BENTES

SOBRINHA. Maria Dulce Picano. Formao histrica e institucionalizao dos bens pblicos no
Brasil. In: Patrimnio Pblico, Gesto do Territrio e Direito ao Meio Ambiente. Os bens da Unio e
dos estados na implantao hoteleira e turstica no litoral leste do Rio Grande do Norte (1930-1990).
Tese (doutorado). Universidade de So Paulo. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2001

Formao histrica e institucionalizao dos

bens pblicos no Brasil
Dulce Bentes1
As terras, as guas e as florestas constituem-se como bens pblicos
dentro das relaes historicamente estabelecidas entre homem-natureza.
dado que tais relaes desdobram-se naquelas produzidas pelos homens entre
si, definindo-se, nesse campo, relaes de explorao e dominao.
No mbito de tais relaes, a propriedade da terra ocupa um lugar
central. Assim, uma das primeiras noes que se impem compreenso dos
bens de interesse coletivo, ou bens pblicos, refere-se forma como a
sociedade, historicamente, concebe e regula a propriedade da terra.
Em todas as principais formaes sociais, identifica-se a existncia de
terras ou propriedades comuns, cuja destinao e uso variam de acordo com
os diferentes modos de produo.
K. Marx demonstra que etapas diversas da diviso social do trabalho
correspondem a formas distintas de propriedade e de definio da terra
comum ou da terra pblica:
(...) Nas sociedades primitivas (propriedade comunal) a propriedade comum
uma especial ager publicus ao lado dos numerosos proprietrios
fundirios privados, onde o homem no est separado dos meios e do
material de trabalho. Todos os membros da comunidade so coproprietrios da propriedade comunal (...) Na Antiguidade Clssica a terra

Professora do Programa de Ps Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte (PPGAU/UFRN) - Natal/RN- Brasil

comum, como propriedade estatal ager publicus se separa da propriedade

privada. O direito de uso da terra comum, mediante a posse da mesma,
pertencia originalmente aos patrcios, que mais tarde concederam-na seus
clientes. A concesso de propriedade sobre o ager pblicus era um direito
exclusivo dos plebeus. O ager publicus um bem econmico do Estado,
paralelo ao dos proprietrios privados. Os proprietrios privados s se
constituem dessa forma na medida em que so excludos, ou privados, do
uso do ager publicus como os plebeus. (...) Na Idade Mdia o ager
publicus, a terra comum ou terra do povo existia como forma distinta da
propriedade individual. Consistia em territrios de caa, pastagens comuns,
florestas, etc. No podia ser repartida por destinar-se a ser meio de
produo nessa forma especfica.(...)

No capitalismo ocorre a separao entre posse (relao concreta da

pessoa com a coisa) e propriedade (vnculo jurdico). A terra deixa de ser
elemento principal da produo e fica subjugada ao poder econmico pela
relao de propriedade.3
Assim, os bens pblicos, ainda que, em teoria, no estejam submetidos
s leis de mercado, esto subordinados, em algum nvel, s necessidades da
produo, enquanto poder econmico. o que evidenciam diversas anlises:
Segundo Schmidt, os bens pblicos tm assumido o mesmo carter na
literatura corrente (neoclssica e outras): eles tm sido definidos como
aqueles bens que no so sujeitos s leis de mercado, atravs dos quais se
supe que no seja produzida mais valia; da a razo fundamental de no
serem providos pelo capital privado. Apesar disto, eles so necessrios para
apoiar a plena realizao do produto econmico 4.
Jaramillo os define como bens dotados de valores adicionais, ou seja,
bens necessrios para que as aglomeraes cumpram efetivamente os papis
de potenciar a acumulao capitalista 5.
Todavia, sendo os bens pblicos um produto social e histrico, as
formas como o capitalismo nos diferentes momentos se apropria e define
2

