FORMAO DO ESTADO, CIDADANIA E IDENTIDADE NACIONAL:

comentrios sobre a formao do Estado moderno e a construo da

Europa
Carlos Augusto Teixeira Magalhes

RESUMO
Este trabalho tem como objetivo
sintetizar as abordagens de Reinhard
Bendix e Charles Tilly sobre a
formao do Estado moderno na
Europa. Ainda que existam diferenas
significativas entre os autores citados,
identifica-se
uma
importante
semelhana entre eles, na medida em
que entendem a especificidade do
Estado moderno como resultante da
construo
concomitante
e
interdependente da burocracia estatal
e da cidadania. Em seguida, discutese o processo de unificao da
Europa,
relacionando-o
com
a
constituio
do
Estado
nacional
moderno. Conclui-se que a realidade
institucional representada pelo Estado
nacional, particularmente o welfare
state,

um
dos
fatores
condicionantes da experincia de
unificao europia.
Palavras-chave: Estado-nao,

ABSTRACT
This paper synthesizes
Reinhard
Bendixs
and
Charles
Tillys
approaches about the modern state
formation in Europe. In despite of
other important differences, both
authors point to a simultaneous and
mutual building of state bureaucracy
and citizenship as the hallmark of the
modern state. Following, the Europe
unification process is discussed and
compared with nation-state building.
The conclusion points to the nationstate as an institutional reality that
presents a set of conditions, specially
the Welfare State, to the European
unification experience.
Keywords: nation-state, citizenship,
identity, sovereignty, institutions.

cidadania, identidade, soberania,

instituies.

Trabalho final da disciplina Estados nacionais, processos globais e descentralizao,

ministrada por Elisa P. Reis no primeiro semestre de 2002, no Programa de Ps-graduao
em Sociologia e Antropologia do IFCS-UFRJ.

Mestre em Sociologia pela UFMG e doutorando em Sociologia pela UFRJ.

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 10 117 | 2002

INTRODUO
Na teoria sociolgica, aparecem com freqncia perguntas, influenciadas
por Durkheim (1989), relacionadas constituio das sociedades. Ainda que o
prprio Durkheim faa uma diferenciao entre grupos parciais e sociedade
poltica, na qual a segunda vista como uma entidade mais abrangente que
envolve os primeiros, no h uma discusso sistemtica sobre o que vem a ser a
realidade emprica a que se d o nome de sociedade. O foco analtico dirigido
para o problema da solidariedade ou do vnculo social que torna a sociedade
possvel. Nas sociedades modernas, fundadas na solidariedade orgnica, existe uma
diferenciao funcional complexa que exige uma regulao mais cuidadosa das
funes sociais. Essa regulao pode ser realizada por um rgo central um
crebro, de acordo com a metfora orgnica , que viria a ser o Estado. No
entanto, no h maiores discusses sobre esse tema. No se discute a relao
entre esse rgo central e a sociedade, seja ela entendida como conjunto dos
membros individuais, conjunto de instituies ou conjunto de funes diferenciadas
e complementares.
Esse tema precisa ser abordado dado que, no mundo moderno, a idia
de sociedade, em sentido abrangente, confunde-se com a idia de Estado e,
especialmente, de Estado nacional. No simplesmente o caso de estabelecer uma
definio ou outra para fins intelectuais, mas de entender como as palavras so
utilizadas em um certo contexto e, mediante a utilizao de certos termos, como a
realidade percebida e organizada pelos vrios agentes interessados, sejam eles
cientistas sociais, agentes do Estado, polticos ou cidados comuns (Dyson, 1980,
p. 1). possvel identificar empiricamente sociedades ordenadas. A constituio
dessas ordens sociais empricas pode ser, fundamentalmente, estatal ou no
estatal. Quando no estatal, a ordem pode ser mantida por instituies infraestatais ou supra-estatais. Enfim, preciso analisar como os agentes envolvidos no
processo de constituio e manuteno da ordem e os tericos que o estudam
compreendem essa realidade e como as diferentes compreenses se entrecruzam
(Dyson, 1980, p. 52-53).
Nesse aspecto, acompanho a definio de Tilly, segundo a qual os
Estados so organizaes que aplicam coero, distintas das famlias e dos grupos
de parentesco e que em alguns aspectos exercem prioridade manifesta sobre todas
as outras organizaes dentro de extensos territrios (1996, p. 46-47). De acordo

