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James A. Robinson
Agosto 11, 2015
Abstract
Durante la mayor parte de la historia del pas, la mayora de los
colombianos han vivido en pobreza absoluta y han estado atestados de
violencia e inseguridad. Mi argumento es que el alcance y la persistencia
de la pobreza y la violencia en Colombia es una consecuencia de las
facetas extractivas de las instituciones polticas. Estas tienen dos
dimensiones principales: la baja calidad de la democracia que en realidad
existe y la naturaleza de doble cara del dbil e inefectivo estado
colombiano. Proporciono un anlisis de la lgica poltica que mantiene en
su lugar los aspectos extractivos de estas instituciones, y cmo
interactan como los aspectos incluyentes de las instituciones
colombianas. Argumento que las instituciones colombianas lentamente se
han tornado menos extractivas con el paso del tiempo, debido a los
intentos de las lites por contrarrestar algunas de las contradicciones
internas de la coexistencia de instituciones extractivas e incluyentes. Esto
ha resultado en disminuciones de la pobreza y violencia, y en una
modernizacin gradual del pas. Sin embargo, las poderosas fuerzas que
han hecho que Colombia siga siendo un pas pobre y violento siguen
funcionando y reproducindose. Planteo cmo podra ser la solucin de
estos problemas en Colombia.
Clasificacin JEL:
Palabras clave: Desarrollo econmico, Instituciones, Capital humano.
Introduccin
utiliza
el
ingreso
como
criterio,
producida
por
el
Departamento
violencia
en
Colombia,
por
qu
han
1 http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/database
persistido
tan
(en
complacientemente
Antioquia,
cre
la
donde
falsa
el
prisin
gobierno
La
colombiano
Catedral
para
el
guerrilleros,
especficamente
las
FARC
(Fuerzas
Armadas
formalizados
en
Colombia,
algo
que
afecta
5 Informacin de http://www.unidadvictimas.gov.co
6 Ver http://www.internal-displacement.org/global-overview
7 http://www.igac.gov.co/igac
los
incentivos
la
Seccin
examina
las
dinmicas
de
las
instituciones
9 http://www.eltiempo.com/multimedia/especiales/candidatos-cuestionados-paralas-elecciones/16095578/1
10 http://www.portafolio.co/archivo/documento/CMS-7370531
votos (sin contar las sillas reservadas) fue Jos Mara Villanueva, quien
recibi 40.460 votos. Por lo tanto, 5.000 votos pueden hacer mucho por
una silla en el Senado colombiano.
Clientelismo
La tercera razn por la cual la democracia colombiana es extractiva es
el grado en el que se extiende el clientelismo. Esto se manifiesta de dos
maneras. Una es que lleva a que los trabajos y contratos gubernamentales
se intercambien por apoyo poltico (ver Dvila y Leal, 1990). Un reciente
ejemplo extraordinario de la importancia de esto tiene que ver con la
gobernanza del Plan Nacional de Consolidacin, el emblema de la poltica
del Presidente Uribe para extender la rama civil del estado a reas que los
militares reconquistaron de manos de grupos guerrilleros. Cuando el
Presidente Santos, quien fue Ministro de Defensa del Presidente Uribe,
asumi la presidencia, reemplaz al lder de este plan por Germn
Chamorro de La Rosa, un veterinario quien fue el gerente de la campaa
presidencial en el departamento de Nario para las elecciones de 2010,
pero que tena muy poca experiencia en temas de seguridad y desarrollo
(Isacson, 2012, p. 17). El fortalecimiento del Estado tuvo que hacerse de
lado para dar paso a el pago de deudas polticas.
Otro ejemplo reciente es el del lanzamiento de Todos Somos Pacfico,
un plan presentado en octubre 25 de 2014 para ayudar a reconstruir el
litoral pacfico, la parte ms pobre de la periferia de Colombia perifrica.
Para ver lo que este plan implica vale la pena citar directamente el
discurso del Presidente Santos en Buenaventura ese da:
Y no he venido con los bolsillos vacos. Siempre he venido con
proyectos,
con
inversiones.
