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Artigo original

DOI: 105902/2236117018883

Revista Eletrnica em Gesto, Educao e Tecnologia Ambiental

Santa Maria, v. 19, n. 3, set-dez. 2015, p. 424-432
Revista do Centro de Cincias Naturais e Exatas UFSM
ISSN : 22361170

O oramento-programa no contexto da gesto pblica

The budget program in the context of public management
Andr Nunes1, Ricardo Borges Oliveira2 e Rivany Borges Be3
1Doutor em Economia

pela Universidade, Braslia, DF, Brasil

2Mestrando

em Gesto Pblica da Faculdade UnB Planaltina, Universidade de Braslia, Braslia, Estado, DF, Brasil

3Mestranda

em Gesto Pblica da Faculdade UnB Planaltina, Universidade de Braslia, Braslia, Estado, DF, Brasil

Resumo
O artigo analisa a capacidade do oramento-programa ser efetivamente empregado como ferramenta a servio de uma gesto pblica
eficiente e/ou eficaz, considerando as limitaes institucionais presentes na Administrao Pblica no Brasil. Dessa forma, busca compreender
se o oramento-programa est integrado ao planejamento governamental - Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
Lei Oramentria Anual (LOA) ou se apenas uma pea contbil e financeira, em vez de um instrumento de gesto. Para viabilizar a
anlise, buscou-se conhecer, por meio de reviso bibliogrfica, a prtica da gesto pblica, o oramento pblico e a relao entre estes no contexto
da administrao pblica e oramentria no Brasil.
Palavras-chave: Oramento. Oramento-programa. Gesto pblica. Eficcia.

Abstract
The article analyzes the ability of the budget program be effectively used as a tool at the service of an efficient and or effective public
management, considering the present institutional limitations in Public Administration in Brazil. Therefore it seeks to understand whether
the budget program is integrated into government planning Pluriannual Plan, Budget Guidelines Law and to Annual Budget Law - or if it
is just an accounting and financial instrument instead a management tool. To facilitate the analysis, aimed to investigate through a literature
review, the practice of public management, the budget public and the relation among them in the context of public and budgetary management
in Brazil.
Keywords: Budget. Budget Program. Public management. Effectiveness.

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1 Introduo
O ponto de partida para realizao deste estudo a afirmao feita por Giacomoni (2012) de que o
oramento um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados para fazer gesto dos negcios
pblicos. A partir da, um questionamento norteia a reflexo: qual a importncia do oramentoprograma para a boa gesto pblica?
Inicialmente, faz-se necessrio entender a diferena entre eficincia e eficcia, conceitos importantes
para gesto. Segundo Paulo Sandroni, essa diferena reside no campo da execuo de tarefas especficas
e sua relao com os objetivos especficos. Conforme esse autor, a eficincia diz respeito correo no
emprego dos meios, ou seja, uma questo metodolgica; j a eficcia teleolgica, relaciona-se ao
alcance dos fins.
Assim, para Sandroni, um trabalho ou produto eficaz quando est adequado a um fim idealmente
proposto. O ideal que o resultado de uma tarefa seja eficaz, isto , adequado a um objetivo, e que a
tarefa seja realizada com eficincia. Em resumo, fazer a coisa certa de forma certa a melhor definio
de trabalho eficiente e eficaz (SANDRONI, 1999, p.198).
Criado no Brasil pelo Decreto-Lei n 200, nos idos de 1967, o oramento-programa foi concebido
como um instrumento de planejamento, gerenciamento e controle dos recursos da administrao
pblica, de forma a otimizar o cumprimento dos objetivos previamente definidos. A nfase, ento,
desloca-se de previso de receitas e estimativas de despesas para a programao do trabalho do
governo. Trata-se, portanto, uma ferramenta voltada para auxiliar o Executivo nas tarefas do processo
administrativo: programao, execuo e controle (GIACOMONI, 2010, p.57).
O oramento-programa apresenta os propsitos, os objetivos e as metas para os quais a
administrao solicita os recursos necessrios. Alm disso, identifica os custos dos programas propostos
para alcanar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizaes e o trabalho realizado
dentro de cada programa.
No contexto da gesto pblica, o oramento-programa possui os pressupostos necessrios para a
consolidao de uma administrao pblica moderna, uma vez que possibilita a eficincia, a eficcia, a
economicidade e a transparncia. Para que o oramento-programa cumpra essas funes, preciso que
ele esteja integrado ao Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei
Oramentria Anual (LOA) ou seja, que esteja vinculado aos planos e s diretrizes macros de governo.
Cabe contabilidade pblica (ramo da contabilidade) o estudo desses trs nveis do sistema de
planejamento oramentrio. Assim, possvel afirmar que o oramento-programa um instrumento de
gesto pblica, tanto na perspectiva da contabilidade pblica quanto do planejamento, do
planejamento, da implantao, da execuo e do controle das polticas pblicas.
Assim, o objetivo central deste artigo verificar em que medida o oramento-programa um
instrumento eficaz para a gesto pblica no Brasil. Para tanto, ele foi estruturado nesta pequena
introduo e em outras quatro partes. A segunda parte apresenta um resumo da reforma do Estado e
da Gesto Pblica no Brasil, contexto no qual, o oramento programa e o oramento pblico esto
inseridos. A terceira seo tem como foco compreender as caractersticas gerais e legais do oramento
pblico no Brasil e as especificidades do oramento-programa brasileiro. A quarta parte procura
entender a inter-relao entre o oramento-programa e a gesto pblica brasileira. Finalmente, na quinta
seo, so elaboradas as consideraes finais.

