A QUESTO AGRRIA NO BRASIL1

Srgio Sauer2

As questes relacionadas com a terra e a explorao e expropriao de seus

habitantes so parte da histria da Amrica Latina e do Brasil desde que os primeiros
colonizadores aportaram no continente. Essas questes ganharam relevncia e nfases
diferenciadas ao longo da histria, influenciando a prpria produo terica sobre os
problemas e perspectivas do meio rural.
De acordo com Jos de Souza Martins, a questo agrria surge no Brasil em
meados do sculo XIX, com o processo de abolio da escravido e criao da Lei de
Terras, de 1850, ou seja, esta questo est na prpria constituio do Estado republicano
brasileiro. Esta lei permitiu a consolidao de um regime de propriedade que impediu o
acesso terra queles que no podiam comprar, forando os pobres livres, inclusive os
imigrantes europeus, a trabalhar para os grandes proprietrios.
A questo agrria adquiriu, no entanto, uma perspectiva nova a partir dos anos
1950 e 1960 com o surgimento das Ligas Camponesas e, posteriormente, com a
implantao dos programas de modernizao agropecuria, a chamada Revoluo
Verde, a partir do final dos anos 1960 e incio de 1970. Este programa foi implementado
basicamente atravs de pesados investimentos governamentais mudando a base
produtiva e modernizando as grandes propriedades de terras, resultando no chamado
processo de modernizao conservadora do campo brasileiro.
As situaes agrria e agrcola brasileira sofreram profundas mudanas, pois a
agropecuria passou por um processo de transformao tecnolgica, possibilitando sua
integrao dinmica industrial de produo e a criao dos complexos agroindustriais.
Por outro lado, a resistncia da populao rural a este processo de modernizao,
expropriao e excluso, tm mantido o meio rural, seus problemas e perspectivas, na
agenda poltica nacional e nas reflexes que apontam a necessidade de rever as bases do
atual modelo de desenvolvimento no Brasil.
1 A questo agrria no regime militar
Jos de Sousa Martins tem afirmado que uma das principais razes do golpe
militar, ocorrido em 1964, foi bloquear qualquer possibilidade de uma reforma agrria
no Brasil. Havia uma presso social como resultado da grande efervescncia no campo
com as mobilizaes e lutas das Ligas Camponesas e a formao de outras entidades
como a Unio dos Lavradores e Trabalhadores Brasileiros (ULTAB), criada no incio
dos anos 60. Conseqentemente, o ento governo federal de Joo Goulart incluiu a
reforma agrria em seu programa nacional de reformas de base.
A efervescncia social acontecia como resultado das mobilizaes e lutas pela
terra, gerando ou explicitando conflitos pela posse da terra, que foi completamente

Este texto resultado da palestra apresentada na reunio temtica sobre reforma agrria,
promovida pelo Frum Cearense pela Vida no Semi-rido, realizada em --- de junho de 2003.
2
Doutor em Sociologia, Srgio Sauer foi assessor da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e da
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e professor da Universidade
Catlica em Gois (UCG). Atualmente assessor da Senadora Helosa Helena (PT/AL).

