Avances y Deficiencias Del Ordenamiento Territorial

UNIVERSIDAD CIENTFICA DEL PER
INDICE
1.
INTRODUCCIN........................................................................................ 5
2.
OBJETIVOS............................................................................................... 6
3.
2.1.
Objetivo General................................................................................... 6
2.2.
Objetivos Especficos............................................................................ 6
MARCO CONSTITUCIONAL........................................................................6
3.1.
3.1.1.
Rgimen econmico, inversiones y propiedad....................................7
3.1.2.
Ambiente, Recursos Naturales y territorio...........................................7
3.1.3.
Rgimen de tierras agrarias.............................................................7
3.1.4.
Comunidades campesinas y nativas..................................................8
3.2.
4.
La constitucin poltica del Per 1993......................................................7
La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin..........................8
COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN
RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL..............................................8
5.
6.
4.1.
Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin (LOBD)................................8
4.2.
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR).......................................9
4.3.
Ley Orgnica de Municipalidades..........................................................10
LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL..............................10

5.1.
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial........................................10
5.2.
Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial.........................11
5.3.
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica..................................11
5.4.
Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica............................12
5.5.
Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica........................12
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL.........13

6.1.
Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos.................13
6.2.
Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental..................13
6.3.
Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica..............................................................14
ZONIFICACI ECOLGICA Y ECONMICA
7.
6.4.
Ley General del Ambiente....................................................................14
6.5.
Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente...........................................14
6.6.
Poltica Nacional del Ambiente..............................................................15
MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS INVERSIONES QUE INCIDE
EN EL TERRITORIO........................................................................................ 15
8.
LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS..................18

8.1.
El Convenio 169 de la OIT...................................................................18
8.2.
La Ley del Derecho a la Consulta Previa................................................18
8.3.
Las objeciones a la consulta previa.......................................................19
8.4.
Antecedentes normativos sobre pueblos indgenas..................................19
9. UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL Y CON

MARCADAS LIMITACIONES.......................................................................20
9.2.
Reforma descentralista........................................................................20
9.3.
Una demarcacin fragmentada e inconclusa...........................................21
9.4.
Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE....................................21
9.5.
Un primer marco general......................................................................22
9.6.
La dimensin ambiental.......................................................................22
9.7.
Tendencia democratizadora..................................................................23
10. CONCLUSIONES..................................................................................... 23
11. BIBLIOGRAFIA......................................................................................... 24
1. INTRODUCCIN
En el presente informe que lleva por ttulo Avances y Dificultades legales del
Ordenamiento territorial en las regiones y en el pas. El punto de partida es la

Constitucin de 1993, de la cual se presentan las disposiciones vinculadas a
los siguientes aspectos: rgimen econmico, inversiones y propiedad;
ambiente, territorio y recursos naturales; y rgimen de tierras agrarias y de
comunidades campesinas y nativas. Se analiza, tambin, la reforma
constitucional de 2002, que define las caractersticas del proceso de
descentralizacin.
Estudiado el marco constitucional en la primera parte, su segunda parte se
aboca a las normas que desarrollan el mandato constitucional de la
descentralizacin en los aspectos vinculados al planeamiento y a la definicin
de las competencias y funciones de los tres niveles de gobierno en el campo
del ordenamiento y el manejo del territorio. La tercera parte se ocupa de los
dispositivos especficos sobre OT y zonificacin econmica ecolgica (ZEE).
La cuarta parte examina cmo el marco normativo de fomento a la inversin
privada, que se ha ido aprobando desde inicios de la dcada de 1990 y cuyas
orientaciones han permanecido inalterables, influye sobre el territorio y sobre
la poblacin desde mltiples perspectivas. La quinta parte desarrolla la
normatividad que regula la aplicacin de la consulta a los pueblos indgenas,
que sigue lo establecido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT).
OT es una herramienta indispensable para la prevencin de conflictos, y lo
hace porque evita la toma de decisiones improvisadas sobre el territorio. En
la actualidad, muchas de estas se toman sin conocer sus vulnerabilidades o
potencialidades, y sin considerar los efectos que tendrn sobre recursos que
cada da son ms valiosos, como el agua o la tierra. La ausencia de un plan
para el manejo racional del territorio crea condiciones para la conflictividad,
pues incluso proyectos sin riesgos reales para el territorio pueden
considerarse peligrosos por falta de acuerdos previos que tengan base de
informacin confiable.
2. OBJETIVOS
2.1.
Objetivo General