MARX, Karl. Formaes Econmicas Pr-Capitalistas. Introduo de Eric Hobsbawm. So Paulo: Paz
e Terra, 1991.p.29-31.
3
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 89.
4
SCHMIDT, Bencio Viero. O Estado e a Poltica Urbana no Brasil. Porto Alegre: Ed. Universidade,
UFRGS, L&PM, 1983. p.38.
5

JARAMILLO, Samuel. Crise dos Meios de Consumo Coletivo Urbano e Capitalismo Perifrico.
Revista Espao & Debates, So Paulo, n. 18, p..., ms.1996.p.....

novos mecanismos de regulao desses bens, so especficas em cada

sociedade.
Tomando como referncia a experincia brasileira, identifica-se que a
compreenso dos processos atuais de privatizao dos bens pblicos est
estreitamente vinculada: a) s formas histricas de apropriao da terra no
pas; b) maneira como o Estado regula os referidos bens, ao longo do tempo.
A partir de trabalhos que enfocam a propriedade da terra na formao do
territrio brasileiro6, assinalamos dois momentos principais de anlise: a) do
incio da colonizao (1500) at a Lei de Terras de 1850, perodo em que as
terras brasileiras so propriedade da Coroa Portuguesa; b) a partir de 1850,
quando institui-se a propriedade privada da terra no Pas.
No primeiro momento, verifica-se que o direito de propriedade no Brasil
surgiu como decorrncia do direito de conquista. De acordo com o estabelecido
no Tratado de Tordesilhas (1494), a Coroa Portuguesa tornou-se titular do
direito de soberania. No perodo colonial, as terras do Brasil estavam sob a
jurisdio eclesistica da Ordem de Cristo, sendo doadas a particulares atravs
do regime de sesmarias.7
Na historiografia da questo fundiria no Brasil, comum o
entendimento de que o regime de sesmarias, tal como foi implantado no Pas,
respondeu amplamente pela formao de uma estrutura fundiria centrada no
latifndio e na posse de terras.
Ou seja, atravs do modelo exportador gerado pelo capital mercantil,
associado mo de obra escrava, as principais atividades econmicas que
contriburam para a formao do territrio, a partir do sculo XVI, deram-se
atravs da grande propriedade. Como exemplos principais destacam-se a
cultura comercial da cana-de acar, na faixa litornea, bem como a criao do
gado e a explorao do ouro, que determinaram a ocupao do interior.
Considerando que somente aos donatrios estava reservado o direito s
sesmarias, tornou-se corrente a posse de terras pelo colono livre.
Na expresso de Lima a sesmaria o latifndio inacessvel ao lavrador
sem recursos. A posse , pelo contrrio, ao menos nos seus primrdios, a
pequena propriedade agrcola, criada pela necessidade, na ausncia de
6

Tais como: PORTO: 1981, LIMA: 1988, SMITH:1990

PORTO, Costa. O Sistema Sesmarial no Brasil. Brasilia: Editora Universidade de Brasilia, 1981.p.66.

providncia administrativa sobre a sorte do colono livre, e vitoriosamente

firmada pela ocupao8.
Some-se a essas questes a inexistncia de fixao objetiva das
extenses das reas a distribuir.9
Foi

nesse

contexto

que

originalmente

foram

definidas

institucionalizadas as reas hoje denominadas bens pblicos ou de interesse

comum.
Segundo Francisco de Andrade, o processo inicial de ocupao do
territrio e de formao das cidades brasileiras fundamentou-se na legislao
portuguesa dos sculos XVI a XVIII, cuja origem remonta Legislao Romana
de Uso Visigtico dos sculos VI e VII, passando pelo Direito Cannico (560636), a Instituio Municipal Ibrica, Ordenaes Manoelinas (1447-1521) e
Ordenaes Filipinas (1595-1603).10
Nesses ordenamentos, encontra-se a base das formulaes que
fundamentaram os primeiros limites propriedade da terra no Brasil, visandose o interesse coletivo. De acordo com o autor citado, so exemplos:
a) O Comentrio ao Direito Pblico da Monarquia Portugusa, no sculo XVII
(Tratatus de Donatiobus Regiis, jurium et bonorum Regiae Coronae. Edies:
Lisba, 1673 e Lyon, 1699) trata, no livro 3, de: superfcies lquidas, rios e
usos das guas fluviais, direitos de construo em suas margens; direitos e
restries sobre ilhas martimas e fluviais; direitos e domnios sobre o ar, a
gua corrente, o mar, a praia; usos reservados para utilidade pblica;
edificaes em lugares de uso comum.
b) A obra de Alvares Ferreira (Tractatus de Novorum Operum Aedificationibus,
eorumque

