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CONCEITOS
Como o desenvolvimento de um sistema poltico que permite oposio, i
rivalidade ou competio entre um governo e seus oponentes um aspecto /'
importante da democratizao, este livro trata, necessariamente, de um aspecto da
democratizao. Mas os dois processos democratizao e desenvolvimento da
oposio pblica - no so, a meu ver, idnticos. Uma descrio completa das
diferenas poderia nos levar abordagem tediosa de um atoleiro semntico. Para
evitar este desvio, tomo a liberdade de indicar, muito sumariamente, sem muita
explicao ou elaborao, alguns de meus pressupostos.
Parto do pressuposto de que uma caracterstica-chave da democracia a~>
i
contnua responsividade do governo s preferncias de seus cidados, considerados /
como politicamente iguais. No pretendo levar em considerao aqui outras carac- J
tersticas que poderiam ser necessrias para um sistema ser estritamente democrtico. Neste livro, gostaria de reservar o termo "democracia" para um sistema" >
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POLIRQUIA
poltico que tenha, como uma de suas caractersticas, a qualidade de ser inteira-'
mente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidados. A esta altura,
no devemos nos preocupar em saber se este sistema realmente existe, existiu ou
pode existir. Pode-se, seguramente, conceber um sistema hipottico desse gnero;
tal concepo serviu como um ideal, ou parte de um ideal, para muita gente. Como
sistema hipottico, ponto extremo de uma escala, ou estado de coisas delimitador,
^'ele pode (como um vcuo perfeito) servir de base para se avaliar o grau com que
; vrios sistemas se aproximam deste limite terico.
Parto do pressuposto tambm de que,/pfara um governo continuar sendo
responsivo durante certo tempo, s preferncias de seus cidados, considerados
politicamente iguais, todos os cidados plenos devem ter oportunidades plenas:
r
1.
; 2.
:
; 3.
-..
Essas me parecem ser ento as trs condies necessrias democracia, ainda que,
^provavelmente, no sejam suficientes. Em seguida, suponho que para essas trs oportunidades existirem para um grande nmero de pessoas, tal como o nmero de pessoas
abarcado pela maioria dos Estados-naes existentes, as instituies da sociedade devem
fornecer pelo menos oito garantias. Elas esto indicadas na tabela 1.1.
Parto ainda do pressuposto adicional de que. as conexes entre as garantias e
as trs oportunidades fundamentais so .suficientemente evidentes para dispensar
qualquer elaborao adicional1.
Examinando a lista de oito garantias institucionais, tudo indica que cias
deveriam nos proporcionar uma escala terica em cujo mbito seria possvel
ordenar diferentes sistemas polticos. Urna avaliao mais de perto, porm, indica
que as oito garantias poderiam ser melhor interpretadas como constituindo duas
dimenses tericas ligeiramente diferentes da democratizao.
1.
Algumas dessas relaes so discutidas em meu trabalho^ Prefacc to Dcmocratic Theory, Chicago,
University of Chicago Press, 1956, pp. 63-81, e em Robert A. Dahl e Charles E. Lindblom, Politics,
Econoncs and Wclfarc, New York, Harper, 1953, Caps. 10 e 11.
DEMOCRATIZAO
E OPOSIO PBLICA
So necessrias
institucionais:
as
seguintes
garantias
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POL1ARQUIA
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l ele caminha para uma maior contestao pblica. Mas, quanto maior a proporo
'--....de cidados que desfruta do direito, mais inclusivo o regime.
A contestao pblica e a incluso variam um tanto independentemente. A
Gra-Bretanha possua um sistema altamente desenvolvido de contestao pblica
no final do sculo XVIII, mas apenas uma minscula parcela da populao estava
plenamente includa nele at a ampliao do sufrgio, em 1867 e 1884. A Sua
possui um dos sistemas mais plenamente desenvolvidos de contestao pblica.
