, la sensibilizacin social frente al
problema; el cambio de actitud y compromiso con las alternativas que se propongan; el cumplimiento de las
disposiciones legales, los buenos hbitos de consumo y el desarrollo de una conciencia ambiental en la poblacin
estudiantil, las familias y el propio personal docente.
La Resolucin Pacfica de Conflictos.
El desarrollo de una cultura de paz que permita que los conflictos, lejos de dirimirse por la va de la violencia y el
enfrentamiento, se resuelvan pacficamente mediante el dilogo, la negociacin y los acuerdos, es un tema de gran
actualidad.
Segn algunos especialistas en Panam se fomenta una cultura de la confrontacin., de violencia, demandas y
contrademandas; de ausencia o poca comunicacin, carencia de dilogo y negociacin. Este comportamiento se
manifiesta en el hogar, en la calle, el barrio, en la comunidad, la ciudad, el campo; en las relaciones laborales
industriales, comerciales y de servicios; en las escuelas primarias, las secundarias y la propia universidad, as como
en las organizaciones polticas, deportivas y recreativas.
Quienes adoptan esta conducta asumen que la mejor va para abordar o absolver una disputa o diferencia es mediante
una postura violenta, autoritaria, machista o agresiva. Este comportamiento, con frecuencia, lejos de debilitar la
parte contraria, logra un efecto adverso. Generalmente se responde de la misma forma, contribuyendo a agravar el
conflicto y a reafirmar la cultura adversativa, con efectos graves en las personas y en la sociedad.
Tradicionalmente estas diferencias se resuelven en tribunales y por la va administrativa, que son caminos complejos
y costosos. Por esta razn, desde hace algunos aos se buscan y aplican en diversos pases, medios alternativos para
resolver pacficamente los conflictos, como son la mediacin, el arbitraje la facilitacin, entre otros. La mediacin
pone ms acento en el inters que en la posicin, fomenta el dilogo, el convenio y el acuerdo; desalienta el uso de la
fuerza y la imposicin. La insercin de la Cultura de Paz y la resolucin pacfica del conflicto en el currculo, desde
la ms temprana edad posible, es una decisin importante, visto el efecto positivo que tiene la educacin en la
socializacin de los valores y las actitudes que definen el comportamiento futuro de las personas.
Los temas descritos representan asuntos de inters esencial en la sociedad actual y definen en sentido amplio parte
del capital social del pas. Al igual que el capital fsico (tierra, edificios, maquinaria) y el capital humano (capacidad
y competencia de las personas), el capital social es un elemento importante en la generacin de riqueza y progreso
del pas. Segn Fukuyama, el capital social puede definirse como un conjunto de valores o normas informales
73
compartidas entre los miembros de un grupo, que permiten la cooperacin entre los mismos
De este modo la confianza mutua que pueda generarse entre los miembros de una organizacin o comunidad, puede
ser un factor decisivo en la integracin y progreso de esa organizacin. La relacin respetuosa entre personas de
sexos diferentes, la armona con el medio ambiente natural y la convivencia pacfica definen comportamientos
importantes hacia el logro de un orden social ms tolerante, democrtico y colaborativo que favorece el desarrollo
humano nacional.
El tratamiento pedaggico de los nuevos temas con sentido transversal demanda un esfuerzo de articulacin e
integracin, que solo podr lograrse si se planifica y organiza adecuadamente el trabajo docente en el centro escolar
y en el aula. La elaboracin de las unidades didcticas y los enfoques de integracin y correlacin del conocimientos
parecen ofrecer alternativas viables y eficaces. Igualmente, la capacitacin del docente y la dotacin de guas sobre
los ejes transversales ser indispensable para asegurar su adecuada comprensin e insercin en el proceso
pedaggico. De esta manera se evitara que se constituyan en una suma de nuevos contenidos que se superponen a
los definidos en las asignaturas, ocasionando confusin en los estudiantes y recargo injustificado en el trabajo del
personal docente.

73

Fukuyama, Francis. La Ruptura. La Naturaleza Humana y la Reconstruccin del Orden Social. Edit. Atlntida.
Madrid.., Espaa. 1999. Pgs.35 y 36.

41
El Ministerio de Educacin por medio del Programa de Desarrollo Educativo(PRODE), ha venido trabajando desde
enero de 1998 en la atencin a los problemas de la calidad de la educacin en la Bsica y en la Media, especialmente
relacionados con los contenidos y estrategias de aprendizaje. Este Programa tiene entre sus componentes principales:
la transformacin curricular, la atencin a las poblaciones diferenciadas; la produccin, adquisicin de recursos de
aprendizaje(textos, guas, bibliotecas, maletines cientficos, etc.); el desarrollo profesional del personal docente y la
evaluacin educativa. Las dificultades generadas por la transicin de autoridades y la debilidad en la ejecucin del
Programa, se presentan como obstculos para lograr el cumplimiento de sus metas y el impacto deseado en estas
reas. Tal como se hizo notar en el captulo segundo de este informe, los nuevos programas de estudio se encuentran
en un perodo de revisin y validacin en un nmero reducido de escuelas. Se espera que en el 2002 sean aplicado
en todas las escuelas de Educacin Bsica del pas.
Una transformacin curricular de esta magnitud no puede improvisarse ni realizarse a la ligera. El pas demandar de
un esfuerzo de planificacin y organizacin que le asegure la eficiencia y eficacia esperada. En esta tarea, algunos de
los aspectos claves que deberan ser considerados son: la capacitacin y motivacin de los docentes que interpretarn
y aplicarn los nuevos programas de estudio; los textos escolares para uso del estudiantado y las guas didcticas
para el personal docente ajustados al nuevo enfoque curricular; los recursos de aprendizaje en cada asignatura; la
tecnologa informtica, los ambientes educativos apropiados para realizar las experiencias de aprendizaje, la
evaluacin, el seguimiento y supervisin de los procesos educativos, as como los apoyos y servicios administrativos
indispensables.
4.6. La Informtica Educativa. En el mundo actual parece existir una relacin muy estrecha entre tecnologa,
desarrollo y pobreza. La tecnologa es considerada una herramienta til para el mejoramiento de los niveles de
produccin, salud y bienestar de las personas. La informtica una expresin del avance tecnolgico, es para la
educacin un objeto de estudio y a la vez un medio para tener acceso al conocimiento y a los aprendizajes de calidad.
Al igual de lo que ocurre en el mundo, en nuestros pases esta herramienta no est al alcance de los grupos ms
pobres .
An cuando muchas escuelas en Panam han mostrado inters en la adquisicin de computadoras y en la creacin de
laboratorios de informtica, estos medios siguen siendo mayoritariamente patrimonio de las escuelas urbanas y
particulares. Estas escuelas en una proporcin elevada cuentan con estos medios, an cuando se observa que son

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42
utilizados insuficientemente en el desarrollo de los esquemas cognitivos y en la construccin de los aprendizajes de
sus alumnos.
Segn datos de la Direccin de Nacional de Finazas y Desarrollo Institucional del Ministerio de Educacin, en el
ao 2000 existan 149 laboratorios de informtica en las 2,767 escuelas primarias del pas, que representaba apenas
un 5% de centros con esta tecnologa. El mayor nmero de computadoras se concentraba en en las escuelas de las
regiones escolares de Panam Centro (37%) y San Miguelito (18%), ambas del rea metropolitana. Otras regiones
como Darin(1%), Bocas del Toro (2%) y Panam Este (2%) disponan de la menor proporcin de este recurso
(Grfica 8) .
Esta situacin es reveladora de la enorme desigualdad en las oprtunidades educativas que tienen los estudiantes. Las
escuelas rurales, indgenas y urbano marginales no disponen en general de computadoras y menos de conexin a
internet, que les permitan el acceso al conocimiento, la tecnologa y a los cdigos bsicos de la modernidad. De
mantenerse esta situacin la brecha en la calidad de los aprendizajes ser cada vez mayor en la poblacin panamea,
lo cual puede contribuir tambin a incrementar la distancia que separa a nuestro pas de otras naciones con mayores
avances tecnolgicos y con mayor ndice de desarrollo humano.
Segn el Informe de Desarrollo Humano 2001, Panam ocupa el lugar nmero 42 en el ndice de adelanto
tecnolgico y pertenece a la categora de los pases seguidores dinmicos en la que se incluyen en primer plano
tambin naciones como Uruguay, Sudfrica y Tailandia. Esta categora est precedida por la de los pases lderes y
la de lderes potenciales. La primera categora es encabezada por Finlandia, Estados Unidos, Suecia y Japn. La
segunda, por Espaa Italia y Repblica Checa. De los pases de Amrica Latina, forman parte este segundo grupo
Mxico, Argentina, Costa Rica y Chile. El cuarto grupo est formado por los marginados y el quinto por los otros,
que constituye un bolsn de pases que parecen no tener presencia en el campo tecnolgico. Una de las variables del
ndice, guarda relacin con anfitriones en la internet(por mil personas), en la que Panam tiene una presencia de 1.9,
Costa Rica 4.1 y Finlada 200.2. Esta situacin, permite observar el lugar que ocupa nuestro pas en el mundo
tecnolgico y la magnitud del esfuerzo que se debe realizar como sociedad para alcanzar crecientes niveles de
74
desarrollo humano.
Una de las acciones claves hacia el futuro es la inversin y uso creativo de tecnologa informtica en educacin. Las
escuelas rurales, indgenas y urbano marginales no disponen en general de este recurso y sus estudiantes presentan
desventajas significativas frente al resto, en el conocimiento y manejo de las tecnologas modernas. Cmo crear
oportunidades igualitarias en el acceso a la tecnologa informtica y a las comunicaciones con fines de aprendizaje?.
Cmo evitar la ampliacin de la brecha tecnolgica y en la calidad de los aprendizajes entre las reas urbanas,
indgenas y rurales?.
4.7

La Evaluacin y Rendicin de Cuentas de los Resultados Educativos.

Una de las polticas que se impulsa con mayor fuerza en los sistemas educativos latinoamericanos, en los ltimos
aos, se relaciona con la evaluacin de logros educativos. Esto es as, pues los pases ms comprometidos con el
mejoramiento de la calidad de la educacin, han optado por establecer estndares educativos, debidamente
consensuados, as como los medios tcnicos para medir los logros en los aprendizajes y la responsabilidad que en
ellos tienen los actores educativos.
Pases como Chile, Argentina, Mxico, Costa Rica Colombia y Brasil cuentan desde hace algunos aos con sistemas
de evaluacin de los resultados educativos . Igualmente, ellos han participado en evaluaciones regionales , en el
marco de las iniciativas que promueve el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin
(UNESCO,Chile). Algunos de ellos, tambin han integrado el grupo de pases que a nivel mundial han participado en
el tercer Estudio Internacional de Matemtica y Ciencias (TIMSS). Otros pases de la regin han incorporado la
evaluacin, como parte de sus proyectos de reforma educativa.
Panam tuvo una primera aproximacin, con sentido experimental, en los aos 1987 y 1988. En 1995 se estableci el
da de la evaluacin (31 de octubre) y se realiz la primera evaluacin masiva y nacional, con estudiantes de VI
grado de Primaria, III y VI ao de Educacin Secundaria, en las asignaturas de Espaol y Matemtica. Estas
74

PNUD. Informe Sobre el Desarrollo Humano 2001. Mxico. Ediciones Mundi-Prensa. 2001. Pgs. 50-53.

43
evaluaciones con carcter muestral, se continuaron durante los aos 1996, 1997 y 1998. Como otras innovaciones,
este proceso se vio afectado por la falta de sostenibilidad tcnica y administrativa, la insuficiencia de recursos
especializados en el tema y la escasa utilizacin de sus resultados. Ello ha impedido que el pas cuente actualmente
con un sistema que le permita definir sus estndares, medir sus logros, difundir sus resultados y tomar decisiones
para mejorar la educacin. Es decir, impulsar una autntica cultura de evaluacin y mejoramiento continuo de la
educacin nacional.
La evaluacin educativa.
Cuando nos referimos a la educacin en un mundo de constantes cambios, debemos preguntarnos Qu deben
aprender nuestros los alumnos?. Cmo saber si lo aprendieron?. Cmo se miden esos resultados?. Qu usos darle
a esa informacin?.
Tal como lo reconoce la Comisin Centroamericana para la Reforma Educativa, , es imprescindible que cada pas
defina y decida los estndares de aprendizaje con precisin; elabore y aplique las pruebas nacionales y puedan
evaluar el impacto que han tenido sus polticas educativas. Los resultados de esta evaluacin representa un factor de
importancia para medir tambin la eficacia de la escuela y el desempeo de docentes y directores del centro escolar.
(PREAL, 2000:24)
Los estndares representan lo que los alumnos deben aprender en cada rea del saber, en cada grado, as como las
actitudes y valores que deben vivenciar. Son declaraciones claras y consistentes que permiten comunicar a padres y
personas interesadas, lo que se espera que aprendan los estudiantes, de modo que ellos les ayuden en sus estudios y
conozcan los niveles de aprovechamiento escolar que alcanzan.
Pero, adems, la evaluacin representa un valioso instrumento de rendicin de cuentas a la familia y a la comunidad,
sobre los logros obtenidos y acerca de las brechas existentes entre los aprendizajes previstos y los resultados
realmente obtenidos, con vista a identificar las causas y proponer posibles soluciones. Permite tambin fortalecer la
autoridad y confianza de directivos, docentes y la comunidad, al tener informacin sobre los procesos y resultados de
la educacin y poder realizar los cambios que se requieren para mejorar los aprendizajes.
Aunque algunas personas y medios de comunicacin se interesan en la evaluacin, por saber cules son las buenas
y peores escuelas, la evaluacin de resultados puede tener una mejor funcin. Puede servir por ejemplo, para:
proporcionar informacin oportuna y confiable a la comunidad educativa sobre lo que aprenden los alumnos; evaluar
innovaciones o reformas curriculares; identificar factores que influyen en el xito de algunas escuelas y hacer
reconocimientos y ponerlos de ejemplo para otros centros; identificar escuelas de bajo rendimiento para ayudarles a
lograr sus objetivos; generar estudios e investigaciones sobre variables internas o asociadas al rendimiento escolar;
contar con insumos para introducir en los programas de formacin y capacitacin de docentes; fortalecer la
75
responsabilidad por los resultados educativos y por la rendicin de cuentas a la comunidad.
Es importante que Panam asuma con responsabilidad el deber de impulsar un sistema de evaluacin y rendicin de
cuentas de logros educativos. La Ley ofrece un marco propicio para ello. Existen adems, experiencias tcnicas y
organizativas, nacionales y extranjeras, que pueden ser tiles en el momento de tomar la decisin sobre este valioso
tema.
5. EDUCACIN PARA EL TRABAJO Y PARA LA VIDA
Un factor directamente asociado a la pobreza es el trabajo productivo. Se considera que los pobres en general son
personas que no poseen un empleo o medio de generar ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas y
llevar un vida decente. La pobreza en el rea rural responde a la forma de insercin campesina o indgena, en
condiciones salariales afectadas por los bajos ingresos, reducida o nula calificacin e inestabilidad en el vnculo
laboral. La insercin precaria en el mercado de trabajo, su bajo nivel educativo y de competencia laboral, es una
situacin generalizada en los grupos humanos pobres. En este sentido, las posibilidades de lograr un empleo o
insertarse en una actividad productiva estable dependen de las caractersticas econmicas del medio pero, tambin,
76
en una proporcin importante, de la formacin lograda.
75
76

Http://www. lasummit.org/sp/sp/sp-briefing-secii.html.
Cafferata, Agustn. Pobreza y Polticas Sociales. Consejo Federal de Inversiones. Buenos Aires, Argentina. 1987.

