La Administracin Pblica

Los diferentes doctrinarios han entendido a la Administracin Pblica desde

dos puntos de vista. Desde un punto de vista subjetivo la han definido como
las estructuras del Estado o conjunto de entes y rganos que ejecutan una
serie de competencias o atribuciones fundamentadas en lo que establezca la
constitucin y la ley, con la finalidad de lograr la satisfaccin de las
necesidades colectivas. En tal sentido el autor Brewer (2004) seala:
En efecto, en el campo del derecho administrativo la expresin
Administracin Pblica tiene al menos dos significados: por una
parte, con ella se identifica a un conjunto de rganos del Estado, o
ms propiamente de las personas jurdicas estatales que como
sujetos de derecho actan en el mundo de las relaciones
jurdicas; y por la otra, con dicha nocin se identifica tambin a un
conjunto de actividades que resultan de la gestin del inters
general (actividad administrativa) realizada generalmente por esos
mismos rganos. (p. 1 y 2)

Y desde un punto de vista objetivo se ha concebido a la Administracin

Pblica como el conjunto de acciones realizadas por los entes y rganos
para la satisfaccin de las necesidades colectivas. En ambos sentidos se
concibe a la Administracin Pblica como un instrumento fundamental del
Estado que ejerce en su nombre, cuyo fin supremo es la satisfaccin de las
necesidades

colectivas

de

la

sociedad

el

cul

est

obligado

constitucionalmente a estar al servicio de los ciudadanos.

En tal sentido ha de sealar que la Administracin Pblica no posee
personalidad jurdica, aunque en distintas leyes se haga alusin a ella como
si fuese un sujeto de derecho. Quienes poseen personalidad jurdica son los
entes que conforman la Administracin Pblica, y son ellos que en conjunto
de los rganos se encargan de satisfaces las necesidades de la colectividad.
Principios de la Administracin Pblica
Principio de Legalidad

El primer principio en el que se fundamenta la Administracin Pblica es el

principio de legalidad, que se deriva del artculo 137 de la Constitucin La
Constitucin y la Ley definirn las atribuciones de los rganos que ejercen el
Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Este principio conlleva que todos los rganos que ejercen el poder pblico, y
no solo los entes y rganos que conforman la Administracin Pblica, deben
actuar de acuerdo a la Constitucin y las leyes. Adems implica que las
actividades realizadas que sean contrarias al ordenamiento jurdico estarn
viciadas de nulidad. De igual forma la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (LOAP) establece el mencionado principio y lo vincula al principio de
supremaca constitucional y al de competencia:
Artculo 4. La Administracin Pblica se organiza y acta de
conformidad con el principio de legalidad, por el cual la
asignacin, distribucin y ejercicio de sus competencias se
sujeta a lo establecido en la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos
de carcter normativo dictados formal y previamente conforme
a la ley, en garanta y proteccin de las libertades pblicas que
consagra el rgimen democrtico, participativo y protagnico.
Se relaciona al principio de supremaca constitucional por cuanto dispone
una jerarqua de la siguiente manera: 1) la Constitucin, 2) las leyes y 3)
los actos administrativos normativos e indudablemente el artculo 7 de la
CRBV tambin se concatena con esto, pues la Constitucin es la ley de
mxima jerarqua en el ordenamiento jurdico venezolano, y las personas y
los rganos que ejercen el Poder Pblico estn sujetos a ella. El artculo 4 de
la LOAP establece de igual manera que las competencias ejercidas por las
estructuras de la Administracin Pblica se sujetarn a lo establecido en el
ordenamiento jurdico. Por tanto los rganos y entes de la Administracin
Pblica debern estar al sometimiento pleno del derecho, lo cual ser velado

por los rganos del poder ciudadano conforme al artculo 274 la aplicacin
del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado
Por ltimo, las autoridades que estn en el ejercicio de la Administracin
Pblica tambin debern fundamentar su actuacin en concordancia a lo
establecido en la Constitucin y la ley, conforme al principio de legalidad, de
modo contrario sus actos estarn viciados de nulidad.

Principio de Finalidad de la Administracin Pblica

Este principio se rige por el artculo constitucional 141, el cual establece que
la Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas. La
LOAP en su artculo 5 tambin lo establece y aade que la actuacin de la
Administracin Pblica estar dirigida a la atencin de sus requerimientos y
la satisfaccin de sus necesidades. La Administracin Pblica, agrega el
artculo 5 de la LOAP, debe asegurar a los particulares la efectividad de sus
derechos cuando se relacionen con ella; adems, debe tener entre sus
objetivos, la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones
pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas.
Por su parte, el artculo 3 de la LOAP se relaciona a este principio al sealar
que el principal objetivo de la organizacin y funcionamiento de la
Administracin Pblica, es dar eficacia a los principios, valores y normas
consagrados en la Constitucin y, en especial, conforme se indica en el
artculo 19 de la Constitucin, garantizar a todas las personas, conforme al
principio de progresividad y sin discriminacin alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos.
Principio de Responsabilidad Civil, Penal o

Administrativa de los

Funcionarios.

