Libertad en los

estados y municipios
de Mxico?
Por: Jordi Liev.

Desde el enfoque del Proceso

de Formulacin de Polticas.

Actualmente vivimos una restringida libertad de los estados y municipios de

Mxico. Cada vez la federacin absorbe ms competencias y les deja funciones
bsicas a los municipios, impidiendo que estos puedan desarrollarse tanto
econmicamente como social y polticamente hablando. Esto ha generado que los
municipios y estados dependan, y en su debido tiempo, tengan que cabildear los
presupuestos para sus ingresos del estado (y este a su vez, a los municipios) para
poder llevar a cabo sus promesas de campaa o acciones a realizar durante su
gestin.
Aunando el problema econmico, encontramos que los funcionarios encargados
de ejecutar las decisiones tomadas, son ineficientes, tanto en el conocimiento
tcnico y de profesionalizacin. El cual el servicio y el flujo de las polticas se ven
entorpecidas y se desarrollan con una muy mala calidad.
Es por ello que el objetivo principal de este ensayo es la de analizar la situacin en
la que se encuentran actualmente los estados y municipios en Mxico. As mismo,
identificar los principales problemas a partir de las caractersticas que el Banco
Interamericano de Desarrollo puntualiza para el buen desarrollo del Proceso de
Formulacin de Polticas (PFP). Y, por ltimo, retomar y proponer una serie de
propuestas a partir de las experiencias de varios autores y algunos casos, con la
finalidad de demostrar las sencillas soluciones, pero complejas para llevarlas a
cabo.
El trabajo est estructurado en cinco partes, la primera se de definir ciertos
conceptos claves y contextualizar la situacin actual, posteriormente a precisar el
papel de las polticas pblicas y la libertad que se ocupa para el desarrollo de las

mismas, luego, las dificultades del PFP y por ltimo se expone las alternativas y
peligros a las que se enfrentan.
1.- El municipio: definicin y su situacin actual
La constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) no da una
definicin precisa de lo que es un municipio, sin embargo, si expresa los
elementos esenciales que le dan fundamento: divisin territorial, organizacin
poltica y la administrativa. Estos tres elementos, junto con la personalidad jurdica,
de la cual esta le otorga y goza, son los mismos que componen a un EstadoNacin, ah de la importancia de su estudio.
Existen otras definiciones que se acentan en especificar cada uno de estos
elementos. Rafael Pina concibe al municipio como aquel conjunto de habitantes
de un trmino jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un
Ayuntamiento1, en esta definicin se puede observar como la organizacin
poltica est representada por el ayuntamiento, nivel de gobierno que se encargar
de la administracin del territorio delimitado y de sus habitantes, con el mismo fin
del Estado, procurar su seguridad y generar las condiciones para mejorar la
calidad de vida de los mismos.
Para 2016, en Mxico existen 2,446 municipios, sin embargo, con la reforma
poltica de la Ciudad de Mxico (anteriormente Distrito Federal), las 16
delegaciones que la componen, se transformarn en gobiernos municipales,
dando un total de 2,462 municipios.
1 De Pina, Rafael, Rafael Pina Vara (1989) Diccionario de Derecho. Editorial
Porra. Mxico. D.F.

Actualmente los municipios mexicanos presentan un serio problema en sus

finanzas pblicas, al contar con una elevada deuda pblica, presentndose esta
situacin en la gran mayora de estos. En el tercer trimestre del ao 2015, los 3
municipios con el mayor endeudamiento eran: Tijuana, Guadalajara y Monterrey
con 2,547, 2,387.9 y 2,028.7 millones de pesos, respectivamente 2. Otro problema
que se enfrentan las municipalidades es la escasa capacidad tcnica y profesional
de los servidores pblicos, creando as ineficiencias y mala calidad en funciones
que tanto el artculo 115 constitucional, as como las facultades que la ley de
gobierno municipal de cada uno de los diferentes Estados les otorga.
El desarrollo regional puede fomentarse desde lo local, por los presidentes
municipales, ejerciendo las facultades promovidas por el constituyente en 1983 y
19993. No obstante, para alcanzar el desarrollo regional se debe de superar las
limitaciones que anteriormente se coment, y para resolver dichos problemas, se
tiene que definir el problema (o los problemas, si es el caso), como a continuacin
se presenta.
2.- El federalismo, el municipio y las polticas pblicas
Nuestra constitucin poltica, en su artculo 115 otorga al municipio con
personalidad jurdica, es decir, le da plena facultad para usar su patrimonio,
2 IMCO (2015) Reporte Deuda Subnacional Instituto mexicano para la
competitividad A.C. (http://imco.org.mx/wpcontent/uploads/2015/07/2015_Reporte_Deuda_subnacional.pdf).
3 Prez Rasgado, Fernando E. y Fernando Prez Lozada (2009) Nuevo modelo
de intermunicipalidad con visin territorial, como alternativa hacendaria para el
desarrollo local en Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Administracin Pblica Municipal en Mxico (2009). Revista de Admiracin
Pblica 119 Volumen XLIV, N 2 (mayo-agosto). Mxico, D.F. p. 162.

conforme a las normas jurdicas establecidas. Ms adelante, en el mismo artculo,

encontraremos las facultades con las que cuentan los municipios, los cuales a
groso modo son:

La planeacin del desarrollo urbano municipal.

