PIRES Estilos de Implementação e Resultados 2009

Estilos de Implementao e Resultados de
Polticas Pblicas: Fiscais do Trabalho e o

Cumprimento da Lei Trabalhista no Brasil*
Roberto Rocha C. Pires
INTRODUO
fato que a maior parte da ateno pblica e da energia poltica se
concentra nos momentos e nas decises relativas formulao de
novas polticas pblicas e leis (ou na reforma destas). Muito frequentemente esses momentos so apresentados como conquistas importantes, avanos ou at solues para alguns dos problemas que assolam o
Brasil. Contudo, quando observamos mais de perto a implementao
de algumas dessas polticas pblicas (seja na rea social, seja na segurana pblica, na regulao etc.), no incomum ficarmos frustrados
com seus resultados ou constatarmos que os resultados de uma mesma
poltica implementada, em um mesmo local (pas, estado ou municpio), por uma mesma organizao, sejam heterogneos isto , os obje-
* Uma verso anterior deste artigo foi apresentada no Grupo de Trabalho (GT) de Polticas Pblicas do 32o Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), em outubro de 2008, realizado em Caxambu, Minas Gerais. Agradeo aos participantes do GT, em especial a Eduardo Marques, assim como aos
pareceristas annimos da revista DADOS, os comentrios e sugestes. Essa pesquisa
um desdobramento de um projeto iniciado no Massachusetts Institute of Technology
(MIT) em 2006, com o ttulo The Rule of Law, Economic Development, and the Modernization of the State in Brazil: Lessons from Existing Experience for Policy and Practice, supervisionado por Judith Tendler e financiado pelo escritrio do Ministrio Britnico
para o Desenvolvimento Internacional e pelo Banco Mundial, ambos em Braslia. Finalmente, agradeo a todas as pessoas que gentilmente concordaram em ser entrevistadas
para esta pesquisa. Aplicam-se aqui as ressalvas de praxe.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 52, no 3, 2009, pp. 735 a 769.
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Revista Dados 2009 Vol. 52 no 3

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tivos formais ou iniciais de uma poltica no so alcanados da mesma

forma em todos os lugares. Por exemplo, o cumprimento da legislao
ambiental maior em algumas localidades do que em outras; em algumas regies de um municpio, equipes do Programa Sade da Famlia
(PSF) produzem melhores resultados do que em outras. O que explica
essa variao? Por que sistemas burocrticos no implementam polticas de modo uniforme e objetivo, assim como previsto na perspectiva
weberiana?
A literatura especializada aponta muitos fatores que potencialmente
afetam a variao nos resultados de uma poltica pblica (por exemplo, renda/desenvolvimento local, organizao da sociedade civil, redes sociais, competio entre elites locais/regionais etc.). No entanto,
pouco se sabe sobre o efeito das decises, prticas e comportamentos
de agentes burocrticos sobre os resultados das polticas pblicas. Haveria alguma relao entre estilos de implementao adotados por
esses agentes e os resultados de uma poltica?
Para abordar essa lacuna, no presente estudo examinada a poltica de
inspeo do trabalho no Brasil, qual compete a implementao e/ou
a verificao do cumprimento da legislao trabalhista, com o intuito
de explorar se e como a variao nas prticas e nas condutas de agentes
burocrticos de linha de frente explica a variao nos resultados obtidos. Para isso, alm desta introduo e da concluso, o artigo est
dividido em trs partes.
Primeiramente, apresenta-se uma reviso da literatura sobre implementao de polticas pblicas (sua emergncia e evoluo como subcampo de estudos) e identifica-se uma lacuna terico-emprica importante: a ausncia de estudos que compreendam os elos causais entre
variao em estilos/prticas de implementao e resultados de polticas pblicas. Na segunda seo, apresenta-se a estratgia metodolgica (e tcnicas de anlise comparativa empregadas), alm de como se
pretende avanar em direo ao preenchimento dessa lacuna, com
base em extensa pesquisa de campo sobre a implementao da legislao trabalhista no Brasil. Na terceira parte, partindo de trs padres de
resultado da interveno dos fiscais do trabalho, ilustrados a partir
de exemplos empricos, estabelecida a variao nos resultados da poltica de inspeo do trabalho. Em seguida, so apresentados os resultados da anlise comparativa que visou avaliar os potenciais elos causais entre estilos de inspeo e resultados em termos do cumprimento
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Estilos de Implementao e Resultados de Polticas Pblicas...
da lei trabalhista por parte de empregadores e empregados. Por fim, na

concluso so apresentadas as principais implicaes deste estudo
para o campo das polticas pblicas.
IMPLEMENTAO, IMPLEMENTADORES E ESTILOS DE IMPLEMENTAO:

O DEBATE NA LITERATURA
H dcadas pesquisadores tm se dedicado a compreender o problema da implementao. Em parte da Europa e na Amrica do Norte, o
planejamento racional-compreensivo, triunfante nos anos 1950-1960,
conduzido por tecnocracias estatais em expanso desde o perodo entre guerras, deparou-se com forte ceticismo a partir da dcada de 1970.
A decepo em relao ao desempenho do Estado crescia medida que
os resultados insatisfatrios de polticas e programas se tornavam
mais aparentes e recorrentes. Paralelamente s crticas ao Estado, advindas tanto da esquerda (Estado capturado e no responsivo) quanto
da direita (Estado invasivo e ineficiente), ocorriam avanos no campo
dos estudos organizacionais (por exemplo, a racionalidade limitada, de Simon e March, 1958) que abriram o caminho nos anos 19701980 para o debate acadmico sobre implementao de polticas pblicas motivado pela seguinte questo: por que observamos tanta discrepncia entre os objetivos planejados e os alcanados?
O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) sobre a Agncia de Desenvolvimento Econmico de Oakland (e o fomento ao emprego de minorias) um dos marcos fundadores do campo de estudos sobre implementao no debate norte-americano. Esses pesquisadores elegeram
para o estudo uma poltica que, em tese, tinha tudo para ser bem-sucedida: os recursos estavam garantidos, havia consenso entre as vrias
esferas de governo envolvidas e o setor privado, o desenho institucional era considerado inovador e tecnicamente vivel, entre outros atributos. Contudo, o projeto no foi implementado dentro do cronograma esperado e no gerou os resultados almejados. Segundo os autores,
a explicao para o fracasso da iniciativa reside em elementos mais
prosaicos, que pertencem ao cotidiano da execuo de polticas (em
oposio a fatores externos como os mencionados anteriormente).
Pressman e Wildavsky constataram que o processo de implementao
de polticas pblicas envolve necessariamente complexidades (critrios contraditrios, acomodao de interesses conflitantes, mltiplos
atores, processos decisrios longos e tortuosos etc.) muito maiores do
que o debate do perodo poderia supor:
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[] quando dizemos que os programas falharam, damos a impresso

de que estvamos surpresos. Se pensssemos desde o incio que tais
aes tinham de fato poucas chances de ser bem-sucedidas, o insucesso
delas em realizar as metas propostas ou de gerar quaisquer resultados
no demandaria nenhum tipo de explicao especial (ibidem:87; traduo do autor).
Seguindo essa mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de

implementao como uma etapa difcil e complexa da realizao
de polticas pblicas. Bardach (1977), por exemplo, desenvolveu uma
tipologia de jogos de implementao que enfatiza os processos e os
constrangimentos institucionais que criam oportunidades para desvio
de recursos, atrasos, distoro e no realizao de objetivos almejados.
Segundo o autor, somente a simplificao de polticas ainda na etapa
de seu desenho poderia evitar os problemas da implementao:
quanto menos etapas envolver o processo de implementao, menores so as oportunidades para o desastre (ibidem:250; traduo do
autor).
J a partir dos anos 1980, surge outra resposta ao problema da discrepncia entre objetivos e resultados alcanados que enfatiza a natureza
necessariamente poltica do processo de implementao. Pesquisadores nessa linha questionaram a percepo da implementao como um
processo (policy cycle) mecnico, linear e complexo de traduo de metas em rotinas de operao. Em vez disso, argumentaram que a etapa
de implementao diz respeito a questes, conflitos e decises fundamentais sobre quem recebe o qu?. Os estudos de Grindle e Thomas
(Grindle e Thomas, 1989; Thomas e Grindle, 1990), Allison (1969),
Nakamura e Smallwood (1980), e BID-IPES (2006) chamaram a ateno
para como barganhas em torno de recursos administrativos, poder e
diferentes vises sobre uma poltica entre gestores pblicos, elites
polticas e grupos interessados afetam e constantemente remodelam
os objetivos e os formatos organizacionais de polticas e programas.
Finalmente, uma terceira linha de pesquisa desagregou o Estado e suas
organizaes para chamar a ateno para o papel desempenhado por
burocratas de linha de frente (street-level bureaucrats) e a influncia destes na performance e na redefinio dos objetivos de uma poltica pblica (Lipsky, 1980; Wilson, 1968; 1989; Silbey, 1981; 1984; Silbey e Bittner,
1982; Tendler, 1997; Maynard-Moody e Musheno, 2003)1. Essa resposta
ao problema da implementao introduziu uma mudana paradigmtica, visto que chamou a ateno para o papel crucial desenvolvido
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por atores at ento ignorados nas avaliaes de polticas pblicas. De

