Participacin ciudadana en Colombia: En contra de la generacin de rentas pblicas?

Santiago Serrano Urzola

santi.serranou@hotmail.com
Palabras Clave
Participacin ciudadana, Descentralizacin, Federalismo Fiscal, Rentas Pblicas, Administracin
Resumen
En Colombia los mecanismos legales de participacin ciudadana estn perdiendo legitimidad al
priorizarse la generacin de ingresos pblicos sin importar los costos sociales que esto generara en
las poblaciones locales. A pesar de que en teora el equilibrio fiscal se complementa con dichos
mecanismos, en el pas se ha percibido que los dos conceptos se contradicen.
Abstract
In Colombia the legal means of citizen involvement on public issues are losing their legitimacy as the
public income generation, never minding the social costs to be generated in the local populations, is
prioritized. Despite the fact that in theory the fiscal balance is complemented with such means, in the
country it has been perceived that both concepts contradict.
Planteamiento central
Colombia en su constitucin se define como una repblica descentralizada y participativa, es por esto
que ahora existen ciertas garantas legales para que la ciudadana participe e interacte con el Estado
para la satisfaccin de sus intereses. Sin embargo en la prctica el Gobierno Nacional ha venido
tratando de concentrar algunas funciones de generacin de rentas pblicas que, valga aclarar, afectan
a los entes territoriales y cuando la ciudadana ha hecho uso de los mecanismos de participacin
dados por la ley, el Gobierno ha intentado limitar este derecho.
Ahora bien Estn los mecanismos de participacin ciudadana en contra de la generacin de recursos
de vital importancia para la satisfaccin de los fines del Estado?
1.

La Complementariedad terica de la participacin ciudadana, la descentralizacin y las

finanzas pblicas

Marco Colina y Gabriela Hoffman (2009) identifican en su trabajo 1 cuatro problemas de la

administracin: el primero es el poder que tiene para la modelacin de polticas pblicas y por lo
tanto la capacidad de alterar la relacin entre los ciudadanos y el Estado; el Segundo es el ser garante
de los derechos de la poblacin y por esta va la administracin puede volverse paternalista o
1 M. Colina, M. G. Hoffmann. (2009). Participacin Ciudadana a travs de los Presupuestos
Participativos: Contribuyendo hacia una nueva relacin Estado-sociedad. Universidad de Chile

desptica: el tercero es la, siempre existente, posibilidad de captura de este por grupos de inters y el
cuarto es la existencia entre la ciudadana de una conciencia desfavorable respecto a su desempeo.
Es por esto que la participacin ciudadana est orientada a hacer ms eficientes a las instituciones
pblicas al estar estas enteradas de las necesidades de la poblacin, es decir que mejora la eficacia 2 y
la eficiencia3 de la administracin al construir consensos con la poblacin y bajar costos de
transaccin al mismo tiempo que los ciudadanos se sienten incluidos en la toma de decisiones que
afectan su entorno. En resumen hace al sistema ms democrtico.
Dicha participacin se desprende del concepto de descentralizacin por medio de la cual entra el
municipio como ente fundamental territorial que trae el Estado a la gente siendo la ciudadana local
la que gerencia sus propios recursos y tiene incidencia en la toma de decisiones en su ambiente ms
prximo (Naranjo R. 2003). As las cosas vemos que en Colombia en materia fiscal la Constitucin
del 91 ha sido la que ha mostrado el camino hacia lo que se conoce como descentralizacin fiscal.
La descentralizacin fiscal surge en Colombia a partir de una teora desarrollada principalmente en
los Estados Unidos4, dicha teora es el Federalismo Fiscal. Segn Oates 5 (1999) la teora del
Federalismo Fiscal tiene por objeto el estudio de las funciones econmicas que deben desarrollar los
distintos niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para desarrollar dichas tareas, con
el objetivo de lograr una provisin y financiacin eficiente de bienes pblicos. As esta teora
identifica a un nivel de gobierno local y a uno central en la que cada uno tiene algunas funciones
especficas. El nivel central se encarga entonces de la redistribucin de la renta, de la estabilizacin
de la economa y de la asignacin de aquellos bienes pblicos puros como la defensa o sociales como
la salud y el nivel local se encarga de la asignacin de los bienes pblicos que benefician a los
residentes en su jurisdiccin siendo este nivel local el que tiene una mayor cercana con sus
habitantes y por lo tanto puede conocer mejor sus preferencias cosa que al nivel central no le
preocupa al ser demasiado costoso en trminos de costos de transaccin y esto puede generar
malestar social. Es aqu cuando los mecanismos de participacin y la descentralizacin se
complementan y la Constitucin del 91 se percat de ello al darle dio a los ciudadanos la capacidad
de intervenir o de revelar sus preferencias.
2 Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Definicin tomada dehttp://lema.rae.es/drae/?
val=eficacia
3 Segn Samuelson y Nordhaus, eficiencia "significa utilizacin de los recursos de la sociedad de la
manera ms eficaz posible para satisfacer las necesidades y los deseos de los individuos" (2002).
Economa, McGraw Hill, Pg.4.
4 Respecto al Federalismo Fiscal existen importantes aportes anglosajones, germnicos, escandinavos y franceses;
empero, el liderazgo fue asumido, principalmente, por la academia estadounidense, mediante los aportes de Charles
Tiebout, James Buchanan, Richard Musgrave, Wallace Oates y Joseph Stiglitz. (Franco Vargas H., Cristancho
Escobar F. 2011)