Conocer el avance y las dificultades que se viene dando en el
Ordenamiento Territorial de nuestro pas.
2.2.
Objetivos Especficos
Permitir y garantizar un desarrollo equilibrado de las regiones en

condiciones de sostenibilidad.
Orientar en la toma de decisiones de las autoridades regionales y
locales de nuestro pas.
3. MARCO CONSTITUCIONAL
3.1. La constitucin poltica del Per 1993
3.1.1. Rgimen econmico, inversiones y propiedad
La Constitucin de 1993 otorga al mercado una funcin determinante
en la economa, que se debe sustentar en la iniciativa privada y en la
libertad de empresa y de contratacin. Como contraparte, las
funciones del Estado se restringen a orientar el desarrollo, estimular la

creacin de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de empresa, y
vigilar las normas para la competencia y la proteccin al consumidor.
Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal
para la actividad empresarial pblica y privada, as como las mismas
condiciones para las inversiones nacionales y extranjeras. Con este
marco legal, el Estado establece garantas y otorga seguridades a la
inversin por medio de la suscripcin de contratos-ley. Estos son
inmodificables sin mutuo acuerdo de las partes.
3.1.2. Ambiente, Recursos Naturales y territorio
La Constitucin incluye, entre los derechos fundamentales de las
personas, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el
desarrollo de la vida. De esta manera, la proteccin del ambiente como
un derecho se establece en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico
nacional. Sin embargo, la formulacin del derecho carece de un
correlato en otras normas legales que garantice su ejercicio efectivo.
En el mismo sentido, la Constitucin otorga al Estado una funcin que
solo es promocional en relacin con tres aspectos fundamentales: el
uso sostenible de los recursos naturales, la conservacin de la
diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas, y el desarrollo
sostenible de la Amazona. No establece como obligacin del Estado
garantizar su utilizacin racional y sostenible.
3.1.3. Rgimen de tierras agrarias

La Constitucin garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra.
Esta puede tener carcter privado o comunal, o responder a otra forma
asociativa. Los lmites y la extensin de las tierras se fijan por ley y
segn las particularidades de cada zona.
3.1.4. Comunidades campesinas y nativas

La Constitucin de 1993 mantiene la existencia legal de las
comunidades campesinas y nativas, las considera como personas
jurdicas y respeta su identidad cultural. Les confiere autonoma
organizativa en el trabajo comunal, en el uso y libre disposicin de sus
tierras, as como en los aspectos econmicos y administrativos. El
texto constitucional modific sustantivamente el rgimen de proteccin
de las tierras comunales.
3.2.
La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin

En el ao 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) que
modific ntegramente el captulo sobre descentralizacin con la
finalidad de hacer viable el reinicio del proceso. La descentralizacin se
defini como una forma de organizacin democrtica y una poltica
permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es el desarrollo
integral del pas y la mejora de los servicios a la ciudadana.
Se establecieron tres niveles de gobierno: el nacional, con jurisdiccin
sobre todo el territorio de la repblica; el regional, con jurisdiccin sobre
los actuales departamentos, que deban integrarse progresivamente
para conformar regiones; y el local, con jurisdiccin sobre las provincias
y distritos, y constituido por las municipalidades.
La reforma restableci la planificacin en los niveles subnacionales de
gobierno e incorpor la participacin ciudadana en la planificacin del
desarrollo y en la gestin pblica.
4. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN

RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL
4.1. Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin (LOBD)
La LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de 2002, establece los
principios, objetivos y criterios generales del proceso, as como las
competencias del gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. En
relacin con los objetivos, se definen cinco grupos: polticos,
econmicos, administrativos, sociales y ambientales. Entre ellos se

plantea el ordenamiento del territorio y del entorno ambiental; el
desarrollo econmico auto sostenido y la competitividad de regiones.
La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas para
los niveles de gobierno. Estos deben considerar los planes de desarrollo
regional y local.
Gobiernos Regionales
COMPETENCIA EXCLUSIVA
Gobiernos locales
Planificacin del desarrollo integral de la regin.