acordo com essa vertente, burocratas de linha de frente gozam inevitavelmente de um alto grau de discricionariedade (em virtude da escassez de recursos, de objetivos ambguos, de dificuldade de superviso
etc.) na tomada de decises sobre como implementar a poltica2. Por
consequncia, no se pode compreender a implementao de polticas
e o desempenho organizacional sem considerar as regras, presses e situaes vivenciadas pelos funcionrios de linha de frente (professores,
policiais, fiscais etc.) durante o cotidiano de seu trabalho3.
Os impactos dessa mudana de paradigma foram considerveis. Primeiramente, em relao aos defensores do planejamento racionalcompreensivo das dcadas anteriores (1950-1960), essa linha de pesquisa contribuiu para a consolidao dos avanos na teoria organizacional (por exemplo, racionalidade limitada, satisficing vs. maximizing,
incertezas, informao imperfeita etc.), no estudo da implementao
de polticas pblicas. Em segundo lugar, ao chamar a ateno para o lugar do indivduo na burocracia (e para o burocrata de linha de frente
como ator relevante no processo de realizao da poltica pblica), essa
abordagem demonstrou que o Estado no um ator unitrio, mas sim
fragmentado de cima a baixo, complicando os argumentos neomarxistas sobre a captura do Estado (muitas faces a serem capturadas pelos
mesmos interesses). Em terceiro lugar, essa linha consolidou-se, a partir da dcada de 1990, em uma literatura que se dedicou a investigar a
fundo a estrutura interna do Estado (Wilson, 1989; Hawkins, 1992;
Tendler, 1997; Justice, 1986; Joshi, 2000; Bianchi, 2002; MaynardMoody e Musheno, 2003; Crook e Ayee, 2006; entre outros).
Em suma, essa terceira resposta ao problema da implementao
apresenta, como contribuio definitiva, a abertura do espao para o
vislumbramento de diferentes prticas e estilos de implementao a
partir do fracionamento de burocracias pblicas. Entretanto, essa
abordagem ainda avanou muito pouco no sentido da explorao e do
estabelecimento de nexos causais entre variao nas formas ou nos estilos de implementao adotados por burocratas de linha de frente e os
resultados de polticas observados4.
IMPLEMENTAO DA LEGISLAO TRABALHISTA NO BRASIL:

COMPREENDENDO A VARIAO NOS RESULTADOS
Com o objetivo de preencher a lacuna anterior identificada na literatura e avaliar se e como estilos de implementao afetam os resultados de
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uma poltica pblica, o presente estudo debruou-se sobre uma poltica pblica especfica, implementada por uma nica organizao: a inspeo do trabalho. A fiscalizao do cumprimento da legislao trabalhista e das normas de segurana e sade do trabalho no Brasil compete Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), no Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
A fiscalizao exercida pela SIT-MTE integra, por fora da Constituio de 1988, com o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e a Justia do
Trabalho, um trip institucional para proteo e garantia dos direitos trabalhistas. Por um lado, o MPT e a Justia do Trabalho, respectivamente, incitam e julgam processos judiciais reforando ou criando
novas interpretaes da lei medida que esses rgos fortificaram
suas capacidades de interveno na produo da regulao do trabalho a partir da dcada de 19905. Por outro lado, cabe inspeo do trabalho a tarefa de polcia administrativa, por meio da fiscalizao
contnua de ambientes de trabalho e da autuao imediata dos infratores da lei (multas administrativas). Visando ao cumprimento de tal
funo no mbito desse ambiente institucional, a SIT-MTE elabora as
diretrizes nacionais de inspeo e supervisiona as atividades de aproximadamente 3.000 auditores-fiscais do trabalho distribudos em 27
Superintendncias Regionais de Trabalho e Emprego (SRTEs)6.
Esse contingente de auditores-fiscais do trabalho (AFTs) tem a misso
de cobrir mais de 78 milhes de trabalhadores ocupados (em empregos
formais e informais) e 2,7 milhes de empresas registradas em todos os
5.564 municpios brasileiros7. Alm disso, esses AFTs lidam com a
complexidade tcnica envolvida na fiscalizao dos 922 artigos da CLT
(Consolidao das Leis do Trabalho), de 46 artigos da Constituio Federal, 79 convenes da OIT, 30 normas de sade e segurana (que somam mais de dois mil itens), e muitos outros atos administrativos e decises judiciais. Alm das propores e da complexidade da tarefa, os
AFTs realizam a maior parte de seu trabalho inspecionando empresas
em campo, geralmente mediando, sob tenso e escassez de recursos
administrativos (computadores, veculos etc.), conflitos de interesses.
Por todas essas razes, os fiscais do trabalho correspondem ao perfil
do burocrata de linha de frente tpico e, consequentemente, gozam de
alto grau de discricionariedade no exerccio de suas funes. Para esses agentes, impossvel cobrir o universo de empresas/trabalhadores e todos os regulamentos, e no existe uma forma nica de aplicar a
legislao para todo o mercado de trabalho. Assim, esses agentes ine-
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vitavelmente tm de: a) escolher que empresas ou setores vo enfocar e

como vo interagir com eles; b) selecionar os problemas que merecem
mais ateno e prioriz-los; c) improvisar e desenvolver abordagens e
solues especficas e adequadas aos problemas de cada setor ou caso
particular.
Essa situao oferece o contexto ideal para a avaliao da existncia de
estilos de implementao e de seus impactos sobre o resultado de polticas. Nesse sentido, no presente estudo foi utilizada uma metodologia
que combinou pesquisa de campo com tcnicas de anlise comparativa. Mediante extensa pesquisa de campo (coleta de dados, documentos, participao em reunies e 114 entrevistas com os diversos atores
envolvidos entre dezembro/2006 e agosto/2008), foram reunidas informaes sobre 24 casos nos quais fiscais do trabalho intervieram em
diversas atividades econmicas e contextos sociais, sobretudo em trs
estados: Minas Gerais, Bahia e Pernambuco8. Desse total de entrevistas, aproximadamente 49 foram realizadas com fiscais do trabalho nos
trs estados e no nvel central, em Braslia. Durante as entrevistas, solicitou-se aos fiscais que relatassem, com base em suas prprias experincias ou na experincia de colegas, casos envolvendo resultados positivos e casos que resultaram em impasse. A identificao dos casos
foi consolidada por meio de triangulao, entrevistando-se outros 65
atores relevantes envolvidos em cada caso especfico, incluindo empresrios, gerentes, trabalhadores e sindicatos, associaes empresariais e outros rgos pblicos (Fundacentro; MPT; bancos de desenvolvimento; entre outros).
A partir da sistematizao das informaes coletadas, a primeira etapa
da anlise focou as comparaes entre casos (cross-case) para determinar os padres de resultado existentes entre os diferentes casos e contextos. O Quadro 1 apresenta a tipologia de resultados da interveno
dos auditores-fiscais do trabalho. A partir da amostra de 24 casos,
foram identificados trs padres distintos de resultado.
O primeiro tipo de resultado diz respeito a situaes nas quais os fiscais do trabalho falham no desempenho de sua misso de garantir o
cumprimento da lei por parte das empresas. Por exemplo, em 2001,
dois anos depois que a Ford iniciou as operaes de sua nova montadora em Camaari (BA), os fiscais do trabalho observaram um aumento
de leses por esforo repetitivo (LER) entre os trabalhadores locais.
Contudo, apesar de estarem h mais de quatro anos atuando no caso,
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os fiscais no conseguiram promover muitas mudanas no modo como

a montadora operava nem na reduo das leses. Da mesma forma, h
muito so conhecidos os danos ambientais causados por empresas de
minerao de ardsia e granito em Papagaio (MG), bem como as doenas ocupacionais causadas pela poeira lanada por empresas locais.
Nos ltimos cinco anos, os fiscais no tiveram sucesso na promoo do
cumprimento de itens bsicos do cdigo trabalhista nas empresas (a
maioria de pequeno porte) que atuam naquela rea.
O segundo tipo de resultado se refere a situaes nas quais os fiscais do
trabalho conseguiram promover o cumprimento da lei, mas custa da
produtividade ou da competitividade das empresas. Essa categoria
exemplifica a suposta incompatibilidade entre direitos trabalhistas e
desempenho das empresas, porque a regularizao geralmente leva ao
aumento dos custos de produo. Consequentemente, as empresas encontram pouco incentivo para continuar regulares ao longo do tempo,
exceto pela ameaa contnua de sanes que provavelmente no continuaro a ser aplicadas por muito tempo, dada a limitao de recursos
dos reguladores. Por exemplo, desde meados da dcada de 1990, os fiscais do trabalho tm tido dificuldade em coibir a terceirizao das atividades-fim das empresas (em contraste com as atividades-meio, ou
administrativas) para cooperativas de trabalhadores, o que considerado um desvio ilegal dos requisitos da legislao trabalhista. Em Recife, as empresas de informtica tm argumentado que empregar diretamente todos os trabalhadores (especialmente os projetistas de software
que recebem por produto desenvolvido) seria no somente ineficiente
mas tambm muito custoso. Consequentemente, recorriam s cooperativas de trabalhadores como uma maneira de reduzir custos e conferir mais flexibilidade (por exemplo, carga horria) a seus projetistas.
Ao proibir as empresas de lanar mo dessas cooperativas, os fiscais
do trabalho conseguiram fazer com que elas cumprissem a lei. Entretanto, conforme destacaram alguns empresrios, basta que o fiscal
pare de inspecionar para que elas voltem ao arranjo das cooperativas
de trabalhadores (ou outro arranjo semelhante para evitar os encargos
trabalhistas). Como dizem os empresrios, mais barato pagar os custos das multas, caso eventualmente sejam pegos pelos fiscais, do que
arcar com o custo de empregar todos os trabalhadores diretamente.
Finalmente, h um terceiro tipo de resultado, denominado cumprimento sustentvel da lei. Nesses casos, os fiscais promovem com sucesso a compatibilizao das normas trabalhistas com o desenvolvi-
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1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
Quadro 1
Tipos de Resultado e Casos
Tipo de Resultado
Observado
Nmero de Observaes e Indstria/Local
1. No cumprimento da
lei:
6 observaes (25%):
A interveno dos fiscais

do trabalho no resultou
em aumento significativo
do nvel de conformidade
com a lei por parte das
empresas.
LER, montadora Ford, Camaari (BA).
Telemarketing, Belo Horizonte (MG).

Minerao de pedras ornamentais, So Tom das Letras e Papagaio (MG).
Minerao de pedras ornamentais (ES).
Plantio e beneficiamento de sisal, Valente e regio
(BA).
Produo de fogos de artifcio, Santo Antnio de Jesus
(BA).
2. Cumprimento da lei:
8 observaes (33%):

do trabalho teve sucesso
em fazer as empresas
cumprirem a lei imediatamente, mas no criou condies favorveis para
que as empresas continuassem em conformidade
com a lei.
Produo de carvo vegetal e reflorestamento, Camaari (BA).

