Polticasocialecontrolesocial:estratgiasdeampliaode

direitoshumanos

Socialpolicyandsocialcontrol:strategiesforwideningthehumanrights

EvelynSeccoFaquin
MariaAngelaSilveiraPaulilo

Resumo:
O presente trabalho discute a relao existente entre os direitos sociais e o
controlesocial,configuradapelomodelodepolticasocialaplicadonoBrasilesua
atual implementao pela esfera pblica. Faz uma aproximao terica entre
direitosocialecidadaniaeconsideraocontrolesocialcomoumdosinstrumentos
viabilizadoresdedireitosedepolticassociais.

PalavrasChaves: Direitos sociais; Poltica social; Controle social; Esfera

pblica.

Abstract:

Thisarticlediscussestheexistingrelationbetweenthesocialrightsandthesocial
control, configured by the Brazilian social policy model and its current
implementation by the public sphere. It makes a theoretical approach between
socialrightsandcitizenshipandconsidersthesocialcontrolasatollforwidening
rightsandsocialpolicies.

Keywords:Socialrights;Socialpolicy;Socialcontrol;Publicsphere.

Introduo
A discusso acerca da concepo de cidadania e sua atual configurao tem sido
tema constante nos estudos contemporneos destinados a esclarecer o que seria, de
fato, esse termo, de forma a entender a amplitude atribuda a esta palavra. Podemos
verificarqueotermocidadaniaconsistenosnopoderdeparticipao,mas,tambm,
naapropriaodedireitos.
No decorrer deste texto, discutiremos o termo cidadania, nos detendo,
principalmente,nasuarelaocomosdireitossociaiseaspolticassociais,polticasessas

MestreemServioSocialePolticaSocialdaUniversidadeEstadualdeLondrina(UEL)eDocentedoCurso
de Servio Social da Faculdade Estadual de Educao, Cincias e Letras de Paranava (FAFIPA). Email:
seccofaquin@yahoo.com.br

Docente do Departamento de Servio Social da Universidade Estadual de Londrina (UEL), Doutora em

ServioSocialpelaPUCSP.Email:m.angela@sercomtel.com.br
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quetmsetornadoumdospoucosmecanismosparagarantiroacessoabenseservios
que permitem, ao cidado, viver com dignidade. O cidado aquele que tem direitos
garantidos e os utiliza para reivindicar sua ampliao ou sua extenso, a partir,
principalmente,deestratgiasrelacionadasaocontrolesocial.
Discutiremos, ainda, a dependncia que os regimes democrticos tm da
participao popular uma vez que ela contribui para viabilizar a concretizao da
cidadaniaegarantirasoberaniapopular.Apresentaremos,tambm,osmeiosdecontrole
social,atualmente,existentescomoinstrumentosquepodemfacilitar,ouno,oexerccio
dacidadania.
O controle social tem sido um instrumento amplamente debatido, na rea social,
recurso intimamente relacionado ao exerccio da participao e da cidadania. Sero
discutidosseussignificadosesuasaplicaesparaquesepossaentenderasmodificaes
aeleimpostaseasmaneiraspormeiodasquaisseassociaaoexercciodaparticipao
popular.

DireitoseCidadania:AproximaesTericas
SegundoJelin(2006),atualmente,oconceitodecidadaniaencontraseancoradona
definio legal de direitos e obrigaes, ou seja, restrito idia de que cidadania se
resumenaexistnciadeumconjuntodedireitosedeveresdoscidados,emrelaoa
uma sociedade que, supostamente, os contempla com estes direitos, aparentando ser
algouniversal.
Aautoraacrescentaqueacidadaniapodeseranalisadaapartirdeduasquestes,
consideradaspontoschaves.Aprimeiradessasquestessereferenaturezadossujeitos
e o contedo de seus direitos; a segunda diz respeito existncia de direitos
consideradosuniversais.
QuandoJelin(2006)sepropeadiscutiraprimeiraquestoenunciada,mencionao
paraleloexistenteentreossujeitosindividuaiseosdireitoscoletivos,fazendoreferncia
tradio individualista preconizada pela ofensiva liberal e reafirmada pela ideologia
neoliberal1nosltimosanos.Dessamaneira,ficaexplcitaadificuldadedesepensarno
1

O novo enfoque, chamado de ajuste estrutural, pretende desencadear as necessrias mudanas

atravs de polticas liberalizantes, privatizantes e de mercado. Tratase do mesmo esquema conceitual

