GOBERNABILIDAD

I. Concepto

Por gobernabilidad puede entenderse la situacin en la que concurren un conjunto

de condiciones favorables para la accin de gobierno que se sitan en su entorno
o que son intrnsecas a ste 1. De esta forma, este concepto se enmarca en el
mbito de la capacidad de gobierno. sta se da siempre en un mbito societal no
asptico en el que se registran demandas de los ciudadanos que son en mayor o
menor medida procesadas por el sistema poltico. Dichas demandas se articulan
segn el nmero e intensidad de los cleavages existentes as como de acuerdo a
las necesidades surgidas y que estn pendientes de atender y son consideradas
ineludibles por los propios ciudadanos. Paralelamente, la gobernabilidad viene
condicionada por los mecanismos en que se produce la accin de gobierno, que
tienen que ver con una dimensin de carcter mltiple ms propia del mismo. Se
trata de los criterios de representacin poltica, de los niveles de participacin
poltica, de los sistemas de partidos existentes y de los arreglos institucionales que
regulan las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.

Los criterios de representacin hacen alusin a los sistemas electorales y a su

capacidad de incidir en los sistemas de partidos as como a su posibilidad de
incorporar las demandas de la sociedad. Los niveles de participacin se refieren al
grado de abstencionismo electoral, de volatilidad electoral y de movilizacin
sociopoltica. Representacin y participacin son pues variables que inciden en la
configuracin de los sistemas de partidos y stos, a su vez, condicionan la manera
en que se lleva a cabo la accin de gobierno por su capacidad de seleccionar al
personal poltico, formar coaliciones o de expresar proyectos de mayor o menor
polarizacin ideolgica. En cuanto a los arreglos relativos a las relaciones entre los
poderes Legislativo y Ejecutivo hacen referencia fundamentalmente a la forma de
gobierno que contrapone presidencialismo con parlamentarismo, mientras que el

primero alumbra un rgimen de difcil cooperacin entre los poderes del Estado, al
estar basado en la separacin de los mismos, y en el principio de la doble
legitimidad, el segundo aboga por una mayor integracin al tratarse de una
legitimidad nica por la que el Ejecutivo emana del Legislativo y tener ms
flexibilidad a la hora de afrontar las crisis polticas mediante las mociones de
censura o las ratificaciones de confianza y su traduccin en la convocatoria
anticipada de elecciones o en los cambios, en la mitad de la legislatura, en la
composicin del Ejecutivo. Pero tambin en este extremo cabe referirse a las
distintas maneras en que el presidencialismo en Amrica Latina se configura y que
vienen definidas por la adopcin del ballottage, la posibilidad de censurar a los
ministros o de disolver las cmaras, la reeleccin presidencial, el poder de las
comisiones legislativas de control y de la legislacin delegada.

En otro orden de cosas, el concepto de gobernabilidad se relaciona con el de

consolidacin democrtica al referirse a una necesaria institucionalizacin de los
mecanismos de gobierno y con el de calidad de la democracia en la medida en
que conlleva un inters evidente por el rendimiento del sistema poltico. Por todo
ello se trata de un concepto de caractersticas polismicas que tiene un significado
central en la poltica en la medida en que relaciona partes substantivas de la
misma, lo cual hace muy difcil su operatividad en trminos de desagregar sus
variables constitutivas y estril todo anlisis poltico desde una concepcin
totalizadora.

II. La historia del concepto

Los orgenes del trmino pueden situarse en el giro crtico sufrido por la poltica
occidental al iniciarse la dcada de 1970, un lapso en el que se concentraron en
diversos fenmenos de distinta naturaleza. Por un lado, una crisis cultural
protagonizada por los herederos de la primera generacin de beneficiarios del

Estado del Bienestar expresada en el movimiento estudiantil caracterizado como

mayo del 68. En segundo trmino, el paulatino incremento de los precios de las
materias primas que condujo al boom energtico de 1973. Un reflujo conservador
al que no fueron ajenos los fenmenos anteriores as como la crisis de liderazgo
poltico vivida en Francia y en Estados Unidos tras la renuncia, respectivamente,
de Charles de Gaulle en 1969 y de Richard Nixon en 1973, as como la derrota
estadounidense en Vietnam. Finalmente, cierto desgaste en el terreno de las ideas
que hasta la fecha haban impulsado el Estado del Bienestar.

