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Diretrizes Polticas
Braslia, 2004
Ministro do Turismo
Walfrido dos Mares Guia
Secretrio Executivo
Mrcio Favilla Lucca de Paula
Presidente da EMBRATUR
Eduardo Sanovicz
Sumrio
Apresentao
Turismo: gerao de riqueza e igualdade de oportunidades 7
Walfrido dos Mares Guia
Introduo
Roteiros do Brasil: mercado e incluso social 9
Milton Zuanazzi
1 - BASE CONCEITUAL 11
2 - FUNDAMENTOS 12
3 - DIRETRIZES 12
4 - ESTRATGIAS 13
4.1 - Gesto coordenada 13
4.2 - Planejamento integrado e participativo 13
4.3 - Promoo e apoio comercializao 13
5 - AES OPERACIONAIS 14
5.1 - Gesto coordenada 14
5.2 - Planejamento integrado e participativo 17
5.3 - Promoo e apoio comercializao 18
Bibliografia 21
Anexos 22
1 - Reunies e oficinas para a formulao do Programa de Regionalizao do Turismo
Roteiros do Brasil no perodo de 2003-2004
2 - Cronograma das oficinas de planejamento para operacionalizao do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, realizadas na Unidades Federadas
3 - Parcerias no planejamento, definio e operacionalizao do Programa de Regionalizao
do Turismo Roteiros do Brasil
Apresentao
Turismo: gerao de riqueza e igualdade de oportunidades
Em janeiro de 2003, ao criar o Ministrio do Turismo (MTur), o Presidente da Repblica ordenou a priorizao do turismo como elemento propulsor do desenvolvimento socioeconmico
do Pas.
Como resposta a essa orientao, em abril do mesmo ano, aps ampla consulta sociedade,
foi lanado o Plano Nacional do Turismo, baseado nas seguintes premissas: parceria e gesto
descentralizada; desconcentrao de renda por meio da regionalizao, interiorizao e segmentao da atividade turstica; diversificao dos mercados, produtos e destinos; inovao na forma e
no contedo das relaes e interaes dos arranjos produtivos; adoo de pensamento estratgico, exigindo planejamento, anlise, pesquisa e informaes consistentes; incremento do turismo
interno; e, por fim, o turismo como fator de construo da cidadania e de integrao social.
Passado um ano, o Ministrio do Turismo apresenta, em nome da sociedade brasileira, o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, pautado nas orientaes contidas
no Plano Nacional do Turismo e com a participao ativa e confiante dos parceiros.
O dilogo nacional, promovido e coordenado pelo MTur no mbito do Conselho Nacional de
Turismo, e pelos governos estaduais, apoiados nos Fruns Estaduais de Turismo, reflete-se na
construo coletiva do Programa, caracterizada pela participao de representantes do trade
turstico e da rea acadmica, com a incluso de organizaes de agricultores, ribeirinhos, quilombolas, indgenas, extrativistas. Enfim, nele se fazem presentes todos os segmentos que, ao
atenderem ao chamamento do governo, acreditam no esforo possvel do Estado e sociedade
na misso de transformar a realidade do Pas, expresso na produo e distribuio eqnime da
riqueza por meio das atividades que compem e integram o setor do turismo.
Transformar esse dilogo em ao possvel sob a tica do turismo, particularmente neste
novo quadro de relaes sociais tecidas a partir do Conselho Nacional de Turismo, do Frum
Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo, dos Fruns Estaduais de Turismo,
dos Conselhos Municipais de Turismo, dos parceiros e das comunidades.
Nesse um ano de debates foi possvel antever correes e ajustes nos rumos do Plano Nacional
do Turismo. Percebeu-se que o modelo de gesto apoiado na regionalizao do turismo, incorporando a noo de territrio e de arranjos produtivos, transformou-se em eixo estruturante
dos macroprogramas do Plano. Tais ajustes garantem uma poltica pblica mobilizadora que
permite a flexibilidade, de modo a atender s mltiplas questes que interferem no equilbrio
social e econmico das comunidades, dos municpios, dos Estados e do Pas.