Creacin y administracin de sus reservas territoriales.
Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional.
Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo.
Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana.
Otorgar licencias y permisos para construcciones.
Creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas.
Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico

de pasajeros.
Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales.4

Sin embargo, conforme pasan los aos y las subsecuentes administraciones

vemos como los ayuntamientos van abandonando (en cierto grado) estas
facultades y solo se dedican a gestionar y aplicar para programas federales,
aunando esto, la duplicidad de entes pblicos (vase la Secretara de Desarrollo
Social o la Secretara de Educacin Pblica a nivel federal, estatal y municipal)
hace que la coordinacin se distorsione y en el peor de los casos, las polticas
choquen entre una instancia y otra.
Al estar replicando instancias y programas, dejando a un lado las facultades
otorgadas en la CPEUM y en las constituciones locales, ha generado que los
gobiernos municipales dependan en gran medida de las participaciones federales,
dejando completamente al deterioro la cuestin tributaria de su competencia, de la
4 Artculo 115 constitucional fraccin V.

cual, hay que sealar que cada vez es menor la capacidad recaudatoria que
tienen los ayuntamientos.
Los grandes rubros de la agenda municipal pueden clasificarse en seis: agenda
administrativa, poltica, jurdica, de servicios municipales, de servicios no
municipales y agenda de desarrollo municipal5.
Las polticas pblicas es aquel proceso decisorio, donde se busca encontrar una
solucin a un problema, el cual est en contextos muy complejos y en la que
participan mltiples actores, con el fin de definir ciertas estrategias y/o
intervenciones estatales.
Entre las funciones que tiene el municipio, se encuentra la dotacin de servicios
pblicos, adems de ser el intermediario entre el gobierno estatal y el federal, y los
habitantes del mismo. Otra funcin de gran importancia que tienen, es respecto a
la hacienda pblica. Sin embargo, como anteriormente se explicaba, la mayora de
los municipios dependen en gran medida de los recursos que la federacin les
otorga a travs de las participaciones federales y de las aportaciones del ramo 33.
Esta dependencia ha ocasionado que los municipios dejen de generar sus propios
ingresos, al no incentivar a sus habitantes al pago de impuestos municipales como
lo es el predial, sobre compraventa de bienes inmuebles, rifas, concursos, loteras
y sorteos e impuestos por el mantenimiento y conservacin de vas pblicas, y en
un ltimo caso, el cobro de la tenencia (impuesto estatal). Los anteriores
5Cabrero Mendoza Enrique (2006) Accin pblica y desarrollo local en
Guadalupe Robles Hernndez (2013). Polticas Pblicas y Gestin Municipal:
tres consideraciones para los municipios urbanos. Revista Ra Ximhai, vol. 9,
nm. 2. El Fuerte, Mxico. mayo-agosto p. 111.

impuestos ayudaran al municipio con contar con recursos propios y, por ende,
tener la capacidad para generar polticas pblicas con un enfoque ms local, en
otras palabras, acciones y estrategias ms cercanas, y capaces de solucionar las
principales problemticas y la de generar condiciones para el desarrollo del
municipio.
No obstante, debido a la complejidad y a la transformacin que el federalismo
mexicano ha tenido desde la mitad del siglo XX, la libertad del municipio se ha
visto afectada, al grado de delegar funciones y competencias propias del municipio
a la federacin, creando as, un nivel de gobierno ms fuerte (el federal), un
gobierno ms centralista, que acapara todas las decisiones y que, se dictan desde
Ciudad de Mxico, sin conocer la realidad de cada uno de los municipios, se
elaboran polticas pblicas generales para resolver los mismos problemas, pero en
diferentes contextos.
Al delegar gran parte de sus funciones y competencias, la libertad municipal se ve
disminuida, al igual que su margen de accin. Un claro y reciente ejemplo de esta
situacin de la centralizacin de las competencias (desde el mbito estatal) lo es
la aplicacin de la reforma educativa. En 1992, con la descentralizacin
educativa, los estados se hacan responsables de los pagos de nmina del sector
educativo, pero con la reforma educativa aprobada en el 2013 la Secretara de
Educacin Pblica se hace responsable totalmente 6. Esta accin que decidi e
implement el gobierno, no viene ms que a reflejar ese centralismo que est
6 Snchez Zambrano, Eneida (2015) Centralizacin de la nmina de SEP
complica pago a maestros: SEE La Jornada, Baja California, Mexicali, 7 de abril.
http://jornadabc.mx/tijuana/07-04-2015/centralizacion-de-la-nomina-de-sepcomplica-pago-maestros-see.

viviendo nuestro pas y que, quebranta la libertad de los estados y de los

municipios.
3.- Las dificultades del Proceso de Formulacin de Polticas en Mxico.
Entenderemos al proceso de Formulacin de Polticas (PFP) como aquel proceso
donde se discute, se aprueba y posteriormente se implementa las polticas
pblicas. Este proceso se desvuelve en diversos escenarios (los formales y los
informales o los de la calle). En dichos escenarios, los distintos actores (actores
estatales oficiales o polticos profesionales) hasta grupos privados, interactan y
por

medio

de

negociaciones

intercambios

(ya

sean

inmediatos

intertemporales) llegan a un acuerdo y se desarrolla de manera plena el PFP.