Nuntiationibus,

et

adversus

construere

volentes

in

alterius

praejudicium. Portucale M DCC L) que dispe sobre:

Os bens urbanos (Bona Civitatis) concebidos como necessrios ao bom
desempenho das funes da povoao e teis s suas finalidades comuns,
dividiam-se em trs categorias:
1.

os destinados ao uso pblico de todos os habitantes, praas, pontes,

vias e ruas, fontes, jardins e campos, etc.

LIMA, Ruy Cirne. Pequena Histria Territorial do Brasil. Sesmarias e Terras Devolutas. Braslia:
ESAF, 1988. p.51.
9
PORTO:1981.op. cit. p.75.
10
ANDRADE, Francisco de Paula Dias de. Subsdios para o Estudo da Influncia da Legislao
Urbana na Ordenao e na Arquitetura das Cidades Brasileiras. 1966. (Tese) Escola Politcnica,
Universidade de So Paulo,1966. p. 53.

2.

aqueles conceituados como propriedade pblica os chamados na

legislao antiga dos cidados: as pastagens comuns, os edifcios pblicos,

etc.
3.

aqueles outros, costumeiramente administrados pelo poder pblico ou

arrendados em proveito do Concelho, tais como edifcios de uso especifico,

reas especiais etc.
Os Matos Maninhos definidos como terrenos incultos e os estreis, no
pertencentes a ningum, e no cultivados. Estes terrenos eram os terrenos
desertos, assim chamados aqueles que, tendo tido proprietrio, haviam sido
por estes abandonados e por mais ningum habitados. Estes terrenos
pertenciam comunidade e estavam destinados ao uso dos habitantes para
pastagens, guarda de gado e para a coleta de lenha, folhagens, sap para
cobertura e demais utilizaes que pudessem aos habitantes serem
necessrias; entretanto podiam ser cedidos como sesmarias, para o cultivo do
solo.
O gnero dos locais pblicos:
1.

os locais pblicos de uso comum e universal destinados utilizao

pblica e abertos permanentemente ao uso geral. Exemplos: praas, ruas,

becos, vielas, etc.
2.

os locais pblicos destinados a usos especficos da cidade, de utilizao

ocasional. Estes se subdividiam em: a) locais de propriedade pblica e

utilizao geral. Exemplo: teatros, campos de jogos, portos, etc.; b) locais de
propriedade pblica e utilizao especfica e particular. Exemplos: fontes e
chafarizes, aquedutos, edifcios pblicos em geral, pontes, etc.
As servides urbanas: as ruas eram conceituadas como lugares pblicos e
deviam obedecer s seguintes condies: que o solo fsse pblico, que
servissem ao trnsito do povo, que se estendessem pelas cidades, vilas e se
dirigissem a mares, rios, assim como a outras vias pblicas, particulares e
vicinais.
A atmosfera, tanto quanto o mar e as praias e a natureza em geral, era
11

considerada bem pblico, de uso comum de todos os homens .