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com essa definio, as cidades-Estado, os imprios e as teocracias seriam

qualificados como Estados. As tribos, as linhagens, as firmas e as igrejas no
estariam includas. Os Estados nacionais seriam casos especficos e raros em que
mltiplas regies adjacentes e as suas cidades so governadas por meio de
estruturas centralizadas, diferenciadas e autnomas. No entanto, adverte Tilly, o
termo Estado nacional no significa necessariamente Estado-nao: um Estado
cujo povo compartilha uma forte identidade lingstica, religiosa e simblica (1996,
p. 47).
De fato, continua o autor, aps a Segunda Guerra Mundial, com a
proliferao

mundial

de

Estados

nominalmente

independentes,

duas

contracorrentes importantes comearam a se constituir. Por um lado, certas

populaes

homogneas

que

no

formavam

Estados

distintos

passaram

reivindicar sua autonomia como Estado. Por outro lado, surgiram, como uma fora
antagnica em relao autonomia dos Estados nacionais constitudos, os blocos
de Estados. Medidas como aquelas tomadas pela Comunidade Econmica Europia
em 1992 (eliminao de barreiras econmicas), escreve Tilly (1975, 1996), podem
significar uma reduo importante da capacidade dos Estados membros de
adotarem polticas independentes em termos de moeda, preos e emprego. Com
isso, conclui-se que os Estados, da forma como passaram a se configurar do sculo
XIX em diante, no duraro para sempre.
Podemos dizer, inspirados por Dyson (1980), que um aparato conceitual
complexo necessrio para que possamos compreender o processo contnuo de
transformao do Estado e de sua percepo conceitual, seja a dos agentes ou dos
tericos envolvidos com a questo. Autores dedicados ao problema da formao do
Estado so sensveis a esse ponto. Como nos mostram Bendix (1996) e Tilly (1975,
1996), analisando processos histricos longos e contnuos, corremos sempre o risco
de

apelar

para

uma

explicao

insuficiente,

reificando

certas

categorias

definies. Ainda que a explicao dos processos em seu desenrolar seja de fato
impossvel, como j mostrava Weber, de modo que somos obrigados a reconhecer
que em algum ponto teremos de congelar o processo histrico, estabelecendo
relaes entre aspectos definidos, importante manter como objetivo primordial,
na construo dos tipos ideais, o afastamento, tanto quanto possvel, da
reificao e substancializao de conceitos. Talvez seja verdade que a grande
quantidade de formulaes e argumentos sobre o Estado nacional e o seu futuro,
que se multiplicam nas cincias sociais nos dias atuais, tenha como aspecto positivo

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a imposio do reconhecimento de que no ser possvel compreender processos

histricos complexos a partir de conceitos simplistas.

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1. FORMAO DO ESTADO EUROPEU MODERNO

Neste trabalho, pretendo considerar especificamente as relaes entre
formao do Estado moderno (particularmente as mudanas ocorridas a partir do
sculo XIX), cidadania, identidade nacional e soberania. Em primeiro lugar,
examino as idias de Bendix e Tilly sobre as questes mencionadas. Em seguida,
estabeleo uma comparao, bastante preliminar, entre as formulaes dos autores
citados e a experincia da unificao europia, tendo como foco as questes j
citadas da formao do Estado, da cidadania, da identidade nacional e da
soberania.
De acordo com Tilly (1975), a Europa do ano de 1500 compartilhava de
algumas condies que deram ao processo de formao do Estado no continente
uma uniformidade singular. Basicamente, havia uma homogeneidade cultural que
resultava do Imprio Romano. Com isso, tornou-se mais fcil a difuso de modelos
organizacionais, a expanso dos Estados em novos territrios, a transferncia da
populao de um Estado para outro, a movimentao de pessoal administrativo de
um governo para o outro. Alm disso, havia uma base camponesa desintegrada,
ligada figura do senhor de terras, que atuava como uma espcie de parasita,
fazendo a intermediao entre os camponeses e o soberano. Dessa maneira, os
state-makers europeus no tiveram que lutar muito contra linhagens organizadas,
famlias ou tribos. A figura central com quem tinham de lidar era o senhor de
terras, que exercia a dominao e a coero sobre a populao camponesa. Nesse
mundo

campons,

as

cidades

apareciam

como

centros

de

comrcio,

comunicao, administrao e manufatura. Nelas j se estabelecera tambm uma

burguesia urbana que mantinha vrios laos com o campo. Assim, a Europa nesse
perodo apresentava uma rede complexa, envolvendo o campo e a cidade, e
voltada para a produo de riqueza, aspecto que possibilitou e orientou as aes
dos state-makers para obter recursos destinados a sustentar os seus objetivos.
Do ponto de vista poltico, os Estados emergem de uma estrutura
descentralizada, porm uniforme, que apresentava duas caractersticas principais.
Em primeiro lugar, existiam assemblias deliberativas locais que podiam competir
com o soberano pelo poder de decidir. Em seguida, havia a presena de uma
resistncia ao poder do soberano, a qual poderia vir de pessoas ordinrias
pressionadas a entregar homens, trabalho, bens, dinheiro, lealdade e terra para os
Estados emergentes; de autoridades estabelecidas foradas a abrir mo ou a dividir