5 Cita extrada del texto anterior

2. La participacin y la descentralizacin en la prctica colombiana

En esta segunda parte se pasa a analizar cmo se ha aplicado toda la teora anteriormente mencionada
a la prctica en Colombia, para esto vamos a ver desde la adopcin de la descentralizacin fiscal
promovida por la constitucin del 91 pasando por la crisis de fin de siglo y los ajustes y compromisos
que hizo el gobierno con los organismos multilaterales de restringir la participacin ciudadana hasta
llegar a los aspectos coyunturales del ao pasado que han hecho evidente la subutilizacin de los
medios de participacin.
Como lo dijimos anteriormente, la nueva constitucin introdujo la descentralizacin poltica de la
cual se desprendi el concepto de participacin ciudadana e introdujo tambin la descentralizacin
fiscal concepto por el cual en Colombia se expidi la ley 60 de 1993 que estableca el monto de las
transferencias de los ingresos nacionales a los niveles subnacionales. As esta ley estableca que el
situado fiscal6 sera del 23% en 1994, 23,5% en 1995 y 24,5 % de 1996 en adelante de los ingresos
corrientes de la Nacin. Segn la Ley, de dichos porcentajes deban destinarse el 60% para
educacin, el 20% para salud y el 20% restante para cumplir las metas de cobertura en la prestacin
de estos servicios (Vargas y Cristancho. 2011) y en cuanto a los municipios se estableci en la
constitucin (art 357) que su participacin en los ingresos de la nacin deba ser del 14% en 1993
hasta alcanzar un 22% en 2002 a lo que la ley 60 estableci que de estos recursos el 30% se invertira
en educacin, 25% para salud y el resto en diferentes servicios establecidos por la ley
Adems durante la dcada de los 90 los niveles territoriales tuvieron varios instrumentos tributarios
entre los que se encuentran las propias transferencias de la participacin municipal, ya que aunque la
mitad se inverta en salud y educacin, la otra mitad pudiera ser invertida de acuerdo a los intereses
de los habitantes; las regalas del fondo nacional de regalas establecidos en la constitucin y
desarrollados por la ley 141 de 1994 los cuales tenan una amplia posibilidad de utilizacin; por
ltimo tenemos los propios ingresos tributarios municipales y departamentales. En cuanto a la
participacin ciudadana se expidi la ley 134 de 1994 que daba a los ciudadanos medios de
participacin sobre los cuales vamos a hablar ms adelante.
Todas estas prerrogativas legales sobre cmo deba distribuirse el ingreso nacional se configuraron en
las llamadas inflexibilidades presupuestales que son compromisos legales y constitucionales que
6 El situado fiscal establecido en el artculo 356 de la Constitucin Poltica, es el porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nacin que ser cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atencin de los servicios pblicos de educacin y salud de
la poblacin y de conformidad con lo dispuesto en los artculo 49, 67 y 365 de la Constitucin Poltica. El
situado fiscal ser administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con
la Constitucin Poltica. Definicin tomada de http://www.edupension.gov.co/index.php/iniciointranet/204-colpensiones-intranet/informacion/gestion-de-recaudo/situado-fiscal/230-situado-fiscal