Em parte, esses preceitos foram incorporados ao regulamento das

sesmarias. A concesso de terras pela Coroa Portuguesa excetuava as terras
consideradas do interesse rgio e do interesse da Fazenda. Estas eram
reguladas pela Carta Rgia de 12 de novembro de 1698 (terrenos de marinha)

11

ANDRADE: 1966 . op. cit. p.60-62.

e pela Carta Rgia de 20 de janeiro de 1699 (quaisquer outras terras de

interesse da Coroa).12
Porto, embora admitindo no haver muita clareza quanto a distino
dessa terras, entende que as do interesse rgio eram as terras dos ndios, os
caminhos para as minas, as margens dos rios navegveis, e, possivelmente,
matas com madeira de lei, caminhos, estradas pblicas, frequentemente
denominadas de realengas. 13
Para o citado autor, na definio das terras consideradas do uso de todos,
confundiam-se as noes do interesse coletivo com as do interesse real. As
principais funes das referidas terras eram as seguintes:
Servides: fundado nos princpios romanos de respeito servido de
passagem assegurando-se ao morador trnsito fcil, donde o cuidado em
conservar os caminhos, as estradas, as praias, as margens dos rios
navegveis;
Margens de rios: se for a margem de algum rio caudaloso, que carea de
barco para se passar, ficar reservada de uma margem dele meia lgua para
serventia pblica.
Proteo a determinados grupos, a exemplo dos silvcolas: surgiu com a
poltica de aldear os ndios, principalmente a partir do trabalho dos jesutas. O
Alvar de 1578 ordena ao Governador Geral que reparta os indgenas
descidos do serto em aldeias junto s ditas fazendas dando-lhes terras
para fazerem suas lavouras e se manterem.
As terras do Rossio ou terras do Conselho: destinada ao uso comum no
podia ser doada em sesmaria.

14

Murilo Marx entende que o Rossio se constitua numa rea destinada ao

usufruto comum dos moradores, servindo s necessidades de expanso da
nova vila. Segundo o autor:
(...) a constituo de uma Vila, implicava na concesso de uma gleba
considervel, de uma sesmaria para a entidade que surgia, gleba que,
diferena das sesmarias, entretanto, seria para eventual rendimento ad
municipalidade e gozo comum, afeita a outras exigncias. Da, por ser de uso

12
13
14

PORTO: 1981 op. cit.p.134.

PORTO: 1981 ibdem 11.
Porto, Costa: 1981, op.cit. 121-125

coletivo, o nome logradouro pblico que frequentemente se dava ao Rossio.

E, sobretudo, da a origem dessa expresso to usual em nossos dias para
designar as praas pblicas mais precisamente e, por extenso, os jardins de
todos e as ruas em geral; para designar tudo aquilo que, constituindo
patrimnio da municipalidade, se volta para fruio de todos. A aglomerao
15

existente se mostrou decisiva para a designao do rossio (...).

Distintas das terras de interesse rgio, as terras de interesse da coroa

eram aquelas que estavam a servio, principalmente, da Fazenda Real. Nesse
sentido, destacam-se as Terras de Marinha.
No perodo colonial, era um imperativo estratgico da Coroa ter sob seu
domnio as terras contguas ao mar, devido, por um lado, necessidade de
defesa da costa contra o ataque de corsrios e piratas, e, por outro, ao fato das
atividades econmicas estarem inteiramente ligadas ao litoral16.
A carta de 1678, definia terrenos de marinha como o salgado onde s
chega o mar com a enchente. Porto afirma que no incio da colonizao no
eram comuns os pedidos de terras nas praias, mas sim nas reas de mars,
cuja vegetao tpica o mangue era de grande utilidade: os mangues
forneciam lenha para foges e fornalhas, madeira para construes, enquanto
a casca alimentava multido de crustceos, o siri, o caranguejo, o melhor
complemento da dieta da gente pobre.17
Mesmo assim, parte das terras de marinha, inclusive aquelas contguas
ao mar, foram apropriadas por particulares antes da Carta Rgia de 1698.
As sucessivas posses das terras de marinha levaram oficiais da cmara e
governadores a discutirem sobre a necessidade de se especificar qual
distncia deveria haver entre o mar e as edificaes, visando a proteo das
referidas terras. Assim, desencadeou-se o processo de especificao, no qual
destacaram-se as seguintes formulaes: 1) O Aviso Rgio de 18 de novembro
de 1818 definiu o seguinte: O que toca o mar e acresce sobre ela da Coroa,
estabelecido que da linha dgua para dentro, sempre so reservadas 15
braas pela borda do mar para o servio pblico, nem entraro em propriedade
alguma dos confinantes com a marinha e tudo quanto alegarem para se
15