Otro principio fundamental que rige la Administracin Pblica y los rganos

que ejercen el poder pblico es el establecido en el artculo 139 de la
Constitucin El ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabilidad
individual por abuso o desviacin de poder o por violacin de esta
Constitucin o de la Ley. Esto se refiere al principio de la responsabilidad
individual de los funcionarios pblicos en el ejercicio del Poder Pblico.
Si un funcionario pblico por una accin u omisin en ejercicio de sus
atribuciones le causa un dao (moral o patrimonial) a algn ciudadano, por
violar el ordenamiento jurdico, va estar en la obligacin de responderle civil,
penal o administrativamente. Esto se fundamenta el artculo 25 de la Carta
Magna:
Todo acto dictado en ejercicio del Poder Pblico que viole o
menoscabe los derechos garantizados por esta Constitucin y la
ley es nulo; y los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas que
lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, segn los casos, sin que les sirvan de excusa
rdenes superiores.
Esto resulta en una garanta a los derechos ciudadanos el cual es uno de los
objetivos del Estado, ya que estos no estn preparados ni en la obligacin de
soportar un dao proveniente del acto inconstitucional del funcionamiento de
la Administracin Pblica, debido que todo acto dictado en ejercicio del Poder
Pblico que viole los derechos garantizados por la Constitucin y la ley es
nulo.
El dao puede originarse por abuso de poder, por desviacin de poder, al
usarse el poder atribuido para realizar fines distintos a los conferidos; y en
general, por violacin de la Constitucin o de la Ley, es decir por contrariedad
al derecho. El artculo 8 de la LOAP hace referencia a la responsabilidad
civil, penal, administrativa o disciplinaria de los funcionarios, por los
actos, hechos u omisiones que en el ejercicio de sus funciones violen o
4

menoscaben los derechos garantizados constitucionalmente y la ley, sin

que les sirva de excusa rdenes superiores.

El Principio de la Responsabilidad Patrimonial del Estado

Se encuentra en el artculo 13 de la LOAP: La Administracin Pblica
responder patrimonialmente por los daos que sufran las personas en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea
imputable a su funcionamiento. La Administracin Pblica al no tener
personalidad

jurdica

no

podr

responder,

quines

pueden

ser

demandados para que respondan, son las personas jurdicas poltico

territoriales, como lo son la Repblica Bolivariana de Venezuela, los estados
federados, los municipios y el distrito metropolitano. De igual forma el
principio se halla contemplado el artculo 140 de la Constitucin y sealan al
Estado como quin tiene la responsabilidad patrimonial.
El Estado (sus entes) responder de forma patrimonial, ya que no puede ser
procesado penal, administrativa o disciplinariamente, debido que el Estado
es una ficcin jurdica y poltica. La responsabilidad ser por los daos
causados a un ciudadano en perjuicio de sus bienes y derechos, bien sea
por el funcionamiento normal tanto como el anormal de la Administracin
Pblica. El dao tiene que ser imputable al ejercicio de la Administracin
Pblica, y al ser as responder indemnizando mediante el pago de sumas
de dinero y la reparacin de daos y perjuicios originados.

Principio de Jerarqua.
Este principio se refiere a que los rganos y entes de la Administracin
Pblica, podrn ser autnomos en el caso de los entes, pero estarn

organizados de manera jerrquica, y relacionados de conformidad con la

distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. En tal
sentido los rganos superiores pueden dirigir las actividades de sus
rganos jerrquicamente subordinados mediante instrucciones, rdenes y
circulares. La relacin entre rganos y entes de la Administracin Pblica
es respecto a aquellos que se vinculen por la materia.
Dispone el artculo 28 de la LOAP que el incumplimiento por parte de un
rgano inferior de las rdenes e instrucciones de su superior jerrquico
inmediato obliga a la intervencin de ste y acarrea la responsabilidad de los
funcionarios o funcionarias a quienes sea imputable dicho incumplimiento. El
artculo hace alusin a la responsabilidad de los funcionarios y seala que
tambin es por incumplimiento de rdenes, cabe destacar que si el
incumplimiento es de rdenes que violen derechos garantizados en la
constitucin el funcionario no tendr responsabilidad.

Los Principios de la Actividad de la Administracin Pblica.

De acuerdo con el artculo 141 de la Constitucin, la Administracin Pblica
se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en
el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.
Estos principios los desarrolla igualmente la LOAP en su artculo 10, al
precisar que la actividad de la Administracin Pbica se desarrollara con
base en los principios establecidos en el artculo 141 y aade los principios
de economa, simplicidad, proporcionalidad, oportunidad, objetividad,
imparcialidad,

accesibilidad,

uniformidad,

modernidad,

buena

fe,

paralelismo de la forma y responsabilidad en el ejercicio de la misma. De

igual manera la actividad de la Administracin Pblica deber realizarse

con sometimiento pleno a la ley. A continuacin algunos principios
mencionados:
Principio de Publicidad Normativa.
Recogido en el artculo 12 de la LOAP, fija que todos los reglamentos,
resoluciones y actos administrativos de carcter general dictados por la
Administracin Pblica debern ser publicados, sin excepcin, en la Gaceta
Oficial de la Repblica, segn el caso, en el medio de publicacin oficial del
Estado, Distrito metropolitano o Municipio correspondiente.
El mencionado artculo adems de referirse a los reglamentos (siempre de
carcter normativo) y a los actos administrativos de carcter general,
menciona a las resoluciones que conforme al artculo 16 de la Ley Orgnica
de Procedimientos Administrativos son los actos administrativos que
emanan de los Ministros del Ejecutivo Nacional, por lo que las mismas, sean
o no de efectos generales o de carcter general, deben publicarse en la
Gaceta Oficial de la Repblica.
En cuanto a las Entidades Federales, Distritos Metropolitanos y Municipios,
los actos de los mismos de orden normativo o de carcter general, tambin
deben publicarse en la correspondiente Gaceta Oficial de las entidades
respectivas. La finalidad de este principio responde a asegurar que todos
los ciudadanos tengan conocimientos de los actos generales con carcter
normativo que sean dictados por los rganos administrativos, esto con el
objeto de garantizar su derecho a la seguridad jurdica, es decir que
conozcan la existencia de cualquier norma que los pueda afectar.

