Minera y desarrollo

local

Desafos y perspectivas
de desarrollo sostenible, equitativo y
socialmente inclusivo en zonas de
exploracin y explotacin minera
canadiense en el Per.

Un anlisis realizado por:

Emilie Lemieux
Junio 2010
1

NDICE

Introduccin

1.

Resea histrica del concepto Responsabilidad Social Empresarial

1.1 La Responsabilidad Social Empresarial en Amrica Latina

1.2 La Responsabilidad Social Empresarial en Per

Dilogo entre grupos de inters: antecedentes, logros, dificultades y

desafos

10

2.

3.

2.1 Antecedentes para el surgimiento del dilogo entre las diferentes

organizaciones

11

2.2 El Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible

Observacin y desarrollo de la reunin 27 abril 2010
Anlisis de la reunin

12

Los mecanismos de redistribucin de la riqueza minera en el Per

17

3.1 El canon minero

La gestin del canon minero: el caso de la zona de influencia de la
Compaa Minera Antamina
Para una gestin ms efectiva del canon minero

18

3.2 El aporte voluntario como mecanismo de la responsabilidad social

empresarial
22
El Aporte voluntario de las grandes empresas mineras: el caso de
Antamina y Barrick Gold
Las limitaciones de los mecanismos de RSE en el desarrollo local
sostenible

4.

3.3 Cmo trabajar el desarrollo local en zonas mineras?

28

El rechazo de la actividad minera en la Amazonia peruana

29

4.1 Ordenamiento territorial y conservacin ambiental: el caso de la

Compaa Minera Afrodita en la Cordillera del Cndor

30
2

4.2 Derecho a la consulta previa y trasparente, relaciones conflictivas y

malas prcticas: los difciles aprendizajes

32

4.3 De la protesta a la propuesta

33

La perspectiva de Canad en relacin con la Responsabilidad Social

Empresarial

35

5.1 Estrategia de responsabilidad social empresarial en Canad

35

5.2 Iniciativa en RSE de la Agencia Canadiense para el Desarrollo

Internacional en Per

37

6.

Conclusin y recomendaciones

38

7.

Referencias

42

Anexos 1
Mapa Administrativo del Per

46

Anexo 2
Mapa de los conflictos sociales en el Per

47

Anexo 3
Mapas de las concesiones mineras en la frontera de Amazonas

48

Anexo 4
Transferencias por canon minero 2000-2009

49

Anexo 5
Fotos

50

5.

Introduccion
Este documento de anlisis quiere contribuir a la reflexin sobre las problemticas
socio-polticas ligadas a la explotacin y la exploracin minera canadiense y sobre los
desafos enfrentados por los actores involucrados en iniciativas de desarrollo local en
las zonas mineras del Per. Con este trabajo de investigacin queremos, de igual
manera, evaluar las limitaciones de la responsabilidad social empresarial frente a los
desafos de un desarrollo local socialmente inclusivo, en respeto de los valores y
tradiciones locales en las zonas mineras.
Con ese propsito, se hizo, en una primera etapa, un estudio de la literatura sobre la
responsabilidad social empresarial (RSE) en general y sobre la interaccin entre la
sociedad peruana y la minera. En una segunda etapa, se realiz un estudio de campo
que consisti en una serie de entrevistas (estructuradas y semi-estructuradas, segn el
caso), con miembros de los grupos de inters que son el gobierno nacional Peruano, el
gobierno federal Canadiense, los gobiernos locales y regionales en Per, las industrias
mineras canadienses con actividades en Per, las comunidades locales o indgenas
peruanas, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG en Canad y en Per. Las
entrevistas se realizaron en Montreal y Ottawa en Canad. En el Peru, las entrevistas
se realizaron en Lima, en San Marcos y Huari en el departamento de Ancash, en Trujillo
y Quiruvilca en el departamento de La Libertad, en Chachapoya, Bagua Grande, Bagua
e Imacita en el departamento de Amazonas y en Jan en el departamento de
Cajamarca. En total, 37 personas han sido entrevistadas entre setiembre de 2009 y
mayo de 2010.
Este anlisis toma en cuenta el contexto global de la inversin minera extranjera en el
Per, el discurso de la responsabilidad social empresarial, los actores de la sociedad
civil, el dilogo entre los grupos de inters, los desafos del desarrollo local en zonas
mineras, el rechazo a la actividad minera en zonas con ecosistemas frgiles, y la
perspectiva canadiense frente a la RSE.
Este documento, adems de contribuir a la reflexin y a la sensibilizacin de la
poblacin canadiense y peruana a los retos que enfrentan los actores locales en zonas
mineras para impulsar un desarrollo inclusivo y sostenible, concluye con
recomendaciones para facilitar ese proceso y mejorar las polticas de responsabilidad
social empresarial de las mineras canadienses en Per.

Ese proyecto de investigacin ha sido posible gracias a la Fundacin Walter and

Duncan Gordon de Canad y su programa de becas Gordon Global. Tambin, se
realizo adentro de un contrato de trabajo voluntario con la ONG canadiense SUCO, en
colaboracin con la asociacin civil peruana sin fines de lucro CooperAccin.
Mis agradecimientos a la Fundacin Walter and Duncan Gordon, en particular a
Natasha Sawh por el apoyo y la orientacin; a todo el equipo de SUCO en Per y en
Canad, en particular a Michel Sanfaon por los contactos con personas claves y todo
el apoyo en general; y finalmente a todo el equipo de CooperAccin, y en particular a
Jos de Echave, por el recibimiento y la inmensa generosidad.

milie Lemieux
2009 Gordon Global Fellow
Cooprante SUCO 2010

1.

Resea histrica del concepto Responsabilidad Social Empresarial

El contexto neoliberal mundial que prevalece desde los aos 1980, y ms que todo
desde los aos 1990, ha fomentado la dominacin de un modelo de desarrollo basado
en la extraccin y en la comercializacin de los recursos naturales, con la
predominancia de la industria como motor del crecimiento econmico. La inversin
directa extranjera (IDE) se constituy a partir de la dcada de los noventa en la
estrategia de desarrollo privilegiada por las instituciones financieras internacionales
como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Las industrias
extractivas fueron percibidas entonces como espacios de lucha contra la pobreza y de
desarrollo sostenible1, lo que plante el debate sobre las condiciones en las cuales las
industrias extractivas pueden apoyar o no al desarrollo de una sociedad, sabiendo que
la explotacin de un recurso no-renovable entra en contradiccin con una lgica de
desarrollo sostenible.
En varios pases del hemisferio Sur, la economa nacional est basada en la
exportacin de materias primas. La expansin de la actividad extractiva, y sobre todo de
la actividad minera, ha generado el crecimiento de conflictos sociales en Amrica
Latina, y el Per es un ejemplo particularmente elocuente de esa constatacin. De los
260 conflictos sociales identificados actualmente en el pas, el 50% son conflictos socio
ambientales, de los cuales la mitad estn vinculados con la minera2. El crecimiento de
la minera ha generado una resistencia y una movilizacin ciudadana en contra del
dominio de los intereses extranjeros sobre los recursos naturales en el pas.
Los conflictos generados en zonas mineras, que muchas veces se ubican en zonas
alejadas y difcilmente accesibles, implican a poblaciones nativas que viven en situacin
de pobreza y de marginalizacin y suponen el enfrentamiento entre varios conceptos del
desarrollo. Estos conflictos se explican por varios motivos, entre los cuales
identificamos: la disputa por el control y el uso de los recursos naturales entre empresas
y comunidades nativas, el hecho de no respetarse el derecho al consentimiento previo,
libre e informado de las comunidades, una demanda social reivindicativa con respecto a
una reparticin equitativa de los ingresos econmicos generados por la mina y por una
mejor gestin de los efectos negativos que la actividad minera provoca sobre el
medioambiente y la salud pblica. Sabemos que la actividad minera est amenazada
por conflictos que surgen en su propia naturaleza e historia de dislocacin social y
contaminacin ambiental3.
Los costos sociales y ambientales, que provocan las actividades de las industrias
extractivas, han habilitado el surgimiento de iniciativas propias a la gestin empresarial;
es a partir de estas constataciones que las empresas implementaron el rea de
1

Laforce, 2006, p. 2.
Defensora del Pueblo del Per, 74e reporte de conflictos sociales, abril 2010.
3
EDC, 2008, p.17.
2

Responsabilidad Social Empresarial (RSE), o Corporate Social Responsibility (CSR)

como se le conoce en ingls. En los siguientes prrafos describiremos las
caractersticas de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) en Amrica latina y el
Per.
1.1

La Responsabilidad Social Empresarial en Amrica Latina

Amrica Latina es la regin en la cual la actividad minera crece a ritmo acelerado. El

Metals Economics Group (MEG) estima que para el cierre de 2010, Amrica Latina
registrar un incremento de inversiones en exploracin minera de alrededor del 30% y
40%. Desde la dcada de los 1990, las compaas del sector extractivo, y en especial
las del sector minero, han orientado sus operaciones a la regin latinoamericana; este
sbito inters en parte se debe a las polticas de promocin a la inversin privada4. En
1990, Amrica Latina reciba 12% de la inversin minera mundial. Ahora, de acuerdo
con el ltimo reporte del MEG, esta parte del hemisferio concentra alrededor del 26% de
las inversiones en exploracin de todo el mundo5. Del total invertido, cerca de US$
2.000 millones, el Per concentra un 25%, seguido de Mxico (20%), Chile (18%), Brasil
(12%) y Argentina (7%), entre otros6.
Los gobiernos de Amrica Latina experimentaron cambios dramticos en la economa
aplicando el modelo neoliberal de los noventa. Estos cambios incluyeron la reduccin
del papel del Estado en la economa, la privatizacin de infraestructuras, servicios
nacionales y empresas pblicas, la liberalizacin de los mercados internos y el recorte
de los presupuestos pblicos con el acuerdo del Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, estos
cambios tambin han incluido una reconfiguracin poltica en la relacin entre el Estado
y la sociedad7. En realidad, el contexto neoliberal mundial de los noventa provoco la
prdida progresiva del poder poltico de los Estados y un crecimiento palpable del poder
econmico de las empresas transnacionales, entre las cuales encontramos las
empresas extractivas.
Amrica Latina tuvo un pasado colonial comn de saqueo y exportacin de sus metales
preciosos. Despus de sus procesos de independencia, se sumergi en un esquema de
exportacin de materias primas y de importacin de bienes de capital, y esa
dependencia de productos externos contina hasta nuestros das8. Los costos sociales
y ambientales asociados a la extraccin de recursos naturales, como la profundizacin
de las desigualdades sociales, los abusos en los derechos humanos y la deterioracin
del medio ambiente, dieron paso al surgimiento de iniciativas con lgica de
autorregulacin de las mismas industrias, en ausencia de regulacin de los Estados. De
4

Oxfam Internacional, p.17.

Informe especial del Metals Economic Group, 2010, p.5.
6
Ibid, p.6.
7
Oxfam, p. 13.
8
Raufflet y Barrera, p. 9.
5

esta manera, las empresas han adoptado polticas, estndares y acciones de

responsabilidad social corporativa como una manera de incrementar su reputacin e
imagen.
El concepto de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) o Responsabilidad Social
Corporativa (RSC) evoluciona desde los ltimos treinta aos y lleva en s el
planteamiento de los desafos de la relacin entre la industria y la sociedad, adems de
la difcil conciliacin entre el bien comn y los intereses privados. Las polticas de RSE
son la principal respuesta que ha desarrollado el sector privado frente al incremento de
las exigencias sociales.
A pesar que los acadmicos, empresarios, polticos y representantes de asociaciones
civiles usan el trmino de la RSE, no existe consenso en relacin con su definicin y su
contenido, ni sobre cules deberan ser las formas, herramientas o prcticas
administrativas para su implementacin. Pero en trminos generales, se ha buscado
que el concepto y las herramientas tengan referencia a los diez Objetivos de Desarrollo
del Milenio de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), a la UN Global
Compact9, a las pautas y directrices de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE), y a las declaraciones, convenciones y recomendaciones
de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en un esfuerzo por construir un
modelo general universal de la RSE10.
La RSE est basada en un principio de autorregulacin. Es un mecanismo de carcter
voluntario, donde las empresas tienen el control y la direccin sobre su aporte y su
intervencin social y ambiental, sin monitoreo o evaluacin externa. Fundamentalmente,
nace del rechazo de la empresa privada a ser regulada por el Estado, queriendo
demostrar que no es necesario que el Estado intervenga en sus asuntos. Obviamente,
la RSE es una iniciativa positiva; eleva los estndares sociales y ambientales en que la
empresa tiene que responder. Pero tampoco la RSE es el nico mecanismo para
resolver los problemas de reparticin de la riqueza y de impulso del desarrollo, de
resolucin de conflictos entre las empresas y las comunidades locales, o de control
ambiental de las empresas extractivas. En realidad, las debilidades del sistema
capitalista estn en las races de muchos de los problemas que pretende solucionar la
RSE11, particularmente, la ausencia de un Estado y de una sociedad civil fuerte; esta
ltima organizada, y en capacidad de negociar beneficios compartidos con el sector
privado. En este sentido, por muy positiva que sea, la RSE no puede remplazar al
Estado como entidad que regula y que representa los intereses de un pas. La RSE
tampoco puede remplazar la regulacin pblica.

Una iniciativa de la ONU de carcter voluntario para las empresas, donde se expresan diez principios relacionados
con los derechos humanos, los derechos laborales, la proteccin del medio ambiente y la transparencia
(anticorrupcin).
10
Raufflet y Barrera, p.4.
11
Boon, 2009, p.2.