reprimida pelo regime militar ps-64. Este promoveu o esmagamento total das Ligas
Camponesas, perseguindo, prendendo e assassinando suas lideranas.
Alm das perseguies e prises, os militares criaram, ainda em 1964, o Estatuto
da Terra, que funcionou como um instrumento legal para controlar os movimentos
sociais. Dois mecanismos formaram a base do Estatuto: os processos de desapropriao
de terras e os projetos de colonizao. Desapropriaes foram feitas apenas em algumas
reas de conflito porque a nfase das polticas governamentais se deu nos projetos de
colonizao, distribuindo terra nas novas fronteiras agrcolas. Isto enfraqueceu ainda
mais os movimentos agrrios e amenizou as demandas sociais por uma reforma agrria.
Os projetos de colonizao, incentivados por propaganda e recursos
governamentais, no entanto, no resolveram o problema. O pas assistiu a um
deslocamento de milhes de famlias, principalmente nordestinas e sulistas, em direo
s regies Centro Oeste e Norte. A falta de polticas de assistncia governamental,
associada ao ambiente inspito das frentes de colonizao, fez surgir novos focos de
conflitos e disputas por terra, aumentando a violncia no campo.
Em meados dos anos 1970, quando a Guerrilha do Araguaia foi completamente
dizimada, o governo militar esquece o Estatuto da Terra, mudando sua estratgia em
relao s demandas sociais agrrias. Passa, de um lado, a utilizar da represso direta
como resposta s demandas por terra e, de outro, a incentivar os projetos privados de
colonizao.
Em termos de modelo agropecurio, o governo ditatorial implantou a Revoluo
Verde atravs do que se convencionou chamar de modernizao conservadora,
aprofundando a concentrao da propriedade da terra no Brasil. O modelo agropecurio
adotado foi denominado de modernizao conservadora porque promoveu uma
mudana na base produtiva (uso intensivo de mquinas para a produo extensiva) sem
alterar a estrutura fundiria.
O regime militar implantou uma mudana na base produtiva agrcola com a
adoo de mecanizao intensiva e uso de fertilizantes qumicos, sementes selecionadas,
etc. Em outras palavras, modernizou o latifndio baseando a produo em grandes
extenses de terras (e no na democratizao da propriedade fundiria), o que deu o
carter conservador deste modelo.
O principal instrumento governamental para implantar esta modernizao
conservadora foi o crdito subsidiado. O regime militar alocou grandes somas de
recursos financeiros, a juros baixos, para capitalizar os grandes proprietrios,
possibilitando investimentos pesados em mquinas e insumos modernos (sementes,
fertilizantes, inseticidas, etc.).
Na verdade, este modelo ou pacote tecnolgico (conhecido como a revoluo
verde), foi implementado atravs de crdito subsidiado, associado com as ofertas de
assistncia tcnica, recursos pblicos para a pesquisa e preparao de profissionais
especializados (ensino universitrio ou tcnico).
Alm do crdito, os incentivos fiscais eram o grande veculo na concesso de
subsdios para a compra de grandes extenses de terras na Regio Norte por
empresrios urbanos. Estas compras eram incentivadas atravs de renuncia fiscal sobre
o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Renda das empresas e
empresrios urbanos. Estes investidores obtinham ainda crdito subsidiado para fazer

investimentos produtivos como, por exemplo, o desmatamento para o plantio de

pastagem e criao de gado.
A implementao do modelo agropecurio e do pacote tecnolgico foi realizada
ainda com a oferta de assistncia tcnica (rede pblica de assistncia tcnica e extenso
rural), promoo de pesquisas (instalao e destinao de recursos para a rede pblica
de pesquisa) e ensino com a criao de cursos universitrios e tcnicos (universidades
pblicas e escolas tcnicas). Todos os recursos pblicos estavam voltados para o
financiamento de pesquisas e a disseminao do pacote tecnolgico baseado na lgica
da produo monocultura em grandes extenses de terra.
Este processo de modernizao agropecurio teve dupla funo, ou seja,
aumentou a produo e a produtividade no campo e, ao mesmo tempo, criou um
mercado consumidor de mquinas e insumos, aquecendo a indstria. Houve um
aumento significativo da produtividade de gros no Centro-Sul, especialmente nas
dcadas de 1970 e 1980, perodos do famoso milagre brasileiro, e um incremento da
indstria de mquinas e insumos agrcolas.
Conseqentemente, a atual concentrao fundiria no Brasil fruto de uma
poltica pblica, promovida pelo governo militar atravs da disponibilizao de recursos
para o crdito rural subsidiado. Em outras palavras, a atual situao social do campo
brasileiro foi financiada com recursos pblicos porque ampliou e aprofundou a
concentrao da propriedade da terra e a excluso social.
2 As consequncia do modelo agropecurio e as lutas agrrias
As consequncias principais da adoo deste modelo agropecurio foram o
xodo rural e a ampliao da concentrao fundiria. Em relao ao xodo, o campo
brasileiro abrigava mais ou menos de 70% da populao nas dcadas de 1950 e 1960
chegando, na dcada de 90, a ter menos de 30% do total da populao. Este
deslocamento populacional de milhes de pessoas, ocorrido em pouco tempo, foi um
dos resultados da Revoluo Verde no Brasil e que provocou impactos catastrficos
sobre as cidades.
A outra consequncia foi o aprofundamento da concentrao da propriedade da
terra porque os latifndios foram modernizados atravs de subsdios e incentivos
fiscais governamentais que permitiram, alm de investimentos produtivos, a compra de
novas reas. As grandes extenses de terra foram transformadas em empresas rurais,
produtoras de gros ou criadoras de gado de corte para a exportao.
Este processo de concentrao fundiria ampliou antigos e gerou novos conflitos
no meio rural. As disputas de terras se agravaram em algumas regies, especialmente
em regies com concentrao de posseiros como no sul do Par e na regio do Bico do
Papagaio, ou se renovaram nas novas reas de colonizao. Os conflitos se intensificam
provocando perseguies, ameaas e a morte de lideranas, agentes pastorais,
advogados, etc.
A violncia que assolava o campo brasileiro nos anos 1960 e 1970 fez surgir a
Comisso Pastoral da Terra (CPT). A criao desta pastoral em 1975 (logo aps a