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coletivo,tendoemvistaqueacontemporaneidadeimpulsionaoindividual,fazendocom
que, cada vez mais, se leve em considerao as necessidades de cada indivduo, sem
refletirsobreasconseqnciasquepoderosurgirparaocoletivo.
A outra questo enunciada por Jelin (2006) trata da existncia de direitos ditos
universaisque,seassimfossem,teriamqueseracessveisatodososcidados.Aautora
noschama,ainda,aatenoparaanecessidadedorespeitoaopluralismo,ouseja,nose
deve pressupor o que determinada parcela da populao precisa, sem considerar o
histricodesuaconstituio,suaidentidadeeseupapelnasociedadeatual.
Umareflexoquesefaznecessria,aapresentadaporCouto(2004),queafirma
que os direitos sociais so fundamentados pela idia de igualdade e possuem carter
distributivo,tendoassim,comofundamentocentral,asnecessidadesreaisdohomem.
A autora ainda acrescenta que sua definio de um produto social histrico e,
portanto, inacabado, trazendo na sua configurao matizes das populaes no
enfrentamentodascontradiesgeradaspelocapitalismo.
Assim, verificamos que a discusso acerca do que, de fato, seria a cidadania no
pode reduzirse a direitos e deveres, sendo de extrema importncia analisar todas as
facesdestaquesto.
Uma constante se mantm acerca do tema cidadania, ela est intrinsecamente
vinculada aos direitos existentes e queles que ainda esto por vir, principalmente, os
direitossociais.
Referimonos a direitos existentes e inexistentes, pois estamos imersos em um
processo histrico que se metamorfoseia a todo instante. Tudo que faz parte deste
processo tende a sofrer constantes mudanas. Os direitos, por sua vez, no podem ser
excludosdessadialtica.
Devido a este processo dialtico, esses direitos so definidos, ou, como afirma
Bobbio (1992), os direitos no so colocados todos de uma vez nem de uma vez por
todas,seuaparecimentooudesaparecimentotmsidodeterminadospelamalhasocial.
denominado em alguns pases neoliberalismo, tambm identificado como liberalizanteprivatizante. A
proposta se resume, para o chamado curto prazo, em diminuir o dficit fiscal reduzindo o gasto pblico;
aplicarumapolticamonetriarestritivaparacombaterainflaoefazerprevalecerumataxadejurosreal
positiva e um tipo de cmbio real adequado. A mdio prazo os objetivos seriam transformar as
exportaes no motor de crescimento; liberalizar o comrcio exterior; atenuar as regulaes estatais
atribuindo o papel de regulador ao mercado; concentrar o investimento no setor privado, reduzindo a
presenadosetorestatal;epromoverumaestruturadepreossemdistores(SOARES,2001,p.18).
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Bobbio (1992) ainda assevera que os direitos constituem uma classe varivel, mutvel
comopassardosanos,oqueimpedeumadefiniopermanentedosdireitosdohomem,
umavezquesomodificadosdeacordocomasmudanassociais.
A concepo de cidadania se torna, desta forma, igualmente mutante, medida
que,assimcomoosdireitos,estemconstantemovimento.
OutropontoressaltadoporBobbio(1992)ereferendadoporBussinger(1997),a
distncia existente entre os direitos existentes e sua verdadeira aplicao. Em outras
palavras contamos, atualmente, nesse campo, com um grande arcabouo legal. Sua
aplicao, no entanto, fazse cada vez mais difcil. Embora existam leis para garantilos,
suaefetivaopodevirasernulaouineficaz.

Quando se trata de enuncilos, o acordo obtido com relativa facilidade,

independentemente do maior ou menor poder de convico de seu
fundamento absoluto; quando se trata de passar ao, ainda que o
fundamento seja inquestionvel, comeam as reservas e as oposies. O
problemafundamentalemrelaoaosdireitosdohomem,hoje,notantoo
dejustificlos,masodeproteglos.Tratasedeumproblemanofilosfico,
maspoltico(BOBBIO,1992,p.24).