Planificacin y promocin del
Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y
desarrollo urbano y rural.
sociedad civil.
Programas regionales de cuencas, corredores econmicos y Plan
ciudades intermedias.
Alianzas con otras regiones para el desarrollo.
Aprobacin de expedientes sobre demarcacin territorial (DT).
Promocin y ejecucin de inversiones pblicas de mbito
regional en infraestructura vial, energtica, comunicacional y
de
concertado
desarrollo
local
con
su
comunidad.
Norma sobre: zonificacin,
urbanismo,
namiento
acondicioterritorial
de servicios bsicos, en general.
asentamientos humanos.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y Preservacin
productivas.
administracin de reservas y
Preservacin y administracin de las reservas y reas
reas naturales protegidas
naturales protegidas regionales.
locales.
Fomento de la competitividad regional y promocin del
empleo.
4.2.
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)

La LOGR, consolidada en las leyes 27867 y 27902 de fines del ao
2002, establece la finalidad y misin de los gobiernos regionales, as
como los principios rectores de sus polticas y su gestin. La norma
precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe regirse por
planes concertados de desarrollo regional para el mediano y largo plazo,
planes anuales y por el presupuesto participativo regional. Dichos planes
deben generar condiciones para el crecimiento econmico del territorio
regional en armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social
equitativo y la conservacin del ambiente y los recursos naturales.

Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn agrupadas
por sectores, uno de los cuales es el de ambiente y de ordenamiento
territorial. Esto muestra cmo la legislacin, en general, considera el OT
solo como un instrumento de la poltica ambiental y no de la planificacin
del desarrollo.
4.3.
Ley Orgnica de Municipalidades

La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), promulgada en mayo
de 2003, establece como finalidad de los gobiernos locales la promocin
de la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el
desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. Adems,
determina que el ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el
mbito local
es competencia
exclusiva
de las municipalidades
provinciales.
En relacin con la organizacin del espacio fsico y el uso del suelo, las
municipalidades provinciales tienen como funciones exclusivas la
aprobacin de diversos planes: los de acondicionamiento territorial, los
de desarrollo urbano, los de rural y los de asentamientos humanos.
Por su parte, las funciones exclusivas de las municipalidades distritales
en este mbito se circunscriben a los planes urbanos o rurales distritales
as como a los de obras de servicios pblicos, a elaborar el catastro
distrital, a reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las
habilitaciones urbanas.
5.
LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

5.1. Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial
La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley 27795),
promulgada en julio de 2002, define las acciones y procedimientos que
se deben seguir para la demarcacin territorial, el saneamiento de
lmites y la organizacin racional del territorio nacional.
La
ley
establece
circunscripciones
como
objetivo
territoriales
de
de
la
nivel
DT
la
definicin
de
distrital,
provincial
departamental. Estas deben garantizar el ejercicio del gobierno y la


administracin, y facilitar la conformacin de las regiones. Otro objetivo
de la DT es generar informacin tcnico-cartogrfica que contribuya a la
elaboracin de los planes de desarrollo local, regional y nacional.
5.2.
Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

En febrero de 2010, el Minam aprob los Lineamientos de Poltica para
el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM). Su
propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en el OT y
orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo.
La base para un proceso de esta naturaleza es la identificacin de las
potencialidades y limitaciones del territorio. Esta debe considerar
criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales y
geopolticos. En este sentido, el ordenamiento territorial hace posible el
desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada
calidad de vida.
5.3.
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica

El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (Decreto
Supremo 087-2004-PCM) se aprob en diciembre de 2004. La norma
define la ZEE como un proceso dinmico y flexible. Este permite
identificar diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio, a
partir de la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. Los
criterios que se asumen en la norma son los siguientes: fsicos,
biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales.
Establece como su finalidad orientar la toma de decisiones sobre los
mejores usos del territorio, a partir de las necesidades de la poblacin
que la habita y la armona con el ambiente.
5.4.
Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica

La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica fue aprobada
por el Conam en abril de 2006. Es un Instrumento que forma parte de la
poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso poltico, en la
medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores

sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y
uso sostenible del territorio.
5.5.
Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica

El documento elaborado por el Minam establece que la aplicacin de la
estrategia de ZEE es vlida para todo el territorio nacional. El objetivo es
facilitar la elaboracin e implementacin de la ZEE en los tres niveles de
gobierno y lograr que las diversas instituciones pblicas y privadas en el
mbito nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento
tcnico orientador de la planificacin y la gestin del territorio. A partir de
este objetivo general se han priorizado tres lneas estratgicas:
fortalecimiento de capacidades; polticas pblicas orientadas a proyectos
declarados de inters nacional; y gobernanza e institucionalidad.
El documento hace explcita la responsabilidad del Minam de
implementar la ZEE y define a los gobiernos regionales y locales como
instancias ejecutoras en los mbitos poltico-administrativos de su
competencia. En el marco de la ZEE, la estrategia busca centralizar la
definicin de los lineamientos, criterios e indicadores para evaluar y
priorizar la inversin pblica en los diversos niveles, incluidos los
presupuestos participativos.
Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de
inters nacional, se encarga al Minam, al MEF, a la PCM, al Ceplan y a
los sectores que corresponda, el establecimiento de mecanismos para
articular la ZEE a la formulacin de planes de OT y de desarrollo a nivel
sectorial, regional y local.
A pesar de esta actitud excluyente, la norma afirma el principio de la
concertacin con la sociedad civil y las comunidades campesinas y
nativas.
6. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL

Este punto har una rpida y parcial aproximacin al tratamiento y la
evolucin que ha tenido el tema del ordenamiento territorial en la legislacin
10

ambiental. Sin duda hay muchas otras leyes y reglamentos en las que se
establece esta vinculacin, pero aqu solo se considerarn algunas de las
ms relevantes.
6.1.
Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos

Naturales
La Ley 26821, promulgada en junio de 1997, establece como su objetivo
fundamental promover y regular el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales. Adems, define el marco legal pertinente para su
otorgamiento a particulares. La ley determina que la zonificacin debe
realizarse sobre la base de reas prioritarias. Estas deben conciliar los
intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
6.2.
Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental

El Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 declar de inters
nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas. Con este
fin, se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental.
En el plazo de un ao, la Comisin deba proponer los lineamientos de
poltica y documentos orientadores del proceso de ordenamiento
territorial ambiental; el marco normativo institucional para aplicarlo; y los
mecanismos y procedimientos para ponerlo en marcha. En seis meses
deba presentar, a la PCM, el proyecto de reglamento sobre la
zonificacin econmica ecolgica que haba dispuesto la Ley Orgnica
de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.
6.3.
Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el

Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica.
El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo 0682001-PCM. Esta norma hace referencia al ordenamiento ambiental, pero
utiliza conceptos y contenidos similares a los de otras normas para el
11

ordenamiento territorial. Estas similitudes comprueban la falta de
claridad que existe en relacin con ambos procesos.
Segn este reglamento, el OA tiene por objeto establecer las
condiciones de uso y ocupacin del territorio de acuerdo con las
caractersticas ecolgicas, econmicas, y sociales de estos espacios.
6.4.
Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente (Ley 28611), promulgada en octubre de
2005, la norma considera el ordenamiento territorial ambiental como un
instrumento de la poltica de OT y lo define como un proceso tcnicopoltico orientado a definir criterios e indicadores ambientales para la
asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio.
De acuerdo con esta ley, la planificacin y el OT buscan orientar las
polticas nacionales, regionales y locales de gestin ambiental, de uso
sostenible de los recursos naturales y de ocupacin ordenada del
territorio. Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las capacidades
de las autoridades para conducir la gestin de sus espacios y los
recursos naturales.
6.5.
Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente

El Ministerio del Ambiente se cre en mayo de 2008 por Decreto
Legislativo 1013 como organismo del Poder Ejecutivo rector del sector
ambiental. Se le dio el mandato de disear, establecer, ejecutar y
supervisar la poltica nacional y sectorial ambiental. Se trata de la
entidad responsable de asegurar el cumplimiento de la disposicin
constitucional sobre la conservacin del ambiente; la conservacin y el
uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biolgica y las
reas naturales protegidas; as como la proteccin de la Amazona.
6.6.
Poltica Nacional del Ambiente

La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el Minam y se
aprob en mayo de 2009 (Decreto Supremo 012-2009-MINAM). Se
12

define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las
actividades pblicas y privadas. El Minam es la entidad responsable de
formularla, dirigirla, coordinarla, ejecutarla, supervisarla y evaluarla.
Esta poltica tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales se compone de
objetivos y lineamientos. El ordenamiento territorial est considerado
como un objetivo dentro del eje de poltica sobre conservacin y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad
biolgica.
7. MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS INVERSIONES QUE
INCIDE EN EL TERRITORIO
Una caracterstica del modelo de desarrollo de las ltimas dcadas ha sido la
apuesta por la promocin irrestricta de la gran inversin. En funcin de este
objetivo se implementaron polticas y dictaron leyes que modificaron
sustancialmente el rgimen vigente para las inversiones. Entre 1990 y 1991,
el gobierno de Fujimori emiti un conjunto de decretos legislativos como parte
del programa de reformas estructurales de la economa. En estos se
establecieron reglas sumamente favorables para la inversin privada,
nacional y extranjera, que luego adquirieron rango constitucional en 1993.
Si bien la promocin de las inversiones puede considerarse un hecho
positivo, la opcin fue y es, en general, privilegiar el fomento de las
actividades extractivas
las que atraen mayor flujo de capital. Estas se
favorecen por encima de la proteccin del ambiente y sin tomar en cuenta las
potencialidades productivas y econmicas de los diversos territorios, cuando
ellas no han estado vinculadas a las actividades extractivas.
a) Abriendo el territorio
El nuevo marco legal planteado por el fujimorismo defini la pauta y busc
ampliar al mximo la extensin del territorio nacional susceptible de
entregarse a inversionistas, eliminando o reduciendo para ello las
restricciones legales existentes. Un ejemplo de ello es la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversin Privada (1991), que derog toda reserva en favor
13