criao do Conselho Indgena Missionrio) marcou uma nova postura das igrejas3,
especialmente da Igreja Catlica diante das lutas histricas por terra e trabalho no
campo brasileiro, reforando as lutas de resistncia dos posseiros na Regio Amaznica
(especialmente no Par e na regio do Bico do Papagaio).
A luta pela terra passou basicamente pelas atividades pastorais e organizativas
da CPT nos anos 1970 e incio dos anos 1980 (com o apoio de outros setores pastorais
como o Conselho Indgena Missionrio CIMI e o Movimento de Educao de Base
MEB) que congregou lideranas rurais e agentes. As principais aes de denncias,
advocacia e organizao estavam diretamente relacionadas com a resistncia dos
posseiros. Em meados dos anos de 1980, o afrouxamento do regime militar possibilitou
a retomada e reorganizao dos movimentos sociais no Pas.
Mesmo nos momentos mais duros do regime militar e no acirramento das
perseguies e ameaas, a reforma agrria era uma das principais bandeiras das
organizaes populares, inclusive do movimento sindical. Muitas vezes esta bandeira
no se materializava em aes, mas figurava como um marco referencial, uma
possibilidade de luta e unidade contra um inimigo comum, a ditadura militar.
A bandeira da reforma agrria perpassou a histria do Movimento Sindical de
Trabalhadores Rurais (MSTR). Foi uma bandeira de luta sempre reafirmada nos
congressos e documentos deste movimento. No entanto, esta bandeira era colocada
sempre dentro de um marco institucional, ou seja, na constante demanda pela aplicao
do Estatuto da Terra. Esta perspectiva institucional levou o MSTR a acreditar, j nos
anos 1980, com o processo de redemocratizao do pas, na possibilidade de realizar
uma reforma agrria na Nova Repblica do Governo Sarney.
O Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) foi lanado oficialmente, pelo
prprio presidente Sarney, durante o congresso nacional Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). Apesar das expectativas e esperanas do
Movimento Sindical, o PNRA foi um fracasso especialmente porque no foram criadas
as condies objetivas (a base de sustentao poltica da Nova Repblica era composta
de grandes proprietrios ou seus representantes) para efetivar o plano e realizar suas
metas.
A no implantao do PNRA se materializou em uma paralisia quase completa
do rgo governamental responsvel e na ausncia de aes concretas de reforma
agrria no perodo. Todos os esforos populares se concentraram ento na formulao
da nova Constituio, promulgada em 1988. A pesar da emenda popular de reforma
agrria ter recebido mais de 1,5 milhes de assinaturas, os constituintes inviabilizaram
possibilidades reais de uma verdadeira democratizao da propriedade fundiria com o
mecanismo da produtividade da terra.
Diante das presses populares e da demanda histrica por reforma agrria, os
parlamentares da Bancada Ruralista (comandados pela ento Unio Democrtica
Ruralista UDR) incluram junto com a exigncia de que a propriedade da terra deve
cumprir sua funo social um dispositivo que permite a desapropriao apenas de
3

Apesar de ligada Linha 6 da CNBB (pastorais sociais), a CPT sempre teve uma forte
perspectiva ecumnica e contou com o apoio e participao da Igreja Evanglica de Confisso Luterana
no Brasil (IECLB) por causa do envolvimento com as lutas dos atingidos de Itaipu (Paran) e nos
conflitos nas Novas reas de Colonizao (regio Norte).