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o seu poder; ou de pretendentes rivais soberania. De acordo com Tilly (1975), a

constituio do poder real significou a cooptao, subordinao ou destruio
dessas instituies e resistncias. E, segundo o autor, a implementao desse
programa absorveu a maior parte da energia dos reis do sculo XVII.
Tornam-se visveis algumas condies e conseqncias do processo de
formao do Estado: 1) a homogeneidade relativa da populao, sem uma
integrao muito forte baseada em relaes de parentesco; 2) coalizes fortes
entre o poder central e os representantes da elite rural; 3) expanso das relaes
de propriedade e produo capitalistas; 4) disponibilidade de recursos econmicos;
5) capacidade de fazer e de ser bem-sucedido na guerra. Esta ltima condio
crucial para a formao do Estado, na medida em que atravs da guerra e da
coero que as demais condies se tornam efetivas e podem ser aproveitadas.
A situao de guerra quase permanente leva a uma expanso contnua
das foras armadas, o que, por sua vez, faz que os esforos para extrair recursos
da populao e dos produtores sempre se renovem. A necessidade de conseguir
recursos leva ao desenvolvimento de burocracias e inovaes administrativas,
que acabam por provocar resistncias entre aqueles que se sentem prejudicados.
Diante das resistncias, o Estado aumenta a coero, que reativa a conexo entre
os itens listados, promovendo o incremento da extratividade pelo aparelho
estatal.
Se levarmos em considerao que uma populao homognea tem
maior probabilidade de permanecer leal a um regime do seu prprio tipo e de
resistir dominao externa, podendo ser taxada e controlada mais facilmente,
ento nos aproximamos da idia de que haveria um incentivo fiscal e militar para a
extenso da participao poltica. De acordo com Tilly (1975), alm de um certo
nvel de construo do Estado, os construtores descobriram que era preciso um
grande incremento na lealdade, no compromisso e no consentimento da populao,
para que se pudesse aumentar o poder estatal, e que somente comum substancial
incremento da participao seria possvel alcanar tal objetivo. Permitiu-se, assim,
um envolvimento muito maior da populao nos assuntos de governo, e os
governantes viram-se comprometidos em atividades de distribuio e redistribuio
(de recursos, de servios, de oportunidades, de justia) ou, em outras palavras, de
construo nacional.
No texto de apresentao do livro The formation of national states in
Western

Europe,

Tilly

procura

evitar

aspectos

pertinentes

ao

processo

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 15 117 | 2002

de

construo nacional, afirmando que essa questo controversa, mas o modo

como o livro foi pensado e realizado impede a considerao do argumento em
detalhes (1975, p. 80). No entanto, no livro Coero, capital e Estados europeus
(1996), o autor dedica um dos captulos aos cidados, e sua argumentao sobre
a configurao final do Estado europeu moderno, a meu ver, se aproxima, no
obstante algumas diferenas importantes, da de Bendix (1996).
Pode-se dizer que ambos os autores enfatizam o fato de que antes do
sculo XVII os sditos eram governados indiretamente pelos Estados, por meio de
intermedirios que muitas vezes detinham grande autonomia e poder para obstruir
as iniciativas estatais que no estivessem de acordo com seus interesses. Assim,
uma parte crucial do processo de formao do Estado moderno , exatamente, a
constituio do governo direto.
Segundo Tilly (1996), um dos fortes incentivos ao governo direto teria
sido a inteno e a necessidade de estabelecer exrcitos permanentes recrutados
entre a populao nacional. O recrutamento domstico, como alternativa
contratao de mercenrios, por um lado reduziu custos. Por outro, atrelou o
Estado a responsabilidades cada vez mais amplas, como proviso de alimentos, de
moradia, de ordem pblica, de sade e educao e de justia, que antes eram
responsabilidades prprias de esferas locais e privadas. Estes itens poderiam, de
acordo com Tilly, ser classificados como encargos no-planejados que acabaram
sendo assumidos pelo Estado na busca pelo governo direto.
De acordo com o mesmo autor, durante a instalao do governo direto
com o objetivo de aumentar o poder do Estado, os governantes procuraram
homogeneizar suas populaes. Em uma populao homognea, seria mais fcil a
identificao dos cidados com os seus governantes, a comunicao seria facilitada,
a inovao administrativa bem-sucedida teria maior chance de repetir o sucesso em
outras situaes e a conscincia de pertencimento a uma realidade comum poderia
contribuir para a unio contra um inimigo comum. possvel afirmar que a
necessidade de lutar contra inimigos externos tenha sido uma das foras que
contriburam para o processo de homogeneizao. A homogeneizao e o governo
direto, por sua vez, representam fatores importantes para o surgimento do
nacionalismo,