del Estado, parcial o total, para realizar actividades econmicas o para
explotar recursos naturales, salvo en las reas naturales protegidas.
As mismo autoriz expresamente a las personas naturales y jurdicas
extranjeras a adquirir concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques,
aguas, combustibles, fuentes de energa y otros recursos que fueran
necesarios para sus actividades productivas dentro del espacio antes
prohibido.
b) Flexibilizando las concesiones
La Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
(1997) sent las bases para el otorgamiento de las concesiones y el derecho
de sus titulares al aprovechamiento del recurso natural concedido y, en
consecuencia, al disfrute de sus frutos y productos derivados. Adems,
estableci que las concesiones podan ser otorgadas a plazo fijo o indefinido,
y seran irrevocables mientras el titular cumpliera las obligaciones para
mantener el derecho de vigencia. Estas se definiran en leyes especiales para
cada recurso natural.
La ley da otra facilidad a los titulares que tienen ms de una concesin
minera, Como es evidente, la ley otorga todas las facilidades a los
inversionistas para mantener la concesin el mayor tiempo posible, dilatando
la obligacin de la inversin. Se trata de algo extrao dado que,
supuestamente, esta es la razn principal de promover su presencia en el
pas.
c) Recortando los derechos comunales

La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario (1991) inici el
proceso de liberalizacin de la propiedad agraria, as instaur la conduccin
indirecta de los predios agrcolas, pues hasta ese momento la tierra deba ser
conducida por sus propietarios. Asimismo, autoriz a los propietarios agrarios
14

de parcelas con una extensin mayor de cinco hectreas a gravar sus tierras
a favor de terceros, aunque se exceptu de esta disposicin a las
comunidades campesinas y nativas.
Con esta misma orientacin se aprob, en 1995, la Ley de la Inversin
Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del
Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, denominada
ley de tierras. Con esta norma, las comunidades campesinas de la costa,
sierra y selva quedaron en libertad de adoptar cualquier modelo de
organizacin empresarial, por acuerdo mayoritario de sus miembros en
asamblea.
d) Acotar la institucionalidad ambiental
El marco normativo promotor de las inversiones de la dcada de 1990 limit
el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a los
sectores como autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la
legislacin ambiental en sus respectivos sectores.
Como consecuencia, los ministerios desempean un doble rol: por un lado,
promueven la inversin en su sector y otorgan derechos y concesiones; y, por
otro, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las
inversiones y cautelan que estas cumplan las normas ambientales a travs de
la fiscalizacin ambiental directa
El afn de promover las inversiones ha determinado que se conforme una
legislacin que privilegia excesivamente al gran capital en desmedro de la
proteccin del ambiente y de las poblaciones que pueden verse afectadas por
los grandes proyectos. Esta situacin se ha mantenido a pesar de la creacin
del Minam en 2008. De acuerdo con el decreto de creacin, el Minam dirige y
dicta las normas relacionadas con el Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental,
pero
solo
tiene
competencia
para
aprobar las
evaluaciones ambientales estratgicas, es decir las que se refieren a

polticas, planes y programas. Las autoridades sectoriales continan
aprobando los estudios de impacto ambiental para los proyectos de alcance
nacional o multirregional, que son los de mayor dimensin.
15

8. LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS
Despus de dos aos de iniciado el debate sobre la Ley de Consulta Previa
con motivo de los lamentables hechos de Bagua, el Congreso aprob por
unanimidad el proyecto de ley que el anterior Congreso haba concertado con
las organizaciones indgenas y haba sancionado catorce meses antes.
8.1.
El Convenio 169 de la OIT