Produo de cermicas, Camaari (BA).
Inspeo rural no oeste baiano (BA).
Cooperativas de trabalho na indstria do software, Recife (PE).
Indstria de calados, Jequi (BA).
Construo civil, Belo Horizonte (MG).
Indstria de calados, Nova Serrana (MG).
Minerao de ouro (Morro Velho), Nova Lima (MG).
3. Cumprimento sustentvel da lei:
10 observaes (42%):

do trabalho no apenas
fez com que as empresas
cumprissem a lei, mas
tambm criou solues legais e/ou tcnicas que
funcionaram como incentivos positivos para que
as empresas permanecessem em conformidade.
Produo de gros e sementes, Paracatu/Una (MG).
Carnaval (cordeiros), Salvador (BA).

Indstria de autopeas, regio metropolitana de Belo
Horizonte (MG).
Produo de fogos de artifcio, Santo Antnio do
Monte (MG).
Galvanizao indstria automobilstica, regio do
ABC (SP).
Indstria de autopeas, regio do ABC (SP).
Grupo mvel especial do trabalho escravo (PA).
Celulose e papel sul da Bahia.
Indstria petroqumica (benzeno), Camaari (BA).
Minerao de minrio de ferro, Itabira/Brucutu (MG).
Elaborao do autor.
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1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
mento econmico. Isto , fazem com que as empresas cumpram a lei ao

mesmo tempo que encontram solues legais e/ou tcnicas que criam
incentivos positivos para que elas aprimorem suas atividades produtivas, condies de trabalho, e tambm para que permaneam em conformidade com a lei. Em alguns dos casos observados mediante a pesquisa de campo, os fiscais criaram novas formas de contratao e arranjos empregatcios, bem como solues tcnicas que tornaram os
processos de produo mais seguros e ao mesmo tempo mais eficientes. Essas solues tcnicas e legais, por sua vez, estimularam processos de mudana nas prticas empresariais, assim como facilitaram o
encontro entre as normas legais e o desempenho das empresas. Os dois
exemplos a seguir ilustram de forma sucinta esse terceiro padro de
resultado9:
a) Atualmente, 70% de todos os trabalhadores rurais assalariados no
Brasil so informais (alcanando at 85% na regio Nordeste)
(IBGE, 2005). Isso ocorre porque produtores rurais em todo o pas
consideram proibitivos os custos financeiros e administrativos
de contratar formalmente, com registro na carteira de trabalho, por
exemplo, dois mil trabalhadores safristas para colher feijo
por quinze dias10. Desse modo, frequentemente, esses produtores
recorrem a arranjos ilegais para a contratao desses trabalhadores, como os arregimentadores ou gatos, a fim de escapar dos
custos associados contratao formal. Porm, a interveno
dos fiscais do trabalho nos pequenos e mdios produtores de sementes e gros da regio de Paracatu e Una (MG), a partir do fim
da dcada de 1990, demonstra que possvel aumentar o nvel de
formalizao da mo de obra no campo sem que haja aumento significativo do custo de produo. Os fiscais do trabalho implementaram nessa regio, em parceria com o MPT, o consrcio, ou condomnio, de empregadores rurais. O consrcio uma associao formal de produtores rurais individuais em que os membros compartilham responsabilidades solidrias somente para questes trabalhistas. Assim, os consrcios permitem, por um lado, contratao
formal, direitos e benefcios para os trabalhadores; por outro, compartilhamento entre os produtores-membros e consequente reduo do gasto com encargos trabalhistas (por exemplo, aposentadoria, seguro-desemprego, normas de sade e segurana do trabalho
etc.). Em 2000, a implementao dos consrcios contribuiu para a
formalizao de 22 mil trabalhadores (Miguel, 2004). No ano seguinte, os nmeros aumentaram para aproximadamente 65 mil
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1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
trabalhadores e 3.500 produtores rurais em 103 consrcios

(Zylberstajn, 2003). Atualmente, h mais de 150 consrcios em
todo o pas, com uma maior concentrao em Minas Gerais (46
consrcios nesse estado).
b) No Brasil, ocorrem aproximadamente 410 mil acidentes de trabalho por ano, ou seja, uma mdia de 1.120 acidentes por dia, dos
quais oito so fatais (Baumecker e Faria, 2006). No setor metal-mecnico (especialmente o segmento de autopeas), que emprega
309.400 trabalhadores no Brasil, aproximadamente 70% dos trabalhadores lidam com mquinas, tais como prensas mecnicas, para
a fabricao de componentes a partir de chapas de ao. Os trabalhadores desse setor so frequentemente vtimas de acidentes graves,
envolvendo lacerao e amputao de dedos, mos e braos, em
virtude da obsolescncia e da falta de segurana das prensas
em funcionamento. Nas ltimas dcadas, empresas do setor vm
enfrentando intensa competio domstica e internacional e, por
isso, resistiram adoo de equipamentos de proteo que poderiam minimizar os riscos de acidentes, em funo da perda de produtividade causada por tais complementos (em alguns casos chegando a 30%). Em 1999, fiscais do trabalho de Minas Gerais atuaram nesse setor desenvolvendo e disseminando a utilizao de novos kits de proteo para prensas (que incluam novos equipamentos, alm de tcnicas ergonmicas e outras medidas) que minimizaram significativamente a perda de produtividade das prensas.
Como resultado, at o fim de 2005, 70% das 350 empresas inspecionadas na rea metropolitana de Belo Horizonte haviam adotado
proteo adequada para suas prensas, incluindo a montadora Fiat,
que substituiu todas as suas mquinas obsoletas por novas. Em
2003, o nmero de acidentes oficialmente registrados no setor de
autopeas foi reduzido em 66% em comparao com 2001.
Nesta seo, foi apresentada uma tipologia dos resultados da poltica
de inspeo do trabalho resultante da anlise comparativa entre os casos da amostra. Contudo, existe alguma relao entre a variao nos resultados da poltica de inspeo do trabalho e os estilos de implementao adotados pelos fiscais do trabalho em cada caso? Em outras palavras, por via de que prticas e condutas os fiscais do trabalho promovem o cumprimento sustentvel da lei e a compatibilizao entre
direitos e competitividade? Essas questes so o objeto da prxima
seo.
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1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
ESTILOS DE IMPLEMENTAO E RESULTADOS DE POLTICA
11
Na segunda etapa da anlise, a comparao entre os casos (cross-case)

foi complementada por uma maior ateno aos casos bem-sucedidos
(cumprimento sustentvel da lei), os quais foram objeto de uma anlise de processo aprofundada (process tracing and within case comparisons)12. A combinao dessas diferentes tcnicas de anlise comparativa visou explorar a existncia de potenciais elos causais entre estilos de
implementao adotados pelos fiscais do trabalho (varivel independente) e os resultados da poltica de inspeo em termos do cumprimento da lei trabalhista (varivel dependente). Como demonstrado a
seguir, os resultados dessas anlises sugerem uma associao consistente entre os resultados observados e os conjuntos especficos de
prticas de inspeo implementadas pelos fiscais do trabalho.
A comparao entre casos revelou variaes no apenas em termos dos
resultados da poltica de inspeo do trabalho mas tambm em termos
das estratgias e prticas empregadas pelos fiscais em cada caso. Foi
possvel identificar trs padres distintos de estilos de implementao
que, em grande parte dos casos, tinham forte relao com os resultados. Dois desses estilos observados na amostra de casos de interveno dos fiscais do trabalho correspondem a dois modelos alternativos
j prescritos na vasta e consolidada literatura da sociologia jurdica.
No primeiro estilo identificado, a atuao dos fiscais se assemelha com
o modelo repressivo, no qual agentes da lei atuam de forma exclusivamente punitiva (multas, interdies etc.), castigando os violadores
(Becker, 1968; Stigler, 1971; Ehrlich, 1972; Tullock, 1974; Reiss Junior,
1984; Polinsky e Shavell, 2000; Weil, 2005)13. O segundo estilo observado na atuao dos fiscais aproxima-se muito da abordagem pedaggica, de acordo com a qual agentes da lei deveriam atuar de forma prioritariamente educativa, orientando e auxiliando empresas a cumprirem
a lei, como se fossem uma espcie de consultores (Bardach e Kagan,
1982; Ayres e Braithwaite, 1992; Hawkins, 2002; Braithwaite, 2005;
Cunningham, Kagan e Thornton, 2003; Piore e Schrank, 2008)14.
Alm disso, os resultados da anlise comparativa indicaram uma forte
associao entre esses dois estilos e os dois primeiros padres de resultado descritos na seo anterior. Nos casos que resultaram em no
cumprimento da lei ou cumprimento da lei (dois primeiros tipos),
em geral observamos que os fiscais do trabalho implementaram ou
apenas prticas coercitivas (sanes, multas, interdio etc.), ou ape-
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1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
nas prticas pedaggicas (orientao, negociao, concesso de prazos

etc.)15.
Contudo, foi possvel observar tambm, em mais de um tero dos casos
da amostra, que os fiscais usaram uma combinao dessas duas abordagens. Surpreendentemente, nesses casos se descobriu que os fiscais
conseguiram no somente que as empresas cumprissem a lei mas tambm as ajudaram a reduzir os custos de regularizao ou a melhorar
seus produtos para ocupar nichos de mercado de maior valor agregado, promovendo assim o cumprimento sustentvel da lei.
O Quadro 2 classifica alguns casos exemplares (j ou a serem mencionados) em termos dos estilos de implementao adotados. Na sequncia, as subsees apresentam as evidncias empricas que do suporte
s associaes entre estilo de implementao e resultados descritas
anteriormente.
Quadro 2
Prticas de Fiscalizao e Estilos de Implementao
Assistncia Jurdica e/ou Tcnica
Sanes
Sim
Sim
No
No
1. Estilo combinado:
2. Estilo pedaggico:
Fogos de artifcio (Santo Antnio do Monte SAM-MG); carnaval (cordeiros); consrcio de

empregadores rurais; autopeas
(proteo para prensas)
Sisal; fogos de artifcio (Santo