1.2

La Responsabilidad Social Empresarial en Per

El Per es un pas profundamente diferenciado por sus clases sociales, por sus
regiones, por su desarrollo econmico y por la distribucin de los ingresos. Segn el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, alrededor de la mitad de los 28
millones de personas que constituyen la poblacin del pas son pobres o
extremadamente pobres. La mayora de ellas son poblaciones autctonas que viven en
los Andes, en la regin Amaznica y en las zonas pobres de las principales ciudades
del pas. El crecimiento econmico sostenido de los cincos ltimos aos tuvo un xito
limitado en la reduccin de la pobreza y del desequilibrio entre ricos y pobres12.
Las reformas econmicas, que incluyen un proceso intensivo de privatizacin,
empezaron en 1992 en Per. En pocos aos, el pas, con el gobierno de Alberto
Fujimori, adopt uno de los procesos de liberalizacin ms rpidos y profundos de
Amrica latina, en donde alrededor de 100 empresas publicas fueron transferidas
principalmente a inversionistas extranjeros en una dcada13. Estas reformas polticas,
luego sostenidas por los gobiernos de Alejandro Toledo y de Alan Garca en su segundo
mandato, permitieron concentrar la inversin extranjera en el sector minero. Los
programas de ajuste estructural introducidos en Per llevaron una reestructuracin del
rol del Estado en la economa y una redefinicin de sus relaciones con la sociedad civil.
El Estado pas de operador a facilitador de la economa14, lo que debilit
considerablemente su papel de defensor de los intereses del pas. En este contexto, no
existen instrumentos polticos hasta ahora que permitan definir los parmetros de una
inversin extranjera y de analizar con rigor si un proyecto minero corresponde o no a los
intereses y a las necesidades de la poblacin y del pas en general.
Las empresas mineras empezaron a impulsar el discurso de la responsabilidad social
empresarial en Per a finales de la dcada de los noventa, con el fin de contrarrestar un
malestar evidente, provocado por las protestas de las comunidades frente a sus
acciones. Alrededor del mundo, al mismo tiempo, las industrias extractivas han sido
cuestionadas respeto al beneficio que brindan a los pases en los que operan, lo que
hizo surgir en la agenda internacional los planteamientos que buscan generar
mecanismos de mayor transparencia de las empresas extractivas15. Per fue invitado a
ser parte de la Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)16 en el ao 2004, en
razn de la importancia que tienen las industrias extractivas de minera y de
hidrocarburos en su PBI y exportaciones17. El Per es, hasta ahora, el primer pas de
12

EDC, 2008, p. 17.

De Echave et al., 2009, p. 292.
14
Laforce, 2006, p. 83.
15
Consiglieri y Gamonal, 2009, p.7.
16
The Extractive Industry Initiative (EITI) es una alianza estratgica entre gobiernos, empresas, grupos de la sociedad
civil y organismos internacionales que tienen como objetivo hacer transparente y conocido a todos los ciudadanos y
ciudadanas de un pas, tanto los pagos realizados por las industrias extractivas como los ingresos recibidos por el
Estado.
17
Publicado en el sitio web del Ministerio de Energas y Minas de Per:
www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/LIBROS/CONTRIBUCION2.pdf
13

Amrica del Sur a incorporarse a la iniciativa global de la EITI como pas candidato,
pero no ha logrado efectuar todos los pasos y requisitos que demanda el proceso de
implementacin de esta iniciativa para lograr el status de pas cumplidor. De los 30
pases que se integraron a la EITI como pases candidatos, solamente dos adoptaron el
status de pases cumplidores18, y al igual que para estos pases, se posterg el plazo
para que el Per pueda lograr todos los requisitos del proceso.
Los mecanismos voluntarios siguen siendo, hasta ahora, el eje central de la propuesta
de las empresas mineras con el respaldo de las autoridades. La lgica de la
responsabilidad social corporativa tiene como caracterstica central una perspectiva
vertical: viene desde la propia empresa y busca llegar a las comunidades para lograr la
aceptacin final a sus operaciones19. Estos mecanismos a veces tambin remplazan la
aplicacin de polticas pblicas. Un buen ejemplo que ilustra eso es la manera en que
se diseo el aporte voluntario de las grandes empresas mineras en Per. En los ltimos
aos, con la coyuntura excepcional de los precios internacionales, se discuti la
posibilidad de crear un impuesto a las sobre ganancias. Sin embargo, eso fue
remplazado por un esquema de aporte voluntario de las empresas, denominado
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo20. El tema de tributacin se transform
en un tema de autorregulacin donde las mismas empresas deciden si quieren aportar o
no. Por el carcter voluntario del aporte, el nmero de empresas que participan en el
programa es reducido. El hecho de que un tema de tributacin se transforme en un
tema de autorregulacin por presin de las empresas dice mucho sobre la asimetra de
poder entre actores y los juegos de cabildeo que presionan a los gobiernos. El resultado
es que las empresas mineras quedan bien, demostrando en su discurso que desarrollan
polticas de responsabilidad social empresarial con contribuciones adicionales, pero los
mecanismos voluntarios de las empresas terminan remplazando la puesta en marcha
de verdaderas polticas pblicas. La ausencia de polticas pblicas, a su vez, no permite
desarrollar una visin de desarrollo articulada y multiactores.
2.

Dilogo entre grupos de inters: antecedentes, logros, dificultades y

desafos

En este contexto de liberalizacin de la economa en el cual nuevos actores hacen

irrupcin, donde hay nuevas reglas de juego para el mercado y en el cual la presencia
del Estado es casi nula, las bases para que los diferentes grupos con diferentes
intereses creen espacios para dialogar estaban dadas. Enseguida, presentamos,
primeramente los antecedentes para el surgimiento del dilogo entre las diferentes
organizaciones que se relacionan con la actividad minera, la creacin del Grupo de
Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible, as que la observacin y el anlisis de una
reunin de este grupo.

18

Los nicos pases cumplidores son: Azerbaiyn y Liberia.

De Echave et al., 2009, p. 328.
20
Ibd., p. 372.
19

10

2.1.

Antecedentes para el surgimiento del dilogo entre las diferentes

organizaciones

Como se ha mencionado, a finales de los aos noventa, una nueva coyuntura social,
poltica y econmica estaba desarrollndose en el pas. Del rpido crecimiento de la
minera y de su influencia surga la necesidad de promover el uso sostenible de los
recursos naturales y la sociedad civil tuvo sinti la necesidad de organizarse mejor para
poder responder a esa nueva realidad. Al finalizar el gobierno autoritario de Fujimori,
empezaba la propuesta del dilogo, pero esta situacin coincida tambin con el
aumento de conflictos relacionados con la minera. La liberalizacin de la economa, con
evidente favoritismo a las compaas en general y, muy particularmente a las mineras,
dejaban sentir sus efectos.
En efecto, en la dcada de los noventa la inversin minera ha venido recortando los
derechos de las poblaciones lo que sin duda ha provocado importantes impactos
sociales y culturales. Adems, el marco legal muy desfavorable para las comunidades y
extremadamente favorable para las inversiones gener una situacin de asimetra que
continua hasta hoy. Este contexto social empuj la creacin de organizaciones y redes
de articulacin de los actores sociales en las zonas de influencia de la minera. Es en
este momento crucial que surge Cooperacin (1997), una asociacin civil sin fines de
lucro, con el fin de desarrollar estrategias de organizacin y de desarrollo de
capacidades en los actores locales que tienen relacin con la actividad minera, adems
de crear alianzas con organizaciones que trabajan el tema minero en el pas y en el
extranjero. En esa misma poca, varias organizaciones no gubernamentales como la
Asociacin Civil Labor, el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) y
CooperAccin apoyaron el proceso inicial de articulacin y la realizacin del primer
congreso de comunidades que dio lugar a la fundacin de la Confederacin Nacional de
Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI) 21. Desde su congreso
fundacional en el ao 1999, esta organizacin trat de buscar respuesta a las
demandas crecientes de las comunidades que se enfrentan a conflictos ambientales
principalmente nuevos, producidos por el ciclo de la expansin de la minera de los
noventa22. Sin embargo, CONACAMI, hasta hoy, presenta muchos vacos en su
propuesta y su discurso est cargado de una visin y una filosofa anti-Estado y en
contra de la actividad extractiva, con una lgica de rechazo y de lucha, pero sin mayor
formulacin de propuesta con escenarios alternativos de desarrollo.
Es tambin, precisamente, en ese escenario de multiplicacin de conflictos sociales en
zonas mineras que nace el Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible (GDMDS),
en el ao 2000. En ese momento se cont con la participacin de la Embajada de
Canad, con la Mesa Canadiense de dilogo, y diferentes organizaciones no
gubernamentales, entre las cuales estaban Asociacin Labor, CooperAccin, adems,
del CECI y SUCO de Canad. En esa poca alrededor del 70% de la inversin de
21
22

De Echave et al., 2009, p. 116

Ibd., p. 159

11

Canad en el Per se diriga a la minera, lo que explica la preocupacin de la

embajada acerca de la problemtica de los conflictos sociales generados por la
presencia de las minas extranjeras. La Embajada Canadiense luego se retir del
GDMDS, despus de haber provocado el descontento de las empresas mineras
canadienses por financiar al congreso de comunidades afectadas por la actividad
minera. Ahora est participando pero de manera espordica.
El Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible debera permitir el dilogo tripartito
entre los grupos de inters que son las empresas, los representantes del Estado y los
miembros de la sociedad civil a nivel nacional. Esa experiencia de dilogo, que tiene ya
diez aos de existencia, merece una atencin para observar la relacin entre los grupos
de inters y la capacidad de influencia del grupo hacia las esferas de decisiones en el
tema minero.
2.2

El Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible23

El Grupo de Dilogo Minero es un espacio de dilogo multiactores que rene

personalidades e instituciones pblicas y privadas como universidades, ONG,
consultoras, empresas mineras, gobiernos regionales y locales, organismos del Estado,
minera artesanal, comunidades, agencias de cooperacin y embajadas, organizaciones
sociales y gremios. Estos actores desarrollan, a travs del GDMDS, un espacio de
dilogo sobre las actividades mineras, el medio ambiente y el desarrollo sostenible,
apostando para el acercamiento entre las personas y el mejor entendimiento de sus
realidades, adems, de apoyar el desarrollo de capacidades para los procesos de
gestin concertada y de resolucin de conflictos24. Los miembros del GDMDS se
comprometen a promover iniciativas democrticas que respetan a los procesos de
debate y de consultacin sin el recurso a la violencia.
El Grupo de Dilogo Minero naci con la idea de reunir actores interesados en hablar de
temas en relacin con la minera en el pas, pero sin tener acta, y sin defender una
posicin nica. El grupo se diseo de manera a ser absolutamente informal, para dar
lugar a un debate donde uno puede decir abiertamente su pensamiento y tener el
derecho a equivocarse. La participacin en el grupo de dilogo se basa en los principios
siguientes: la escucha atenta, generosa y paciente; la tolerancia a las opiniones
distintas; el respeto por los dems, sin caer en los ataques personales; la igualdad en el
trato con todos; la empata para colocarse en el lugar del otro; la apertura al cambio y a
la posibilidad de estar equivocados; la colaboracin para la exploracin de las
coincidencias y trabajando juntos hacia el entendimiento mutuo; la buena fe;
presumiendo que mas all de las diferencias, todas las partes involucradas apuestan
por un dilogo genuino que construya confianza; la transparencia con la informacin y
comunicando sus intereses, motivaciones y necesidades; y la tica para desarrollar una
23

La informacin sobre el funcionamiento y la ideologa del Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible ha sido
recogida a travs de entrevistas con participantes del grupo.
24
Laforce, 2006, p. 128.

