Boeninger, E. (1994) La Gobermabilida Un Concepto Multidimensional. Estudios Internacionales, Vol 27. (105) 79-94

LA GOBERNABILIDAD: UN CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL
Author(s): Edgardo Boeninger

Source: Estudios Internacionales, Ao 27, No. 105 (Enero-Marzo 1994), pp. 79-94
Published by: Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41391464
Accessed: 26-08-2016 20:38 UTC
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LA GOBERNABILIDAD:
UN CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL*
Edgardo Boeninger
Partiendo de la base que Amrica Latina se dirige hada la demo

cracia y la economa de mercado, se aborda el tema de la gobernabil
dad desde un punto de vista multidimensional. Basndose en la propia
experiencia, el autor distingue primeramente los desafos del proyecto
poltico, econmico y sodai de un pas, establedendo ciertos requisitos
para la gobernabilidad: evidenda del menor poder del Estado, gradu
lidad de los cambios, necesidad de una mayora poltica capaz de
gobernar que est apoyada por la sodedad, y compatibilidad entr
crecimiento y equidad. En cuanto a los problemas institudonales,
destaca la necesidad de partidos polticos fuertes y parlamentos sl
dos, la no corrupdn, el buen fiindonamiento del Poder Judicial,
seguridad dudadana, el respeto a las reglas del juego poltico, etc. Po
ltimo, se refiere a la modernizadn del Estado en los aspectos d
poltica de personal, toma de decisiones e implementadn de l

polticas y programas.
El mundo est presenciando dos grandes megatendencias que

tener validez universal muestran una clara preponderancia. N
trata de un proceso lineal sino de una tendencia muy marcad
avance hacia sistemas polticos pluralistas -que en Amrica La
se identifican con la connotacin ms precisa de democracia- y hac
economas de mercado, con predominio de la empresa privada,
se integran al mundo y se abren al exterior en distintos grados y

diferentes ritmos.
En Amrica Latina, plenamente inserta en estas megatend

cias, ciertamente la cultura poltica formal es la democracia. T
dictador latinoamericano ha debido dar explicaciones y al me
tratar de adoptar un ropaje democrtico. Por otro lado, Am
Latina nunca tuvo una economa centralmente planificada, per
* Texto de la inteivcncin en el Seminario 'Estado, Desarrollo y Estabilidad", organizad

el BID, Washington, D.C., abril 1993.
[79]
ESTUDIOS INTERNACIONALES
ha tenido un Estado intervencionista, y en e

de la empresa privada ha sido baja.
Hoy las bases de la democracia y de la ec
son ms slidas en Amrica Latina; desde lueg
la cada de los socialismos reales, el trmino de
del apoyo de los pases desarrollados occiden
por el mero hecho de ser anticomunistas. El pr
los derechos humanos ha alcanzado un reconoci
que tiende a tornar legtima la intervencin en
otros Estados, cuando de esa materia se t
mercado abierta, se ve hoy como la nica op
que haya movimientos polticos significativos e

postulen lo contrario; a pesar de que tal vez se
fases incipientes algunas nuevas ideologas co
recen sugerir, por ejemplo, ciertas orientaci

mientos ecologistas.
En definitiva, lo que ha ido surgiendo es
respecto de la estructura y funcionamiento de
cado ha ido desplazando fuertemente los con
de precios u otros, y los equilibrios macroecon
timados y casi sacralizados, lo que es muy i
tendido a justificar, por primera vez en nuestr
de ajuste djuros. La inflacin es penalizada socia
necesidad de un Estado distinto, ms reducid
zaciones. Este es el teln de fondo para abor
gobernabilidad.
El esquema de este trabajo se basa en la p
Creo til distinguir entre los problemas o desa
proyecto poltico, econmico y social de un
institucionales, y el tema de la modernizacin
de la gestin del Estado.
1. Desafos del proyecto poltico, econm
Para que haya un proceso de desarrollo soste
bilidad y continuidad de las polticas econmica

(es decir, ausencia o reduccin de la incertidum
traduce en reglas del juego estables que fac