entendido

especificamente

como

mobilizao

em

torno

da

identificao com o Estado, que no s extrai recursos, mas os devolve, de alguma

forma, populao (Tilly, 1996).

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Bendix (1996) entende que no Estado-nao

moderno

cidado

encontra-se em uma relao direta com a autoridade soberana do pas, diferente

da situao pr-moderna, em que se estabelece uma relao mediada por algum
tipo de soberano local, de modo que a grande maioria das pessoas no se encontra
numa relao legal ou poltica com a autoridade do Estado. H uma transformao
importante quando as relaes tradicionais entre as classes se rompem e emerge
um

novo

tipo

de

autoridade

individualista.

Nesse

momento,

surgem

reivindicaes e protestos em favor da igualdade de direitos para todos os

cidados. A construo da nao coincide, ento, com a codificao dos direitos e
deveres dos membros considerados cidados.
Inicialmente, estabelecem-se os direitos relativos igualdade perante a
lei. Todas as pessoas tm o direito de agir como uma unidade independente. No
entanto, a lei define a capacidade legal, mas no diz nada sobre a habilidade para
us-la. Ao lado dos direitos civis, permanece a desigualdade econmica e social.
Nesse sentido, crucial para o processo de construo de uma autoridade nacional,
a entrada das classes baixas na arena da poltica nacional. Esta entrada se d a
partir do estabelecimento do direito de formar associaes e de receber uma
educao bsica, sem os quais no fariam sentido os direitos de participao
poltica.
Simultaneamente crise de legitimidade das relaes tradicionais de
autoridade, ao desenvolvimento das idias de igualdade, expanso dos direitos de
cidadania e entrada das classes inferiores na arena poltica que culminam com o
estabelecimento da autoridade individualista constitui-se uma burocracia estatal
fundada nos princpios da hierarquia, da impessoalidade e da regulamentao legal
e administrativa. A constituio dessa burocracia estatal, composta por um quadro
de

funcionrios

formado

independentemente

das

relaes

aristocrticas

tradicionais, o que permite autoridade individualista configurar-se como

autoridade de mbito nacional. Assim, como mostra Reis (1996, p. 23), ao
identificar a burocratizao da autoridade pblica e a extenso da cidadania como
movimentos simultneos e recprocos, Bendix nos proporciona o entendimento da
caracterstica distintiva da organizao da comunidade poltica moderna, que seria
a simbiose construda entre o Estado e a nao.
Acredito que as formulaes de Bendix e Tilly se aproximam na medida
em que identificam como caracterstica peculiar do Estado europeu moderno a
combinao da construo do Estado e a construo nacional. O Estado entendido

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 17 117 | 2002

como uma burocracia administrativa impessoal legalmente regulamentada s

legtimo e completo quando se combina com a nao entendida como uma
populao assistida por diretos de cidadania estendidos a uma ampla maioria.
No quero afirmar que os dois autores tm a mesma opinio. H
diferenas importantes entre eles, como j mencionei. Nesse aspecto, Tilly (19751996) percebe a construo do Estado e a construo nacional como dois processos
a princpio independentes, mas que podem estar unidos em contextos histricos
especficos. Na constituio do Estado europeu moderno, a construo nacional, de
acordo com Tilly, surge como uma necessidade a partir do momento em que o
Estado precisa legitimar e, assim, conseguir o consentimento de seus membros
para uma extrao cada vez mais intensa de recursos, que tem como objetivo
completar e consolidar a sua prpria construo.
Para Bendix (1996), a questo no se coloca em termos de que, a partir
de certo momento, o Estado ou os state-makers percebem que necessrio
construir uma nao para legitimar sua fora coercitiva e extrativa. Na verdade,
para Bendix (1996), como j foi mencionado, a novidade da organizao da
comunidade poltica moderna est exatamente na simbiose entre Estado e nao.
As

duas

dimenses

constituem-se

simultaneamente

em

uma

relao

de

reciprocidade. No entanto, penso que a concluso comum aos dois autores de que
a peculiaridade da organizao poltica europia o Estado nacional mais
importante que as diferenas que os separam.
tambm significativo que ambos os autores considerem que o
resultado final do processo de construo do Estado nacional , at certo ponto,
contingente

historicamente

singular.

