DOI: 10.1590/1413-81232015216.

07572016

National Health Promotion Policy (PNPS):

chapters of a journey still under construction

Deborah Carvalho Malta 1

Otaliba Libanio Morais Neto 2
Marta Maria Alves da Silva 1
Dais Rocha 3
Adriana Miranda de Castro 4
Ademar Arthur Chioro dos Reis 5
Marco Akerman 6

1
Escola de Enfermagem,
Universidade Federal de
Minas Gerais. Av. Prof. Alfredo
Balena 190, Santa Efignia.
30130-100 Belo Horizonte
MG Brasil.
dcmalta@uol.com.br
2
Instituto de Patologia
Tropical e Sade Pblica,
Universidade Federal de
Gois. Goinia GO Brasil.
3
Faculdade de Cincias
da Sade, Universidade de
Braslia. Braslia DF Brasil.
4
Instituto Nacional de Sade
da Mulher, da Criana e do
Adolescente, Fiocruz. Rio de
Janeiro RJ Brasil.
5
Departamento de Medicina
Preventiva, Escola Paulista
de Medicina, Universidade
Federal de So Paulo (USP).
So Paulo SP Brasil.
6
Departamento de Prtica em
Sade Pblica, Faculdade de
Sade Pblica, USP. So Paulo
SP Brasil.

Abstract Health is a fundamental human right,

according to the global commitment to the Universal Declaration of Human Rights. Health is a public
good socially produced by and within social networks and disputes among subjects that seek to place
certain interests and needs on the agenda of public policies. Health Promotion, as a set of strategies
and forms of producing health, both individual and
collective, aiming to meet the social needs of health
and to assure better quality of life of the population,
emerges intrinsically marked by tensions inherent to
the defense of the right to health. The present article intends to detail a certain pathway of Health
Promotion at SUS, telling the history of its affirmation as a National Policy and the possibilities that
were produced therein to amplify the completeness
of healthcare. The authors, totally involved in the
preparation, implementation, and revision of the
National Health Promotion Policy (PNPS), classified the journey into three chapters: (1) 1998/2004
Embryo of a PNPS; (2) 2005/2013 Birth, growth,
and development of a PNPS; (3) 2013-2015 Revision, expansion and dissemination of the PNPS. In
addition to the narrative of a history, the cycle analysis of a policy, or balance of advancements, there is
an attempt to restore contexts, texts, speeches, and
tensions in the PNPS trajectory. The next chapters
are still ongoing, and announce paths and possibilities on how to ensure that a Policy is kept alive.
Key words Health promotion, National health promotion policy, Public policy, Policy analysis

Resumo A sade faz-se um bem pblico produzido pelas e nas redes de relao e disputas de
sujeitos que almejam colocar determinados interesses e necessidades na agenda das polticas pblicas. A Promoo da Sade, como conjunto de
estratgias e formas de produzir sade, no mbito
individual e coletivo, visando atender s necessidades sociais de sade e garantir a melhoria da
qualidade de vida da populao, emerge marcada
pelas tenses prprias defesa do direito sade. O artigo pretende explicitar certo percurso da
Promoo da Sade no SUS, contando a histria
de sua afirmao como Poltica Nacional e as possibilidades que a se produziram para ampliar a
integralidade do cuidado em sade. Os autores,
totalmente implicados na formulao, implementao e reviso da Poltica Nacional de Promoo
da Sade (PNPS), sistematizam a caminhada
em trs captulos: 1998/2004 Embrio de uma
PNPS; 2005/2013 Nasce, cresce e se desenvolve
uma PNPS; 2013-2015 Revisando, ampliando
e divulgando a PNPS. Para alm da narrativa de
uma histria, anlise de ciclo de uma poltica, ou
balano de avanos tenta-se resgatar contextos,
textos, discursos, tenses na trajetria da PNPS.
Os prximos captulos so uma obra em aberto e
anunciam caminhos.
Palavras-chave Promoo da sade, Poltica
nacional de promoo da sade, Poltica pblica,
Anlise de polticas

artigo article

Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS):

captulos de uma caminhada ainda em construo

1683

Malta DC et al.

1684

Introduo
A sade um direito humano fundamental inscrito na carta de fundao da OMS, em 1948,
seguindo o compromisso mundial com a Declarao Universal dos Direitos do Homem1. Ao
mesmo tempo, a sade faz-se um bem pblico,
um efeito socialmente produzido pelas e nas redes de relao e disputas de sujeitos que almejam
colocar determinados interesses e necessidades
na agenda das polticas pblicas2.
A Promoo da Sade, como conjunto de estratgias e formas de produzir sade, no mbito
individual e coletivo, visando atender s necessidades sociais de sade e garantir a melhoria da
qualidade de vida da populao, emerge intrinsecamente marcada pelas tenses prprias defesa
do direito sade3,4.
No Brasil, a luta pelo direito sade imanente luta pela democracia e pela garantia
constitucional dos direitos humanos5,6. O Sistema
nico de Sade (SUS) efeito da articulao de
uma srie de foras sociais e polticas em defesa
da sade como bem pblico e, ao mesmo tempo,
a forma como o Estado brasileiro se organizou
para efetivar as polticas de sade no pas7.
medida que o SUS adota uma compreenso ampliada de sade, objetivando superar a
perspectiva hegemnica desta como ausncia
de doena, com foco na anlise dos efeitos dos
condicionantes sociais, culturais, econmicos e
bioecolgicos7 e, concomitante, articulao intersetorial e com a sociedade para a reduo de
vulnerabilidades e riscos, se compromete com a
Promoo da Sade8.
A Promoo da Sade, compromisso constitucional do SUS9, vincula-se concepo expressa na Carta de Ottawa, documento em que 35 pases ratificaram como aes de sade aquelas que
objetivem a reduo das iniquidades em sade,
garantindo oportunidade a todos os cidados para
fazer escolhas que sejam mais favorveis sade e
serem, portanto, protagonistas no processo de produo da sade e melhoria da qualidade de vida10.
O presente artigo pretende explicitar certo
percurso da Promoo da Sade no SUS, contando a histria de sua afirmao como Poltica
Nacional e as possibilidades que a se produziram
para ampliar a integralidade do cuidado5.
Nesse sentido, os autores, totalmente implicados na formulao, implementao e reviso da Poltica Nacional de Promoo da Sade
(PNPS), sistematizam a caminhada em trs captulos: (1) 1998/2004 Embrio de uma PNPS;
(2) 2005/2013 Nasce, cresce e se desenvolve