[80]
E. Boeninger / La gobernabilidad: un concepto . . .
especialmente de inversin de largo plazo, e implica, en definitiva,

respeto por la lgica bsica de funcionamiento de la empresa privada.
Lo dicho tiene consecuencias polticas muy importantes, porque obliga a reconocer una menor autonoma de lo poltico y restrin-
ge el mbito de las decisiones polticas con efectos econmicos que

es posible adoptar impunemente. Esto implica reconocer una doble
realidad: una menor soberana nacional respecto del exterior y me-
nores grados de libertad para adoptar las decisiones de poltica

interna. Y si a estos dos elementos se suma la paulatina descentralizacin territorial interna en los pases, con las transferencias de poder
consiguientes, nos encontramos ante tres factores de reduccin del

poder del Estado.
Surge as una primera condicin para la gobernabilidad: la

necesidad de reconocer estas limitaciones a la soberana y al poder,
y de adecuar tanto las conductas como las instituciones polticas y
sociales a esa realidad.
Esta necesaria adecuacin se refleja en mltiples ejemplos,
como el descrdito de los intentos de control o intervencin en el
sistema de precios, y los problemas de relaciones laborales, surgidos

en especial de la necesidad de determinar salarios en funcin de la
competitividad y no de negociaciones polticas.
La estabilidad exige tambin continuidad de las polticas y
estrategias, lo que significa aceptar el principio de gradualidad del

cambio poltico, econmico y social. En aras de la continuidad se
renuncia a cambios radicales y profundos del sistema poltico, econ-
mico y social en plazos cortos. En democracia, la consolidacin del

cambio de manera compatible con el funcionamiento de economas
basadas en la empresa privada, requiere aceptacin social y capacidad
de absorcin, y eso se mide en plazos largos. Los cambios pueden
entenderse aceptados en un sistema democrtico cuando en la eleccin siguiente al momento en que un determinado rgimen o administracin los implementa, son ratificados por una mayora fuerte del
electorado o desaparecen de la agenda de debate pblico. La segunda

condicin para la gobernabilidad es pues la aceptacin de la gradualidad del cambio, es decir, de un importante grado de continuidad
poltica, econmica y social.
Una tercera condicin para la gobernabilidad es la existencia de
una coalicin societal por el desarrollo y la democracia, que proporcione el apoyo social mayoritario que es imprescindible para lograr
un desarrollo sostenido con estabilidad, en un sistema democrtico.
[81]
La democracia es en Amrica Latina un anhelo inmensamente

mayoritario. Pero hay que tener presente tambin, que la regin tiene
una tradicin caudillista, con figuras paternales o meramente caris-
mticas de presidentes o lderes. Aunque hemos hecho grandes

avances, la cultura poltica democrtica an no es slida en Amrica
Latina, de modo que es indispensable consolidarla para que las

mayoras sociales puedan organizarse, expresarse y sustentar procesos de desarrollo democrticos. La economa de mercado ciertamen-
te no es una aspiracin mayoritaria: a estas alturas se adhiere a ella

por exclusin, por ausencia de otra alternativa, pero no por conviccin ni porque inspire entusiasmo. Cmo conseguir entonces apoyo
social suficiente y sostenido para un proyecto de desarrollo de estas
caractersticas? Teniendo como teln de fondo esta observacin,
recordemos que la mayora de las poblacin de Amrica Latina es
pobre o a lo menos tiene muchas aspiraciones insatisfechas. El

conocido efecto de demostracin interno y externo de los medios de
comunicacin social exacerba las demandas, no slo de los pobres,

sino principalmente de las clases medias de ingresos bajos o modestos
que presionan por mejores niveles de vida. El Papa ha dicho que los
pobres no pueden esperar: esa.es la dimensin tica. Los grupos
sociales medios, de ingresos bajos o modestos no quieren esperar: esa
es la dimensin poltica. Y son los menos pobres, los ms organizados,
los que tienen ms voz y ms capacidad de presin.
La percepcin de cierta injusticia distributiva bsica de la eco-
noma de mercado, ha producido un antagonismo instintivo hacia

ella. No es de extraar que ni siquiera las administraciones de Ronald
Reagan o Margaret Thatcher, a pesar de todos sus esfuerzos y su

retrica, hayan desmantelado en forma significativa el Estado provi-
dente (o de bienestar) en sus pases. Hay una percepcin de que el

rebalse de la economa de mercado es eventual (nada lo garantiza) y
a largo plazo, siendo ste un gran desafi para la gobernabilidad. Al
respecto, en Chile nos gustara pensar que el experimento que, hasta
aqu con bastante xito y con mucho apoyo, hemos logrado ir desa-
rrollando, es una respuesta sustantiva que pese a la diversidad de

situaciones y casos nacionales tiene una validez bsica: es lo que
hemos bautizado como nuestra opcin de crecimiento con equidad.
Esta opcin es, en definitiva, la de dar al objetivo de justicia
social -de superar la pobreza y lograr igualdad de oportunidad- igual
jerarqua y urgencia que al crecimiento econmico. Vale la pena

recordar que en el pasado los movimientos distributivistas desestima-
[82]
ban olmpicamente el crecimiento, pero que por otro lado, los movi-
mientos neoliberales han rechazado incluso el concepto mismo de