Porque
creo
tambin que
nunca
11 http://wp.presidencia.gov.co/Noticias/2014/Octubre/Paginas/20141025_08Palabras-del-Presidente-Santos-en-la-clausura-del-Foro-BuenaventuraProspera.aspx
los
dems
legisladores
eran
Conservadores.
Las
elecciones
1930, casi dos tercios de los votos fueron para candidatos conservadores,
cuyos seguidores probablemente no cambiaron la lealtad a su partido en
los siguientes cuatro aos. Lo ms probable es que el partido Liberal
hubiera cometido fraude masivo. La democracia colombiana colaps en
las dcadas de 1940 y 1950, y fue poco competitiva despus de 1958
durante el Acuerdo del Frente Nacional, y muchos creen que Gustavo
Rojas Pinilla fue defraudado en las elecciones presidenciales de 1970.
Grandes mejoras a la calidad de las elecciones colombianas se dieron tan
recientemente como 1988, con la introduccin del tarjetn un papel de
votacin unificado, usado por primera vez en la eleccin presidencial de
1990. Antes de los tarjetones, se usaban papeletas en las elecciones (la
votacin abierta fue abolida por los liberales en 1853). En contraste a los
tarjetones, las papeletas no las imprima ni entregaba el estado; por el
contrario, cada partido o candidato imprima su propia papeleta para que
los electores las llevaran a las urnas. No contenan a todos los candidatos
posibles, sino nicamente al que haba impreso y entregado la papeleta 13.
Parece posible que el uso de la papeleta hiciera que la compra de votos
fuera incluso ms fcil de implementar (ver Baland y Robinson, 2008, para
evidencia de esto en el caso anlogo de Chile). El ao 2002 tambin vio el
colapso final de los tradicionales partidos Conservador y Liberal, cuyas
maquinaras clientelistas ya no atrapan a la vasta masa de votantes. Esto
ha abierto el electorado a nuevas propuestas y fuerzas polticas, aunque
los ejemplos que he presentado sugieren que esto quizs tambin
permiti que nuevas formas de clientelismo y compra de votos florecieran,
y Colombia ahora carece de partidos polticos coherentes.
No obstante, el hecho sigue siendo que, con todas sus fallas, la
democracia que verdaderamente existe en Colombia hoy en da es una
mejora con respecto a la democracia que realmente exista en el pasado,
y esto representa un paso hacia instituciones polticas ms incluyentes.
Ms adelante retomar las razones para esto y sus implicaciones.
2.2 El Leviatn de doble cara
Acemoglu y Robinson (2012) enfatizan dos dimensiones de las
instituciones polticas incluyentes, la segunda, despus de la distribucin
seguridad.
Si
bien
la
capacidad
del
estado
es
burocratizada
con
una
especializacin
funcional
que
Para darnos una idea del grado en el que Isaza y sus comandantes
asumieron funciones estatales, consideremos el siguiente intercambio
entre Isaza y el Magistrado encargado de su caso bajo la Ley de Justicia y
Paz,
ley
que
introdujo
el
Presidente
Uribe
para
que
rigiera
la
desmovilizacin paramilitar:
Magistrado: Seor Isaza, Recuerda usted si recibi en alguna
oportunidad, algn tipo de directriz, para que las fuerzas de
Autodefensas, bajo su mando, intervinieran en algn tipo de jornada
electoral, tuvieran algn tipo de intervencin poltica para, por
ejemplo, mover a la gente a que votara por algn partido, por algn
movimiento, por algn candidato en especial?
Jos Ramn Mara Isaza: Su seora, pues no nos metamos muy de
lleno por ejemplo a recoger gente para las votaciones, eso lo hacan
directamente los candidatos, lo que s es que nosotros por ejemplo lo
que eran veredas, lo que era la Danta, en vez de, San Miguel que no
tena polica o Cocorn, que eran pueblitos que estaban retirados de la
autopista y no iban ni polica ni iba Ejrcito; entonces nosotros
hacamos las veces de cuidar esas regiones, sin decirle tampoco, a
nadie, vote por fulano de tal sino que buscbamos, qu buscbamos
nosotros? que de pronto las elecciones no se fueran a daar, que de
pronto no hubieran peleas, disgustos, eso, nosotros siempre en esa, en
todas las regiones de esos pueblitos, nosotros prestbamos la
seguridad a las votaciones. (Fiscala de Colombia, 2012).