MARX, Murilo. Patrimnio Pblico. In: Cidade no Brasil. Terra de Quem? So Paulo: EDUSP/ NOBEL:
Editora da Universidade de So Paulo, 1991.p. 70-71.
16
CHAVES, Antnio. Praias, Ilhas e Terrenos de Marinha. Revista Trimestral de Jurisprudncia. So
Paulo, v.109, fev.1993. p.11.
17
Porto, Costa: 1981, op. cit. p.130

apropriar do terreno abuso e inatendvel; 2) A Lei de 15 de novembro de

1831 determinava que fossem postos disposio das Cmaras Municipais
terrenos de marinhas que estas reclamarem do Ministro da Fazenda ou dos
Presidentes das provincias, para logradouros pblicos; 3) Em 14 de novembro
de 1832, o presidente do Tesouro Imperial, por deciso n. 343 estabeleceu
que: ho de considerar-se terrenos de Marinha todos os que, banhados pelas
guas do mar, ou dos rios navegveis, vo at a distncia de 15 braas
craveiras para a parte da terra. Dava-se braa craveira, a extenso de 10
palmos, contados desde os pontos a que chega a preamar mdia.; 5) O Dec.
n 4.105, de 22/12/1868 considerava terrenos de marinha todos os que,
banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at a distncia de
15 braas craveiras (33m) para a parte da terra, contada desde o ponto a que
chega o preamar mdio.18
No sculo XX, verificaram-se novas formulaes. Segundo Chaves, at a
definio atual estabelecida pelo Decreto-lei n. 9.760, de 5/9/1946, o conceito
de Terrenos de Marinha passou pelas seguintes especificaes: 1) O Cdigo
de guas, Dec. n. 24.643, de 10/7/1934 definiu terrenos de marinha como
sendo os que banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at
33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto a que chegava o
preamar mdio em 1831; 2) O Dec.-lei n. 2.490, de 16/ 8/1940, acrescentando
as lagoas, fez referncia at onde chegue a influncia das mars,
caracterizada pela oscilao diria do nvel das guas; 3) O Dec. lei n.
3.438, de 17/7/1941, ampliou essa classificao e definiu como terrenos de
marinha os que numa profundidade de 33m, medidos para a parte da terra, do
ponto em que passava a linha do preamar mdio em 1831, esto situados no
continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se
faa sentir a influncia das mars e os que contornam as linhas situadas em
zonas onde se faam sentir a influncia das mars; 4) O Dec.-lei n. 4.120, de
21-2-1942, definiu que a origem da faixa dos 33m de terrenos da marinha no
seria mais a linha do preamar mdio de 1831, mas sim a linha do preamar
mximo atual. 19

18
19

Porto, Costa: 1981, op. cit. 133

CHAVES: 1993. Op.cit. p.12.

Finalmente, o Dec.- lei n 9.760, de 5/9/1946, que dispe, na atualidade,

sobre os imveis da Unio, estabelece que:
(..) so terrenos de marinha em uma profundidade de 33 m, medidos
horizontalmente, para a parte da terra, na posio do preamar mdio em 1831:
Os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas,
at onde se faa sentir a influncia das mars;
Os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa

sentir a influncia

das mars.
d nico- Para os efeitos deste artigo, a influncia das mars caracterizada
pela oscilao peridica de 5 centmetros pelo menos do nvel das guas, que
ocorra em qualquer poca do ano.
Art.3.- So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural
ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos
terrenos de marinha.
Art.4.- So terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegveis,
fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 metros, medidos
horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das
20

enchentes ordinrias(...) .