12

conducta coherente e ntegra basada en los principios de veracidad, honestidad y

responsabilidad. As, el objetivo central del GDMDS es de generar confianza.
Varios participantes coinciden en que el grupo no existe para tomar acuerdos; existe
para escucharse. El GDMDS no est promoviendo ser una organizacin de consensos,
y ni siquiera ser una organizacin. As, el grupo es un espacio en el cual nadie tiene
representacin o cargo especifico. Segn su coordinador, ese funcionamiento tiene un
costo favorable porque genera confianza, en especial para los empresarios que
aprecian trabajar en un espacio donde no tienen que comprometerse.
En sus inicios, el grupo tambin rechaz la idea de tener una agenda, que supondra
trabajar punto por punto, lucha por lucha. Los participantes quieren intercambiar
opiniones, hablar abiertamente, ser escuchados y apoyados en sus capacidades y en
sus conflictos. Entonces, el grupo apunt para este enfoque distinto. Lo fundamental no
es de buscar puntos de coincidencia sino es de hacer que el vnculo, la relacin, el
espacio relacional, est en operacin. Es decir, un enfoque en el cual lo importante no
es el acuerdo final sino la relacin que se establece en vnculos permanentes entre
actores. Se ha comprobado que de esa manera, los puntos de coincidencia van
naciendo. Entonces, la transformacin de conflictos es un cambio que se hace en el
espacio relacional. Partiendo del hecho de que no existe una sola verdad sino que todos
tienen su propia verdad, se produce un cambio de percepcin del otro.
En general para los participantes, el grupo ha permitido abrir las puertas para poder
expresar las quejas o las opiniones sobre la relacin entre las compaas mineras y la
poblacin. El grupo permite entender las percepciones que cada uno alimenta hacia el
otro, y as fomentar el respeto mutuo. El GDMDS es un espacio donde se puede
plantear no solo acusaciones sino tambin alternativas para poder solucionar los
problemas en un trabajo conjunto. Para los dirigentes o lderes sociales, el GDMDS
permite expresarse dentro de un clima de respeto. Lo primordial es que todos respetan
la opinin de los dems y a partir de eso se puede llegar a conclusiones que van a ser
satisfactorias, para la poblacin como para los empresarios. Los participantes coinciden
en que el GDMDS existe para el conocimiento del otro, para conocer otros puntos de
vista. El grupo es un entrenamiento de la promocin de una cultura de dilogo. Los
actores participan para escuchar y ser escuchado por el Estado, y tomar notas de la
visin de las ONG, de las empresas y de los lderes sociales. Ese intercambio, segn el
coordinador del GDMDS, es la base del desarrollo.
Esa manera de funcionar del GDMDS demuestra debilidades que han sido apuntadas
por algunos observadores, entre las cuales la aparente inutilidad del grupo. Se critic el
hecho de que hace ya diez aos que el grupo est dialogando, pero haciendo poco
concretamente. Por momentos, hay empresas que no mostraron mucho inters y
mandaban a gerentes menores, expresando que no iban a participar en lugares donde

13

solamente se dialoga, pero donde se toma decisiones25. Tambin, se observa que el

GDMDS no llega a influenciar ni a ser efectivo. Es un espacio de debate para observar
el contexto en el cual se desarrollan los conflictos mineros, la manera en que los actores
actan entre ellos, pero el grupo no es un espacio de toma de decisin. Encima, a pesar
de su importancia, el GDMDS no representa a todos los actores involucrados en el tema
minero. Hay empresas y ONG que no participan. Por ejemplo, CONACAMI, que a pesar
de su filosofa, es un organismo representativo de las comunidades, no participa.
Tambin, los actores del Estado han sido por momentos muy involucrados, pero no de
manera sostenida.
La pregunta clave es saber si la construccin de vnculos entre actores puede generar
un sistema de alternativas y aportar soluciones que permitan transformar el conflicto,
porque segn las informaciones recogidas, el grupo ha reaccionado ms bien a
situaciones especificas, como en el caso del conflicto en Bagua, construyendo la
unidad, pero no ha tenido una incidencia muy grande en la agenda poltica26. De
acuerdo con unos participantes, el objetivo del grupo justamente no es de tener
incidencia. Lo importante es de compartir informacin a travs de un conjunto de ideas,
y generar confianza. Entonces ese intento de acercamiento entre actores, que en
realidad no comparten los mismos intereses, no busca caminar hacia un objetivo
comn, lo que genera incertidumbre sobre la finalidad de esa generacin de confianza.
Segn el coordinador del grupo, se podr comprobar realmente la incidencia del
GDMDS en los prximos diez aos.
Observacin y desarrollo de la reunin del 27 de abril 2010
Para conocer mejor como funciona en la prctica este grupo de dilogo y como parte de
nuestro trabajo de investigacin asistimos en calidad de observadores a la reunin del
27 de abril 2010 del Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible. Ese da se
discuti el tema de los Estudios de impacto ambiental, audiencias y participacin
ciudadana. La reunin tuvo lugar en el hotel Boulevard, en la avenida Pardo de
Miraflores, en la ciudad de Lima.
En la reunin observada, confirmamos la popularidad del grupo; afirmamos esto debido
al nmero importante de personas - ms de 100 -, que asistieron a dicha reunin, de las
cuales casi el 50% eran mujeres. Varios representantes de empresas mineras estaban
presentes, pero la mayora de las personas provenan de ONG, asociaciones civiles,
consultoras y agencias de cooperacin. Algunas personas representaron a gobiernos
locales o regionales, y una sola persona represent al Estado.
La reunin se dividi en tres etapas. En primer lugar, los representantes de la sociedad
civil compartieron, de manera voluntaria, los informes de la situacin que estn viviendo
25

Informacin mencionada por el coordinador del GDMDS, Jos Luis Lpez.

Pero el GDMDS si incidi en algunos temas, como el del crecimiento del aporte del canon minero, o en la agenda
nacional del agua.
26

14

en la actualidad en su regin con procesos de dilogo con una mina, o formulando unas
quejas hacia unas minas. En segundo lugar, las personas invitadas expusieron sobre el
tema. Los invitados eran Clara Garca, asesora principal del Ministerio de Energa y
Minas (MEM); Gerardo Castillo de la Universidad Catlica del Per; Daro Zegarra de la
compaa minera Yanacocha; Julia Cuadros, de la ONG CooperAccin; y Humberto
Olaechea del Comit de lucha para el desarrollo de Arequipa y Red nacional de lderes
sociales.
En tercer lugar, empez el dilogo abierto con preguntas, comentarios y propuestas.
Ningn representante del sector minero o del gobierno central entr en el dilogo, o
tom la palabra. Varias preguntas se dirigan a la representante del MEM, que nunca las
contest. Se content de concluir manteniendo que la actividad minera puede generar
desarrollo inclusivo para todos.
Anlisis de la reunin
La reunin se desarroll en un ambiente muy cordial, respetuoso y amigable. Existi
mucho espacio para que la gente pueda expresarse, pero se observ muy poca
coordinacin entre las intervenciones. El grupo se caracteriza por tener ideas,
opiniones, informaciones, pero poco dilogo. Prueba de eso, es que el dilogo del
GDMDS quiere ser tripartita, entre los miembros de la sociedad civil, los representantes
del gobierno, y las empresas. Pero la mayora de los integrantes son de la sociedad
civil, y en esa ocasin, fueron los nicos a tomar la palabra durante los periodos
asignados para el dilogo. A pesar de eso, los empresarios parecan, en mayora, muy
interesados y atentos a las intervenciones de los integrantes de la sociedad civil y de los
invitados. Varios tomaban notas.
Las exposiciones de las personas invitadas fueron, en general, muy interesantes,
claramente divulgadas, y con muchos elementos claves relacionados al tema. Los
expositores Gerardo Castillo de la Universidad Catlica del Per y Julia Cuadros de
CooperAccin definieron la participacin ciudadana como un proceso continuo que debe
incluir un mecanismo de incorporacin de las opiniones para incidir en el proceso de
decisin. Recordaron que la poblacin no solamente tiene el derecho de ser informada,
sino tambin tiene el derecho de poder emitir opinin y quizs esa opinin influya en el
diseo de los proyectos mineros. De esa manera, la participacin ciudadana no puede
limitarse a aprobar lo que ya est decidido; tambin debe negociar los beneficios
mutuos que se van a lograr de la actividad minera. Entonces, de acuerdo con estos dos
expositores, la participacin ciudadana debera ser el proceso de imaginar un futuro
provechoso para los tres sectores: el Estado, las comunidades y las empresas privadas,
para la construccin de un proyecto en comn.
Gerardo Castillo apost para un mayor y mejor Estado, recordando que el concepto de
la RSE es insuficiente, porque no todo puede dejarse al libre albedro de la relacin
entre empresas y sociedad, sobre todo en un pas con fuertes desigualdades de
15

conocimientos y de condiciones sociales como el Per. Julia Cuadros opt por un

Estado que sea el lder y responsable del desarrollo local y regional, que reduzca las
asimetras entre la poblacin y la empresa y que recupere su legitimidad para ser
garante de los acuerdos alcanzados. Los expositores recalcaron que si bien el Estado
promueve la inversin privada, debe tambin ser promotor del desarrollo sostenible e
inclusivo. En la actualidad, el rol de promotor de la inversin del Ministerio de Energa y
Minas (MEM) pesa ms que su rol de defensor de derechos ambientales. As, el MEM
debera revisar esa posicin de ser al mismo tiempo promotor del desarrollo minero y
garante del cumplimiento de los estudios de impacto ambiental, porque esa posicin
desluce la percepcin de legitimidad del Estado.
Daro Zegarra, de la compaa minera Yanacocha, que fue el nico representante de
una empresa minera a tomar la palabra durante la reunin, expuso de manera enrgica
y sincera sobre la experiencia de participacin ciudadana vivida con el proyecto Conga
de Yanacocha en Cajamarca. Manifest que escuchar a la poblacin es un proceso
largo e intenso, donde se tiene que aceptar la queja, creando la confianza para la
construccin de una oportunidad comn.
La intervencin de la asesora principal del Ministerio de Energa y Minas, Clara Garca,
fue a su vez corta, leda, y muy protocolar. Reconoci que haba llegado el momento de
analizar las normas que regulan el proceso de participacin ciudadana en el subsector
minero, especialmente las referencias a las audiencias pblicas, talleres y otras formas
de participacin. Admiti que se deba revisar los procedimientos, inclusive durante la
etapa de exploracin, para legitimar la presencia de las empresas mineras y las
actividades que realicen. El Ministerio de Energa y Minas tuvo una participacin mnima
en esa reunin, a pesar de su rol central en la promocin de la inversin minera y la
evaluacin de los impactos ambientales de las minas en el Per. La representante del
MEM, Clara Garca, no particip en el dilogo y no contest a las preguntas de los
dems participantes.
Como se mencion anteriormente, el Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible
es un espacio muy rico en informacin y en conocimientos. Las personas participaron
con mucho respeto hacia las dems, sin encerrarse en los ataques personales, y
demostrando mucha capacidad de anlisis. Pero la representacin de cada sector es
muy desigual. Los integrantes de la sociedad civil participan con una presencia
desproporcionada en comparacin con los otros actores, principalmente los
representantes del gobierno. Eso resulta en un dilogo donde las diferentes
asociaciones y representantes de la sociedad civil intervienen con discursos similares,
en una convergencia de opiniones. El tema de la minera y del desarrollo es un tema de
preocupacin para las organizaciones de la sociedad civil y los integrantes de las
comunidades. Varias empresas mineras tambin presentan un inters por participar en
momentos oportunos, aunque no sea siempre de manera activa. Otro punto a
considerar es la actuacin de las autoridades del gobierno central, cuyo inters por
participar activamente y con buena fe en un dilogo abierto resulta cuestionable. Eso lo
16

podemos afirmar ya que la participacin de la asesora del MEM en la reunin del

GDMDS observada era mnima, sin interaccin con los dems participantes y sin
formulacin de propuestas claras. La ausencia del Estado en las iniciativas de
resolucin o de prevencin de conflictos mineros se refleja en el GDMDS.
En conclusin, realizar un dilogo tripartito donde los tres grupos de actores Estado,
empresas y sociedad civil tienen el mismo grado de participacin parece difcil, por no
decir imposible. El grado de compromiso de los actores del GDMDS es muy variable, lo
que compromete la capacidad de incidencia que sea realmente representativa de un
consenso entre los tres grupos de actores y de un compromiso compartido.
3.

Los mecanismos de redistribucin de la riqueza minera en el Per

En el Per un tema clave para el desarrollo nacional y local es el debate sobre los
mecanismos de redistribucin de la riqueza generada por la actividad extractiva. El
presente anlisis se interesa a la gestin local del canon minero, un mecanismo de
distribucin del impuesto a la renta que genera las empresas extractivas, y al
denominado aporte voluntario de algunas empresas mineras. Por ello, se us el caso
de la zona de influencia de la Compaa Minera Antamina en el departamento de
Ancash, y en un segundo tiempo, de la empresa canadiense Barrick Gold Corporation, y
con menos nfasis de la canadiense Pan American Silver, en el departamento de La
Libertad.
La Compaa Minera Antamina no solo es el proyecto minero ms grande en el Per, es
tambin la empresa que ha asumido con mayor decisin un discurso de responsabilidad
social como conducta corporativa27. Antamina se ha ganado la reputacin de una
empresa moderna, social y ecolgicamente responsable28. Desde el principio la
empresa expuso un discurso de responsabilidad social y de apertura al dilogo,
participando en la fundacin del Grupo de Dilogo Minero y Desarrollo Sostenible y
manteniendo una participacin activa en este grupo hasta la fecha.
La empresa Barrick Gold, con su proyecto productivo agrcola y ganadero Cuncashca
en la zona aledaa a la mina Pierina en Ancash, ha recibido el premio de Excelencia en
Responsabilidad Social y Corporativa, otorgado por la Asociacin de Exportadores y
Manufactureros de Canad y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.
Si bien estas empresas de explotacin minera tienen en general buena reputacin en
cuanto a sus lineamientos de responsabilidad social en el Per, este anlisis trat de
comprobar, en las zonas donde intervienen, las limitaciones existentes en la vinculacin
de la minera con el desarrollo local sostenible y las necesidades estructurales que se
imponen para apuntar a un desarrollo equitativo e inclusivo en zonas mineras.

27
28

De Echave et al., 2009, p. 99.

dem.