El PFP es sumamente complejo, esto es debido a que convergen mltiples
actores, con diversas facultades y una gran variedad de incentivos, adems de
interactuar en diferentes escenarios.
Para un buen estudio de las polticas pblicas no basta con el simple anlisis de
contenido, sino que, existen otras variables o aspectos fundamentales que afectan
o mejoran a la poltica, lo que nos permite estudiar su calidad. Entre estas otras
variables, el Banco Interamericano de Desarrollo, a travs de su informe,
puntualiza y describe los aspectos que se utilizan para el anlisis de la calidad de
la poltica, y esto son:

Estabilidad: la medida en la cual las polticas son estables en el curso

del tiempo.

Adaptabilidad: la medida en la cual pueden ajustarse cuando fallan o

cuando cambian las circunstancias.

Coherencia y coordinacin: el grado en que las polticas son el resultado
de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su

diseo e implementacin, y son coherentes con polticas conexas.

Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.
Orientacin hacia el inters pblico: el grado en que las polticas se
orientan hacia el inters pblico y procuran promover el bienestar

general.
Eficiencia: el grado en que reflejan una asignacin de los recursos
escasos que garantice altos rendimientos7.

La vida de las polticas pblicas en Mxico es muy corta, a muy pocas

excepciones como lo fue Solidaridad (1988 a 2002) Progresa (2002 a 2007) y
Oportunidades (2007 a 2014), hoy Prospera, el cual es un programa federal
vigente (con cambios de nombre, pero con el mismo fin) que busca elevar el
desarrollo humano de la poblacin en pobreza y que asiste a la poblacin en el
mbito de la educacin, salud y alimentacin. Otro ejemplo de larga duracin de
una poltica, pero desde el mbito municipal es el Programa Puro Potosino, creado
e implementado desde el 2004, el cual ha sobrevivido a 6 presidencias
municipales de distintos partidos polticos. E incluso, al primer cambio de
administracin municipal, el nuevo encargado de la Direccin de Desarrollo
Econmico, decidi conservar al equipo de la administracin pasada, algo no muy
comn en nuestro pas.
7 Stein, Ernesto Mariano Tommasi, Koldo Echebarra, Eduardo Lora, Mark Payne
(coords) (2006) Las Polticas de las Polticas: El progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 2006. Banco Interamericano de Desarrollo. p. 140.

Los ejemplos anteriores son cuando menos, una excepcin a la gran cantidad de
programas o acciones de gobierno (derivada de una poltica pblica) de xito que
al finalizar la gestin que las creo, lamentablemente vemos cmo se van junto con
ella. La gran mayora de las entrantes administraciones, tienden a querer a
eliminar rastros de la administracin anterior (y ms cuando se es de diferente
partido poltico), junto con ello, todo el personal que trabajaron y desarrollaron los
programas, sin importar la experiencia o el conocimiento con lo que esta cuenta.
Como resultado de esto, los nuevos funcionarios de las diferentes reas no
cuentan con la profesionalizacin o capacidad tcnica para hacer frente a los
problemas que su puedan suscitar, as como, darles continuidad a los programas
anteriores.
Cuando hablamos de adaptabilidad, nos referimos a esa capacidad en la que las
polticas pblicas se enfrentan a diversas situaciones, como lo fue la cada del
precio del petrleo, posteriormente la depreciacin del peso frente al dlar, el cual
ha ocasionado diversos ajustes al presupuesto-gasto pblico, haciendo que
recortes presupuestales afecten directamente a programas sociales y, por ende,
las personas que se beneficiaban dejaran de percibir dicho recurso.
Durante el 2015, las secretarias que se vieron afectadas al cierre de julio de dicho
ao fueron la de gobernacin, comunicacin y transporte, economa, desarrollo
agrario y educacin, su afectacin estuvo concentrado en sus erogaciones en
trminos reales8.
8 Patio, Dainz (2015) Va fuerte recorte del gasto para el final de 2015. EL
Financiero. Ciudad de Mxico. Domingo 30 de agosto.
http://www.elfinanciero.com.mx/economia/va-fuerte-recorte-del-gasto-para-elfinal-de-2015.html.

