You are on page 1of 210

Desafos de la

Democracia Participativa Local


en la Descentralizacin
Una lectura a partir de doce experiencias

Juan Arroyo
Marina Irigoyen

CARE Per
Av. General Santa Cruz 659 - 673
Jess Mara - Lima 11
Telf.: 431 7430 - 433 4721 - 433 4781
Fax: 433 4753 - 433 0492
www.carepe.org.pe
Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional, DFID
Av. Larco 1301, Piso 22
Miraflores, Lima 14 - Per
Telfono (51-1) 617 3000
1 Edicin, marzo del 2005
Tiraje: 2,000 ejemplares
Impreso en Per
ISBN: 9972-2505-7-1
Hecho el depsito legal N 0701032005-2068 en la Biblioteca Nacional del Per

Estudio auspiciado por el Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID) y


el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA).
Los auspiciadores no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente
libro.

Desafos de la
Democracia Participativa Local
en la Descentralizacin
Una lectura a partir de doce experiencias

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Agradecimientos
Nuestro agradecimiento por el apoyo con opiniones
y en algunos casos con anotaciones a Mark Lewis, Marfil
Francke, Carlos Herz, Javier Azpur, Eduardo Barzola,
Julio Chvez, Julio Daz Palacios, Roxana Garca Bedoya,
Sinesio Lpez, Carlos Lpez, Carlos Paredes, Artemio
Prez, Maria Isabel Remy, Esperanza Castro, Walter
Varillas y Martn Soto. Igualmente nuestro agradecimiento
a Carlos Rivera Ra, asistente de investigacin en el
presente estudio.

Indice
Presentacin

Introduccin

11

Captulo 1:
La cobertura y calidad del proceso participativo en la descentralizacin:
franjas municipales y variantes de democracia local

13

Captulo 2:
Una descentralizacin de doble pista: actores que construyen instituciones
e instituciones que promueven actores

25

Captulo 3:
La frmula de la sostenibilidad de las experiencias: las combinaciones entre
alcaldes, equipos, proyectos polticos, ONGs y organizaciones sociales

31

Captulo 4:
Viejas y nuevas institucionalidades mezcladas en la franja avanzada:
Democracia participativa limitada, democracia participativa de representantes
y democracia participativa de representantes con poblaciones

43

Captulo 5:
Demanda participativa elstica e inelstica: la franja de desempeo ptimo de
la participacin

57

Captulo 6:
La participacin de la mujer en la gestin municipal y el desarrollo local
con equidad de gnero

71

Captulo 7:
Transicin democrtica descentralista en post-transicin nacional

79

Captulo 8:
La comunidad epistmica descentralista y el cambio de discurso de la accin
directa a la construccin de sociedades civiles con movimientos sociales

83

Referencias bibliogrficas

87

Estudios de Casos:

95

1. La experiencia de Azngaro

97

2. La experiencia de Curahuasi

107

3. La experiencia de Huaccana

119

4. La experiencia de Ichocn

127

5. La experiencia de Jabon mayo

135

6. La experiencia de Limatambo

143

7. La experiencia de Huancavelica (MECODEH)

149

8. La experiencia de Morropn

157

9. La experiencia de San Marcos

167

10. La experiencia de Santa Rosa

179

11. La experiencia de Santo Domingo

187

12. La experiencia de Yauyos

197

Lista de entrevistados

205

Presentacin
Desafos de la Democracia Participativa en la Descentralizacin: Una lectura
a partir de doce experiencias; constituye un importante aporte de Juan Arroyo y
Marina Irigoyen, surgido del vigente inters de identificar los orgenes de la democracia
participativa local en la historia reciente del Per, explicar su heterognea y compleja
situacin actual, as como de clarificar los caminos su construccin y consolidacin en los
desafiantes y a veces impredecibles aos que se avecinan.
El periplo que ha seguido este importante aporte de investigacin de ricas vivencias
de gestin local, fue muy rpido. Surgido de una inquietud que desde DFID compartimos
con el proyecto Fortalece, se convirti en una de las principales recomendaciones que
nos permitiera conocer cuanto realmente estamos contribuyendo en generar efectiva
participacin, cuanto sta involucra a los ms pobres y cuanto se va forjando capital social,
en base a las acciones que ejecutan diversas gestiones municipales locales concertadas con
sus correspondientes comunidades de base y de sociedad civil.
Luego de la presentacin de los resultados, y con la recepcin de importantes aportes
de reconocidos expertos, se consider muy pertinente publicar este trabajo, mas aun si
las desafiantes reflexiones que posee provienen de una serie de casos, doce para ser ms
precisos, experiencias locales que desde DFID y otras iniciativas de cooperacin se han
venido acompaando.
Los resultados a los que se llega con este esfuerzo de investigacin estn muy lejos de
ser subordinadas a intereses o a instituciones especficas. Por el contrario, las consideramos
muy provechosos para hacer un llamado a las agencias de cooperacin al desarrollo, para
que consideren cuanto realmente apostamos y logramos construir procesos sostenibles de
democracia participativa, cuanto estamos desarrollando conjuntamente institucionalidad
y otros componentes del capital social, y, finalmente, cuanto se logra realmente atender o
promover acciones que alivien pobreza y generen desarrollo.
El trabajo es muy sugerente y creativo al tipificar e identificar franjas municipales
respecto a su grado de conexin con la democracia participativa, de pisos sociales
en los que se desarrollan estas experiencias participativas y su capacidad inclusiva, la
descentralizacin de doble pista (actores que crean instituciones e instituciones que
promueven actores), la convivencia de viejas y nuevas institucionalidades, la elasticidad de
la demanda participativa, la democracia participativa local como expresin de lo poco que
queda de la transicin democrtica, el trnsito de la accin a la construccin de sociedades
civiles con movimientos sociales.