uma PNPS; (3) 2013-2015 Revisando, ampliando e divulgando a PNPS.

No primeiro perodo, procura-se resgatar o
processo inicial de formulao e institucionalizao da PNPS, os atores envolvidos e as principais
estratgias desenvolvidas. No segundo, so apresentadas as mudanas no arranjo institucional e
analisadas as aes estruturantes da PNPS, bem
como um balano a partir dos eixos prioritrios
da Agenda da PNPS. No terceiro, discute-se as
mudanas empreendidas na poltica a partir das
novas agendas e desafios colocados para a PNPS.
Para alm da narrativa de uma histria, anlise de ciclo de uma poltica ou balano de avanos,
o artigo tenta resgatar contextos, textos, discursos
e tenses na trajetria da PNPS.
Foram revisitadas informaes contidas em
portarias do governo Federal, documentos e publicaes institucionais do Ministrio da Sade,
consultas ao site do Ministrio da Sade, livros
e artigos cientficos relacionados ao tema da Poltica de Promoo da Sade e suas prioridades.
Ao final, anunciamos que a PNPS uma obra
ainda em aberto, indicando alguns caminhos e
possibilidades sobre como manter viva uma Poltica, trazendo a contribuio de Stephen Ball,
pesquisador ingls, interessado na anlise de ciclos de polticas.
Primeiro captulo: 1998/2004
Embrio de uma PNPS
Se no texto da Constituio Federal de 1988 e
na Lei Orgnica da Sade, a Promoo da Sade
foi enunciada, levou um pouco mais de tempo
para que ganhasse alguma institucionalidade no
Ministrio da Sade (MS)7.
Foi em 1998/1999 que o MS, atravs da Secretaria de Polticas de Sade, formalizou em
cooperao com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento o projeto Promoo da
Sade, um novo modelo de ateno, visando
elaborao da Poltica Nacional de Promoo da
Sade (PNPS), que operaria na disseminao de
outro modo de conceber polticas pblicas e no
fomento da construo de parcerias fora do setor
sanitrio, ampliando a discusso dos determinantes sociais11,12.
Os primeiros movimentos nesse perodo investiram em colocar a Promoo em debate no
pas, difundindo os seus princpios com a publicao da traduo das Cartas da Promoo da
Sade e levantando, sistematizando e visibilizando experincias j existentes no pas, com o lanamento da Revista Promoo da Sade, que teve
sete nmeros editados at 200212.

1685

Internacional para o Controle do Tabaco, desenvolvido no mbito da OMS, que culminou com
a aprovao da Conveno Quadro pela 56 Assemblia Mundial de Sade em 20038,12.
Quanto formalizao de uma Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS) foram feitos vrios esforos pela ento existente Secretria
de Polticas de Sade do MS, que se materializaram no Documento para Discusso, publicado
em 2002, o qual se anunciava com a seguinte inteno:
Este documento se insere neste processo dialgico de teoria/prtica, refletir/agir para a construo
de uma poltica nacional de promoo da sade
que amplie nossa capacidade de gesto, ateno e
parcerias, pautadas por um compromisso tico em
defesa da vida13.
O processo dialgico a enunciado, entretanto, no ultrapassou as fronteiras da relao
entre Ministrio da Sade, Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) e alguns membros da
academia, mas contribuiu para a anlise da situao de sade do Brasil, para a sistematizao de
boas prticas em Promoo da Sade no SUS13
e, fundamentalmente, avanou no delineamento
de sete estratgias para impulsionar a Poltica e
que esto dispostas no Quadro 1.
No entanto, entre 1999 e 2003, verificou-se
uma srie de dificuldades em articular as tenses
entre o paradigma biomdico e o promotor da
sade, as diferentes concepes terico-conceituais do campo promocional e a gesto da Promoo da Sade no prprio Ministrio, cuja mudana de liderana por sete vezes produziu uma
descontinuidade importante14. Tais dificuldades
de composio implicaram num modo fragmen-

Quadro 1. Estratgias para impulsionar a Poltica Nacional de Promoo da Sade.

Gesto intersetorial dos recursos na abordagem dos problemas e potencialidades em sade, ampliando
parcerias e compartilhando solues na construo de polticas pblicas saudveis.
Capacidade de regulao dos Estados e municpios sobre os fatores de proteo e promoo da sade.
Reforar os processos de participao comunitria no diagnstico dos problemas de sade e suas solues,
reforando a formao e a consolidao de redes sociais e protetoras.
Promoo de hbitos e estilos de vida saudveis, com nfase no estmulo alimentao saudvel, atividade
fsica, comportamentos seguros e combate ao tabagismo.
Promoo de ambientes seguros e saudveis, com nfase no trabalho com escolas comunidades.
Reforo reorientao das prticas dos servios dentro do conceito positivo de sade, ateno integral e
qualidade, tendo a promoo como enfoque transversal das polticas, programas, projetos e aes, com
prioridade para a ateno bsica e o Programa de Sade da Famlia.
Reorientao do cuidado na perspectiva do respeito autonomia, cultura, numa interao do cuidar/ser
cuidado, ensinar/aprender, aberto incorporao de outras prticas e racionalidades

Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016

Nesta poca, vrias iniciativas nacionais e

internacionais associadas reduo das principais causas de morbimortalidade, j ocupavam
a agenda poltica em sade. Nesse contexto, elaboraram-se documentos e projetos sob o marco
da Promoo da Sade no SUS, principalmente
nas reas de alimentao saudvel, atividade fsica, violncia no trnsito e promoo da sade
nas escolas, cidades/municpios, comunidades
saudveis e desenvolvimento local integrado e
sustentvel.
O movimento de cidades/municpios foi um
das principais estratgias de difuso e operacionalizao dos princpios e estratgia de promoo da sade neste perodo. Em 1998, em SobralCear foi realizado o primeiro Encontro de Municpios Saudveis, que produziu a Declarao
de Sobral. Esta recomenda a iniciativa de uma
articulao de uma rede brasileira de cidades e
municpios saudveis a partir do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS).
O CONASEMS realiza ento, em parceria
com o Ministrio de Sade, a I Oficina de Promoo da Sade no SUS, no dia 17 de maio de
2000, em Braslia. Alm de debaterem Municpios Saudveis e Ateno Bsica e a Promoo da
Sade, foi apresentada formalmente a proposta
de Indstria Saudvel. Esta inciativa resultou de
uma parceria entre o SESI, Ministrio da Sade,
mediada pela Organizao Pan-Americana de
Sade (OPAS), que pretendia, inclusive, conferir
um Selo de Qualidade s empresas que a ele
aderissem.
O perodo marcado, ainda, pelo destaque
alcanado pelo Brasil na elaborao do Tratado

Malta DC et al.

1686

tado de operao do Projeto e, ao mesmo tempo,

adiou a pactuao e a implementao de uma
PNPS11.
Entre 2003 e 2004, coube Secretaria Executiva do Ministrio da Sade a gesto do processo
da promoo da Sade, realizando o mapeamento das principais iniciativas e experincias em
curso no pas, realizao de oficinas de trabalho
para o debate e a elaborao da PNPS junto s
instituies de ensino e pesquisa e aos gestores
da sade, bem como a constituio do primeiro
Grupo Redator da Poltica, formado por representantes do MS, da OPAS, do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS) e de gestores municipais de experincias
bem sucedidas11,15.
No final de 2004, com as mudanas na gesto
do MS, a PNPS deslocou-se para a Coordenao
Geral de Doenas e Agravos No Transmissveis
(CGDANT), na Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS).
Desse perodo inicial de institucionalizao
da Promoo da Sade, em que pesem as aceleraes e desaceleraes do processo de elaborao
da Poltica, houve uma articulao importante
com as instituies de ensino e pesquisa dedicadas ao tema, uma ampliao do debate com gestores estaduais e municipais do sistema de sade
e, principalmente, a defesa radical de princpios
ptreos da Promoo da Sade no SUS: autonomia, equidade, integralidade, intersetorialidade, cogesto no processo de trabalho e participao social.
Segundo captulo: 2005-2013
Nasce, cresce e se desenvolve uma PNPS
Em 2005, a Coordenao Geral de Doenas e
Agravos No Transmissveis (CGDANT), da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS), assumiu
a coordenao do processo e constituiu em seu
bojo uma rea tcnica que tinha como responsabilidade construir uma Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS) a partir do marco terico do perodo anterior, mas com a preocupao
de produzir intervenes de Promoo da Sade
no mbito das trs esferas de governo.
Para isso foi produzida uma verso inicial da
PNPS que foi submetida avaliao de um Grupo de Trabalho de Vigilncia em Sade (GTVS),
de carter tripartite, constitudo por representantes do MS, do CONASEMS e do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS).
Ainda em 2005, foi criado o Comit Gestor
da Poltica de Promoo Sade (CGPNPS),

coordenado pela CGDANT e constitudo por

representantes de vrios departamentos e rgos
do Ministrio da Sade. Em 2007, o CGPNPS
teve sua composio ampliada, com a insero da
representao do CONASS e CONASEMS. Desde ento manteve o seu funcionamento regular,
contando com a participao, ainda, da Associao Brasileira de Sade Coletiva ABRASCO16,17.
Dentre suas atribuies, destacam-se: coordenar a implantao da PNPS; incentivar Estados
e Municpios a elaborar Planos de Promoo da
Sade; articular e integrar aes de Promoo da
Sade no SUS; monitorar e avaliar a implementao da PNPS.
Em 2006, o MS, o CONASS e o CONASEMS
aprovaram a Poltica Nacional de Promoo
da Sade, concebida na perspectiva de operar
transversalmente, produzindo uma rede de corresponsabilidade pela melhoria da qualidade de
vida, reconhecendo a importncia dos condicionantes e determinantes sociais da sade no processo sade-doena, contribuindo com a mudana do modelo de ateno do SUS e incorporando
a promoo sade10. Agregou-se PNPS uma
Agenda Nacional de Promoo da Sade para o
binio 2007/200818. Nos anos seguintes a promoo da sade foi includa na Agenda de Compromissos pela Sade, nos Pactos em Defesa do SUS,
em Defesa da Vida e de Gesto e foi inserida na
agenda estratgica do MS e nos Planos Nacionais
de Sade subsequentes10,18.
1. Aes estruturantes para
institucionalizao da PNPS
no mbito Federal
Em 2006, passos importantes foram dados na
institucionalizao da PNPS no SUS, como a sua
aprovao na CIT, a criao de linha de programao oramentria especfica para Promoo
da Sade no Plano Plurianual e sua insero no
Plano Nacional de Sade10.
Entre 2008 e 2011, a PNPS foi includa na
agenda interfederativa por meio do Pacto Pela
Vida, sendo monitorados indicadores sobre a
reduo da prevalncia de sedentarismo e tabagismo nas capitais, a implantao dos ncleos de
preveno de violncias e promoo da sade10.
A partir de 2011, no Contrato Organizativo de
Ao Pblica (COAP), institudo a partir do Decreto 7508/11, que regulamenta a Lei Orgnica
da Sade, tambm foram inseridos indicadores
de promoo da sade, como notificao de violncia domstica, sexual e/ou outras, implementao do Programa Academia da Sade, entre
outros.