A comparacin del ao 2016, donde la mitad de los programas prioritarios, es

decir, 18 de 36 de las secretarias de salud, educacin pbica y agricultura
resultaran afectadas con el recorte presupuestal de 175 mil millones de pesos que
la secretaria de hacienda anunci para el prximo ao en lo prescriterios de
poltica econmica9
Continuando con el recorte de este ao para el siguiente, se destaca que
Sagarpa ser la ms perjudicada, pues se le quitarn $5 mil 281 millones; el
apoyo a pequeos productores tendr 46.7% menos recursos. El resto de los
programas mantendrn la misma cantidad de recursos que en 2016, con
excepcin del correspondiente a mantenimiento de infraestructura de la Secretara
de Turismo (Sectur), para el que se proyecta incrementar los recursos en 6 mil 551
por ciento, porque pasar de 5.8 millones a 385.8 millones de pesos 10.
En cuanto a la coherencia y coordinacin, retomo lo que en un principio de este
trabajo precise, esa duplicidad de funciones que hay en los 3 niveles de gobierno,
y daba como ejemplo la Secretaria de Educacin Pblica a nivel federal, una
estatal y una secretaria o direccin general a nivel municipal, las 3 cumplen una
funcin, la educacin, sin embargo, a cada una le tienen diferentes competencias,
una ms que otras, y se puede observar que todas estas recaen en la federal,
dejando con mnimas funciones a las otras dos, dejando a un lado la coordinacin
que debiera de haber entre estas.
9 Gonzlez, Susana (2016) El recorte de 2017 afectar ms a Salud,
Educacin y Agricultura. Peridico La Jornada. Ciudad de Mxico. Lunes 4 de
abril de 2016, p. 25.
10 Ibd., p. 25.

Estamos conscientes que vivimos una centralizacin de competencias, del estatal

y municipal al federal. Si nos encontramos en tal situacin, y seguimos replicando
dependencias y programas abonara ms a este sistema contrario a lo estipulado
en nuestra constitucin.
Una de las grandes dificultades que enfrentan el PFP en nuestro pas, como en
cualquier otro, es la calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin de
esta. Una poltica pblica pasa por diversas etapas: su introduccin a la agenda
pblica, su formulacin, su implementacin y la evaluacin, empero, la
implementacin cumple un rol ms significativo, al ser la etapa en la que atraviesa
la poltica pblica donde se ve materializada la accin (o acciones) a desarrollarse
para resolver un problema.
Para Martin Rein, Francine F. Rabinovitz, la implementacin depende muy
estrechamente tambin del nmero de niveles de instancias y del nmero de
participantes que intervienen en el proceso o que tienen poder de veto sobre
cualquiera de las etapas estar siempre en peligro de correr consenso y
deformar las prioridades iniciales 11. En nuestro pas, contamos con 3 niveles de
gobierno, y, por ende, 3 instancias ejecutoras de las polticas, cada una de ellas
con diferentes competencias y objetivos, pero con una misma misin. Sin
embargo, los recursos y/o objetivos pueden verse modificados conforme pasa de
instancia de un nivel superior a la inferior.

11 Rein, Martin y Francine F. Rabinovitz (1978) La implementacin: una

perspectiva terica. Entre la intencin y la accin en Luis F. Aguilar (2003) La
implementacin de las Polticas Tercera Edicin. Editorial Porra. Mxico, DF. p.
177.

Para estos autores, hay tres etapas de la implementacin por las que pasa una
poltica pblica, las cuales son:
1. La elaboracin de lineamientos: estos se elaboran en el momento en que
la intencin legislativa se traduce en prescripciones administrativas para la
accin. Una vez desarrollados, se promulgan los lineamientos para los
miembros de los departamentos que, en ltima instancia, sern los
encargados de la administracin del programa.
2. La distribucin de recursos: la distribucin de estos se da entre las
instancias

administrativas

responsables

de

poner

en

prctica

la

legislacin. Sin embargo, la cantidad total de los recursos disponibles no

se determina de antemano, ya que generalmente surgen discrepancias
entre la asignacin y la autorizacin.
3. Y la supervisin: debe de iniciarse algn proceso de supervisin como
mecanismo para promover la responsabilidad en los niveles inferiores de
la burocracia. Las tres formas ms comunes utilizadas en la supervisin
son la inspeccin, la auditoria y la evaluacin 12.
Lo mencionado por Rein y Rabinovitz lo podemos visualizar en las Reglas de
Operacin que se emiten para todos los programas y para cada ao fiscal. En la
inmensa cantidad de reglas de operacin que hay, si examinamos bien en cuanto
a la supervisin, en la mayora de estas, encontraremos que dicen lo mismo, sin
explicar bien el cmo consistirn o las sanciones de encontrarse algo. Dejando
muy libre ese aspecto que fundamental a la hora de la evaluacin de las polticas.

12 Ibd., pp. 158-159.

Mientras que la cuestin de los recursos, en la parte de la estabilidad de las

polticas pblicas quedo mejor detallado, como ante un cambio de ndole
econmico viene a repercutir a los programas, y que, sin ingresos propios de
municipio o estado, estos quedan parcialmente suspendido (en el mejor de los
casos) o eliminados.
Por ultimo tenemos a la elaboracin de lineamientos, punto que hay que precisar y
resaltar, pues, si los lineamientos son elaborados a partir de una realidad
generalizada, se estara cayendo en un titnico error. Cada estado, vive una
realidad diferente, cuenta con recursos tanto naturales como materiales
(infraestructura) distintos, as mismo las regiones y municipios que componen a
estos estados. Cada uno de estos viven realidades y contextos muy diferentes, lo
que ocasiona que los programa se trunque a partir de lo establecido en las reglas
de operacin.
Principalmente se puede mencionar dos casos: el primero de ellos es con los
beneficiarios, quienes se les pide elaborar sus formatos de forma digital y con
caractersticas similares, Qu pasara si una comunidad indgena o en un
comunidad agrcola o pesquera quiera aplicar para un programa que requiere de
esto? Simplemente no podran, porque en dichos lugares no existen las mnimas
condiciones que establecen unas reglas de operacin, aqu es donde el papel de
la adaptabilidad (y no econmica, sino de las propias reglas de operacin) por
parte del estado o municipio podra ayudar a resolver estos problemas.
Un segundo caso que se presentan, tiene que ver con los que funcionarios
encargados de llevar a cabo, ya sea la recepcin, la deliberacin o la ejecucin de