Por lo tanto, las fuerzas paramilitares asuman la responsabilidad de
asegurarse que las elecciones se realizaran apropiadamente. Aunque esto
puede parecer un grano de arena, considerando la Tabla 1, el intercambio
es notable.
El estado colombiano no solo concede funciones estatales a los grupos
paramilitares, tambin lo hace a las guerrillas (ver Leon, 2010, y Aguilera,
2014, sobre los servicios legales prestados por las FARC).
As como el estado colombiano no ha establecido un monopolio de la
violencia en su territorio, tampoco ha desarrollado un sistema fiscal para
sostener un estado moderno. Hoy en da, los ingresos fiscales en Colombia
son cerca del 14% del PIB, de acuerdo con el Banco Mundial, pero sigue
siendo un estado notablemente pequeo, y similar en tamao relativo a
Egipto, o a Benn y Ghana en frica Occidental. Una de las consecuencias
de esto es que Colombia es el pas de Amrica Latina con la menor
cantidad de empleados gubernamentales en relacin con la fuerza laboral
del
pas.
La
OCDE
(2013,
p.
283)
report
que
los
empleados
existentes,
lo
ms
probable
es
que
sean
cargos
cualquier ley bien intencionada que se apruebe en el pas ser muy difcil
de implementar en gran parte del territorio nacional. El estado es
estructuralmente incapaz de proporcionar bienes pblicos como ley y
orden o vas. No recauda informacin apropiada sobre las personas ni sus
bienes.
Uno de los ejemplos ms reveladores sobre cmo la naturaleza del
estado
colombiano
impide
que
se
reduzca
la
pobreza
es
la
mayora no haba recibido sus tierras pues estas ahora estaban ocupadas
por ocupantes de buena fe, y el 25% de la tierra restituida se asign a
una sola persona en Meta! Por lo tanto, durante los diez aos de duracin
que la ley supuestamente debe tener, al ritmo en que se estaba
implementando
al
momento
del
informe,
1.300
colombianos
se
14 http://lasillavacia.com/historia/el-batallon-que-gano-el-concurso-de-falsospositivos-49218
15 Ver Roldn (2002) para ejemplos del partidismo del ejrcito y la polica, y
Oquist (1980) para la conexin entre el colapso del estado y La Violencia.
en
Marcha
de
1934-1938.
Los
ingresos
tributarios
exgenos que evita que se logren estas cosas (la naturaleza montaosa
del terreno es la razn que cita la mayora). Todas estas cosas son
resultado de un equilibrio poltico particular en el que Colombia est
atrapada. Sera bastante factible crear un estado moderno en Colombia,
es solo que este equilibrio no crea los incentivos para hacerlo. Dentro de
este equilibrio nunca ha habido consenso en Colombia, ni a nivel de las
lites ni a ningn otro nivel en la sociedad, para crear un estado que
pueda ejercer autoridad sobre reas extensas del pas. Por el contrario, ha
surgido un equilibrio en el que el derecho a gobernar se ha delegado a
varias lites o grupos locales. Este sistema se remonta a la Constitucin
de Rionegro de 1863, que introdujo un tipo de sistema hper federal en el
que las lites nacionales podan ejercer muy poco poder sobre las lites
regionales constituyentes, y por lo tanto el estado tena que negociar para
poder hacer cualquier cosa (lo que en otro lugar llam gobierno
indirecto, Robinson, 2013, ver tambin Gonzles, 2014). En esa poca
exista la gran preocupacin de que una faccin de la lite, posiblemente
en Cundinamarca, pudiera lanzar un proyecto de fortalecimiento del
estado o tratara de establecer hegemona sobre el resto del pas. Esto se
evit con polticas como la Ley 20 de 1867 que mencion anteriormente.
Pero esto se garantiz ms a fondo haciendo que una rebelin armada en
contra del estado fuera una actividad prcticamente legal y legtima
(Fergusson y Robinson, 2015). Tan recientemente como 1980, el Cdigo
Penal Colombiano tena la siguiente clusula:
Ttulo II. De los Delitos Contra el Rgimen Constitucional,
CAPTULO NICO. De la Rebelin, Sedicin y Asonada
Art. 125. - Rebelin. Los que mediante empleo de las armas
pretendan derrocar al Gobierno Nacional, o suprimir o modificar el
rgimen constitucional o legal vigente, incurrirn en prisin de tres (3)
a seis (6) aos16.