justicia distributiva.
Formular el crecimiento econmico y la equidad social como

objetivos simultneos, y lograr que as lo perciba la mayora ciudada-
na, es indispensable para que exista una coalicin societal que asegure la gobernabilidad en el mediano plazo. Lo que hemos hecho en
Chile -que ha incluido reforma tributaria, reforma laboral, acuerdos
salariales con aumento reiterado de los ingresos mnimos, etc.- ha

sido decisivo para mantener al cabo de tres aos de gobierno, un
porcentaje sorprendente de 60% o ms de adhesin popular.
Ahora, al margen del caso chileno, la existencia de una coalicin
societal -la tercera condicin de gobernabilidad planteada arribanos permite a su vez cumplir con una cuarta condicin, que es la
existencia de una mayora poltica capaz de gobernar realmente,
tomar decisiones, llevarlas a cabo y hacerlas efectivas. Slo una
mayora poltica con apoyo societal suficiente permite, por un lado,
evitar el populismo que ha plagado a Amrica Latina durante tantas
dcadas y, por otro, evitar las tentaciones autoritarias que surgen si
no se percibe progreso ni justicia a travs del tiempo, facilitando as
la aparicin de caudillos de diverso corte.

Se afirma que crecimiento y equidad social son compatibles; aun
ms, que se necesitan recprocamente en el mediano plazo como

condicin de gobernabilidad. Eso no significa que no constituya un
desafo de considerable magnitud, lograr que esa compatibilidad sea
real, y en los ejemplos dados respecto de Chile eso se ilustra fcilmente. Cul es el nivel tributario ms adecuado para allegar recursos destinados al desarrollo social y al mismo tiempo permitir un
proceso fluido de ahorro e inversin? Cules son las normas laborales que mejor combinan la flexibilidad del mercado laboral, necesaria para la insercin de una economa competitiva en el mundo,
que implica ajustes permanentes en la estructura productiva, con la
proteccin suficiente al trabajador, que es el que paga los costos
inmediatos de los ajustes de la estructura productiva? Concretar la
compatibilidad entre crecimiento y equidad es una quinta condicin
para la gobernabilidad.
Cabe hacer algunas observaciones complementarias respecto a
la afirmacin de que en la gobernabilidad hay en primer trmino un
problema de proyecto. En primer lugar, la ausencia de cambios

radicales y la necesidad de continuidad no significan inexistencia de
[83]
alternativas de cambio que, dentro de una opcin

la democracia como la que he definido, den lugar
de polticas y, por tanto, a la competencia poltica
programtica. Y as ser siempre, debido a dife

tcnicos, a difciles problemas de compatibilidad,
en el papel del Estado, o en la existencia o n
empresas estatales, al surgimiento de grandes t

valores sociales, medio ambiente, seguridad ciud
En otras palabras, no se trata del fin de las id
diversidad y la competencia poltica. En segundo l

paulatina del modelo descrito -con su exigencia de
gradualidad del cambio- y el funcionamiento efec
ciones de la democracia, van restando dramatismo
poder poltico y al tema que en dcadas pasada

estructura del poder. La disputa poltica ya no s
frontalmente contradictorias; ser derrotado elect

fuera del poder, no produce ya una percepcin
para valores o intereses esenciales, como fue nues
rita. En tercer lugar, y para resaltar la necesidad
que funcione como tal, cabe anotar que cuando la
efectiva, ms all del formalismo ritual, el cambi
del poder poltico se hace posible a travs del
gobierno, lo que permite variar estrategias y pol
en ciertos cambios, introducir nuevos temas y

decir, el cambio gradual es necesario y es posible
2. Problemas institucionales.
Al tratar los problemas propiamente institucionales de la gobernabilidad, hay que poner nfasis en las instituciones polticas. En primer
lugar, para la gobernabilidad en democracia es fundamental que haya
partidos polticos slidos, con races reales en la sociedad, estructuras
modernas, capacidad de comprensin de los problemas sustantivos

(es decir, con capacidad tcnica). Este proceso ha sido muy desigual
en los distintos pases de nuestra regin; es ilusorio pensar que la
democracia vaya a tener races slidas, o que exista la posibilidad de
coaliciones sociales y polticas de apoyo con estabilidad en el tiempo,
si no existe un desarrollo suficiente de los partidos y de la organiza-
[84]
cin de la sociedad en sus multiples expresiones, que d una capacidad real de sustentacin al proyecto de desarrollo.
Hablar de partidos polticos, conduce inmediatamente a destacar la importancia del Parlamento. El Poder Legislativo es el pulmn
del funcionamiento democrtico; las polticas no se hacen solamente
a travs de leyes, pero las leyes son parte crucial de toda poltica.
Adems, el Parlamento evidentemente siempre tiene una importante capacidad de presin e influencia. La tentacin tradicional de los
regmenes presidenciales latinoamericanos ha sido la de dejar los
Parlamentos a un lado, privarlos de informacin y en deGnitiva de un
rol, por temor a que sean destructivos o entorpezcan la poltica del