44

5.1. Los Niveles Educativos Definen las Oportunidades Laborales y Salariales.

Se considera que la formacin, por la va escolarizada o la capacitacin en el puesto de trabajo, es una condicin
importante para tener acceso al mercado de trabajo y obtener una remuneracin que satisfaga las necesidades de las
personas y los hogares. Si bien no existe una relacin exacta entre escolaridad, empleo y remuneracin, si se pude
afirmar que las personas con estudios post primarios se encuentran en mejor condicin que otras que tienen ninguno
o apenas unos grados de educacin primaria.
En Panam la poblacin ocupada de 10 aos y ms representaba 1, 010,837 personas, segn el Censo del 2000. De
este total el 5.3% no posee ningn grado de escolaridad, el 38.2% tiene algn grado o estudios primarios completos;
y los que poseen secundaria incompleta o completa constituyen el 38.2%. El resto, tiene estudios de postgrado,
maestra, doctorado y otros de nivel superior no universitario. (Ver grfica No.9)
Llama la atencin que el ms bajo nivel educativo en las personas que trabajan se encuentra entre los hombres,
exceptuando la situacin de las comarcas indgenas, donde son las mujeres las que se encuentran en desventaja. As
se pude observar que el 82.5 % de la poblacin ocupada sin grado aprobado y el 80.5% y con primaria incompleta y
completa, se encuentra entre los hombres.

Grfica 9. POBLACION OCUPADA SEGUN NIVEL EDUCATIVO,

AO 2000

40%
35

Sin Educacin

38.2
32.0

30
25
20

17.6

15
10
5

5.3

Educacin Primaria
Incompleta y
Completa
Secundaria
Incompleta y
Completa
Universitaria

Los ms bajos niveles educativos de la poblacin ocupada se encuentran en las provincias de Darin, Bocas del Toro,
Veraguas, y en las comarcas indgenas. Por ejemplo, en Darin el 73.5% de la poblacin trabajadora est integrada
por personas sin grado alguno de educacin( 20.3%) y con solo estudios primarios (53.2%). Las personas
trabajadoras con escolaridad secundaria y universitaria representan apenas el 20.1% y el 3.7% del total. En la
Comarca Ngbe Bugl , esta poblacin representa el 89.4%.(Ver Grfica No.10)

45
Grfica 10. POBLACION OCUPADA SIN GRADO ALGUNO O EDUCACION

B
oc
as

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l

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60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
de
l

Porcentaje

PRIMARIA, NACIONAL POR PROVINCIA, AO 2000

Provincia
Sin Estudios

Primaria

Las reas con mayor nivel educativo en su poblacin trabajadora son: Panam, Coln y Cocl. En la provincia de
Panam, por ejemplo, las personas sin grado alguno y con escolaridad primaria representan solo el 24.0% del total la
poblacin que trabaja. En cambio las personas con estudios secundarios(43.8%) y con estudios
77
universitarios(22.6%), constituyen las dos terceras partes de su fuerza productiva.
Otra vertiente de anlisis la provee la poblacin ocupada por segmento del mercado de trabajo. Segn la Encuesta de
Niveles de Vida del Ministerio de Economa y Finanzas (1997), las personas ocupadas con ninguna educacin se
sitan mayoritariamente en el sector informal(77.1%) y en menor proporcin en el sector formal(22.9%). Con
educacin primaria el 69.8% se encontraba en el sector informal y el resto en el formal. Esta tendencia cambia a
partir de la educacin secundaria. En el sector formal se ubican con esta educacin un 57.8%, con formacin
postsecundaria, el 68.4% y con universidad el 81.3%. Todo ello es revelador de la influencia que tiene la educacin
en la ubicacin de la fuerza laboral dentro del mercado ocupacional y las oportunidades que puede lograr en ese
mercado.
La relacin entre nivel educativo y salario en la poblacin ocupada es un tema de inters en el anlisis de la pobreza
en el pas. En ese sentido, se observa que los grupos sin ingreso y de menor ingreso corresponden a personas que
carecen de escolaridad o poseen educacin primaria. En sentido contrario, los niveles de mayor ingreso se
concentran en personas que poseen una escolaridad secundaria o universitaria. As se observa, por ejemplo, que las
personas trabajadoras sin ingreso pertenecen mayoritariamente (82.7%) a la poblacin que tiene ninguna (27.6%) o
una escolaridad primaria (55.1%). Las que devengan menos de 124 balboas al mes, corresponden al 84.0%, integrada
por quienes han realizado estudios primarios(56.4%) y secundarios(27.6%).

77

Repblica de Panam. Contralora General de la Repblica. Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda. Vol. II,
Poblacin. 14 de mayo de 2000.Cuadro N0.16.

46
Igualmente, segn el Censo de 2000, aquellas personas con escolaridad primaria y secundaria representan la mayor
parte de las que perciben entre 125 y 249 balboas . Con educacin secundaria(49.4%) y universitaria(22.3%) se
encuentra la mayor proporcin de la poblacin ocupada que percibe entre 250 y 599 balboas de ingreso al mes. Las
personas sin grado que alcanzan este ingreso representan apenas el 1.1%. A medida que se asciende en la curva de
ingreso, predomina la presencia de quienes han estudiado en los niveles superiores del sistema educativo. As
encontramos que en el tramo de 800 y 999 balboas, se concentran en un 57.9% personas con estudios universitarios,
en un 33.9%, con estudios secundarios; un 7.6% con estudios de primaria y los que no poseen grado, slo el 0.6%.
Es decir, existe una brecha salarial muy grande por motivos educativos. Una de cada cien personas sin grado reciben
este ingreso, pero en los que poseen estudios secundarios es 34 y universitarios es 58 de cada 100 personas. En ese
sentido, se podra decir que un egresado de secundaria puede llegar a devengar hasta cuatro veces ms que uno de
primaria y dos veces menos que uno de educacin superior. (Grfica 11)

Grfica 11. POBLACIN OCUPADA DE 10 AOS Y MS DE EDAD POR INGRESO MENSUAL, SEGN NIVEL
DE INSTRUCCIN. Ao 2000
200000
180000

Nmero de personas

160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000

99

25

00

24

29

99

99
a
20

00

a
00
15

10

00

14

99
a
0

80

19

99

9
79

9
60

59

9
40

39

9
25

24

4
17

17

4
a
5
12

12

10
10

de

os
en

Si
n

in

gr
es

Ingreso mensual (B/)

Sin grado aprobado

Secundaria

Primaria
Universitaria

Este hecho permite destacar que a menor nivel educativo, menor ingreso y que el ingreso tiende a aumentar con el
nivel de escolaridad en la poblacin ocupada. De este modo, la oportunidad educativa de la poblacin puede
representar un factor determinante en la participacin de las personas en el mercado laboral y en la percepcin de un
ingreso que le permita cubrir requerimientos de salud, alimentacin, educacin, vivienda y cultura, que guardan
estrecha relacin con una calidad de vida digna. Es necesario preguntarse entonces Cmo pretender mejorar la
condicin de los grupos pobres si estos carecen de los niveles de formacin indispensables para trabajar y vivir
decentemente?. Cmo lograr elevar los niveles de ingreso para satisfacer las necesidades fundamentales de las

47
familias rurales, indgenas u urbano marginales, cuando las cabezas de esos hogares no poseen los conocimientos,
habilidades y actitudes que les permitan realizar eficazmente una actividad productiva, que genere ingresos de
manera estable?. Cmo se puede hablar de polticas empleo efectivas sin valorar suficientemente las polticas
destinadas a mejorar la equidad y calidad de la educacin y la formacin de las personas?.
5.2. La Educacin para el Trabajo es Prioritaria para el Desarrollo Humano.
Actualmente se reconoce que el desarrollo humano, con equidad y democracia, la dinamizacin de las
potencialidades productivas de los diferentes grupos de poblacin, la generacin de alternativas de insercin en el
empleo y el incremento de la competitividad, pasan necesariamente por las oportunidades a una formacin de
calidad de las personas.
La educacin para el trabajo es un tema que resurge con el inters renovado que adquiere la educacin en los aos
90. A medida que las economas se transforman, se incrementa y ampla el conocimiento y produce la innovacin
tecnolgica, los mercados de trabajo cambian y varan los requerimientos ocupacionales, as como la demanda de
formacin de las personas para ejercer las diferentes actividades de la estructura econmica y social.
A diferencia del pasado, cuando se estableca una relacin directa entre formacin y tipo de empleo, hoy esa relacin
no es tan obvia y un oficio o tarea productiva, por sencilla que sea requiere por lo menos tres tipos de competencias:
las competencias laborales genricas, aplicables a diversos puestos de trabajo y la vida en la comunidad. Las
competencias laborales especficas, o saberes y destrezas que demanda cada ocupacin en particular, as como
tambin, las actitudes y valores que les permiten a la persona asumir un comportamiento apropiado en sus puesto de
trabajo y en la organizacin donde labora, se relacionan con el estilo y la personalidad del trabajador.
La competencia laboral es la capacidad de lograr un objetivo o resultado ocupacional en un contexto dado. Una
capacidad comprobada para llevar a cabo una tarea en el mbito operacional de ocupacin respectiva. Es el conjunto
de conocimientos, habilidades, destrezas y aptitudes que el trabajador ha adquirido a lo largo de la vida, que se
requieren para el desempeo de una funcin productiva, a partir de las expectativas de calidad esperadas por el sector
78
productivo. Adems del conocimiento y las habilidades, interesa mucho la comprensin que tenga la persona de lo
79
que hace. La comprensin del entorno laboral diferencia el trabajador de hoy del de ayer. Pues est lejos el da en
que el trabajador era considerado una mquina; una pieza de la cadena de montaje que actuaba automticamente
realizando una tarea repetitiva y mecnica. El trabajador no es una mquina ni puede actuar como una mquina.
En este marco la educacin permanente, a lo largo de la vida, representa el hilo conductor de la formacin y el
enfoque que permite utilizar todos los espacios de la vida de las personas, como un escenario de aprendizaje para el
trabajo, es decir: aprender en la escuela, la calle, el barrio, el espacio rural, el hogar, la empresa, el sindicato y de la
propia experiencia. La formacin para el trabajo, representa as tambin una educacin para la vida. Significa
educacin formal, pero tambin no formal e informal; es autoaprendizaje, alternar formacin y prctica, formacin a
distancia, uso de nuevas tecnologas pero tambin de las convencionales; perfeccionamiento y capacitacin en el
puesto de trabajo, certificar la capacidad, organizacin modular, trabajar en diversas competencias, emprender
80
iniciativas y proyectos; trabajo por el mejoramiento de su comunidad y del entorno social y natural.
5.3. La Formacin para el Trabajo y para la Vida, Demanda Mayor Responsabilidad del Estado y la
Sociedad.
La educacin para el trabajo no pude atribuirse con exclusividad a un tramo o nivel educativo en particular, pues
todo el sistema desde el preescolar, debera formar para el trabajo.
En un mundo en el que el conocimiento cambia vertiginosamente, las personas se ven obligadas a aprender
continuamente y actualizar sus destrezas y saberes en la medida en cambia el conocimiento y la forma de hacer las
cosas dentro de sus rea de trabajo, especialidad o profesin. De all que la educacin para el trabajo sea adems, una
educacin a lo largo de la vida de las personas.
Sin embargo, no en todos los niveles educativos la formacin para el trabajo adquiere el mismo sentido ni tiene los
mismos nfasis. En la primaria o bsica, por ejemplo, la educacin se dirige ms hacia las competencias para la
78

Mxico. Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral.