Por lo tanto, la rebelin armada en contra del gobierno se castigaba
con solo tres a seis aos en prisin. El Cdigo Penal de 1936, escrito
durante la Revolucin en Marcha, estipulaba penas de entre seis meses
y cuatro aos en prisin. La versin de 1980 de esta clusula fue derogada
por la Ley 599 de 2000, pero aun as los delitos polticos se tratan muy
16 ftp://cmara.gov.co/cmara/basedoc/cdigo/cdigo_penal_1980.html
El
gobierno del
Presidente
Santos ha tratado
18 http:://www.elespectador.com/noticias/economia/no-queremos-mas-piscinasde-olas-regalias-minhacienda-articulo-390802
19 http:://www.elespectador.com/articulo-220190-regalias-no-pueden-seguirsiendo-caja-menor-de-gobiernos-municipales-de-turno
estaban
desaparecidas,
40.000
personas
estaban
adquirir
16.000
hectreas
para
mismo.
No
solo
los
Sonin,
2003).
Pueden
aprovecharse
de
las
instituciones
21 http://www.wradio.com.co/noticias/actualidad/abogado-de-la-firma-brigard-urrutia-rompe-su-silencio-en-la-w/20130614/nota/1915927.aspx
de
tierras
compaas
mineras
multinacionales.
7. El subsidio de combustible para propsitos mineros 22.
Aqu no hay otras preocupaciones que las ms inmediatas de los
mineros.
del
siglo,
la
naturaleza
de
dichas
protestas
cambi
Hay muchas cosas notables sobre esta carta. Ntese que lvaro Uribe
Vlez, entonces gobernador de Antioquia, y prximo a convertirse en
Presidente de Colombia, recibi copia de la carta. Esto indica la naturaleza
familiar de la relacin entre el estado colombiano y los cabecillas militares.
Lo ms importante aqu es cmo Valencia Cossio, un poltico nacional
exitoso que un tiempo despus se convertira en Ministro, eligi solicitar la
asistencia de Isaza para ganar una eleccin, en lugar de emplear
estrategias alternativas. Esto es ms econmico y, el hecho de que est
concentrado ms hacia la periferia del pas ayuda an ms a manejarla.
Infortunadamente para Colombia, el desinters de Isaza de participar
en poltica electoral no era comn en el paramilitarismo. Para que quede
claro que este no es un fenmeno reciente en la historia colombiana,
pensemos en la eleccin presidencial de 1922 que discut anteriormente.
Ocurri ms o menos lo mismo. Tambin nos podramos preguntar cmo
en la dcada de 1890 los Conservadores lograron asegurarse de que no
hubiera ningn Liberal elegido en la rama legislativa, a excepcin de
Rafael Uribe Uribe. Ms o menos lo mismo ocurri.
Pacificar la periferia
El mecanismo final es quizs el ms directo. En Chile, en 1973, las
fuerzas armadas del pas debieron derrocar a un gobierno elegido
democrticamente para poder asesinar a 3.000 de sus oponentes
polticos. En Colombia no es necesario un golpe de este tipo. En la dcada
de 1980 el partido de izquierda Unin Patritica fue obliterado por los
paramilitares y el ejrcito colombiano: los asesinatos incluyeron a dos
candidatos presidenciales, Jaime Pardo Leal y Bernardo Jaramillo Ossa, 8
congresistas, 11 alcaldes, 70 concejales locales y posiblemente hasta
5.000 activistas. Sin necesidad de ningn golpe. El asesinato ha sido una
herramienta tradicional para mantener el status quo poltico en Colombia,
incluso se remonta a los asesinatos de Rafael Uribe Uribe en 1914 y de
Jorge Elicer Gaitn en 1948, y su uso se facilita debido a la ausencia de
monopolio de la violencia y a la persistencia de instituciones polticas
extractivas.
3.2 Cmo se juega el juego
del
Este.