Nestes novos tempos, a agenda de discusso nacional e internacional destaca a tolerncia e o
respeito s diferenas e passa a exigir polticas e estratgias de desenvolvimento com o pressuposto da sustentabilidade. Devem ser capazes de incorporar a igualdade de oportunidades para
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Introduo
Desde que a equipe do Ministrio do Turismo iniciou a formulao do Plano Nacional do Turismo, nas primeiras horas do governo Lula, esteve presente o desejo de se construir uma proposta de transformao produtiva com eqidade, capaz de mobilizar e motivar a sociedade para
um projeto cujo sentimento de fazer parte pudesse provocar um movimento para a construo
coletiva do desenvolvimento sustentvel.
O primeiro desafio foi repensar o modelo de desenvolvimento do turismo no Pas e com que
meios enfrentar e avanar para atender s necessidades requeridas pela ordem internacional
globalizada, que impe a tica dos mercados mundializados e competitivos e o acesso a novas
tecnologias.
A contribuio das organizaes da sociedade e a experincia acumulada por um nmero significativo de municpios brasileiros, mobilizados para o processo de planejamento fundamentado
no princpio do turismo sustentvel, foi determinante. O passo seguinte constituiu-se no ordenamento e na aproximao de interesses para ampliar a cooperao e a parceria, fortalecendo as
relaes entre municpios, Estados e pases a partir de seus valores, atributos e particularidades,
compondo regies tursticas. As inter-relaes e o processo de integrao que ocorrem nesses
territrios so capazes de gerar produtos e servios complementares para a diversificao da
oferta turstica, traduzindo-se em oportunidades de negcios e de desenvolvimento humano.
Nesse processo, foi dada especial ateno para que os benefcios atribudos economia de
mercado tivessem o foco nas populaes locais e fossem distribudos de maneira eqitativa,
para que a interdependncia cada vez maior opere em favor da incluso social.
Na continuidade do debate, definiu-se como estratgico o planejamento participativo, considerando-se os instrumentos, planos e programas nacionais, estaduais e locais, suas particularidades e especificidades, alm da constituio dos Fruns Estaduais de Turismo como ncoras
do processo. Tambm foram analisadas as orientaes da Organizao Mundial do Turismo
(OMT), da Association Internationale dExperts Scientifiques du Tourisme (AIEST) e, ainda, a
experincia de outros pases.
Para a consolidao e a permanncia do modelo de gesto regionalizado, estabeleceram-se as
estratgias que fundamentam o Programa:
BASE CONCEITUAL
Regionalizao do turismo um modelo de gesto de poltica pblica descentralizada, coordenada e integrada, baseada nos princpios da flexibilidade, articulao, mobilizao, cooperao
intersetorial e interinstitucional e na sinergia de decises.
Regionalizar transformar a ao centrada na unidade municipal em uma poltica pblica
mobilizadora, capaz de provocar mudanas, sistematizar o planejamento e coordenar o
processo de desenvolvimento local e regional, estadual e nacional de forma articulada e
compartilhada.
Adotar o modelo de regionalizao do turismo exige novas posturas e novas estratgias na
gesto das polticas pblicas; exige mudanas de relacionamento entre as esferas do poder pblico e a sociedade civil; exige negociao, acordo, planejamento e organizao social. Exige,
tambm, entender a regio diferentemente da macrodiviso administrativa adotada no Pas
Norte, Nordeste, Sul, Sudeste, Centro-Oeste. Deve-se perceber o conceito como um esforo coordenado de aes integradas entre municpios, Estados e pases.
Compreender o Programa de Regionalizao do Turismo assimilar a noo de territrio como
espao e lugar de interao do homem com o ambiente, dando origem a diversas formas de se
organizar e se relacionar com a natureza, com a cultura e com os recursos de que dispe. Essa
noo de territrio supe formas de coordenao entre organizaes sociais, agentes econmicos e representantes polticos, superando a viso estritamente setorial do desenvolvimento.