PNUD. Educacin la Agenda del Siglo XXI. Op.cit.
80
Labarca Guillermo. Formacin y Empresa. OIT-CINTERFOR. Montevideo, Uruguay.1999.
79

48
empleabilidad, es decir competencias generales y desarrollo de la personalidad. La educacin secundaria o media
debera ofrecer la oportunidad de explorar diversas posibilidades para el trabajo desarrollando competencias
generales y algunas ms especficas. La formacin post media est cada vez ms orientada al el aprendizaje de las
competencias especficas para el trabajo. Estos niveles y nfasis no son excluyentes, ellos son complementarios y se
refuerzan. Lo importante es establecer mecanismos que interconecten la educacin formal y el trabajo.
5.4. La Formacin para el Trabajo en el Sistema Educativo.
En Panam como en una buena parte de pases de la regin existen por lo menos cuatro tipo de instituciones
destinadas a formar competencias ms especficas para el trabajo: Las instituciones de educacin media en la
modalidad profesional y tcnica (Ejem: Colegios Artes y Oficios y Artes Mecnicas; Institutos Profesionales y
Tcnicos.), las instituciones de educacin superior post medio(no universitarias), las universidades y los programas
de formacin profesional. Estos programas se realizan principalmente en el Instituto de Formacin Profesional
(INAFORP), que es un modelo similar al que existe en otros pases de la regin (SINAI, Brasil; INA, Costa Rica;
SENCE, Chile; SENA, Colombia ). Funciona en la dimensin no formal, fuera de la esfera acadmica y escolar
regular, y est dotado de autonoma y financiamiento. En 1997 haba capacitado a unas 24 mil personas en diversos
oficios en el centro fijo, acciones mviles y formacin en la empresa. Otra modalidad es la formacin para el trabajo
es a travs de la empresa. El sector productivo asume una gran responsabilidad en la formacin de los trabajadores
de manera autnoma o asociado a otras instituciones del Estado o particulares.
Dentro del sistema educativo panameo, la formacin para el trabajo no es una dimensin ausente. Ella, en el aspecto
formal, es parte de los principios y fines, de la estructura acadmica y del quehacer de algunas instituciones
educativas en el pas. El nivel medio o segundo nivel de enseanza, es el ms directamente vinculado a la formacin
para el trabajo. Su orientacin se expresa mediante la formacin de peritos y bachilleres profesionales y tcnicos,
destinados al mundo laboral.
Un diagnstico realizado en 1997, reflej las siguientes situaciones crticas en la educacin media:
- Escasa relacin entre las carreras que se ofreca y las oportunidades de empleo.
- La formacin no se corresponda con las destrezas y habilidades que demandaba el puesto de trabajo.
- Poca relevancia de los programas de orientacin profesional, para guiar a los estudiantes en las opciones
formativas ms compatibles con sus capacidades y expectativas.
- Marcado nfasis en el campo comercial, en relacin con los otros sectores, como el agropecuario, que
muestra disminucin de la matrcula.
- Bajo desempeo del personal docente.
- Excesivo teoricismo y poca relacin entre la formacin y las competencias requeridas para el empleo.
- Una oferta fragmentada y dispersa con: 10 planes de estudio comerciales, tres de agropecuaria, tres en
educacin para el hogar, cinco industriales, 18 planes de perito industrial (no conducen al Bachillerato), es
decir, 39 especialidades.
La Estrategia Decenal de Modernizacin de la Educacin Panamea, 1997-2006, que se sustenta en la Ley 34 de
81
1995, propone la transformacin del nivel, en los trminos siguientes:
- Estar orientada a desarrollar competencias fundamentales diversas para acrecentar capacidades personales
y la interaccin social, as como destrezas acadmicas y tcnicas que aseguren condiciones bsicas para
trabajar y seguir estudiando.
- Buscar romper el dualismo entre lo acadmico y lo tcnico, entre la teora y la prctica,.
- Ofrecer una amplia gama de opciones educativas segn intereses de los estudiantes y cambios en el
mercado de trabajo y de los estudios superiores.
- Se garantizar una oferta educativa sustentada en los principios de aprender a aprender, aprender a hacer,
aprender a emprender.
- Se desarrollar mediante prcticas y procesos educativos innovadores , metodologas activas y dinmicas
centradas en los aprendizajes mediante proyectos .
- La elaboracin del nuevo currculo consultar a los docentes pero tambin a los empresarios gremios y
trabajadores. Se integrarn acciones con el sector empresarial y laboral.
- Creacin de 13 centros educativos pilotos para evaluar y validar la nueva experiencia. En esos centros se
ensayaran las nuevas ofertas organizadas as: un ao de ncleo comn y dos diversificados en cinco reas
fundamentales para el desarrollo: un bachillerato cientfico y humanstico y cuatro bachilleratos en el rea
81

Repblica de Panam. Ministerio de Educacin. Estrategia Decenal. Op.cit.

49
profesional y tcnica: gestin empresarial, finazas y comunicacin; tecnologa industrial, agropecuaria ; y
familia y desarrollo comunitario.
Estos principios de la Estrategia se empezaron a implementar mediante un currculo experimental del 10 grado, en
un nmero reducido de colegios durante 1999 (13). Al mismo tiempo, se trabaj en el anlisis de las alternativas de
formacin para 11 y 12 grados de la media. Esta experiencia tuvo resistencia de algunos docentes, pues aludan que
les afectaba la carga horaria y generaba incertidumbre frente a su contratacin futura. Con el cambio de gobierno se
suspendi este proyecto. Todo parece indicar que actualmente se introducen nuevas ofertas, pero el pas no cuenta
con un modelo integral de renovacin de la educacin media orientada hacia el trabajo.
La educacin secundaria o media es el nivel ms complejo del sistema por los mltiples objetivos que debe atender:
completar formacin general, prepara para la universidad y preparar para el mercado del trabajo. Cmo debe
abordarse la transformacin de este nivel para que responda mejor a los requerimientos del trabajo?. Qu lecciones
nos ofrecen las experiencias internacionales en este campo?
5.5. El Desarrollo del Comportamiento Emprendedor.
Una de las tendencias ms importantes en la formacin para el trabajo y para la vida, dice relacin con la
capacitacin para el desarrollo del comportamiento emprendedor. Se sustenta en investigaciones realizadas en la
Universidad de Harvard y en el Massachussets Institut of Tecnology ( MIT) de los Estados Unidos, que han generado
la conviccin de que el uso y aplicacin que se haga de los conocimientos, as como la capacidad de desempeo
general, dependen en ltima instancia del comportamiento humano. Estas investigaciones culminaron con la
elaboracin de un programa de capacitacin centrado en tres reas de comportamiento humano: el logro personal, la
planificacin y la autoconfianza y el ejercicio del poder.
Este sistema llev a la Comisin de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNTAD) a impulsar el
programa EMPRETEC, destinado a crear hbitos y conductas emprendedoras en las personas, ms all de su
condicin cultural, econmica y social. Este programa que se desarrolla en Panam, se propone promover la
bsqueda de oportunidades e iniciativas, logrando que las personas se anticipen a las demandas, extiendan sus
servicios a otras reas y aprovechen todas las oportunidades del medio. Se forma para que sea capaz de correr
riesgos, evaluar alternativas, controlar resultados y plantearse retos. Tambin busca el logro de eficacia y calidad,
con el esmero de hacer las cosas siempre mejor y ms econmico, asegurando la aplicacin de normas de excelencia.
Se estimula la persistencia y el cumplimiento, asumiendo responsabilidades, la consulta y la investigacin continua.
Este enfoque contribuye a forjar una personalidad ms independiente, creativa y responsable frente a los problemas y
los proyectos. En sectores afectados por la pobreza, la falta de iniciativas y de esperanzas, este modelo de
capacitacin, podra insertarse a una estrategia integral de formacin para el trabajo y para la vida, con nfasis en el
desarrollo humano, que revalorice y ponga a las personas en centro de la preocupacin de los gobiernos y de la
sociedad en su conjunto.
Todas estas experiencias y otras no descritas, pueden ser tiles en el momento de definir la estrategia de formacin
para el trabajo a seguir en Panam, teniendo especial cuidado de asegurar las oportunidades igualitarias para todas
las personas, con particular acento en los ms pobres. Podran combinarse diversas alternativas: algunas ms
formales, otras ms selectivas, otras masivas, todas en funcin de las necesidades del desarrollo y de las necesidades
y posibilidades de las personas. Se debe poner atencin en buscar la articulacin entre la teora y la prctica; entre la
formacin, trabajo y empleo; mediante el vnculo de las escuelas tcnicas a las industrias y las empresas y el
desarrollo del espritu emprendedor y la creatividad en los estudios. Se trata de motivar a los empresarios para
trabajar en este esfuerzo y a las personas para que impulsen el autoempleo, de modo que sean capaces de trabajar
82
asociativamente o crear su propia fuente de trabajo, mediante la micro y pequeas empresas.

6.-LA FORMACIN, MOTIVACIN Y DESEMPEO DEL PERSONAL DOCENTE.

El personal docente es considerado un factor determinante en la calidad de la educacin y quizs el que mejor
garantiza en el largo plazo la continuidad y xito de los cambios y la nueva cultura educativa.
82

Diez Hochleitner, en Aprender para el Futuro. La Educacin Secundaria Pivote del Sistema Educativo. Fundacin
Santillana. Espaa. 1998.

50

Los cambios rpidos que se observan en todas las dimensiones de la vida de las personas, generan cambios tambin
en los sistemas educativos y en el funcionamiento de la escuela. Se espera que el docente no solo acompae estos
cambios, sino que desde sus posibilidades tambin los encabece. Tal como lo expresa el informe Delors, esto
significa que esperamos mucho del personal docente, que se le exigir mucho... El aporte de maestros y profesores
es esencial para preparar a los jvenes, no solo para que aborden el porvenir con confianza, sino para que ellos
83
mismos lo edifiquen de manera resuelta y responsable
Los nios y nias opinan como debe ser un buen docente:
Tiene que ser bueno, amigable y tener confianza en m... debe escucharnos y comprendernos a todos nosotros...y no
perder nunca la calma. Rosa. 9 aos. Nueva Zelandia.
Me ensea a portarme bien, me ensea a leer libros y cuentos y me ensea a estudiar Abdel. 7 aos. Panam.
Que ensee de verdad, no sea regaona y cuando haga una pregunta la conteste Mara Cristina. 11 aos. Panam.
Me gusta un maestro que me ensee a pensar y a encontrar respuestas por m mismo. Bongani. 9 aos. Zimbabwe.
Un buen maestro es quien nos gua por el buen camino para alcanzar nuestras metas. Anala. 12 aos. Mxico.
Se espera que el personal docente contribuya de modo importante en la formacin de actitudes positivas con respeto
al estudio y la investigacin; deben ayudar a despertar la curiosidad, desarrollar la autonoma, fomentar el rigor
intelectual, manejar las herramientas modernas de la informacin y crear las condiciones necesarias para el xito de
la enseanza formal la educacin permanente. As mismo, se espera que ellos hagan frente a fenmenos como la
pobreza, el hambre, la violencia y la droga, que son problemas del entorno social, pero que en los ltimos aos
empiezan a penetrar con fuerza en las aulas escolares.
En sntesis, se le pide al personal docente que tenga xito all donde las familias, las iglesias y los organismos
del estado han fracasado.
Sin embargo, este personal docente no podr responder a las expectativas que se tienen, sino se mejora su formacin
y capacitacin, su contratacin y las condiciones en que realiza su trabajo. La calidad de la educacin puede verse
seriamente afectada sino posee las capacidades, competencias, las oportunidades profesionales y la motivacin para
lograr un desempeo ptimo.
Si bien la calidad y pertinencia de la educacin depende de los buenos docentes, tambin la situacin del docente
depende de la educacin. Ello es as pues tal como lo reconoce la OIT-UNESCO, si la enseanza no inspira
confianza ni goza del apoyo de la comunidad, tampoco el personal docente podr contar con ese respaldo. Cuando la
sociedad subestima la funcin del sistema educativo y no valora suficientemente sus aportes, se desvaloriza
obligatoriamente la situacin de las personas responsables de ejercer la funcin docente. Igualmente, el respeto que
se tiene por los educadores, engendra respeto por la funcin que desempean. Cuando la profesin docente est mal
84
vista en la sociedad, este prejuicio se hace extensivo tambin en el sistema educativo oficial.
Actualmente se percibe la escasa valoracin y prdida de prestigio social del que gozaban los docentes en la
comunidad. Recuperar la confianza y el prestigio depender no solo del esfuerzo individual que realice cada docente
por superarse y ser mejor profesional, sino tambin de la imagen que proyecte la escuela, como un lugar atractivo
para estudiantes, docentes y familias, capaz de adecuarse a los cambios de su entorno y de trabajar articuladamente
con la comunidad.

6.1. Formacin y Capacitacin del Personal Docente.

83

Delors Jaques et al. Op.cit. Pgs. 161- 162.

OIT-UNESCO. Informe de Comit de Expertos sobre la Aplicacin de la Recomendacin Relativa a la Situacin
del Personal Docente. Quinta Reunin. Ginebra. Octubre 1988. Prrafos 13-17.
84

51

Panam ha mostrado histricamente un inters especial en la formacin y capacitacin del personal docente, bajo la
consideracin que solo con docentes formados es posible asegurar la alfabetizacin y democratizacin de la
educacin en el pas. En atencin a este propsito se crearon tempranamente en pas las disposiciones legales para la
formacin docente as como las escuelas normales de varones e institutoras (Ley 11 de 1904).
La evolucin de la Repblica ha marchado tambin asociada a los esfuerzos destinados a expandir la escolarizacin y
a formar a los maestros y profesores necesarios en las escuelas que se creaban en las alejadas comunidades y las
cabeceras de provincias del pas. En este sentido, un reconocimiento especial merece el papel jugado por las escuelas
normales, sobre todo la Juan Demstenes Arosemena (Santiago, Veraguas) y la Universidad de Panam. Durante los
aos 70 se formaron tambin educadores para reas indgenas
Segn estadsticas de la Contralora General de la Repblica, en Panam exista en 1999 un total de 17, 301 docentes
en las escuelas de enseanza primaria en el pas. De este total, el 98.5% (17,043) era graduado y el 1.5% aparece
como no graduado. El personal docente no graduado es registrado, fundamentalmente, como personas con ttulo de
enseanza media (Grfico 12).
Del total de docentes graduados (17, 043), el 66.2% posea estudios de maestro de enseanza primaria (ttulo
ofrecido por la Escuela Normal a nivel de un bachillerato de educacin media); el 1.9 % con ttulo universitario en
pedagoga, el 19.3% con otro ttulo universitario y el 12.4% formado como maestro de asignatura especial
(Educacin para el Hogar, Agricultura, Ingls, etc.). No existe ninguna persona en el pas que ejerza como docente
de primaria que no posea al menos estudios de educacin media.