Estesautoresreiteramquenossograndedesafio,nomomento,noacriaode
novosdireitos,massim,impulsionaralutaparaagarantiadosdireitos,agora,existentes,
sendo at mesmo necessria a expanso de alguns deles, em funo do surgimento de
novos tipos de discriminao ou de exacerbao de preconceitos j existentes
anteriormente. A condio de vulnerabilidade2, que afeta estes novos discriminados,
como o caso, por exemplo, de pessoas portadoras de HIV, ou o recrudescimento da
xenofobia, em vrios pases, faz com que determinados direitos sejam extensveis, para
que um tratamento igualitrio seja garantido por sua especfica ampliao a estes
segmentosestigmatizados.
Bobbio (1992) parafraseia Arendt que afirma ser o grande direito, o direito a ter
direitos.Assim,medianteesteuniversoemmovimento,sovriasasestratgiasaserem
implementadas para se conseguir a garantia desses direitos e para que se alcanar um
modelodecidadania.
2

Castel(2003)explicaqueavulnerabilidadesecaracterizaporumacondiodemisriavivenciadaede
dissociao social. Essa condio de estar parece ter um efeito cumulativo na fragilizao das relaes
familiaresenasrelaesmaisamplas(MARCELINO,2006,p.80).

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As polticas sociais, por sua vez, constituemse em estratgias de garantias de

direitos ao mesmo tempo em que so, igualmente, necessrias para a manuteno da
lgica do capital. Dessa forma, as polticas sociais e os bens e servios por elas
implementadosacabamsendoessenciais,tantoparaapopulao,quantoparaoprprio
Estado.

Portanto, se tais servios, de um lado, favorecem os trabalhadores, como

resultante de suas prprias conquistas no sentido de suprir necessidades
bsicasdesobrevivncianessasociedade,poroutrolado,suaimplementao,
aosermediatizadaegeridapelaclassecapitalista,passaaseconstituiremum
dos instrumentos polticos de reforo do seu poder, face ao conjunto da
sociedade(IAMAMOTO;CARVALHO,2005,p.93).

Emsendoassim,apolticasocialapresentaelementosconflitantes,pois,medida
que uma estratgia do Estado para assegurar a explorao de seus subalternos, ela
tambm se torna um dos meios de materializao de direitos, na maioria das vezes,
conquistados pela mobilizao de seus usurios, pois grande parte deles deve sua
ampliaoalutaspopulares.
DeacordocomZwiedneck(apudSantos,1998)apolticasocial,emsi,oconjunto
detodasasmedidasdestinadasaatenuarosantagonismosdeclasse.Figueiredo(1997)
tambm compartilha dessa concepo e define, como poltica social, o conjunto de
atividadesoudeprogramasdestinadosaremediarfalhasdomercado,oumelhor,tema
funodeminimizarasconseqnciasdaexploraointrnsecaaosistemacapitalista.
Santos (1998) concebe a implementao de polticas sociais especficas, como
escolhastrgicas,dadoaoseucarterseletivoe,sendoassim,excludente.

A inexistncia de uma definio precisa de poltica social explicase por seu

carterdemetapoltica,matrizdeprincpiosordenadoresdeescolhastrgicas,
embutidasestasempraticamentetodasaspolticasespecficas(SANTOS,1998,
p.51).

O autor usa a expresso escolha trgica, pois pressupe, nos seus critrios de
aplicao,aclassificaoeamensurao.Aspolticassociais,namaioriadasvezes,tm
carter seletivo, buscando a adoo de critrios para sua operacionalizao, que acaba
levando ao beneficiamento de alguns em detrimento de outros, devido escassez de
recursos,oumesmo,aodescasocomosocial,devidoprevalnciadapolticaeconmica
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sobreapolticasocial.Kliksberg(2002,p.3536)reforaessaafirmativa,quandodizque
aexperinciadasltimasdcadasindicaque,diantedatradicionaldesarticulaoentre
oeconmicoeosocial,comomuitasvezesjsedisse,aspolticassociaisestodedicadas,
naverdade,arecolherosmortoseferidosqueapolticaeconmicavemdeixando.
BehringeBoschetti(2006)noschamamatenoparaadualidadediscriminatria,
gerada pela privatizao emergente de servios ou de bens sociais, desde a dcada de
1990, entre aqueles que podem e aqueles que no podem pagar por eles, como tem,
visivelmente,acontecidocomasadeecomaeducao.
Quando nos detemos na realidade brasileira, verificamos que esta diferenciao
ficaaindamaisgritante,pois,emboraopastenhaumaConstituioquemencioneum
invejvelconjuntodedireitossociais,suagarantia,comopassardosanos,ficacadavez
maisprejudicada,gerandoumsentimentodedesesperanasocial.Antunes(2005,p.03),
emumdeseusartigosexpressamuitobemessefato.