Principio de Rendicin de Cuentas.

Este principio contenido en el artculo 14 de la LOAP hace alusin a que los

funcionarios de la Administracin Pblica deben rendir cuenta de los cargos
que desempeen. La rendicin de cuentas, implica la obligacin de
demostrar formal y materialmente, la correccin de la administracin, manejo
o custodia de los recursos. Tal rendicin, segn Giannini, es tcnicamente un
acto al que se procede despus de haberse cerrado el ejercicio financiero,
mediante el cual se confrontan los datos del presupuesto con la realidad
efectiva del ejercicio, a fin de establecer las diferencias en ms o en menos y
determinar las causas.

Principio de Simplicidad.
El artculo 10 de la LOAP establece que simplificacin de los trmites
administrativos ser tarea permanente de los rganos y entes de la
Administracin Pblica, as como la supresin de los que fueren
innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que
establezca la ley correspondiente, la cual es la Ley de Simplificacin de
Trmites Administrativos de 2014 cuya finalidad es racionalizar y optimizar
las tramitaciones que realicen los particulares ante la Administracin Pblica
a los fines de mejorar su eficacia, eficiencia, pertinencia, utilidad, para as
lograr una mayor celeridad y funcionalidad en las mismas, reducir los gastos
operativos, obtener ahorros presupuestarios, cubrir insuficiencias de carcter
fiscal y mejorar las relaciones de la Administracin Pblica con las personas

Principio de Eficacia.
La actividad de los rganos y entes de la Administracin Pblica debe
perseguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las
normas, planes y compromisos de gestin, bajo la orientacin de las polticas
8

y estrategias establecidas por el Presidente de la Repblica, rgano al cual le

compete la planificacin central, por el gobernador, el alcalde segn el caso.

El Principio de Lealtad Institucional.

Dispone el artculo 25 de la LOAP que la Administracin Pblica Nacional, la
de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la de los Municipios
deben actuar y relacionarse de acuerdo con el principio de lealtad
institucional. Ese es un elemento tico que implica el respeto por parte de
los entes y rganos de la Administracin Pblica en el ejercicio de sus
actividades y relaciones,
Principio de Competencia.
De suma importancia es este principio, pues la competencia se refiere al
conjunto de facultades, de atribuciones y en especial lmites que le han sido
legalmente asignadas a los rganos del Estado y entes, para actuar en sus
relaciones con las otras estructuras del Estado y con los particulares. En tal
sentido el artculo 137 de la Constitucin lo enuncia as: Esta Constitucin y
la ley definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a
las cuales deben sujetarse las actividades que

realicen. Por tanto el

principio de competencia establece que los rganos y entes deben regirse en

base a lo que la constitucin y la ley establezca, es decir que el
ordenamiento jurdico les establece qu hacer y hasta dnde.
La LOAP ha desarrollado este principio y ha dispuesto que la competencia
asignada sea de obligatorio cumplimiento y que solo debe ser ejercida de
acuerdo a lo establecido legalmente. Seala como elementos intrnsecos de
la competencia la irrenunciablidad, improrrogabilidad, indegabilidad y no
relajacin por acuerdo entre partes.

Principio de No Usurpacin de Funciones.

Es un principio del Poder Pblico, dispuesto en el artculo 138 de la Carta
Magna el cual se seala as Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos
son nulos". El artculo 26 de la LOAP tambin lo recoge:
Toda actividad realizada por un rgano o ente
manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece
de autoridad pblica, es nula y sus efectos se tendrn por
inexistentes.
Quienes
dicten
dichos
actos,
sern
responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa
rdenes superiores.
Cada uno de las estructuras del Poder Pblico tiene sus funciones
especificadas en la Constitucin y la ley, pero a los rganos a los que les
incumbe su ejercicio colaboraran entre s para la realizacin de los fines del
Estado. Colaborarn, pero no intervendrn y al extralimitarse realizando una
tarea que le corresponde a otra estructura de la Administracin Pblica sern
incompetentes y sus actos estarn viciados de nulidad. La usurpacin de
funciones es una manifestacin de incompetencia, adems un delito, y se
refiere al hecho a que una persona no investida de autoridad ejerza
funciones que no le corresponden, en este caso la consecuencia son actos
viciados de nulidad. Con los supuestos de incompetencia por parte de
rganos y entes y usurpacin de funciones se violenta la legalidad,
constitucionalidad, la separacin de funciones y el Estado de Derecho.

Definicin de Competencia Administrativa.

Definir la competencia es determinar lmites, pues es esta la que va a
establecer los lmites dentro de los cuales van trabajar los rganos y entes,
va hacia la medida en la que pueden actuar las estructuras que componen la

10

Administracin Pblica, y esta medida viene dada por la Constitucin y la ley.