Embora essas formas de reconhecimento e salvaguarda dos bens pblicos

sejam importantes, em tese, como aes de proteo dos interesses coletivos,
cabe ressaltar que, da colonizao at a Lei de Terras de 1850, a
institucionalizao e a proteo dos referidos bens fizeram-se num contexto em
que o Estado Portugus era o proprietrio de todas as terras. Isso significa que
os bens de interesse comum, ainda que, em algum nvel, promovessem o
bem de todos, pertenciam ao Rei, no havendo uma clara distino entre os
aspectos pblico e privado de tais bens.
Por se tratar de um processo verificado no mbito do mercantilismo, fase
tpica de transio entre o feudalismo e o capitalismo, as relaes da Coroa
com as terras conquistadas eram as do Portugal medievo, cujo Estado Faoro
define como patrimonial. Segundo este autor na monarquia patrimonial o rei
se eleva sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial, dono do comrcio
o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perptua, capaz de
20

CHAVES: 1993. Ibdem 19.

gerir as maiores propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a economia

como fosse empresa sua (...) a propriedade do Rei suas terras e seus
tesouros, se confundem nos seus aspectos pblicos e particulares.21
Com a revogao do sistema de sesmarias (resoluo de 17 de julho de
1822) foi institudo o processo de transio para o sistema de compra e venda
de terras, no Brasil. Um dos marcos principais da consolidao desse processo
ocorreu com a edio da Lei de Terras ( n 601, de 18 de setembro de 1850).
A Lei de Terras, conjugada com o processo de abolio do trabalho
escravo, demarcou novas relaes de produo e de acesso a terra. Conforme
afirma Martins, o trabalhador livre que veio substituir o escravo dele no diferia
por estar divorciado dos meios de produo, caracterstica comum a ambos.
Mas, diferia na medida em que o trabalho livre se baseava na separao do
trabalhador de sua fora de trabalho e nela se fundava a sua sujeio ao
capital personificado no proprietrio da terra.22
Nesse contexto, redefiniram-se as formas de regulao das terras
pblicas.
Segundo Smith, em relao legitimao da propriedade, a Lei de Terras
conserva os campos de uso comum na prtica do mesmo uso conforme a
tradio at posterior regulamentao. Sobre as terras do Estado, a referida
Lei a) proibiu a aquisio de terras devolutas, a no ser pela compra; b)
penalizou e despejou aqueles que passassem a se apossar de terras devolutas
e derrubar suas matas; c) discriminou, enquanto terras devolutas, aquelas que
nunca haviam tido dono, estivessem vagas, e as que no tivessem pago o
imposto

territorial,

que

projeto

institua;

d)

estabeleceu

reservas

especficas.23
Segundo Lima, foram consideradas Terras Devolutas:
as que no se achassem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo,
nem fossem havidas por sesmarias ou outras concesses do governo geral ou
provincial, nem incursas em comisso, por falta de cumprimento das condies
de medio, confirmao e cultura;

21

FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: formao do patronato poltico brasileiro. So Paulo: Globo,
1998. v.1. p. 8 / 20.
22
MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra. So Paulo: Hucitec, 1996, p.12
23
SMITH, Roberto. A transio no Brasil: a absolutizao da propriedade fundiria: 1990, p.311

 as que no se achassem dadas por sesmarias ou outras concesses do

governo, que, apesar de incursas em comisso, fossem reavaliadas pela lei;
as que no se achassem ocupadas por posses, que, apesar de no se
fundarem em ttulo legal, fossem legitimadas pela lei;
as que no se encontrassem aplicadas a algum uso pblico nacional,
24

provincial ou municipal .