gobierno.
La nica manera de asegurar gobernabilidad es adoptar el
enfoque contrario: tener conciencia de que es necesario fortalecer

los Parlamentos, igual que los partidos y en paralelo con ellos (lo uno
requiere y conduce a lo otro). Por lo tanto, es indispensable que haya
programas de apoyo legislativo, sustentacin tcnica del Parlamento,
comunicacin fluida entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, y de la
sociedad civil con el Parlamento. Si se quiere fortalecer realmente la
labor parlamentaria, es necesario ir un poco ms lejos y hacer esfuerzos por lograr una cierta parlamentarizacin de los regmenes presidenciales. Es posible, que con el tiempo, la posibilidad y conveniencia
de un cambio mucho mayor -la sustitucin de nuestros regmenes

presidenciales por alguna forma de parlamentarismo moderno- sea
parte de la agenda poltica. Por lo menos esa discusin ser vlida,
aunque compleja.
A propsito de la organizacin de la sociedad, se debe destacar
la necesidad de que las centrales de trabajadores y los sindicatos
asuman nuevos roles, que las condiciones salariales resulten de negociaciones a nivel de empresas en funcin de productividad y competitividad, y que el rol nacional de los sindicatos tienda a trasladarse
al nivel macro, a los grandes escenarios de participacin y de concertacin poltica y social. Eso requiere una mutacin poltica y cultural,
que es parte del proceso de descentralizacin poltica y de transferencia de competencias del Estado a la sociedad tanto territorial
como funcionalmente.
Tambin es una discusin vlida, con incidencia en la gobernabilidad, la que dice relacin con el rgimen poltico. Amrica Latina
tiene una tradicin presidencialista que seguramente va a persistir.
De ser as, habr que buscar manera de desarrollar instituciones que
[85J
ayuden a evitar o a resolver las crisis polticas

parlamentario se resuelven por disolucin del P
a elecciones y asume un nuevo primer ministro o

mandato y legitimidad renovados. Es decir, en un
tario, hay una forma institucionalizada de resolve
que no existe en un sistema presidencial.
Hemos visto en Amrica Latina casos recientes
cas graves. Si ellas ocurren, lo nico que pued

rgimen presidencial es esperar que termine el
tario en ejercicio, porque no existen mecanism
resolver crisis de esa naturaleza. Eso es algo que
cin; por ejemplo, en el caso de Chile, el Gobierno
al Parlamento un proyecto para reducir el per

los ocho aos que la constitucin estipula (a exc
inicial del Presidente Aylwin, que es de cuatro), a

reeleccin. Este proyecto se inscribe en la idea
mecanismos de prevencin y de solucin de cri

riesgo de que ellas se produzcan y para facilitar
no se logra evitar.
De importancia crucial para la gobernabilidad s
nes que garantizan el respeto efectivo a los der
personas, la eficacia de los controles, la transparen
en definitiva, la no corrupcin.
En este sentido cabe enfatizar que el buen fu
Poder Judicial, la modernizacin de sus proced
ms igualitario de las personas a la justicia, la efic
la justicia en plazos razonables y la honestidad de
son elementos esenciales. Tanto el desarrollo dinmico de una economa basada en el contrato, en derechos estables, como la consolidacin real de un sistema democrtico, son imposibles si el aparato
judicial no funciona adecuadamente en sus distintos aspectos fundamentales.
Otro problema que preocupa cada vez ms en los pases latinoamericanos es la seguridad ciudadana, el problema del crimen, el
terrorismo, las drogas y la delincuencia comn. La dimensin de
eficacia policial debe complementarse fundamentalmente con la
dimensin de rehabilitacin y de prevencin ante el incremento de
la delincuencia en las nuevas generaciones, lo que exige el fortalecimiento institucional y el apoyo de los organismos internacionales que
se ocupan del tema.
[86]
Similar trascendencia tienen las contraloras u organismos de

fiscalizacin de la accin pblica. El desafo extraordinario que ha
planteado la corrupcin en distintas partes del mundo, confirma que
es necesario modernizar y reforzar las contraloras y hacerlas ms

eficaces, pasando de controles ex ante exhaustivos y legalistas, a
auditoras ex post, con sanciones reales para los infractores. Debera
considerarse el uso creciente -que a veces hoy est impedido por las
normas administrativas existentes- de auditoras externas por firmas
consultoras privadas, que normalmente disponen de tcnicas de

investigacin ms sofisticadas.
La accin en estos campos es indispensable para combatir o