Essa

percepo

de

fundamental

importncia, na medida em que nos afasta da idia equivocada de que aquilo que
ocorreu durante a formao do Estado europeu moderno poderia repetir-se em
outros momentos e contextos histricos.
A idia de contingncia e singularidade do processo de formao do
Estado europeu moderno pode levar ao questionamento sobre a importncia desse
tipo de estudo histrico, por se restringir e limitar s particularidades de uma
seqncia de eventos nica que no se repete. Acredito que esse questionamento
no tem procedncia. O estudo de processos histricos singulares se justifica na
medida em que nos proporciona um refinamento das ferramentas conceituais que
utilizamos para compreender a realidade e, assim, no tem uma importncia
restrita. Pelo contrrio, o aparato conceitual construdo no estudo de uma realidade

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histrica singular pode ser muito til na compreenso de outras situaes, at

mesmo pela possibilidade de contraste que proporciona.
Na

prxima

seo,

procuro

analisar,

ainda

que

de

forma

muito

superficial, a constituio da Unio Europia, contrastando-a com o processo de

formao do Estado nacional europeu, o que no significa estabelecer expectativas
de que os processos se repetiro de forma mais ou menos completa. Significa, na
verdade, utilizar um aparato conceitual construdo para compreender uma situao
singular como base para avaliar uma nova situao que, embora possa apresentar
algumas

semelhanas

com

anterior,

mesmo

porque

ela

se

sobre

fundamento, no a sua repetio.

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 19 117 | 2002

esse

2. A UNIFICAO DA EUROPA E OS ESTADOS NACIONAIS

De acordo com Castells (1999, p. 386), a Unio Europia o resultado
de iniciativas polticas e da criao de instituies cujos objetivos seriam, em trs
momentos diferentes, o de defender os pases membros da possibilidade de um
novo conflito armado nos anos 1950, da ameaa de colonizao econmica e
tecnolgica pelos Estados Unidos nos anos 1980 e da necessidade de redefinir a
integrao europia diante do novo contexto geopoltico marcado pelo fim do
comunismo, da Guerra Fria e pela reunificao alem. De acordo com o autor, em
todos os trs casos, o objetivo era poltico, e os meios para alcanar esse objetivo
eram acima de tudo medidas econmicas (Castells, 1999, p. 386).
Assim, passamos da Comunidade Europia do Carvo e do Ao para a
Comunidade Econmica Europia, que se tornou Comunidade Europia e veio a ser,
posteriormente, renomeada como Unio Europia. O novo nome procura simbolizar
o aprofundamento do processo de integrao econmica e poltica, apesar de a
questo da supranacionalidade ser ainda evitada. Na verdade, de acordo com
Castells (1999, p. 392), a diversidade de situaes e de interesses entre os Estados
membros em negociao leva a diferentes nveis de integrao, dependendo dos
pases e dos problemas que se colocam. Cria-se, segundo o autor, uma geometria
varivel de construo europia que contribui para a construo da integrao na
medida em que impede confrontos abertos entre pases e permite que sejam
tratadas as questes decorrentes da globalizao e da identidade cultural. Dois
processos que, segundo Castells (1999), promovem a integrao, ao mesmo tempo
em que se opem a ela.
Na Europa, as ameaas percebidas como decorrentes da globalizao
so evitadas com a ampliao dos poderes da Unio Europia. No entanto, como a
globalizao desperta reaes fundamentadas em princpios de identidade nacional
e territorial, a hostilidade dos cidados em relao integrao fortalecida. Ainda
mais quando as propostas de ajuste econmico, flexibilizao dos mercados de
trabalho e reduo do Estado de bem-estar social so vistas como condies
necessrias para a adaptao da Unio Europia globalizao (Castells, 1999, p.
401). Segundo Castells, a coincidncia entre a intensificao da integrao e a
estagnao econmica, gerando desemprego e aumento na desigualdade social nos
anos 1990, fez parte significativa da populao europia passar a afirmar suas