Poucas pessoas provavelmente contestariam a viso de que o regime suo
"altamente democrtico". No entanto, a metade feminina da populao sua ainda
est excluda das eleies nacionais. Por contraste, a Unio Sovitica ainda no
possui quase nenhum sistema de contestao pblica, apesar de possuir o sufrgio
^universal. Na verdade, uma das mudanas mais impressionantes deste sculo tem
( sido. o virtual desaparecimento de uma total negao da legitimidade da participaL co popular no governo. Somente um punhado de pases no tem conseguido
l garantir uma votao pelo menos ritualstica de seus cidados, e de manter ao
\s eleies nominais; mesmo os ditadores mais repressivos geralmente se
dizem favorveis, hoje em dia, ao legtimo direito do povo de participar no governo,
_4st , de participar na "administrao", ainda que no na contestao pblica.
/"" dispensvel dizer que, na falta do direito, de exercer oposio, o direito de
/ "participar" despido d'e boa parte do significado que tem num pas onde existe a
Vcontestaao pblica. Um pas com sufrgio universal e com um governo totalmente
j repressivo certamente proporcionaria menos oportunidades a oposies do que um
\. 'Neste iVr, os lermos liberalizao, competio poltica, poltica competitiva, contestao pblica e
oposio pblica so usados indiferentemente para aludir a esta dimenso, e regimes com uma
classificao relativamente alta nessa dimenso so frequentemente referidos como regimes competitivos.
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/pas com um sufrgio limitado mas com um governo fortemente tolerante. Conseqiientemente, quando os pases so classificados exclusivamente de acordo com
sua capacidade de incluso sem levar em conta as circunstncias ambientes, os
resultados so anmalos. No entanto, desde que tenhamos em mente o fato de que
: a abrangncia do "sufrgio" ou, mais genericamente, de que o direito de participar
. indica apenas uma caracterstica dos sistemas, caracterstica essa que s pode ser
' interpretada no contexto de outras, ela til para distinguir regimes por sua
capacidade de incluso.
>""" Consideremos, ento, a democratizao como formada por pelo menos duas
dimenses: contestao pblica e direito de participao (figura 1.1). A maioria
dos leitores certamente acredita que a democratizao implica mais do que essas
duas dimenses; mais adiante discutirei uma terceira dimenso. Mas proponho que
se limite a discusso aqui a essas duas. Pois a questo, creio eu, j est colocada:
" desenvolver um sistema de contestao pblica no necessariamente equivalente
- democratizao plena.
Para demonstrar mais claramente a relao entre contestao pblica e
democratizao, coloquemos as duas dimenses como na figura 1.23. Corno um
regime pode ser teoricamente localizado em. qualquer lugar no espao limitado
pelas duas dimenses, fica imediatamente evidente que nossa terminologia para
regimes quase inapelavelmente inadequada, pois se trata de uma terminologia
invariavelmente fundada mais na classificao do que no posicionamento relativo.
Figura 1.1 Duas dimenses tericas de democratizao
Plena '
Contestao
Pblica
5v/'
Nenhum(a)
Direito de participar effl eleies
e cargos* pblicos
3.
Pleno
Uma lista de 114 pases ordenados segundo essas duas dimenses ser encontrada no apndice A,
Tab. A-l.
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POL1ARQUIA
O espao encerrado por nossas duas dimenses poderia certamente ser subdividido
em qualquer nmero de clulas, cada uma delas recebendo, um nome. Entretanto,
os propsitos deste livro tornam redundante uma tipologia elaborada. Em vez disso,
permitam-me fornecer um pequeno vocabulrio - razovel, espero - que me
permitir falar com suficiente preciso sobre os tipos de mudanas em regimes que
pretendo discutir.
Chamarei um regime prximo do canto inferior esquerdo da figura 1.2 de
hegemonia fechada. Se um regime hegemnico se desloca para cima, como no
caminho I, ele estar se deslocando para uma maior contestao pblica. Sem
esticar demais o assunto, poderamos dizer que uma mudana nessa dreo
envolve a liberalizao do regime; alternativamente, poderamos dizer que o
regime se torna mais competitivo. Se um regime muda no sentido de proporcionar
uma maior participao, como no caminho II, poderamos dizer que ele est
mudando para uma maior popularizao, ou que est-se tornando inclusivo. Um
regime poderia mudar ao longo de uma dimenso e no da outra. Se chamarmos
um regime prximo do canto superior esquerdo de oligarquia competitiva, ento o
Figura 1.2 Liberalizao, inclusividade e democratizao
Liberalizao
(conlestao
pblica)
Inclusividade (participao)
percurso I representa uma mudana de uma hegemonia fechada para uma oligarquia competitiva. Mas uma hegemonia fechada poderia tornar-se tambm mais
iriclnisiva sem liberalizar, isto , sem aumentar as oportunidades de contestao
pblica, como no percurso II. Neste caso, o regime muda de uma hegemonia
fechada para uma inclusiva.