El informe organizado en torno a los puntos sealados, consistente, gil y provocador, a


partir de la lectura de la realidad abre nuevas pistas para la evaluacin de estos procesos, y la
generacin no solo de informacin sino de conocimientos estructurados sobre mltiples aspectos
de nuestra realidad poltica y social, esta vez con la novedad de un abordaje desde lo local.
El estudio lo seala y creemos que es pertinente resaltar que la participacin aun no ha
llegado a su techo, que hay mucho por avanzar y hasta corregir, que hay que incorporar ms
plenamente a las mujeres y los excluidos. Y esto implica que sigue vigente con ms urgencia
enfrentar el desafo de construir un movimiento poltico-social promotor de la democracia
participativa como va del desarrollo y de la gobernabilidad en el Per, superando los
extremos de una idealizacin o de una subestimacin de los aportes de esta forma de
democracia. Que sea capaz de ampliar el poder moral derivado de los consensos con el
poder legal derivado de la naturaleza vinculante, poltica y jurdica de esos consensos.
Una pregunta pertinente en este punto es si es posible y si las condiciones estn
maduras para que se den pasos ms firmes en esa orientacin, por parte de los actores
institucionales que juntos cubren todo el territorio nacional y que estn involucrados
es estos temas. Podrn la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Red Per, CONADES, el
Foro Salud, REMURPE y otras iniciativas similares, as como otros espacios de mbitos
distintos como los Movimientos Regionales y los Partidos Polticos, responder a estos
desafos de construir democracia participativa y facilitar que los pobres y excluidos ejerzan
sus derechos de vida digna y poder de decisin?
Para avanzar con pasos seguros y no retornables, se requieren procesos y dinmicas
ms claras entre el Estado que est buscando una sociedad a la qu representar y la sociedad
que trata desde la base de construir un Estado descentralizado y eficiente que represente
sus derechos e intereses y con el que pueda compartir responsabilidades,
Finalmente, las agencias de cooperacin y la propia banca multilateral estn invitadas
a compartir estas reflexiones y conclusiones, porque de la profundizacin de reformas de
carcter democrtica y del mensaje y la prctica a favor de los pobres dependen en mucho
el xito del desarrollo en el Per.
Nos complace haber contribuido con el auspicio de DFID, conjuntamente con
UNFPA a la realizacin de este estudio, as como saludamos la iniciativa de la RED PERU
de hacerse cargo de su publicacin, con el apoyo de OXFAM-Inglaterra, CARE-Per y el
Centro IDEAS.
Lima, marzo del 2005