El convenio es un tratado internacional de derechos humanos creado en
1989. Fue aprobado en el Per por el Congreso Constituyente
Democrtico en 1993 y ratificado en 1994. Su entrada en vigencia se
produjo en 1995 y ha sido incorporado a nuestra legislacin con
jerarqua constitucional y tiene carcter vinculante. Este se aplica a los
pueblos indgenas que descienden de poblaciones que habitaban en el
pas en la poca de la conquista, que conservan sus propias
instituciones o parte de ellas, y que tienen conciencia de su identidad
indgena. El convenio contiene normas y acciones que deben desarrollar
los gobiernos en diversos campos para garantizar el ejercicio de los
derechos de estos pueblos.
8.2.
La Ley del Derecho a la Consulta Previa

La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u
Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo, (Ley 29785) se promulg en setiembre de
2011. Esta precisa que la consulta es obligatoria para el Estado y define
como sujetos del derecho a la consulta a los pueblos indgenas u
originarios
cuyos
derechos
colectivos
pueden
verse
afectados
directamente por una medida legislativa o administrativa, as como por

planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o regional.
8.3.
Las objeciones a la consulta previa

Existen importantes sectores econmicos y polticos en el pas
interesados en restringir al mximo la aplicacin del Convenio 169 de la
OIT, pues lo consideran una traba al flujo de las inversiones, sobre todo
16

de aquellas orientadas a la explotacin de los recursos mineros y
energticos ubicados en territorios de las comunidades campesinas y
nativas.
8.4.
Antecedentes normativos sobre pueblos indgenas

En el Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y
Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica (Decreto
Supremo 068-2001-PCM de junio de 2001), define como pueblos
indgenas a aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en
el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca
de la conquista o la colonia o del establecimiento de las actuales
fronteras estatales, y que, sin importar su situacin jurdica, conservan
sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o
parte de ellas. La definicin incluye a los grupos que no han sido an
reconocidos legalmente como comunidades nativas o campesinas.
El decreto establece que las comunidades nativas tienen su origen en
los grupos tribales de la selva y ceja de selva, y estn constituidas por
grupos de familias vinculados por idioma o dialecto, caracteres culturales
o sociales, y tenencia y usufructo comn y permanente de un mismo
territorio con asentamiento nucleado o disperso.
9. UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL

Y CON MARCADAS LIMITACIONES
Este contenido quiere sealar algunas caractersticas, vacos y
limitaciones identificados luego de la revisin de las normas que se han
considerado como las ms relevantes.
9.1. Modelo primario exportador

El ajuste estructural de 1990 y la imposicin de la Constitucin de 1993
definieron con claridad una poltica orientada a limitar al mximo posible
el rol del Estado en la economa y a promover las grandes inversiones
17

en actividades extractivas.
Visto desde los intereses en los que se
sustentaba esta poltica, es claro que ha sido plenamente exitosa. El

incremento sostenido de la minera es constatable no solo por el
crecimiento de las inversiones, sino tambin por el amplio porcentaje de
nuestro territorio que hoy se encuentra concesionado, sobre todo en la
sierra y la selva. Asimismo, se comprueba la alta concentracin de la
tierra en la costa, con extensiones mayores incluso que las existentes
antes de la reforma agraria de fines de la dcada de 1970.
La orientacin a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta
por la continuidad del modelo primario-exportador, que es parte
constitutiva de nuestra historia republicana. Si bien esta opcin se
justifica, en el discurso de las ltimas dos dcadas, con la idea de que
los recursos generados deben distribuirse en un sentido distinto, lo cierto
es que el avance en esta perspectiva es muy limitado y que esta
orientacin refleja la ausencia de polticas pblicas y de asignacin de
recursos.
9.2.
Reforma descentralista
La descentralizacin es la principal reforma en curso en el pas y se
inici con la cada del rgimen autoritario del fujimorismo. En su marco
normativo, la reforma retoma la planificacin como un componente
sustantivo de la gestin pblica. Esta se convierte en un mandato
obligatorio tanto para los gobiernos locales como para el gobierno
regional, y eso vincula el planeamiento con espacios territoriales
definidos. Asimismo, el marco jurdico relaciona el planeamiento con la
gestin del presupuesto pblico y lo define como un proceso concertado
con los principales actores sociales y econmicos. Las normas ponen
nfasis en que el planeamiento concertado debe orientarse hacia el
crecimiento econmico sostenible y equitativo. En el nivel regional, el OT
se vincula a la dimensin ambiental y no se le considera como un
componente integral del proceso de planificacin del desarrollo.
9.3.
Una demarcacin fragmentada e inconclusa
18