17

3.1

El canon minero

El canon minero es una compensacin econmica directa recibida en las regiones de

donde se extraen recursos no renovables como son los minerales. Bajo la legislacin
peruana actual, 50 por ciento de los impuestos sobre utilidades retenidos por el Estado
a las industrias extractivas debe ser transferido a las provincias, para ser utilizado en
gastos sociales, obras pblicas e infraestructuras29. Entonces, el canon minero
representa un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las empresas que extraen
minerales. No es un impuesto adicional, es un mecanismo bsicamente de distribucin
del impuesto que generan las empresas si es que tienen ganancias. De ese modo, el
canon minero es muy variable y depende mucho de la coyuntura econmica de los
minerales.
Durante la dcada de los 1990, y parte de la dcada de los 2000, no ha habido
transferencias muy importantes del canon minero a las regiones porque el Estado
peruano defini entonces una serie de beneficios tributarios muy favorable para las
empresas. A pesar que el boom minero tiene 20 aos en el pas, las transferencias va
canon se incrementaron de manera significativa solamente a partir del ao 2003-2004.
Segn el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el canon minero distribuido en Per
era de 16 millones de dlares en 2000, 66 millones de dlares en 2003, 400 millones de
dlares en 2006, 1236 millones de dlares en 2007, 1137 millones de dlares en 2008 y
906 millones de dlares en 200930. Entonces el instrumento canon no ha sido un
instrumento que haya acompaado el pas durante los ltimos 20 aos. Durante ms de
diez aos de explotacin, las regiones y los distritos no han recibido los recursos que
deberan haber recibido. Adems, 11 de las corporaciones ms grandes de Per,
incluyendo Xtrata de Suiza, la norteamericana Newmont Mining y la canadiense Barrick
Gold, pueden todava apelar a un beneficio tributario derogado y as dejar de pagar los
impuestos que le corresponden31.
De igual manera, el sistema del canon es desproporcionado. Aparte de la distancia del
distrito con el yacimiento mismo, la distribucin tambin depende de la zona territorial
en donde se encuentra el distrito, lo que desventaja a varios distritos o comunidades
que se encuentran muy cerca fsicamente de la mina, pero que no estn considerados
como siendo parte de la zona de influencia de la mina. Entonces, existen distritos que
reciben muchsimo dinero, hasta no poder gastarlo todo, lo que genera tambin varios
problemas de gestin, al lado de otros distritos que se quedan extremamente pobres.
Por esa razn, algunas personas entrevistadas manifestaron que el canon tendra que
reformularse y ser diseado de manera ms equitativa. Pero esa reformulacin no es
sencilla, porque quitando dinero a los distritos que reciben ms, se generara
descontento que podra desembocar en conflictos importantes.
29

Chacn Pagan, Canon minero, conflictos sociales y pobreza en Ancash, Lima, 24 de enero 2010.
Ver el sitio web del Ministerio de Economa y Finanzas:
http://ofi.mef.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx
31
Salazar, Las compaas mineras estn haciendo fortunas libres de impuestos, 8 de febrero de 2010.
30

18

 La gestin del canon minero: el caso de la zona de influencia de la

Compaa Minera Antamina
El departamento de Ancash recibe los mayores fondos del canon minero. De acuerdo
con el MEF, el gobierno provincial recibi 390 millones de dlares en 2007, el ao
siguiente 338 millones y en 2009, 228 millones. La Compaa Minera Antamina una
asociacin de empresas entre la compaa minera anglo-suiza Xstrata, la canadiense
Teck Cominco Limited, la inglesa BHP Billiton y la japonesa Mitsubishi Corporation
genera una gran parte del canon minero de la regin de Ancash. Establecida desde
1996 en el noroeste andino del departamento, el economista Humberto Campodnico
estima que la compaa, que opera la mayor mina combinada de cobre y zinc del
mundo, obtuvo ganancias de ms de seis mil millones de dlares en el perodo 2006200932.
A pesar de sus ingresos importantes a travs del canon minero, Ancash mantiene un
nivel de pobreza de 42%. La provincia de Huari, donde est ubicada la Compaa
Minera Antamina, es la ms favorecida econmicamente por el canon minero, pero al
mismo tiempo, es una de las zonas ms pobres de Ancash. En esa zona alto andina,
ubicada en el Callejn de Conchucos, las principales fuentes de alimentos y de ingresos
econmicos de la poblacin provienen de la agricultura, con los cultivos de papas
principalmente, y la ganadera. Por ejemplo, el distrito de San Marcos, siendo el distrito
que tiene ms ingresos por canon, tiene una tasa de desnutricin de 45%. Una razn
para explicar esta incongruencia entre el dinero que se recibe y los gastos realizados
reside en el hecho que las gestiones distritales no han tenido la preparacin adecuada
ni la capacidad para hacer una gestin efectiva de estos ingresos. El caso de la regin
de Ancash no es particular, otras regiones en el Per, que manejan importantes
recursos econmicos gracias al canon minero, tampoco han demostrado tener la
capacidad ni los conceptos claros de desarrollo ni la orientacin para asegurar un
desarrollo sostenible y armonioso de sus poblaciones.
Los distritos de Huari y de San Marcos, ubicados en la provincia de Huari, experimentan
actualmente la transformacin en los modos de vida de su poblacin y eso debido a las
importantes sumas de dinero que han recibido. En los dos distritos, el canon minero ha
entrado con fuerza a partir de 2006. El distrito de Huari recibi 90 millones de nuevos
soles entre 2006 y 2009 (aproximadamente US$ 32 millones), cuando anteriormente, el
presupuesto de la municipalidad era entre 2 y 3 millones de nuevos soles anuales33
(entre US$ 700 000 y US$ 1 milln). San Marcos ha recibido ms de 500 millones de
nuevos soles por el mismo periodo (aproximadamente US$ 180 millones). La gestin
municipal reconoce que no estaba preparada para hacer una gestin de esa magnitud y
que manejar adecuadamente el dinero municipal era agotador y estresante. En San
Marcos particularmente, siendo el distrito con influencia directa de Antamina, la
poblacin tiene muchas expectativas en la creacin de empleos. Un miembro del
32
33

Campodnico, El faenn de Antamina, 15 de enero de 2010.

Informacin obtenida en los municipios de Huari y San Marcos.

19

personal de la municipalidad expresaba que el poblador de San Marcos antes se

dedicaba a una agricultura de autoconsumo, mientras que ahora ha pasado a ser un
simple poblador consumista. La gente no ha sido preparada previamente al impacto de
la presencia de la mina, y ahora el dinero fluye y se gasta rpidamente. Tambin se
observa que con la fuerte entrada del canon, los gobiernos locales han descuidado su
papel de brindar servicios pblicos a la poblacin y se han transformado en facilitadores
de obras.
Tanto en Huari como en San Marcos, el gasto predominante que se realiza con el
dinero del canon minero es en infraestructuras. Las municipalidades reconocen que los
proyectos sociales y econmicos tienen mayor impacto a medio y largo plazo. Pero los
gastos del canon son influenciados por la parte poltica. Las autoridades quieren que las
inversiones se vean. Adems, gran parte de la poblacin exige obras, a travs del
presupuesto participativo, un instrumento legal del Estado peruano con el cual se decide
cmo se va a gastar el presupuesto anual mediante un proceso de consulta con
representantes de cada sector de la sociedad civil. Mientras no exista una sociedad civil
fuerte, las decisiones son precarias, orientadas a la ejecucin de proyectos a corto
plazo. En las comunidades y los centros poblados, se observa la pavimentacin de las
calles, de las plazas centrales y la construccin de obras y adornos de concreto ya que
estos son los pedidos de la poblacin. La visin del desarrollo es a muy corto plazo, con
proyectos que generan empleos temporales. Otros gastos son tambin muy
cuestionables, como por ejemplo, el coliseo de gallos que cost 2 millones de nuevos
soles (aproximadamente US$ 700 000) en el distrito de Huari.
Con el ingreso masivo de dinero a los municipios, se genera el paternalismo. La gente
se ha acostumbrado a trabajar en proyectos de la municipalidad para ganar dinero,
descuidando a su cultura y a sus animales. En el distrito de San Marcos, la
municipalidad ha generado varios tipos de empleos, pagando sueldos muy elevados.
Por ejemplo, se aprobaron unos proyectos donde las madres podan trabajar por cerca
de 1200 nuevos soles (aproximadamente US$ 430) por mes. Pero cuando se generaron
estos trabajos, no hubo ninguna coordinacin con el Ministerio de Salud o con
instituciones que trabajan en el tema de salud preventiva. Las madres, por trabajar,
dejaban sus hijos menores al cuidado de personas que no tienen la suficiente madurez
para asumir ese cargo, por ejemplo, a la hermanita en la casa. Un poblador de San
Marcos manifestaba que con la presencia de la mina, lo nico importante para las
personas es ganar dinero. La mayora de la poblacin trabaja en proyectos de obras de
construccin, y esta dinmica hace que al iniciar muy temprano sus labores se vean
obligados a mandar a sus hijos ms temprano a la escuela. Muchas veces, eso se
repercute en el hecho que los nios no han tomado desayuno y no tendrn almuerzo a
su regreso. Esta manera de crear puestos de trabajo; es decir, sin planificacin ni
concertacin, ha generado problemas sociales, lo que se asocia tambin al aumento de
una poblacin infantil con desnutricin y el abandono del cultivo de las tierras en las
comunidades. A pesar que la poblacin recibe actualmente ms ingresos econmicos,
stos se suelen gastar en bienes de consumo, por ejemplo en la compra de telfonos
20

celulares o televisores con cable, y no vemos que la calidad de vida se haya elevado,
por ejemplo, con una mejor calidad de la educacin o una mejor atencin mdica en la
regin.
El canon minero tambin genera muchas expectativas por parte de la poblacin y
crticas hacia el gobierno local por no cumplir con las obras previstas. Muchas veces,
cuando se prepara el presupuesto participativo, la municipalidad no tiene claro cunto
dinero va a disponer, y entonces hace estimaciones. En los tres prximos aos, Ancash
dejar de recibir 135 millones de dlares en impuestos por concepto del canon minero
que Antamina no pagar, porque el gobierno de Alan Garca aprob un plan de
expansin para Antamina que le permitir reinvertir 900 millones de dlares de
ganancias libres de impuestos bajo un contrato de estabilidad legal34. El hecho de que
el canon va a bajar de manera significativa en la regin genera descontento porque los
gobiernos locales no van a recibir lo que se haba proyectado, y entonces no podrn
cumplir con lo previsto. Adems, como el canon va a ser menos, los ingresos de la
poblacin van a bajar, y el nivel de vida va a retroceder en la regin. Pero, a pesar de
todo, la municipalidad de Huari opina que esta situacin tiene su lado positivo; as la
poblacin y las autoridades se dan cuenta de sus debilidades. Los distritos que reciben
el canon minero estn en un proceso de aprendizaje; las autoridades y la poblacin han
aprendido a trabajar juntos. Con la experiencia, se va formando el pensamiento sobre el
modo de desarrollo que se quiere implementar.
Para una gestin ms efectiva del canon minero
Todos los entrevistados coinciden en que la entrada de dinero por el canon minero es
positiva; es una oportunidad para regiones alejadas de tener su propio proceso de
desarrollo. Se camina hacia la sostenibilidad pero la falta de preparacin para gestionar
importantes sumas de dinero es el principal freno a un desarrollo sostenible. Se debe
aprovechar de los errores para mejorar.
En el Per, en las zonas de influencia minera, la diversificacin de las actividades
econmicas es un componente esencial del desarrollo sostenible. Desde que el canon
minero ha entrado con fuerza en la provincia de Huari, ms del 80% de los ingresos de
las municipalidades ha sido gastado en infraestructuras, en una lgica de corto plazo.
En San Marcos, se reconoce que los gastos de la municipalidad han sido
desordenados, y que se necesita un horizonte compartido con la poblacin para ordenar
los procesos de desarrollo. El trabajo tiene que ser coordinado con los actores locales,
porque muchas veces, se ha trabajado de manera improvisada, lo que ha generado
nuevos problemas sociales. La experiencia de los ltimos aos ha demostrado que con
los diferentes mecanismos de regalas como el canon minero, es necesario trabajar
juntos con los actores sociales del entorno.

34

Salazar, Ibd.

21

El desarrollo de una visin a largo plazo es un reto en s, en una sociedad que espera
cambios rpidos y concretos. La municipalidad de Huari reconoce que se debe
recuperar las actividades productivas tradicionales de la poblacin. Es necesario
orientar los gastos de la municipalidad hacia objetivos a mediano y largo plazo para
tener una incidencia positiva en la calidad de vida y el desarrollo socio-econmico de las
poblaciones. Hasta ahora, los gobiernos locales estn sembrando concreto. Si las
autoridades y la poblacin estuviesen mejor sensibilizadas, con toda seguridad podrn
plantear una planificacin poltica y una visin comn del desarrollo a largo plazo. El
desarrollo local debe apuntar hacia una valorizacin del modo de vida rural como
alternativa econmica viable y con respeto a las tradiciones locales. En este sentido, es
necesario reforzar las capacidades de actuar de la poblacin, mejorar la produccin
local y as evitar el abandono de las tierras y con ello frenar el crecimiento de la pobreza
en las ciudades.
La poblacin debe tomar bajo su responsabilidad su propio desarrollo. Las experiencias
de emprendimiento de la poblacin campesina en Huari han demostrado que se poda
mejorar la produccin y la crianza familiar con estndares de calidad. Estas
experiencias han demostrado tambin que si se valoriza el trabajo de campo, las
personas se sienten orgullosas de ser campesinas, y se dan cuenta que pueden vivir
bien, mejorando su condicin de vida y sus ingresos como productor ganadero, sin
tener la necesidad de buscar otros ingresos. El hecho que los comuneros tomen
acciones concretas como preparar un queso de calidad o criar sus truchas desarrolla en
ellos una conciencia de que su trabajo tiene un impacto positivo en sus ingresos
econmicos y en el mejoramiento de la alimentacin de de su familia. En la actualidad,
la participacin en los proyectos productivos es lenta porque los jvenes tienen como
aspiracin mxima trabajar en la mina. Por esa razn, es importante diversificar las
inversiones y valorar otros modos de desarrollo. El mayor reto de las municipalidades es
conseguir que la poblacin realmente se identifique y sea capaz de empoderarse de su
proceso de desarrollo.
3.2