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naes contra os respectivos Estados, considerados cativos da supranacionalidade

europia (1999, p. 401). Assim, de acordo com Waever (1995),

() a capacidade de as naes garantirem a prpria

sobrevivncia que determinar se a integrao
europia poder ter continuidade ou no. Uma nao s
permitir a integrao quando estiver segura de que
sua identidade nacional no ser ameaada (). Se
uma nao sentir que s ser capaz de sobreviver
mediante uma correspondncia direta com um Estado
soberano e independente () impedir uma maior
integrao (apud Castells, 1999, 401).
Para Castells (1999), o nacionalismo constitui um obstculo integrao
da Europa porque impede o desenvolvimento de uma cidadania europia. Devido ao
declnio da democracia e da participao poltica dos cidados nas instituies
europias e insegurana provocada por uma realidade multitnica e multicultural
os cidados procuram proteo em seus pases e fortalecem as suas naes (1999,
p. 402). Assim, a construo de uma unio poltica da Europa, mais abrangente
do que uma unio econmica, s poderia prosperar se o nacionalismo pudesse ser
administrado e acomodado. Diante das dificuldades de se fazer essa acomodao e
do pouco entusiasmo dos cidados da maioria dos pases em relao unificao,
admirvel o avanado estgio que o processo de integrao atingiu, escreve
Castells. Para o autor, a explicao dessa situao estaria no fato de que a Unio
Europia no supera os Estados nacionais participantes, na verdade constitui-se
como um instrumento utilizado por Estados para garantir a sua sobrevivncia. Se
os Estados nacionais abrem mo de parte de sua soberania, isso acontece em troca
de uma maior fora em assuntos internacionais e internos no contexto da
globalizao (1999, p. 405).
De acordo com Castells, a expresso institucional da Unio Europia,
com sua complexidade e flexibilidade, possibilita a acomodao de interesses
diversos e transitrios de diferentes pases e de diferentes orientaes polticas dos
partidos

que,

porventura,

venam

as

eleies

governamentais.

Assim,

se

constituiria um sistema em que as lgicas federal e confederativa poderiam

coexistir. Para Alonso Zaldivar (1996),

() em questes de defesa, polcia e gastos pblicos, a

lgica confederativa poderia prevalecer; em poltica

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 21 117 | 2002

monetria, comrcio, residncia e circulao de capital,

de bens e de pessoas, a atuao da Unio Europia
estaria
mais
prxima
do
federalismo
ou
da
supranacionalidade. Outros assuntos como poltica
externa,
meio
ambiente,
tributos
e
imigrao
ocupariam uma posio intermediria (apud Castells,
1999, 406).
No entanto, adverte o autor, no ser um trabalho de engenharia
poltica conduzido por burocratas esclarecidos que vai produzir essa realidade, pois
necessrio que esta seja aceita pelos cidados.
Para Castells (1999, p. 409), se a condio para a aceitao da
unificao passar pela constituio de uma identidade europia e se, na ausncia
dessa identidade, no se conseguir nada mais do que um mercado comum, ento a
situao se tornar bastante problemtica. A identidade no poder ser construda
com base na religio ou no cristianismo, no poder ser construda com base na
democracia, no poder ser construda com base em alguma etnia ou mesmo
nacionalidade, da mesma forma que no poder ser construda com base na
economia. Para o autor, h alguns valores comuns entre os europeus que poderiam
representar embries de uma identidade europia, mas tal identidade s vir a
existir se esses embries encontrarem expresso poltica.
Para Leibfried & Pierson (1994), a Europa est ganhando algumas
caractersticas de uma entidade supranacional, com competncias burocrticas
transnacionais, um controle judicial unificado e uma autonomia significativa para
desenvolver, modificar e sustentar polticas. No entanto, a Unio Europia no um
Estado e no vir a ser no futuro previsvel. Mesmo que a integrao tenha
produzido uma relao mais aprofundada do que a de uma simples zona de livre
comrcio, no certo o destino do que chamado pelos autores de um pool de
soberanias.
Em relao construo de uma unio poltica forte, o caminho mais
promissor seria o desenvolvimento de uma cidadania europia; no entanto a
dimenso social da Unio Europia ainda rudimentar, escrevem os autores. Suas
polticas tm tido uma clara orientao para o mercado. Alm disso, os autores
apontam vrios obstculos ao desenvolvimento de uma Europa social. O primeiro
deles seria a fragmentao das instituies polticas europias. No caso das regras
de votao, por exemplo, devido exigncia de unanimidade e ao poder de veto
dos membros, muito mais fcil sustentar uma no-deciso do que iniciar polticas.