Araujo (2013) cita a Renato que define la competencia como la medida de la
potestad de accin que corresponde a un determinado oficio administrativo y,
por ello, al titular del mismo (p. 256), por otro lado la jurisprudencia
venezolana define a la competencia como la aptitud legal de obrar, o la
medida de la potestad atribuida por la ley a cada rgano, es decir que no
van a existir actos validos sin que lo establezca la ley de forma expresa.
Por su parte Giamate (1998) define la competencia como la esfera de
atribuciones de los entes y rganos determinado por el Derecho Objetivo o el
ordenamiento jurdico. (p. 57) Por cuanto se deduce de esta definicin que
debe entenderse por competencia como el conjunto de atribuciones de los
entes y rganos, atribuciones las cuales son conferidas por el ordenamiento
jurdico. Se hace necesario destacar que el ordenamiento jurdico les
concede atribuciones, pero adems les establece obligaciones, es decir
limita su espacio de actuacin.
Una definicin ms completa de competencia la hace Brewer (2009), a su
razn debe ser definida como el conjunto de facultades, de poderes y de
atribuciones que le han sido legalmente asignados a los entes y rganos
estadales para actuar en sus relaciones reciprocas o en sus relaciones con
los particulares (p. 45). Resalta del texto la palabra relacin, puesto que
conlleva al principio de colaboracin de funciones en el cual los rganos y
entes de la Administracin Pblica colaborarn entre s y con las otras ramas
de los poderes pblicos en la realizacin de los fines del Estado, esto hace a
la competencia fundamental para el desarrollo de dichas relaciones por
cunto las estructuras de la administracin se relacionarn atendiendo a su
competencia.

11

En resumen, la competencia administrativa es medida de las atribuciones

asignadas por la Constitucin y la ley a los entes y rganos de la
Administracin Pblica que las habilitan para actuar vlidamente. Constituye
el conjunto de atribuciones, facultades y lmites asignados a las estructuras
de la Administracin Pblica en razn de la materia, grado, territorio y tiempo.
La importancia de la competencia radica en que sin ella el acto est viciado
de nulidad, pues las acciones del Estado se podrn desarrollar tomando en
cuenta si tienen competencia o no. La Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (LOAP) establece en el artculo 26 expresamente que es la
competencia:
Toda competencia atribuida a los rganos y entes de la
Administracin Pblica ser de obligatorio cumplimiento y ejercida
bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos; ser
irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podr ser relajada
por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos
en las leyes y dems actos normativos.
Toda actividad realizada por un rgano o ente manifiestamente
incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pblica,
es nula y sus efectos se tendrn por inexistentes. Quienes dicten
dichos actos, sern responsables conforme a la ley, sin que les
sirva de excusa rdenes superiores.

De manera que el artculo 26 de la LOAP se refiere a la competencia y hace

alusin a los principios previamente desarrollados en el presente trabajo de
la responsabilidad civil, penal y administrativa de los funcionarios y el
principio de no usurpacin de funciones. Adems el artculo mencionado
determina las caractersticas de la competencia, las cuales se presentarn a
continuacin.

Caractersticas de la Competencia

12

La competencia ha de ser expresa y manifiesta, debe hallarse debidamente

establecida en la ley, puesto que no puede ser presumida o deducida; esta
caracterstica est fuertemente vinculada con el principio de legalidad. Se
encuentra atribuida a las estructuras del Estado, es decir que los entes son
los titulares de la competencia y la ejecutan a travs de sus rganos. Es
limitada porque la ley dispone qu hacen y hasta dnde pueden hacer los
entes y rganos, no establece poderes absolutos.
Es irrenunciable por lo tanto es de carcter obligatorio, porque una vez la
competencia es atribuida a los entes u rganos no pueda ser renunciada; el
titular de la competencia no puede renunciar a su ejercicio, puesto que la
competencia tiene como finalidad la tutela del inters colectivo y al
renunciarse, el inters quedara sin proteccin.
La competencia es inderogable debido a que solo una ley puede establecer
la competencia y derogarla, es decir que para que deje de tener vigencia
debe derogarse por otra ley. Tambin es improrrogable ya que la
competencia no puede ejecutarse por ms tiempo del que la ley establece.
Adems, la competencia es indelegable, es decir que no puede ser
libremente delegada en un funcionario inferior, salvo que la ley permita o
autorice esa delegacin; tampoco si la competencia es atribuida a una
estructura esta no le puede atribuir esa competencia a otra, pues estara
siendo incompetente para delegar y segundo a quien le atribuya la
competencia resultara incompetente. Y es de orden pblico, no admite
acuerdo entre partes y no podr ser relajada por convenios particulares.

Factores que Determinan la Competencia.

13

Por razn de la materia la competencia se encuentra determinada por el

conjunto de acciones, funciones, atribuciones que el ordenamiento jurdico
asigna para ser ejecutadas a las estructuras del Estado (entes y rganos)
con la finalidad de la satisfaccin de las necesidades colectivas. La materia
es bsicamente el contenido de la competencia, la accin concreta, la tarea
que legtimamente se va a ejecutar. Se es competente por la materia, por
ejemplo en salud, educacin, defensa, cultura

entre otros. Un ente

descentralizado se controla a travs de rgano competente en razn de la

materia.
Por razn del territorio la competencia se halla determinada por el mbito
territorial de actuacin que el ordenamiento jurdico le asigna a un ente u
rgano para la ejecucin de sus actividades especficas. Es decir que las
estructuras del Estado se encuentran limitadas a actuar a determinados
lugares. El ente La Repblica Bolivariana de Venezuela tiene competencia en
un mbito nacional, por ejemplo, y los rganos Consejo Legislativo de cada
estado solo tendrn competencia en cada Entidad Federal al cual
pertenezcan.
La competencia por razn del grado se encuentra determinada por el nivel
que ocupan los rganos del Estado en la jerarqua. Tiene relacin con el
principio de jerarqua en el que los asuntos de mayor importancia los
asumirn los rganos superiores y los otros asuntos sern atribuidos a los
rganos de menor importancia o subordinados. Y por ltimo, en razn del
tiempo, es cuando la competencia se encuentra condicionada por mbito
temporal que le ha sido asignado a la estructura del Estado por el
ordenamiento jurdico para ejecutar vlidamente sus atribuciones. Pues
algunas competencias son de ejercicio temporal.
Desviacin de la Competencia.
14