Com a Lei de Terras, os bens de interesse comum, embora ampliados em

suas especificaes, colocaram-se dentro das mesmas tenses que marcaram
a fase anterior quanto definio das relaes pblico-privado. Isso,
considerando-se que as transformaes do regime de concesso de terras
para o de compra e venda foram apoiadas igualmente no sistema patrimonial,
baseado, principalmente, nos grandes proprietrios de terras.
Segundo Moraes, no s o Estado Patrimonialista, mas tambm a
Conquista Territorial, o Padro Dilapidador dos Recursos, a Dependncia
Econmica Externa, a Concepo Estatal Geopoltica, a Sociedade Excludente
e a Tenso Federativa representam caractersticas essenciais da formao
brasileira.25
Guardadas as especificidades histricas, tais caractersticas delineiam, de
forma geral, o contexto sob o qual os bens pblicos foram regulados no mbito
das Constituies brasileiras, notadamente aps a proclamao da Repblica.
Nesse sentido, destacam-se as principais definies:
A Constituio Republicana de 1891 restringiu-se a atribuir competncia
Unio para legislar sobre suas terras e suas minas. Coube Unio a poro de
terras

devolutas

indispensveis

defesa

de

fronteiras,

fortificaes,

construes militares e estradas de ferro.26

A Constituio de 1934 estabeleceu:
(...) a competncia concorrente da Unio e Estados para proteger as belezas
naturais e os monumentos de valor histrico, alm de poder impedir a evaso
de obras de arte. Porm, omitiu o Municpio quanto proteo de suas
riquezas naturais. Atribuiu exclusivamente Unio, competncia legislativa
24

LIMA:1988. Op. cit. p.70.

MORAES, Condicionantes do Planejamento no Brasil: uma pontuao gentica das dificuldades
para a gesto ambiental: 1997, p.16
26
WAINER, Ann Helen. Legislao Ambiental Brasileira: Subsdios para a Histria do Direito
Ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 1991. p.63.
25

sobre bens de domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia,

gua, energia hidreltrica, florestas e sobre a caa e a pesca.(...)

27

Cabe assinalar que na Constituio de 1934 foi introduzido o conceito de

funo social da propriedade, com proteo especial ao trabalhador rural.
Embora este conceito fornea elementos importantes ao tratamento dos bens
pblicos, sabe-se que foi restrita a sua aplicao, especialmente nos governos
ditatoriais.
No Estado Novo, sob a ditadura Vargas, a Constituio de 1937
estabeleceu:
(...)a competncia privativa da Unio para legislar sobre os bens de domnio
federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e e pesca
e sua explorao, no incluindo expressamente (a exemplo da Constituo de
1934), a competncia para legislar sobre as riquezas do subsolo. O Art. 34 ,
estendia a competncia da Unio e dos Estados tambm aos Municpios, para
proteger os monumentos histricos, artsticos e naturais, assim como as
paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza (...).

28

A Constituio Federal de 1946, que consagrou o fim do Estado Novo e o

restabelecimento da vida democrtica brasileira, atribuiu Unio:
(...) competncia para legislar sobre as riquezas do subsolo, alm da
minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca. Em
relao ao tombamento estatui a competncia concorrente da Unio, Estados e
Municpios para legislar sobre a proteo especial das obras, monumentos e
documentos de valor histrico e artstico, bem como os monumentos naturais,
29

as paisagens e os locais dotados de particular beleza (...).

A Constituio Federal de 1967, base do regime autoritrio militar,

especificou competncia Unio para legislar:
(...) sobre jazidas, minas e outros recursos minerais, alm de legislar sobre
metalurgia, florestas, caa e pesca, gua, energia eltrica e telecomunicaes.
Manteve a prerrogativa do Poder Pblico para legislar sobre a proteo dos
27

WAINER: 1991 op. cit. p. 67.

WAINER:1991. op. cit. p. 74.
29
WAINER:1991. op. cit. p. 75-76.
28

documentos, obras, locais de valor histrico ou artstico, monumentos e

30

paisagens naturais notveis, bem como sobre as jazidas arqueolgicas (...) .