Antnio de Jesus SAJ-BA)
3. Estilo punitivo/coercitivo:
4.
LER na Ford em Camaari; fiscalizao rural na Bahia; cooperativas de informtica em Recife
Vazio (sem interveno)
Elaborao do autor.
Comparaes entre Casos

As comparaes entre casos sugerem que aqueles em que os fiscais
usaram apenas estratgias coercitivas (clula 3) ou pedaggicas (clula 2) no evoluram com tanto sucesso em termos da promoo do
cumprimento sustentvel da lei quanto os casos em que os fiscais
combinaram sanes com assistncia (clula 1).
Exemplos de casos em que os fiscais no puderam ou no quiseram
empregar sanes contra empresas/produtores irregulares foram as
747

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
intervenes na regio produtora de sisal no nordeste da Bahia e nas

empresas de produo de fogos de artifcio de SAJ, centro-oeste da Bahia. H muito a regio do sisal conhecida por sua alta taxa de mutilaes entre os trabalhadores rurais que operam um motor de triturao
primitivo (conhecido como paraibana) que extrai a polpa da fibra do
sisal. Os fiscais relutaram em empregar sanes nesse caso dada a dificuldade de se identificar claramente quem o empregador e quem o
trabalhador em uma regio habitada por pequenos produtores rurais
e trabalhadores rurais pobres. Do mesmo modo, a produo de fogos
de artifcio em SAJ baseada em unidades domsticas pequenas e
informais, o que cria dificuldades para que os fiscais identifiquem
e imponham sanes s empresas onde ocorrem exploses acidentais.
Como consequncia, em ambos os casos, os fiscais limitaram sua interveno a estratgias pedaggicas (oficinas de tcnicas preventivas,
materiais educativos e sesses de treinamento para trabalhadores e
empresrios esto entre as mais comuns). Com isso, conseguiram redues muito pequenas nas taxas de acidentes, sem promover um clima de mudana ou de melhorias significativas nas prticas empresariais e nos processos de produo.
Por sua vez, os casos nos quais os fiscais implementaram somente prticas coercitivas, sem a proviso concomitante de assistncia tcnica
ou legal (prticas pedaggicas), tambm evoluram na direo de mudanas incipientes na forma como as firmas violadoras da lei operavam. Em alguns casos, os auditores-fiscais falharam em promover
qualquer melhoria em termos do cumprimento da lei por parte das empresas. Por exemplo, os fiscais do trabalho em Minas Gerais identificaram um aumento significativo da incidncia de leso por LER e de problemas de sade mental entre os trabalhadores do setor de telemarketing na regio metropolitana de Belo Horizonte. Dentre as violaes das
normas de segurana e sade encontradas, destacavam-se a proibio
de intervalos para repouso (os trabalhadores no podiam deixar suas
estaes de trabalho para ir ao banheiro fora dos poucos intervalos predeterminados) e a presso excessiva sobre os trabalhadores para aumentar o ritmo do trabalho (com uma meta de encerrar cada ligao
dentro de 30 segundos, sob pena de perder a gratificao sobre os salrios). Os fiscais, nesse caso, penalizaram as empresas maiores no setor
com multas pesadas, mas estas, por sua vez, deslocaram suas operaes para outro estado com o objetivo de evitar a fiscalizao.
Tambm observamos resultados semelhantes nas tentativas de outros
fiscais do trabalho de lidar com a alta incidncia de LER na fbrica da
748

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
Ford em Camaari (BA) e com os acidentes ocupacionais e o adoecimento por silicose na minerao de pedras ornamentais (mrmore,
granito, ardsia etc.) nos estados de Minas Gerais e Esprito Santo. Em
todas essas situaes, os fiscais do trabalho lanaram mo de sanes,
porm no as combinaram com nenhum tipo de assistncia, orientao
e apoio para a adequao das empresas lei. Assim, em geral, essas
empresas preferiram pagar as multas ou pagar um advogado que
pudesse recorrer destas ao Judicirio a investir tempo e dinheiro na
mudana de seus processos produtivos.
Em outros casos nos quais os auditores-fiscais do trabalho tambm
limitaram suas intervenes imposio de sanes, houve melhoria nos nveis de cumprimento da lei imediatamente aps a interveno, mas tais resultados no se sustentaram ao longo do tempo, pois a
maior parte dessas firmas acabou retrocedendo irregularidade na
ausncia da fiscalizao.
A inspeo rural no oeste da Bahia (clula 3) mais um exemplo dos casos em que a imposio puramente coercitiva do cumprimento da lei
pelos fiscais leva reduo da competitividade ou da produtividade
das empresas, tendendo portanto insustentabilidade ao longo do
tempo16. Os fiscais da SRTE da Bahia projetaram um sistema de informao sofisticado (unificando as bases de dados relevantes), por meio
do qual conseguem prever os picos de demanda por trabalhadores rurais na poca da colheita e planejar aes de fiscalizao para apanhar
o maior nmero possvel de trabalhadores e produtores informais de
uma s vez. Aps a identificao das reas de maior incidncia, um
grupo de fiscais designado para pegar pesado, aplicando todas as
sanes possveis aos produtores rurais que empregam trabalhadores
informais. Nessas ocasies, os fiscais exigem que os produtores formalizem imediatamente os trabalhadores temporrios e, assim, a SRTE da
Bahia ganhou o ttulo de campe nacional em nmero de formalizaes. Entretanto, como o prprio fiscal responsvel admitiu, s conseguimos isso quando monitoramos os produtores constantemente. Todo ano os mesmos produtores tornam a empregar trabalhadores informais para a safra.
De forma semelhante, nas intervenes nos polos caladistas de Jequi
(BA) e Nova Serrana (MG), fiscais do trabalho adotaram o estilo puramente coercitivo para forar a formalizao de todos os trabalhadores
da indstria. Contudo, medida que a regularizao aumentou os cus-
749

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
tos de produo, sem nenhum ganho aparente em termos de negcio,

as empresas comearam a terceirizar etapas de seu processo produtivo
(por exemplo, a costura de peas ou o pesponto) para antigos empregados, que passaram a trabalhar informalmente de suas residncias. Em
outro caso, envolvendo produo de carvo vegetal e reflorestamento,
os fiscais interpretaram que as siderrgicas da regio de Camaari
(BA) eram responsveis pelas violaes trabalhistas encontradas em
seus terceirizados, pois estes operavam sob contratos exclusivos com
as siderrgicas. Assim, os auditores-fiscais aplicaram sanes para
forar o fim das terceirizaes e a verticalizao da produo, fazendo
com que as siderrgicas absorvessem os custos da produo de carvo
vegetal sem que houvesse nenhum ganho, em termos de negcio, advindo da regularizao dessas siderrgicas e de seus terceirizados.
Em suma, recorrendo s sanes, os fiscais conseguiram temporariamente afastar as empresas da informalidade, mas a falta de qualquer
forma de assessoria jurdica e/ou tcnica impediu o desenvolvimento
de solues mais sustentveis para o cumprimento da lei tais como as
descritas anteriormente , a partir das quais empresas tm incentivos
para se manterem em conformidade com a legislao.
Anlise de Processo no Interior dos Casos
Os contrastes entre os casos analisados indicam que a combinao entre prticas coercitivas e pedaggicas pode ter um papel significativo
na explicao dos casos que resultaram em cumprimento sustentvel
da lei. Nesta subseo, a anlise enfoca o rastreamento de processos
no interior de quatro casos bem-sucedidos (clula 1, Quadro 2) para
identificar os potenciais elos causais entre o estilo de implementao
que combina prticas coercitivas e pedaggicas e o resultado cumprimento sustentvel da lei.
A sano o primeiro passo de um uma boa orientao
As intervenes no cluster de produo de fogos de artifcio em SAM e
na regio produtora de gros de Paracatu/Una (consrcio de empregadores rurais), ambas em Minas Gerais, so bons exemplos daquilo
que um fiscal do trabalho me disse uma vez: A sano o primeiro
passo de uma boa orientao.
Em ambos os casos, os fiscais responsveis relataram que previram
condies adversas em campo e perceberam que teriam de criar um
750

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
clima de mudana nos locais a serem fiscalizados, alm de encontrar

formas de comunicar que as prticas empresariais vigentes no seriam
mais toleradas. At 1998, a produo de fogos de artifcio em SAM ainda era muito artesanal e pouco profissional. A procuradora do MPT envolvida com os fiscais do trabalho na interveno em SAM relatou:
Quando chegamos l, observamos que em quase todas as fbricas havia imagens de santos nas paredes perto dos locais mais perigosos do
processo de produo. Essas eram as medidas de proteo e segurana
existentes. A fiscal responsvel complementou:
[Empresrios e trabalhadores] estavam acostumados a uma mdia de
seis mortes por ano. Era parte da cultura da cidade. Acreditavam que os
acidentes eram lamentveis, mas naturais. E que a produo de fogos
de artifcio era uma atividade necessariamente arriscada, algum morre de vez em quando. Frequentemente compararam os riscos da atividade com as mortes no trnsito e nas estradas. Costumavam me dizer
que mais pessoas morrem nas estradas do que na indstria de fogos de
artifcio. Ns tivemos que quebrar com essa cultura [...]. Tivemos que
mostrar a eles que a taxa de acidentes era inaceitvel.
At o fim dos anos 1990, os produtores de gros e sementes no noroeste

de Minas Gerais foram poupados de inspees por dcadas, em virtude das disputas jurisdicionais internas no servio de fiscalizao
(entre as SRTEs de Minas Gerais e do Distrito Federal). Na ausncia de
fiscalizao nessa regio de expanso agrcola relativamente recente,
as relaes trabalhistas eram tradicionalmente precrias. Quando os
fiscais do trabalho chegaram, em 1998, encontraram at mesmo formas
de trabalho escravo nas fazendas produtoras de gros e sementes nos
municpios de Una e Paracatu. Os produtores de gros de porte mdio, que representavam o poder econmico e poltico da regio, eram
abertamente contrrios formalizao do trabalho rural.
Novamente, em ambos os casos (cluster de fogos de artifcio e regio
produtora de gros, em Minas Gerais), dadas a condio inicial de irregularidade generalizada e a fraca atuao dos sindicatos de trabalhadores locais, os fiscais: a) adotaram uma estratgia abrangente, focando todas as empresas/produtores em seu respectivo municpio/regio; e b) pegaram pesado com as empresas/produtores, lanando
mo de suas prerrogativas atribudas pela CLT e aplicando rigorosamente centenas de multas sobre as empresas/produtores, alm das
ameaas de aes criminais contra as empresas de fogos de artifcio e a
desapropriao de terras dos produtores rurais para fins de reforma
751