2 Reforma do Estado e Gesto Pblica

Sob o ponto de vista de finanas pblicas, elucidadas por Rezende (2007), o enfoque de atuao do
governo no incio do sculo XX girava em torno do atendimento aos servios essenciais coletividade,
como a justia e a segurana, cujas demandas no necessitavam de participao do setor privado. Fatos
histricos, como a grande depresso da dcada de 1930, as duas grandes guerras e o ps-guerra,
explicam a origem das novas atribuies do governo, as quais so classificadas por Musgrave apud

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Rezende (2007, p.18) em trs grandes categorias: 1) promover ajustamentos na alocao de recursos; 2)
promover ajustamentos na distribuio da renda; e 3) manter a estabilidade econmica.
A mudana do papel do Estado de provedor para regulador, decorrente, principalmente, dos
desafios advindos com o avano da privatizao, impactou na mudana da natureza de suas atribuies.
Porm, outros aspectos devem ser considerados para compreenso das transformaes ocorridas no
final do sculo passado no papel do Estado: a globalizao financeira, a abertura comercial, a
privatizao de empresas pblicas, a formao de blocos regionais, o fortalecimento dos poderes locais
(descentralizao) (REZENDE, 2007, p.21).
As novas funes atribudas ao Estado so ligadas ao aumento do seu papel intervencionista na
economia, decorrente do crescimento dos gastos governamentais. Uma explicao para esse fenmeno
est na Lei do crescimento incessante das atividades estatais, proposta por Adolf Wagner apud
Giacomoni (2012, p.7), a qual defende que medida que cresce o nvel de renda em pases
industrializados, o setor pblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participao
do governo na economia cresce com o prprio ritmo de crescimento econmico do pas. O fenmeno
corroborado por Rezende (2007). O autor exemplifica a experincia brasileira com crescimento em oito
vezes das despesas pblicas (exclui empresas do governo) no perodo de 1948 a 1994.
Tais mudanas tambm ocorrem sob o ponto de vista da gesto pblica, uma vez que os modelos de
administrao pblica esto associados aos modelos de Estado, segundo Rocha apud Arajo (2007). O
autor destaca trs associaes, sendo a primeira o Estado Liberal, predominante no incio do sculo XX,
que defendia o mnimo de interveno econmica e social e tinha como o modelo de gesto a
administrao pblica neutral, limitando-se a executar as decises tomadas pelo governo.
A segunda trata-se do Estado do bem-estar social, surgido aps a segunda grande guerra, que
culminou na necessidade de maior interveno do governo sob os aspectos econmicos e sociais,
refletindo no aumento das funes do Estado, conforme explicitado por Rezende (2007). O modelo
administrao profissional refletiu essa nova forma de atuao do Estado, com aumento das atividades
administrativas, profissionalizao e poder dos funcionrios. Mas recebeu crticas nas ltimas dcadas
do sculo passado.
Uma terceira associao foi observada nesse interim com o surgimento de um Estado influenciado
pelas ideias neoliberais, pelas novas teorias econmicas e por um contexto econmico complexo. Surge,
ento, um modelo de administrao ps-burocrtica, orientada pela racionalidade relativa gesto e
pelos valores da eficincia, da economia e da eficcia, segundo Arajo (2007), dentro de um contexto de
crise, levando necessidade de reforma do Estado.
Na dcada de 1980, o Brasil sai de uma situao de estabilidade momento chamado de milagre
econmico vivido na dcada de 1970 para uma situao de crise do Estado, ou crise fiscal. A poltica
de corte de gastos foi adotada como forma de reorientar a poltica econmica e conter as despesas e
permeou pelos anos 1990, momento no qual atingiu seus limites de possibilidades (MARCOS, 1999).