Grfico 12

52
El mayor nmero de personal no graduado se concentra en las provincias de Panam (154), Darin (31) y Chiriqu
(30). Sin embargo, provincias como Cocl carece de docentes no graduados y Veraguas solo posee 1.
Desde el punto de vista del personal con ttulo universitario, llama la atencin que la mayor concentracin la registra
Kuna Yala con 28.9% de los docentes de la Comarca, seguida de Coln con 26.6% y Panam con 25.7%. El resto de
las provincias est por debajo del promedio nacional. Este fenmeno se puede explicar quizs por el procesos de
escolarizacin creciente que ha tenido esta Comarca en los ltimos aos y la atraccin que ejerce en profesionales
universitarios tanto indgenas como de otras reas del pas, que no tienen ms opcin laboral que prestar servicios
educativos en esa regin.
Para el mismo ao (1999) el pas contaba con 13,250 profesores de enseanza media. El 89.7 % de este personal
tena ttulo universitario y el 10.3% no posea ttulo. Esta situacin era ligeramente superior a la que mostraba el
sistema en 1995, cuando los graduados representaban 87.4%. El mayor nmero de docentes graduados tena ttulo de
profesorado (90.5%), el resto tena otros ttulos, situacin que se ha mantenido constante en los ltimos cinco aos.

Grfico 13

Las regiones con un mayor porcentaje de docentes de Educacin Media graduados son: Chiriqu (95.1%) y Veraguas
(91.6%). En sentido contrario, las que menor proporcin de docentes graduados tienen son: la Comarca Kuna Yala
(83.6%), Darin (85.4%), Coln (85.2%) y Bocas del Toro (86.1%). (Grfica No 13)
Esta alta proporcin de personal docente graduado en todas las provincias, probablemente se explique por la elevada
oferta de servicios profesionales que se presenta cada ao en los concursos para ocupar posiciones docentes en el
Ministerio de Educacin. Esto permite seleccionar a las personas que muestran los ttulos ms altos. Un ejemplo que
destaca el desfase entre oferta y demanda de recursos docentes lo presenta el proceso de reclutamiento de maestros y

53
profesores que realiza el Ministerio de Educacin cada ao. En el ltimo concurso se abrieron 1,606 posiciones para
docentes de Preescolar, Primaria, Premedia y Media. En cambio el nmero de solicitudes recibidas por el Ministerio
de Educacin fue de 19,500. La mayor oferta profesional en media se observa en las reas de Ciencias Sociales,
Espaol, Comercio, Educacin Fsica, Biologa, en donde existe un nmero de graduados universitarios superior a la
demanda formal del sistema. En cambio la oferta es insuficiente en especialidades como : Matemtica, Fsica e
Ingls.
La oferta de personal docente titulado, puede mostrar un panorama satisfactorio en el Pas. Sin embargo, conviene
preguntarse: Est realmente preparado este personal para realizar una labor docente de calidad?.La Escuela Normal
y las Universidades, especialmente la Universidad de Panam, estn proveyendo las competencias pedaggicas
requeridas para que los futuros docentes se desempeen con eficacia?.Existen vnculos entre el Ministerio de
Educacin, como empleador y las instituciones universitarias como formadoras, sobre requerimientos y calidad de la
formacin de los docentes?
6.2. Debilidades en la Formacin y Capacitacin del Personal Docente:
Parece existir en una buena parte de la poblacin panamea la percepcin que la formacin docente es deficiente.
Que el personal docente formado presenta debilidades marcadas en cuanto los contenidos o saberes a trasmitir (Qu
ensear?), as como en el manejo de las estrategias y tcnicas didcticas (Cmo ensear?) y de situaciones
relacionadas con la gestin eficiente del aula, para asegurar altas expectativas de aprendizaje.
La mayor parte de los programas que se utilizan tanto en la formacin docente, como en servicio (capacitacin),
giran en torno a concepciones tradicionales de la enseanza y los aprendizajes, que dejan de lado asuntos crticos de
la formacin como el conocimiento matemtico y del lenguaje, el desarrollo del pensamiento crtico y creativo, los
valores, lo mismo que los mtodos que aseguren aprendizajes efectivos en las y los estudiantes.
Igualmente, muchas personas consideran que el problema de la formacin docente en la Bsica, Media y Superior,
hace relacin directa con la carencia de una poltica nacional orientada a atender esta necesidad. Esta carencia se
manifiesta en el hecho de la ausencia de voluntad poltica para atender este importante asunto, a la dbil formacin
de muchos profesores universitarios y de la normal superior, a tal grado que un elevado porcentaje no posee ttulo de
postgrado, maestra o doctorado. En otros casos, porque aunque ostentan ttulos de alto nivel, no manejan
adecuadamente el contenido ni estrategias didctica para la formacin docente. Por otra parte, el pensum acadmico,
de algunas carreras universitarias que se ofrecen, data de varias dcadas atrs, lo cual raya en la obsolescencia, frente
a los acelerados ritmos de crecimiento del conocimiento y las disciplinas en el mundo de hoy. Asociado a ello, se
encuentra un currculo con proliferacin de asignaturas inconexas, cuando la tendencia actual apunta en sentido
contrario.
Durante muchos aos los profesores de educacin secundaria se han venido formando en dos momentos, con
currculos distintos: primero se formaba como licenciado en una disciplina en la facultad y rea de la especialidad
(Matemtica, biologa, historia, espaol, comercio, etc.) y luego reciba una formacin para ejercer el profesorado,
con asignaturas pedaggicas y una prctica docente. Este modelo, a la luz de la opinin de expertos, privilegia el
contenido y desestima la docencia, y no favorece una formacin profesional integral para el adecuado desempeo
docente. Nuevas tendencias en este campo, proponen trabajar con pocas asignaturas y hacia un enfoque inter y
transdisciplinario del conocimiento y, consecutivamente, en direccin a un currculo integrado para la formacin
docente. Algunos pasos han dado las universidades en esta direccin, que conviene evaluar y retroalimentar. La
revisin del modelo de formacin de nuestros maestros y profesores es una tarea ineludible, como medio de superar
la crisis educativa y fomentar aprendizajes de calidad.
Es necesario hacer notar que lejos estn los tiempos en que para ser maestro se requeran tres aos de formacin
sobre el sexto grado de la escuela primaria (1926) y que a partir de 1995 se establece que estos docentes deben ser
formados en el nivel superior, en lugar de los tres aos en la Normal, a partir del primer ciclo secundario. Sin
embargo, al pasar la formacin docente de las escuelas normales al nivel superior, algunas personas consideran que
algo de la magia pedaggica se ha perdido. Que la mstica, la dedicacin y el arte de ensear que adquiran los
egresados de las normales, ha pasado a un segundo plano en las universidades. Que se pueden percibir, en muchos
casos, mejores resultados en el desempeo docente entre los egresados de la normal que entre los formados en las
universidades. Esta situacin debe llevar a pensar que, si bien es indispensable elevar el nivel de formacin de los
educadores, no basta con aumentar los aos de estudio, pues tambin es importante equiparlo con las actitudes,
conocimientos y destrezas fundamentales para ejercer profesionalmente su misin.

54

Esta experiencia la han vivido tambin otros pases. Este cambio no parece haber atacado el problema en forma
efectiva. Sucede que el conocimiento sustantivo del maestro se incrementa pero de manera ineficiente: una
educacin secundaria de baja calidad se transforma en una educacin terciaria cara y de baja calidad, en la que
85
adems se remueve al estudiante del contacto con la prctica docente.
La Capacitacin del Personal en Servicio Tiene Poco Impacto en la Calidad de los Aprendizajes.
Otra esfera de preocupacin radica en el personal docente que ya trabaja en las escuelas y que carece de la formacin
deseada para lograr crecientes niveles de desempeo profesional. La capacitacin de los docentes en servicio
presenta igualmente debilidades importantes. Anualmente se organizan y ejecutan mltiples acciones de capacitacin
para profesores y maestros en todo el territorio nacional y se invierten significativas sumas de dinero en esta
operacin. Sin embargo, este esfuerzo parece no reflejarse en cambios en el desempeo del docente ni en los
aprendizajes de los estudiantes. El carcter genrico, no focalizado de los seminarios y talleres, la escasa relacin
entre lo que se ofrece en la capacitacin y los problemas que enfrenta el personal docente en la tarea pedaggica; el
uso de mtodos frontales y enfoques tradicionales, aunado a la falta de compromisos de los beneficiarios para
transferir lo aprendido al aula de clases, son factores que influyen en el poco xito de estos programas.
Los esfuerzos que se realizan en el Programa de Educacin Bsica que financia el Banco Mundial, sobre Escuela
Nueva Escuela Activa, ofrece un ejemplo que puede generar lecciones positivas acerca de lo que debe ser este
proceso. Igualmente, desde el Programa de Desarrollo Educativo (PRODE) que auspicia el BID, se trabaj en un
momento dado en la creacin de un Sistema Nacional de Desarrollo Profesional Integral, que pone al centro escolar
como escenario permanente de capacitacin, ofrece un espacio de accin importante a las universidades en la
capacitacin y deja en manos de las regiones educativas cierta capacidad para definir necesidades y programar
acciones de mejoramiento profesional de sus docentes. Esta experiencia, debidamente consolidada y evaluada,
podra constituir un modelo valioso destinado a satisfacer de forma eficaz las necesidades de actualizacin y
perfeccionamiento continuo del personal docente en servicio.
Es importante destacar que la ley Orgnica de Educacin establece que la responsabilidad de coordinar, planificar y
organizar lo concerniente a la formacin y capacitacin del docente radica en el Ministerio de Educacin
conjuntamente con las universidades oficiales. Parece que esta norma no ha sido atendida ni por el Ministerio ni por
las universidades. Por el contrario, histricamente, salvo contadas excepciones, ha existido casi o ninguna
comunicacin entre los ministros de educacin y los respectivos rectores, lo que ha impedido asegurar la
coordinacin bsica indispensable para una poltica de formacin docente.
Frente este problema, en 1998 se suscribi una Carta de Intencin entre el Ministerio de Educacin y las
universidades oficiales y particulares del pas, orientada a la articulacin de voluntades y esfuerzos para definir un
perfil y acciones conducentes a la formacin y capacitacin de los docentes que el sistema educativo demanda. El
cambio de autoridades afect la continuidad de la implementacin de este acuerdo nacional que hoy merece ser
rescatado, revisado y ponerlo en una nueva perspectiva de desarrollo de la educacin panamea.
6.3. Motivacin e Incentivos en la Profesin Docente.
Contar con educadores bien preparados, competentes y dedicados a la labor de enseanza-aprendizaje es una
aspiracin de la sociedad. Un ejemplo de ello lo ofrecen los padres y madres de familia que prefieren que sus hijos
tengan como maestro o profesor a una persona interesada en sus aprendizajes y capaz de ofrecerle una buena
formacin, es decir, un buen educador. El trabajo de un buen y un mal educador hace la diferencia en una misma
escuela, en los resultados acadmicos de sus estudiantes.
Esta diferencia generalmente pone en evidencia la motivacin y los incentivos que tiene la profesin docente. Ello
depende de varios factores como son: la seleccin (es decir atraer a los ms talentosos y calificados); evaluacin,
supervisin y rendicin de cuentas; desarrollo profesional y de apoyo a la docencia; recompensa y reconocimiento
(salario, promocin y prestigio); condiciones del lugar de trabajo (ventilacin, amplitud, iluminacin, materiales,
mobiliario, seguridad).

85

Navarro , Juan Carlos, Martn Carnoy y Claudio de Moura Castro. La Reforma Educativa en Amrica Latina:
temas, componentes e instrumentos. En Perspectivas Sobre la Reforma Educativa. USAID, BID, HIID. 2000.

55
En general se percibe que existe poca motivacin e incentivos en los educadores panameos en razn de los bajos
ingresos, las pocas oportunidades de desarrollo profesional y el deplorable status social en el que se encuentra
sumida la profesin docente. Los estudiantes universitarios de mayor capacidad intelectual e inquietudes
profesionales, optan en un elevado porcentaje, por carreras profesionales de mayor prestigio, alejadas del ejercicio
docente. En tanto que son, muchas veces, las personas con menor inters y disposicin para el estudio y la
investigacin, las que optan por los estudios pedaggicos y la profesin docente.
Un estudio realizado sobre las limitaciones sociales de las y los educadores, concluye que en general estos
86
profesionales estn afectados negativamente por diversos factores como son:
- El 60% busca ingresos adicionales trabajando en otras escuelas, ofreciendo clases particulares, o como
vendedores.
- Carencia de lugares de recreacin apropiados para la persona y su familia:
- Limitada capacidad de crdito para adquirir vivienda o realizar viajes de estudio o recreacin dentro o fuera
del pas. .
- Los educadores de las reas rurales e indgenas tienen impedimentos para capacitarse o realizar estudios
universitarios, y con ello lograr un ascenso de categora y mejor remuneracin.
- Demoras en la reclasificacin de las escuelas y en la publicacin de los concursos a puestos directivos en el
sistema.
- Incremento de los conflictos familiares, as como en los gastos de alojamiento, alimentacin y transporte en
los casos de docentes que trabajan en reas alejadas de su hogar.
Si se desea contar con buenos docentes, que sirvan en todas las reas geogrficas del pas, especialmente las
indgenas y las pobres rurales y urbanas, se debe pensar en el desarrollo de una poltica de incentivos que contribuya
a elevar la moral y el desempeo de los profesionales de la educacin. Esta poltica debera contribuir a erradicar
algunas debilidades del sistema como son: escasez de aspirantes bien formados y talentosos; criterios polticos de
nombramiento, preparacin profesional inadecuada, ausentismo docente, abandono de la profesin, aislamiento
profesional, escasa recompensas para desempeo sobresaliente en reas de mayor necesidad; poco prestigio de la
profesin, ausencia de responsabilidad por los resultados educativos, escasez de ofertas para el desarrollo profesional
del docente.
Una poltica de incentivos para el personal docente debera tener en cuenta estmulos monetarios y no monetarios,
que pueden ser ofrecidos de modo individual o grupal. Entre los incentivos monetarios se encuentran: los
incrementos salariales, la regularidad en el pago, el pago por mrito; fondos para materiales, aumento por costo de la
canasta bsica, fondo para emergencias; subsidio para vivienda; bonos por asistencia, bonos por rendimiento de los
estudiantes; financiamiento de proyectos escolares; trabajo adicional remunerado como: supervisin, tutora,
proyectos educativos.
Entre los incentivos no monetarios se cuentan: reconocimiento nacional o regional; apoyo en materiales educativos,
desarrollo profesional (capacitacin en servicio, becas, educacin a distancia, reuniones profesionales, pasantas.),
apoyo de la comunidad, prestigio en la comunidad, relaciones armoniosas con las familias; facilidades de transporte,
cercana de la escuela, vivienda en la comunidad y facilidades de servicios bsicos en la escuela (luz, agua, telfono)
tamao y valores compartidos en la escuela; participacin en la toma de decisiones; carga docente y administrativa;
flexibilidad de horario, condiciones de ventilacin e iluminacin del centro, mobiliario, cuadernos, materiales de
87
enseanza y otros.