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
agrria. Esses choques coercitivos abrangendo todo o setor criaram

uma atmosfera de incerteza e sinalizaram a necessidade de mudana,
gerando discusses entre regulados e reguladores sobre o sentido de
tais mudanas. Em ambos os casos, empresas/produtores rurais contestaram as aes de fiscalizao, discutindo como a adoo de cada
parte especfica da legislao afetaria a capacidade de se manterem no
mercado (exemplos nos pargrafos seguintes). Foi nesse ponto que a
assistncia tcnica e/ou jurdica fornecida pelos fiscais teve um papel
decisivo na promoo de solues de regularizao nos dois casos.
No episdio dos fogos de artifcio (SAM), em consequncia das interaes conflituosas, os fiscais reavaliaram e flexibilizaram algumas das
exigncias legais, at mesmo recuando temporariamente17. Assim,
conseguiram que aproximadamente 90% das empresas assinassem um
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) junto ao MPT inclusive as
empresas lderes do cluster , que inclua um cronograma de regularizao envolvendo o cumprimento de um conjunto de normas bsicas
de sade e segurana. Estas variavam de acordo com o porte da empresa18, e o TAC institua penalidades ainda mais severas do que as aplicadas inicialmente no caso de descumprimento. Para algumas das exigncias includas no documento, os fiscais foram alm de simplesmente oferecer um cronograma de regularizao e prestaram assistncia
tcnica direta em parceria com um engenheiro qumico da Fundacentro instituto nacional de pesquisa em sade e segurana ocupacional
vinculado ao MTE. Um exemplo da assistncia foi a assessoria e a capacitao prestadas s empresas pelos fiscais e pelo engenheiro qumico
para a substituio do clorato de potssio usado tradicionalmente
nos explosivos fabricados por empresas em SAM, mas proibido oficialmente em muitos outros pases pelo perclorato de potssio. O fiscal
do trabalho e o tcnico da Fundacentro orientaram as empresas no processo de ajuste das frmulas e das misturas antigas para tornar os fogos de artifcio de SAM mais seguros, sem perder a qualidade do
produto. Nas entrevistas que fizemos com empresrios, todos concordaram que a substituio do clorato de potssio pelo perclorato de potssio foi uma medida-chave para reduzir o nmero de acidentes sem
aumentar substancialmente os custos de fabricao.
Da mesma forma, no caso da produo de sementes e gros em Paracatu e em Una, as interaes igualmente conflituosas entre regulados e
reguladores sensibilizaram os fiscais, que entenderam que formas alternativas de empregar formalmente trabalhadores rurais tempor-
752

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
rios eram necessrias porque, de fato, a legislao vigente impunha encargos financeiros e burocrticos excessivamente pesados aos produtores. Os fiscais de Minas Gerais tinham ouvido de seus colegas nos estados de So Paulo e Paran, bem como dos promotores do MPT, relatos sobre tentativas malsucedidas de formalizar consrcios de empregadores rurais. Em 1999, planejaram uma visita tcnica a Rolndia, Paran, onde um grupo de produtores de cana-de-acar travava uma
batalha judicial para validar seu arranjo empregatcio. Os fiscais perceberam que podiam adaptar e melhorar essa experincia para remediar a situao que estavam enfrentando no noroeste de Minas Gerais,
e buscaram apoio tcnico e assessoria jurdica dos promotores do MPT
e de dois advogados trabalhistas do Paran, que os ajudaram a transformar o consrcio em um instrumento jurdico (um acordo formal entre produtores) que: a) respeita os princpios bsicos do cdigo trabalhista e outras leis que regulam o emprego rural; b) garante as protees e os benefcios exigidos para os trabalhadores (por exemplo, aposentadoria, seguro-desemprego etc.); e c) reduz os encargos da formalizao para cada produtor individual, pois os membros do consrcio
passaram a compartilhar os custos administrativos e financeiros de
empregar trabalhadores formalmente (como descrito na seo Implementao da Legislao Trabalhista no Brasil: Compreendendo a Variao nos Resultados, p. 739). De acordo com um fiscal, [...] ns os
castigamos com multas, mas tambm oferecemos os consrcios como
uma alternativa para atender os dispositivos essenciais da legislao
trabalhista. Mostramos a eles que a adoo do consrcio seria uma
maneira mais barata de cumprir a lei19.
Aps a criao de vrios consrcios na rea de Paracatu/Una, os fiscais realizaram oficinas de sensibilizao e de capacitao em dez capitais e elaboraram um manual detalhando passo a passo como os produtores rurais poderiam implementar consrcios em suas reas.
Por que devo ouvir suas recomendaes? assim que conduzo meus negcios
desde [...]
Diferentemente das duas experincias analisadas anteriormente, a sequncia de intervenes foi exatamente o inverso do ocorrido no caso
dos cordeiros do carnaval trabalhadores que seguram as cordas dos
blocos e da indstria de autopeas (proteo de prensas), respectivamente na Bahia e em Minas Gerais. A interveno nesses casos comeou com estratgias pedaggicas as quais foram incentivadas por
753

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
meio de instrues normativas a partir de 1998 , mas s produziu impactos significativos mais tarde, quando os fiscais combinaram os esforos em andamento com sanes rigorosas.
No caso do carnaval, os fiscais tentaram inicialmente discutir, com as
trs associaes de blocos de trio em Salvador, a questo da formalizao dos cordeiros, enviando uma notificao na qual os blocos e as empresas subcontratadas eram convidados para uma reunio e solicitando as listas de trabalhadores a serem empregados para o carnaval de
2003. Como os blocos de trio de Salvador sempre empregaram os cordeiros informal e precariamente, as associaes no tinham interesse
em mudar a situao e no atenderam notificao dos fiscais. Em resposta, a SRTE da Bahia enviou quarenta fiscais para verificar as condies de trabalho durante a festa de rua. Os fiscais aplicaram multas
para cada irregularidade encontrada nos blocos de trio (chegando a
aproximadamente R$ 200 mil no caso do maior bloco de Salvador, em
um total de 400 multas, em virtude da falta de registro formal nas
carteiras de trabalho dos cordeiros).
Somente assim os blocos responderam por meio de suas associaes,
resistindo e contestando as aes de fiscalizao20. Argumentaram que
a formalizao de centenas de cordeiros por alguns dias era administrativa e financeiramente impossvel. Por sua vez, os prprios cordeiros estavam relutantes em relao formalizao de seus empregos.
De acordo com o vice-presidente do sindicato dos cordeiros criado recentemente,
muitos de ns no querem ter um contrato formal registrado na carteira. Muitos cordeiros sequer tm carteira de trabalho e os documentos
necessrios para iniciar o processo de registro na carteira. A maioria
das pessoas no quer ser discriminada tendo a palavra cordeiro escrita na carteira e por ter sido contratado e despedido em poucos dias.
Em resposta, a SRTE criou um grupo de estudos constitudo de fiscais

para analisar e estudar possibilidades de resolver o conflito, porque,
como um fiscal comentou, [ns] no sabamos como aplicar a lei nesse
caso especfico, envolvendo uma forma to atpica de emprego. Aps
uma srie de reunies realizadas ao longo de trs meses entre o grupo
de fiscais e as associaes de blocos de trio, os fiscais decidiram ceder
na exigncia da carteira de trabalho contanto que todos os blocos assinassem um acordo coletivo para um novo arranjo empregatcio. No lugar da exigncia da carteira, os fiscais admitiram, no acordo coletivo, a
754

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
possibilidade de classificar os cordeiros como prestadores de servio

individuais (em vez de trabalhadores diretos), permitindo assim que
assinassem contratos de servio com os blocos ou suas respectivas empresas subcontratadas21. O acordo coletivo22, firmado por 178 blocos
comerciais e blocos sem fins lucrativos, com disposies diferentes
para cada tipo de organizao, especifica o contedo do contrato de
servio e inclui um modelo desse contrato, composto de clusulas relacionadas s condies de trabalho, como um valor fixo de diria de trabalho, condies de sade e segurana (luvas, proteo auricular, protetor solar etc.), e um seguro pago pelo empregador para cobertura de
acidentes e ateno sade23. Aps a assinatura do acordo, os fiscais,
em colaborao com a Secretaria de Sade de Salvador, distriburam
um panfleto informando os direitos trabalhistas dos cordeiros e o
contedo do acordo coletivo.
De forma semelhante, no caso da indstria de autopeas, alm de uma
tentativa fracassada de mediar um acordo de negociao coletiva entre
o sindicato dos metalrgicos e a Federao das Indstrias do Estado de
Minas Gerais (Fiemg) para a proteo de prensas e outras mquinas,
em 1999-200024, os fiscais comearam investindo na prestao de orientao tcnica s empresas, a fim de melhorar o ndice de conformidade
com a legislao. Em 2001, formaram um grupo de nove fiscais, um
procurador do MPT e pesquisadores da Fundacentro, visando superar
a falta de conhecimento tcnico sobre o funcionamento das mquinas e
padronizar os procedimentos de fiscalizao para evitar inconsistncias (que poderiam ser usadas na justia contra eles). De acordo com
um dos fiscais da equipe,
costumvamos realizar reunies regulares durante toda a operao
para discutir prticas de inspeo e acumular conhecimento tcnico
com as experincias uns dos outros. Nossa equipe tambm atuou como
grupo de estudo, e pesquisamos o funcionamento das mquinas, os catlogos dos fornecedores de equipamentos protetores, tudo para conhecer as melhores alternativas de controle da perda de produtividade
e todo o material escrito disponvel sobre as experincias de colegas
fiscais em outros estados, como So Paulo e Rio Grande do Sul.
Como resultado, convidaram um grupo de 120 empresas de autopeas