El aporte voluntario como mecanismo de Responsabilidad Social

Empresarial

Como se mencion anteriormente, la creacin de un impuesto a las sobre ganancias de

las empresas mineras en el Per fue remplazado por un esquema de aporte voluntario.
A partir de la dcada de los 2000, las empresas empezaron a ganar sumas exorbitantes
de dinero y eso como consecuencia de los altos precios internacionales. En una nueva
coyuntura extraordinaria, donde las ganancias de las empresas mineras que operan en
Per alcanzaban cifras siderales, era legtimo que el pas tambin se beneficie a travs
de un impuesto a las sobre ganancias mineras. Sin embargo, por decisin
gubernamental, este impuesto se reemplaz por un aporte voluntario, y con esto se
regres nuevamente al tema de los mecanismos voluntarios y de autorregulacin de la
responsabilidad social empresarial. Cabe sealar, que estos aportes, como su nombre

22

lo indica, son voluntarios, y son manejados por la propia empresa en funcin a sus
propios intereses y el Estado no tiene ningn control sobre estos.
Entonces el aporte voluntario nace como respuesta a la convocatoria lanzada por el
gobierno peruano desde el Programa minero de solidaridad con el pueblo (PMSP). En
diciembre de 2006, el gobierno del Per y el sector minero acordaron establecer un
programa general de aportes voluntarios. As, las compaas decidieron aportar entre
el 1% y el 3.75% de sus utilidades despus de impuestos a asociaciones o fideicomisos
independientes especialmente creados para este propsito, los mismos que deban
operar bajo el control de cada compaa en particular. Estos aportes estn sujetos a la
evolucin del precio de los minerales y sus niveles dependen de las ganancias
percibidas por la empresa durante el ao en curso.
Por el carcter voluntario del aporte, solamente, son 39 empresas mineras que han
suscrito los Convenios del PMSP con el Estado Peruano35. Los recursos manejados en
los aportes voluntarios son entonces bastante reducidos, alcanzando alrededor de 160
millones de dlares por ao a nivel nacional. Se ha calculado que si el Estado hubiese
colocado un impuesto a las sobre ganancias como se pretenda hacer con el Proyecto
de Ley 074/2006-CR en el Congreso de la Repblica, hubiera recuperado por lo menos
cuatro a cinco veces ms dinero de lo que se maneja en los aportes voluntarios36.
Entonces, el esquema del aporte voluntario retoma la perspectiva vertical de la RSE.
Los recursos son manejados por las empresas que controlan cunto y cundo aportan a
la poblacin, segn sus propias metas y necesidades de desempeo social. En este
sentido, habra que preguntarse a quin benefician ms dichos aportes.
El Aporte voluntario de las grandes empresas mineras: el caso de
Antamina y Barrick Gold
Antamina fue una de las compaas que lider las negociaciones para el
establecimiento de los aportes voluntarios y fue la primera mina en firmar un convenio
individual con el gobierno peruano, comprometindose a aportar el 3.75% de sus
utilidades despus de impuestos. En 2007, la Compaa Minera Antamina cre el Fondo
Minero Antamina (FMA). Desde el primer momento, la empresa anunci que todos los
proyectos que lograra ejecutar contribuiran a alcanzar los objetivos de desarrollo del
milenio que la ONU plantea. El FMA tiene un ciclo de vida de 5 aos si los precios se
mantienen por encima del valor de referencia estipulado en el contrato de la compaa
con el Gobierno37.
El Fondo Minero Antamina (FMA) se form con los aportes voluntarios que la Compaa
Minera Antamina decidi entregar para ser invertidos en proyectos sociales. Entre 2007
35

Programa minero de solidaridad con el pueblo, Informe no 17, enero de 2010, p. 3.

Aste, Per: expansin minera y desarrollo sostenible, 2007, p. 27.
37
Ver el sitio web de la Compaa Minera Antamina: www.fondomineroantamina.org
36

23

y 2009, el fondo minero ha manejado un presupuesto que oscil entre 40 y 60 millones

de dlares por ao. Mediante el FMA, la empresa minera pretende contribuir con el
desarrollo sostenible de la regin Ancash mediante un enfoque consensuado que
involucra la participacin de los grupos de inters claves, fortaleciendo al mismo tiempo
las relaciones con el Estado y las organizaciones comunitarias representativas38.
La compaa minera canadiense Barrick Gold tambin trabaja con sus propios aportes
voluntarios en los departamentos de Ancash y La Libertad, donde tiene sus actividades
de extraccin de oro a tajo abierto. El proyecto Lagunas Norte de Barrick se ubica sobre
los 4 200 m.s.n.m. a proximidad del distrito de Quiruvilca en la provincia de Santiago de
Chucos, regin de La Libertad. El proyecto se inici en julio 2005 con una inversin de
323 millones de dlares. El responsable de los recursos humanos del proyecto Lagunas
Norte opina que la minera tiene que ver directamente con el desarrollo. En ese sentido,
Barrick Gold quiere participar en el mejoramiento del desarrollo econmico y social de la
zona, con una perspectiva sostenible.
En esa misma zona, la compaa minera canadiense Pan American Silver tambin
explota una mina subterrnea de plata, con una participacin mnima en el canon
minero de la regin y escasos aportes voluntarios. No ha sido posible entrevistarse con
el responsable de las relaciones comunitarias de esta empresa.
Los aportes voluntarios incluyen inversiones en nutricin, salud, educacin, proyectos
productivos, infraestructuras y fortalecimiento de capacidades. Las empresas deben,
segn el convenio firmado con el Estado peruano, invertir no menos del 30% de los
fondos locales y regionales en nutricin, educacin y salud39. Las empresas siguen
invirtiendo mayormente en infraestructuras a travs de sus fondos mineros. Tambin, en
algunos casos, los aportes voluntarios se realizan a travs de donaciones filantrpicas,
con la entrega de accesorios de salud, la donacin de computadoras y de libros a
instituciones educativas, o la instalacin de riegos tecnificados en las comunidades.
Para la realizacin de proyectos sociales, las empresas contratan a personal calificado
en el rea de relaciones comunitarias. En el tema de salud, nutricin y/o educacin,
empresas como Antamina y Barrick Gold establecen alianzas estratgicas con las ONG
y otras organizaciones que tienen experiencia en la implementacin de proyectos
sociales. Antamina trabaja con ADRA y Critas mientras Barrick, con el proyecto
Lagunas Norte, trabaja con World Vision la ejecucin de proyectos respectivos en temas
de nutricin infantil y salud preventiva, con el objetivo de disminuir la desnutricin
crnica y la anemia en los nios. Cabe mencionar que en Quiruvilca, Pan American
Silver trabaja el mismo tema con Critas, sin que se haga coordinaciones con el trabajo
que realiza Barrick con World Vision.

38
39

Ver el sitio web de la Compaa Minera Antamina: www.fondomineroantamina.org

Programa minero de solidaridad con el pueblo, Informe no 17, enero de 2010, p. 12.

24

En el Per, ese tipo de alianza entre organizaciones no gubernamentales y empresa

minera es nueva y compleja. Las empresas mineras suelen ser exigentes en cuanto a
los resultados, y como no tienen experiencia en la realizacin de proyectos a carcter
social, en los cuales los cambios de comportamientos son generalmente visibles a largo
plazo, pretenden ver cambios rpidamente lo que es contraproducente. De igual
manera, el trabajo se hace de manera muy vertical: la empresa, que pretende fortalecer
las organizaciones comunitarias y las relaciones con el Estado, en realidad trabaja de
manera aislada y sin consultar a las otras organizaciones. Las compaas ni siquiera
toman en consideracin a los organismos del Estado como actores protagnicos en el
desarrollo del pas; suelen contratar a instituciones externas que fundan su trabajo en
un enfoque basado en los resultados.
Los responsables de las relaciones comunitarias de Antamina admiten que en el
proyecto de reduccin de la desnutricin crnica infantil Ally Micuy, el Ministerio de la
Salud (MINSA) y el Ministerio de la Mujer y del Desarrollo no estn involucrados.
Entonces, la preocupacin reside en dos constataciones fundamentales; por un lado,
estos proyectos tienen una duracin limitada y, por el otro, el personal de los
establecimientos de salud no estn actuando como lderes en estos temas sensibles
para la poblacin, pues todo el trabajo de formacin y supervisin est a cargo del
personal de la compaa o de la ONG y ms no del personal del MINSA encargado del
programa de promocin de la salud (PROM). Sin poner en duda los buenos resultados
que se puedan obtener de estos proyectos, la falta de protagonismo de los
establecimientos de salud arroja una duda sobre la sostenibilidad de stos a mediano o
largo plazo. Fuerza es de constatar que con los aportes voluntarios en tema de salud,
las compaas mineras estn asumiendo un rol que le corresponde estrictamente a los
establecimientos de salud y ese es el de gestionar el programa de promocin de la
salud y reforzar el Sistema de Vigilancia Comunal, despojando de esta manera a los
centros de salud de las funciones que por mandato de ley les corresponde.
Adems, en mayo 2010, Antamina incorpor el componente de alfabetizacin en el
proyecto Ally Micuy, con capacitaciones a las madres en lectura, escritura y operaciones
matemticas bsicas, a cargo de las ONG ADRA y Critas. Con ese nuevo
componente, se asume, adems, el rol que le corresponde estrictamente al Ministerio
de Educacin (MINEDU) en el tema de educacin alternativa para adultos, despojando
as a los centros educativos del liderazgo que les corresponde en este asunto.
Desde el punto de vista de la misma mina, el Estado debe complementar el trabajo
realizado con el aporte voluntario para llevarlo a la sostenibilidad y retomar las
experiencias para convertirlas en polticas nacionales. La empresa apunta sus
iniciativas de desarrollo directamente en las personas mismas porque considera que las
iniciativas de desarrollo directamente en las personas mismas porque considera que
instituciones pblicas y estatales son frgiles. Los responsables de relaciones
comunitarias admiten que sus polticas de RSE incluyen a la incorporacin de actores
locales en los proyectos sociales, pero opinan que muchas veces, estas instituciones no
25

representan a la poblacin. Estas personas manifiestan que el trabajo con pequeos

grupos de poblacin ha sido positivo, pero que la coordinacin con autoridades e
instituciones locales ha sido poca productiva e ineficiente. Esta situacin nos ratifica en
el hecho que el trabajo de desarrollo es de acompaamiento, donde la empresa no
debera liderar los procesos pero reducir su rol en acompaar los actores locales en el
reforzamiento de sus capacidades, para el beneficio de la poblacin. Si se trata de
buscar resultados perennes, el trabajo de formacin y de sensibilizacin tendra que
pasar necesariamente por los responsables de los organismos pblicos y/o las altas
autoridades, sino el ansiado desarrollo podra tardar en concretizarse. Sin embargo, es
necesario recordar que les corresponde a las autoridades nacionales competentes
buscar las alternativas para alcanzar ese desarrollo.
Iniciativas de las empresas mineras para trabajar el reforzamiento de capacidad de
gestin de las municipalidades apuntan definitivamente ms al desarrollo integral de
una visin al futuro. Barrick Gold trabaja con la Universidad ESAN (Escuela de
Administracin de Negocio para Graduados) el fortalecimiento de las capacidades del
personal del municipio para generar una mejor planificacin de los gastos del municipio
de Quiruvilca. Aun eso, la relacin entre el municipio y la empresa minera todava no es
muy estrecha, y la coordinacin es mnima. No hay mayor articulacin entre los actores
sociales y polticos del distrito para el desarrollo local. Se observa un crecimiento
desordenado de la ciudad de Quiruvilca, sin planificacin urbana y con carencia de
servicios bsicos. La poblacin se ha instalado poco a poco en la localidad con el
trabajo provedo por la mina subterrnea que ocupa actualmente Pan American Silver,
pero esta zona es muy inhospital para vivir, con bastante desafos en el desarrollo
urbano y la distribucin de servicios bsicos.
En la regin de Quiruvilca tambin la empresa Barrick Gold financia un proyecto piloto
en RSE de reforestacin hospedado por la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (ACDI), realizado por la ONG canadiense Socodevi, en colaboracin con
una ONG nacional que trabaja en la regin de Cajamarca, ADEFOR40. Ese proyecto
parece contestar ms a las necesidades de desempeo social de la misma empresa,
adems de la necesidad de realizar proyectos en RSE de la embajada canadiense, que
a las necesidades de la misma poblacin. Se implement el proyecto de manera muy
vertical, partiendo del inters de la mina para hacer reforestacin, y de la necesidad de
la ACDI para trabajar en RSE y evidenciar las buenas acciones de las mineras
canadienses. La concertacin con actores locales es inexistente, y el proyecto est
liderado nicamente por actores externos. Otra vez, sin poner en duda los buenos
resultados que se puedan obtener de este proyecto, la falta de protagonismo de los
actores locales proyecta una duda sobre la apropiacin del desarrollo por la misma
poblacin y autoridades locales, y entonces, sobre su sostenibilidad en el tiempo.