86

Bernal Juan Bosco, Aida Name y Stanley Murran. Op. Cit. Pg. 37 y 38.
Uribe, Claudia. Polticas e Incentivos que Contribuyen al Mejoramiento del Desempeo y Motivacin Docente. En
Perspectivas Sobre la reforma Educativa. Op.cit. pg. 223-225.
87

56
88

Incentivos que contribuyen a mejorar la motivacin y desempeo de los maestros.

SELECCIN
Salario inicial
Preparacin inicial
Bonos de ingreso
Posibilidad de avance profesional

Motivacin
Desempeo
Retencin

RECOMPENSA Y
RECONOCIMIENTO
Incremento salarial
Pago por mrito
Bonos por desempeo
Escalafn docente
Esquemas de reconocimiento
Valoracin social

EVALUACIN Y SUPERVISIN
Esquemas de rendicin de cuentas
Evaluacin docente
Responsabilidad por resultados
CONDICIONES DEL LUGAR
DE TRABAJO
Tamao de grupo
Carga laboral
Material educativo
Carga de trabajo
Transporte
Infraestructura

DESARROLLO PROFESIONAL Y APOYO

Ofertas de capacitacin
Becas
Desarrollo profesional
Reuniones profesionales
Financiacin de iniciativas escolares

0
6.4. Hacia una poltica de formacin docente.
La poltica de formacin docente debera ser parte de la poltica de educacin del Estado. Por esta razn los
lineamientos que se ofrezcan requieren ser vistos en este contexto ms amplio. Algunos elementos a considerar en
esta poltica son:
Marco legal:
En sus artculos 264 al 275 la Ley Orgnica de Educacin fij los criterios, el perfil y los procedimientos jurdicos
para conformar esta poltica de formacin docente. En la ley se le adscriben responsabilidades al Ministerio de
Educacin y a las universidades oficiales en la tarea de coordinar, planificar y organizar todo lo concerniente a la
formacin del docente panameo. El desarrollo de estas normas y su eficaz aplicacin permitira avances
significativos en este campo.
Perfil del educador:
En su artculo 270 se trazan los rasgos generales del perfil del docente panameo, que se aspira formar, entre los
cuales se cuentan: la formacin de un educador capaz de preservar y enriquecer su salud fsica, mental y social;
comprometido con los valores cvicos, ticos, morales, sociales, polticos, econmicos, religiosos y culturales, dentro
de un espritu nacionalista, amplia visin del universos, con sentimientos de justicia social, de solidaridad humana,
vocacin docente, actitud crtica, creativa y cientfica en el ejercicio de la profesin. A este perfil se pueden agregar
capacidad para comprender al estudiante, para investigar, organizar y conducir el proceso enseanza aprendizaje de
manera efectiva; actitud creativa para introducir innovaciones pedaggicas en la escuela y el aula. La Ley igualmente
prev que el docente debe poseer un grado mnimo de formacin a nivel de educacin postmedia.

88

Fuente: Fombrum et al. Strategic Human Resource Manegment. Wiley. New York. 1984.

57
En el artculo 275 establece que el Ministerio de Educacin garantizar que el personal docente y administrativo que
ejerza funciones en las comunidades indgenas tenga una formacin bilinge, con dominio del espaol y de la lengua
indgena de la regin .
Carrera docente:
Este instrumento aparece creado en la Ley Orgnica pero an no se ha desarrollado mediante la ley correspondiente.
La Carrera Docente debe garantizar el acceso, permanencia, perfeccionamiento y egreso de las y los educadores.
Contempla tambin el derecho y el deber que tienen los educadores a se debidamente evaluados en atencin a su
eficiencia profesional, supervisin acadmica docente e investigacin educativa.
Perfeccionamiento Docente:
Convendra estudiar la viabilidad de crear un instituto o programa del Estado responsable de la calidad de la
educacin en Panam, que se ocupe, entre otros asuntos, de la formacin en servicio del personal docente,
particularmente de aquellos que trabajan en reas indgenas, rurales o alejadas, que mediante nuevas tecnologas y
enfoques de educacin presencial y a distancia, contribuya a la profesionalizacin del docente del sistema educativo
panameo. Esta institucin debera tener suficiente autonoma para que pueda innovar y desarrollar eficientemente
sus actividades y contar con el apoyo del gobierno, de las universidades y de organismos de la sociedad civil
interesados en el tema.
Uso Creativo de las Nuevas Tecnologas y Recursos de Aprendizaje:
La labor educativa y en especial la formacin inicial y continua del personal docente, debe apoyarse y nutrirse de las
herramientas tecnolgicas que estn al alcance y pueden servir a la educacin en nuestros tiempos. La persona que
decide ser educadora tiene el deber de conocer diversas alternativas tecnolgicas y los medios didcticos ms
eficaces que le faciliten el logro de aprendizajes de calidad en sus alumnos. Igualmente, es esencial para la
capacitacin permanente del docente en servicio, que trabaja en reas de difcil acceso. Esto es importante para todas
las escuelas, esencialmente de aquellas ubicadas en comunidades de mayor atraso tecnolgico.
En sntesis, una poltica de formacin docente implica un proceso continuo de evaluacin y reflexin acerca de las
mejores prcticas educativas, de las que se deriven lecciones sobre las experiencias que le garanticen a la sociedad
docentes bien formados, capacitados y profundamente comprometidos con la profesin , la educacin y el desarrollo
nacional.
7.- DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA EDUCATIVO
La descentralizacin es un proceso que ha generado gran inters en los gobiernos y sociedades de la regin
latinoamericana en los ltimos aos. La descentralizacin tambin ha ocupado un lugar destacado en el debate sobre
la reforma de los sistemas educativos. Los argumentos que favorecen esta opcin van desde los efectos que tiene en
la equidad y calidad de la educacin, hasta los que sustentan su importancia por las consecuencias financieras y
polticas que tiene su aplicacin.
La descentralizacin est asociada a la forma de gobierno y al proceso de ejercer el poder. La historia de nuestros
pases muestra un legado centralizador de la poca de la colonia , an cuando las expresiones del poder local, como
los cabildos y luego los municipios, ejercieron una influencia importante en la participacin de la poblacin en
espacios territoriales ms pequeos que desempeaban funciones econmicas, polticas, militares, educativas,
judiciales y sanitarias.89 El valor de los cabildos fue importante tambin en el proceso de independencia del dominio
espaol.
1- Antecedentes y Ventajas de la Descentralizacin.
En diferentes momentos del devenir histrico, se ha planteado en el pas la conveniencia de reducir la influencia
poltica, econmica y social del gobierno central e incrementar la participacin local en los asuntos que le
conciernen. La Constitucin Poltica de 1972 destac el valor de la participacin de la comunidad, estableci el
corregimiento y dentro de ste a la Junta Comunal como clula poltico administrativa, reforz los municipios y las
provincias como entes coordinadores de la funcin del gobierno local.
89

Leis, Ral. Abrir Canales de Participacin: Descentralizacin y Poder Local. CEASPA-UNICEF-CONADEL.

Panam. 2000.Pg. 24.

58

Durante la ltima dcada del Siglo XX, con el auge del modelo neoliberal, se promueve la reduccin del papel del
Estado central todopoderoso, se propone la bsqueda de la eficiencia y se fomenta la participacin de las
iniciativas locales, tanto gubernamentales como de la sociedad civil. Se promueve la descentralizacin de actividades
y servicios pblicos, se transfieren empresas estatales al sector privado, se vuelve la mirada hacia los organismos
comunitarios y se valora el carcter emprendedor y creativo de las pequeas organizaciones; con lo cual se otorga
mrito a la frase de la obra de Schumancer , Lo pequeo es hermoso.
Segn Vries existen mltiples argumentos a favor de la descentralizacin , que igualmente pueden ser vlidos, en
algunas circunstancias para defender la centralizacin y recentralizacin.90 Segn este autor la descentralizacin no
es simplemente un fenmeno que tenga virtudes inherentes, pero implica, un fenmeno en el cual las percepciones
estn asociadas con la proteccin de la posicin de poder individual, con la resistencia al cambio de los acuerdos
existentes, y con la necesidad percibida de hacer las cosas de forma diferente que antes (Vries:2000).
Entre los argumentos a favor de la descentralizacin expone los siguientes:
- La provisin local permite el uso de la voluntad, entusiasmo y conocimiento local.
- La diversidad local permite ms fcilmente la experimentacin e innovacin.
- La descentralizacin mejora la capacidad de gestin.
- Con la descentralizacin se puede generar una administracin ms flexible, innovadora y creativa.
- Es mayor la representacin de los grupos locales en el proceso de las polticas y fortalece la participacin
ciudadana. La participacin en el nivel local para la provisin de los servicios pblicos puede hacerlos ms
baratos y efectivos, esto es la base de empoderamiento de las comunidades locales.
- Un enfoque flexible, participativo y centrado en los problemas para el fortalecimiento de los valores
pblicos, solo puede ser realizado dentro de un gobierno local pequeo y cohesionado.
Estos argumentos, destacan sobre todo, el valor de la descentralizacin desde la perspectiva de la eficiencia, la
homogeneidad, la participacin y la eficacia. Lo cierto es que en Amrica Latina, lo mismo que en otras regiones del
mundo se han impulsado en los ltimos aos un nmero plural de experiencias de descentralizacin en diferentes
sectores del desarrollo (salud, educacin, economa, etc.), tanto en pases con rgimen de gobierno federal como
unitario. En todos estos pases la descentralizacin es considerada como un medio y no como un fin en s mismo. Es
un medio para lograr los objetivos propuestos y con frecuencia toman en consideracin los efectos polticos, sociales,
financieros y administrativos de esta medida. La descentralizacin entraa igualmente, nuevas relaciones de poder.
Poder que pierde una instancia central o estadual, provincial o departamental, y poderes que se transfieren a otros
actores a nivel municipal, institucional o regional.
7.1. Descentralizacin de la educacin.
Los argumentos que se expresan a favor o en contra de la descentralizacin poltica y econmica, guardan estrecha
relacin con las ventajas y desventajas que se le acreditan a la descentralizacin con fines educativos. As, por
ejemplo, se seala que la descentralizacin educativa facilita la atencin oportuna y eficaz de los problemas y
aspiraciones educativas de las comunidades; fortalece la democracia participativa y la participacin en la toma de
decisiones educativas; contribuye a aumentar la eficiencia en la gestin administrativa del sistema educativo;
favorece el incremento de los recursos educativos y promueve el mejoramiento de la calidad de la educacin.
Gremios, docentes y polticos, que a ella se oponen destacan que la descentralizacin puede contribuir a consolidar la
desigualdad en virtud de las disparidades educativas y socio econmicas existentes entre las regiones y los distritos,
que significara que las reas ms ricas ofreceran mejor educacin que las pobres. Tambin se argumenta, que la
injerencia poltica puede ser mayor en el nivel local en presencia de esquemas descentralizados, que un rgimen
centralizador de las polticas y decisiones educativas importantes (nombramiento de docentes, recursos educativos,
etc.). Y no escapan quienes han asociado la descentralizacin a la privatizacin, al compararla con algunas
experiencias latinoamericanas, que le asignan un papel importante a los municipios, comunidades y asociaciones de
padres y madres de familia en la toma de decisiones y financiamiento de la educacin (Chile, Nicaragua, El
Salvador, etc.).

90

Vries Michiel. The Rise and fall of Decentralizacin: A Comparative Analyse of Arguments and Practices in
European Countries. En European Journal of Political Research 38: 193-224. 2000.