Por que tal fenmeno se efetivou? Por que, em vez do incio da

descontinuidade e ruptura com o neoliberalismo, o Governo Lula postouse
como expresso forte de sua continuidade? As explicaes so, por certo,
complexas, mas se encontram em grande medida na contextualidade
vivenciadanadcadade1990,quevenhojhalgumtempodenominandoa
dcadadadesertificaosocialepolticaneoliberal.[...]Apartirde1990,coma
ascenso de Collor e depois FHC, esse processo intensificouse sobremaneira,
com a implementao de inmeros elementos que reproduzem, nos seus
traos essenciais, o receiturio neoliberal e o seu processo de reestruturao
produtiva(ANTUNES,2005,p.95).

BehringeBoschetti(2006)lembramumoutroaspectorelevantequeconsistenos
princpiospromulgadosnoartigo194doCaptuloII(DaSeguridadeSocial)doTtuloVIII
(Da Ordem Social) da Constituio, que deveriam orientar a operacionalizao da
seguridadesocialnoBrasil:universalidade,uniformidadeeaequivalncia;seletividadee
a distributividade; irredutibilidade, diversidade, carter democrtico e descentralizado.
Noentanto,defato,estesprincpiosnuncaforamconsideradoscomobasedosistemade
proteosocialbrasileiro.
OBrasiljamaispossuiu umsistemadeproteosocialconsolidado,surgindosuas
primeirasiniciativassomentenogovernodoentopresidenteGetlioVargas,nadcada
de1930.Cabemencionarquefoi,tambmnestadcada,queasmulheresadquiriramseu
direito ao voto e somente com a Constituio Federal de 1988 o sufrgio se tornou
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universalnopas.Desdeento,aampliaodesdesistemasedeuapartirdemobilizaes
elutasdasclassespopulares.EstarealidadenorestritaaoBrasil,Jelin(2006)ressaltao
histrico de concretizao dos direitos humanos na Amrica Latina, marcado por uma
srie de lutas polticas e ideolgicas. A autora acrescenta ainda que, durante todo o
sculoXX,apredominnciadosregimespopulistasedoautoritarismo,naAmricaLatina,
produziuumaculturaemqueaconscinciadosdireitosdocidadopassouaserlimitada.
Destemodo,aexpansoquesepodenotardosdireitostrabalhistasesociaisnaregio,
em conseqncia das polticas sociais, nem sempre tem sido resultado de implantao
integraldosdireitoscivisepolticos.
Essecontexto,agravadocomaofensivaneoliberal,direcionadareasocial,tende
a apresentar ainda mais rachaduras. Soares (2001) nos mostra que onde j havia um
sistemadeproteosocialconsolidado,ouseja,umEstadodeBemEstarSocialmontado,
profissionalizado e com recursos abundantes de financiamentos, as polticas de ajuste
estrutural sofreram resistncias concretas, tanto da burocracia de Estado, quanto das
populaesalvo. No entanto, completa Soares (2001), para os pases onde no existia
estesistemadeproteo,formadoporpolticassociaisdecarteruniversal,osimpactos
daspolticasdeajustesobreapobrezaeadesigualdadesocialvieram,emsuamaioria,
afetarosmecanismoseconmicosesociais.Cita,comoexemplos,aaberturacomercial,a
deslocalizaodeindstriaseodesemprego.
Tendoemvistaarealidadebrasileira,acrescentaSoares(2001),oproblematornou
se dramtico nos ltimos anos, tanto do ponto de vista econmico, quanto social. Do
ponto de vista econmico, refora Soares (2001), apesar de ter sido o Brasil, o pas
sulamericanoamostrarmaiorresistnciaspolticasdedesregulamentaofinanceirae
deaberturacomercialirrestrita,sendooltimopasacederaoneoliberalismo,todosos
impactosdaspolticasdeajusteestosesobrepondocomgrandeintensidadeeemum
curtoespaodetempo.Dopontodevistasocial,continuaSoares(2001),opasfoipegoa
meiocaminhonasuatentativademontagemdeumEstadodeBemEstarSocial.
EstebreveensaiodeconstruodoEstadodeBemEstarSocialbrasileiro,afirmam
Behring e Boschetti (2006), consistiu em uma reforma, uma tentativa temporal e
geopoliticamente situada de combinar acumulao e diminuio dos nveis de
desigualdade,comalgumaredistribuioderenda.