40

Ver el sitio web de Socodevi : http://www.socodevi.org/fr/projets/_detail_projet.php?pk_projet=144&continent=1

26

 Las limitaciones de los mecanismos de RSE en el desarrollo local

sostenible
La empresa minera puede apoyar al desarrollo pero no debera ser la entidad que hace
desarrollo. Tampoco puede remplazar a los rganos pblicos y a las autoridades
polticas en el papel que les corresponde. El papel de la minera es la creacin de la
riqueza. Si la responsabilidad social empresarial quiere actuar de manera sostenible en
la reparticin de esa riqueza para el beneficio comn, la empresa debe trabajar de
manera coordinada y concertada con los actores locales. Las prcticas de RSE de las
empresas mineras estn orientadas hacia la obtencin de una licencia social para poder
operar, lo que limita su capacidad de incidencia en el desarrollo local sostenible.
Asimismo, para tener un impacto a nivel del desarrollo, los proyectos deberan ser
diseados partiendo de la base, de las necesidades y las prioridades de las personas
ms vulnerables, lo que cambiara el proceso de la RSE41. Los aportes voluntarios de la
mina deberan ser canalizados a travs de un plan de desarrollo local donde las
instituciones competentes tendran el protagonismo que les corresponde en la
realizacin del trabajo. La empresa debe acomodarse a la realidad de la regin donde
est presente, como un actor que se inserta a la dinmica local y sin buscar una
relacin de control con su entorno. Tambin la empresa tiene lmite en lo que puede
trabajar en tema de desarrollo. No puede pretender ser la solucin a todos los
problemas sociales y econmicos de la regin. La tendencia actual es de querer sacar
los mximos resultados en todos los temas, sin mucha coordinacin con los gobiernos
regionales y locales para definir los temas en los cuales tienen competencia y facultad
para incidir y hacer una diferencia.
El reto que enfrentan las empresas mineras en general es de cambiar la lgica de
satisfacer a necesidades puntuales y ordenar su discurso en relacin con la
responsabilidad social empresarial. La filantropa todava es parte importante de los
aportes voluntarios, mientras las grandes empresas pretenden apuntar hacia un
desarrollo sostenible. Se reconoce que varias reuniones con comunidades han servido
para negociar apoyos en eventos puntuales, como las fiestas comunales. Adems,
mientras las empresas aseguran que la RSE se relaciona a temas de salud, educacin
y nutricin, apenas cumplen con el mnimo de 30% asignados a estos temas, como lo
exige el convenio firmado con el Estado Peruano. Las empresas siguen invirtiendo
mayormente en infraestructuras a travs de sus fondos mineros, sabiendo que las obras
no aseguran necesariamente el desarrollo sostenible.
De otro lado, la percepcin de la poblacin en general frente a los mecanismos de
responsabilidad social empresarial como es el aporte voluntario debe ser realista, y las
expectativas deben adecuarse. Hay que fortalecer las capacidades para que la
poblacin misma est en poder de decidir su propio desarrollo, y as pueda incidir en los
temas y la manera en que se gestiona los fondos. La poblacin no debe nicamente ser
41

Boon, 2009, p. 25.

27

beneficiaria de las iniciativas de desarrollo, debe esencialmente participar en ellas para

poder alcanzar la apropiacin de los procesos y una visin compartida de desarrollo a
largo plazo.
3.3

Cmo trabajar el desarrollo local en zonas mineras?

En el Per, el debate sobre la distribucin de la riqueza minera en los ltimos aos se

ha concentrado en el tema de la distribucin de la renta, pero el debate todava debe
ampliarse sobre la manera como se gasta el dinero distribuido a las regiones y
localidades afectadas por la minera, y en el pas en general. La vinculacin de la
minera con el desarrollo local no es un tema sencillo, pero las experiencias y los
aprendizajes de los ltimos aos deben ser canalizados para favorecer un desarrollo
que nace en las necesidades y los intereses locales, con una fuerte participacin
ciudadana y liderazgo de los actores locales.
De igual manera, las experiencias de las ONG deben llegar a ampliarse y articularse
porque muchas veces, stas realizan proyectos bastantes concretos donde se logran
resultados interesantes, pero estos resultados quedan circunscritos en ellas, o en las
empresas mineras que las contratan. Los resultados se quedan a un nivel muy micro, y
las experiencias no llegan a elevarse como propuestas de desarrollo a las ms altas
esferas gubernamentales. Sin olvidar que hay muchos movimientos en el aparato
poltico, y que entonces la articulacin de la democracia es lenta, la fortificacin de la
alianza con las autoridades locales y regionales debe realizarse a travs de la
coordinacin con los actores sociales del entorno y el fortalecimiento de sus
capacidades para incidir en las tomas de decisiones, porque la presencia de estos
actores es permanente en el entorno. De igual manera, el tema de la diversificacin
econmica, con una mayor valorizacin de las actividades ancestrales, es fundamental
para despegar el desarrollo local. Con la actividad minera, se desincentivan otras
actividades econmicas y los gobiernos locales, con el apoyo del Estado, deben invertir
para cambiar ese fenmeno.
El proceso de descentralizacin de los poderes y de los servicios que experimenta la
sociedad peruana presenta un enorme desafo para los actores claves en este proceso,
sobre todo en la esfera de los que toman las decisiones y asumen las responsabilidades
en cuanto al desarrollo local y regional. Hasta ahora, la descentralizacin del poder
poltico es lenta y debilitada, porque las autoridades locales no tienen facultad para
actuar, y las decisiones en relacin con la minera en particular se toman desde Lima,
donde las empresas tienen sus oficinas. Eso es el producto de la concentracin
econmica en Lima. Si hablamos de crecimiento econmico en el Per, este
crecimiento todava no ha sido empujado de manera significativa en las regiones
alejadas, ni siquiera en las mismas regiones donde las empresas realizan sus
actividades. Esta situacin tiene que paliarse desde las altas esferas de decisin, sino
es imposible pensar en un desarrollo que saque a las poblaciones de la pobreza que
padece.
28

4.

El rechazo de la actividad minera en la Amazona peruana

Histricamente, la minera ha sido asociada a la Sierra central de Per, pero en los

ltimos aos, las actividades de exploracin minera han crecido en la selva. El Per ha
entrado a una etapa de intensificacin de las actividades extractivas en la Amazonia,
con una presencia importante de empresas de hidrocarburos y el avance progresivo de
concesiones mineras. En ese contexto, el norte de Per se ha convertido en la zona
emblemtica de la resistencia a esa nueva presencia de la minera. En la localidad de
Bagua, en la regin de Amazonas, los reclamos y las protestas de los pueblos
indgenas Wampis-Awajun han llevado al traumatizante baguazo del 5 de junio 2009.
En esa fecha, policas del Estado y civiles se enfrentaron de manera violenta durante
una operacin de desalojo de los indgenas amaznicos que haban tomado la carretera
durante ms de 50 das en la zona denominada Curva del Diablo, en la provincia de
Uctubamba, dejando 33 muertos y cientos de heridos.
Estos eventos tienen raz en el proyecto de ley 840, denominado por la prensa ley de la
selva, con una visin fuertemente economista de los recursos de la regin amaznica,
presentado por el Presidente Alan Garca en 200642. En 2008, el poder Ejecutivo dict
99 decretos legislativos con el objetivo de facilitar la inversin privada en el marco del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos43. Dichos decretos fueron adoptados sin
considerar el derecho de consulta previa e informada de los pueblos indgenas
estipulado por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) que
Per ratific en 1993, a pesar de que afectaban directamente su derecho a la tierra y su
modo de vida en la Amazona.
Entre octubre del 2007 y marzo del 2008, el Presidente Alan Garca public una serie de
artculos iniciada con el Perro del Hortelano que presentaban las comunidades nativas
y campesinas como actores improductivos y ociosos que obstaculizan el desarrollo del
Per por no dejar el pas aprovechar de los recursos naturales y de su valor en el
mercado. Los artculos fueron percibidos como ofensivos, provocativos y amenazadores
por los pueblos indgenas y por amplios sectores de la poblacin amaznica44.
Con este escenario de confrontacin, los indgenas de la regin de Bagua tomaron
carreteras y puentes en abril de 2009 con el propsito de que el gobierno derogue los
decretos que facilitaban el ingreso de las empresas privadas en la selva y la explotacin
de los recursos forestales e hdricos en la regin amaznica. La Asociacin Intertnica
de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), que encabezaba la movilizacin,
calculaba que 34 de los decretos adoptados afectaban directamente a las comunidades
indgenas, modificando diversos aspectos fundamentales en sus derechos sobre el

42

Manacs Valverde y Gmez Calleja, 2010, p. 30.

Ibd., p. 30.
44
Ibd., p. 122.
43

29

territorio amaznico45. El bloqueo de la carretera en la curva del diablo dur 53 das,

desembocando en la tragedia del 5 de junio de ese ao.
El baguazo ha sido ampliamente investigado y mediatizado en la totalidad del territorio
peruano y en el extranjero. El Informe en minora de la comisin especial para investigar
y analizar los sucesos de Bagua, publicado en abril 2010, apunta al gobierno peruano
como principal responsable de lo sucedido por haber debilitado los derechos de los
pueblos indgenas en sus territorios, y encima, por no haber respetado el derecho a la
consulta previa de las poblaciones indgenas por cualquier accin que pueda afectar
sus derechos y sus modos de vida, como lo estipula el Convenio 169 de la OIT firmado
por Per. Lo que de repente ha sido menos publicado es que uno de los elementos
centrales que llevaron a la movilizacin de las organizaciones locales indgenas se
refiere a la oposicin masiva de los pobladores de comunidades nativas Awajun y
Wampis del distrito de Cenepa, en la provincia del Condorcanqui en Amazonas, a las
actividades de exploracin en la frontera con Ecuador de la Compaa Minera Afrodita,
adquisicin de la canadiense Dorato Resources.
4.1

Ordenamiento territorial y conservacin ambiental: el caso de la Compaa

Minera Afrodita en la Cordillera del Cndor

Hasta el ao 1992 no se poda llevar a cabo actividades de exploracin ni explotacin

minera privada en una franja de 10 kilmetros de las fronteras internacionales del
Per46. En la actualidad, esta situacin se ha flexibilizado con una fuerte otorgacin de
concesiones por el Estado en areas fronterizas con Ecuador, que incluye el recorte de
reas de conservacin a travs de la entrega de concesiones mineras, como es el caso
en la Cordillera del Cndor.
La Cordillera del Cndor forma un tramo del lmite internacional entre el Per y Ecuador
de aproximadamente 150 km. En ella se encuentran las nacientes de varias cuencas de
vital importancia para los ecosistemas y la poblacin de la zona en general. La
Cordillera es un lugar culturalmente protegido donde coinciden la fragilidad del medio
ambiente y el carcter sagrado que tienen muchos de sus elementos para las
comunidades nativas Wampis y Awajun47. En el 2001, el Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA) emiti la opinin tcnica de incompatibilidad de la actividad minera
con las caractersticas de la Cordillera del Cndor, y de esa constatacin naci en 2004
la propuesta de creacin del Parque Nacional Ichigkat Muja Cordillera del Cndor, de
152 875 hectreas, como parte del proceso de zonificacin de la zona transfronteriza48.
La propuesta de creacin del Parque Nacional fue producto de un largo proceso de
produccin de consensos y conocimientos con participacin de las comunidades

45

Manacs Valverde y Gmez Calleja, 2010, p.18.

ODECOFROC, 2009, p.41
47
Ibd. p. 18.
48
Manacs Valverde y Gmez Calleja, 2010, p. 44.
46

30

Awajun y Wampis en el marco de las actividades conducidas por el IRENA, responsable

de la categorizacin de la zona49.
Sin embargo, a partir de fines del 2005 la propuesta de creacin del Parque Nacional
fue bloqueada por la Compaa Minera Afrodita, alegando que la propuesta no era
viable y que debilitaba la seguridad y soberana nacional, proponiendo en cambio que la
minera aurfera empresarial ofreca mejores garantas50. La estrategia incluy intensas
actividades de cabildeo, lo que tuvo como consecuencia el recorte de 69 820 hectreas
en el Parque Nacional, en beneficio de las concesiones mineras. La reduccin del rea
designada para el Parque Nacional Ichigkat Muja trajo consigo la aparicin de nuevos
intereses mineros en la frontera, mayormente vinculados con el Grupo Cardero de
Canad, una corporacin integrada por cuatro empresas registradas en Canad, entre
ellas Dorato Resources Inc., dedicadas a la exploracin y desarrollo de yacimiento de
oro51. Las propiedades de Minera Afrodita pasaron a ser adquiridas por la canadiense
Dorato Resources, que es actualmente la principal concesionaria minera de la Cordillera
del Cndor.
En la reformulacin de la zona transfronteriza intervinieron los intereses mineros gracias
a vnculos polticos, para facilitar un nuevo esquema empresarial, que incluy la venta
de la Compaa Minera Afrodita a la empresa canadiense Dorato Resources en agosto
del 2007. Para la poblacin indgena que invirti energa y confianza en el proceso de
creacin del parque nacional, el resultado es percibido como un abierto engao donde
la Cordillera del Cndor ha pasado a manos de intereses extranjeros52. Por ver la selva
concesionada a terceros, los indgenas se han solidarizado en su protesta y perdieron la
frgil confianza hacia el Estado.
La disputa por la Cordillera del Cndor ha reforzado la percepcin de que el gobierno no
acepta la posicin de los pueblos indgenas, no los considera, y no los consulta. El tema
central con Afrodita es la defensa territorial del Condorcanqui ante la escala de los
intereses econmicos extranjeros. La minera ha logrado hasta ahora imponer sus
intereses por encima de los derechos indgenas, de las polticas de desarrollo sostenible
y de conservacin, y por encima de las polticas de seguridad nacional53. Eso pone a la
luz la posicin de poder ocupada por las empresas mineras en Per, y su capacidad de
incidencia desproporcionada en las decisiones del gobierno. En ese caso, los intereses
nacionales se han subordinado a los intereses mineros y entran a tallar intereses
transnacionales54.

49

ODECOFROC, 2009, p. 54.