reas improdutivas. A incluso do conceito de terra produtiva na Constituio acabou

sendo uma grande derrota para os movimentos agrrios porque este conceito se
sobreps exigncia da funo social da propriedade e este dispositivo passou a ser o
nico critrio nos processos de desapropriao de reas para fins de reforma agrria.
Alm desta derrota no espao parlamentar-institucional, praticamente no houve
processos de desapropriao de terras e de regularizao fundiria entre 1988 e 1993.
Apesar dos planos agrrios, a exemplo do plano Collor (1990-1992), os dispositivos
constitucionais sobre a propriedade da terra s foram regulamentados em 1993. Assim,
pelo menos por uns cinco anos no houve aes de reforma agrria porque no havia lei
ordinria para regulamentar os processos, sendo que as desapropriaes foram
retomadas s a partir de 1993.
Neste contexto de lutas institucionais e mobilizaes populares, a ento jovem
Central nica dos Trabalhadores (CUT) criou, em 1983, o Departamento Rural. Este foi
criado para disputar os sindicatos de trabalhadores rurais, incentivando o fortalecimento
de um movimento sindical mais combativo, organizando aes e mobilizaes no
campo, inclusive aes de luta pela terra.
Em 1985, foi criado o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).
Esta criao se tornou um marco histrico inclusive porque as demais entidades,
especialmente o prprio movimento sindical, se voltaram para as aes de luta pela
terra. Em outras palavras, a criao do MST consolidou uma nova forma de luta
passando da resistncia dos posseiros s ocupaes de terras.
A represso militar que perseguia qualquer tipo de mobilizao popular,
associado resistncia dos posseiros, favoreceu o discurso poltico, especialmente da
CPT, baseado no direito ao trabalho. A luta pela permanncia na terra era justificada
pelo direito universal ao trabalho. Esta perspectiva se materializou no lema da
Campanha da Fraternidade Terra para quem nela trabalha. Com o surgimento do
MST, a lgica muda e a luta passa a priorizar as ocupaes diretas de terras, o que
influenciou as aes e mobilizaes dos demais movimentos.
A partir de meados dos anos 80 houve, portanto, uma mudana na forma e
concepo da luta pela terra passando da resistncia (luta dos posseiros para permanecer
em suas terras) para a ofensiva atravs da ocupao de terra. Esta mudana foi
incorporada pelos demais movimentos e organizaes e o MSTR passou tambm,
especialmente no incio dos anos 90, fazer ocupaes em Estados como Gois,
Pernambuco, etc.
3 Os planos nacionais de reforma agrria
Conforme j mencionado, o Estatuto da Terra foi o programa do regime militar
elaborado para dar uma resposta s demandas histricas por reforma agrria. Este
Estatuto, no entanto, serviu como um mecanismo legal para conter as aes populares,
diminuindo a tenso atravs do acesso terra atravs dos projetos de colonizao.
Com o processo de redemocratizao do pas e a Nova Repblica (Governo
Sarney), foi criado o primeiro Plano Nacional da Reforma Agrria (PNRA) como uma
tentativa de responder a efervescncia social no campo, reflexo do processo repressivo
do regime militar e da no realizao da reforma agrria. Inicialmente, o PNRA I contou

com o apoio dos movimentos especialmente do MSTR, expectativa completamente

frustrada com a no implementao das metas deste plano.
A novidade do PNRA que este plano foi construdo pelo Jos Gomes da Silva
que, desde a dcada de 60 lutava pela realizao de uma reforma agrria, inclusive com
a criao da Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA). As metas do PNRA
eram centradas, fundamentalmente, na implantao de assentamentos em terras
desapropriadas para fins de reforma agrria e na regularizao fundiria. A meta era
assentar 1,4 milhes de famlias em 4 anos. Jos Gomes, como presidente do INCRA,
articulou o lanamento do PNRA no congresso da CONTAG. Pela primeira vez na
histria um presidente da Republica foi a um congresso de trabalhadores rurais.
A princpio, este plano respondia aos anseios histricos de uma reforma agrria
no Brasil. No entanto, j no segundo ano de implantao, o plano sofreu uma mudana
drstica (surgindo inclusive o segundo Plano Nacional da Reforma Agrria PNRA II),
com uma reviso das metas e reduo dos recursos. Jos Gomes abandonou a
presidncia do INCRA, mas neste breve perodo foram assentadas muitas famlias em
vrios projetos de assentamento.
Com o fracasso do PNRA, os movimentos sociais e sindicais deslocam seus
esforos e lutas pela reforma agrria para o processo Constituinte. A mobilizao
nacional foi pela coleta de assinaturas para a emenda popular que institucionalizava a
reforma agrria. A bancada ruralista, atravs do argumento da produtividade, frustrou
esta expectativa popular colocando um impedimento desapropriao de terras
produtivas.
Associado ao fracasso do PNRA e a frustrao do processo Constituinte, as
aes violentas da Unio Democrtica Ruralista (UDR) acirraram ainda mais os
conflitos agrrios. As aes da UDR, no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990,
tinham como principal objetivo enfrentar as mobilizaes dos movimentos populares, o
que acirrou a violncia no campo com o assassinato de vrias lideranas.
Em 1990, veio o Governo Collor de Melo que foi obrigado a dar uma resposta
aos conflitos e violncia no campo. Uma tentativa de resposta veio no incio de 1992,
com a criao do Programa da Terra (sob responsabilidade do ministro Cabreira, um
fazendeiro de So e membro da UDR). Os problemas deste programa j estavam na sua
concepo, pois a lgica neoliberal levou a formular um plano baseado na
descentralizao para obter recursos dos estados, argumentando que no havia
disponibilidade de recursos federais para a reforma agrria.
As metas deste plano eram bem mais modestas que as do PNRA, pois previa
assentar quatrocentas mil famlias. Mesmo sendo modestas, tais metas no saram do
papel porque houve pouqussimas desapropriaes, muitas delas realizadas pelos
estados. A criao de assentamentos no alcanou mais do que alguns milhares de
famlias, ao contrrio das metas anunciadas.
Ainda em 1992, o impeachment do presidente Collor levou o vice-presidente
Itamar Franco ao poder. Nos dois anos do mandato, o Governo Itamar lanou o
Programa Emergencial de Reforma Agrria. A tnica deste programa era a mesma dos
antecessores, ou seja, dar acesso terra para ampliar o nvel de empregos e diminuir
conflitos no campo.