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No entanto, relata Soares (2001), dada grande pobreza estrutural presente no

Brasil, cuja populao , em sua maioria, praticamente excluda dos benefcios do
desenvolvimento passado, o pas atingido pelos dois lados, o desenvolvimento e o
subdesenvolvimento.Valedizer,sofretodosospercalosdaspolticasdeajustecomuns
aospasesdesenvolvidosesubdesenvolvidos.
BehringeBoschetti(2006)acrescentamqueoiderioneoliberalpreconizavaquea
reformadoEstado,comnfaseespecialnasprivatizaesenaprevidnciasociale,acima
detudo,odesprezosconquistasde1988noterrenodaseguridadesocialeoutrosa
cartaconstitucionaleravistacomoperdulriaeatrasada,abririaocaminhoparaonovo
projeto de modernidade. Dessa maneira poderia se atingir o to sonhado
desenvolvimento,acabando,assim,comosproblemasestruturaisbrasileiros.
Asautorasaindamencionamaestratgiadapublicizaodasatribuiesprotetivas
doEstado,nasquaissepodeperceberaresponsabilizaodafamliaedasociedadecivil
para a execuo da seguridade social, sendo uma das iniciativas marcantes, neste
aspecto, o estabelecimento de parcerias com Organizaes no Governamentais e
Instituies Filantrpicas para a implementao das polticas. A essa nova arquitetura
institucionalnareasocialsempreignorandooconceitoconstitucionaldeseguridade
se combinou o servio voluntrio, que desprofissionaliza a interveno nessas reas,
remetendoa ao mundo da solidariedade, da realizao do bem comum pelos
indivduos, por meio de um trabalho voluntrio noremunerado, minando assim, o
conceitodepolticasocial,retornandobenemerncia,oumesmo,caridade.
Medianteestecontextoconflituoso,parececomplicadopensarnaspolticassociais
como meio de viabilizao de direitos, ou mesmo, constituio de um modelo de
cidadania.Noentanto,oexercciodocontrolesocialemrelaospolticas,juntamente
com a presso popular, j conhecida pelos brasileiros, continuam meios para buscar
mudanasnessarealidade.

OcontroleSocialcomoViabilizadordeDireitosePolticasSociais
ConformeTeixeira(2001),osdireitossoabaseparaaformaodeumasociedade
civilautnoma,masdireitossoabstratosenecessitamdeaesdasociedadeparasua
concretizao.Umadestasaesestdiretamenteassociadaaocontrolesocial.
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Suaefetivao,contudo,emmuitospases,dependedaprpriasociedadecivil,
da cultura poltica e de sua organizao, que tambm dever zelar pela
construo de novos direitos de acordo com novas necessidades e aspiraes
(TEIXEIRA,2001,p.45).