evitar, segn el caso, los problemas de corrupcin que pueden corroer la democracia y hacer inviable el funcionamiento eficaz de la
economa.
Por ltimo, se requiere de una corte o tribunal constitucional o
su equivalente, para asegurar la estabilidad y el respeto a las reglas

del juego poltico, para lo cual es tambin fundamental el control
democrtico de las Fuerzas Armadas y la consolidacin cultural de
stas como instituciones profesionales y no deliberantes, ajenas a
todo rol poltico.
El anlisis institucional precedente corresponde a la dimensin
poltica de la gobernabilidad. En sntesis, es preciso: i) fortalecer la
organizacin y la participacin ciudadana, para facilitar la existencia de una coalicin societal y de una coalicin poltica de gobierno;
ii) reforzar la capacidad de ejercicio legtimo de la autoridad, y iii)
reforzar la capacidad para prevenir y resolver conflictos, y para
prevenir o resolver los problemas que afectan los derechos de las
personas.
3. Modernizacin de la gestin del Estado.

En el contexto de la gobernabilidad, la modernizacin de la gestin
del Estado, constituye la dimensin tcnica de la gobernabilidad.
Apunta a mejorar la capacidad de tomar decisiones informadas,

resolver problemas, implementar decisiones e integrar la dimensin
tcnico-objetiva o sustantiva de los problemas con la dimensin
poltica que le da sustentacin y expresin.
A este respecto, ante todo, el Estado latinoamericano corresponde al de pases en desarrollo. Por lo tanto, no cabe esperar que
[87]
sea ms desarrollado que el pas respectivo en su
una reflexin importante, dados el juicio negativo y
que suelen recibir los sectores pblicos de Amri

significa que no sea esencial la tarea de moderniza
pro de su mayor eficacia, pero tambin apunta
conseguir una mutacin radical de ese Estado,
maana, sino que su modernizacin va a ser parte de

de modernizacin y desarrollo del pas. Podr acel
ojal as sea, pero nunca se apartar mucho del ri
nacional.
Suele aspirarse a reformarlo todo en el Estado
riencia ensea que los intentos de reforma administ
generalizada son siempre un fracaso. Falta capac

miento y de recursos humanos suficientes; no ha
absorber esfuerzos de modernizacin integral h
momento en el tiempo, con la ilusin de que es p
todo. Ciertamente los costos de la reforma no puede
entre ellos est la resistencia burocrtica al camb

vencer. Asimismo, aunque suele haber coincidenc
respecto de los problemas, habitualmente hay difer

respecto a cules son las mejores soluciones o las fr
plazo. Tampoco puede ignorarse el vaco que causa
dades significativas y el tiempo que toma el aprendi

las nuevas estructuras y normas.
Todo lo anterior tiene costos, por lo cual se requ
ma claro de prioridades-y de secuencia para la imple
debe hacerse lo que se es capaz de digerir en un mom
ms que eso. Decidir al respecto es un problema d

tambin de oportunidad. Cuando se planea empr
relativamente ambiciosas, suele considerarse opor
los perodos iniciales de cualquier administracin. Se
ejemplo, pensar que en Chile podramos acometer
nistrativas impactantes cuando al Presidente Ayhvin

meses de gobierno. El primer ao de gobierno es el
para hacer esfuerzos de envergadura en materia

del Estado, pero para que eso se pueda hacer es es
dad del esfuerzo; las reformas que se propongn
sido preparadas con anticipacin. Si un gobierno
entrar en funciones -lo que ha sido la regla gen
Latina, dada la tradicin de discontinuidad de su
[S8J
E. foeninger / La gobernabilidad: un concepto . . .
administrativa- y slo comienza a planear lo que va a hacer al iniciar

su cometido, cuando termine de elaborar su programa concreto para
modernizar la gestin del Estado, habr pasado el momento poltico
en que aplicarlo era viable. Un elemento bsico de continuidad, por
lo tanto, es la gestin pblica que se prepara con anterioridad, en
consulta con los que puedan ser los sucesores (sean del mismo signo
poltico o de uno opuesto), de manera que la administracin que
entra pueda llevar adelante de inmediato las reformas ms urgentes.
A continuacin se revisarn algunas reas claves en la modernizacin del aparato del Estado.
a) Politica, de personal.
La primera y ms fundamental de esas reas es la que tiene que ver
con lo que se podra llamar genricamente una poltica de personal,
que aborde los problemas de remuneraciones y carrera funcionara
o servicio civil. La realidad de la administracin pblica en la mayor
parte de los pases latinoamericanos, y ciertamente en el nuestro, es
de desajuste creciente. Frente a un sector privado que se expande
con mucho dinamismo, la remuneracin de los profesionales en el
sector pblico se deteriora aceleradamente en relacin con la que
pueden obtener en el sector privado. En cambio, el personal administrativo que goza de inamovilidad funcionaria y tiene cierta capacidad de presin poltica, puede lograr en el sector menos calificado,
remuneraciones iguales o incluso mayores que sus equivalentes del
sector privado. Por esta razn, las soluciones formales simples -como
el concepto de escala nica de renuneraciones- no funcionan. Si se