Para Diniz (1996), o entendimento que a administrao pblica tornou-se ineficiente na gesto dos
problemas mais eminentes do governo, como o desequilbrio econmico e as desigualdades sociais. Esse
fato se deu em funo da existncia de um hiato entre uma institucionalidade estatal rgida, dotada de
fraco potencial de incorporao poltica, e uma estrutura social cada vez mais complexa e diferenciada,
agravando as tenses inerentes ao processo de modernizao (DINIZ, 1996, p.15).
Alguns movimentos gerencialistas surgiram no final do sculo XX para atender a toda mudana na
ordem. A Nova Administrao Pblica (NAP) desenvolveu-se na Inglaterra, nos Estados Unidos, na
Nova Zelndia, na Austrlia e em outros pases, segundo Paula (2005). Esse movimento iniciou-se entre
as dcadas de 1970 e 1980, e tinha como essncia transferir as prticas e teorias do setor privado para o
setor pblico.
No Brasil, foi trazida nos anos 1990, ficando conhecida como reforma da administrao pblica
gerencial. Foi introduzida por Luiz Carlos Bresser-Pereira, ento ministro da Administrao da Reforma
do Estado (MARE). No contexto, est intrnseca uma correlao entre a crise fiscal e a crise do seu
modo de interveno sugerindo uma abordagem de gesto que poderia superar o patrimonialismo,
o autoritarismo e o burocratismo que permeiam o Estado brasileiro (PAULA, 2005, p.119).

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Observa-se, mais uma vez, uma inter-relao entre os modelos de Estado e de gesto. Posto isso,
tem-se que as mudanas no oramento pblico esto associadas necessidade de adequ-lo s
transformaes do ambiente e s mudanas do Estado (FROTA et al, 2014). O movimento Reforma
Gerencial do Oramento (RGO) surgiu para atender s necessidades latentes, tanto no que diz respeito
a aspectos relacionados austeridade fiscal quanto lgica de planejamento e programao
oramentria.
Nessa direo, possvel representar a RGO em funo de dois eventos principais (FROTA et al,
2014): a institucionalizao do ajuste fiscal estrutural (substanciada, sobretudo, pela aprovao da Lei
Complementar n 101/2000 LRF); e a reorientao da lgica de planejamento e de programao
oramentria, operacionalizada por meio da edio de diversos normativos infralegais. Especialmente
o Decreto Presidencial n 2.829, de 29 de outubro de 1998, que estabeleceu as novas regras para a
elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio.
As portarias ministeriais n 117, de 12 de novembro de 1998, e n 42, de 14 de abril de 1999, ambas
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atualizaram a discriminao da despesa por
funes e estabeleceram os conceitos de funo, subfuno, programa, atividade e operaes especiais.
J a Portaria da Secretaria de Oramento Federal n 51, de 16 de novembro de 1998, instituiu o
Subsistema de Cadastro de Atividades e Projetos do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor)
e estabeleceu o recadastramento das atividades e dos projetos constantes do Projeto de Lei Oramentria
para o exerccio financeiro de 1999.
Vale a pena destacar a ligao entre gesto pblica e Estado, reforada por meio do Decreto
Presidencial n 2.829, de 29 de outubro de 1998. Esse instrumento estipulou a incluso de itens nos
programas, os quais passaram a conter: objetivo, rgo responsvel, valor global, prazo de concluso
fonte de financiamento, indicador que quantifique a situao que o programa tem por fim modificar,
metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo, aes no integrantes do
Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo e regionalizao das metas por Estados.
Tais itens integram elementos previstos nos campo da administrao como planejamento, desempenho
e controle.