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Em segundo lugar, foras social-democrticas que estiveram presentes e foram, at

certo ponto, importantes na formao do welfare state, como os partidos de
esquerda e as confederaes sindicais, esto ausentes ou so fracas no contexto da
Unio Europia. O terceiro obstculo seria a heterogeneidade da Europa. A
desigualdade entre os pases membros faz os mais pobres, que consideram o
trabalho barato a sua maior vantagem competitiva na disputa por investimentos
empresariais, rejeitarem as polticas sociais generosas, pois ao elevarem o nvel
social de sua populao, poderiam encarecer a mo-de-obra e, com isso, dificultar
seu desenvolvimento. E finalmente, em quarto lugar, talvez o obstculo mais
importante, est a presena prvia do welfare state nacional. Na medida em que o
desenvolvimento do welfare state um componente central do processo de
formao e consolidao do Estado europeu moderno, possibilitando e promovendo
sua legitimao poltica e a centralizao do controle dos recursos econmicos, os
Estados membros resistem sua desconstruo em favor de um Estado de bemestar europeu. A construo deste, em detrimento do nacional, o que implicaria
uma transferncia do controle fiscal para a Unio Europia, representaria um forte
golpe para a soberania do Estado nacional.
Segundo Leibfried & Pierson (1994), considerando a concepo clssica
de welfare state, em que os direitos aos benefcios sociais so individualizados, a
Unio Europia ainda est longe de alguma conquista significativa. Para os autores,
uma perspectiva do futuro da cidadania europia no pode ser exata, no entanto h
hipteses sobre os tipos de iniciativas que podem vir a ser tomadas. Uma delas
seria a de que a interveno social europia deve tomar a forma de uma regulao
legal que estabeleceria mandatos a serem cumpridos no mbito nacional. Outra
diria que medidas sustentadas ou, pelo menos, consentidas pelo setor empresarial,
que estaria buscando regularidade e previsibilidade no mercado, poderiam ser
favorecidas. Enfim, conclui-se que a constituio de um regime de welfare state
nacional condicionante da experincia de construo de uma Europa social e,
conseqentemente, de uma unio poltica mais profunda do que ser apenas uma
zona de livre comrcio.

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 23 117 | 2002

CONCLUSO
Tsebelis (1999) prope que a construo da Unio Europia seja
teoricamente

abordada

apropriado

do

que

partir
os

do

modelo

da

convencionalmente

anlise

institucional,

utilizados,

isto

mais

intergovernamentalismo e o neofuncionalismo. De acordo com o autor, o primeiro

modelo considera que os governos so os tomadores de deciso finais na Unio
Europia, eles definem o processo de integrao e seus limites. O segundo
considera que os governos no so os nicos atores importantes na Unio Europia.
Nesse modelo procura-se analisar o processo pelo qual atores polticos so
persuadidos a deslocar sua lealdade, expectativas e aes polticas do plano
nacional para um centro maior que ultrapassa os Estados nacionais preexistentes.
Para a abordagem institucional, o foco principal est na estrutura
institucional da Unio Europia. Nesta concepo consideram-se trs elementos da
teoria dos jogos: os jogadores envolvidos na interao, suas estratgias e os
payoffs que recebem ao final da interao. As estratgias dependem da
seqncia de movimentos que define o jogo e das escolhas e informaes que cada
jogador

detm.

De

acordo

com

Tsebelis

(1999),

esses

parmetros

so

determinados pela estrutura institucional da situao. Considerando que as

instituies determinam as escolhas dos atores, as seqncias de movimentos e as
informaes que eles controlam, estruturas institucionais diferentes produziro
diferentes estratgias e diferentes resultados. O estudo das instituies pode levar
compreenso sobre a ocorrncia de certos resultados. Enfim, sem entrar mais
profundamente na discusso apresentada por Tsebelis (1999), interessante
mencionar a sua observao de que as decises estratgicas s levariam a
conseqncias no desejadas quando os jogadores no detivessem toda a
informao em relao ao contexto.
Comparando-se o processo de formao do Estado europeu moderno
com a construo da Unio Europia, a partir do modelo de anlise institucional
apresentado por Tsebelis (1999), podemos identificar alguns pontos interessantes.
Assim, h um contraste importante entre as duas experincias no que concerne
realidade

institucional

presente

principalmente o trabalho de

em
Tilly

cada

uma

(1975),

das

situaes.