(o grupo-alvo) para um evento de formao na Fundacentro, no qual as
empresas receberam uma notificao coletiva e instrues tcnicas detalhadas sobre o que deveriam fazer para regularizar a situao de
suas mquinas (chegando a descrever os equipamentos especficos ne-
755

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
cessrios e como instal-los). Contudo, mesmo tendo fornecido instrues e assistncia tcnica s empresas, os fiscais descobriram, alguns
meses mais tarde, que 98% das empresas do grupo-alvo ainda tinham
mquinas desprotegidas, e o ndice de acidentes ainda era muito alto
(uma mdia de dois acidentes por ms, envolvendo mutilao, na rea
metropolitana de Belo Horizonte). Em resposta, os fiscais interditaram
a operao de todas as prensas e equipamentos similares sem proteo.
At 2005, 400 prensas ou equipamentos similares foram interditados
em 59 empresas (50% do grupo-alvo). Algumas empresas tiveram
100% de suas mquinas interditadas. Alm de proibir a operao das
mquinas, os fiscais tambm coletaram mais provas e documentao
para uso dos procuradores do MPT e para os parentes das vtimas dos
acidentes em processos penais contra as empresas. Como resultado do
rigor dos fiscais, as empresas adequaram suas mquinas e conseguiram a liberao de aproximadamente 70% das prensas interditadas.
Em alguns casos, as mquinas foram adaptadas em menos de uma
semana. O fiscal responsvel pela interveno comentou:
Foi preciso muita presso para fazer com que as empresas mudassem
suas prticas [...] proibindo a operao das mquinas, o que causou um
grande problema para os fornecedores, que tinham contratos a cumprir
com a Fiat. A medida finalmente chamou a ateno das empresas para a
necessidade de mudana. As notificaes e orientaes anteriores no
haviam surtido efeito25.
Um Elo Causal?
A anlise comparativa desenvolvida neste artigo visou explicar a variao nos resultados da poltica de inspeo do trabalho no Brasil e
identificar os possveis elos causais entre os resultados observados e os
estilos de implementao adotados pelos auditores-fiscais do trabalho. Quando observamos o conjunto dos casos que integram a amostra
investigada nesta pesquisa (Quadro 3), podemos perceber a alta correspondncia entre os padres de resultados observados (apresentados no Quadro 1) e os estilos de implementao (descritos anteriormente e no Quadro 2). Essa alta correspondncia entre os resultados e
as hipteses explicativas provm de uma explicao consistente do
impacto de estilos de implementao sobre a variao nos resultados
de polticas pblicas.
A amostra, composta de 24 casos (Quadro 3), no foi construda com o
objetivo de ser representativa de todos os casos trabalhados pelos fis-
756

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
cais do trabalho no Brasil. Mais precisamente, o objetivo dessa amostra

capturar uma ampla variao de contextos e de situaes para testar o
argumento causal proposto sob condies as mais adversas possveis.
A partir dessa amostra, foram selecionados quatro casos de cumprimento sustentvel da lei para uma anlise aprofundada. Entretanto,
esses no so os nicos casos ilustrativos da associao entre a combinao de prticas coercitivas e pedaggicas e os resultados de cumprimento sustentvel da lei. Ao longo da pesquisa de campo, identificamos tais resultados em setores to distintos quanto o petroqumico
(Camaari-BA), o de galvnicas (ABC-SP), assim como na erradicao
de formas contemporneas de trabalho escravo nas reas rurais do
norte e do nordeste do pas (sobretudo no Par). Nas indstrias petroqumica e de galvanizao, baixos nveis de cumprimento das normas
de segurana e de sade no trabalho coexistiam com taxas relativamente altas de adoecimento ocupacional (incluindo cncer), em virtude da exposio dos trabalhadores a derivados de benzeno e zinco.
Nesses dois casos, fiscais do trabalho empregaram seu poder coercitivo (autuando as empresas e acionando outros rgos de fiscalizao,
como o Ministrio Pblico) e trabalharam com as empresas de maior
porte no desenvolvimento de um sistema tripartite de monitoramento
do manuseio de produtos qumicos por seus fornecedores e terceirizados. O caso do trabalho escravo outro exemplo no qual houve
combinao de sanes pesadas contra produtores rurais com outras
estratgias, tais como a criao de uma lista suja que publiciza os
empregadores envolvidos com trabalho escravo utilizada por instituies financeiras pblicas e privadas para negar financiamento a
produtores rurais violadores da lei.
Em outro caso da amostra, os auditores-fiscais tambm empregaram
uma combinao de sano com assistncia, mas falharam na produo do cumprimento sustentvel da lei. Ainda que a interveno desses agentes por exemplo, com vistas a melhorar as condies de segurana na indstria da construo civil em Belo Horizonte inclusse
multas, negociao e treinamento, as empresas possuam incentivos
para evitar a regularizao e reduzir seus custos de produo. Da mesma forma, existem tambm casos nos quais os fiscais empregaram apenas sanes ou apenas prticas pedaggicas e que resultaram no cumprimento sustentvel da lei. Esses casos incluem as convenes coletivas mediadas pelos fiscais do trabalho no setor metal-mecnico no
ABC (SP) e na indstria de celulose e de papel no sul da Bahia, alm da
primeirizao em uma operao da Vale em Itabira, uma vez que a
757

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
758
Cumprimento Sustentvel
da Lei
Cumprimento da Lei
No Cumprimento da Lei

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
8. Construo civil, Belo

1. Carnaval (cordeiros), SalCombinado (prticas
Horizonte (MG).
vador (BA);
coercitivas + pedaggi2. Produo de gros e de secas)
mentes, Paracatu/Una
(MG);
3. Autopeas, Belo Horizonte,
rea metropolitana (MG);
4. Fogos de artifcio, Santo
Antnio do Monte (MG);
5. Galvnicas, ABC (SP);
6. Petroqumico (benzeno), Camaari (BA);
7. Grupo mvel do trabalho escravo (PA).
Estilo de Implementao
Tipo de Resultado
Quadro 3
Nmero de
Casos (para
cada estilo de
implementao linhas)
Correspondncia entre Resultado dos Casos, Estilo de Implementao e Hipteses Explicativas
(continua)
Associaes (estilos resultados)

que Correspondem s Hipteses
Explicativas
21. Autopeas, ABC (SP);

22. Celulose e papel sul da
BA.
Pedaggico/apenas assistncia e orientao
10. Carvo vegetal e reflorestamento, Camaari (BA);

11. Cermica e olaria, Camaari (BA);
12. Fiscalizao rural
oeste da BA;
13. Cooperativas de software, Recife (PE);
14. Minerao de ouro,
Nova Lima (MG);
15. Calados, Jequi (BA);
16. Calados, Nova Serrana (MG).
Cumprimento da Lei
12
17. Telemarketing, Belo Horizonte (MG);

18. LER na linha da Ford, Camaari (BA);
19. Minerao de pedras ornamentais, So Tom das Letras e Papagaio (MG);
20. Minerao de pedras ornamentais (ES).
23. Sisal, Valente e regio

(BA);
24. Fogos de artifcio, Santo
Antnio de Jesus (BA).
Nmero de
Casos (para
cada estilo de
implementao linhas)
No Cumprimento da Lei

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
9. Minerao (ferro), Itabira/Brucutu (MG).
Cumprimento Sustentvel
da Lei
Punitivo/apenas sanes
Estilo de Implementao
Tipo de Resultado
Quadro 3
Correspondncia entre Resultado dos Casos, Estilo de Implementao e Hipteses Explicativas
11
Associaes (estilos resultados)

que Correspondem s Hipteses
Explicativas
(continuao)
759
empresa percebeu, a partir das aes coercitivas dos fiscais, as