3 O oramento pblico
Segundo Giacomoni (2012), o oramento pblico caracteriza-se pela multiplicidade de aspectos:
poltico, jurdico, contbil, econmico, financeiro, administrativo etc. De forma resumida, o oramento
pblico pode ser conceituado como um documento que contm a previso das receitas e a fixao das
despesas para determinado exerccio financeiro. Legalmente, no Brasil, trata-se de um documento nico
que considera a previso de todas as receitas e despesas do governo para o perodo de um ano.
A partir da Carta Magna de 1988, a chamada Constituio Cidad, o processo oramentrio ganhou
uma seo especial e parte: Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Capitulo II das Finanas
Pblicas, Seo I dos Oramentos. Com ela, os instrumentos de planejamento oramentrio passaram a
ser hierarquizados por trs leis: O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei de
Oramento Anual.
O Plano Plurianual (PPA) corresponde ao plano de mdio prazo, por meio do qual se procura
ordenar as aes do governo que levem ao alcance dos objetivos e das metas fixados para um perodo
de quatro anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) consiste na lei que norteia a elaborao dos
oramentos anuais, de forma a adequ-los s diretrizes, aos objetivos e s metas da administrao
pblica estabelecidos no plano plurianual. A Lei do Oramento Anual (LOA) objetiva viabilizar a
realizao das aes planejadas no plano plurianual e transform-las em realidade. Deve ser elaborada
de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O oramento pblico vem passando ao longo do tempo por um processo de aprimoramento.
Inicialmente instrumento de controle, passou a ser tambm instrumento de gerenciamento e
planejamento.

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Para Giacomani (2012), o oramento pblico pode ser classificado em duas fases: o oramento
tradicional e o oramento moderno. O oramento tradicional resumia-se a uma projeo de receitas e
despesas, a serem executadas no exerccio, com a aquisio de bens e servios pblicos. Nesse
documento, no havia um planejamento das aes, voltadas para resolver ou minimizar os problemas
do Estado.
O oramento clssico evoluiu para o oramento de desempenho ou de realizaes, com o qual houve
uma tentativa de melhorar o processo oramentrio, na busca de identificar onde o governo gastava os
recursos. Mas faltava um elemento essencial: a vinculao a um sistema de planejamento pblico.
O oramento-programa, atualmente adotado no Brasil, consagrou a integrao entre o planejamento
e o oramento pblico, pois surgiu justamente da necessidade de se planejar as aes, antes da execuo
oramentria.
Documento da ONU conceitua o oramento-programa como:
um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais,
provises, equipamentos, meios de transporte etc., naturalmente, sendo meios que emprega para o cumprimento
das suas funes (NAES UNIDAS, 1971, p.127).

O oramento-programa foi institudo a partir do Decreto-Lei n 200/67, que consagrou as funes de

planejamento e oramento pblico. Na lei, est prevista uma classificao de despesas com uma srie
de funes de Estado, desdobradas em programas de governo, que fazem a ligao entre os planos e o
oramento a ser executado no exerccio. Os programas se desdobram em subprogramas e os
subprogramas em projetos e atividades.
Essa modalidade de oramento possibilita uma melhor identificao das funes, situao, solues,
objetivos e recursos, dando nfase s realizaes, e no ao gasto apenas, do governo. Os objetivos so
viabilizados pelos Programas de Governo.
O oramento-programa surgiu nos Estados Unidos, na dcada de 1950, com o nome de PlanningProgramming Budgeting System - PPBS, nas grandes empresas privadas - Du Pont, General Motors e
Ford.
Em 1949, a primeira Comisso Hoover, nos Estados Unidos, recomendou que se adotasse um
oramento baseado em funes, atividades e projetos, atribuindo-lhe o nome de Oramento por
Realizaes (Performance Budgeting).
A segunda Comisso Hoover introduziu, por meio da Lei n. 863/1956, uma frmula mais avanada
de Oramento-Programa, chamada Planing, Programming and Budgeting System (PPBS) utilizada
tambm no Canad (BELCHIOR, 1976).
Foi efetivado pela Lei n 4.320/64, que preceitua no seu art. 2:
A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e da despesa de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e
anualidade (BRASIL, 1964).