El artculo 26 de la LOAP establece el principio de la competencia, donde

especifica cules son las caractersticas de la misma, entre ellas se
encuentra que es indelegable e irrenunciable, lo que alude que las
competencias atribuidas a un determinado rgano o ente no pueden ser
trasferidas, traspasadas o encomendadas a otro sujeto. Sin embargo, el
mismo artculo agrega una excepcin en sus lneas no podr ser relajada
por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes
y dems actos normativos, es decir que la competencia si podr ser
delegable en los trminos y los casos que la ley lo establezca.
Ayala Caldas, Jorge (1999), cita la definicin de Escola sobre la delegacin
de competencia:
Es una excepcin al principio de improrogabilidad de la competencia,
es un medio tcnico para la mejor organizacin y dinmica de la
Administracin Pblica, en virtud del cual un rgano determinado se
desprende de una parte de la competencia que le tiene atribuida y la
transfiere a otro rgano, al cual esa competencia no se le ha sido
atribuida (p. 146).
Es decir, la delegacin de competencia no va crear una alteracin en la
manera

en

que

la

Administracin

Pblica

va

estar

organizada

estructuralmente, si no en su dinmica.
La excepcin planteada en la LOAP en el artculo 26 est justificada por
celeridad y eficacia de la Administracin Pblica para movilizar el ejercicio de
las funciones administrativas y lograr de forma efectiva la ejecucin de las
polticas pblicas, y la descongestin de las funciones del rgano superior.
La excepcin se lleva a cabo por medio de instrumentos de desviacin de la
competencia que accede, bajo determinadas condiciones, la transferencia de
la competencia de un sujeto a otro, lo que le permite la Administracin
emplear mecanismos como la delegacin, encomienda de gestin y

15

avocacin.
La Delegacin.
La primera figura empleada para llevar a cabo la desviacin de la
competencia es la delegacin, que se puede definir de forma general segn
Badell y Grau como el mecanismo mediante el cual un sujeto, que va ser el
delegante, le atribuye a otro, llamado delegatario, el ejercicio de una
competencia sin desprenderse de su titularidad, es decir un sujeto que tenga
mayor jerarqua, interna o externa, puede cederle a otro algunas
competencias, y aun as l va seguir siendo el titular. Existen dos formas de
delegacin de la competencia en el ordenamiento jurdico venezolano:
intersubjetiva e interorgnica.

Delegacin Intersubjetiva.
La primera forma de desviacin de la competencia es por medio de la
delegacin intersubjetiva, que ocurre cuando un ente le trasfiere sus
competencias, debidamente determinadas en la ley, a otro ente que esta
descentralizado funcionalmente. El artculo 33 de la LOAP establece la base
legal de la delegacin intersubjetiva, y a su vez intenta explicar que se
entiende por ella:
La Administracin Pblica, podr delegar las competencias que le
estn otorgadas por ley a sus respectivos entes descentralizados
funcionalmente, de conformidad con los lineamientos de la
planificacin centralizada, y de acuerdo con las formalidades del
presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica y su
Reglamento.

16

En otras palabras, los entes que estn descentralizados territorialmente

(Repblica, Estados Federados, Municipios y Distritos Metropolitanos)
podrn delegar las competencias que le estn otorgadas por la ley a los
entes descentralizados funcionalmente, es decir, de un ente territorial hacia
un ente descentralizado funcionalmente.
El efecto jurdico que acarrea la delegacin intersubjetiva, artculo 36 de la
LOAP, es que se transfiere la responsabilidad por su ejercicio al ente
delegado, y aplica de la misma forma a los funcionarios encargados del
desarrollo y ejecucin de la competencia. Es necesario destacar, que la
responsabilidad en el mbito del derecho administrativo es la capacidad y
obligacin de responder que tiene el funcionario o el ente descentralizado
funcionalmente, en este caso, de responder de forma civil, penal y
administrativamente, depende de cual sea la situacin. Para concluir, la
delegacin puede ser revocada por el rgano del ente que lo haya otorgado.

Delegacin Interorgnica.
La segunda forma de delegar la competencia es por medio de la delegacin
interorgnica, la cual se da entre rganos, va desde los rganos de mayor
jerarqua hacia los que estn bajo su mando. La delegacin interorgnica
est prevista en el artculo 34 de la LOAP el cual seala que:
La Presidenta o Presidente de la Repblica, la Vicepresidenta
Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las
viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las
alcaldesas o alcaldes, las jefas o jefes de Gobierno y los superiores
jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as
como las dems funcionarias o funcionarios superiores de direccin,
podrn delegar las atribuciones que les estn otorgadas por ley, a
los rganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, as
como la celebracin de actos o la firma de documentos en
funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad
17

con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango,

Valor y Fuerza de Ley Orgnica y su Reglamento.
En resumen, este tipo de delegacin se lleva a cabo entre un rgano superior
y un rgano inferior. La delegacin de atribuciones que le estn otorgadas
por la ley a los rganos superiores, es decir mayor jerarqua, se las van a
delegar a un rgano inferior y que estn bajo su dependencia. El principio de
jerarqua, establecido en el artculo 28 de la LOAP, da base para esto, el cual
estipula que los rganos de inferior jerarqua estarn sometidos a la
direccin, supervisin, evaluacin y control de los rganos superiores de la
Administracin Pblica.
El efecto principal de la delegacin interorgnica se da en los funcionarios
del rgano que recibe la atribucin, y es que sern responsables por la
ejecucin, pero los actos administrativos derivados del ejercicio de las
atribuciones, se tendrn como dictados por la autoridad delegante. Cabe
agregar que esta puede ser revocada en cualquier momento por el rgano
que la haya conferido.