los programas. Estos funcionarios no cuentan con una profesionalizacin

adecuada o la capacidad. Richard F. Elmore, considera que uno de los problemas
de la implementacin de polticas que tiene lugar en contextos burocrticos son: la
autonoma y las rutinas13. Elementos difciles cambiar en una burocracia muy
compleja.
4.- Alternativas
Para Prez Rasgado y Prez Lozada, una forma para enfrentar este problema es
por medio de un federalismo incluyente, plural y democrticos, el cual distribuya
el poder econmico con mayor proporcin en los 2,446 municipios del pas,
adems de fortalecer al municipio como piedra angular que lo incorpore
activamente al sistema de organizacin poltica del Estado, y que impulse el
desarrollo regional, como un eficaz instrumento de gobernabilidad democrtica 14.
Aunque la propuesta de estos autores resolvera la gran parte de los males que
aquejan a nuestro pas, tambin es de gran complejidad llevarla a cabo. Reformar
el sistema es una hazaa que muy pocos de nosotros nos atreveramos a realizar,
sin embargo, esto no es motivo para no hacer algn cambio, para cuando llegue el
momento, realizar las tan neceara reformas al sistema e implementar un
13 Elmore, Richard F. (1978) Modelos organizacionales para el anlisis de la
implementacin de programas sociales en Luis F. Aguilar (2003) La
implementacin de las Polticas Tercera Edicin. Editorial Porra. Mxico, DF. p.
206.
14 Prez Rasgado, Fernando E. y Fernando Prez Lozada (2009) Nuevo modelo
de intermunicipalidad con visin territorial, como alternativa hacendaria para el
desarrollo local en Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Administracin Pblica Municipal en Mxico (2009). Revista de Admiracin
Pblica 119 Volumen XLIV, N 2 (mayo-agosto). Mxico, D.F. p. 162.

verdadero federalismo, y este federalismo mexicano que ms bien parece un

centralismo.
Ms adelante, estos autores enumeran una serie de obstculos que condicionan la
prestacin de los servicios pblicos, de acuerdo a un consenso de presidentes
municipales, los cuales son:
1.
2.
3.
4.

Falta de recursos financieros

Problemas administrativos
Falta de personal capacitado
Y dispersin de la poblacin15.

Para Jos Guillermo Vallarta Plata, una alternativa para que el municipio pueda
ajustarse a estar realidad y pueda generar mejores condiciones de vida, as como
fortalecer el federalismo, desde un punto de vista de la democracia es por medio
del respeto a la autonoma y suficiencia econmica del municipio 16
Tanto Prez Rasgado y Prez Lozada, y Vallarta Plata, coinciden en la importancia
de contar con ingresos financieros propios del municipio y un personal
profesionalizado y con una capacidad tcnica para enfrentar los diversos
problemas administrativos que se presentan en las administraciones municipales.
Aprovechar los impuestos municipales como lo es el predial, el de compraventa de
bienes e inmuebles, rifas, concursos, loteras y sorteos e impuestos por el
mantenimiento y conservacin de vas pblicas, ayudara al municipio a generar
15 Ibd., p. 163.
16 Vallarta Plata, Jos Guillermo (2002) El municipio en Mxico en Jos Mara
Serna de la Garza (coords) (2002) Federalismo y regionalismo: Memoria del VII
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Instituto de
Investigaciones Jurdicas. Serie Doctrinas Jurdicas Nm. 103. Mxico. D.F. p.
563. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/348/22.pdf.

sus propios ingresos para no depender tanto de los recursos federales y destinar
acciones que les son de sus competencias y as construir al desarrollo econmico
de ese municipio y regin.
Contar con suficientes fuentes de recursos que les permitan impulsar el desarrollo
de sus municipios y regiones17 es una prioridad que Jess Campos Orozco
seala, adems de precisar sobre el destino de estos mismos recursos.
El fomentar el pago de dichos impuestos municipales generaran ingresos para
llevar a cabo obras pblicas del municipio, que a su vez desencadenara mayor
bienestar social, porque los resultados se veran reflejados en dichas obras. La
ciudadana no acepta el pago de impuesto, porque no ven reflejadas las mejoras
que gran parte de esos impuestos deberan de generar. Sin embargo, al ver las
mejoras a la condicin de vida, fomentando e incentivando el pago de esto, en
futuras generacin, nos sera ms fcil la recaudacin.
No obstante, otro tema que va estrechamente relacionado y que es factor
fundamental para que la confianza de la ciudadana se obtenga, la poca capacidad
tcnica y profesionalizacin de los burcratas, quienes son impuestos al entrar
una nueva administracin sin contar con esa experiencia. Al no contar con un
servicio profesional de carrera, las personas encargadas, en su mayora tiende a
ser corruptos, perdiendo la credibilidad de sus instituciones.