Os princpios do oramento-programa foram delineados de forma mais clara a partir do Decreto-lei

n 200/1967, que disciplina os aspectos oramentrios, referindo-se, expressamente, ao oramentoprograma. O art. 7 preceitua:
A ao governamental obedecer a planejamento que vise ao desenvolvimento econmico-social do pas e a
segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas, elaborados na forma do Ttulo III, e
compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) plano geral de governo; b)
programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual; c) oramento-programa anual; d) programao
financeira de desembolso (BRASIL, 1967).

Em 1974, por meio da Portaria n 9/7421, o governo federal estendeu a concepo de classificao
programtica aos demais nveis governamentais.
Alm da uniformizao da terminologia, a opo pelo esquema classificatrio padro foi justificada
com base na necessidade de informaes mais amplas sobre as programaes de governo, inclusive para
a implementao do processo integrado de planejamento e oramento (GIACOMONI, 2012).

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4 O oramento-programa e a gesto pblica

O oramento governamental no enquadrado como uma disciplina, conforme dito por Giacomoni
(2012, p.54), que afirma, ainda, ser uma rea de estudo multidisciplinar com naturezas distintas, a saber:
1) poltico-econmica; 2) administrativa; 3) jurdica; 4) contbil; e 5) financeira.
Para esse estudo, destaca-se o item 2, em que o oramento visto como plano das realizaes da
administrao pblica, chamando a ateno para o seu importante papel como instrumento de gesto,
de administrao (GIACOMONI, 2012).
Nesse sentido, a novidade do oramento-programa a organicidade, expressa nos seguintes
elementos essenciais: i) os objetivos perseguidos pela instituio e cuja consecuo so utilizados os
recursos oramentrios; ii) os programas, como instrumentos de integrao dos esforos
governamentais para a concretizao desses objetivos; iii) os custos dos programas, medidos por meio
de identificao dos meios e insumos necessrios para obteno dos resultados; e, iv) as medidas de
desempenho, das realizaes e dos esforos despendidos na execuo dos programas (GIACOMANI,
2012).
O oramento-programa, com influncia do PPBS, vai alm. Busca tornar-se elemento de integrao
entre o planejamento e a execuo da ao governamental, classificando e sistematizando informaes
que permitam a anlise de custo.
Nos ltimos anos, o oramento-programa incorporou novos conceitos, alguns retirados do prprio
PPBS. Essa percepo hbrida, dominante inclusive no Brasil, tornou o oramento-programa mais
avanado, mais distanciado das possibilidades reais de implantao, mais... ideal (GIACOMONI,
2012, p.152).
No oramento-programa esto embutidos dois princpios fundamentais: o princpio da programao
e o da especificao ou discriminao. O princpio da programao estabelece que o oramento deve
apresentar os programas de cada rgo do governo, incluindo os objetivos a serem alcanados,
determinando as aes que sero desenvolvidas para atingir esses objetivos e calcular e consignar os
recursos para efetivar essas aes. J o princpio da especificao ou da discriminao impede que as
dotaes sejam feitas de forma globalizada, tanto no que se refere arrecadao de receitas quanto para
gastar recursos financeiros obtidos. As dotaes devem ser feitas com clareza e objetividade.
Conforme explica Giacomoni, o elemento principal da estrutura do oramento-programa o
Programa, que abrange o planejamento e a administrao, podendo ser entendido, de forma geral, como
o campo em que se desenvolvem aes homogneas que visam ao mesmo fim (GIACOMONI, 2012,
p. 173).
Outro elemento essencial a atividade, definida pela ONU como
uma diviso do esforo total, dentro de um programa ou subprograma, em um tipo de trabalho razoavelmente
homogneo, cujo propsito contribuir para a realizao do produto final de um programa. A atividade
representa um agrupamento de operaes de trabalho ou tarefas geralmente executadas por unidades
administrativas de nvel secundrio dentro de uma organizao a fim de alcanar as metas e objetivos do
programa (NAES UNIDAS, 1971, p.42).