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4.
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POLIA RQUIA
A Questo Recolocada
A questo que abriu este captulo pode agora ser recolocada da seguinte
maneira:
1. Que condies aumentam ou diminuem as chances de democratizao de um
regime hegemnico ou aproximadamente hegemnico?
2. Mais especificamente, que fatores aumentam ou diminuem as chances de
contestao pblica?
3. Ainda mais especificamente, que fatores aumentam ou diminuem as chances de
contestao pblica num regime fortemente inclusivo, isto , numa poliarquia?
Qualificaes
Este livro trata, pois, das condies sob as quais os sistemas de contestao
pblica so passveis de se desenvolver e existir. Como a contestao pblica uni
aspecto da democratizao, este livro trata necessariamente, em certa medida, da
democratizao, como observei no incio deste captulo. Mas importante lembrar
que o enfoque aqui adotado exclui alguns assuntos importantes que seriam considerados numa anlise da democratizao.
- espcie de aproximao imperfeita de um ideal, e a experincia mostra, acredito, que, quando o mesmo
| termo usado para ambos, intrometem-se, na anlise, uma confuso desnecessria e discusses
''... semnticas essencialmente irrelevantes. No extremo oposto, o termo hegemonia no inteiramente
; satisfatrio; no entanto, considerando-se o significado que lhe atribu, o termo hegemnico parece-me
\s apropriado do que hierrquico, moriocrtico, absolutista, autocrtico, desptico, autoritrio,
\o etc. O uso que fao do termo "contestao", em "contestaq : pbJica", est bem dentro do
uso normal (ainda que inusual) da lngua inglesa; em ingls, contestao significa contestar, o que
significa fazer de algo o objeto de disputa, discusso ou litgio, e seus^ sinnimos mais prximos so
disputar, desafiar ou competir. A utilidade do termo foi-me sugerida inicialmente, porm, por "The
Means of Contestation", Government and Opposition l, jan. 1966, pp. 155-174, de Bertrand de
Jouvenel. O uso que Jouvenel faz semelhante ao meu e idntico ao do termo francs que ele usou no
original, significando dbat, objection, conflit, oppositlon. No mesmo.nmero desta revista, porm,
Ghita lonescu ("Control and Contestation in Some On-Pary States", pp. 240-250) usa o terrn-em seu
sentido mais estreito mas atuamente muito comum, como "o anfi-sistema, postulados-"bsicos e
permanentes de qualquer oposio com base nas diferenas fundamentais, dicotmicas, de opinio e
de ideologias" (p. 241). Esta u ma definio certamente mais restrita do conceito do que a que emprego
aqui, e que Jouvenel emprega em seu ensaio, penso eu.
E conveniente pensar a democratizao como consistindo de diversas transformaes histricas amplas. Uma delas a transformao de hegemonias e
oligarquias competitivas em quase-poliarquias. Este foi, essencialmente, o processo que se operou no mundo ocidental ao longo do sculo XIX. Uma segunda a
transformao de quase-poliarquias em poliarquias plenas. Foi o que ocorreu na
Europa nas quase trs dcadas que se estenderam do final do sculo passado at a
Primeira Guerra Mundial. Uma terceira a democratizao ainda maior de poliarquias plenas. Este processo histrico coincide, talvez, com o rpido desenvolvimento do Estado de bem-estar democrtico que se seguiu instaurao da Grande
Depresso; interrompido pela Segunda Guerra Mundial, o processo parece ter-se
renovado no final dos anos 60 na forma de rpido crescimento das reivindicaes
pela democratizao de uma grande diversidade de instituies sociais, especialmente entre os jovens.