establece una escala nica para poder captar profesionales de alto
nivel, su costo se hace inalcanzable para el Estado, al pretender
aplicarla por igual a todos. A su vez, si las remuneraciones se mantienen dentro de lo que es polticamente viable, estableciendo una
escala que evite un conflicto abierto con el personal administrativo
del Estado, ser imposible captar y retener personal profesional de
alto nivel.
Este es un dilema capital. La solucin no es clara, pero hay

algunas pistas que podemos explorar. Habra que descartar toda
frmula que implique soluciones no transparentes, remuneraciones
secretas o remuneraciones cruzadas, ya que esas frmulas se desprestigian, producen conflictos y tormentas polticas, y se hacen
[89 J
insostenibles. Por eso parece necesario elabo

imaginativas.
En trminos de modernizacin del Estado, lo
es, por un lado, captar y retener por un tiempo p

suficiente de personal de alto nivel. Por otro, desa
organizacional, una actitud del conjunto de los fun
que se centre ms en el servicio al usuario q
problemas funcionarios. Creo que es posible el

remuneraciones de ingreso de los profesionales
un porcentaje adicional, no computable para f
durante un cierto nmero de aos, de manera
una estructura salarial formal permanente. Lo que

este modo, es captar para el servicio pblico un n
los mejores egresados de las universidades por
Esos jvenes profesionales, si son realmente idne
aporte positivo, si permanecen de cinco a siete

pblico. Algunos de ellos ascendern posterior
nivel poltico y se quedarn en el sector pblico
su carrera en el sector acadmico o en el sector pr
perspectivas, dada la experiencia y status adqui

pblico. Para estimular la actitud adecuada de l
precis construir sistemas de incentivos reales. La

que, en general, no existen mecanismos de premio
Los sistemas de calificacin habitualmente se conv
blema de relaciones humanas entre los jefes qu

subordinados, si el jefe no los califica a todos
Quizs haya que buscar una simplificacin: se p
pensar que lo normal es que sea un buen funcio
excelente funcionario; que las calificaciones se orie

lizar a un nmero limitado de personas mereced
cin especial, cuya calificacin de mrito d de
tanto que otra minora mal calificada deba abando
caso de reiterarse tal hecho, no rigiendo para ellos

que el grueso del personal sea considerado en la ca
nario de buen rendimiento normal.
b) Toma de decisiones.
En el proceso de toma de decisiones, lo primer
informacin sistemtica, pertinente, oportuna y co
[90J
narla adecuadamente, pues el exceso de informacin puede ser tan

nocivo como la falta de ella. La oportunidad y la pertinencia de la
informacin son fundamentales, por lo cual es imprescindible la
transmisin sistemtica y rutinizada de ella, desde su tente hacia los
usuarios. Lo segundo, es la funcin de anlisis. Las decisiones informadas exigen un proceso de anlisis, lo que a su vez requiere de una
organizacin.
En Chile hemos tratado de generar al interior del Poder Ejecutivo algo que es muy difcil de lograr: unidades de anlisis que, a nivel
de decisin poltica global, integren las dimensiones poltica y econ-
mica y las consideraciones sociales. Se trata de intentos de anlisis

integrado. No son anlisis hechos por polticos que asesoran a un
presidente que por definicin tambin es poltico. Tampoco son
anlisis meramente tcnicos, como los que requieren los ministros de
finanzas. A nivel poltico central es indispensable la integracin de

estas distintas variables, a travs de un proceso que las relacione
recprocamente para elaborar una sntesis poltico-tcnica. Asimismo, es indispensable que esta funcin de anlisis mantenga un equilibrio entre las consideraciones de corto y de mediano plazo.
La funcin de gobernar -el desempeo de roles de gobierno en
el aparato del Estado-, lleva casi inevitablemente al predominio de
to cotidiano y al riesgo de perder de vista la dimensin estratgica,
las consecuencias de mediano plazo. La coherencia y la continuidad
de la accin gubernativa pueden verse seriamente afectadas por el
inmediatismo, de modo que es una necesidad combatirlo eficazmente.
Para ilustrar el problema con nuestra propia experiencia, en el