Mark Lewis
Representante del DFID en Per

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Introduccin
El presente estudio aborda la situacin y tendencias de la participacin social
en la descentralizacin a nivel local, a partir de la revisin de doce experiencias de
gestin municipal participativa ubicadas en siete departamentos: Apurmac, Cajamarca,
Cusco, Huancavelica, Lima, Piura y Puno.
Los objetivos del estudio han sido tres: realizar un balance de la calidad de los
procesos participativos a nivel local, evaluar la incidencia de dichos procesos en la
creacin de capital social y estimar el impacto que vienen teniendo las experiencias
locales sobre el plano nacional. No es en trminos estrictos una evaluacin del proceso
de descentralizacin y de la participacin en l, que hubiera requerido otros plazos,
utilizar otras tcnicas de campo para calibrar los procesos e impactos locales y partir
de una muestra representativa del conjunto de gobiernos municipales del pas. Nuestro
estudio se basa en ms de 80 entrevistas a informantes locales y especialistas y una
exhaustiva revisin documental. En este sentido el carcter exploratorio del estudio hace
que aporte insumos que deben vincularse con los resultados de otros estudios para
una evaluacin global.
La seleccin de las experiencias estudiadas fue realizada por los auspiciadores,
particularmente DFID, en atencin a evaluar los resultados conseguidos en la
promocin de la participacin en la descentralizacin y las potencialidades y problemas
derivados de la aplicacin plena de la nueva legislacin sobre participacin en la
descentralizacin en estas experiencias avanzadas. Se escogieron por tanto experiencias
avanzadas, que han venido ensayando frmulas de democracia participativa y han
debido buscar soluciones diversas al hecho de la existencia simultnea de diversas
instancias de participacin y concertacin local. No se escogieron por tanto
experiencias municipales rezagadas en la implementacin de la apertura descentralista
sino experiencias avanzadas, que pudieran de alguna manera anunciar la relacin

11

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

sociedad-Estado que el nuevo marco institucional contiene. Se estudiaron as, entre


los meses de octubre y noviembre de 2004, las experiencias de Curahuasi y Huaccana
en Apurmac, San Marcos e Ichocn en Cajamarca, Jabon Mayo y Limatambo en
Cusco, la Mesa de Concertacin de Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), NorYauyos en Lima, Santo Domingo y Morropn en Piura, y Azngaro y Santa Rosa
en Puno. Se tom el caso de Angaraes para reconstruir la experiencia ya terminada
de MECODEH.
Pese a no proponerse hacer inferencias globales a partir de los estudios de casos,
nuestros resultados sin embargo exceden lo local y apuntan en un sentido nacional,
levantando seales sobre el curso general del proceso y sus caractersticas. Esto se
debe al tipo de experiencias seleccionadas, como hemos explicado, pero tambin al
dilogo que ha tratado de establecerse no slo con la realidad de los casos sino con
los discursos de la comunidad epistmica descentralista-municipalista, la protagonista
del fenmeno en curso. El presente estudio entonces no slo ha tratado de captar
los hechos sino las percepciones de los mismos, dialogando con la realidad y con los
discursos sobre la realidad.
Hemos organizado la exposicin de nuestros resultados no por experiencias
sino en forma transversal y enfatizando en cada ttulo alguno de los cuatro planos
que se mueven en paralelo en la descentralizacin participativa: el de los actores, sus
discursos, la institucionalidad y las estructuras. De otro lado, no nos hemos propuesto
slo mostrar la informacin sino irla discutiendo. Hemos preferido por eso no tomar
el modelo de exposicin clsico de los informes, que la mayora de veces muestra
slo los resultados descriptivos, sin tampoco optar en el otro extremo, por el formato
del ensayo, no siempre con los pies en la tierra. En cada apartado, hemos revisado y
debatido la informacin, levantando los problemas que la dinmica local entre actores,
discursos, instituciones y estructuras pone en la agenda de los descentralistas. Ha sido
de particular inters ahondar en la revisin y anlisis sobre la situacin y posicin
de los pobres y las mujeres en los procesos en curso, por ser actores emergentes en
las experiencias de democracias participativas. Esta forma de exposicin pensamos
es la mejor porque el trabajo de campo realiz un corte transversal en las doce
experiencias y sus resultados arrojaron un abanico disperso de datos, que no hablan
por s mismos. Mostrarlos por s solos no visualiza el panorama. Y la gran pregunta
que convoc al presente estudio fue no slo saber qu estaba pasando sino sobre
todo qu podra pasar con la descentralizacin y la participacin, averiguar los factores
explicativos del xito o declive de las experiencias de participacin local, la alquimia
de la sostenibilidad, una vieja aspiracin de las ciencias sociales y ahora de los actores
sociales comprometidos con el proceso, entre ellos nosotros.