De acordo com Bravo (2006), historicamente, a categoria controle social foi

entendidaapenascomocontroledoEstadooudoempresariadosobreasmassas.Sendo
assim,esseoentendimentoquasesemprepresentenasociologiaclssicaquandotrata
docontrolesocial,expressandodessamaneira,umcartercoercitivo,repressor.
No entanto, quando analisamos o termo, luz da Constituio Federal de 1988,
verificamos, segundo Bravo (2006), que ele expressa a participao da populao no
sentido de elaborar, implementar e fiscalizar as polticas sociais. Vse, assim, que o
conceito de controle social pode ser compreendido a partir de duas perspectivas. A
primeiraconcebeocontrolesocialcomoumaformadeexercciodocontroledoEstado
em relao sociedade, principalmente, por meio de suas instituies. A segunda
entendeocontrolesocialcomoformadecontroledasociedadesobreoEstado,pormeio
dafiscalizaoeparticipaonasdecisesreferentescoisapblica.
Wendhausen (2002) aprofunda uma discusso iniciada por Cohen, em relao ao
termo controle social, inferindo que ele deveria ser chamado de controle pblico. A
justificativapara esta denominao parte da constatao de que a correlao deforas
que existe no pas provoca, de fato, uma forma de controle social na sua concepo
conservadora. Neste sentido, o controle social encontrase instalado, por meio de uma
forte concentrao de poder de carter conservador, pela maioria dos governos, nos
nveis federal, estadual e municipal. A autora considera que, ao incentivar o controle
pblico, as questes relacionadas s polticas sociais deveriam sofrer uma maior
interfernciadasociedadecivil,ouseja,ocontrolegovernamentaldeveriasermenoreo
controle pblico maior, mesmo quando se trata de governos estaduais e municipais
referidoscomoprogressistasoupopulares.
Behring e Boschetti (2006) relatam que a concepo de controle democrtico,
tambm conhecida como controle social, na Constituio de 1988 e no incio da
experinciadosconselhosdepolticaspblicasededefesadedireitosnoBrasil,foiuma
grandeinovaopolticaeinstitucional.Estasinstnciassefizeramsentirnoformatodas
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polticaspblicasbrasileiras,nasquaissevislumbravaumaperspectivantidadereforma,
numpasemqueademocraciasemprefoimaisexceodoqueregra.
A Constituio de 1988, em seu texto, nos traz uma perspectiva de participao
que,deacordocomBehringeBoschetti(2006),promoveatransparncianadeliberao
das aes, democratiza o sistema decisrio; permite maior expresso e visibilidade das
demandassociaise,porltimo,asociedadeadquireespaosgarantidosporleiparasua
manifestao,alcanandoasesferasestataiseapossibilidadedealargarseusdireitose
defendlos.
Os Conselhos, acrescentam Behring e Boschetti (2006), tm grandes
potencialidades como arenas de negociao de propostas e aes. No entanto, h
tambm dificuldades para a realizao dos mecanismos da participao e cumprimento
de seu papel de modo efetivo e eficaz. Foi exatamente para aperfeioar o processo
democrtico, restrito democracia representativa, que foram criadas instncias
estratgicas como os conselhos: arenas de discusso das demandas e interesses
presentesemreasdeterminadas(BEHRING;BOSCHETTI,2006,p.179).
A concretizao do controle social, como instrumento de fiscalizao e
participao, conta com alguns mecanismos como: audincias pblicas; iniciativas
populares como plebiscito e referendo; peties e reclamaes; conselhos municipais,
estaduais e federais; e fiscalizao de rgos pblicos. As manifestaes por parte da
populaotmsido,noentanto,restritasslideranaslocaiseasreivindicaestmse
limitado,emsuamaioria,aocoletivodeumacomunidadeouumterritrio.Nosepode
negar serem estas manifestaes um avano, se nossa referncia partir da grande
disperso de pessoas como indivduos isolados, mesmo quando se encontram em uma
situaodevivnciassemelhantesoudeproximidadefsica.
Raichelis (2005) considera ocontrole social pea chave na constituio do espao
pblico.Concebe,comocomponentesdaesferapblica,avisibilidade,ocontrolesocial,a
representao de interesses coletivos, a democratizao e, por fim, a cultura pblica.
Segundo Garcia (2007), quando passamos a discutir a concepo de esfera pblica,
podemos verificar que se trata, de um espao no qual se implementam relaes
discursivasorientadasparaoentendimentonoenfrentamentodosconflitosdiversosque

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surgemdascontradiessociais.umaredequenoseorganizadeformaisolada,ocorre
emtodososlugares,movimento.

Aesferapblicanopodeserentendidacomoumainstituio,nemcomouma
organizao, pois ela no constitui uma estrutura normativa capaz de
diferenciar entre competncias e papis, nem regula o modo de pertena a
uma organizao, etc. Tampouco ela constitui um sistema, pois, mesmo que
seja possvel delinear seus limites internos, exteriormente ela se caracteriza
atravsdehorizontesabertos,permeveisedeslocveis.Aesferapblicapode
ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos,
tomada de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em
temasespecficos(HABERMASapudGARCIA,2007,p.04).