Este programa trouxe uma novidade (tnica do discurso do governo seguinte)

estabelecendo uma relao estreita entre o acesso terra (ou a realizao da reforma
agrria) e o combate fome. Apesar do discurso da criao de empregos e da
necessidade de aumentar a renda, o programa estabeleceu a questo agrria como um
problema social. Na verdade, a discusso sobre a necessidade do combate a fome j
havia comeado no governo Collor, mas adquiriu contornos mais ntidos neste
programa de reforma agrria.
Era um programa ainda mais modesto que os antecessores porque a meta era
assentar apenas 80 mil famlias em dois anos. Esta meta deveria ser cumprida tambm
atravs de outros programas estaduais, sempre na lgica de que um bom programa de
reforma agrria no podia ser s iniciativa do governo federal, somando esforos com
estados e municpios.
O discurso poltico e os objetivos eram mais srios que o programa do governo
Collor, inclusive porque agregou uma preocupao com o Nordeste e com a necessidade
de polticas especificas de combate aos efeitos da seca. Entretanto, as metas eram mais
tmidas e o processo de implantao foi ainda mais modesto.
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica com a
questo agrria em um certo refluxo. Como um processo cclico, no havia apelo na
opinio pblica e nem ressonncia nos espaos governamentais para as lutas das
populaes rurais. Os massacres de Eldorado dos Carajs (PA) e Corumbiara (RO), no
entanto, forou uma mudana significativa na poltica agrria do governo FHC, a partir
de 1996.
Estes dois massacres tiveram grande repercusso inclusive internacional
forando uma resposta do governo federal. Estes episdios mobilizaram a opinio
pblica nacional e internacional, forando o governo a elaborar polticas para o agrrio,
o que resultou na criao do ento Ministrio Extraordinrio de Reforma Agrria.
4 A poltica agrria e agrcola do Governo FHC
A poltica agrria e agrcola do Governo FHC se tornou mais explcita e se
consolidou no segundo mandato. Dentro de uma lgica neoliberal, as polticas para o
rural foram concentradas na produo de commodities pelo agrobusiness para a
exportao. Diversas polticas e programas foram criados para incentivar a produo em
escala para exportao, relegando a segundo plano a reforma agrria e a poltica
agrcola destinada aos setores familiares.
Em 1996, o Executivo criou o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF). Este programa foi criado para atender as demandas do
MSTR, mas o restringiu a uma simples linha de crdito para financiamento de custeio
com pouqussimos recursos para crditos de investimentos. Por outro lado, foi um
programa marginal como poltica agrcola governamental, no tendo nenhuma
perspectiva de alterar o modelo agropecurio adotado pelo regime militar.
Os poucos incentivos e programas governamentais foram preferencialmente
direcionados para o agrobusiness, a exemplo do Moderfrota (programa destinado a
financiar a aquisio de mquinas e implementos agrcolas). Isto permitiu que este setor
se tornasse o nico superavitrio (exporta mais que importa) contribuindo para