Otros
dos
consorcios
presentaron
propuestas
24
25
26
27
Carta: http://twitter.com/CeciAlvarezC/status/364417513351700480/foto/1)
http://www.eltiempo.com/archivo/docuemtno/CMS-13009175
http://www.eltiempo.com/archivo/docuemtno/CMS-13073639
Ver las historias en El Tiempo, noviembre 28, 2013
http://www.eltiempo.com/archivo/docuemtno/CMS-13230367) y en El Espectador
http://www.elespectador.com/noticias/judial/defensa-del-gobernador-delmagdalena-procuraduria-gener-articulo-466819
obra, al lado del ro, esa gran va va al lado del ro y va a servir como
de dique, y no solamente va a destaponar toda una regin de
Colombia, del Caribe colombiano, sino que va a habilitar, a hacer ms
productivas cientos de miles de hectreas'. Pues bien, esa obra
tambin es ya una realidad. Este mismo mes, se va a adjudicar la
interventora: hay cerca de 29 propuestas de las mejores firmas.
Apenas se adjudique la interventora esa obra sigue su marcha y esa
es otra obra que tuvo su inicio en Jos Name 28.
El anhelo del Presidente Santos por que se construyera esta va bien
podra ser real. Pero su implementacin encalla en poderosos arrecifes
polticos que tuvo que navegar para su reeleccin. Como se dieron cuenta
INVIAS, la Ministra lvarez-Correa y la Procuradura, detrs de la
construccin de esta va se encuentran poderosas fuerzas polticas que no
tienen inters en que esta se construya. Por el contrario, tienen un inters
en desviar el dinero para comprar votos en las elecciones. Una de las
fuerzas poderosas es el ex Senador Name Tern y algunos de sus
parientes. Si miramos de cerca la composicin del Consorcio Ribera del
Este, como se describe en el diario Portafolio, encontramos lo siguiente:
El grupo ganador, cuyo representante legal es Gary Espitia
Camargo, lo conforman las firmas Assignia Infraestructura, Compaa
de Seguros y Negocios S. A., Constructora FG S. A. y Consultores del
Desarrollo S. A. (Condesa).
Aunque el representante legal de esta ltima es Manuel Gmez
Lpez, es controlada por la familia Name.
David Name Orozco, hijo de David Name Tern y primo del senador
Jos David Name Cardozo, es miembro de junta directiva 29.
En la adjudicacin final del contrato, por lo tanto, el clan Cotes Vives
de alguna manera fue superado estratgicamente por el clan Name,
aparentemente con la bendicin del Presidente Santos. Durante su
discurso en honor a Name Tern, el Presidente mencion:
28 http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Noviembre/Paginas/20131123_02Palabras-del-Presidente-Santos-en-el-acto-de-homenaje-postumo-a-senador-JoseAntonio-Name-Teran.aspx
29 http://www.portafolio.co/economia/adjudicacion-vias-la-prosperidad
30 http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Noviembre/Paginas/20131123_02Palabras-del-Presidente-Santos-en-el-acto-de-homenaje-postumo-a-senador-JoseAntonio-Name-Teran.aspx
31 http://lasillavacia.com/elblogueo/lospina/27347/el-segundo-entierro-delsenador-name
de
instituciones
econmicas
extractivas.
Esto
est
econmicas
extractivas
son
las
instituciones
polticas
respaldar
la
aseveracin
de
que
las
instituciones
polticas
que
son
trayectorias
dependientes.
Por
ejemplo,
ubicaciones
centro-periferia
en
Colombia
se
pueden
explicar
la eleccin
32 Es posible que no sea una coincidencia que el banco central, llamado Banco
de la Repblica, tenga una sucursal en todos los departamentos, y la poltica
monetaria sea bastante buena, mientras que, al mismo tiempo, Planeacin
Nacional solo opera en Bogot, con mucho menos xito.
Gonzalo
Rodrguez
Gacha
organiz
Tranquilandia,
su
vasta
el
Movimiento
Armado
Quintin
Lame
en
1991.
An
la
Conclusiones
En este ensayo he tomado una perspectiva de larga duracin sobre los
Durante este
explicar.
Son
ms
importantes
an
las
instituciones
polticas
reflejan
un
largo
camino
de
dinmicas
de
trayectorias
tambin
permitieron
Rodrguez
Gacha
construir
Referencias