vantagens em termos de reduo de custo da contratao direta de
mineradores.
O fato de que esses casos no confirmam a associao entre estilos de
implementao e resultados de poltica sugere apenas que o argumento aqui desenvolvido no determinstico, mas sim probabilstico
isto , a adoo de um estilo de implementao que combina sanes e
orientao aumenta a propenso da incidncia de resultados como o
cumprimento sustentvel da lei (Quadro 3). A margem de erro sugerida pelos casos desviantes anteriormente descritos serve apenas como
um lembrete de que muitas outras variveis no examinadas neste estudo por exemplo, o nvel de organizao de associaes empresariais e sindicatos de trabalhadores, ciclos econmicos locais, presses
de compradores ou fornecedores domsticos e estrangeiros, entre outras podem interferir criando novas oportunidades e constrangimentos, tanto para as empresas quanto para os fiscais buscarem a promoo do cumprimento sustentvel da lei. Entretanto, a contribuio do
presente argumento que sugere uma forte (porm no determinista)
associao entre combinao de prticas e resultados sustentveis
reside em sua capacidade de demonstrar empiricamente a importncia
da varivel estilos de implementao para a compreenso da variao nos resultados de polticas pblicas.
CONCLUSO
Neste estudo, chamamos a ateno para a implementao como varivel importante, mas frequentemente negligenciada, para a explicao
da variao nos resultados de polticas pblicas. Mais especificamente, o presente argumento desagrega burocracias implementadoras ao
tomar como base uma literatura que reconhece o papel do indivduo na
burocracia; ao sistematizar possveis idiossincrasias (decises, prticas e comportamentos de agentes burocrticos) em variedades de estilos de implementao; e, finalmente, ao avaliar os impactos desses
estilos sobre os resultados de polticas pblicas.
Quando aplicado ao caso da poltica de inspeo do trabalho, responsvel pela implementao da legislao trabalhista no Brasil, o presente estudo apresentou uma perspectiva analtica alternativa capaz de
gerar novas interpretaes e entendimentos sobre um tema altamente
polmico, caracterizado por um debate ideologicamente polarizado e
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impasse poltico. Por um lado, a literatura econmica mainstream e atores como organismos internacionais e associaes empresariais domsticas frequentemente descrevem a legislao trabalhista brasileira
como anacrnica, obsoleta e geradora de ineficincias econmicas26
(podendo acumular encargos trabalhistas de at 103% sobre salrios);
e, consequentemente, propem a desregulamentao e a flexibilizao
do mercado de trabalho. Por outro lado, atores como entidades sindicais e seus rgos de assessoria (como o Dieese Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos), movimentos internacionais e alguns partidos polticos defendem a manuteno das
protees e dos direitos sociais como conquistas histricas essenciais
para o bem-estar do cidado. Alguns estudos nessa linha tm desafiado metodologias existentes no clculo dos encargos trabalhistas27 e demonstrado que direitos trabalhistas e proteo ao emprego no Brasil
no so obstculos inovao e competitividade internacional (Noronha, De Negri e Artur, 2006). Assim, como resultado desse debate
envolvendo posies extremas, observa-se, desde a promulgao da
Constituio de 1988, um impasse poltico que impede a realizao de
reformas e a percepo de alternativas para conciliar desenvolvimento
econmico e social no Brasil.
Nesse sentido, a perspectiva analtica que enfoca a atuao dos fiscais
do trabalho e seus estilos de implementao oferece uma alternativa ao
atual debate, ao demonstrar que no cotidiano da implementao da lei
existe uma margem de manobra mais ampla do que as discusses correntes poderiam antecipar. Desse modo, a identificao de diferentes
estilos de implementao, como possibilidades empricas para a atuao dos fiscais do trabalho, contribui para a compreenso de por que
em algumas situaes observamos resultados positivos e em outros
episdios nos deparamos com fracassos na aplicao da legislao
trabalhista no Brasil.
Em suma, os resultados deste estudo sugerem que a incorporao da
varivel estilos de implementao se faz necessria ao desenvolvimento de uma compreenso mais refinada sobre a atuao de burocracias
governamentais e ao avano do debate sobre polticas pblicas, seus
aprimoramentos e resultados.
(Recebido para publicao em novembro de 2008)
(Verso definitiva em julho de 2009)
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NOTAS
1. A percepo de que funcionrios de linha de frente possuem discricionariedade na
conduo de suas tarefas laborais cotidianas j era corrente em estudos anteriores
sobre corporaes policiais ou agentes do Judicirio desde os anos 1960 e 1970 (ver
Davis, 1969; Wilson, 1968; Van Maanen, 1973; e Bittner, 1967).
2. Burocracias de linha de frente (street-level bureaucracies) so caracterizadas pela insuficincia de recursos diante de demandas abundantes em um contexto de objetivos
ambguos. Seus funcionrios frequentemente lidam com clientes no voluntrios
(beneficirios de programas) e trabalham em campo, distantes de seus supervisores, em situaes complexas e no reduzveis a objetivos programticos. O argumento principal de Lipsky (1980) que, sob essas condies, burocratas de linha de frente
definem as polticas, que originalmente eles eram responsveis por implementar,
medida que lidam com as circunstncias, presses e incertezas envolvidas em seu
trabalho.
3. O livro Administrative Behavior, de Herbert Simon (1947), j continha um insight semelhante: A tarefa concreta de realizao dos objetivos de uma organizao recai sobre
as pessoas que operam nos nveis mais baixos da hierarquia administrativa. [] No
estudo de organizaes, o funcionrio de nvel operacional deve ser o foco de ateno, pois o sucesso da estrutura ser julgado com base em seu desempenho dentro
dela. Uma melhor compreenso sobre a estrutura e o funcionamento de uma organizao pode ser obtida por meio da anlise da maneira pela qual as decises e os comportamentos de tais funcionrios so influenciados no mbito de e pela organizao
(ibidem:1-2; traduo do autor).
4. Este estudo est centrado na anlise do impacto da variao de estilos de implementao sobre os resultados de polticas. No se inscreve no escopo deste artigo uma
anlise do processo por meio do qual burocratas de linha de frente desenvolvem ou
aderem a estilos de implementao. A literatura existente oferece algumas explicaes, ainda que incompletas, sobre a origem dos estilos. Por exemplo, para Lipsky
(1980), diferentes estilos derivam de uma percepo racional-estratgica por parte
do burocrata para ganhar controle sobre seu trabalho/pblico; para Maynard-Moody e Musheno (2003), estilos derivam da participao em comunidades e do
compartilhamento de valores, normas, smbolos etc., entre outros argumentos.
5. Uma anlise mais detida da atuao do MPT e da Justia do Trabalho foge ao escopo
do presente estudo. Anlises sobre esse rgos podem ser encontradas em Cardoso e
Lage (2007) e Artur (2007).
6. Em Cardoso e Lage (2005; 2007), encontram-se estudos de referncia sobre regulao,
justia e inspeo do trabalho no Brasil. Os autores descrevem mais detalhadamente
a estrutura organizacional da inspeo do trabalho e sua evoluo histrica. De forma semelhante abordagem desenvolvida neste artigo, Cardoso e Lage enfatizam a
necessidade da observao emprica de como se d o cumprimento da lei e sua
efetividade para alm de sua normatividade (lei escrita).
7. Dada a dimenso da tarefa, o nmero de fiscais no Brasil 50% menor do que o recomendado pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e o ndice por 100 mil
trabalhadores no Brasil est abaixo dos ndices apresentados por outros pases da
Amrica do Sul, como Argentina, Uruguai e Chile (Piore e Schrank, 2008).
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8. A seleo dos casos em trs estados Minas Gerais, Bahia e Pernambuco visa garantir variao em termos de contextos e nveis de desenvolvimento social e econmico.
Por um lado, dois estados (Minas Gerais e Bahia) esto entre os lugares menos propensos implementao de estratgias de desenvolvimento favorveis aos trabalhadores. Ambos os estados tm uma longa tradio de poltica industrial baseada
na atrao de investimentos por meio de incentivos fiscais (mais agressivamente na
Bahia), setor pblico relativamente forte e baixa oposio poltica (continuidade dos
partidos de centro-direita no governo estadual nas ltimas duas dcadas, exceto na
Bahia em 2007). J em Pernambuco, uma poltica industrial relativamente menos
agressiva coexiste com um forte movimento sindical e organizao patronal no campo e alta contestabilidade e alternao no poder entre elites polticas (DFID, 2007).
Alm disso, existem outras diferenas importantes entre os trs estados. Minas Gerais tem um desempenho significativamente melhor do que Bahia e Pernambuco no
que se refere maioria dos indicadores sociais como ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), taxa de analfabetismo, ndice de mortalidade, entre outros e
maioria dos indicadores econmicos (como distribuio de renda, ndice de Gini,
PIB). Alm disso, estudos anteriores (Avritzer, 2007) demonstraram que a sociedade
civil (incluindo os sindicatos de trabalhadores) significativamente mais organizada e atuante em Minas Gerais e em Pernambuco do que na Bahia.
9. Para mais detalhes sobre esses dois casos, assim como outros casos que resultaram
no cumprimento sustentvel da lei, ver Pires (2008a; 2008b).
10. A legislao sobre salrios e jornada de trabalho no Brasil, instituda em 1943, sobretudo com base nas caractersticas tpicas do emprego na indstria (por exemplo, relacionamentos de longo prazo), universal, aplicvel a trabalhadores e a empregadores em todos os setores da economia.
11. Algumas partes desta seo se baseiam em artigo de minha autoria publicado pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) em agosto de 2008 (Pires, 2008a).
12. Rastreamento (ou anlise) de processos no interior de casos envolve a explorao de
evidncias sobre processos causais e mecanismos que associem a varivel independente varivel dependente em busca dos elos especficos por meio dos quais a primeira (por exemplo, estilos de inspeo) se conecta com a segunda (por exemplo, resultados de polticas pblicas). Diferentemente da tcnica de comparao entre casos (cross-case), o rastreamento de processos emprega ferramentas para inferncia
causal (com base nas evidncias colhidas em entrevistas, documentos etc. que explicitam o link entre as variveis dependente e independente) que no dependem da
anlise do relacionamento entre variveis na comparao entre casos. A anlise de
processos no interior de casos (within-case) permite que a investigao v alm das
inferncias a respeito da probabilidade de que a hiptese testada seja encontrada em
amostras mais amplas (ou na populao), facilitando, por sua vez, a identificao
de como e em que medida a hiptese explicativa causou os resultados observados em
cada caso. Para uma discusso mais detalhada a respeito dessas tcnicas metodolgicas, ver Brady e Collier (2004) e George e Bennet (2004).
13. De acordo com o modelo repressivo, o cumprimento das normas o resultado de
uma anlise de custo-benefcio na qual as empresas desistem de violar a lei quando a
probabilidade de ser pego (fiscalizao) e o custo da punio (multas) so mais altos
do que os benefcios do descumprimento da lei. Assim, sob esse modelo, espera-se
que os fiscais encontrem todo tipo possvel de irregularidade e apliquem as respecti-
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vas sanes para cada uma delas quando inspecionam os locais de trabalho. Estudos
anteriores sobre a inspeo do trabalho no Brasil enfatizaram tal perspectiva
(Cardoso e Lage, 2007).
14. De acordo com os proponentes da abordagem pedaggica, a aplicao rigorosa da
lei, baseada em relacionamentos de oposio e punio entre reguladores e regulados, leva falta de razoabilidade e cria desincentivos para a regularizao. Nesse
caso, espera-se que os fiscais priorizem a persuaso e a orientao em vez de meios
coercitivos de fiscalizao (Piore e Schrank, 2006).
15. Ambos os estilos, punitivo e pedaggico, tm respaldo nas leis e nas normas que
regulamentam a atuao dos fiscais do trabalho no Brasil. A promulgao da CLT, em
1943, pelo presidente Vargas, conferiu aos fiscais do trabalho a competncia de zelar
pela aplicao de suas disposies e concedeu-lhes o poder de intervir em empresas
privadas e penaliz-las por infraes cometidas. Posteriormente, o Regulamento da
Inspeo do Trabalho (RIT), promulgado em 1965 e revisado em 2002, institui que
para cada infrao identificada durante uma inspeo caber a respectiva autuao,
tal como estipulado em lei. Entre 1994-2002, durante a gesto de Fernando Henrique
Cardoso, diversas tentativas de flexibilizao da legislao trabalhista fracassaram,
mas algumas mudanas na gesto da inspeo do trabalho foram introduzidas por
meio de portarias ministeriais e de instrues normativas, como as mesas de entendimento, que possibilitam ao fiscal mediar conflitos entre trabalhadores e empregadores e firmar termos de compromisso entre as partes. Uma discusso detalhada e
histrica sobre o porqu e sob que condies os fiscais do trabalho escolhem entre os
estilos de implementao definidos anteriormente ser objeto de estudo de um artigo subsequente.
16. Outro exemplo j mencionado (Quadro 2) o das cooperativas no setor de informtica em Recife (PE).
17. Os exemplos de exigncias reavaliadas pelos reguladores e mencionados pelos empresrios incluam: placas indicando rotas de evacuao no caso de exploso (quando tem uma exploso, como o estouro da boiada, ningum v as placas, disse um
empresrio); botas antiestticas especficas, no disponveis no mercado domstico;
lavagem dos uniformes dos empregados diariamente pela prpria empresa; entre
outros.
18. Em geral, os fiscais do trabalho concederam prazos mais longos para as empresas
menores, e todas as empresas se beneficiaram de prorrogaes nos prazos para as
exigncias tcnicas mais complexas (por exemplo, construo de novas instalaes,
laboratrio de testes etc.).
19. Minas Gerais o estado com o maior nmero de consrcios rurais implementados no
Brasil desde a dcada de 1990. Tambm o estado com o maior nmero de multas
emitidas durante a fiscalizao nas reas rurais. Em 2005, os fiscais de Minas Gerais emitiram quase trs vezes mais multas do que seus colegas em So Paulo, Mato
Grosso, Maranho, Par, Gois e Tocantins, e seis vezes mais do que os fiscais da Bahia, sendo todos estados com setores agrcolas de grande porte.
20. Muitas empresas contestaram as multas judicialmente. No incio de 2007, o Tribunal
de Justia do Trabalho da Bahia decidiu manter as multas, legitimando a ao dos
fiscais.
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21. A interpretao atual da Justia do Trabalho no Brasil probe a subcontratao de atividades-fim (ao contrrio das atividades auxiliares/administrativas, nas quais a
subcontratao permitida). Contudo, os fiscais do trabalho entenderam, nesse
caso, que, como no h relao pessoal entre os administradores dos blocos e os cordeiros, estes podem ser considerados prestadores de servio em vez de trabalhadores regulares.
22. O acordo coletivo assinado todo ano para permitir novas negociaes aumento da
diria, por exemplo , e os fiscais monitoram o cumprimento dos termos do acordo.
Em 2007, os fiscais recorreram a procuradores do Ministrio Pblico do Trabalho
para a operao, aumentando o poder de sano (valor das multas) ao transformar o
acordo coletivo em TAC.
23. O seguro foi includo no contrato como forma de compensar as dificuldades administrativas de se pagar a contribuio previdenciria exigida para cada trabalhador
(muitos cordeiros na poca no tinham inscrio na previdncia). Assim, quando
no era possvel pagar a contribuio previdenciria, os blocos ou as empresas subcontratadas adquiriam seguro para cada cordeiro a fim de cobrir acidentes individuais ou atendimento sade.
24. Para alguns entrevistados, o acordo de negociao coletiva fracassou porque os sindicatos dos trabalhadores queriam incluir demandas alm da proteo das mquinas, como estabilidade no emprego e comits de cho de fbrica. Para outros, o acordo no se materializou porque a Fiemg fez tudo para atrasar a assinatura e exigiu um
tempo muito longo para seu pleno cumprimento (proteo para todas as mquinas).
25. Os fiscais ainda esto acompanhando as empresas para melhorar a questo da produtividade. Promoveram um seminrio sobre proteo de prensas e equipamentos
similares em 2003; e mais tarde, no mesmo ano, uma audincia pblica na Comisso
de Trabalho da Assembleia Legislativa do estado para discutir o problema e promover a conscientizao sobre a necessidade de melhorar as condies de trabalho no
setor de autopeas. Tambm em consequncia desse processo, ainda em andamento,
nos ltimos cinco anos surgiu um mercado de consultoria e de assistncia tcnica.
Essas empresas tm ajudado os produtores de autopeas a enfrentar o desafio de melhorar a produtividade e, ao mesmo tempo, a investir na segurana das mquinas
(por meio de capacitao, desenho de projetos de proteo, ergonomia, equipamentos de proteo mais modernos, manuteno etc.).
26. A pesquisa World Business Environment Survey, do Banco Mundial (Batra, Kaufmann
e Stone, 2003), identifica a regulao do mercado de trabalho como um dos principais
obstculos para a construo de condies propcias para o funcionamento e o crescimento das empresas. Esse e outros estudos argumentam que a ampliao de direitos
trabalhistas e protees ao emprego esto associados s causas da ineficincia das
empresas, ao crescimento das taxas de desemprego e expanso do setor informal.
27. Ver Cardoso e Lage (2007) e Noronha e Artur (2006) para uma discusso sobre diferentes metodologias para o clculo dos encargos trabalhistas (que variam de 36% a
103% sobre salrios).
765