equilibrar a balana comercial brasileira. Houve ento grande incentivo produo de

gros com aumentos significativos no cultivo e exportao de soja.
Ao mesmo tempo, abriu as fronteiras para a importao de produtos agrcolas
mais baratos, provocando srios problemas a vrios setores da agricultura familiar.
Pequenos produtores de alho, por exemplo, tiveram srios prejuzos porque no
conseguiram competir com o alho importado da China. O mesmo aconteceu com outros
setores como aos produtores de leite, trigo, vinho, uva, ou seja, a poltica agrcola
resultou em perdas econmicas e transferncia da renda do setor agrcola para outros
setores da economia.
A rigor, o governo FHC foi eficiente na implantao das orientaes do FMI e
do Banco Mundial que, a partir da lgica do Estado mnimo, cortou recursos e diminuiu
os gastos pblicos com os programas sociais. A lgica era deixar o mercado comandar
no s a economia mas as reas sociais, inclusive a poltica agrria (acesso terra pelos
mecanismos de compra e venda). A perspectiva era diminuir as aes do Estado
nacional, descentralizar as responsabilidades para os estados e municpios como uma
forma de cortar gastos pblicos.
Nesta lgica, o governo FHC implementou o seu programa de reforma agrria.
Gradativamente a prioridade foi sendo colocada nos mecanismos de compra e venda e
no mais nas desapropriaes de terras. O mercado passou a regular o acesso terra,
combinando oferta e procura. Coube ao Estado a atribuio de estabelecer alguns
critrios gerais ou dar alguns incentivos para facilitar a insero dos pobres no mercado.
Houve ento uma mercantilizao da questo agrria, relegando ao mercado a
soluo do histrico problema agrrio brasileiro. Isto aconteceu com a implantao da
famosa reforma agrria de mercado do Banco Mundial. Programas como o Reforma
Agrria Solidria (implantada no Cear), Cdula da Terra (implantado como um
projeto piloto em 5 estados do Nordeste), Banco da Terra e Crdito Fundirio
(programas ainda em implantao) representam a materializao desta proposta de
mercado.
Por outro lado, as desapropriaes criaram projetos de assentamentos pontuais e
dispersos geograficamente, a maioria localizada em regies economicamente pouco
dinmicas (porque as terras eram mais baratas). O acesso terra no era acompanhado
de investimentos em infraestrutura ou recursos para a produo, dificultando a
sobrevivncia das famlias. Esta poltica de assentamentos tinha um carter
explicitamente compensatrio, ou seja, o acesso terra (tanto pela desapropriao como
pela compra de terra) tinha como objetivo amenizar a pobreza e a fome no meio rural.
Na lgica de polticas compensatrias, os programas agrrios e agrcolas para os
produtores familiares tinham como objetivo resolver problemas sociais e no faziam
parte da poltica econmica, baseada na produo do agronegcio. A reforma agrria
no era vista como capaz de mudar a correlao de foras polticas nem aquecer a
economia criando e produzindo para o mercado interno, mas somente para amenizar a
pobreza rural.
Na disputa poltica com os movimentos sociais agrrios (CONTAG, MST, CPT
e todos os demais movimentos de luta pela terra), o governo FHC criou vrios
mecanismos e instrumentos legais e burocrticos (decretos, medidas provisrias,
procedimentos administrativos, etc) para desmobilizar a luta pela terra. Vrios destes

instrumentos permitiram criminalizar as lutas pela terra, impedindo as mobilizaes no