17 Orozco, Jess Campos (1999) Desarrollo Econmico Municipal y Finanzas

Pblicas en ABC del gobierno municipal (1999) del Instituto de Desarrollo
Municipal. Mxico, D.F. p. 113.

Para ello, en un informe del Banco Mundial, coordinado por Mariano Lafuente y
Fernando Rojas elaborado en el 2010, nos comentan que para tener una buena
formulacin de polticas hay que comenzar con la combinacin de una autoridad
poltica efectiva y conocimiento tcnico en el centro del gobierno 18. Retomaremos
el punto del conocimiento tcnico, el cual nos servir para que las autoridades
responsables vigilen en todo el proceso de las polticas la idea central de la
poltica, sin que esta se deforme conforme pase de nivel de gobierno. Por
conocimiento tcnico entenderemos aquellos resultados, mtodos y contextos
institucional que tienen los encargados de las polticas.
Continuando con las recomendaciones, el conocimiento tcnico ha sido
tradicionalmente garantizado a travs de un sistema de mritos que enfatiza el
ingreso

competitivo

la

funcin

pblica, una

remuneracin

razonable,

permanencia en el cargo, etc. El sistema de carreras, tal como se practica en

Francia y Espaa (y Brasil) representa un enfoque particular para anclar las
polticas al conocimiento tcnico 19. Sin embargo, podemos encontrar que el
sistema por mrito en nuestro pas no est ni siquiera contemplado en la agenda
de gobierno. no obstante, el sistema de carrera profesional tiene un poco ms de
desarrollo de nuestra burocracia.
En una video-conferencia que impartieron Fernando Nieto y Mara del Carmen
Pardo, sobre el papel de la Implementacin de la Polticas Pblicas en Mxico:

18 Lafuente Mariano y Fernando Rojas (2010) La formulacin de polticas en la

OCDE ideas para Amrica Latina. Banco Mundial. Madrid, Espaa. p. 17.
19 Ibd., p. 19.

Servicio Profesional de Carrera, donde explicaban como surge el Servicio

Profesional de Carrera, el cual tiene sus antecedentes en el Servicio Exterior y en
el Servicio Pblico Electoral. La innovacin de estos sistemas se deriva de dos
variables, la primera tiene que ver con la combinacin de diseos tradicionales con
herramientas gerenciales, y la segunda, que est dirigida con la aplicacin de la
transversalidad en 80 organizaciones.
En tanto, encontraremos que los retos que se enfrenta el Servicio Profesional de
Carrera se encuentran en:

Los procedimientos iban en contra de las normas.

Reduccin de la autonoma de la burocracia federal.
Beneficiarios difusos
Neutralidad de la implementacin.

Fernando Nieto hizo nfasis a 4 dimensiones del sistema el cual consiste en:

Las Reglas y Diseo.

Los Recursos.
Las Relaciones Intergubernamentales.
Y los Actores.

As mismo, Nieto explic las etapas por las que ha transitado el Servicio
Profesional de Carrera. Empezando en el 2003 (gobierno de Vicente Fox), donde
se contaba con el 80% sin autorizacin de los nombramientos, adems, los
nombramientos estaban con retrasos, y 4 de cada 10 concursantes que ganaban
el puesto, no estaban muy bien calificados. Posteriormente, los nombramientos
que se ganaron en el concurso no se dieron.

La segunda etapa, comprende con el gobierno de Felipe Caldern, el cual tuvo un

dilema sobre si centralizar o descentralizar el servicio profesional de carrera, la
justificacin que se daba para el primero era la reduccin de los costos de
operacin, teniendo mucho peso para el tiempo que se viva tanto en el pas como
a nivel internacional. Despus de un anlisis se opt por la centralizacin, dando
resultados negativos, en la que se destacan: la salida de organizaciones adscritas
al Servicio Profesional de Carrera, demandas y/o quejas y oposicin del mismo.
Para superar este paso, se dio tuvo que dar una serie de reformas para mejorar el
Servicio Profesional de Carrera, en la que se destacan:

La descentralizacin.
Los implementadores usaran la desviacin.
Los implementadores deben cumplir con objetivos a corto plazo.

La tercera y ltima etapa se da durante el gobierno de Enrique Pea Nieto, donde

el Servicio Profesional de Carrera deja de ser prioridad (al igual que en el sexenio
pasado), y en su lugar, es ocupado el tema de la seguridad pblica. Adems de
realizarse muchos cambios en el gabinete, lo que gener que muchas de las
personas que entraron, salieran en el cambio. Durante este periodo, se generaron
manuales que simplificaban la regularizacin y daba origen a la homologacin de
los procesos.
Guadalupe Robles Hernndez hace un acertado comentario acerca de la situacin
actual (y por qu no, de aos pasado) del servicio profesional de carrera donde
hace alusin al ritmo de rotacin de servidores pblicos municipales, que se
observa cada vez que hay un cambio de administracin, es vertiginoso. La Ley