tiene el Estado y que le dejan escaso margen de maniobra 7 por lo tanto las prerrogativas legales y
constitucionales vistas anteriormente se constituyeron en inflexibilidades presupuestales que
condujeron al Estado a un mayor nivel de endeudamiento y un dficit creciente. La dinmica
econmica causada por las inflexibilidades presupuestales la explican Carlos Ariel Snchez, Rodrigo
Naranjo Galve, Erick Rincn Crdenas y Edilberto Pea Gonzlez en su trabajo Consensos,
participacin ciudadana y ajuste estructural de las finanzas pblicas en Colombia 1998-2002:
Cabe destacar que la situacin fiscal que enfrenta Colombia es resultado de una dinmica de gastos
e ingresos que se inicia a principios de 1990. Tal dinmica se caracteriza por gastos crecientes
inflexibles financiados por recursos tributarios de carcter transitorio, los cuales resultaron
insuficientes a partir de 1995. De esta manera, el dficit fiscal pas de 0,3% del PIB en 1995 a 5% en
1999 y 4,1% en el 2002.
Esta situacin de las finanzas nacionales atrajeron la atencin del Fondo Monetario Internacional que
propuso un plan de ajuste estructural que limit la autonoma de los departamentos y municipios ya
que estos contribuyeron al deterioro de las finanzas nacionales por los altos niveles de corrupcin y a
las ineficiencias burocrticas que causaron que se sobre endeudaran.
Las polticas de ajuste incluyeron reformas con la imposicin de lmites al gasto de funcionamiento y
al endeudamiento (ley 612 de 2000) y las reformas constitucionales a las transferencias a los entes
territoriales convirtiendo al situado fiscal y a las participaciones municipales en el Sistema General
de Participaciones modificando la transferencia de recursos haciendo que en adelante el aumento de
las transferencias sera el promedio de la variacin porcentual de los recursos transferidos en los
cuatro aos anteriores8 adems el 83% de las transferencias del SGP estaran condicionadas a
atender gastos en educacin y salud perjudicando a los ciudadanos los cuales no podrn revelar sus
preferencias al estar estos recursos condicionados. As pues las polticas de ajuste se centraron en los
entes territoriales limitando la participacin de la ciudadana en los proyectos de desarrollo.
Un debate ms reciente es el que se da en 2013 cuando dos municipios, Piedras (Tolima) y
Tauramena (Casanare), le dijeron que no, a travs de consultas populares, a la exploracin,
explotacin y tratamiento de los recursos naturales que en su territorio se encontraban. Las
administraciones municipales se ampararon en la ley 134 de 1994 por medio de la cual se dictan
normas sobre mecanismos de participacin ciudadana y en su artculo 8 define a la consulta popular
como la institucin mediante la cual, una pregunta de carcter general sobre un asunto de
trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la
Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caso, a consideracin del pueblo para que ste se
7 Tllez W. (2007). La inflexibilidad del presupuesto: efectos en el cumplimiento del gasto pblico social
colombiano. Revista Zero. Vol. 18. Universidad Externado de Colombia
8 Franco Vargas H., Cristancho Escobar F. (2011). EL Federalismo Fiscal y el Proceso de Descentralizacin Fiscal
en Colombia. EAFIT. Medelln

pronuncie formalmente al respecto y en el artculo 55 dice: La decisin tomada por el pueblo en la