El anlisis de las normas vigentes permite constatar el divorcio que
existe entre la voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la
realidad de nuestra demarcacin poltica. El tema cobr particular
relevancia al iniciarse un nuevo proceso de descentralizacin en el ao
2002. Ese ao se promulg la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial, que parta de constatar que gran parte de la actual
demarcacin poltica es imprecisa y que exista una enorme cantidad de
conflictos de lmites entre distritos, provincias y departamentos.
Asimismo, parta de la voluntad expresa de avanzar hacia la superacin
de la agotada demarcacin departamental y hacia una nueva forma de
organizacin del territorio.
9.4.
Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificacin ecolgica

econmica
Cuando se formularon las normas legales de la zonificacin econmica y
ecolgica se careca de un marco general orientador del ordenamiento
territorial. En la actualidad, tampoco existe un diseo estratgico y
jurdico que articule adecuadamente ambos procesos. Tampoco existe
uno que articule el OT con los procesos de planeamiento del desarrollo o
las dimensiones de la demarcacin poltica y la regionalizacin.
Es correcto que en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica
se indique que este instrumento genera sustento tcnico a los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, as como que este sirve para
orientar la inversin pblica. Sin embargo, es insuficiente para ubicar
adecuadamente el proceso en el marco de la gestin estratgica del
territorio.
El reglamento seala que el proceso nacional es coordinado con los
gobiernos regionales y con los sectores involucrados; el regional, con los
gobiernos provinciales; y el provincial, con los municipios distritales. Se
establece as una secuencia que va de lo nacional a lo distrital y a la
inversa, y eso es un aspecto positivo de esta norma.
9.5.
Un primer marco general
19

En febrero de 2010, casi seis aos despus de emitido el Reglamento
de
Zonificacin
Ecolgica
Econmica,
el
Minam
promulg
los
Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial. Se trata de un

primer y significativo paso hacia el diseo de un enfoque y un plan
nacional en una dimensin que es fundamental para construir las bases
de un modelo de desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre
competitividad, equidad y sostenibilidad.
En los lineamientos se avanza en la definicin del ordenamiento
territorial como un proceso integral que abarca las dimensiones
econmica, social, poltica, cultural y ambiental. Asimismo, delimita un
marco institucional que comprende el conjunto de los sectores del
gobierno nacional y los tres niveles de gobierno. Adems, el OT se
define como un proceso poltico en el cual la participacin de los
diversos actores sociales, econmicos y polticos es un componente
fundamental.
9.6.
La dimensin ambiental
La legislacin ambiental ha tenido un interesante desarrollo en las
ltimas dcadas, producto de la creciente importancia del tema en la
agenda global. El posicionamiento del cambio climtico como uno de los
grandes desafos de la humanidad ha abonado en el mismo sentido.
Lamentablemente, gran parte de esta legislacin ha quedado en el papel
y ha implicado muy pocos cambios en el diseo y la aplicacin de las
polticas e inversiones. El discurso y la prctica del gobierno anterior
fueron una clara expresin de esta contradiccin.
9.7.
Tendencia democratizadora
Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje
constitutivo de nuestra identidad, as como de una historia sustentada en
la exclusin de los pueblos andinos y amaznicos, que tiene races en la
colonizacin y que se ha mantenido a lo largo de nuestra historia
republicana. La ley ratifica los principios bsicos del Convenio 169 y
precisa los conceptos, mecanismos y procesos bajo los cuales se debe
implementar la consulta. En este sentido, se trata de un paso relevante
20

en la perspectiva de la inclusin y del reconocimiento de los derechos de
este amplio sector de la poblacin.
Sin embargo, esta norma abre igualmente una dimensin importante en
todo proceso efectivo de ordenamiento territorial: la participacin de los
diversos sectores sociales, econmicos y polticos. Conjuntamente con
los mecanismos de participacin existentes en el marco de la reforma
descentralista, la consulta da forma a un diseo institucional que puede
y debe sustentar la construccin de un proceso de OT que refleje un
amplio consenso local, regional y nacional. Al mismo tiempo, se trata de
una palanca de primera importancia para crear nuevas condiciones que
permitan el protagonismo en estos procesos de sectores de la sociedad
que tienen serias limitaciones para que sus intereses se reflejen en los
espacios de concertacin por su lejana de los centros de decisin y su
situacin de pobreza.
10. CONCLUSIONES
El debate sobre el ordenamiento territorial pone en la agenda el modelo
de desarrollo que se aplica en el pas. Se abre la necesidad de pensar,
21