Incorpora, tambm, o ordenamento dos arranjos produtivos locais e regionais como estratgico, dado que os vnculos de parceria, integrao e cooperao dos setores geram produtos e
servios capazes de inserir as unidades produtivas de base familiar, formais e informais, micro e
pequenas empresas, que se reflete no estado de bem-estar das populaes.
Implementar o Programa de Regionalizao do Turismo promover a cooperao e a parceria
dos segmentos envolvidos: organizaes da sociedade, instncias de governos, empresrios e
trabalhadores, instituies de ensino, turistas e comunidade. atuar para atingir os seguintes
objetivos:
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FUNDAMENTOS
Para a definio de diretrizes e aes estratgicas das polticas pblicas, o Programa de Governo
para o perodo 2003-2007 tem como vetores a diminuio das desigualdades regionais e sociais; o equilbrio da balana de pagamentos; a gerao de empregos e ocupao; e a gerao
e distribuio de renda.
Fundamentado nesses vetores, e adotando como premissa a tica e a sustentabilidade, o Ministrio do Turismo formula o Plano Nacional do Turismo Diretrizes, Metas e Programas 20032007, definindo sete macroprogramas estruturantes, capazes de gerar impactos positivos no
processo de desenvolvimento do Brasil:
1 - Gesto e Relaes Institucionais;
2 - Fomento;
3 - Infra-Estrutura;
4 - Estruturao e Diversificao da Oferta Turstica;
5 - Qualidade do Produto Turstico;
6 - Promoo e Apoio Comercializao;
7 - Informaes Tursticas.
Dos objetivos e estratgias dos macroprogramas derivam diretrizes e programas operacionais
que, articulados, so capazes de responder s demandas nacionais para a consolidao do turismo no Pas. As bases do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil derivam
do Macroprograma 4 Estruturao e Diversificao da Oferta Turstica , reestruturado a partir do debate nacional com os segmentos representativos da sociedade, de modo a impulsionar
o desenvolvimento sustentvel das regies.
DIRETRIZES
O Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil est estruturado para concretizar, no mdio prazo, uma transformao na oferta turstica nacional, orientando a ao executiva para:
ESTRATGIAS
A ao pblica, seja ela estatal ou privada, demanda espaos de participao poltica que articulam as potencialidades do conjunto dos setores sociais e econmicos envolvidos no processo
de organizao e gesto do territrio, alm de possibilitar nova cultura de relacionamento. Viabilizar a elaborao de planos estratgicos de desenvolvimento do turismo regional, de forma
participativa, significa democratizar os espaos e os mecanismos de representao poltica da
sociedade civil, permitindo as mudanas estruturais almejadas.
4.3. Promoo e apoio comercializao
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AES OPERACIONAIS
Para a consecuo do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, so necessrias aes orientadas a partir das diretrizes polticas e das estratgias, a fim de atingir o padro
de qualidade dos produtos tursticos e sua insero nos mercados consumidores, de modo que
contemple e harmonize a fora e o crescimento do mercado com a distribuio da riqueza1.
5.1 Gesto coordenada
Sendo o Programa um modelo de gesto de poltica pblica descentralizada, coordenada e integrada, sua estrutura abarca todas as esferas institucionais e polticas at o alcance social almejado, ou seja, a comunidade. Para cada nvel de abrangncia, o Programa coordena as respectivas
instituies e aes correspondentes:
a) Nacional Ministrio do Turismo, apoiado pelo Conselho Nacional de Turismo:
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. Monitoramento e avaliao;
. Produo e disseminao de dados e informaes.
c) Regional instncia a ser definida e estruturada no processo de implementao do Programa, apoiado pelo rgo estadual de turismo e pelo Frum Estadual de Turismo:
. Planejamento das estratgias operacionais do Programa no mbito da regio, em conjunto com as organizaes sociais, polticas e econmicas, integrando as aes estaduais e nacionais;
d) Local unidade de turismo municipal, apoiada na instncia local representativa dos segmentos sociais, econmicos e polticos (conselho, comit, fruns):
para a regio;
Integrao dos diversos setores sociais, polticos e econmicos em torno da proposta
de regionalizao;
Participao, de forma ativa, no debate e formulao das estratgias locais para a consolidao da regio;
Os efeitos positivos do desenvolvimento regional dependem da incorporao do territrio socialmente organizado, da capacidade das populaes locais agirem com criatividade a partir da
produo do conhecimento e das inovaes geradas pelo seu tecido produtivo.