pelo uso de fora policial mas atravs de medidas como a divulgao dos ocupantes de
terra na internet impedindo de serem assentados, proibio de vistoriar reas ocupadas,
etc.
A lgica de mercado foi complementada com a criao de mecanismos legais e
administrativos para impedir que os movimentos sociais se mobilizassem e fizessem
presso. Em outras palavras, a poltica agrria do governo FHC era baseada em um trip
composto por uma poltica compensatria de combate pobreza rural, reforma agrria
de mercado e criminalizao dos movimentos para diminuir os conflitos pela posse da
terra.
Esta estratgia acabou sendo extremamente eficiente porque reduziu as
ocupaes de terras e as presses sociais pela reforma agrria mas, por outro lado, no
reduziu os conflitos no campo. Segundo dados da CPT, o nmero de assassinatos no
campo foi alto em 1996 (em consequncia dos massacres de Eldorado dos Carajs e
Corumbiara). Houve ento um declnio nos nmeros, mas se mantiveram relativamente
altos, caindo em 2000. Em 2002, este nmero voltou a crescer e s foi menor do que em
1996.
Do ponto de vista dos conflitos agrrios, a estratgia governamental foi eficiente
para coibir as mobilizaes mas no evitou os conflitos agrrios. O auge das ocupaes
ocorreu nos anos de 1998 e 1999, quando foram editadas as medidas legais e
administrativas que visavam coibir as mobilizaes. As ocupaes decresceram
consideravelmente, revelando a eficcia no controle dos movimentos sociais.
Este perodo foi marcado por um grande embate entre os movimentos sociais e o
governo dando origem a uma guerra dos nmeros sobre a poltica agrria. Havia uma
prtica governamental de inflar os dados relativos execuo das aes de reforma
agrria, gerando muitos questionamentos. Muitos destes dados no so confiveis
porque h problemas nos registros do INCRA, com fontes oficiais apresentando
nmeros diferentes em relao ao cumprimento das metas.
De acordo com dados publicados no site do INCRA, o governo FHC teria
assentados em torno de 500 mil famlias. A revista VEJA, utilizando dados oficiais,
publicou que seriam 630 mil famlias. Em todos os casos, so nmeros elevados se
comparados com as aes dos governos anteriores. Em relao demanda, no entanto,
estes nmeros foram insuficientes, inclusive porque, de acordo com dados dos
movimentos, cerca de 120 mil famlias continuam acampadas a espera de um pedao de
cho.
Parte da discordncia sobre nmeros e metas est relacionada com a questo da
regularizao fundiria, um mecanismo para dar garantia de permanncia na terra.
Contudo, h uma diferena entre viabilizar o acesso e regularizar uma situao de posse
de 20 ou 30 anos e dar acesso terra a famlias que no tem terra. Esta distino retira
um nmero significativo de famlias que tiveram acesso terra pelos projetos de
assentamento do governo FHC. Por exemplo, de 31 mil famlias contabilizadas como
assentadas em 2002, pelo menos 5 ou 6 mil foram beneficiadas com regularizao
fundiria.
Alm de contabilizar os processos de regularizao, foram utilizados outros
mecanismos que permitiram divulgar nmeros bem maiores na execuo das metas de

reforma agrria. A portaria interna n 80, do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio

(MDA), por exemplo, permitiu contabilizar o potencial para assentamento das reas em
processo de desapropriao, ou seja, foram acrescidos como projetos j efetivados. Isto
inflou os dados dobrando o nmero de famlias assentadas em 2001 e 2002.
Foram includas tambm as famlias que compraram terras atravs dos
programas Banco da Terra, Cdula da Terra e outros implementados pelos governos
estaduais e municipais como o Projeto Casulo. Todos estes artifcios permitiram afirmar
que o governo FHC foi responsvel pela maior reforma agrria da histria do Brasil.
O ministro Raul Jungmann foi eficiente na criao e divulgao de programas que
nunca foram implementados. A estratgia de marketing tambm foi eficiente, levando a
opinio pblica a acreditar nas aes do governo.
Alm de todos os nmeros, h outros indicadores que desmistificam a to
propalada poltica agrria do governo FHC. Um destes indicadores os recursos
aplicados em infraestrutura nos projetos de assentamentos criados. A esmagadora
maioria das famlias assentadas, por exemplo, no teve acesso a recursos para a
construo de estradas, pontes e a demarcao dos lotes. Apenas em torno de 8% das
famlias assentadas receberam algum tipo de ajuda para construir a infraestrutura de
abastecimento de gua e mais da metade no teve acesso aos crditos de habitao e
fomento. O legado, independentemente dos nmeros, um enorme passivo que exigir
grandes somas de recursos para viabilizar a produo e a permanncia das famlias na
terra.
Outro indicador das dificuldades causadas pela poltica agrcola e agrria do
governo FHC o endividamento generalizado das famlias assentadas e de agricultores
familiares. Muitos agricultores familiares no conseguem saldar suas dvidas e muitos
continuam abandonando o campo. De acordo com dados do ltimo censo agropecurio
do IBGE, o xodo rural enquanto o governo FHC assentou 400 mil famlias em dez
ou doze anos desalojou mais de 900 mil famlias que saram do meio rural. A poltica
governamental acabou provocando uma reforma agrria ao inverso porque diminuiu o
nmero de estabelecimentos no campo na ltima dcada.
6 Perspectivas de uma reforma agrria no Brasil
Hoje, o grande problema que a poltica neoliberal dos ltimos 10 ou 12 anos
acabou provocando um encolhimento dos recursos pblicos. Apesar do processo de
privatizao (se constituiu, basicamente na venda de patrimnio para pagar dvidas), o
Estado brasileiro continua profundamente endividado e sem recursos para fazer
investimentos produtivos e implementar polticas para fomentar o crescimento
econmico. As polticas adotadas para conter a inflao foram (e continuam sendo)
recessivas e no deixam alternativas para investimentos econmicos ou sociais.
Por outro lado, h um esgotamento das polticas neoliberais e o desafio
construir alternativas que no existem, pois nenhum pas que passou por um processo de
desmonte do Estado construiu novas polticas. Este um dos principais desafios do
governo Lula, ou seja, manter a estabilidade financeira (controle da inflao) e construir
alternativas para reaquecer a economias, gerando empregos e recursos para
investimentos sociais.