A pesar de lo planteado anteriormente, en ambos tipos de delegacin,

existen competencias que por su propia naturaleza no resulta conveniente
que sean objeto de delegacin; por ello el artculo 35 de la LOAP establece
lmites para la delegacin de competencia, en primer lugar cuando se trate
de la adopcin de disposiciones de carcter normativo; en segundo lugar
cuando se trate de la resolucin de recursos en los rganos administrativos
que hayan dictado los actos objeto de recurso; en tercero cuando sean
competencias o atribuciones ejercidas por delegacin, o sea, la competencia
delegada no puede ser delegada; y por ltimo en las materias que la LOAP
establezca.
18

Cabe resaltar tambin los requisitos formales establecidos en la LOAP para

la delegacin de competencia, en primer lugar, el artculo 40 de la LOAP
establece que el acto contentivo de la delegacin, sea intersubjetiva o
interorgnica, debe tener un motivo, identificar los rganos o entes entre los
cuales se va dar la delegacin de competencia, determinar la fecha de inicio
de su vigencia y su culminacin si lo tuviese; en segundo lugar, tanto la
delegacin de competencia intersubjetiva e interorgnica debe ser publicada
en Gaceta Oficial, tal como lo consagra el articulo nombrado anteriormente, y
su ejercicio comenzara en la fecha establecida en Gaceta o a partir de la
misma publicacin.

Encomienda de Gestin.
La encomienda de gestin es otra forma de la desviacin de la competencia,
que consiste en transferir de manera temporal algunas actividades desde los
rganos de adscripcin de los entes descentralizados territorialmente hacia
los entes descentralizados funcionalmente. La LOAP lo consagra en el
artculo 38 de la siguiente forma:
La Administracin Pblica podr encomendar temporalmente la
realizacin de actividades de carcter material o tcnico de
determinadas
competencias
a
sus
respectivos
entes
descentralizados funcionalmente, por razones de eficacia o cuando
no posea los medios tcnicos para su desempeo, de conformidad
con las formalidades establecidas en el presente Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica y su Reglamento.
En primer lugar se hace necesario sealar que la Administracin Publica no
est capacitada para encomendar, segn Araujo (2013) los encargados de
llevar a cabo la encomienda son los rganos de adscripcin de la

19

Administracin

de

las

entidades

federales,

municipios

distritos

metropolitanos.
Por otra parte, para Casinelli Muoz (1967) la encomienda de gestin es un
mecanismo de desviacin de la competencia que tiene por finalidad la
descongestin de la labor de los rganos y entes de la Administracin a fin
de que stos puedan seleccionar los asuntos ms importantes y deje que los
rutinarios sean decididos por el rgano encomendado, segn la legislacin
venezolana este mecanismo de desviacin es restringido, ya que es solo la
asignacin de actividades de carcter material o tcnico por parte de los
rganos, mencionados anteriormente, por razones de eficacia o cuando no
posean medios para su desempeo.
Se debe subrayar que en la encomienda de gestin no se cede la titularidad
de la competencia, tal como lo establece el artculo 38 en la LOAP la
encomienda de gestin no supone cesin de la titularidad de la competencia
ni de los elementos sustantivos de su ejercicio ya que el rgano
encomendante va seguir teniendo responsabilidad y estar en la obligacin
jurdica que sea necesaria para servir de soporte a la actividad material o
tcnica encomendada, o en el cual se concrete dicha actividad, es decir se
debe desarrollar en el marco de la legalidad.

Los requisitos para la encomienda de gestin los desarrolla el artculo 40 de

la LOAP, esta debe decidirse por acto motivado, en el cual se debe identificar
los rganos o entes entre los cuales se transfiere el ejerci de la gestin, y
determinar la fecha de inicio de su vigencia. Cuando en la encomienda no se
determine fecha de inicio, se entiende que comienza desde su publicacin
en la Gaceta Oficial. Para finalizar cabe destacar el supuesto del artculo 39,
cuando la encomienda se establezca entre rganos de distintos niveles
20

territoriales o entre entes pblicos, se adoptar mediante instrumento de

carcter convencional.