desde nuestra diversidad territorial, la construccin de un nuevo patrn
de acumulacin orientado a la generacin de valor agregado y
sustentado en el conocimiento y la innovacin. Ello implica confrontar
poltica y programticamente a las fuerzas y sectores que apuestan por
la continuidad del modelo primario-exportador y que hoy an son
hegemnicos en el pas. Los objetivos planteados por el nuevo gobierno
de reducir la desigualdad y promover la inclusin social deben ubicarse
en el centro de este debate que no es solo econmico, sino tambin
social, cultural y poltico. El OT es un proceso que va mucho ms all de
los aspectos tcnicos y de procedimiento para ubicarse en el terreno de
la disputa poltica de intereses diversos y contrapuestos.
El marco normativo sobre ordenamiento territorial en el Per refleja la
ausencia de una concepcin integradora de este proceso. El OT exige
una mirada multidimensional inherente al territorio, que ponga en el
mismo nivel las dimensiones econmica, poltica, social, ambiental,
cultural e institucional, y que sea capaz de articularlas. El tranquilo
sectorial del OT, sin negar la importancia sustantiva de la dimensin
ambiental en este campo, debilita la visin integral que demanda este
tipo de procesos.
La legislacin refleja el poco inters que existe en el Estado sobre esta
poltica y la poca claridad que hay sobre el contenido, el sentido, la
utilidad y los alcances de estos procesos. Se carece de un marco legal
integrado que exprese con precisin los conceptos, definiciones,
objetivos, funciones y roles de los diversos instrumentos. Las normas
estn dispersas; se emplean las mismas formulaciones para diferentes
instrumentos o procesos; y se utilizan trminos diferentes de manera
indistinta y con significados similares. En sntesis, carecemos de una
estrategia nacional de ordenamiento territorial.
11. BIBLIOGRAFIA
22

Asociacin Servicios Educativos Rurales (2009). Gua para un
proceso participativo de zonificacin ecolgica y econmica y
ordenamiento territorial. La experiencia de Cajamarca. Lima: SER.
De Mattos, Carlos y otros (comp.) (1998). Globalizacin y territorio.
Impactos y perspectivas. Santiago: Pontificia Universidad Catlica de
Chile, Instituto de Estudios Urbanos; Fondo de Cultura Econmica.
Novoa, Zaniel (2008). El ordenamiento del territorio en el Per.
Fundamentos para la poltica y la planificacin territorial. Lima:
Sociedad Geogrfica de Lima; CIGA-Pontificia Universidad Catlica
del Per.
Postigo, William (2006). La zonificacin ecolgica econmica y la
prevencin de los conflictos mineros. Economa y Sociedad, n 61,
octubre, pp. 63-71, Lima.
Red Muqui (s.a.). Ordenamiento territorial: Una instrumento
estratgico para el desarrollo.
23

Avances y Deficiencias Del Ordenamiento Territorial

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Rgimen econmico, inversiones y propiedad....................................7

Ambiente, Recursos Naturales y territorio...........................................7

Rgimen de tierras agrarias.............................................................7

Comunidades campesinas y nativas..................................................8

La constitucin poltica del Per 1993......................................................7

La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin..........................8

COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN

RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL..............................................8

Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin (LOBD)................................8

Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR).......................................9

Ley Orgnica de Municipalidades..........................................................10

LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL..............................10

Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial........................................10

Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial.........................11

Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica..................................11

Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica............................12

Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica........................12

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL.........13

Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos.................13

Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental..................13

Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento

Sostenible de la Diversidad Biolgica..............................................................14

ZONIFICACI ECOLGICA Y ECONMICA

UNIVERSIDAD CIENTFICA DEL PER

Ley General del Ambiente....................................................................14

Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente...........................................14

Poltica Nacional del Ambiente..............................................................15

MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS INVERSIONES QUE INCIDE

LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS..................18

El Convenio 169 de la OIT...................................................................18

La Ley del Derecho a la Consulta Previa................................................18

Las objeciones a la consulta previa.......................................................19

Antecedentes normativos sobre pueblos indgenas..................................19

9. UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL Y CON

Una demarcacin fragmentada e inconclusa...........................................21

Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE....................................21

Un primer marco general......................................................................22

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Permitir y garantizar un desarrollo equilibrado de las regiones en

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3.1.3. Rgimen de tierras agrarias

ZONIFICACI ECOLGICA Y ECONMICA

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La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin

4. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN

UNIVERSIDAD CIENTFICA DEL PER

Planificacin del desarrollo integral de la regin.

de servicios bsicos, en general.

Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)

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Ley Orgnica de Municipalidades

LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

departamental. Estas deben garantizar el ejercicio del gobierno y la

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Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica

Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica

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Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica

6. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL

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