A construo de ambientes inovadores e criativos est diretamente relacionada ao movimento dos grupos locais quando percebem as diversas maneiras de se produzir e reproduzir o
desenvolvimento a partir do relevante papel de cada grupo no conjunto dos territrios e da
sociedade.
Em outras palavras, transformar o modelo mental de pensar o territrio a partir do municpio e aceitar que as caractersticas histricas, culturais, ambientais, humanas, sociais, econmicas
e polticas se constituem em um conjunto de relaes de interdependncia alm das fronteiras
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geogrficas. A experincia acumulada a partir do processo de municipalizao do turismo permite tal avano.
5.1.3 Sistema de informao
O sistema modela-se, inicialmente, com a base de dados a partir do Inventrio da Oferta Turstica e pelos indicadores e padres definidos pelo sistema de monitoramento. Posteriormente,
deve incorporar outros mdulos que possibilitem a integrao com redes nacionais e internacionais, gerando estatsticas, informaes, anlises, cadastros e estudos, organizados e em
permanente atualizao, para uso da rede de parcerias e do pblico em geral.
c) Comunicao
O nvel de eficincia e o impacto dos gastos so fatores que os gestores de polticas enfrentam na
atualidade em decorrncia da escassez de recursos e do aumento da demanda por investimentos pblicos. Nessas circunstncias, a avaliao adquire uma nova significao para salvaguardar
o grau de efetividade na destinao dos recursos e ampliar o benefcio s comunidades.
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Sistema integrado entre o MTur, os demais rgos dos governos federal, estaduais e municipais
e as instituies parceiras para o acompanhamento contnuo do Programa.
b) Avaliao
zao do Pas. Para isso, requer a ampla participao do maior nmero de parceiros, sejam eles
pblicos ou privados, individuais e coletivos, formais e no formais, e que constituam alianas.
Considera-se o planejamento como um processo de ao contnua, com o propsito de contornar dificuldades, tais como: incertezas, riscos, descontinuidade, choques de interesses. A
resistncia mudana, a estabilidade da implementao e a legitimao tornam-se pontos sensveis que devem ser negociados prioritariamente. Para romper essa resistncia, os princpios
norteadores dos planos estratgicos fundamentam-se em:
unidade: integrar as partes componentes do plano estratgias, objetivos, metas, custos,
cronograma, avaliao em um conjunto que oriente a ao futura;
previso: identificar tendncias que possibilitem antever e neutralizar os conflitos que as
mudanas podem gerar;
flexibilidade: reorientar as aes no processo de execuo para enfrentar possveis mudanas no ambiente;
descentralizao: envolver efetivamente todos os nveis e setores da sociedade na elaborao do plano;
participao: valorizar o papel propositor dos segmentos tursticos na definio e priorizao das aes a serem contempladas nos planos e projetos;
parceria: comprometer os parceiros institucionais e os movimentos sociais no planejamento de aes orientadas para o desenvolvimento do turismo nacional;
territorialidade: valorizar o territrio como base para a preservao da identidade cultural, respeitando especificidades polticas, econmicas, sociais e ambientais.
5.2.2 Plano Estratgico de Desenvolvimento do Turismo Regional: instrumento de
negociao e coordenao
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Nessa etapa, desenvolvem-se a relao de mercado dos agentes locais; reforam-se ou estabelecem-se a integrao dos arranjos produtivos locais e regionais; definem-se os padres de
qualidade dos produtos e servios; promovem-se a qualificao e requalificao dos profissionais e dos prestadores de servios tursticos; provocam-se o ordenamento e disponibilizam-se
diretrizes e normas para a organizao dos diferentes segmentos; ampliam-se os vnculos de
relaes entre pessoas, criando redes humanas capazes de articular mudanas nos modelos
econmicos e sociais em curso, de modo a provocar o redirecionamento das polticas pblicas
voltadas para os diferentes espaos territoriais.