1687

em 2008, para 18,7 milhes em 2013, com adeso

de 4.864 municpios. Em 2014, o repasse financeiro para o PSE foi de R$ 71 milhes.
Em relao aos programas de reduo de
morbimortalidade no trnsito, a partir de 2006
foram repassados recursos, inicialmente para 16
capitais, progressivamente expandidos para as
demais capitais e cidades com populao com
mais de 1 milho de habitantes. Em 2010, foi
criado o Projeto Vida no Trnsito (PVT)22,23, avanando nas parcerias intersetoriais. Assim, entre
2006 e 2015, cerca de R$ 50 milhes foram repassados aos municpios. Em 2013, o PVT foi inserido no Piso Varivel de Vigilncia e Promoo
da Sade, dando mais sustentabilidade ao tema e
reafirmando os compromissos do SUS de maneira interfederativa21.
A Rede Nacional de Preveno das Violncias
e Promoo da Sade foi criada em mais de 1000
municpios, em conformidade com a Poltica
Nacional de Reduo da Morbimortalidade por
Acidentes e Violncias e visa ateno integral e
proteo s pessoas e suas famlias em situao de
violncias. Entre 2006 e 2012 foram financiados
cerca de 1300 municpios para aes de preveno de violncia e acidentes e cultura da paz23.
Em 2011 foi lanado o Plano Nacional de Enfrentamento das DCNT 2011-2022, estabelecendo compromissos de gesto, priorizando aes e
investimentos necessrios para enfrentar e deter
as DCNT e seus fatores de risco15,23.
2. Balano dos temas prioritrios
da Agenda da PNPS
Optou-se por conduzir um balano a partir
da formulao dos temas prioritrios da PNPS,
revisada em 2014, que acabaram por servir como
dispositivo indutor para o fortalecimento de
aes de promoo em todas as esferas do SUS. A
incluso destes temas considerou a magnitude do

Quadro 2. Temas prioritrios da PNPS.

Formao e educao permanente
Alimentao saudvel e adequada
Prticas corporais e atividade fsica
Enfrentamento do uso do tabaco e seus derivados
Enfrentamento do uso abusivo de lcool
Promoo da mobilidade segura e sustentvel
Promoo da cultura da paz e de direitos humanos
Promoo do desenvolvimento sustentvel

Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016

Entre 2008 e 2010, foram inseridos no monitoramento de aes de promoo da sade;

repasses financeiros para projetos ou programas
de promoo da sade, como os de promoo de
atividade fsica e alimentao saudvel, preveno do tabagismo, implementao de ncleos de
preveno de violncia, vigilncia e preveno de
leses e mortes no trnsito. Estas aes tambm
foram inseridas em 2011 no Plano Nacional de
Sade (2011-2015) e no Planejamento Estratgico do Ministrio da Sade (2011-2015), destacando-se o Plano de Enfrentamento das Doenas
Crnicas No Transmissveis, a implantao do
Programa Academia da Sade, a expanso do
Programa Sade na Escola e o Projeto Vida no
Trnsito19-22.
Desde 2005, o Ministrio da Sade financia os
entes federados com o objetivo de induzir aes
na realizao de programas de promoo da sade, apoiando inicialmente as capitais dos Estados
e Distrito Federal. Entre 2006 e 2010, foram repassados cerca de R$ 171 milhes para as Secretarias Estaduais de Sade e para 1.500 Secretarias
Municipais de Sade de todas as regies do pas
que integraram a Rede Nacional de Promoo da
Sade. Estes repasses ocorreram mediante pactuao na CIT, por meio de editais ou portarias pblicas, com envio de projetos pelos municpios,
que eram avaliados e selecionados, considerando-se a disponibilidade oramentria. Com esses recursos, os gestores pblicos desenvolveram
projetos de promoo da sade, contemplando,
em sua maioria, aes de promoo da atividade
fsica, preveno de violncia e cultura da paz e
reduo da morbimortalidade por trnsito. Entre
2008 e 2010, tambm foram financiados programas para as demais prioridades da PNPS10,23.
A partir de 2011, foram definidas novas modalidades de repasse de recurso, buscando aes
continuadas, sustentveis e universais. No caso
da promoo de atividade fsica e prticas corporais, definiu-se pela implantao do Programa
Academia da Sade21, com recursos financeiros
provenientes do Piso Varivel em Vigilncia e
Promoo da Sade PVPVS, e do Piso de Ateno Bsica Varivel PAB Varivel da Secretaria
de Ateno da Sade21 para construo dos polos
do programa e custeio de suas atividades. Foram
tambm apoiados programas considerados similares ao Programa Academia da Sade.
Tambm foram definidas novas modalidades de financiamento para o Programa Sade na
Escola (PSE), a partir de 2008. Com a ampliao
dos critrios para adeso ao Programa, o PSE
passou de 1,9 milhes de educandos beneficiados

Malta DC et al.