Ministerio que me ha correspondido desempear, la Secretara General de la Presidencia, hemos establecido una divisin de estudios
que tiene como misin especfica evacuar informes peridicos, que

muestran las perspectivas a mediano plazo del pas y de la gestin de
gobierno, junto con destacar las materias de preocupacin cotidiana

ms relevantes. Para la realizacin de este ejercicio se consulta a
polticos, actores sociales, acadmicos y otros, tanto de gobierno
como de oposicin.
La consulta a organizaciones no gubernamentales, incluidas las
. acadmicas, resulta indispensable. Para una accin gubernativa ms
eficaz, se necesitan insumos desde fuera del Estado en trminos de
lo que se podra definir como crtica independiente u autnoma, pero
leal y constructiva.
f 91]
Un tercer aspecto del proceso de toma de decis
coordinacin: respecto de cualquier materia es p

todos aquellos cuyo criterio y opinin resulta ne
a establecer mecanismos de relacin e instancias d
Para ilustrar lo que entiendo aqu por mecanism
cito nuevamente el ejemplo de Chile. Hemos
instancias muy formales -que funcionan de maner
ble- comisiones bipartitas en las que participan

Ministros de Estado y sus equipos de asesores t
las comisiones sectoriales de contraparte del Con
tcnicos asesores de los partidos polticos que suste

Ah se intercambian informacin y criterios, que
a la eficacia de la gestin legislativa y poltica,
permite recoger demandas y puntos de vista polt

res, lo que es vital para orientar las decisiones que
tiene que tomar. En segundo lugar, dentro del E

pensables mecanismos de coordinacin que vaya
cepto del gabinete como ente colectivo. El gabinet

la suma de ministros presididos por el Presidente
es un instrumento de decisin y coordinacin e

numeroso. Las reuniones de gabinete son instan
y de orientacin del Presidente a sus colaborad
habitualmente instancias de decisin colectiva.
En materia de coordinacin ministerial, quisiera sealar que

para la gobernabilidad, la continuidad y cohesin de las polticas, es
preciso que en el seno del Poder Ejecutivo haya una alianza estrecha
y una relacin muy fluida de el o los ministros responsables del rea
poltica, con el o los ministros responsables del manejo de la economa. Los Ministros de Hacienda o de Economa han tendido histricamente a quedar aislados, tanto respecto de los que presionan desde
la sociedad como respecto incluso de sus propios colegas. Nuestra

experiencia en este aos muestra que la cohesin entre el equipo
poltico y el equipo econmico del Gobierno, ha sido decisiva para
asegurar la continuidad de las polticas.
Por lo tanto, al designar a sus colaboradores, el Presidente

deber procurar que haya alta probabilidad de una accin muy
mancomunada y de una alianza real entre su ministro econmico
principal y sus ministros polticos claves. Tambin tienen mucha
importancia las instancias en las cuales se pueda analizar y buscar
soluciones para esa creciente proporcin de los problemas que tras-
[92]
ciende un sector determinado. Esto resulta obvio cuando se piensa

en el medio ambiente o en los problemas de los jvenes y de las
mujeres. Pero tambin los problemas de la agricultura, la educacin
o la salud, tienen a menudo una naturaleza suprasectorial.
En consecuencia, para que haya cohesin en la accin del
Estado, se requieren mecanismos de coordinacin intersectorial.

Nosotros hemos creado un conjunto de comits interministeriales
dividiendo el gabinete en cinco reas: econmica, de desarrollo

productivo, social, de infraestructura y poltica, lo que ha generado
una capacidad de coordinacin ms amplia de las diversas materias.
La participacin conjunta de ministros y asesores en dichos comits
asegura, a su vez, la integracin de las dimensiones poltica y tcnica
de los problemas.
c) Implemenacin.
Por ltimo, cabe considerar el problema de lograr que las cosas se
hagan. En la administracin pblica de nuestros pases, y entre los
dirigentes polticos, se tiene a menudo la impresin de que basta
dictar una ley para resolver un problema, que basta crear una institucin en el papel para que un tema se d por efectivamente abordado, o que basta con tomar una decisin y comunicarla por escrito
a quien corresponda para poner fin al asunto. Todos sabemos que
dista mucho de ser as, y que el momento decisivo de los programas
y polticas del Estado es el de su implementacin. Lo que a menudo
se olvida o ignora, es que el proceso de implementacin de las

polticas suele ser tambin un campo de batalla poltico, porque los
que se sienten peijudicados por una determinada decisin pueden
considerar que ese es el mejor momento para anular la decisin, por
la va de impedir que las cosas se hagan. Esto, unido a la debilidad de
la administracin pblica, obliga a considerar de manera especial los
problemas de implementacin. Al respecto quiero simplemente sealar que la implementacin tiene, obviamente, una dimensin administrativa referida a la agilizacin de procedimientos, la incorporacin de nuevos mtodos de gestin, la posible transferencia de
gestin -incluso a entidades privadas-, todo lo que es parte de la
modernizacin necesaria. Sin embargo, tambin debe atenderse a la
implementacin de las polticas y de los programas, a los tropiezos
que puede generar la resistencia poltica organizada de actores que
buscan anular lo que en el papel est aparentemente decidido. El
[93]
anlisis de esta materia conduce a considerar estra