Federal del Servicio Profesional de Carrera, no ha ayudado en gran medida a

resolver esta situacin20.
5.- El peligro de las mayoras y del populismo
Uno de los peligros que corre cualquier democracia, es el peligro de las mayoras
y de las medidas populistas. En ms de una ocasin, los gobiernos deben de
tomar decisiones que no le son del todo populares, y a pesar de ser la opcin ms
viable, los encargados de tomar las decisiones, para no perder popularidad, ya
sea para pasar a la historia como un buen gobernante o para no truncar sus
futuras aspiraciones polticas, complace a la ciudadana y no aplica la accin ms
viable y factible, y en lugar de eso, solo toma medidas de contencin para x
problema y se lo hereda a su sucesor, generando as, una bola de nieve de
predecesor a sucesor, pero habr un momento en el que gobernante en turno, no
pueda contender esa gigantesca bola de nieve y lo que se pudo haber arreglado
con una decisin no tan favorable para ambas partes, detonar en gravsimas
consecuencias polticas, econmicas y sociales.
Esto anterior lo estamos vivimos y con uno de los problemas que en el principio de
este trabajo se hizo mencin: la elevada deuda pblica de los municipios. En la
gran mayora de los municipios es recurrente en cada toma de protesta del nuevo
alcalde, culpar al edil saliente de la elevada deuda que contrajo y en casos graves,
municipios han tenido que declararse en quiebra y pedir rescates financieros ante
la federacin para hacer frente ante a este grave problema, tal como lo hizo
20 Guadalupe Robles Hernndez (2013) Polticas Pblicas y Gestin Municipal:
tres consideraciones para los municipios urbanos. Revista Ra Ximhai, vol. 9,
nm. 2. El Fuerte, Mxico. mayo-agosto p. 106.

Acapulco y Cuernavaca en el 2013. Y a pesar del ultimtum que dio el secretario

de Hacienda y Crdito Pblico, Luis Videgaray, a los municipios, del 2013 al 2016,
observamos que no se ha hecho mucho por resolver esta cuestin. Esperemos
que la promulgacin de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Federativas y los Municipios aprobada en abril de este ao, cambie ciertas
actitudes y comportamientos de las autoridades con respecto a esta materia.
No obstante, no toda la culpa es de los gobernantes o los encargados de tomar las
decisiones, parte de esta, recae en la ciudadana. A la inversa de lo anteriormente
planteado, los mismos ciudadanos generan condiciones que propician a tener un
actuar del gobierno como tal. He aqu la cuestin de plantearse la recurrente
pregunta de un poltico filsofo, tenemos las autoridades que nos merecemos?
Cuando en realidad, deberamos preguntarnos, cmo puedo contribuir para
mejorar mi entorno sin depender y enfrentarme por la nula actuacin de las
autoridades? Respondiendo (o intentndolo hacer) a esta ltima pregunta, gran
parte de los problemas se empezarn a disipar, una ciudadana ms activa,
dinmica y comprometida, favorecera al desarrollo pleno del municipio o regin.
Otro punto que se deriva de lo anterior, es la opinin pblica, que en palabras de
Elisabeth Nolle-Neumann, la define como aquella que puede ser expresada en
pblico sin riesgo de sanciones, y en la cual puede fundarse la accin llevada
adelante en pblico21. Esta misma autora alemana, con su teora de la espiral del
silencio la cual sostiene que ante el temor de ser castigados o ser sealados,
21 Nolle-Neumann, Elisabeth (1995) La espiral del silencio. Opinin pblica:
nuestra piel social Paids. Barcelona.
http://www.infoamerica.org/documentos_pdf/noelle_neumann.pdf.

prefieren adherirse a la opinin de la mayora, dejando a un lado su propio criterio,

mientras que a minora que perdura con su criterio, en un momento dado, puede
volverse mayora, cuando la mayora saliente pierda el apoyo de la opinin
generalizada.
Conclusiones generales
Nuestro pas enfrenta problemas tanto micro como macroeconmicamente
hablando. Uno de estos problemas, del cual, si no se hace algo al respecto, podra
desembocar en un fuerte problema econmico, la elevada deuda pblica de los
municipios y estados, representa un potencial peligro para la estabilidad
econmica del pas. El gobierno federal y la promulgacin de la Ley de Disciplina
Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, pone su confianza que
con esta nueva legislacin cambie ciertas actitudes y comportamientos de las
autoridades con respecto a esta materia.
En Mxico, el municipio se considera como la base administrativa para el
desarrollo tanto social, econmico y poltico con la que cuenta el Estado. El
municipio cuenta con ciertas funciones administrativas, entre las que se destaca la
dotacin de servicios pblicos. Otra funcin es con respecto a la hacienda pblica.
Pero, ante esta restringida libertad con la que cuentan los estados y municipios,
tanto presupuestaria, vindose reflejado con la dependencia de las participaciones
federales y de las aportaciones del ramo 33 para llevar a cabo las acciones de
gobierno, mientras que lo segundo.