1688

quadro de morbimortalidade, a transcendncia,

a atuao intersetorial e a efetividade das prticas
de promoo da sade na resposta aos eixos prioritrios pela trs esferas de governo responsveis
pela gesto pblica, dispostos no Quadro 2.
Ao longo dos dez anos da PNPS, no que se
refere ao tema formao e educao permanente,
foram inmeros os processo de formao, desde
seminrios, debates, reunies tcnicas, capacitaes sobre os diferentes temas, visando ampliar
a compreenso do tema da promoo da sade
no SUS, com a participao de seus profissionais
e gestores de estados e municpios, e representantes de instituies de ensino e pesquisa. A estratgia de realizao de cursos presenciais para
a qualificao da fora de trabalho do SUS se
mostrou insuficiente e foram organizados outros
distncia que tm cumprido o papel de ofertar
contedos que possam apoiar a qualificao de
gestores e profissionais de sade no tema da promoo da sade. Alm disso, foram disponibilizados livros, publicao de artigos em peridicos
cientficos em sites e materiais educativos24,25 destinados formao dos profissionais em sade e
tambm para o processo de comunicao social
e difuso de informao para a populao como,
por exemplo, o Guia Alimentar para a Populao
Brasileira, produzido a partir de 2011 e lanado
em 2014, em processo com ampla participao
social26.
A alimentao saudvel e adequada um dos
determinantes e condicionantes da sade e um
direito inerente a todas as pessoas. A garantia da
Segurana Alimentar e Nutricional exige uma
conjuno de polticas pblicas, dentre as quais a
PNPS e a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN) tm papel fundamental. Foram
realizados inmeros esforos para a promoo
da sade e da Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN) no SUS, bem como inmeras articulaes intersetoriais. Entre estas, destacam-se: a) as
aes relativas alimentao saudvel, a produo do cuidado e as redes regionais de ateno
sade (RAS); b) o acompanhamento sistemtico
das condicionalidades de sade dos beneficirios
do Programa Bolsa Famlia (PBF), realizado pelas equipes de Ateno Bsica de todo o pas; c)
o conjunto de aes desenvolvidas no escopo do
Programa Sade na Escola (PSE), pela parceria
das equipes de AB com os profissionais de educao; d) as aes estratgicas para o aumento do
consumo de frutas e hortalias, reduo do consumo de sal com negociao e pactuao com o
setor produtivo de alimentos, representado pela
Associao Brasileira das Indstrias de Alimen-

tao (ABIA), para a reduo do teor de sdio

em alimentos processados de maneira gradual,
voluntria e por meio de metas bianuais, cabendo ainda ao MS o monitoramento dos resultados dos dois primeiros termos de compromisso,
que mostram reduo do teor mdio de sdio
em todas as categorias analisadas, com cumprimento das metas pactuadas de 80 a 99%27; e) a
publicao das diretrizes para a organizao da
preveno e do tratamento do sobrepeso e obesidade como linha de cuidado prioritria da Rede
de Ateno Sade das Pessoas com Doenas
Crnicas28,29; f) o Guia Alimentar para a Populao Brasileira, que trouxe novos paradigmas
sobre a necessidade de compreenso das prticas
alimentares no contexto do sistema alimentar e
de forma coerente com atual estgio da transio
nutricional26,29.
O tema prtica corporal/atividade fsica, no
contexto da PNPS, teve seu impulso a partir de
2005, e dentre as aes destacam-se: a) a organizao da Vigilncia de fatores de risco e proteo
de doenas crnicas, o que possibilitou o monitoramento de indicadores da prtica de atividade fsica por meio de inquritos populacionais, como
o Sistema de Vigilncia de Fatores de Risco e Proteo para DCNT (VIGITEL), a partir de 2006;
Pesquisa Nacional de Sade do Escolar (PeNSE)30,
primeira edio em 2009; suplemento de sade da
PNAD (2008), permitindo monitoramento continuo de indicadores de atividade fsica e a induo
de aes de promoo sade; b) aes de comunicao com a celebrao dos dias mundiais da
Atividade Fsica e da Sade, anualmente, sempre
na primeira semana de abril; c) o financiamento
de projetos de atividade fsica em cerca de 1.500
municpios, entre 2005 e 2010; d) avaliaes dos
programas de prtica de atividade fsica existentes
nos municpios do Brasil, como Recife, Curitiba,
Belo Horizonte, Aracaju e Vitria; e na Amrica
Latina, por meio do Projeto Guia til de Avaliao em Atividade Fsica (GUIA), que conta com
a parcerias nacionais e internacionais31-33. Como
resultado das avaliaes e pelas evidncias acumuladas, o MS optou por implantar, em 2011, o
Programa Academia da Sade, que constitui um
modelo de interveno nacional em promoo
da sade, visando contribuir para a equidade no
acesso a aes voltadas produo do cuidado e
modos de vida saudveis em espaos qualificados,
constituindo-se equipamentos da ateno bsica
em sade que tem as prticas corporais e atividade fsica como um eixo central de suas aes, mas
tambm inclui as demais aes de promoo da
sade no seu escopo, como alimentao saudvel,