dad y de conquista de apoyo popular, as como e
pensaciones a los "perdedores", y diversas formas de
ciacin.
Cuando se mira el problema de la gobernabili

punto de vista multidimensional, el campo de acc
organizaciones, como por ejemplo, el Banco Inter
sarrollo, se hace tan amplio, que obliga a establecer

es preciso trascender la dimensin tradicional de ay
de objetivos econmicos y sectoriales especficos, la
necesaria e importante, pero ciertamente no abarca
si se enfoca el desarrollo desde la perspectiva de l
[94]

Boeninger, E. (1994) La Gobermabilida Un Concepto Multidimensional. Estudios Internacionales, Vol 27. (105) 79-94

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LA GOBERNABILIDAD: UN CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL

Author(s): Edgardo Boeninger

Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile is collaborating with JSTOR to digitize,

Partiendo de la base que Amrica Latina se dirige hada la demo

poltica de personal, toma de decisiones e implementadn de l

El mundo est presenciando dos grandes megatendencias que

se identifican con la connotacin ms precisa de democracia- y hac

economas de mercado, con predominio de la empresa privada,

se integran al mundo y se abren al exterior en distintos grados y

En Amrica Latina, plenamente inserta en estas megatend

* Texto de la inteivcncin en el Seminario 'Estado, Desarrollo y Estabilidad", organizad

ha tenido un Estado intervencionista, y en e

otros Estados, cuando de esa materia se t

mercado abierta, se ve hoy como la nica op

que haya movimientos polticos significativos e

recen sugerir, por ejemplo, ciertas orientaci

1. Desafos del proyecto poltico, econm

Para que haya un proceso de desarrollo soste

bilidad y continuidad de las polticas econmica

traduce en reglas del juego estables que fac

E. Boeninger / La gobernabilidad: un concepto . . .

especialmente de inversin de largo plazo, e implica, en definitiva,

ge el mbito de las decisiones polticas con efectos econmicos que

nores grados de libertad para adoptar las decisiones de poltica

consiguientes, nos encontramos ante tres factores de reduccin del

Surge as una primera condicin para la gobernabilidad: la

Esta necesaria adecuacin se refleja en mltiples ejemplos,

como el descrdito de los intentos de control o intervencin en el

sistema de precios, y los problemas de relaciones laborales, surgidos

La estabilidad exige tambin continuidad de las polticas y

estrategias, lo que significa aceptar el principio de gradualidad del

mico y social en plazos cortos. En democracia, la consolidacin del

electorado o desaparecen de la agenda de debate pblico. La segunda

La democracia es en Amrica Latina un anhelo inmensamente

mticas de presidentes o lderes. Aunque hemos hecho grandes

Latina, de modo que es indispensable consolidarla para que las

te no es una aspiracin mayoritaria: a estas alturas se adhiere a ella

pobre o a lo menos tiene muchas aspiraciones insatisfechas. El

comunicacin social exacerba las demandas, no slo de los pobres,

noma de mercado, ha producido un antagonismo instintivo hacia

Reagan o Margaret Thatcher, a pesar de todos sus esfuerzos y su

dente (o de bienestar) en sus pases. Hay una percepcin de que el

rrollando, es una respuesta sustantiva que pese a la diversidad de

jerarqua y urgencia que al crecimiento econmico. Vale la pena

E. Boeninger / La gobernabilidad: un concepto . . .

mientos neoliberales han rechazado incluso el concepto mismo de

Formular el crecimiento econmico y la equidad social como

salariales con aumento reiterado de los ingresos mnimos, etc.- ha

la aparicin de caudillos de diverso corte.

ms, que se necesitan recprocamente en el mediano plazo como

problema de proyecto. En primer lugar, la ausencia de cambios

alternativas de cambio que, dentro de una opcin

programtica. Y as ser siempre, debido a dife

en el papel del Estado, o en la existencia o n

empresas estatales, al surgimiento de grandes t

diversidad y la competencia poltica. En segundo l

poder poltico y al tema que en dcadas pasada

frontalmente contradictorias; ser derrotado elect

del poder poltico se hace posible a travs del

gobierno, lo que permite variar estrategias y pol

en ciertos cambios, introducir nuevos temas y

modernas, capacidad de comprensin de los problemas sustantivos

E. Boeninger / La gobernabilidad: un concepto . . .

rol, por temor a que sean destructivos o entorpezcan la poltica del