consulta, ser obligatoria []
Este debate abre de nuevo la puerta a la voluntad de participacin de la ciudadana en la vida
econmica de su ambiente local y a una mayor autonoma territorial al utilizar los ciudadanos los
mecanismos de participacin ciudadana que los anteriores ajustes fiscales no limitaron. Este caso
puso al gobierno en una encrucijada: si apoyar una mayor autonoma de los niveles territoriales y por
ende mayor participacin de los ciudadanos en las finanzas pblicas nacionales o por el contrario dar
prevalencia a las empresas explotadoras y a los recursos que se puedan obtener de la minera y del
petrleo que equivaldran a unos 36 mil millones de dlares o un 10 por ciento del PIB anual
colombiano9en el caso de Piedras
Como lo hemos visto el gobierno central, despus de la crisis de principios del siglo XXI, ha buscado
limitar la autonoma de los entes territoriales y de la ciudadana. Es por esto que el gobierno aprob
el decreto reglamentario 936 del 2013 que prohbe expresamente a los alcaldes o a los consejos
municipales la decisin sobre los recursos del subsuelo dejando en las manos de las autoridades
nacionales mineras y ambientales la decisin sobre dichos recursos. Este decreto fue demando por
municipios como Bogot que buscan limitar la minera en su territorio.
3. Consideraciones finales
Si bien la constitucin pone a la descentralizacin en todos sus aspectos como principio ordenador
del pas, hemos visto en este trabajo que este principio es limitado en cuanto al presupuesto y el
gobierno central concentra en sus manos las funciones de gestor de los recursos de la nacin. Hay que
decir tambin que el manejo de los recursos por parte de los rganos territoriales, cuando prevaleca
la teora del federalismo fiscal, fue inadecuado y muchos de los recursos fueron malgastados, la
deuda de los entes territoriales aument y la crisis empeor la situacin. Adems las restricciones
presupuestales dejaban poca maniobrabilidad a los entes territoriales lo que los hizo recurrir a la
deuda y al aumento de la brecha de los ingresos y los gastos pblicos durante los aos 90 es por esto
que no hay que considerar que el principio de descentralizacin y el de equilibrio fiscal sean buenos
por aparte, como dice la teora estos dos deberan complementarse y en Colombia estos ciertamente
no lo han hecho. Hay un momento coyuntural en el que alguno de los dos criterios se impone y se
llega a un punto de quiebre en el que se cambia de visin.
En mi opinin si el criterio de la descentralizacin se impone nuevamente a partir de los sucesos de
los municipios anti-minera se debe ser prudente y empezar a vigilar el manejo adecuado de los
recursos nacionales y flexibilizar el uso de los recursos sin evitar que los ciudadanos participen en la
toma de decisin sobre qu bienes pblicos quieren que se produzcan con estos recursos. Si
realmente somos una democracia participativa hay que dar prioridad a las preferencias del ciudadano.
9 Bermudez A. (2013). La encrucijada del gobierno despus del 'no' de Piedras a la minera, La Silla
Vaca, en http://lasillavacia.com/historia/el-dilema-del-gobierno-despues-del-no-de-piedras-la-mineria45296

En cuanto a los intentos del Gobierno Nacional por limitar el derecho de las entidades territoriales a
decidir sobre la explotacin de los recursos en su territorio debo decir que es eso precisamente lo que
la teora de la descentralizacin pretende evitar. El gobierno se est comportando de manera
desptica y da la impresin de que ha sido capturado por los intereses de las compaas explotadoras
bajo el discurso de la generacin de rentas pblicas por medio de la minera. Esto ha hecho que los
medios de participacin ciudadana que quedan pierdan legitimidad por la percepcin de que su
utilidad es nula porque siempre va a prevalecer el inters de las empresas.

Bibliografa
Bermudez Livano, ANDRS. (2013). La encrucijada del gobierno despus del 'no' de Piedras a la
minera, La Silla Vaca, visto en http://lasillavacia.com/historia/el-dilema-del-gobierno-despues-delno-de-piedras-la-mineria-45296 el domingo 5 de octubre a las 10:45 p.m.
(1994). Ley 134 del 31 de mayo de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participacin ciudadana, Diario Oficial No. 41.373 del 31 de mayo de 1994, Bogot.
Franco Vargas, MARIA HELENA. Cristancho Escobar, FELIPE ANDRS. (2011) EL Federalismo
Fiscal y el Proceso de Descentralizacin Fiscal en Colombia. EAFIT. Medelln, Colombia.
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Tllez. WALFA CONSTANZA. (2007). La inflexibilidad del presupuesto: efectos en el cumplimiento
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Velsquez C. FABIO, Gonzlez R. ESPERANZA. (2003) Qu ha pasado con la Participacin
Ciudadana en Colombia?, Fundacin Corona, 1 Edicin, Bogot, Colombia.