El diagnstico intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes

ideolgicamente. Desde el lado neomarxista, James OConnor 2, en 1973, se refiri
a la crisis fiscal del Estado resultante de las contradicciones del Estado del
capitalismo avanzado agravadas por el sistema democrtico, ambiente que
preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta lnea fue continuada por los alemanes
Jurgen Habermas y Klaus Offe al referirse a los problemas de legitimacin del
capitalismo tardo. Ideolgicamente en frente, y hacindose eco de las ideas del
socilogo estadounidense Daniel Bell, que se haba referido a la ingobernabilidad
como una consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente
el Estado responda con su intervencionismo expansivo produciendo la crisis
fiscal, se encontraba el informe elaborado para la Comisin Trilateral en 1975 por
el francs Michel Crozier, el estadounidense Samuel J. Huntington y el japons
Joji Watanuki3. En dicho informe, los tres autores al hacer un diagnstico de la
situacin poltica planteaban cuatro tendencias que generaban disfunciones en el
sistema democrtico. En primer lugar, apareca la deslegitimizacin de la autoridad
y la prdida de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecucin de
la igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del credo democrtico. En
segundo trmino, se registraba un diagnstico de los efectos en la actividad de
gobierno en clave de sobrecarga de la misma a causa de la expansin de la
participacin poltica y del febril desarrollo de las actividades estatales. En tercer
lugar, se detectaba la fragmentacin de los partidos polticos y una suerte de

prdida de identidad de los mismos, fruto de la intensificacin de la competencia

partidista. Finalmente, se denunciaba el surgimiento de unas fuertes pautas
localistas en la poltica exterior debido a la presin de sociedades que se estaban
volviendo estrechamente nacionalistas.

La dcada de 1980 contempl la incorporacin al anlisis politolgico del

pensamiento neoliberal en la que los economistas, polticamente conservadores,
arremetieron contra el keynesianismo por su terica mala relacin con la
democracia. La situacin de ingobernabilidad suscitada era debida a que se
estimaba que se creaba una mezcla inestable, generndose una inflacin
endmica al confrontar los sindicatos y los votantes a los gobiernos en un
trasfondo en el que el Estado era visto como un botn de servicios inagotables.
Para los pases menos industrializados esta visin termin iluminando el
denominado Consenso de Washington que se basaba en la disciplina fiscal, las
nuevas prioridades en el gasto pblico, la reforma impositiva, la liberalizacin
financiera, los tipos de cambios unificados y competitivos, la liberalizacin
comercial, y de las inversiones directas extranjeras, las privatizaciones, la
desregulacin y la seguridad en los derechos de propiedad.

A lo largo de la dcada de 1990 el trmino se hizo un lugar en el acerbo comn de

la clase poltica y de diferentes organismos multilaterales. Entre los componentes
de la primera, la bsqueda de la gobernabilidad sustituy pronto las pretensiones
de alcanzar la consolidacin democrtica, fase secuencial que para muchos
apareca mecnica e inevitablemente tras los procesos de transicin a la
democracia y cuyo entramado terico se vea ms sofisticado, siendo mucho ms
complicada su operatividad. Mientras que las variables explicativas de sta tenan
un carcter ms complejo, las de la gobernabilidad se intentaban hacer recaer en
un simple recetario de frmulas para la cotidiana accin de gobierno que se
resuman, muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la

misma o en la ausencia de trabas sistmicas que malograran la eficacia de las

polticas pblicas. Por parte de los organismos multilaterales el concepto de
gobernabilidad comenz a extenderse asociado a esta segunda idea, ligndose el
inters por la accin del gobierno en la medida en que tuviera implicaciones
concretas en las polticas de reforma estructural iniciadas. De esta forma,
organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial
comenzaron a preocuparse por variables institucionales que histricamente haban
sido desdeadas, abriendo la puerta, como ms adelante se ver, a formulaciones
relativas al buen gobierno.