A oferta de novos destinos e produtos tursticos respondem aos principais desafios da reduo
das desigualdades sociais, da distribuio de renda, da gerao de emprego e ocupao, e do
equilbrio da balana de pagamentos. O enfrentamento desses desafios requer polticas pblicas
apropriadas, que exigem uma nova institucionalidade para o desenvolvimento local, estabelecida estrategicamente com os diversos agentes territoriais.
5.3.1 Formao de redes
O turismo, como um setor dinmico e vivel, depende da adoo de uma abordagem estratgica no planejamento. A educao para o mercado define todo o caminho para o desenvolvimento. o momento em que se estabelece a produo de estudos, pesquisas, anlises de
cenrios, tendncias, preferncias e comportamentos do turista e da concorrncia, elementos
que determinam mudanas no modelo de insero dos destinos tursticos nos mercados-alvo.
Tais mudanas refletem na eficcia da promoo, na eficincia da utilizao dos recursos, na
ampliao do ciclo de vida do produto, no planejamento de longo prazo e nos benefcios que
advm da atividade turstica.
Ao considerar a educao como processo contnuo e permanente, devem as redes de cooperao analisar os mercados como fenmeno social e no apenas como mecanismos formadores de preos e de concorrncia.
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5.3.3
A segmentao de produtos tursticos para mercados especficos uma tendncia contempornea decorrente dos novos padres de consumo, que exigem uma oferta qualificada e personalizada. A perspectiva de territrios socialmente organizados e a divulgao de suas caractersticas
ambientais, culturais e histricas tornam-se aspectos relevantes para a comercializao.
A promoo ativa, com informaes dirigidas para pblicos especficos e agncias, combinada
com tcnicas de aproximao entre os formadores de opinio, produtos e destinos, a exemplo
de viagens de familiarizao com operadores e jornalistas, estratgia necessria para a formao da imagem dos roteiros.
De maneira geral, o investimento em aes de capacitao voltadas para a compreenso do processo de comercializao e da melhoria da qualidade da oferta dever ser expandido.
Por fim, a combinao dessas aes somente ter um resultado realmente expressivo se houver
um forte investimento na organizao dos agentes econmicos e polticos, dos produtores e
comunidades. necessria uma rediscusso das estratgias associativas, ressaltando a possibilidade de arranjos contratuais mais flexveis e a criao de associaes e cooperativas de estrutura
leve e com enfoque para a prestao de servios, no mbito das atividades produtivas. indispensvel, portanto, um modelo de gesto regional consorciada, como instncia intermediria,
que possibilite agenciar e coordenar as estratgias de desenvolvimento do territrio.
Bibliografia
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SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Srgio (Org.). Brasil um sculo de transformaes.
So Paulo: Companhia das Letras, 2001.
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Anexos
Anexo 1
10 de maro de 2004: Reunio de preparao dos articuladores do MTur para implementao do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil
5 de maro de 2004: Oficina de preparao das Unidades Federadas para implementao do Programa
de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil
1 e 02 de maro de 2004: Oficina de preparao dos moderadores para anlise das regies tursticas e implementao do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil nas Unidades Federadas.