59
La descentralizacin es un modelo organizativo opuesto a la centralizacin. La centralizacin es una situacin en la
cual la instancia superior de la organizacin concentra las decisiones, los recursos y el poder. En este caso, los
organismos perifricos o subordinados, como las direcciones regionales de educacin, asumen funciones y tareas de
carcter operativo y de apoyo, (supervisin, evaluacin, control, coordinacin) pero no intervienen en decisiones
sobre los aspectos fundamentales del sistema (presupuesto, nombramientos del personal docente, creacin y
construccin de escuelas, entre otras.) que estn reservadas a la instancia central del Ministerio de Educacin.
Entre la centralizacin y la descentralizacin se ubica el proceso de desconcentracin, mediante el cual el nivel
central delega funciones y tareas a una instancia menor, manteniendo el poder. En el caso de Panam, esta situacin
se observa cuando se delega en las direcciones regionales de educacin procesos de reclutamiento de personal
docente y directivo o funciones de reparaciones escolares, que antes estaban en manos de las oficinas centrales, pero
siguen estas instancias ejerciendo el poder sobre estos importantes asuntos (nombramientos, traslados,
mantenimiento de infraestructura, etc.)
Los procesos descritos no aparecen en forma pura y ntida en la educacin, pues depende de cada pas, sistema
educativo y rgimen de gobierno. Igualmente, dado que no siempre se descentralizan todas las decisiones y recursos
del sistema educativo, el nivel central sigue ejerciendo el poder en algunas esferas que se ha reservado en el proceso
de decisiones. De este modo, es frecuente encontrar en un mismo sistema educativo, la coexistencia de estos tres
modelos organizativos: descentralizado, centralizado y desconcentrado.
7.2. Experiencias de Descentralizacin Educativa.
El Informe Maana es Muy Tarde expresa, al referirse a este tema que El modelo tradicional de gestin educativa
es ms una parte del problema que un instrumento de solucin del mismo. ..hasta la fecha la mayor parte de la
gestin ha estado en manos de los gobiernos, que la han ejercido en forma predominantemente centralista,
burocrtica y politizada.. La mayor parte de los ministerios de educacin deciden sobre la construccin y
equipamiento de las escuelas, la contratacin y polticas de personal, la dotacin de libros, los planes acadmicos y
las evaluaciones, entre otros aspectos tanto acadmicos como administrativos. Las opiniones y requerimientos de
personas que dirigen y administran localmente las escuelas y, en particular, los padres de familia, rara vez son
tomadas en cuenta. Los ministerios tienden a ser instituciones de crecimiento amorfo y sobrecargado de funciones,
cuyos presupuestos y volmenes de personal relativamente altos... (PREAL:2000)
Las diversas experiencias de descentralizacin de la educacin en Amrica Latina muestran las diferentes opciones
que han tomado en los pases, para revertir esa crtica situacin. As, se encuentran experiencias en mbitos o tipos
distintos de descentralizacin como son: la curricular, la administrativa, formacin del personal docente, financiero.
Desde el punto de vista de los niveles de la descentralizacin esta puede operar en los estados federados (Mxico,
Brasil), provincias, ( Argentina y Chile) departamentos, (Colombia, Venezuela) municipio (Chile) o en la misma
institucin escolar (El Salvador, Nicaragua).
Es posible encontrar tambin escuelas bajo la administracin del Ministerio de Educacin, organismos subordinados
al Ministerio de Educacin pero con decisiones; sistema educativo con instituciones autnomas; sistema con
instituciones privadas y con instituciones de otros organismos y autonoma escolar. As mismo encontramos
Ministerios sin escuelas; es decir, que no tienen una relacin directa con el centro escolar, pues ellas estn bajo la
administracin de la provincia (Argentina) o el municipio (Chile). Veamos algunos ejemplos que nos ofrecen el
91
Banco Mundial y el BID:
En Argentina la descentralizacin permite que la provincia tome decisiones
sobre
nombramientos, inversiones y mantenimiento.
- En Brasil, la experiencia de Mina Gerais, muestra que los nombramientos estn a cargo de ese estado, pero
las inversiones y el mantenimiento se ubica en cada centro escolar. En Sao Pablo, el estado se ocupa de los
nombramientos del personal docente, en tanto que las inversiones y el mantenimiento quedan bajo la
responsabilidad de cada distrito escolar.
- En Chile los nombramientos son de carcter nacional, pero las inversiones y el mantenimiento es municipal.

91

Banco Mundial. Prioridades y Estrategias para la Educacin. Washington. 1996.

BID. Cmo Organizar con xito los Servicios Sociales?. Washington. 1996.

60
-

El Salvador ha impulsado la experiencia de las Asociaciones Comunitarias de Educacin (ACE), que

asumen en el nivel de comunidad el nombramiento de docentes, las inversiones y mantenimiento de la
escuela.
En Mxico los nombramientos son nacionales, pero cada estado toma decisiones en materia de inversiones
y mantenimiento de sus escuelas.

Pases de otras regiones muestran algunos ejemplos diferentes, como los de Nueva Zelandia e Inglaterra, que han
realizado la descentralizacin en el nivel de escuela y es en este espacio donde se realizan los nombramientos, las
inversiones y el mantenimiento escolar. En Suiza , en cambio, todas esas funciones residen en el nivel de cantn.
Lo descrito permite observar que la descentralizacin es un proceso complejo, heterogneo y diverso, que funciona
de acuerdo con las condiciones de cada pas y las polticas de desarrollo nacional y educativo, en un contexto de
cambios econmicos, polticos, culturales y cientficos de gran velocidad e intensidad.
7.3. La Descentralizacin Educativa en Panam.
La descentralizacin educativa es un asunto que ha estado presente en la mesa del debate desde principios de la
Repblica. En efecto, la Constitucin Poltica de 1904 (Art. 133) otorgaba a la ley la facultad de descentralizar el
ramo (educativo) y crearle rentas especiales. Sin embargo, tal como lo reconoce Cspedes, pese al inters expresado
por educadores de prestigio como Octavio Mndez Pereira y Jepta B. Duncan, as como de los sucesivos mandatarios
y autoridades del ramo, hecho que aparece consignado en las Memorias; nunca se elabor un proyecto de Ley que
fuera considerado y aprobado por la Asamblea para atender este importante tema (Cspedes, 1985: 141).
Durante los aos 70, en el marco de la Reforma Educativa, se retom el inters por la descentralizacin como parte
de un proceso de transformacin integral del sistema educativo. En este marco se inici la experiencia de las
unidades descentralizadas de educacin, siguiendo en parte la poltica de regionalizacin para el desarrollo planteada
por el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica. La Unidad Descentralizada de Herrera y Los Santos fue un
ejemplo de esta experiencia, la cual ha sido documentada en proyectos y diversas tesis de grado. Los procesos y
resultados obtenidos en su implementacin , deberan ser parte de una evaluacin crtica del modelo de organizacin.
En este mismo perodo se impuls la nuclearizacin educativa, un modelo organizativo que se propuso fomentar la
participacin de los actores sociales y educativos, en reas rurales. Permita integrar pequeas escuelas incompletas y
de aulas multigrado, antes aisladas y desprovistas de asesora, a una red que tena como eje central una escuela ms
grande y completa, generalmente con un ciclo bsico, con la finalidad de lograr complementariedad de servicios
educativos, supervisin y direccin del proceso de enseanza-aprendizaje. Al igual que otros proyectos, estos
intentos de descentralizacin carecieron de normas legales precisas y de la correspondiente voluntad poltica para
asegurar su continuidad en el tiempo. La nuclearizacin desapareci con la derogacin de la Reforma Educativa
(1979).
Recientemente la Ley 34 de 1995, que reforma la Ley Orgnica 47 de 1946, en su artculo 9-A, expresa claramente
que El sistema educativo se desarrolla sobre la base de la descentralizacin, como estrategia administrativa y
proceso de ampliacin y modificacin de las formas de participacin de los diversos agentes en los diversos niveles
de gestin del sistema y se fundamenta en los siguientes criterios: realidad geogrfica y poltica, necesidades
sociales, econmicas y culturales; autonoma,.... Igualmente, la Ley establece que en cada Distrito Municipal
existir una Junta Municipal de Educacin, que cooperar con la autoridades educativas en las acciones que
contribuyan a impulsar la cultura y la educacin en el distrito. Agrega , adems, que ellas velarn por el buen uso del
20% de los fondos municipales destinados a la educacin oficial de primer nivel de enseanza ,y el 5 % de los
fondos destinados a la educacin fsica.
Despus de algunas polmicas y paros de labores docentes promovidos por dirigentes gremiales, la Asamblea
Legislativa aprob la ley 28 de 1997, propuesta por el Ministerio de Educacin que establece la descentralizacin
del sistema mediante la creacin de las Juntas Educativas Regionales y las Juntas Educativas Escolares. Esta Ley
establece que estas juntas son instituciones dependientes administrativa y financieramente del Ministerio de
Educacin , pero con plena autonoma funcional. Estos organismos estn integrados por representantes del rgano
Ejecutivo, los gremios docentes, padres y madres de familia y representantes de la sociedad civil. Las funciones
atribuidas a las Juntas Educativas Regionales giran en torno al reclutamiento para nombramiento y traslado de
docentes, directores y supervisores educativos de la regin (el nombramiento queda a cargo del Ejecutivo), servir de
organismo consultivo de la Direccin Regional de Educacin en asuntos relacionados con la educacin; velar por la

61
calidad de la educacin, colaborar en la preparacin y evaluacin del plan de desarrollo educativo regional, proponer
programas para mejorar la nutricin y salud de los educandos; entre otras.
La Ley tambin establece que se pueden crear juntas educativas regionales integradas por una o ms regiones de
92
acuerdo con las caractersticas que ellas presenten y tendrn su sede en la Direccin Regional. Una vez aprobada la
Ley, el Ministerio de Educacin inici su implementacin con el proceso de eleccin y capacitacin de los miembros
de las Juntas, el acondicionamiento de sus sedes y la organizacin del proceso de personal. Sin embargo, la
aplicacin de esta Ley cre muchas controversias. Algunos dirigentes de gremios docentes y polticos le criticaban la
improvisacin en su ejecucin, la falta de capacitacin de sus miembros, la escasez de recursos y equipos para
cumplir sus funciones y, sobre todo, el marcado nfasis que se le asign a la funcin de reclutamiento y seleccin de
personal, en contraste con otras igualmente importantes. Tambin apuntaron a descalificar la participacin de los
padres y madres de familia.
Con el cambio de gobierno en septiembre de 1999, las nuevas autoridades educativas cuestionaron este sistema,
plantearon cambios en la implementacin de la Ley, redujeron el nmero de Juntas de 10 a 5, removieron a una parte
de sus miembros y se replantearon las sedes. En la Comisin de Educacin, Cultura y Deportes (Asamblea
legislativa) existe un proyecto de Ley ampliamente consultado, mediante el cual se propone introducir reformas a la
Ley 28, atendiendo algunas lecciones derivadas de la experiencia.
En conclusin, el debate de la descentralizacin es tan antiguo como reciente, pues depende de las condiciones
polticas y socioeconmicas que lleven a revisar los esquemas organizativos existentes, as como de las tendencias
que se observan en otras regiones y pases. En Europa, por ejemplo, los pases ms avanzados en descentralizacin
buscan actualmente moderar y equilibrar estos procesos; mientras que los ms centralistas como Espaa y Francia
promueven con inters la descentralizacin. Esto lleva pensar que no existen procesos de organizacin definitivos: ni
un centralismo total ni una descentralizacin pura, y que por vas diferentes se puede llegar a un objetivo comn:
93
mejorar la calidad de los aprendizajes.
Por ser la descentralizacin un instrumento de redistribucin del poder, genera muchas tensiones en la sociedad. Los
grupos o actores que tenan poder de influir en las decisiones pugnan por mantenerlo, mientras que otros grupos se
interesan en adquirirlo, an a costa de la inexperiencia y la capacidad para ejercerlo eficientemente. Por ello, algunas
experiencias de descentralizacin, surgieron en el seno de gobiernos de fuerza (Chile, 1974; Argentina; 1978). Ello
no significa que un rgimen democrtico, mediante la concertacin y los consensos, no pueda alcanzarse esta
aspiracin.
El fin primordial de cualquier modelo organizativo que se adopte debe ser mejorar la equidad, la calidad y la
eficiencia del sistema educativo. El centralismo ha sido parte inherente la Repblica durante toda su existencia. En su
momento se justificaba frente a la naciente conformacin del Estado Nacional; sin embargo, en estos momentos
histricos parece ser ms un impedimento al desarrollo de la educacin que un medio que lo facilite.
Una poltica de descentralizacin no se decide mediante una ley o un decreto, ni puede improvisarse, y menos
intentar medir su eficacia en el corto plazo. Demanda un esfuerzo de largo plazo, de producir el cambio social que
supere en los actores sociales, la resistencia a la innovacin, el temor a lo desconocido, y produzca transformaciones
en la estructura y funcionamiento general del Estado. Implica, igualmente, tareas de planificacin, asesora
continua, organizacin , participacin y, sobre todo, de preparacin de los cuadros tcnicos y administrativos que
asumirn responsabilidades en este proceso. La evaluacin, retroalimentacin y rendicin de cuentas a la comunidad,
debera ser parte inseparable de una experiencia de esta naturaleza.
An cuando la va de la descentralizacin en Panam debe ser las regiones educativas, su centro de gravitacin
debera ser la escuela. Convendra que el esfuerzo descentralizador se orientara a lograr instituciones educativas
eficaces, mejor organizadas, ms autnomas en las decisiones pedaggicas y administrativas, creativas e
innovadoras. Esta autonoma relativa permitira que el personal directivo y docente del centro, cuenten con la

92

Repblica de Panam. Ley 28 de 1 de agosto de 1997.