1689

em polticas pblicas de promoo da sade e

na preveno do tabagismo. Os efeitos das medidas adotadas j podem ser observados: dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2008 apontaram que, entre indivduos
na idade de 18 anos ou mais, a prevalncia de tabagismo era de 18,2%, reduzindo para 14,7% da
populao adulta ( 18 anos), em 2013, aferidos
na Pesquisa Nacional de Sade, ou um declnio
de cerca de 20% em cinco anos19,34.
A partir das evidncias de que medidas regulatrias podem ser efetivas para o enfrentamento
da elevao das mortes e ferimentos no trnsito e,
por isso, o Ministrio da Sade vem assumindo,
em relao ao tema enfrentamento do uso abusivo
de lcool e promoo da mobilidade segura e sustentvel, o protagonismo nas articulaes e advocacy em relao aprovao de leis que restringem
o consumo de bebidas alcolicas para motoristas
e que fortalecem as aes do agente de trnsito na
aplicao de medidas que favoream a proteo
vida e a preveno de acidentes de trnsito em
relao ao fator lcool e direo veicular.
Alm disto, destaca-se o aumento do controle
e fiscalizao no fornecimento de bebidas para
menores de dezoito anos. Destaque-se, ainda, o
Projeto Vida no Trnsito (PVT), que conta com
ampla parceria envolvendo instituies locais,
nacionais e internacionais na laborao de um
plano de aes integradas e intersetoriais de segurana no trnsito, visando a reduzir este quadro
de morbimortalidade. Implantado em 2010, em
cinco capitais brasileiras (Belo Horizonte, Curitiba, Teresina, Palmas e Campo Grande), foi
expandido em 2012 para todas as capitais e cidades acima de 1 milho de habitantes. O PVT
utiliza como ferramenta as informaes obtidas
a partir das anlises feitas pelas Comisses Locais de Dados que orientam as intervenes integradas e intersetoriais nos territrios de maior
necessidade22. Avaliaes j conduzidas do PVT
em cinco cidades, piloto do projeto, apontaram
elevado percentual de cumprimento das metas
de desempenho dos dois programas; aumento da
fiscalizao de velocidade; aumento da realizao
de blitzen de checagem de lcool, com aumento
do nmero de testes e reduo do percentual de
positividade dos mesmos; reduo das taxas de
mortalidade por 100 mil habitantes em Palmas,
Teresina, Belo Horizonte e reduo da razo por
10 mil veculos nas cinco capitais; tendncia de
reduo dos riscos de morte nas capitais de maior
magnitude que nos seus respectivos estados22.
No que se refere ao tema promoo da cultura
da paz e de direitos humanos, as aes interseto-

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preveno de violncia, preveno de tabaco, lcool e drogas e outras20.

O tema enfrentamento do uso do tabaco e seus
derivados prioriza um dos quatro principais fatores de risco em comum para o desenvolvimento das quatro principais doenas crnicas no
transmissveis no Brasil34. Em 2006, o Brasil ratificou a Conveno-Quadro sobre Controle do
Uso do Tabaco CQCT e foi criada a Comisso
Nacional de Implementao da Conveno-Quadro para Controle do Tabaco (CONICQ), que
tem carter interministerial e representa o frum
governamental responsvel por implementar as
medidas da CQCT no pas. Esta Comisso integrada hoje por 18 reas do governo e presidida
pelo Ministro da Sade.
Em 2011, no Plano de Aes Estratgicas
para o Enfrentamento das DCNT no Brasil: 2011
2022, foi includa a meta de reduo da prevalncia de tabagismo em 30%. Diversas aes
foram realizadas no enfretamento do tabaco no
pas, o que tem sido considerado um sucesso por
diversas organizaes globais, como OMS, Fundao Bloomberg, OPAS, tendo o MS recebido
prmios pelo seu desempenho34,35. A proibio
da propaganda do cigarro e a introduo das
mensagens de advertncia nos maos ocorreu na
dcada de noventa e foi aperfeioada nos ltimos
anos. Em dezembro de 2011, foi sancionada lei
federal 12.546 que probe o ato de fumar em recintos coletivos, aumenta a taxao dos cigarros
para 85% e define um preo mnimo para a venda do cigarro, visando o enfrentamento da venda de produtos contrabandeados. A Lei tambm
determinou o aumento do espao de advertncias dos cigarros, sendo 100% em uma das faces
frontais e em uma das faces laterais, e ampliou
para mais 30% a outra face frontal a partir de
2016. A regulamentao dessa lei se deu em 2014,
estendendo a proibio do fumo para ambientes
parcialmente fechados por uma parede, divisria,
teto ou at toldo e definindo como responsveis
pela fiscalizao as vigilncias sanitrias de estados e municpios, assim como as penalidades
para a infrao.
Outra medida importante foi a ampliao
do tratamento dos tabagistas nas unidades do
SUS, inclusive com o acesso aos medicamentos e
acompanhamento23.
Estas medidas visam proteger as geraes presentes e futuras das devastadoras consequncias
geradas pelo consumo e pela exposio fumaa
do tabaco. Os resultados positivos obtidos pelo
Brasil no enfrentamento ao tabagismo servem
de estmulo para que o pas continue investindo

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1690

riais de preveno de violncia solidificaram-se

por meio de marcos legais, como: Plano de Ao
para o Enfretamento da Violncia Contra a Pessoa Idosa (2005); Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas (2006); Lei Maria
da Penha (2006); Poltica Nacional de Sade
Integral da Populao Negra (2009); Poltica Nacional de Sade Integral de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais LGBT (2008),
Poltica de Ateno Integral Sade da Mulher,
Linha de Cuidado para a Ateno Sade de
Crianas, Adolescentes e suas Famlias em Situao de Violncias (2010), entre outros. Dentre
as aes no territrio destacamos a Rede Nacional de Preveno das Violncias e Promoo da
Sade, que conta com rede capilarizada que potencializa a identificao e a notificao das violncias no territrio, atuando de forma integrada
com as aes intersetoriais na rede de ateno e
de proteo s vitimas de violncias36.
No tema de promoo do desenvolvimento
sustentvel foram construdas diversas parcerias
com Ministrios do Meio Ambiente, Integrao,
Cidades, Casa Civil, Secretarias Estaduais de Sade e Secretarias Municipais de Sade para a realizao de Planos de Desenvolvimento Sustentvel
em reas como, por exemplo, a Regio Turstica
do Meio Norte (Piau, Maranho e Cear); Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do
Xingu, dentre outros. Cita-se ainda a criao da
Cmara Tcnica de Sade em Apoio Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (2012),
a Criao do Grupo Tcnico Sade e Licenciamento Ambiental (2009), bem como o desenvolvimento de Programa Cidades Sustentveis
Brasil + 20 polticas pblicas voltadas gesto
ambiental urbana.
Terceiro Captulo - 2013-2015
Revisando, ampliando e divulgando
a PNPS
Na ltima dcada ocorreram diversas mudanas no cenrio nacional e internacional apontando novas agendas e desafios no campo da Promoo da Sade, como programas intersetoriais
coordenados pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica, por exemplo, o programa de enfrentamento da pobreza, Bolsa Famlia e outras, agendas internacionais como a Conferncia de Alto
Nvel ONU DCNT (2011), a Conferncia Mundial dos Determinantes Sociais da Sade (2011),
a Conferncia Rio + 20 (2012), a 8 Conferncia
Mundial de Promoo da Sade Sade em todas
as Polticas (Finlndia, 2013), dentre outras, que