A elaborao, a execuo e o controle do oramento-programa baseiam-se na classificao por

atividades. Diferentemente do programa, que visa propiciar anlises e avaliaes ao nvel de escales
mais altos, a atividade o instrumento de operacionalizao do oramento e pea bsica das funes
administrativas e gerenciais (GIACOMONI, 2012, p.175).
Portanto, o oramento-programa est diretamente relacionado ao planejamento e aos objetivos que
o governo pretende alcanar. expresso por um conjunto de aes a serem realizadas e pela
identificao dos recursos necessrios.
Mas, na prtica, segundo Marzulo (2013), o tratamento dado ao oramento-programa torna-o pouco
gerencial, uma vez que se descola do PPA.

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Objetivos e metas deixam de ser meios para verificar o desempenho dos rgos e dos programas e os desvios de
rota no servem para as correes regulares do PPA; so meros recursos ritualsticos que o distanciam da
capacidade de verificar a qualidade do gasto, este sim essencial para as polticas pblicas, uma vez que o nico
meio para averiguar se os recursos esto sendo alocados corretamente (MARZULO, 2013, p.19).

Marzulo afirma que o oramento-programa, quando utilizado como oramento contbil e financeiro,
impede que ele seja introduzido no contexto do ciclo do planejamento: planejamento, implantao,
execuo, controle, no qual os agentes responsveis devem ser separados (MARZULO, 2013, p.20).
Porm, ao se analisar a flexibilidade alocativa dos recursos oramentrios, possvel perceber que a
capacidade do poder pblico de gerir o oramento na economia encontra-se bastante reduzida, devido,
basicamente, a dois fatores: o grande volume de receitas vinculadas, o que provoca rigidez
oramentria, na medida em que estas no podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes
daquelas para as quais foram criadas; e o crescimento contnuo das despesas de execuo constitucional
e/ou legalmente obrigatrias, o que prejudica a flexibilidade da poltica fiscal.
Verifica-se que as despesas com pessoal e encargos sociais, previdncia social, assistncia social,
educao e sade tm crescido significativamente no Brasil. O resultado desse processo foi o aumento
expressivo de vinculaes de recursos. Isso fica bastante evidente quando se analisa o Projeto de Lei
Oramentria Anual para 2014. O comprometimento com obrigaes no total oramento do governo
federal (R$ 2, 36 trilhes) corresponde a 88,3% (BRASIL, 2014).
O oramento-programa destaca-se por ter como consequncia de sua aplicao a mensurao das
aes de governo, consistindo na medio dos trabalhos governamentais (GIACOMONI, 2012).
Dentro da estrutura organizacional que composta de vrios nveis, existem vrias exigncias no
que concerne mensurao dos nveis de governo, quais sejam: i) nveis superiores - decises das
grandes estratgias de governo; ii) nveis intermedirios - onde esto as direes de unidades
administrativas e ou entidades descentralizadas. medida a eficcia, com base nos programas; e, iii)
nveis executivos (operacionais) onde esto os projetos e/ou atividades. medida a eficincia.
Segundo Giacomoni (2012), o sistema de mensurao do oramento-programa tem por base a relao
insumo/produto. Conforme este entendimento, uma organizao somente tem sentido de existir para
viabilizar realizaes (produtos), utilizando recursos (insumos). Assim, com a medio, podem-se fazer
comparaes, criando medidas e padres, importantes para a tomada de decises dentro de um
processo oramentrio.
Outra crtica feita ao oramento-programa refere-se dificuldade de adoo desses padres de
medio do trabalho, especificamente definio dos produtos finais. H a necessidade de que os novos
conceitos sejam conhecidos por todos os rgos executores de atividades e programas, bem como por
todos os tcnicos que elaboram e avaliam projetos e programas e por todas as autoridades que tomam
decises. As prprias dificuldades em identificar produtos finais fazem com que sejam apressadamente
apontados como tal verdadeiros produtos intermedirios ou produtos de segunda linha. Alm disso,
certas atividades relevantes do Estado so intangveis, seus resultados no se prestam a medies.