Ibd. p. 42.
51
ODECOFROC, 2009, p. 42.
52
Ibd. p.34.
53
Ibd. p.39
54
Ibd. p.38.
50

31

4.2

Derecho a la consulta previa y trasparente, relaciones conflictivas y malas

prcticas: los difciles aprendizajes

Desde la atribucin de concesiones a la Compaa Minera Afrodita en el Cenepa,

siempre hubo malas relaciones entre la empresa y las comunidades, por una serie de
malas prcticas por parte de la empresa. El personal de la Defensora del Pueblo evala
que eso se debe al hecho que el mundo occidental no conoce al mundo indgena y,
particularmente, al mundo Awajun que vive por esta zona. La empresa no toma en
cuenta la cultura y el modo de funcionamiento de las comunidades. Afrodita siempre
ingres al territorio peruano desde Ecuador, por temporadas solamente, y no ha
conseguido establecer buenas relaciones con las comunidades. Su labor nunca ha sido
sostenible.
Varios entrevistados afirmaron que la empresa minera convence a unos dirigentes o
unas asociaciones para la aceptacin de sus actividades, lo que est percibido como
una falta de respeto a las asambleas, porque la asamblea es la mxima autoridad en
una comunidad indgena en la toma de decisiones. Cuando una empresa quiere
ingresar a una zona indgena, es necesario que pida una asamblea a la comunidad para
exponer su propuesta, y entonces la poblacin delibera y toma su decisin de manera
colectiva dentro de esa misma asamblea, decidiendo si se permite o no el ingreso. Al no
dar importancia a la asamblea, la empresa se pone en problemas con las comunidades
indgenas. Afrodita present al Ministerio de Energa y Minas sus informes como si
hubiese recogido las firmas de los pobladores en una asamblea legitima, pero segn
varias personas entrevistadas, la empresa manipul la informacin porque nunca realiz
una verdadera consulta de la poblacin. Pero, en paralelo, unos dirigentes indgenas
interesados vienen haciendo negociaciones con la empresa, creando conflictos entre
nativos de las cinco cuencas de los ros Maran, Santiago, Cenepa, Nieva y Chiriaco.
Estos dirigentes han sido deslegitimados y castigados por la poblacin, acusados de
traicin, lo que contribuy a la divisin interna de las comunidades indgenas.
En cuanto al Estado peruano, se observa que ste toma acciones de manera muy
coyuntural frente a la empresa. A pesar de la relevancia del caso para solucionar la
conflictividad en esta regin, en diciembre del 2009, a seis meses de los sucesos de
Bagua, el Ministerio de Energa y Minas otorg a la empresa minera una nueva
autorizacin de exploracin en la cumbre de la Cordillera del Cndor55. Como se
preparaba una movilizacin indgena en contra de la mina en febrero de 2010, el
Gobierno peruano suspendi indefinidamente los derechos de exploracin de la minera
Afrodita. El Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERMING)
tom la medida porque la mencionada empresa no pudo acreditar la propiedad sobre
los terrenos donde estaban haciendo la exploracin.

55

Manacs Valverde y Gmez Calleja, 2010, p. 45.

32

Dorato Resources declar haber cumplido con todos los requisitos solicitados por ley
para las actividades de exploracin. La empresa afirm que esa decisin no tena base
legal, estipulando que la autorizacin de explorar haba sido obtenida por la Minera
Afrodita en Diciembre del 2009, despus de haber tomado acuerdo con la poblacin
local en una asamblea pblica en el pueblo de Santa Mara de Nieva, debajo de la rea
de las actividades de exploracin. La empresa amenaz con utilizar todos los recursos
de la ley nacional e internacional para proteger sus intereses, depositando una queja
oficial en la Embajada de Per en Canad, en la Oficina de asuntos extranjeros de
Canad, en la Embajada de Canad en Per, delante de los miembros del gobierno
peruano de alto nivel y bajo el tratado de libre comercio recin firmado entre Canad y
Per56.
En marzo de 2010, OSINERMING mencion que no retiraba la concesin minera a
Afrodita. Solamente se haba observado un trmite que una vez solucionado, permitira
a la mina retomar sus actividades. Sin embargo, los pueblos indgenas continan
demandando el retiro definitivo de la empresa minera. Las comunidades se sienten
engaadas y manipuladas por el gobierno, y observan que el Estado no tiene
articulacin en sus polticas en relacin con la empresa.
Pero, a casi un ao del aniversario de los eventos de Bagua, el gobierno peruano ha
hecho un paso fundamental para el acercamiento entre el Estado y la poblacin
indgena y para la afirmacin de los derechos indgenas. El 19 de mayo de 2010, el
Congreso de la Republica aprob el dictamen sustitutorio de la Comisin de
Constitucin y Reglamento sobre la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos
Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT). Todava se requiere la promulgacin as como la aprobacin del
reglamento de la ley para que las organizaciones amaznicas y campesinas puedan
aplicarla y asegurar el cumplimiento de sus derechos a ser consultados. Se incorpor
en dicha ley que la finalidad de la consulta no es solo llegar a un acuerdo sino adems
obtener el consentimiento de los pueblos consultados, tal como lo haban exigido las
organizaciones indgenas57. La aprobacin de la ley de consulta de los pueblos
indgenas es un avance significativo en la capacidad de incidencia de la poblacin en el
Congreso, considerada como casi nula en el Per.
4.3

De la protesta a la propuesta

Las comunidades del Cenepa vivieron una serie de engaos y de descontentos que les
llevaron ahora a rechazar de manera categrica a la empresa minera. Consideraron que
no haba voluntad por parte del Estado para establecer una confianza con un dilogo
abierto y sincero, y desarrollaron una lgica de lucha en contra del gobierno, por ser el
56

Ver el comunicado del 18 de febrero de 2010 en el sitio web de la Dorato Resources:

http://www.doratoresources.com/s/NewsReleases.asp?ReportID=385761
57
SERVINDI, Per: Primer pas de Amrica en aprobar una Ley general sobre el Derecho a la Consulta, 19 de mayo
2010.

33

que manda a la empresa en el territorio indgena. Encima, con los eventos del 5 de junio
2009, la comunicacin se cerr completamente por parte de las comunidades indgenas
en lo que se refiere a la actividad minera. En el pronunciamiento de una asamblea
extraordinaria de Apus (jefes de comunidades), y lderes de los pueblos Awajun y
Wampis de diferentes comunidades tituladas y anexos de las 5 cuencas del Alto
Maran, el 20 de marzo 2010 en Santa Mara de Nieva, los representantes de las
comunidades afirmaron que para que puedan dialogar con la empresa minera y la
petrolera, el gobierno peruano deba solucionar los problemas ocurridos el 5 de junio
2009. Encima, piden al gobierno entre otras cosas que se deje de perseguir a sus
dirigentes, porque varios cuentan con una orden de captura, y que se deroguen los
decretos legislativos que an quedan y que atentan contra la integridad territorial de los
pueblos indgenas. Mencionan que cuando el gobierno cumpla con estos
requerimientos, recin entonces entablaran el dilogo con las empresas58.
Hay fuertes razones que alegan los indgenas en sus acciones en contra de la minera
en el Norte peruano. Entre ellas, la contaminacin, los cortes hechos en la Reserva
Nacional por las concesiones mineras y la violacin del derecho a la consulta previa y
transparente. Pero hay tambin divisin en la dirigencia indgena. La desconfianza hacia
el otro es palpable en la regin, y por esa razn se forman organizaciones paralelas en
las diferentes cuencas. Pudimos comprobar que la difusin de falsa informacin es una
prctica utilizada del lado indgena para empoderar su discurso, mientras acusan al
gobierno de hacer lo mismo para fraccionar a la poblacin. Hay pues una clara
circulacin de desinformacin que cada uno usa para sostener su propia causa.
Los indgenas Awajun no parecen situarse en un pas, o tener un sentimiento de
pertenencia con Per. Hay una fractura profunda entre las realidades de las diferentes
zonas del pas, y en la comprensin entre ambas partes. La lucha de los Awajun es en
contra del ingreso en su territorio por parte de la empresa, y contra el gobierno en
general. Es una lucha poltica, donde tambin existen intereses personales y guerra de
poder y de influencia. Esa lucha queda en un primer nivel y el discurso es muy simplista,
limitado al hecho de estar a favor o en contra del gobierno, y luego de la empresa
extractiva. Pero la propuesta del desarrollo de una visin de sostenibilidad para
fortalecer a los pueblos indgenas y mejorar su capacidad de anlisis y
representatividad es muy poca. No se integra al discurso una propuesta de desarrollo
para fortalecer a las organizaciones de base y mejorar las condiciones de vida de la
poblacin. En cambio, se percibe una lgica de lucha agresiva y tensa. Adems el
mundo poltico de los Awajun es completamente dominado por hombres, y es difcil
analizar el grado de representatividad de las mujeres en las decisiones que se toman.

58

Informacin levantada del pronunciamiento de los 110 representantes de diferentes comunidades tituladas y
anexos de las 5 cuencas del Alto Maran, participantes en la asamblea extraordinaria de Apus, lideres, lideresas e
intelectuales de los pueblos Awajun y Wampis, el 20 de marzo 2010 en Santa Mara de Nieva.

34

El rechazo de la mina es muy entendible en esta zona. La proteccin de las cuencas de

agua y de la biodiversidad es crucial para los pueblos indgenas y la poblacin peruana
en general. Cuando llega una empresa minera, sin duda sus actividades, aun que sean
de exploracin, rompen los equilibrios preexistentes. Los pueblos de esa regin
tampoco nunca han vivido de la actividad minera, como es el caso de la sierra, y
entonces perciben que la presencia de la mina no es favorable para ellos, y que, al
contrario de lo que se pretende en el discurso de la minera en general, la mina no es la
solucin a todos los problemas que se puede vivir en la regin. Pero la propuesta
indgena no es perfectamente clara, y la manera violenta en que reaccionan no es
siempre justificable. Un lder indgena apuntaba que el Per es un pas de palo; si el
pueblo no protesta, el gobierno no escucha. Si bien es cierto, tambin hay que
considerar que de la protesta, hay que pasar a la propuesta. Tmidas ideas de
alternativas econmicas y de conservacin y recuperacin de la biodiversidad han sido
expresadas para generar ingresos complementarios para las familias de las
comunidades, pero hace falta un gran esfuerzo hacia una propuesta slida de
escenarios alternativos de desarrollo local, con visin al futuro.
5.

La perspectiva de Canad en relacin con la Responsabilidad Social

Empresarial

Canad es un actor particularmente importante en el sector minero internacional. En

2008, ms del 75% de las empresas de exploracin y explotacin minera tenan su sede
en Canad, y esas compaas tenan inters en propiedades en ms de 100 pases en
el mundo59. Los intereses comerciales de Canad en Per estn dirigidos en buena
medida al sector extractivo. Canad cuenta con cerca de 100 empresas mineras activas
en Per, principalmente en actividades de exploracin. Dicho eso, y a la luz del anlisis
realizado hasta ahora, presentamos en los siguientes prrafos la perspectiva y
estrategia de Canad en relacin con la RSE, as como la nueva iniciativa en RSE de la
cooperacin canadiense en los pases andinos.
5.1

Estrategia de Responsabilidad Social Empresarial en Canad

En Canad, un debate importante sobre la RSE se desarrolla desde algunos aos,

principalmente desde la organizacin de las Mesas redondas nacionales sobre la
responsabilidad social y la industria extractiva minera en los pases en va de desarrollo,
que comunicaron su informe en 2007. Las mesas redondas recomendaban la
elaboracin de polticas de regulacin de las empresas mineras canadienses que tienen
actividades en el extranjero y la puesta en pie de un ombudsman independiente para
proporcionar servicios de consulta, buscar los hechos y establecer los informes
referente a las actividades de las empresas extractivas canadienses en los pases en
va de desarrollo60. Estas recomendaciones se formularon para asegurar el respeto de
59

Sitio web de Foreign Affairs and International Trade of Canada : http://www.international.gc.ca/trade-agreementsaccords-commerciaux/ds/csr-strategy-rse-stategie.aspx

60
Rapport du groupe consultatif, 2007, p. iii.

35

estndares internacionales en temas de derechos humanos y medioambientales.

Publicado dos aos despus del depsito del informe de las Mesas redondas
nacionales, la respuesta del gobierno canadiense se limit al compromiso del gobierno
a ayudar a las empresas extractivas a practicar medidas voluntarias con una nueva
estrategia en RSE para las sociedades extractivas canadienses en el extranjero:
Building the Canadian Advantage (Construyendo la Ventaja Canadiense). El gobierno
canadiense pretende que las iniciativas voluntarias en ese tema pueden promover los
objetivos de las polticas pblicas de manera ms flexible, ms rpida y menos costosa
que la regulacin del sector extractivo61. Fuerza es de constatar que la posicin del
gobierno canadiense es fuertemente influenciada por el importante cabildeo ejercido por
los lobistas pagados por el sector extractivo.
Decepcionados por la actitud del gobierno canadiense en el tema, las organizaciones de
la sociedad civil que trabajan en defensa de los derechos humanos y que participaron
en las Mesas redondas, como Mining Watch, Canadian Council for International
Cooperation (CCIC), Halifax Initiative, Anmesty International, Development and Peace,
etc., ahora apoyan el proyecto de ley C-300. Este proyecto, presentado por el diputado
liberal John Mckay, requiere de las empresas extractivas canadienses y de las
sociedades del Estado que financian el sector extractivo con fondos pblicos que
respeten los compromisos de Canad con las normas internacionales en derechos
humanos y ambientales. El proyecto de ley C-300 reconoce que las empresas mineras
canadienses estn operando en muchos pases donde las capacidades de regulacin y
los sistemas legales no son adecuados para imponer rediciones de cuentas a las
multinacionales por violaciones a los derechos humanos y ambientales. Por esa razn,
con la adopcin del proyecto de ley, las poblaciones podran depositar quejas
directamente al gobierno federal en contra de empresas extractivas canadienses, sin
importar el pas donde las empresas tienen actividades. Si una empresa fuese
reconocida culpable de abusos en relacin con el medio ambiente o los derechos
humanos, perdera su elegibilidad para recibir financiamiento de Export Development
Canada (EDC) o del Canada Pension Plan Investment Board (CPP)62.
El cabildeo minero canadiense ha podido hasta ahora conseguir hundir el proyecto de
ley C-300. La oposicin de la industria extractiva al proyecto de ley nace de la opinin
que este no es necesario, porque las empresas ya estn gastando mucho tiempo y
esfuerzos en grupos de responsabilidad social empresarial como Mining Association of
Canada y The Prospectors and Developers Association of Canada's (PDAC), adems
de otras instancias internacionales63. En remplazo de la regulacin que quiere imponer
el proyecto de ley C-300, la industria extractiva defiende la adopcin de medidas
voluntarias de la responsabilidad social empresarial. Pero, aunque los altos estndares
voluntarios son necesarios, las organizaciones de la sociedad civil insisten en que no
61

Presentacin de Carlos Rojas-Arbulu, Deputy director of Foreign Affairs and International Trade of Canada,
Conferencia Publish What You Pay, Montral, 22 de octubre de 2009.
62
Koven, Financial Post, 14 de setiembre de 2009.
63
dem.