atualizaram e renovaram a agenda da promoo

e demandaram o aprimoramento e a atualizao
da Poltica. Frente a este novo contexto o Ministrio da Sade optou pela reviso ampla e participativa da PNPS37.
A reviso da PNPS foi desencadeada pelo Ministrio da Sade e coordenada pela Secretaria de
Vigilncia em Sade, por meio do Departamento
de Vigilncia de Doenas e Agravos No Transmissveis e Promoo da Sade, criado a partir
de 2013, e da CGPNPS, em parceria com a OPAS
e o Grupo Temtico de Promoo da Sade da
ABRASCO. A reviso ocorreu de forma ampla,
democrtica e participativa, com o envolvimento
de gestores, trabalhadores, conselheiros, representantes de movimentos sociais e profissionais
de Instituies de Ensino Superior, alm da participao de representantes de instituies fora do
setor sade comprometidos com aes de promoo da sade das cinco regies brasileiras. Nas
instncias do SUS, a PNPS foi discutida e pactuada pelos GT de Vigilncia em Sade, GT de Ateno e de Gesto, sendo aprovada pela Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) e pelo Conselho
Nacional de Sade (CNS)37.
A PNPS, revisada em 2013/14, aponta para a
necessidade de articulao com outras polticas
pblicas para fortalec-la, com o imperativo da
participao social e dos movimentos populares, em virtude da impossibilidade do setor sanitrio responder sozinho ao enfrentamento dos
determinantes e condicionantes que influenciam
a sade, reconhecendo, a priori, que as aes de
promoo e preveno precisam ser realizadas
sempre de forma articulada com outras polticas pblicas, com as demais esferas de governo e
com a sociedade civil organizada para que tenhamos sucesso.
O perodo marcado, tambm, pelo reconhecimento da necessidade de potencializar a
capacidade de disseminao dos elementos da
PNPS junto aos atores do SUS e a sociedade
como um todo, ampliando os canais de dilogo. Neste sentido que se d a criao de uma
estratgia de publicidade e comunicao social
dedicada a integrar e promover as principais diretrizes da PNPS.
Este dispositivo, formulado em parceria pela
coordenao da PNPS, pela Diviso de Publicidade e Promoo Institucional e pela Assessoria
de Comunicao do Ministrio da Sade, foi
intitulado Da Sade se Cuida Todos os Dias
(http://promocaodasaude.saude.gov.br/promocaodasaude) e utilizou estratgia integrada
de publicidade e mdia, comunicao social,

1691

na sade suplementar, valorizando o parto normal e ampliado medidas de regulao obsttrica.

Para inverso do quadro h a necessidade de
produzir uma ampla mobilizao social e empoderamento das mulheres, para alm das medidas relacionadas s mudanas necessrias no
modelo de cuidado obsttrico, com a valorizao
da insero da enfermagem no cuidado, do modelo de financiamento e da regulao da ateno
obsttrica.
Compreendeu-se, a partir da, a pertinncia
de produzir uma ampliao no leque de intervenes propostos na PNPS. Trata-se de uma deciso tcnica e poltica que pressupe que a PNPS
no deveria se restringir interveno sobre os
fatores de risco consagrados para as DCNT e,
assim como j procura enfrentar outros determinantes e agravos importantes, como as diversas
formas de violncias e o uso abusivo de lcool e
outras drogas, deveria estar aberta e incluir outros
problemas de sade a partir das necessidades
da populao que exigem intervenes antecipadas, vigilncia, empoderamento da populao
para o autocuidado, produo de conscincia
sanitria, compromisso pessoal e coletivo de todos os cidados, (usurios, grupo alvo/de risco ou
no, trabalhadores, pesquisadores, gestores etc)
com o enfrentamento destes desafios.
Prximos captulos: potncia de uma obra,
ainda, em aberto
A PNPS apresentou diversos avanos e importantes desafios. A agenda de prioridades 2006
a 2007 acabou por ser cumprida, mas tambm foram inseridas novas aes, que no constavam no
texto original. Destaque para a articulao entre
a PNPS e o Plano de Enfrentamento de DCNT,
potencializando aes, prioridades e resultados.
Destaca-se a importncia do Comit Gestor
da PNPS na coordenao das aes intra e intersetoriais da promoo da sade, trabalhando de
forma contnua e sustentada neste perodo, e que
foi um facilitador para a integrao dos processos.
Foi muito importante a insero de programas de promoo da sade na programao
oramentria; financiamentos destinados aos
municpios e estados para projetos de atividade
fsica e prticas corporais; avanos expressivos
na vigilncia da morbimortalidade e dos fatores
de risco e proteo das DCNT; e avanos na avaliao dos projetos, nas parcerias, na capacitao
de recursos humanos e na mobilizao social. O
campo da promoo est em processo de construo e ainda temos um grande caminho a per-

Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016

relaes pblicas, eventos e promoo, parcerias

estratgicas e o desafio de uma nova posio digital na rede mundial de computadores para que o
MS possa assumir papel indutor de informao
sobre promoo da sade.
Para o desenvolvimento desta estratgia, a essncia de marca desenvolvida fundamentava-se
na promoo da sade como o grande marco da
luta pela universalizao do sistema de sade e
pela implantao de polticas pblicas em defesa
da vida, tornando a sade um direito social irrevogvel.
A PNPS vem para provocar mudanas nos
modos de organizar, planejar, realizar, analisar e
avaliar o trabalho em sade e traz, em sua essncia, a necessidade de estabelecer relao com as
demais polticas pblicas conquistadas pela populao.
Da Sade se Cuida Todos os Dias procura
desenvolver estratgias de comunicao e mobilizao social, articulando aes intersetoriais
e especficas, nos seguintes eixos: a) incentivo
alimentao saudvel; b) incentivo reduo do
consumo de lcool; c) incentivo atividade fsica;
d) controle do tabagismo; e) incentivo segurana no trnsito; f) incentivo cultura da paz; g)
incentivo ao ambiente saudvel; h) incentivo ao
parto normal.
A grande novidade, para alm das estratgias
integradas que procuram articular a publicidade
e a comunicao social a partir de um eixo comum (cuidar da sade todos os dias), fortemente
comprometido com princpios fundamentais
da PNPS, foi a incluso do incentivo ao parto
normal como um novo eixo da PNPS ou um
apndice integrado poltica de promoo.
Tal deciso assenta-se na constatao de que
o Brasil atravessava um grave problema de sade
pblica no que se refere assistncia materna.
Em 2013, 84% dos partos realizados pela rede de
sade suplementar foram cesarianas. Um nmero alarmante que coloca o pas na posio de
lder mundial em partos cirrgicos, uma vez que
o recomendado pela OMS de 15%, ainda que a
prpria OMS reconhea que os esforos devam
se concentrar em garantir que cesreas sejam
feitas nos casos em que so necessrios, em vez
de buscar atingir uma taxa especfica38.
Uma das maneiras mais eficientes de combater esses ndices com informao e estimulando
o parto normal. Neste sentido, o SUS oferece a
Rede Cegonha, com acompanhamento durante a gestao, parto e ps-parto, e a ANS e o
Ministrio da Sade passaram a propor uma mudana no modelo de assistncia ao parto tambm

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correr, mas esto dados os passos efetivos para a

sua institucionalizao e fortalecimento.
Ainda constitui um desafio avanar na ao
intersetorial buscando articular aes destinadas a pblicos especficos, como a promoo da
sade no ambiente do trabalho, na comunidade, buscando avanar em projetos destinados
melhoria da mobilidade urbana, na incluso de
pessoas com deficincia e idosos. Alm das necessrias aes intersetoriais referentes ao planejamento urbano, com evidente impacto nos nveis
de atividade fsica da populao, possibilitando o
acesso a espaos seguros e saudveis pela populao de baixa renda. Estas aes cabem a diversos
setores, em todas as esferas de governo, incluindo o Ministrio das Cidades e o Ministrio do
Transporte, dentre outros.
O processo de reviso da PNPS ampliou o
escopo de consulta para as regies brasileiras e
trouxe diversidades de expectativas e prioridades.
A necessidade de se conformar uma Poltica de
carter nacional ofusca singularidades. H que
se seguir com aproximaes sucessivas entre o
todo e as partes. Buscar que o local/territorial/
municipal/regional/estadual tenham suas cores
representadas em uma poltica nacional uma
aspirao legtima. E para tanto, uma Poltica
Pblica precisa estar em constante reviso. E este
processo reflexivo e avaliativo deve se transmutar em um processo ininterrupto de reflexo e

Colaboradores
DC Malta, OL Morais Neto, MMA Silva, D Rocha, AM Castro, AAC Reis e M Akerman participaram igualmente de todas as etapas de elaborao do artigo.

avaliao compartilhada avalia quem formula,

avalia quem faz, avalia quem usa39.
Queremos chamar a ateno para o fato de
que em 2015, no lanamento da campanha Da
Sade se Cuida Todos os Dias para difundir os
princpios e aes da PNPS se incluiu o tema
incentivo ao parto natural, ao, esta, que no
constava da portaria de relanamento da PNPS
em novembro de 2014.
Stephen Ball, citado por Rezende e Baptista40,
reconhece que h disputas o tempo todo na produo das polticas: o tempo todo h formulao/
produo de novos textos. Assim, h produo de
texto em todos os contextos de produo de uma
poltica. E no basta a fora da lei como amarra
ou limite para que clamores sociais e imperativos
tico-polticos possam se manifestar a posteriori
a qualquer publicao formal de uma Poltica.
A lei no pode ser uma letra morta sem vida
que pulsa. H que se ter sensibilidade, pois uma
poltica sofre mltiplos atravessamentos de textos, discursos, disputas, aes e efeitos40.
E neste sentido, para que uma poltica permanea viva ela precisa ser vista, no como algo
absoluto e definitivo, mas como um dispositivo
de natureza essencialmente estratgica... de uma
interveno racional e combinada das relaes de
fora... o dispositivo est sempre inscrito num jogo
de poder, ao mesmo tempo, sempre ligado aos limites do saber...41.

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Artigo apresentado em 05/02/2016

Aprovado em 21/03/2016
Verso final apresentada em 23/03/2016