III. Otras aproximaciones conceptuales

De entre los numerosos trabajos tericos elaborados sobre el concepto de

gobernabilidad a lo largo de los ltimos tres lustros cabe destacar tres tipos de
orientaciones. La primera se refiere a aquellas que abogan por una clara posicin
politolgica y que integran las visiones de Guy Peters 4 que considera la
gobernabilidad como un problema particular de los pases democrticos por la
dificultad existente a la hora de trasladar un mandato de los electores en polticas
operativas o, en la misma lnea, de Michael Coppedge 5 cuando seala que la
gobernabilidad en los sistemas democrticos representa una situacin especial
por cuanto que la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras que
la gobernabilidad respeta la del poder. La segunda orientacin se centra en una
visin ms pluridimensional por la que la gobernabilidad es resultado de
numerosos factores tal como expresa Tomassini 6 al hacerla depender del
fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de la cultura poltica, de la
orientacin y el comportamiento de la economa y de la integracin de sectores
cada vez ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. De esta manera,
Tomassini insiste en que este concepto no slo se refiere al ejercicio del gobierno,
sino adems a todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda
desempearse con eficacia, legitimidad y respeto social. Orientacin parecida a la

de Arbs y Giner7 que definen gobernabilidad como la cualidad propia de una

comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana,
permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del Poder Ejecutivo
mediante la obediencia cvica del pueblo. Arbs y Giner plantean la existencia de
cuatro niveles, como mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de
gobernabilidad de las sociedades y que se refieren al dilema legitimidad-eficacia, a
las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la reestructuracin
corporativa de la sociedad civil y, por ltimo, a la expansin y el cambio
tecnolgico. La tercera posicin adopta un criterio intermedio sintetizado por
Pasquino8 que, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de
un sistema poltico, seala la dualidad interpretativa del trmino, en primer lugar
(la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de
condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capitalistas y, en segundo
trmino, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos.

IV. El tema del buen gobierno

El concepto de gobernabilidad se inserta en un continuo terico en el que los

extremos los conforman los conceptos de estabilidad y de buen gobierno. Mientras
que el primero define un Estado ligado a la capacidad de prevenir contingencias
que pueden llegar a conducir a la desaparicin del objeto poltico, el segundo
aboga por un carcter de expectativa positiva y ticamente comprometido. Por
otra parte, la irrupcin del neoinstitucionalismo y el nfasis que trajo consigo
avalando la frmula de que las instituciones cuentan, dispar los mecanismos de
atencin e inters en pro de frmulas que ayudaran al buen gobierno o, en otros
trminos, a la gobernacin de una sociedad.

Como se seal anteriormente, esta nueva visin se articul en el centro de la

preocupacin de distintas instancias multilaterales en el ltimo lustro del siglo XX 9.
De esta manera, el Banco Mundial prest una inslita atencin al fenmeno de la
gobernacin hacindole residir en la forma del rgimen poltico, en el proceso de
ejercicio de la autoridad y de gestin de los recursos econmicos y sociales de un
pas para su desarrollo y en la capacidad del gobierno para disear, formular e
implementar sus polticas y cumplir sus funciones. En la misma direccin, la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) ha llegado a
definir a la gobernacin como la suma de las numerosas maneras como los
individuos y las organizaciones pblicas y privadas manejan sus asuntos
comunes. Se trata del proceso permanente mediante el cual se ajustan los
intereses diversos o conflictivos y se impulsan acciones de cooperacin. Por
consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de
asegurar su observacin, as como los ajustes informales que las gentes y las
instituciones pactan o perciben que son de su inters y utilidad. Finalmente, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreci en 1997 un
concepto ms complejo e integral segn el cual la gobernacin es el ejercicio de
direccin de los asuntos de una nacin, llevado a cabo por la autoridad poltica
econmica y administrativa. Es el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e
instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses,
ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias. Tres son las
reas importantes de la gobernacin que contribuyen directamente al logro del
desarrollo humano sustentable: las instituciones polticas y gubernamentales, las
instituciones de la sociedad civil y el sector privado. Se mantiene, por tanto, la
existencia de una lgica sistmica, segn la cual existe un sistema de gobernacin
que integra la gobernacin econmica (las decisiones e iniciativas pblicas y
privadas de asegurar el crecimiento y la distribucin), la gobernacin poltica (las
decisiones de las autoridades legtimas sobre las disposiciones legales y las
polticas pblicas para la conduccin de sus sociedades) y la gobernacin
administrativa (la capacidad de implementar las polticas y cumplir las funciones
pblicas).

Vocablos de referencia:

Bibliografa:

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Pasquino, G.: Gobernabilidad, en Bobbio, N., Mateucci, N., y Pasquino, G.:

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