16, 17 e 18 de fevereiro de 2004: Reunio de sistematizao das oficinas de carter piloto dos Estados
do Mato Grosso do Sul e Par
13 de fevereiro de 2004: Reunio Interdepartamental do Ministrio do Turismo
30 de janeiro de 2004: Oficina de planejamento do Departamento de Relaes Institucionais MTur
7 a 9 de janeiro de 2004: Reunio para definio de estratgia operacional de implementao do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil
18 e 19 de novembro 2003: Oficina - Subsdios para Planejamento das aes de mbito municipal do
Programa de Regionalizao do Turismo - Roteiros do Brasil, com Ministrios parceiros, Instituies de
Ensino, Representantes dos Comits Estaduais do Programa Nacional de Municipalizao do Turismo
- PNMT e outros parceiros
16 e 17 de outubro de 2003: Oficina de planejamento sobre o Programa de Regionalizao do Turismo
Roteiros do Brasil, com as Secretarias e rgos Estaduais de Turismo, Frum Nacional dos Cursos de
Graduao em Turismo e/ou Hotelaria, outras Instituies de Ensino e Representaes de Classe
15 de outubro de 2003: Oficina interna de planejamento das aes conjuntas da Secretaria de Polticas
de Turismo do Ministrio do Turismo
8 de outubro de 2003: Reunio com o Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo para apresentao da proposta do Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil
7 de outubro de 2003: Oficina de apresentao e anlise da concepo do Programa de Regionalizao
do Turismo Roteiros do Brasil
Anexo 2
Anexo 3
. PARABA Secretaria de Indstria, Comrcio, Turismo, Cincia e Tecnologia da Paraba SICTCT e Empresa Paraibana de Turismo PBTUR
Regio Nordeste
. RIO GRANDE DO NORTE Secretaria de Estado do Turismo do Rio Grande do Norte SETUR
. RIO GRANDE DO SUL Secretaria de Estado do Turismo, Esporte e Lazer do Rio Grande do
Sul SETUR
Regio Centro-Oeste
. SERGIPE Secretaria de Estado do Turismo de Sergipe SETUR e Empresa Sergipana de Turismo EMSETUR
Regio Sudeste
. Empresa Municipal de Turismo de Belo Horizonte S/A BELOTUR/MG
. Secretaria de Desenvolvimento Econmico de Vitria - Departamento de Turismo/ES
Instituies de Ensino
Colegiados
Representaes de Classe
Representaes Empresariais
Instituies Financeiras
. Banco da Amaznia S.A. BASA
. Banco do Brasil
. Banco do Nordeste do Brasil BNB
Coordenao
Tnia Brizolla
Equipe Tcnica
Tnia Arantes
Anya Ribeiro
Doroti Collares
Estagirios
Isabel Barnasque
talo Mendes
Carlos Vasconcelos
Ktia Moraes
Mercs Parente
Karem Rabelo
Pedro Wendler
Ricardo Schaefer
Marcela de Sena
Tatiana Espndola
Wilken Souto
Patrcia da Silva
Iniciativa Privada
. Agncia de Viagens CVC Tour
. Panrotas Editora LTDA
Organizaes No Governamentais ONGs
. Fundo Mundial para a Natureza WWF Brasil
. Instituto de Hospitalidade IH
. Associao Brasileira dos Clubes da Melhor Idade ABCMI
Patrcia Kato
Apoio Executivo
Renan Barbosa
Ricardo Danelli
Roberta Marzoni
Carla Naves
Cibele Martins Jacques
Denise Messias
Flvio Bonesso
Frederico P. Nascimento
Graziela Bodnar
Jnio Bangoim
Neiva Duarte
Nicole Facuri
Nazar Soares
SEBRAE
Daniela Bitencourt
Dival Schmidt
SENAC
Ana Garcia
Andrea Estrella
Antnio Henrique de Paula
Nely Wyse
SESC
Carlos Henrique Porto Falco
Consultores
Prof. Ana Maria Siems Forte
Colaboradores
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
Allan Kardec Milhomens
Daniela Soares Nascimento
Lucila Maria Barbosa Egydio
Facilitadores
lvaro Negro do Esprito Santo
Andra Zimmermann
Celso Roberto Crocomo
Francisco de Assis Mesquita Almeida
Jos Gabriel Pesce Jnior
Mardnio Botelho Filho
Margarida M. M. Ramos
Maria Alice Salles Moura
Markus Brose
Neuza Zimmermann
Rosngela Caldeira Mendona
Reviso
Rosa dos Anjos Oliveira e Eveline de Assis
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