possvel

notar

Considerando
que

uma

das

caractersticas da Europa pr-moderna relacionada com a formao do Estado

nacional justamente uma espcie de baixa institucionalizao da vida poltica

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 24 117 | 2002

naquele momento. A populao era homognea, porm no havia vnculos de

parentesco mais fortes; havia coalizes entre o poder central e a elite rural, mas
essas coalizes eram frgeis e instveis; as relaes de produo capitalistas
estavam

se

expandindo,

mas

no

se

encontravam

ainda

completamente

consolidadas, e assim por diante. Justifica-se a afirmao de Tilly (1975) de que no

incio do processo ningum poderia antecipar o seu resultado final. Justifica-se,
tambm, a idia de que muito da realidade institucional do Estado nacional veio
tona como resultado no antecipado de decises dos state-makers, mesmo porque
no havia uma quantidade satisfatria de informaes que pudesse orientar as
escolhas.
Em

relao

construo

da

Unio

Europia,

realidade

completamente diferente. H um contexto institucional bastante desenvolvido que

interfere nas estratgias escolhidas

pelos atores polticos envolvidos. Assim, o

Parlamento Europeu, o Conselho da Unio Europia, a Comisso Europia, o

Tribunal de Justia, entre outras, so instituies com regulamentaes prprias
que conduzem os processos de construo da Europa. De acordo com Tsebelis
(1999), essas instituies podem ser estudadas como variveis independentes
seriam analisados os seus efeitos ou como variveis dependentes seriam
estudadas as suas origens.
Alm disso, acredito que, ao darmos uma conotao sociologicamente
mais ampla idia de instituies, podemos refletir sobre o modo como a prpria
formao e presena dos Estados nacionais marca o processo de construo da
Europa unificada de forma bem especfica, na medida em que constitui um
background institucional bastante desenvolvido e complexo. A diferena entre a
experincia de unificao europia e o processo de formao do Estado nacional
estaria, quanto dimenso institucional, no fato de que, no segundo caso, como j
foi mencionado, o background institucional menos consolidado, prprio da Europa
pr-moderna, seria menos condicionante. Assim, possvel afirmar que a base
institucional sobre a qual se construiu o Estado moderno tinha uma origem mais
espontnea, menos consciente e menos acabada, o que proporcionou maior
maleabilidade e menor possibilidade de antecipao sobre o futuro. Por outro lado,
a base institucional sobre a qual se constri a Europa unificada composta por
instituies criadas de forma consciente e planejada para sustentar o Estado
nacional e, por isso, representariam um fator condicionante mais decisivo e mais
previsvel das experincias subseqentes.

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O mais importante nesse aspecto, diante do que foi discutido neste

trabalho, parece ser o desenvolvimento de uma cidadania nacional como corolrio
do Estado moderno. Nesse sentido, importante levar em considerao, como
vimos com Castells (1999), que a cidadania nacional, numa poca de globalizao,
se fortalece na medida em que d uma impresso de segurana s pessoas, ao
mesmo tempo em que a europeizao pode parecer uma adeso, da parte dos
Estados nacionais, realidade incerta e insegura do mundo globalizado. Assim,
enquanto

sentimento

nacional,

aqui

entendido

como

uma

realidade

institucionalizada que tem sua origem no processo de formao do Estado

moderno, for relevante, a construo europia no deve alcanar o nvel de
formao de uma identidade cultural supranacional.
Se na abordagem de Castells (1999) utilizamos a noo de instituio
de uma forma muito ampla, o que poderia nos afastar do modelo de anlise
institucional de Tsebelis (1999), o trabalho de Leibfried & Pierson (1994) mostra,
por sua vez, que a institucionalizao da cidadania nacional uma realidade
bastante especfica, que interfere intensamente nas decises no mbito da Unio
Europia. Nesse caso, a forma concreta da institucionalizao de uma cidadania
nacional seria o welfare state, que foi e fundamental como fator de legitimao do
Estado moderno. Na medida que o Estado nacional tenha algum tipo de instinto de
sobrevivncia, que pode ser alimentado pelos polticos, pelos burocratas ou
mesmo pelos eleitores, as polticas sociais nacionais, bem como a capacidade fiscal
necessria para sustent-las, tornam-se recursos da maior importncia no embate
entre Estados nacionais e uma Europa unificada. Dessa forma, a Unio Europia
parece se configurar, no como um superestado nacional ou como uma nova
forma de organizao poltica ps-estatal, mas como uma realidade em que os
Estados nacionais, para se fortalecerem no contexto da economia e da geopoltica
contemporneas, so obrigados a se superarem, perdendo, inclusive, parte de sua
soberania. Entregar parte da soberania a uma entidade supranacional sem ser
engolido por ela torna-se um exerccio complexo a ser praticado pelos Estados
membros. Nesse exerccio, a engenharia institucional, a definio de estratgias, a
antecipao das conseqncias das escolhas so de fundamental importncia.

ENFOQUES Revista Eletrnica | Rio de Janeiro | v.1 | n. 01 |p. 26 117 | 2002

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