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768

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009
ABSTRACT
Enforcement Styles and Public Policy Outcomes: Labor Inspectors and
Compliance with Labor Regulations in Brazil
The article argues that variations in the outcomes of the same public policy can
be explained by different practices and enforcement styles adopted by
front-line bureaucrats. Based on extensive field research on the enforcement of
labor legislation in Brazil, the author develops a typology of the outcomes
of labor inspection in terms of levels of compliance with labor regulations in
different economic activities. Findings from comparative analysis (across and
within cases) indicate consistent associations between the enforcement style
adopted by labor inspectors that combines sanctions with technical and/or
legal assistance, and the reconciliation of labor rights with increased company
performance and competitiveness.
Keywords: policy enforcement; bureaucracy; labor regulations
RSUM
Styles dImplantation et Rsultats de Politiques Publiques: Les
Inspecteurs du Travail et le Respect de la Lgislation du Travail au Brsil
Dans cet article, on avance que des diffrences dans les rsultats dune mme
politique publique peuvent sexpliquer partir des diffrentes pratiques et
styles dimplantation adopts par des bureaucrates. Prenant appui sur une
longue recherche sur le terrain concernant la mise en place de la politique
dinspection du travail au Brsil, on pose une typologie de ses rsultats quant
au respect de la lgislation du travail dans diverses activits conomiques. Des
analyses comparatives rvlent des associations systmatiques entre, dun
ct, ladoption par les inspecteurs dun style dimplantation qui associe
sanctions et orientation technique et/ou lgale et, dun autre, lharmonie des
droits du travail avec de plus grandes performances et une comptitivit
des entreprises.
Mots-cls: implantation de politiques publiques; bureaucratie; droits du
travail
769

1 Reviso: 14.09.2009 2 Reviso: 14.11.2009

PIRES Estilos de Implementação e Resultados 2009

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Polticas Pblicas: Fiscais do Trabalho e o

Revista Dados 2009 Vol. 52 no 3

Roberto Rocha C. Pires

tivos formais ou iniciais de uma poltica no so alcanados da mesma

Revista Dados 2009 Vol. 52 no 3

Estilos de Implementao e Resultados de Polticas Pblicas...

da lei trabalhista por parte de empregadores e empregados. Por fim, na

IMPLEMENTAO, IMPLEMENTADORES E ESTILOS DE IMPLEMENTAO:

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[] quando dizemos que os programas falharam, damos a impresso

Seguindo essa mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de

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Estilos de Implementao e Resultados de Polticas Pblicas...

por atores at ento ignorados nas avaliaes de polticas pblicas. De

IMPLEMENTAO DA LEGISLAO TRABALHISTA NO BRASIL:

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vitavelmente tm de: a) escolher que empresas ou setores vo enfocar e

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os fiscais no conseguiram promover muitas mudanas no modo como

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Nmero de Observaes e Indstria/Local

A interveno dos fiscais

LER, montadora Ford, Camaari (BA).

Telemarketing, Belo Horizonte (MG).

A interveno dos fiscais

Produo de carvo vegetal e reflorestamento, Camaari (BA).

3. Cumprimento sustentvel da lei:

A interveno dos fiscais

Produo de gros e sementes, Paracatu/Una (MG).

Carnaval (cordeiros), Salvador (BA).

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mento econmico. Isto , fazem com que as empresas cumpram a lei ao

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trabalhadores e 3.500 produtores rurais em 103 consrcios

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ESTILOS DE IMPLEMENTAO E RESULTADOS DE POLTICA

Na segunda etapa da anlise, a comparao entre os casos (cross-case)

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nas prticas pedaggicas (orientao, negociao, concesso de prazos

Assistncia Jurdica e/ou Tcnica

Fogos de artifcio (Santo Antnio do Monte SAM-MG); carnaval (cordeiros); consrcio de

Sisal; fogos de artifcio (Santo

LER na Ford em Camaari; fiscalizao rural na Bahia; cooperativas de informtica em Recife

Vazio (sem interveno)

Comparaes entre Casos

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intervenes na regio produtora de sisal no nordeste da Bahia e nas

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tos de produo, sem nenhum ganho aparente em termos de negcio,