La Avocacin.
La avocacin es un mecanismo de desviacin de la competencia, a groso
modo consiste, en que un rgano administrativo superior toma a su cargo un
asunto del que est encargado un rgano inferior. Giamante Acevedo (1998),
define la avocacin como es el mecanismo de desviacin de la competencia
en que el rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias
propia de sus rganos inferiores jerrquicos avocndose al conocimiento y
decisin de cualquier cuestin concreta.
El artculo 41 de la LOAP es el que autoriza, a los nombrados en el mismo,
para llevar a cabo el mecanismo de avocacin:
La Presidenta o Presidente de la Repblica, la Vicepresidenta
Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las
viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las
jefas o jefes de Gobierno, las alcaldesas o alcaldes y los superiores
jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as
como las dems funcionarias o funcionarios superiores de direccin,
podrn avocarse al conocimiento, sustanciacin o decisin de un
asunto cuya atribucin corresponda ordinariamente o por delegacin
a sus rganos jerrquicamente subordinados, cuando razones
tcnicas, econmicas, sociales, jurdicas o de inters pblico lo
hagan necesario. La avocacin se realizar mediante acto motivado
que deber ser notificado a los interesados.
El artculo, anteriormente citado, autoriza al Presidente de la Repblica, al
Vicepresidente Ejecutivo, a los Ministros, a los Viceministros, a los
Gobernadores, a los Alcaldes, y a los superiores jerrquicos de los rganos
y entes de la Administracin Pblica, para poder avocarse al conocimiento y
resolucin de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por

21

delegacin a sus rganos jerrquicamente subordinados, cuando razones

de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o de inters pblico lo hagan
pertinente.
La avocacin comprende las actividades materiales y las decisiones que
correspondan al ejercicio de las atribuciones aplicables al caso, de
conformidad con las formalidades que determinen la LOAP y el reglamento
respectivo.
El mismo artculo 41 de la LOAP dispone que, en todo caso, la avocacin se
debe realizar mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los
interesados en el procedimiento, si fuere el caso, con anterioridad al acto
administrativo definitivo que se dicte.

Formas de Organizacin de la Administracin Pblica.

La Centralizacin.
Segn Ayala Caldas, Jorge (1999):
Es la manifestacin jurdico-poltico que coloca todas las atribuciones
y funciones pblicas; sean estas, la constitucionalidad, la legislativa, la
administrativa, la jurisdiccional, la electoral, la de control, etc., en
cabeza del Estado, como la nica persona jurdica pblica.
No existen poderes regionales, seleccinales, provisionales, distritales
o municipales, yodo el manejo poltico-administrativo, lo detenta el
poder central y aparecen territorios delimitados para una mejor
prestacin de los servicios pblicos.
El poder decisorio est concentrado en manos del Estado, por lo cual,
los niveles subordinados no hacen sino comunicar y ejecutar tareas
concretas, segn las rdenes recibidas u se fundamenta en la
existencia de un solo centro poltico-administrativo, que produce las
decisiones que han de cumplirse. (p. 103).

22

El poder de decisin se concentra nica y exclusivamente en el vrtice de la

jerarqua, que es el Ministro. Los rganos sucesivamente escalonados en la
jerarqua administrativa, la decisin del rgano de transmisin y ejecucin,
transmiten los problemas desde el punto del territorio nacional hasta el
despacho del Ministro competente a quien corresponda adoptar la decisin.
Entonces se entiende que la centralizacin es aquella que se va ejercer
mediante un control jerrquico por parte de una autoridad superior sobre las
autoridades inferiores, ya que los inferiores constan con un deber de
obediencia dentro del rango de jerarqua. Se puede decir que ser el Estado
aquel que tomara el control de todas las tareas y funciones pblicas dentro
del territorio, repartindolas entre funcionarios de manera jerrquica.
La base legal sobre la centralizacin se encuentra establecida en el artculo
29 de la LOAP el cual estable que los rganos de la Administracin Pblica:
estarn jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad con
distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los rganos de
inferior jerarqua estarn sometidos a la direccin, supervisin y control de
los rganos superiores de la Administracin Publica con competencia en la
materia respectiva

La Descentralizacin.
El autor Ayala Caldas, Jorge (1999) comprende la descentralizacin como
la descentralizacin, responde a que existen entidades u organismos que se
administran a s mismas y dirijan sus propias actividades y que sigan
integradas al Estado, tambin se denomina Autoadministracin. Cuando se
refiriere a la descentralizacin se habla sobre la transferencia de
atribuciones, funciones, titularidad de competencia y la responsabilidad
pblica que van a tener las entidades territoriales, las cuales se organizaran
23

entre s pero seguirn integradas al Estado. Entonces la descentralizacin es

una facultad de otorgar a dichas entidades pblicas para que estas sean
autnomas en sus funciones.
Por otra parte, Diogo Lordello, citado por Caldas Ayala, Jorge (1999) La
descentralizacin es un proceso poltico, pues consiste en la existencia de
rganos territoriales con autonoma para decidir sobre materias de su
competencia definidas por la Constitucin Nacional.
La LOAP en sus artculos 29 y 30 establece que hay dos tipos de
descentralizacin, por una parte la descentralizacin territorial y por otra la
descentralizacin funcional, se diferencian por sus distintos mbitos. Estos
tipos de descentralizacin se hacen necesarios para poder llevar a cabo con
total eficacia, celeridad y eficiencia la Administracin.

Descentralizacin Funcional.
La descentralizacin funcional es citada en el artculo 29 de la LOAP, donde
establece que Los titulares de la potestad de la potestad organizativa podrn
crear entes descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento
de los fines del Estado as lo requiera esto se refiere a que los entes
descentralizados

territorialmente

pondrn

crear

nuevos

entes

descentralizados funcionales, ya sean de derecho privado o derecho pblico.