Esta dependencia ha generado que los municipios dejen de generar propios

ingresos y si lo generan, es muy mnima (debido a su baja capacidad
recaudatoria) y si lo recauda, son mal manejados o mal gastados, o ambas. Si el
municipio contar con recursos propios, este tendra una mayor capacidad para
generar polticas pblicas con un enfoque cercado, es decir, acciones bajo un
contexto y realidad ms cercana.
Las alterativas que el presente trabajo, se pueden resumir en:
1. Equilibrar el presupuesto por medio de los impuestos locales. En una
primera

etapa

fomentado

la

importancia

de

los

impuestos

pata

posteriormente aplicar medidas regulatorias y aplicativas para un eficiente

y mayor capacidad recaudatoria.
2. Profesionalizar a los funcionarios del nivel estatal y municipal, sin embargo,
con la aprobacin de la ley federal de servicio profesional de carrea, no se
ha visto mejorado tanto el desempeo, la eficiencia y eficacia de la
burocracia nacional, ya ni hablar de la estatal y la municipal. En este punto
habr que trabajar para que sea un tema en la agenda de la federacin.
3. Y, por ltimo, tenemos la capacidad tcnica de los funcionarios, para
desarrollar de mejor manera los procesos de formulacin e implementacin
de las polticas pblicas, para que estos fluyan de a mejor manera.

Bibliografa

Cabrero Mendoza Enrique (2006) Accin pblica y desarrollo local en

Guadalupe Robles Hernndez (2013) Polticas Pblicas y Gestin
Municipal: tres consideraciones para los municipios urbanos. Revista Ra

Ximhai, vol. 9, nm. 2. El Fuerte, Mxico. mayo-agosto.

Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2016.
De Pina, Rafael, Rafael Pina Vara (1989) Diccionario de Derecho. Editorial

Porra. Mxico. D.F.

Elmore, Richard F. (1978) Modelos organizacionales para el anlisis de la
implementacin de programas sociales en Luis F. Aguilar (2003) La
implementacin de las Polticas Tercera Edicin. Editorial Porra. Mxico,

DF.
Gonzlez, Susana (2016) El recorte de 2017 afectar ms a Salud,
Educacin y Agricultura. Peridico La Jornada. Ciudad de Mxico. Lunes 4

de abril de 2016.
Guadalupe Robles Hernndez (2013) Polticas Pblicas y Gestin
Municipal: tres consideraciones para los municipios urbanos. Revista Ra

Ximhai, vol. 9, nm. 2. El Fuerte, Mxico. mayo-agosto.

IMCO (2015) Reporte Deuda Subnacional Instituto mexicano para la
competitividad

A.C.

(http://imco.org.mx/wp-

content/uploads/2015/07/2015_Reporte_Deuda_subnacional.pdf).
Lafuente Mariano y Fernando Rojas (2010) La formulacin de polticas en

la OCDE ideas para Amrica Latina. Banco Mundial. Madrid, Espaa.

Nolle-Neumann, Elisabeth (1995) La espiral del silencio. Opinin pblica:
nuestra

piel

social

Paids.

Barcelona.

http://www.infoamerica.org/documentos_pdf/noelle_neumann.pdf.

Orozco, Jess Campos (1999) Desarrollo Econmico Municipal y Finanzas

Pblicas en ABC del gobierno municipal (1999) del Instituto de Desarrollo

Municipal. Mxico, D.F.

Patio, Dainz (2015) Va fuerte recorte del gasto para el final de 2015. EL
Financiero.

Ciudad

de

Mxico.

Domingo

30

de

agosto.

http://www.elfinanciero.com.mx/economia/va-fuerte-recorte-del-gasto-para

el-final-de-2015.html.
Prez Rasgado, Fernando E. y Fernando Prez Lozada (2009) Nuevo
modelo de intermunicipalidad con visin territorial, como alternativa
hacendaria para el desarrollo local en Instituto Nacional de Administracin
Pblica, A.C. Administracin Pblica Municipal en Mxico (2009). Revista

de Admiracin Pblica 119 Volumen XLIV, N 2 (mayo-agosto). Mxico, D.F.

Rein, Martin y Francine F. Rabinovitz (1978) La implementacin: una
perspectiva terica. Entre la intencin y la accin en Luis F. Aguilar (2003)
La implementacin de las Polticas Tercera Edicin. Editorial Porra.

Mxico, DF.
Snchez Zambrano, Eneida (2015) Centralizacin de la nmina de SEP
complica pago a maestros: SEE La Jornada, Baja California, Mexicali, 7 de
abril.

http://jornadabc.mx/tijuana/07-04-2015/centralizacion-de-la-nomina-

de-sep-complica-pago-maestros-see.
Stein, Ernesto Mariano Tommasi, Koldo Echebarra, Eduardo Lora, Mark
Payne (coords) (2006) Las Polticas de las Polticas: El progreso
econmico

social

en

Amrica

Latina.

Informe

2006.

Banco

Interamericano de Desarrollo.
Vallarta Plata, Jos Guillermo (2002) El municipio en Mxico en Jos
Mara Serna de la Garza (coords) (2002) Federalismo y regionalismo:

Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional.

Instituto de Investigaciones Jurdicas. Serie Doctrinas Jurdicas Nm. 103.
Mxico. D.F. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/348/22.pdf.