Prez , Jess Ignacio et al. Descentralizacin y Evaluacin de los Sistemas Educativos Europeos. En Pereyra
Miguel et al.(Comp.) Globalizacin y Descentralizacin de los Sistemas Educativos. Ediciones Pomares-Corredor
S.A. Barcelona. 1996.
93

62
competencia para formular, en el marco de la poltica nacional, su propio proyecto institucional y desarrollar las
acciones administrativas, tcnico pedaggicas y comunitarias , relacionadas con este proyecto.
La descentralizacin no es una vara mgica que produce por si misma calidad en los aprendizajes, pero puede crear
condiciones que potencien y faciliten las decisiones orientadas hacia ese fin. En este caso es importante evitar que en
la regin educativa se recentralice el proceso y se asfixie nuevamente la capacidad de iniciativa de las escuelas. Por
ello, las Juntas Educativas Regionales no deberan ser autnomas, la autonoma funcional debe adscribirse a la
Direccin Regional, de la cual forma parte la Junta como organismo de consulta y participacin. Se propende as
avanzar hacia un sistema educativo nacional y descentralizado.
En este sistema descentralizado el papel de los municipios tiene gran importancia, por constituir un espacio socio
histrico, poltico y administrativo con un gobierno local autnomo. La relacin descentralizacin educativa y el
reforzamiento de la autonoma municipal deberan ir de la mano. Un municipio que interprete adecuadamente su
misin, apreciar el valor de la educacin en el desarrollo local y apoyar solidariamente con los recursos
financieros, humanos y materiales el mejoramiento de la equidad y calidad de los aprendizajes en las escuelas de su
jurisdiccin . Esto implica poner en perspectiva el compromiso que la Ley les establece para asignar una porcin de
su presupuesto destinado a contribuir a la educacin bsica y la educacin fsica. La viabilidad de este propsito se
facilita en el momento actual, gracias tambin a la existencia de la Coordinacin Nacional para la Descentralizacin
y eL Desarrollo Local (CONADEL), integrado por los municipios (AMUPA), el Congreso General Kuna, la
Asamblea de la Sociedad Civil, ONGs y otros; que ha logrado crear el Pacto por la Descentralizacin y el Desarrollo
Local.
En este marco, las condiciones financieras sern de vital importancia, pues si las regiones y las escuelas, lo mismo
que los municipios (donde cerca del 60 % de ellos son subvencionados por el gobierno central) carecen de los
recursos para desarrollar sus actividades, la descentralizacin ser letra muerta, y tendr un efecto perverso en las
expectativas y actitudes de los actores sociales y educativos. De ese modo, los canales de transferencia de recursos
del centro hacia la periferia, as como los mecanismos para utilizar y fiscalizar esos recursos en las unidades
descentralizadas; y el aporte de organismos empresariales y de la sociedad civil, representa una tarea importante en
una estrategia de descentralizacin educativa.
Conviene preguntarse entonces puede ser la descentralizacin una respuesta a las necesidades educativas
comunidades rurales e indgenas pobres?. Podramos responder que s. Para ello se recomienda tomar las decisiones
tcnico administrativas correctas de acuerdo a lo descrito. Es decir, reducir las trabas burocrticas que impidan a esas
escuelas tener buenos docentes, bien motivados, nombrados y remunerados a tiempo; contar con los materiales y el
mobiliario suficiente y de calidad, poseer los espacios fsicos y servicios bsicos indispensables; disponer de los
textos y recursos didcticos bsicos para los aprendizajes, una asesora pedaggica de calidad, un proyecto de
educativo de centro, una evaluacin institucional oportuna y la participacin de la comunidad.
Esto demandar activar juiciosamente una serie de mecanismos previstos por la Ley como son: los circuitos
escolares, los centros de colaboracin y las asambleas pedaggicas , que poseen una gran potencialidad en la
organizacin de los servicios educativos, en la supervisin y asesora pedaggica y en las evaluaciones y reflexiones
sobre la marcha de la educacin en diferentes zonas geogrficas del pas. La atencin focalizada a las escuelas de
ests reas debe ser parte de una poltica destinada a mejorar las condiciones de desarrollo humano de su poblacin.
Ello significa poner las herramientas ms fuertes, en los sectores ms dbiles.
8.

EFICIENCIA DE LA INVERSIN EDUCATIVA

8.1.
Una Inversin Creciente en Educacin.
Un factor que define la capacidad y el nivel del esfuerzo realizado por un pas, en materia de educacin, lo
constituye, a no dudarlo, el financiamiento. En principio, los pases que ms invierten en educacin, son los que han
logrado, consecuentemente, mayor cobertura, calidad y eficiencia del sistema educativo y, al mismo tiempo,
elevados niveles de desarrollo humano. El financiamiento de la educacin es una de las responsabilidades
principales que la Constitucin y la Ley le asignan al Estado.

63

Grfica14. GastoPblicoSocial enEducacinyCultura: Aos1990-99

600

500

Millones de B/.

400

300

200

100

0
Ao1990

Ao 1991

Ao 1992

Ao1993

Ao1994

Ao1995

Ao1996

Ao 1997

Ao1998

Ao1999

Histricamente, Panam ha mostrado un nivel aceptable de financiamiento de la educacin. Entre 1990 y 1999 los
recursos destinados a la educacin y la cultura, se duplicaron, al pasar de 246.4 a 565.0 millones de balboas.
Igualmente, durante este mismo perodo aument el aporte del PIB a la educacin, de un 4.6 % a un 5.6% en 1999, y
mantuvo a lo largo del perodo una participacin promedio de 5.2%. El aporte del gobierno central a la educacin se
logr en promedio en un 10.6%, constituyendo 1999 el ao de mayor contribucin(12.4%) y 1992 el de menor
contribucin durante esa dcada(8.2). (Ver grfica No.14)
Esta situacin ubica a Panam entre los pases del istmo centroamericano que ms invierte en Educacin, despus de
Costa Rica. Segn CEPAL/CELADE, 1997, el promedio del PIB asignado a la educacin en 1994-1995 en los pases
de regin era de 3.4. A la cabeza se encontraban Costa Rica (5.4%) y Panam(4.9%). Los pases que menos
aportaban son El Salvador (1.6%) y Guatemala (1.6%). En cuanto a la contribucin per-cpita, el promedio regional
era apenas de 38.7(US$). Sin embargo, Panam con 113.9 superaba a todos los pases del rea, incluyendo a Costa
Rica (100.9). Es interesante observar, en relacin con el gasto en educacin pblica por habitante, que ste ha
mostrado una tendencia sostenida de crecimiento. De B/102.7 que se aport en 1990, alcanz B/213.4 en el 2000,
con un promedio durante la dcada de B/155.394
Durante la dcada de los 90 se pudo apreciar un inters creciente por aumentar el presupuesto del sector educativo,
tanto en el rubro de funcionamiento como en el de inversiones. Este incremento relativo fue mayor en inversiones. El

94

Ministerio de Economa y Finanzas. Direccin de Polticas Sociales. Gasto Pblico por Sectores. Mayo de 2001.

64
presupuesto de inversiones pas de 8.5 millones en 1990, a 80.5 en 1999, lo cual signific que de 3.4% ascendi a
14.2%, respecto del presupuesto global del sector.
La distribucin de los recursos financieros segn nivel educativo, se realiza de modo heterogneo. Segn datos de la
Contralora General de la Repblica, en 1997 el 39 % de los recursos del presupuesto educativo, fue destinado al
Nivel Pre-primario y Primario del Sistema Educativo; el 28% al nivel Medio y el 33% al Superior. Esta distribucin
poco tiene que ver con la matrcula de estos niveles, pues en el primer nivel se concentraba el 59% de los estudiantes
del sistema, en el segundo, el 29% y en la superior universitaria, el 12 %.(Ver grfica No 15).
Otro indicador del financiamiento educativo guarda relacin con el costo anual por alumno. Este costo es variable
segn nivel pero ha mostrado una tendencia a incrementarse a lo largo de la pasada dcada. El costo per cpita en pre
primaria y primaria pas de 269.7 en 1990 a 378.4 en 1999. En Media vari de
336.a 476.9; y en la superior universitaria se elev de 1,091.0 a 1,222.5. Aqu es interesante hacer notar la
G r fic a N o 1 5 . C o s to a n u a l p o r a lu m n o e n la R e p b lic a d e P a n a m , s e g n n ive l d e
e d u c a c i n . A o s 1 9 9 0 -9 9
1600

1400

1200

Balboas

1000

800

600

400

200

0
A o 1 990

A o 1 991

A o 1 992

A o 1 993

A o 1 994

P re-prim aria y prim aria

A o 1 995
M edia

A o 1996

A o 1997

A o 1998

A o 1999

U nivers itaria

variabilidad que ha tenido la asignacin de recursos a la educacin superior, especialmente a partir del ao 1992.
Los costos unitarios tambin difieren del tipo de estudios(tcnicos o acadmicos) o del tipo de carreras universitarias.
Se pueden reconocer incrementos importantes en carreras que requieren de mayores inversiones en laboratorios,
equipos y herramientas respecto de otras cuya inversin es menor o en aquellas que poseen una relacin estudiante /
profesor significativamente baja, respecto de otras que tienen una mayor proporcin. Segn datos de 1995, se puede
observar que el costo anual por estudiante en la carrera de Administracin de Empresas de la Universidad de
Panam, por ejemplo, era de B/473.00, mientras que en Odontologa era de B/5,932 y en Ciencias Naturales, de
B/7,609.00. esto puede explicar tambin el gran nmero de universidades particulares con ofertas acadmicas que
requieren poca inversin en la infraestructura tecnolgica o cientfica.

65

Este crecimiento de recursos parece no reflejarse en un incremento en la eficacia y calidad de los servicios y los
aprendizajes de los alumnos. Si bien la repeticin y la desercin escolar muestran una tendencia disminuir, esta
situacin no necesariamente refleja mejores aprendizajes y prcticas pedaggicas. Puede estar manifestando un
cambio en el criterio de evaluacin y de asignacin de las calificaciones por parte de los docentes o una mayor
asistencia de los estudiantes. Qu parte de los recursos asignados revierten directamente en mejorar los procesos
pedaggicos?. Cunto de esos recursos no llegan a impactar los aprendizajes de los alumnos?. En este sentido, la
relacin entre costos educativos y calidad de los aprendizajes es un tema que convendra estudiar con mayor
profundidad en el futuro.
8.2. La Baja Eficiencia Interna Genera Sobre Costos Educativos.
Un medio de conocer la eficiencia del gasto educativo, puede lograrse mediante el anlisis de la relacin entre
repetidores y el costo unitario por estudiante. De este modo, se puede observar que de acuerdo con cifras del
Departamento de Estadstica del Ministerio de Educacin, en la Educacin Primaria oficial se registraron en el ao
2000, unos 24,880 repitientes y un costo por estudiante de B/378.42. En Secundaria 9,514 estudiantes se registraron
como repetidores y un costo per cpita de B/476.91. En ambos niveles se estima el sobre costo educativo por
repeticin en B/13,952,410.34. An cuando se ha observado durante la pasada dcada una tendencia a disminuir la
repeticin en trminos relativos, su monto en cifras absolutos vara poco y los costos unitarios se incrementan cada
ao, lo cual significa para el sistema educativo la asignacin suplementaria de fondos que bien podran servir para
mejorar la equidad, calidad y pertinencia de la educacin de los grupos pobres.
Se podra sustentar que la repeticin es una tradicin del sistema y que algo aprenden los estudiantes repetidores.
Sin embargo, la repeticin es un proceso que debe estudiarse con cuidado: Quines repiten?, por qu?, en qu
grados fundamentalmente se concentra la repeticin?; en cules zonas geogrficas?; qu otras alternativas tienen
los alumnos de bajo rendimiento escolar?. Si las escuelas no se hicieron ni para fracasar y ni para expulsar a sus
alumnos; si ellas se crearon para ensear, trasmitir la cultura y promover los aprendizajes de todos por qu existen
repitientes en esta magnitud sobre todo en las zonas pobres?.
8.3. La Dbil Gestin Afecta la Ejecucin de los Proyectos Educativos.
Segn la Direccin de Polticas Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas, en el ao 2000 el Ministerio de
Educacin mantena en ejecucin seis proyectos de inversin importantes, por un monto de B/70,700.4 millones.
Estos proyectos estn orientados especialmente a construcciones y mantenimiento escolar(B/26,555.5), equipamiento
de escuelas((B/7,346.1); mejoramiento de la calidad de la educacin-PRODE (B/13,528.0); nutricin escolar
(B/13,200.0); mejoramiento de la Educacin Bsica- Banco Mundial (B/10,070.8); e igualdad de oportunidades
(B/322.5).
Estos fondos extraordinarios fueron ejecutados, en promedio, en un 72.9%. Es decir, ms de una cuarta parte de los
recursos disponibles no llegaron a los destinatarios en el perodo previsto. La ejecucin menor se observ en
construcciones escolares (32.1%), un rea crtica del sistema, relacionada con los ambientes apropiados para los
aprendizajes. El mayor porcentaje fue alcanzado en nutricin escolar(99.1), probablemente por los antecedentes de
eficiencia que tena este proyecto.
Otro caso ilustrativo lo ofrecen los proyectos educativos para poblacin indgena. Segn la Unidad de Coordinacin
Tcnica para los Programas Especiales en las reas Indgenas, del Ministerio de Educacin, por lo menos seis
proyectos con financiamiento internacional para promover la alfabetizacin y la educacin bilinge intercultural se
impulsaron a partir de fines de los aos 80. Organismos como el BID, UNESCO, UNICEF y la Unin Europea, y
pases como el Canad aportaron recursos financieros y colaboracin tcnica para contribuir al mejoramiento de la
educacin en los pueblos indgenas y apoyar el desarrollo de la enseanza con un enfoque ms centrado en la lengua
y la cultura de estos grupos de poblacin. Sin embargo, estos proyectos se vieron afectados por la poca eficiencia y
falta de continuidad de sus operaciones, lo cual impidi el logro de los resultados esperados y el impacto en las
condiciones educativas de la poblacin.
El Proyecto MINEDUC-, para la alfabetizacin y capacitacin en las reas marginales, correspondiente a la
poblacin Ngbe y Kuna , por ejemplo, con la crisis poltica del 89 fue suspendido y al reanudarse se hizo bajo un
esquema distinto, que descuid el uso del mtodo bilinge, para ser reemplazado por el Espaol. El de la UNESCO
Ministerio de Educacin , para mujeres de la Comarca Ember, no se concluy por los constantes cambios
administrativos surgidos en la Oficina de Coordinacin con la UNESCO, en el Ministerio de Educacin. El

66
Proyecto de Alfabetizacin y Post-Alfabetizacin Bilinge Ngbe del Oriente Chiricano, tuvo logros importantes,
pero la falta de supervisin y seguimiento afectaron su impacto. (Marmolejo et al. ,2000).
Como se puede apreciar, el pas ha contado en los ltimos aos, con recursos suplementarios para el mejoramiento
de la equidad y la calidad de la educacin en beneficio de los grupos marginales del campo y de la ciudad. La
dificultad mayor consiste en que una buena parte de estos recursos no logra el impacto esperado en la educacin de
las personas, por la poca capacidad de gestin y la falta de continuidad en las acciones comprometidas, lo cual puede
revelar la insuficiente voluntad poltica por cumplir con estos proyectos, independientemente del Gobierno o grupo
de personas que los hayan incubado o promovido.
Otra lnea de anlisis que conviene explorar, es la del sobre costo de funcionamiento de la educacin, cuando los
grupos son menores a la norma nacional. Tal como se puede observar, la relacin estudiante docente en las
estadsticas educativas del pas, indican que el nmero de alumnos por docente en la Repblica en 1997, por ejemplo
era de 25 en Educacin Primaria y de 18 en Media. Sin embargo, provincias como Los Santos (19), Herrera y
Veraguas (21), estaban por debajo del promedio nacional en la Primaria, lo mismo que en la Media.
Un anlisis ms detallado permitira identificar dentro de las provincias escuelas con grupos entre 12 y 18 estudiantes
por maestros o profesores. Esta situacin, que puede ser justificada en los casos de comunidades rurales pequeas,
con escuelas de aulas multigrado, requerira de una atencin ms exhaustiva en otros casos donde existe mayor
poblacin, escuelas grandes y la asistencia escolar es mayor. Los llamados alumnos de cartn o invisibles, es una
nota que caracteriza estos casos, ante insuficientes controles por parte de la direccin y supervisin del proceso de
matrcula y asistencia escolar.
Nuevamente, la dbil gestin de los recursos, ms que la falta de ellos parece ser uno de los factores que
impide que los servicios educativos lleguen a quienes debe llegar con la calidad y la eficiencia necesaria.