Este livro trata da primeira e da segunda dessas transformaes, mas no da
terceira3. Quer prospere, quer fracasse, a terceira onda de democratizao certamente se mostrar to importante quanto as outras. Na medida em que acontecer
apenas nos pases mais "avanados" e ajudar a configurar o carter da vida nos
pases "avanados" no sculo XXI, para muitas pessoas desses pases, a terceira
onda poder perfeitamente parecer mais importante do que as outras. Entretanto,
a maior parte, do mundo continua aqum da possibilidade dessa particular transformao. Dos 140 pases nominalmente independentes existentes em 1969, cerca de*"}
duas dzias eram fortemente inclusivos e possuam sistemas de contes taco pblica j
altamente desenvolvidos: eram poliarquias inclusivas., em suma. Uma outra dzia i
ou menos, talvez, eram quase-poliarquias a urn alcance razovel da poliarquia \. E nessas trs
dade de algumas no-pliarquias saltarem, por cima das instituies da poliarquia
e chegarem, de alguma forma, a uma democratizao mais plena do que a hoje
existente nas poliarquias, como os idelogos s vezes prometem, parece remota
luz da anlise que se segue..Para a maioria dos pases, ento, o primeiro e o segundo
estgios de democratizao e no o terceiro soero os mais relevantes.
Na verdade, oenfoqM&.dgfe lirro mais restrito do que uma anlise dos dois
primeiros estgios da democratizao. Aludi a "regimes" e "sistemas de contestao pblica". Mas at agora no especifiquei o nvel de estrutura poltica em. queTN
regimes e contestao .pblica podem ser efetivos. Permitam ento que enfatize 'j
imediatamente que a anlise lida aqui com regimes nacionais, isto , regimes
doaLgunsaspestos dmtQTe8i
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POLIARQUIA
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Por importante que seja.a tarefa de se abordar, .alm da.descrio d regime
nacional, as unidades subnacionais, creio que a tentativa de examinar una nmero
muito alentado de pases exigiria a esta altura uma anlise to complexa.e ncon-
6.
Cf., em particular, Grant McConnell, Priva/a Power and American Dcmocracy, New York, Knopf,
1966; Henry S. Kariel, The Declina of American Pluralism, Stanforcl, Stanforcl University Press, 1961;
c, em cerla medida, lambem Robert Paul WolIT, The Povarty of Liberalism, Boston, Bea.con Press,
1968.
34.
Alto
Alto
ffl
Baixo
II-
Organizaes
subnacionais
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MHlIV-
localizadas ao longo das duas dimenses ilustradas nas figuras 1.1 e 1.2. Entretanto,
o problema no simplesmente localizar pases no espao hipottico sugerido pela
figura 1.3. Primeiro porque aquele espao diz respeito apenas a'uma das duas
dimenses principais: a contestao. Obviamente, um procedimento similar seria
necessrio para a outra dimenso principal: a participao. Mais ainda, mesmo
dentro de um pas, as unidades subnacionais fr^qujiteniente diferem nas oportunidades que proporcionam para a contestao e a participao%Em muitos pases
modernos, por exemplo, essas oportunidades so muito maiores nos governos
municipais do que nos sindicatos, e maiores nos sindicatos do que nas empresas
privadas. Consequentemente, seria preciso dividir as unidades subnacionais em
algumas categorias: empresas, sindicatos, governos municipais, igrejas, instituies educacionais etc.7 A esse estgio, tais requisitos esto, infelizmente,, beira
da utopia, razo por que mais pragmtico do que terico. decidi concentrar ;a
minha ateno no nvel nacional.
7.
POLIARQU
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Hipteses
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Entretanto, um governo deve considerar tambm o quanto lhe custaria suprimir uma oposio; pois ainda que a tolerncia cobre um preo, a supresso poderia
custar muito mais e ser, obviamente, estpida Portanto.
o aurosata na
fSdSt..^.* a*,
- ...
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DEMOCRATIZAO
E OPOSIO PBLICA
l
AXIOMA 3. Quanto mais os custos da supresso excederem os custos da tolerncia,
\ t a n t o maior a possibilidade de um regime competitivo.
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Custos
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