5 Consideraes finais
Este estudo se props a compreender a teoria que fundamenta o debate sobre o oramento-programa
como instrumento eficaz de planejamento e gerenciamento pblico. O modelo de Gesto Pblica
praticado no Brasil inspirado na Nova Administrao Pblica (NAP), introduzida pela reforma do
Estado (1995/98) por Bresser-Pereira, que a rebatizou de Administrao Pblica Gerencial.
A sua caracterstica principal a importao das ideias de gesto/tcnicas do setor privado para o
contexto das organizaes do setor pblico (POLLITT, 1990). A sua orientao buscar tornar os
administradores ou gestores pblicos mais autnomos e mais responsveis; reduzir a nfase no controle
burocrtico baseado em regras procedimentais detalhadas, superviso e auditoria; e aumentar a nfase
na responsabilizao dos administradores por resultados contratados, por concorrncia administrativa
visando a excelncia, e por responsabilizao ou controle social.
Numa gesto pblica moderna, o oramento-programa assume a importante funo de orientar as
aes do administrador, num sentido muito mais amplo do que o mero cumprimento dos tetos

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oramentrios. Entretanto, constata-se que os gestores pblicos tm tido cada vez menos margem de
manobra para gerir o oramento, devido ao crescente grau de vinculao das receitas e ao elevado
patamar de despesas obrigatrias previstas em lei.
O oramento-programa vincula o oramento ao planejamento, devendo mostrar os objetivos e as
metas para os quais se solicita as dotaes oramentrias (ARRUDA, ARAJO, 2009, p.63). Porm,
existe uma dificuldade de mensurao do trabalho e avaliao por desempenho, necessria para a
tomada de deciso.
Verifica-se, ainda, que a execuo do oramento no consegue alcanar o que foi previamente
planejado, devido a problemas operacionais. Conforme Marzulo (2013), como existe um hiato temporal
entre o PPA e os oramentos anuais,
se no houver o controle e avaliao permanente da execuo oramentria, para as correes no PPA, os dois
vo se separando ao longo do tempo, mesmo que o PPA, enquanto plano de mdio prazo, tenha sido elaborado
num contexto apropriado de planejamento e formulao de polticas pblicas (MARZULO, 2013, p.19).

Dessa forma, o oramento-programa um instrumento que atende a vrios requisitos necessrios a

uma gesto pblica eficiente, na medida em que avana no sentido da modernizao dos processos de
planejamento e oramento, tendo como propsito principal a busca para o setor pblico de uma
administrao menos burocrtica e mais gerencial, com efetiva cobrana de resultados.
Essa perspectiva vai ao encontro do modelo da Administrao Pblica Gerencial, preconizada por
Bresser Pereira na Reforma do Estado. Entretanto, conforme exposto, o oramento-programa configurase como instrumento pouco eficaz para a gesto pblica no Brasil, tendo em vista vrias lacunas, das
quais possvel destacar: i) reduzida capacidade de gerenciamento, sob a tica do planejamento, uma
vez que se descola do PPA; ii) a execuo oramentria de difcil operacionalizao, o que, novamente,
impossibilita a inter-relao com o PPA; iii) inmeras dificuldade na adoo de padres de medio do
trabalho, especificamente definio dos produtos finais; iv) margem reduzia de recursos livres,
fazendo que o oramento possua apenas efeitos incrementais; v) no existem critrios que permitam
acompanhar os principais problemas de eficcia e efetividade das aes do governo; e, vi) no h, na
estrutura do oramentoprograma, a previso de mecanismos de controle social.
Conclui-se, por fim, que o modelo implementado de oramento-programa, embora tenha, no
momento de sua implementao, representado importantes ganhos de eficincia e eficcia na
administrao oramentria, precisa ser repensado e avanar no sentido de garantir a qualidade da
aplicao dos recursos pblicos. Este trabalho pretende ser assim uma reflexo sobre os caminhos a
serem trilhados para obteno desse propsito.

Referncias
ARAJO, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de. Avaliao da Gesto Pblica: a Administrao Ps
Burocrtica. Universidade do Minho, Portugal, 2007.
ARRUDA, D. G.; ARAJO, I. P. S. Contabilidade pblica: da teoria prtica. 2.ed. So Paulo: Saraiva,
2009.
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