8.4. Los Aportes del Sector Productivo Tienen Poco Impacto en los Resultados Educativos.
Histricamente se ha reconocido la importancia que tiene el aporte del sector privado a la educacin. Este
reconocimiento es mayor en los momentos actuales en que se percibe que el sistema educativo no responde
adecuadamente a los requerimientos productivos y que la calidad de la educacin muestra debilidades importantes.
Un estudio realizado recientemente por PREAL y la Unin de Centros Educativos Particulares, mediante la
aplicacin de encuesta a una muestra de cien empresas que operan en los diversos sectores econmicos del pas,
mostr algunos resultados interesantes:
- Las empresas privadas apoyan de modo diverso la educacin: becas, asistencia tcnica, aportes financieros,
construccin de infraestructura escolar, alfabetizacin, capacitacin laboral, capacitacin de docentes,
suministro de textos y tiles escolares, suministro de alimentos , capacitacin a padres de familia, entre otros.
- La mitad de estos apoyos se ofrece de modo permanente y la otra ocasionalmente.
- La mayor parte de esta colaboracin es recibida en las provincias de Chiriqu, Coln y Panam. Slo el 16.8%
de estos beneficios llegan a las reas rurales. .
Estos aportes responden en general a solicitudes especficas y pocos son los que se configuran alrededor de
proyectos bien estructurados que definan resultados esperados y que tengan un valor agregado para la escuela y
educacin en general. Por ello, se percibe poco impacto en los procesos y resultados educativos mediante esta
cooperacin. Se requiere entonces incentivar esta valiosa colaboracin, e insertarla dentro de una estrategia de
accin que ofrezca resultados ms duraderos y efectivos en el sistema.
En conclusin, el financiamiento de la educacin en el pas es clave para el desarrollo nacional El financiamiento
educativo es una herramienta fundamental para dirigir apropiadamente el curso que debe tener un sistema educativo
ms igualitario y de mayor calidad. En ese sentido, dos aspectos deben ser manejados con igual prioridad: el monto y
la eficiencia en la inversin. Los montos de los recursos financieros han crecido en trminos absolutos y relativos, a
tal punto que el gasto pblico en educacin en Panam se encuentra sobre la media regional. El problema
fundamental se asocia a la falta de eficiencia en la distribucin, gestin y evaluacin de estos recursos financieros.
Esto indica que el esfuerzo por realizar en los prximos aos debera centrarse en fortalecer las investigaciones y
estudios que aporten conocimiento sobre las necesidades de inversin en educacin, segn corregimiento, distrito,

67
comarca y regin educativa, como base parea identificar y definir prioridades. Igualmente, elaborar planes que
permitan definir con precisin las metas de atencin y el uso que tendrn los recursos segn necesidades y
prioridades establecidas. As mismo, revisar los procedimientos de asignacin de recursos, creando mecanismos ms
flexibles, descentralizados y con mayor participacin de las comunidades locales, con las medidas de rendicin de
cuentas a la sociedad en general. De especial valor ser tambin fortalecer la transparencia y la fluidez en los actos
pblicos y licitaciones relacionadas con la adquisicin de bienes y servicios relacionados con la buena marcha de la
educacin y la atencin a las reas marginales del pas.
Una lnea de reflexin y de trabajo debera orientarse a incrementar y organizar adecuadamente el financiamiento
privado de la educacin. Existe un aporte desde los centros educativos particulares y las empresas. El reto sera
aumentar esta participacin en reas prioritarias como la educacin preescolar, la educacin bsica y la
alfabetizacin en favor de grupos pobres, creando estmulos a empresas, personas naturales y organizaciones
interesadas en contribuir con el desarrollo de la educacin.
9. CONCLUSIONES.
La educacin panamea ha recorrido un camino difcil y a veces contradictorio. Esta ha contribuido a difundir
la alfabetizacin y la escolarizacin en una buena parte de la sociedad pero ha tenido que padecer los efectos de
fuerzas que le impiden renovarse y llegar a todos los grupos de poblacin con equidad y calidad, y tener una mayor
presencia en el desarrollo nacional en el marco de la constelacin de cambios que vive el mundo de hoy. Pudiendo
haber sido un factor esencial de movilidad social para reducir la pobreza y fomentar el desarrollo humano, su oferta
desigual y, sobretodo, la poca relevancia social de sus contenidos, le han impedido cumplir con su misin en este
momento histrico del pas. An cuando se trata de un proceso integral, la educacin panamea muestra en relacin
con la pobreza y la desigualdad, un conjunto de oportunidades que son un capital difcil de atesorar, pero tambin
muestra grandes brechas que expresan diferencias e inequidades que reflejan la condicin de una sociedad dispar y
excluyente, con dos sistemas educativos o un sistema con dos velocidades para una misma sociedad.
Las oportunidades se observan mediante un conjunto de factores que actan como fortalezas del sistema
educativo. Una sociedad consciente en general, de que la educacin es como una herramienta de desarrollo personal
y nacional; un sistema con amplia y diversa base jurdica, recientemente actualizada que apunta a su renovacin y
democratizacin; una red extensa de escuelas primarias que ofrecen una cobertura casi universal de la educacin
primaria; una oferta educativa de preescolar y de secundaria en un amplio nmero de reas; un decreciente
analfabetismo, una participacin ascendente de las mujeres en la educacin; un incremento en el nmero de
instituciones y de oferta de carreras de educacin superior; un elevado nmero de profesionales formados en
diversas reas de especialidad; una abundante disponibilidad de personal docente titulado en la mayor parte de las
especialidades del sistema; unas estrategias e innovaciones de cambio educativo que se han formulado y pactado; un
crecimiento progresivo del aporte financiero del Estado a la educacin, en trminos absolutos y relativos; una
contribucin del sector privado mediante servicios educativos y asignaciones monetarias y no monetarias; un monto
considerable de recursos obtenidos por la va de la cooperacin internacional; un entorno nacional e internacional
favorable a los cambios educativos.
Las brechas representan la distancia entre lo esperado y lo alcanzado, entre lo bsico deseado y la realidad. En
este sentido, la brecha principal constituye la desigual distribucin de oportunidades educativas entre los diversos
grupos de poblacin, lo cual refuerza la pobreza y la inequidad social; los grupos pobres tienen menos escolaridad y
menos acceso al mercado laboral y a un salario adecuado para llevar una vida digna; la escolaridad en los grupos no
pobres llega a ser el doble de los grupos pobres; las escuelas que sirven a las grandes mayoras nacionales y a los
pobres son menos eficaces que las que sirven a los hogares no pobres: el sistema educativo marcha a dos velocidades
con resultados diferentes, y produce desventajas en los ms pobres. Existe la nueva Ley con las orientaciones para la
transformacin educativa, pero no se ha implementado totalmente; la mayor parte de las escuelas funcionan con
normas de los aos cincuenta, sesenta y ochenta; el sistema cuenta con recursos importantes que no son bien
aprovechados, ante la ineficiencia en el gasto y las inversiones; al docente se le ha incrementado su nivel acadmico,
pero se le ha mantenido o reducido sus competencias profesionales especficas para ensear y lograr aprendizajes
eficaces. Existe un centralismo absorbente y rgido que refuerza el nivel superior del sistema , pero que debilita la
creatividad , iniciativas y participacin de las regiones educativas y los centros escolares. El pas ha contado con
propuestas de cambio educativo imaginativas y pactadas socialmente, pero los nuevos gobiernos descontinan su
aplicacin y cambian abruptamente las polticas educativas. El sistema ha crecido y se ha hecho ms complejo, pero
carece de mecanismos de investigacin, planificacin y evaluacin que regulen su desarrollo. Se cuenta con

68
iniciativas de cambio educativo impulsadas por diversos grupos, pero se carece de una estrategia y voluntad para
trabajar en funcin de un proyecto educativo comn de toda la sociedad.
Las oportunidades y brechas ofrecen referentes para una reflexin sobre el pasado y el presente de la educacin
panamea, que permita construir la educacin que se desea hacia el futuro. Conviene advertir que si este paso se
posterga, el sistema educativo no colapsar, pues las escuelas podrn seguir funcionando como lo han hecho hasta el
presente; solo que las nuevas generaciones y la propia sociedad padecern la falta de una oportuna y sabia decisin
en la formacin de su poblacin, considerado el recursos ms importante de la nacin. Como bien dijo sabio
latinoamericano, nunca es tarde para hacer educacin de calidad. Sin embargo, cuanto antes se inicie este proceso,
ms esperanza se ofrecer al porvenir de la sociedad, niez y la juventud panameas.
10. SUGERENCIAS
En el marco de las oportunidades, problemas y brechas descritas, se presentan a continuacin algunas sugerencias
que pueden ser tiles dentro de las polticas que el Estado debiera impulsar en materia de educacin, para reducir los
ndices de pobreza y riesgo social que presenta la sociedad panamea.
1- Focalizar la atencin en los grupos pobres, mediante los estudios, planes y proyectos que permitan asegurar
educacin bsica de calidad para todos, otorgando elevada prioridad a los sectores excluidos o rezagados de las
oportunidades educativas.
2- Atender con prioridad el problema del analfabetismo de los grupos ms pobres, principalmente en las reas
indgenas y elevar el nivel educativo de la mujer en esos contextos.
3- Implementar en las escuelas indgenas la educacin bilingue intercultural, con docentes debidamente formados
y motivados, textos, guas y materiales educativos para cumplir este objetivo.
4- Fomentar la educacin para el trabajo y para la vida en todos los espacios y experiencias formativas que puedan
realizarse, desde los programas de alfabetizacin y postalfabetizacin, propiciando los diversos medios y
modalidades de enseanza aprendizaje. La aplicacin del enfoque de comportamiento emprendedor ser
indispensable en este caso.
5- Asegurar que los nios de las reas rurales, indgenas y urbano marginales, cuenten en su escuela con una
merienda y almuerzo diario, con los nutrientes indispensables para una salud integral.
6- Introducir la transformacin curricular en la Educacin Bsica y la Media, de modo planificado y diversificado,
con sentido de gradualidad, asegurando las condiciones organizativas, materiales y la preparacin de docentes
protagonistas de estos cambios.
7- Incrementar la atencin de la niez de las reas rurales e indgenas, menor de 5 aos, mediante la expansin de
los servicios de educacin inicial y preescolar, como parte de las polticas nacionales de reduccin de la
pobreza, logrando la participacin de la iniciativa privada.
8- Reclutar docentes bien calificados, experimentados y motivados para que trabajen en escuelas de comunidades
rurales, indgenas y urbano marginales, ofrecindoles los incentivos materiales y no materiales que aseguren su
presencia y permanencia en esas reas.
9- Fortalecer las escuelas de aulas multigrado con los docentes bien capacitados, los textos, materiales y guas
indispensables, y un sistema permanente de asesora pedaggica y curricular que asegure calidad en los
aprendizajes.
10- Articular Escuelas de Aulas multigrado a un Centro de Educacin Bsica General que posea oferta de premedia,
de modo que se asegure la escolaridad bsica y obligatoria establecida por la Constitucin y la Ley.
11- Mejorar el personal docente de la Bsica y la Media, por medio de una poltica educativa que estimule la
calidad en la formacin mediante alianzas entre las universidades y el Ministerio de Educacin, los incentivos
profesionales y criterios de reclutamiento que permitan atraer y seleccionar a las personas ms talentosas y
motivadas con esta profesin.
12- Fortalecer la capacidad de gestin, creatividad y participacin de las escuelas para atender necesidades
educativas de sus estudiantes, mediante una efectiva descentralizacin, que permita transferir a las regiones y
centros escolares recursos, informacin y poder de decisin.
13- Promover estudios ms especficos sobre las caractersticas educativas que presentan los grupos ms pobres(
situacin, expectativas, servicios, recursos, entre otros) , cuyos resultados permitan sustentar las polticas y
decisiones sobre el mejoramiento de la equidad , la pertinencia y la calidad de la educacin de estos grupos de
poblacin.
14- Crear y poner en marcha un sistema de evaluacin y rendicin de cuentas que facilite la generacin de
informacin sobre los logros acadmicos y administrativos del sistema, tomar las decisiones ms adecuadas y
mantener informada a la comunidad educativa sobre los procesos y resultados educativos.Mejorar la eficiencia
en el gasto y la inversin educativa, revisando las normas, criterios y mecanismos que contribuyen a burocratizar

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la gestin, aumentar los costos del sistema y subutilizar recursos valiosos que pueden mejorar las condiciones
educativas y la calidad de vida de la poblacin pobre.
15- Impulsar el establecimiento de un sistema de planificacin estratgica, en el nivel central, regional e
institucional-local, que utilice las herramientas cientficas para elaborar estudios, planes y proyectos,
prospecciones, proyecciones, escenarios, simulaciones, de modo que las polticas y decisiones que influyan en
el futuro de la educacin en el corto, mediano y largo plazo, estn sustentadas adecuadamente.
16- Lograr un pacto poltico y social que permita la continuidad de los proyectos y polticas educativas ms all de
los perodos de los gobiernos y de los ministros de educacin.