Assim, Teixeira (2001) vem reforar o conceito de esfera pblica, como sendo
formadaporestruturasmistas,nasquaisseverificaapresenadasociedadecivil,masde
modo vinculado ao Estado, por sua criao, composio e manuteno de estruturas
comunicacionaisgeneralizadascomo,porexemplo,amdia.
No entanto, algo imprescindvel de ser citado, que a sociedade civil no
homognea, mas atravessada pelos interesses e tenses que fazem parte de uma
sociedade cindida, de classes e fraes de classes, alm de outras contradies
articuladas e/ou decorrentes desta. Portanto, no se pode ter uma viso romntica de
que todos os representantes da sociedade civil defendem os mesmos princpios e o
interesse pblico. H, assim, a necessidade, de se reconhecer e fortalecer outros
mecanismos de controle: ministrio pblico, imprensa, conselhos de fiscalizao das
profisses e outros; no se esquecendo de priorizar o fortalecimento dos movimentos
sociais.
Cabe, ainda, dizer que o controle social aparece inseparavelmente ligado
participao. Segundo Nogueira (2004), no mundo da sociedade de classes, do
capitalismo e do Estado democrtico representativo coexistem e se combinam, de
diferentesmaneiras,quatromodalidadesdeparticipao:aparticipaoassistencialista,
aparticipaocoorporativa,aparticipaoeleitoraleaparticipaopoltica.
A participao assistencialista apresenta uma natureza filantrpica ou solidria e
tem sido uma atividade universal, pertencente a todas as pocas. Aparece, de forma
muitoevidentenossegmentossociaispauperizadosemarginalizados,comoestratgiade

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sobrevivncia e consiste em prticas de auxlio mtuo e de mutiro associadas, na

maioriadasvezes,aumaaodecunhoreligiosooufilantrpico.
Aparticipaocorporativaestassociadadefesadeinteressesdedeterminados
grupossociaisoudecategoriasprofissionais.Tratasedeumaparticipaovoltadapara
objetivosparticularesdosmembrospertencentesaosgruposoucategoriasprofissionais.
Como a anterior, esta tambm uma modalidade universal de participao e teve
especialimportncianaorigemdosindicalismomoderno.
A participao eleitoral associase ao campo poltico, propriamente dito. No
defendeapenas interesses particulares, mas interfere na governabilidade e seus efeitos
sefazemsentiremtodaacoletividade.Estetipodeparticipao,emboradecartermais
poltico,temseuslimitescomoseucondicionamentoaatoseescolhasindividuaiseno
leva,necessariamente,aumareorganizaosustentadadoEstadooudopoderpoltico.O
voto , ainda, um veculo de expresso muito restrito que reduz o envolvimento do
cidado.Nodeixadeser,contudo,umaformapolticadeparticipaoeumaaoem
defesadedeterminadosinteresses.
A participao poltica no exclui as duas modalidades, logo acima mencionadas,
emboraascomplementeeassupere.Aparticipaopolticavisacomunidadecomoum
todo, a organizao da vida social em seu conjunto, ou seja, o Estado. Diz respeito a
questescarasaumprojetodemocrtico,taiscomo,aquestodopoder,dadominao,
doconsenso,dahegemonia,apartirdaforaoudoconvencimento.estamodalidadede
participao que consolida, protege e dinamiza a cidadania e todos os variados direitos
humanos e, justamente por isso, tm nos cidados, seus protagonistas centrais
(NOGUEIRA,2004,p.130133).
Nogueira (2004) admite, ainda, que, nos dias de hoje, principalmente aps a
ConstituioFederalde1988,aparticipaoseddemaneiravaliosaeafirmaquetem
havido alguns avanos. No entanto, no a concebe como exemplo de manifestao
popular ou de garantia de direitos, uma vez que pode ser facilmente manipulada e
utilizada a favor das elites, tornandose, assim, um grande entrave integridade do
processoparticipativo.
Mesmo utilizada, por parte dos governantes, como instrumento mantenedor da
hegemonia,porpartedosgovernadosconstituiseumimportantemeiodesefazerouvir

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e de se fazer representar por representantes autnticos que defendam os interesses