36

son suficientes y que la regulacin, que incluye consecuencias por falta de

cumplimiento, debe existir para impedir serios daos a la sociedad.
Las Naciones Unidas han asignado a un representante especial, John Ruggie, para
examinar el tema de los derechos humanos en el mundo de los negocios. Ruggie not
que the root cause of the business and human rights predicament today lies in the
governance gaps created by globalization64. Tambin menciona que hay un estado de
nimo creciente al nivel internacional, incluyendo en los rganos creados por las
Naciones Unidas, para que los Estados de origen tomen acciones regulatorias para
prevenir abusos de sus empresas en el extranjero65.
5.2

Iniciativa en RSE de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

en Per

Las discusiones exploratorias para la elaboracin de un Tratado de Libre Comercio

(TLC) potencial entre Canad y los pases de la Comunidad de Naciones Andinas
(Colombia, Ecuador, Per y Bolivia) empezaron a partir de 2002. Estas iniciativas se
inscriben en el compromiso del gobierno canadiense de incrementar la presencia de
Canad en las Amricas. El TLC entre Canad y Per est vigente desde agosto de
2009, siendo Per el primer pas de la Comunidad de Naciones Andinas a
comprometerse en un TLC con Canad. Este tratado garantiza a los inversores
canadienses el acceso al mercado peruano, estableciendo un ambiente favorable a la
inversin canadiense directa66. El TLC entre Canad y Per proporciona todava un
mejor acceso al mercado para las empresas mineras canadienses.
Canad design a Per como pas prioritario para beneficiar del programa de ayuda al
desarrollo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). La ACDI
prepara una iniciativa regional andina que aspira a reforzar las capacidades de los
pases en va de desarrollo para la gestin de sus recursos naturales host government
resources governance capacity building. Proyectos bilaterales sobre la responsabilidad
social empresarial se realizarn en Colombia, Per y Bolivia, tericamente a partir de
201067.
La ACDI ha sido criticada ltimamente por orientar su programa de ayuda al desarrollo
con la agenda poltica y comercial de Canad. La iniciativa en RSE se ubica en la
estrategia de crecimiento econmico sostenible de la ACDI, en vista de que el sector
minero puede proporcionar una fuerte contribucin a la reduccin de la pobreza cuando

64

Traducindose como las causas que estn en las races del aprieto entre los negocios y los derechos humanos se
ubican en la falta de facultad de los gobiernos, creadas por la globalizacin. Ruggie, Repport on the issue of human
rights and transnational corporations and other business enterprises, April 2007.
65
Citado por Catherine Cousman en el Toronto Star, 22 de marzo 2010.
66
Canadas Free Trade, Labour Cooperation and Environment Agreements with Peru, 2009.
67
Ragusa, 2009.

37

est administrado de manera sostenible y sana68. Pero al involucrarse en la promocin

de un principio de autorregulacin de las empresas mineras canadienses, la agencia
perjudica su propia credibilidad e independencia en el financiamiento de un proceso de
desarrollo que debera ser determinado y liderado por la misma poblacin en el mbito
local.
El programa de ayuda al desarrollo ha sido reorientado hacia Per bajo la estrategia de
desarrollo econmico sostenible, con una fuerte intervencin en RSE. La ACDI trabaja
actualmente tres proyectos pilotos de RSE en Per69, en los cuales hay una
colaboracin entre la empresa privada y una organizacin de la sociedad civil, con un
enfoque a los resultados concretos y cuantificables. El trabajo, concretamente, debe
partir desde la mina hacia las comunidades beneficiarias, en la misma lgica vertical
observada en los proyectos de RSE manejados por las mismas empresas. No se trata
de responder a las necesidades expresadas por la poblacin, con el reforzamiento de
actores locales. Ms se identifica a necesidades de desempeo social de las mismas
empresas, las que luego se adecuan a la zona de trabajo. La constatacin es que se
quiere poner en evidencia las buenas acciones de las empresas canadienses, as que
su capacidad de aportar al desarrollo del pas. Pero si siempre se aparta a los actores
locales del protagonismo de las iniciativas de desarrollo, para que se empoderen de
dichos procesos, se compromete otra vez la incidencia y sostenibilidad de los proyectos
en marcha.
6.

Conclusin y recomendaciones

Este documento de anlisis pretende contribuir a una reflexin sobre las problemticas
socio-polticas ligadas a la explotacin y la exploracin minera canadiense y sobre los
desafos enfrentados por los actores involucrados en iniciativas de desarrollo local en
las zonas mineras del Per. De igual manera, quisimos evaluar las limitaciones de la
responsabilidad social empresarial frente a los desafos de un desarrollo local
socialmente inclusivo, con respeto a los valores y tradiciones locales en las zonas
mineras.
A la luz de la argumentacin desarrollada en el presente documento, se puede hacer las
siguientes recomendaciones:
El Estado canadiense como actor de suma importancia en el sector minero
internacional, debera ser un lder en el tema de la responsabilidad social
empresarial, con mecanismos que van ms all del apoyo a las prcticas
voluntarias de las empresas. Estados como Canad, que tienen mucha
influencia en pases como Per para el desarrollo de sus inversiones, deben
68

Ragusa, 2009.
El primero proyecto piloto en RSE, como se mencion anteriormente, es una colaboracin entre Socodevi y Barrick
Gold en la regin de la Libertad. El segundo es un proyecto productivo ejecutado por Care, con el financiamiento del
Fondo Minero Antamina en Ancash. El tercero es un proyecto de diversificacin econmica ejecutado tambin por
Care, con el financiamiento de la Scotiabank en el departamento de Cusco.
69

38

crear las condiciones que generan un nivel de control de sus empresas, para
que luego los Estados como el peruano puedan desarrollar una mayor
capacidad de regulacin y de fiscalizacin de las empresas transnacionales que
tienen actividades en su territorio. Esos mecanismos de control pasan por la
regulacin del sector extractivo y la creacin de alguna instancia donde la
poblacin afectada por las actividades de empresas canadienses pueda
reclamar sobre prcticas que atentan a sus derechos econmicos, sociales,
culturales o ambientales. El proyecto de ley C-300 es un primer paso hacia el
establecimiento de esos mecanismos de control de las empresas extractivas, y
entonces debe ser adoptado en Canad.
Las empresas de exploracin minera, y en particular las canadienses, son
actores con una importante presencia en el territorio peruano, y como hemos
visto, con una capacidad de incidencia poltica significativa. Las empresas de
exploracin no estn siempre registradas en la Embajada de Canad, no pagan
impuestos al Estado peruano porque solamente estn en actividades de
bsqueda de minerales y entonces no generan ingresos econmicos. En este
sentido, no son siempre consideradas como empresas mineras en s; su
presencia en el territorio es muy voltil y existe una impresin de que no son
dainas. Pero muchas veces, las empresas de exploracin son las primeras en
tener un contacto con las comunidades locales, y ese primer contacto es
fundamental en la base de la percepcin de la poblacin frente al proyecto
minero en desarrollo. Si la percepcin de la gente frente a la minera tiene
mucho que ver con la ubicacin de la mina, tambin tiene mucho que ver con la
forma de comunicacin usada por la empresa, que debera ser transparente y
honesta. La gente tiene una memoria colectiva de cmo la mina les enga en el
pasado, y un proyecto de exploracin minera puede generar un conflicto con las
comunidades del entorno que luego es difcil recuperar por una empresa de
explotacin. Por esa razn, la regulacin de las empresas de exploracin minera
es tan necesaria como la del sector extractivo.
Las actividades mineras que se implementan en contra de la voluntad de las
poblaciones locales, como es el caso en el norte amaznico del Per, provocan
conflictos, a veces violentos, y divisin en la poblacin. Los recursos hdricos
son recursos muy escasos en el pas, entonces las comunidades nativas tienen
toda la razn de preocuparse y querer conservar las cuencas de agua y
preservar el frgil equilibrio de los ecosistemas. Las empresas mineras deben
tomar en cuenta estos importantes componentes, y no forzar su entrada en el
territorio donde las comunidades locales las rechazan. Ms que todo cuando se
trata de exploracin y explotacin de oro, un mineral que se usa al 70% en
joyera y en productos de lujo, y que usa cianuro en el proceso de extraccin.
La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional debera asegurarse en
su propuesta de trabajo en RSE de trabajar desde la base, empoderando los
39

actores locales en sus proyectos, y dando ms protagonismo a las

organizaciones de la sociedad civil en dichos proyectos. Cabe mencionar que el
mandato de la ACDI es de administrar la mayor parte del programa de ayuda
pblica de Canad, apoyando a las poblaciones que viven en situacin de
pobreza para encontrar resultados sostenibles. Estos resultados sostenibles
requieren la participacin protagnica de los actores locales para que puedan
empoderarse de su propio desarrollo.
Un punto fundamental donde apunta ese anlisis es la ausencia del Estado
peruano en todos los temas sociales relacionado con la minera en Per. Como
se ha mencionado anteriormente, los mecanismos de autorregulacin no son
suficientes para pretender asesorar las relaciones complejas generadas entre
las empresas mineras y las comunidades locales en zonas mineras. El Estado
debe estar presente en los espacios de dilogo y de propuesta de desarrollo
local en zonas mineras, y con buena fe, para luego estar en capacidad de tomar
decisiones que respondan a los intereses pblicos y no solamente a los
intereses de los inversionistas y de los lobistas. El Estado debe ocupar este
espacio que le corresponde, y la empresa debe dejar este espacio de incidencia
y de capacidad de control al Estado.
Los gobiernos locales y regionales deben estar mejor preparados y capacitados
a la gestin del canon minero, adems de ser sensibilizados a una visin a largo
plazo para el desarrollo de su zona. Esa visin debe ser compartida con la
poblacin, y debe valorizar una diversificacin de las economas en armona con
el medioambiente y adecuarse con el modo de vida de la poblacin.
Las empresas mineras vienen trabajando de manera vertical, con logros a corto
plazo en su intervencin de desarrollo, lo que es un problema inherente de la
RSE. Las empresas mineras deben trabajar la responsabilidad social
empresarial de manera concertada, promoviendo la participacin de la poblacin
en todas las etapas de las iniciativas de desarrollo, para que su intervencin
tenga un impacto en el desarrollo local a largo plazo. Hasta ahora, las
comunidades vienen perdiendo sus formas de vida tradicionales en zonas
mineras, porque la presencia de la mina polariza la actividad econmica de la
zona. La empresa minera puede, con sus aportes voluntarios, apoyar la
diversificacin de las economas y promover la inversin social, siempre
empoderando a los actores locales y dejando el protagonismo y el liderazgo de
esas iniciativas a dichos actores.
Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo trabajan muchas veces de
manera aislada, y las experiencias positivas de desarrollo local no llegan a incidir
en las esferas polticas peruanas. Las ONG deben tratar de elevar su propuesta
hasta los ministerios del Estado para favorecer una mejor articulacin del trabajo
y caminar hasta una visin compartida del desarrollo.
40

 Las organizaciones de las comunidades y las ONG que las apoyan trabajan en
torno a agendas puntuales en trmino de resistencia y de lucha, pero sin mayor
visualizacin del entorno global al cual pertenecen o articulacin de propuestas
de desarrollo socio-econmico. La sociedad civil, en su ms amplia definicin,
debe estar en capacidad de realizar propuestas alternativas de desarrollo que
permitan a los individuos de crecer como personas y ciudadanos, con las
capacidades necesarias para analizar y elegir su propio desarrollo, as como
incidir en las tomas de decisiones. Cabe resaltar que el bajsimo nivel de
educacin en regiones alejadas del Per es un freno monumental al desarrollo,
particularmente en las mujeres.

41

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45

Anexo 1
Mapa Administrativo del Per

Fuente: One World Nations Online

46

Anexo 2
Mapa de los conflictos sociales en Per
Mayo 2010

47

Anexo 3
Mapas de las concesiones mineras en la frontera de Amazonas

48

Anexo 4
Transferencia por canon minero 200-2009

Fuente: MEF
Elaboracin: CooperAccin

49

Anexo 5
Fotos

El Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible

Reunin del 27 de Abril 2010

Los impactos de impacto ambiental, audiencias y participacin ciudadana

Explotacin a tajo abierto de la Compaa Minera Antamina

Antes de la explotacin minera

Durante la explotacin minera

50

Distrito provincial de Huari, Ancash

Distrito de Huari

Coliseo de gallos, Huari

Comunidad campesina de Tashta, provincia de Huari

51

Distrito de Quiruvilca, Departamento de La Libertad

Regin de Bagua, departamento de Amazonas

52