En primer lugar, los entes descentralizados funcionalmente con forma de
derecho privado, los cuales estn conformados por las personas jurdicas
constituidas y regidas de acuerdo a las normas del derecho privado en los
trminos de la LOAP.
En segundo lugar, estn los entes descentralizados funcionalmente con

24

forma de derecho pblico, conformados por aquellas personas jurdicas

creadas y regidas por normas de derecho pblico, las cuales pueden
perseguir fines empresariales o no empresariales, al igual que pueden tener
atribuido el ejercicio de potestades pblicas.
Solo por ley pueden crearse las personas jurdicas de derecho pblico;
principio que deriva de lo dispuesto en el artculo 142 de la Constitucin que
recogi la disposicin del artculo 230 de la Constitucin de 1961 al prever
que los institutos autnomos slo pueden crearse por ley; y que tales
instituciones, as como los intereses pblicos en corporaciones o entidades
de cualquier naturaleza, estn sujetos al control del Estado, en la forma que
la ley establezca. En todo caso, conforme al mismo artculo 29 de la LOAP
la descentralizacin funcional puede revertirse por medio de la modificacin
del acto que le dio origen
Se reconocen como entes descentralizados funcionalmente a los entes
pblicos institucionales es decir institutos autnomos; a entes pblicos
corporativos que dentro de esta categora se mencionan a las universidades
pblicas, academias nacionales y colegios profesionales; entes pblicos
asociativos con forma de derecho pblico como el Banco Central de
Venezuela; entes pblicos asociativos con forma de derecho privado como
empresas del estado, asociaciones y sociedades civiles y fundaciones
pertenecientes al estado.
Entonces la descentralizacin funcional es una forma de organizacin de la
Administracin Pblica, una relacin entre entes jurdicos o sujetos de
derecho donde el Estado podr crear entes de derecho privado o pblico que
podrn tener fines empresariales o no y para la transferencia de la
competencia.

25

Descentralizacin Territorial.
En la descentralizacin territorial la Repblica transfiere al estado federado,
distritos metropolitanos y municipios la titularidad de la competencia, es decir,
que transferir el conjunto de atribuciones para que sean desarrolladas por
otros entes.
La

base legal de este tipo de descentralizacin est consagrado en el

artculo 30 de LOAP el cual establece que El Estado con el propsito de

incrementar la eficiencia y eficacia de su gestin, podr descentralizar
competencias y servicios pblicos en los estados Este artculo refiere a la
distribucin de las funciones en los estados, los distritos metropolitanos y
municipios.
Con la competencia tambin se transfiere la responsabilidad que son dos
tipos: la responsabilidad de los funcionarios y la responsabilidad del Estado,
explicado anteriormente. Los entes descentralizados funcionalmente son la
Repblica bolivariana de Venezuela, los estados federados, los municipios y
los distritos metropolitanos.

La Desconcentracin.
Para el autor Ayala Caldas, Jorge (1999) la desconcentracin es:
Es una frmula intermedia entre la centralizacin y la
descentralizacin, es una limitante a la centralizacin absoluta, que
persigue el descongestionamiento fsico y funcional de los despachos
oficiales. Es una centralizacin atenuada, porque el Estado contina
acaparando las funciones pblicas, se denomina igualmente
descentralizacin jerrquica o burocrtica. (p. 106).

26

Por otra parte Lourdello de Mello cita a la desconcentracin como

La

desconcentracin significa transferir funciones o servicios a rganos del

mismo nivel de gobierno, sea en la sede, sea para actuacin directa en las
reas geogrficas.
La desconcentracin se da cuando se van a delegar funciones del rgano
superior o central a sus entidades inferiores o subordinadas, dichas
entidades tomaran las decisiones en nombre del rgano superior y tendrn
que asumir la responsabilidad como suya en el momento que ejerza la
funcin que le fue conferida, la desconcentracin se rige de manera
jerrquica siempre descendente.
En la LOAP se establecen, de igual forma a la descentralizacin, dos tipos de
desconcentracin, la funcional y la territorial pero lo que cambian es lo que
establece en sus artculos y su definicin, el artculo 31 de la LOAP establece
que con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio
prestado; podr adaptar su organizacin a determinadas condiciones de
especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones
de sus rganos superiores a sus rganos inferiores
Se refiere a que existe el principio de jerarqua donde las funciones

atribuciones podrn ser transferidas de manera jerrquica a sus miembros

inferiores pero sin transferir titularidad la competencia, pero ser responsable
patrimonialmente.

Referencias Consultadas.
Araujo Jurez, J. (2010). Derecho Administrativo: Parte General. Caracas:
Ediciones Paredes.

27

Ayala Caldas, J. (1999). Elementos del Derecho Administrativo General.

Bogot: Ediciones Doctrina y Ley Lida.
Badell

y Grau (2009). Actividad Administrativa.

[http://www.badellgrau.com/?pag=56&ct=996]

Disponible

en:

Brewer, A (2009). La Administracin Pblica. Caracas.

Brewer, A. (2006). Documento preparado para el IV Iberoamericano de
Derecho Administrativo: Marco constitucional del derecho
administrativo en Venezuela. Quito.
Brewer, Caras, A (2005). Principios del rgimen jurdico de la
Administracin Pblica conforme a la ley Orgnica de la
Administracin Pblica 2001. Caracas.
Giamate Acevedo, R. (1998). Conceptos Bsicos de Derecho Administrativo.
Valencia: Universidad de Carabobo.
Instituto de Derecho Pblico (2003). El Derecho Pblico a Comienzos Del
Siglo XXI: Estudios en Homenaje al Profesor Allan R. Brewer Caras:
Tomo II. Madrid: Editorial Civitas S.A.

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