daqueles que os elegeram. Segundo Nogueira (1998, p. 221), nosso sistema de
representao poltica alicerce do que seria uma democracia autosustentada esteve
sempresubmetidoaumaespciededesestruturaoqueoatrofioueemcertosentido
infantilizou.
Aindasegundooautor,quandoaparticipaoampliada,condicionaosgovernos
e a administrao pblica. Esboa um entendimento do que seria uma gesto
participativa e sugere alguns elementos centrais: a busca da modificao da articulao
entre governantes e governados; a introduo de novas formas de controle social,
entendido, aqui, como controle do governo pela sociedade; a forma de ao
descentralizada e o fomento de parcerias, dentro e fora do Estado sem diminuir a
interveno estatal; a busca de iniciativa e criatividade de forma a alcanar resultados
efetivos,abertostransformaosocial;aexignciadealteraessignificativasnaforma
de gerenciar e organizar recursos e procedimentos, o que conduz a uma reforma
administrativa;orientarseporcritriosdeflexibilidade,eficinciaeagilidade;assumir
aformadeplanejamentoestratgico,democrticoedinmico,aoinvsdecontinuarcom
o tradicional planejamento normativo e tecnocrtico; compreender que somente a
participao no suficiente para provocar avanos, mas depende, igualmente, de
profissionaisqualificadosquedominemocampotcnicocientfico,quesejamcapazesde
pensardemodocomplexo,querealizemanlisesconcretasdesituaesconcretaseque
imprimamoutropadroticoadministrao(NOGUEIRA,2004,p.145151).
Vse, portanto, que a participao somente se viabiliza, quando integrada a
mecanismos de representao e tornase maisefetiva quando interfere diretamente na
formulaoeimplementaodepoltica.NaspalavrasdeNogueira(2004)aparticipao
umaconstruopoltica.
Asquestesdaparticipaoedocontrolesocialassumiramtalrelevncia,paraos
profissionais que atuam na rea da poltica de assistncia social, atravs de seus
Conselhosedemaisinstnciasdediscussoedeciso,quefizeramcomquefossemestes
os temas do processo de conferncias de assistncia social que envolveu municpios e
EstadoseculminounaVIIConfernciaNacionaldeAssistnciaSocial.

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Dessamaneira,tantoaparticipaodevesergarantidaconstitucionalmente,como
a populao deve ser capaz da apropriao deste espao, de maneira a pressionar o
Estado para o fortalecimento de seus mecanismos de controle sobre ele. Assim a
populao, ao se manifestar, ocupar o espao que lhe de direito na gesto dos
assuntosquelhedizemrespeito,cabendoaoscidados,detentoresdedireitos,odesafio
detransformaressaintenoemao.

ConsideraesFinais
Hquesereconhecergrandeslimitesparaaefetivaodocontrolesocialnopas.A
heranaassistencialistadaspolticassociais,emespecial,aPolticadeAssistnciaSocial,
oslimitesinstitucionaisquetolheminiciativasmesmoemseuincio,aprpriaexperincia
doexercciodedemocracianopassoobstculosaseremaindavencidos.Ainexistncia
de um regime democrtico, na maior parte da histria brasileira, alicerou instituies
cerceadoras do exerccio da cidadania e reforou hbitos culturais voltados a no
participao dificultando, ainda mais, a construo de experincias e a efetivao de
processosdemocrticos,ouseja,momentosesituaesemqueapopulaopudessese
reconhecercomosujeitodedireitos.
Estecenriofavoreceposieseaesdepoucaeficciaefragmentadasquandose
trata do enfrentamento das expresses da questo social. Levese, ainda, em
consideraopolticassociaisabertamenteutilizadascomomecanismosdeacomodao
em momentos de crise e de alvio das tenses sociais. Em sendo assim, perpetuase a
manuteno e a regulao da ordem social, por meio de uma cultura de participao
popular tangencial e perifrica. Em decorrncia do constante reforo a este estilo de
participao,apopulao,nosdiasdehoje,custaaacreditarquesejacapazdecontrolar
umapolticasocialquandodemandascotidianaseimediatascomoalimentao,moradia,
empregoseafiguramtodistantesdeseupoderdedeciso.
Podeseconcluirque,pormaisqueasformasdeparticipaosejamlimitadas,ela
entendida, dentre seus atores, como um dos meios eficazes de democratizao ou
redemocratizao. Quando o Estado no atende, suficientemente, s carncias da
populao, ela encontra, na mobilizao e na organizao, suas armas para a
concretizaodeseusdireitos.Atravsdaarticulaodegruposedesujeitosquevivem
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dificuldades e carncias semelhantes pode se iniciar um movimento em busca da

concretizao de atendimento, da minimizao ou da supresso destas carncias,
pressesprpriasdeumregimedemocrtico.
Fazse,portanto,fundamentalmentenecessrio,paraaconsolidaodeumregime
democrtico, um aumento progressivo e cada vez mais impactante das diversas formas
existentes de participao popular. Fazse igualmente necessrio propiciar populao
como um todo, o acesso a informaes referentes a esses mecanismos. Fortalecese
assim, o embate contra a ofensiva neoliberal e a efetivao dos direitos promulgados,
masno,ainda,garantidos.

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