A ampla aliana poltica do Partido dos Trabalhadores com outros partidos de

esquerda e de centro permitiu a vitria eleitoral. A questo se esta mesma aliana dar
sustentao para mudar as perspectivas de desenvolvimento no Pas. O grande dilema
do novo governo construir alternativas capazes de dar uma nova direo economia,
inclusive diminuindo a vulnerabilidade externa e permitir investimentos sociais.
Em artigo publicado na grande imprensa, Tasso Genro afirmou que este o
desafio do novo governo, acrescentando que no h nenhuma deciso mgica, nem
vanguardista ou autoritria. Com a sociedade globalizada e os mercados abertos, o
problema para construir alternativas enfrentar o capital especulativo internacional.
Segundo ele, a proposta implantar um modelo produtivista, de crescimento acelerado,
com incluso social. Em outros termos, fundamental voltar a crescer economicamente,
mas desenvolvendo mecanismos e programas que permitam uma maior distribuio de
renda e incluso social.
O grande risco desta proposta resumir os esforos governamentais ao incentivo
ao crescimento econmico, por exemplo, incentivando a exportao, deixando
demandas histricas como a reforma agrria ficar no mbito das polticas
compensatrias. A necessidade de gerar receitas (equilibrar a balana comercial) tende a
continuar beneficiando o agronegcio, de um lado, e excluir a reforma agrria, de outro,
pela falta de recursos pblicos.
O ento candidato Lula afirmou, em seu programa eleitoral, a importncia de um
programa de reforma agrria como elemento indispensvel de incluso social. A
dimenso social desta reforma permanece, mas estava combinada com a implementao
de uma poltica agrcola para viabilizar os assentamentos e os agricultores familiares.
Esta perspectiva, no entanto, exige considerveis somas de recursos e uma boa dose de
aposta poltica na viabilidade econmica da agricultura familiar.
Uma mudana de modelo agropecurio e agrrio exige a restituio do
mecanismo das desapropriaes e no dos programas de compra de terra como o
meio de acesso terra e a implementao de polticas que fortaleam (investimentos em
tecnologia, em educao, em formao profissional, assistncia tcnica, etc.) a
agricultura familiar. Isto significaria criar e implementar um plano nacional de reforma
agrria e de fortalecimento do setor familiar, estratgico e capaz de realmente mudar a
estrutura fundiria brasileira.
preciso, no entanto, ter claro que o processo eleitoral congregou setores que
no apostam na viabilidade econmica, poltica e social de uma reforma agrria. Alm
da falta de recursos pblicos, vrios projetos esto em disputa, com uma forte tendncia
a priorizar investimentos no agronegcio. Por outro lado, a bandeira da reforma agrria
permanece sendo uma prioridade para o movimento social que ir pressionar e
demandar a sua realizao.
Notas guisa de concluso
A formulao da Carta da Terra, documento de dez pontos resultante da aliana
dos principais atores no meio rural (42 entidades membros do Frum Nacional pela
Reforma Agrria e Justia no Campo), tinha como objetivo explicitar e reafirmar a
importncia da reforma agrria para o Pas. As principais entidades e movimentos

sociais envolvidos com a luta pela terra estabeleceram as suas demandas diante do novo
governo popular.
Esta Carta um smbolo de unidade dos movimentos sociais agrrios diante da
nova conjuntura poltica, expressando a esperana e a certeza que o momento histrico
propcio para realizar a to sonhada reforma agrria.
Os dez pontos da referida Carta destacam a urgncia da desapropriao dos
latifndios (inclusive das reas com a prtica de trabalho escravo ou com cultivo de
plantas psicotrpicas) e a reafirmam a importncia da agricultura familiar e do respeito
aos direitos humanos (inclusive a urgente demarcao das terras indgenas e dos
remanescentes de quilombolas) como o principal desafio do novo governo e o caminho
para uma mudana social, econmica e poltica no Pas.
A inteno da Carta foi reafirmar a urgncia de uma reforma agrria, ampla e
massiva, e da necessidade de implementar polticas de fortalecimento da agricultura
familiar, como uma forma de mudar o atual modelo agropecurio e agrrio. Este o
contedo programtico das lutas sociais agrrias, as quais o governo Lula dever
responder.
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