Demarcando o processo de reconstruo da democracia no pas, a

Constituio Federal de 1988, vigente na atualidade, definiu os bens pblicos,
nos seguintes termos:
So bens da Unio:
I- os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II- as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes
e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao
ambiental definida em lei;
III- os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as
praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, aquelas
referidas no art. 26,II; ( ou seja, exceto as de domnio do Estado);
V- os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica
exclusiva;
VI- o mar territorial;
VII- os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII- os potenciais de energia hidrulica;
IX-os recursos minerais, inclusive o do subsolo;
X- as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e prhistricos;
XI- as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

31

So bens dos Estados:

I)as guas superficiais ou subterrneas, fluentes ou emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
II) as reas, nas ilhas ocenicas ou costeiras, que estiverem no seu domnio,
excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III) as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
IV) as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio

30

WAINER:1991. op. cit. p. 83.

BRASIL.Constituio (1988). Art. 20
32
BRASIL.Constituio (1988). Art. 26

31

32

Concluindo, verifica-se historicamente, que os bens pblicos no Brasil

encontram proteo legal desde a colonizao, com objetivos estratgicos de
defesa do territrio e de garantia de acesso s regies interiores costa
litornea. Na fase contempornea, o marco de proteo articula notadamente
princpios de direitos de acesso e usufruto ao patrimnio ambiental. Contudo,
em todo o processo histrico de constituio e institucionalizao desses bens,
a sua apropriao, em parte, marcada pela informalidade quanto aos
processos de uso e ocupao do solo, evidenciando grandes desafios no
campo das polticas territoriais e urbanas.
Referncias Bibliogrficas
ANDRADE, Manuel Coreia de. A Terra e o Homem no Nordeste. So Paulo: Livraria Editora
Cincias Humanas, 1980.
ANDRADE, Manuel Coreia de. A Questo do Territrio no Brasil. So Paulo-Recife: Hucitec
/IPESPE, 1995.
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Servio do Patrimnio da Unio. Legislao Patrimonial.
Bens Imveis da Unio. Braslia, 1988.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. Rio de Janeiro: Ed. Trabalhistas S.A, 1988.
CHAVES, Antnio. Praias, Ilhas e Terrenos de Marinha. Separata de: Revista Trimestral de
Jurisprudncia. So Paulo,: v.109, fev. 1993, p.10-29.
FAORO, Raymundo. Os donos do Poder. Formao do patronato poltico brasileiro. So
Paulo: Globo, 1998. 1v.
JARAMILLO, Samuel. Crise dos Meios de Consumo Coletivo Urbano e Capitalismo Perifrico.
Espao e Debates. Revista de Estudos Regionais e Urbanos. So Paulo, n 18, 1996.
LIMA, Ruy Cirne. Pequena Histria Territorial do Brasil. Sesmarias e Terras Devolutas.
Brasilia: ESAF, 1988.
MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra. So Paulo: Hucitec, 1996.

MARX, Karl. Formaes Econmicas Pr-Capitalistas. Introduo de Eric Hobsbawm. So

Paulo: Paz e Terra, 1991.
MARX, Murilo. Cidade no Brasil. Terra de Quem? So Paulo: NOBEL, Editora da
Universidade de So Paulo, 1991.
MORAES, Antnio Carlos Robert. Bases da Formao Territorial do Brasil. O Territrio
Colonial Brasileiro no Longo Sculo XVI. Tese (Doutorado). Faculdade de Filosofia, Letras,
Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1991.
PORTO, Costa. O Sistema Sesmarial no Brasil. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1981.
SILVA, Lgia Osrio. Terras Devolutas e Latifndio. Efeitos da Lei de 1850. Campinas/SP:
Editora da UNICAMP, 1996.
SMITH, Roberto. Propriedade da Terra & Transio. Estudo da Formao da Propriedade
Privada da Terra e Transio Para o Capitalismo no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1990.
WAINER, Ann Helen. Legislao Ambiental Brasileira. Subsdios para a Histria do Direito
Ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 1991.