12

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 1:
La cobertura y calidad del proceso
participativo en la descentralizacin:
franjas municipales
y variantes de democracia local

1.1 La cobertura del proceso


Cul es el universo de poblacin involucrada en las experiencias participativas en
el pas? Es difcil precisarlo porque no existe un sistema de informacin que permita
el seguimiento de la participacin en la descentralizacin en base a data objetiva. El
Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) calcula que hasta el presente ao haba
Consejos de Coordinacin Local (CCL) en 600 municipios del pas (Daz Palacios,
2004:1). La Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLP) estima que
se han instalado CCL en el 59% de los distritos, si bien an est por ser aplicado un
instrumento de recoleccin de informacin. A nivel provincial se informa existen
CCL en 159 provincias, esto es en el 82% del total.1 Dada la diferencia de las cifras,
hemos preferido basarnos en ambas fuentes para un clculo propio que nos indica
que, dado que existen ahora 1,828 municipios distritales y 194 municipios provinciales
en el Per, aproximadamente el 45% de los municipios habra entrado ya al proceso
de reforma de la relacin Estado-sociedad a nivel local. Este porcentaje da cuenta
aproximada de la cobertura del proceso participativo.
___________________________________________________
1 La informacin del CND ha sido tomada del informe de Julio Daz Palacios y la de la MCLP fue proporcionada por Roxana
Garca Bedoya, estimada en base a una evaluacin rpida en un Taller de la MCLP.

13

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

1.2 La calidad de la participacin: las franjas municipales


participacionista, institucionalista y tradicional
La extensin no da cuenta sin embargo de la calidad de la participacin en la
descentralizacin, variable que tambin es preocupacin del presente informe. Para
aproximarnos a ella es necesario diferenciar franjas municipales dentro del proceso
de descentralizacin local.
Del total de 900 municipios con procesos participativos en curso hay
aproximadamente 200 municipios conducidos por alcaldes participativos por
conviccin, que son los que estn vinculados a redes de municipalidades y de espacios
de concertacin como RED Per, REMURPE y a asociaciones municipales regionales
como AMRA en Apurmac, AMRESAM en San Martn, MUNIRED en Huanuco
y AMCEC en el Corredor Crisnejas, Cajamarca. Esta franja es uno de los actores
claves del proceso de descentralizacin nacional. Se puede inferir que en esta franja,
que comprende aproximadamente al 10 % de los municipios del pas, los procesos
de participacin son ms activos y de mayor calidad.
Se deduce entonces que es posible distinguir tres franjas municipales en cuanto
a la calidad de la participacin en la descentralizacin:
la de los municipios con alcaldes participativos por conviccin,
la de los municipios participativos por cumplimiento de las normas o
institucionalistas y,
la de los municipios rezagados en el proceso de descentralizacin participativa,
con una relacin tradicional o incluso autoritaria con la poblacin.
Hay as experiencias municipales participacionistas, institucionalistas y tradicionales.
Actualmente conforme a lo anterior la primera franja abarca el 10% de los
municipios, la segunda el 35% y la tercera el 55% de los mismos.
Nuestras doce experiencias estn ubicadas en la primera franja municipal, la de
alcaldes participativos. Esto quiere decir que no dan cuenta del conjunto. Sin embargo
dichos municipios han sido y son la locomotora del proceso y el laboratorio de la nueva
arquitectura institucional, teniendo adems una gran influencia en sus respectivos
departamentos. Hemos constatado que tienen un efecto de demostracin sobre
los dems municipios de sus departamentos, que en parte desean imitarlos. Esta
franja hace diez aos era apenas un ncleo de no ms de 20 experiencias municipales
participativas y hoy ha terminado compartiendo el liderazgo de un proceso nacional.
14

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Los clculos realizados por RED Per estiman que el ao 2004 por lo menos 200,000
personas se han involucrado en los Presupuestos Participativos (PP). Se estima esta
cifra podra ser ms del doble el prximo ao.2 Lo que suceda con esta franja municipal
avanzada tendr entonces suma importancia en la cobertura, calidad, sostenibilidad
e impacto de la descentralizacin local sobre la calidad de vida y el empoderamiento
de las comunidades y personas.
En la dcada del fujimorismo la abrumadora mayora de gestiones locales era
de tipo tradicional y slo una nfima minora, de tipo participativo. A partir del
Gobierno de Transicin la concertacin se convirti en poltica oficial al crearse
legalmente en enero del ao 2001 la Mesa de Concertacin de la Lucha contra la
Pobreza y luego legislarse la participacin local va los CCLs y PPs, empezando a
coexistir las tres franjas municipales actuales: la participacionista, la institucional y
la tradicional. Actualmente, como vimos, la franja tradicional an prima, pero la
tendencia para el prximo ao debiera ser que las dos primeras franjas crezcan y la
tercera disminuya.
Pero todo depende de qu suceda con la descentralizacin y cul sea la resultante
del accionar de los actores que la vienen moldeando. Los indicadores crticos de xito
a monitorear sistemticamente son aqu la proporcin de municipios integrados al
proceso de descentralizacin y el peso de las franjas municipales participacionista
e institucionalista en el conjunto, adems del porcentaje del presupuesto nacional
redistribuido en los niveles regional y municipal. La evidencia actual indica que - si dos
tercios no aplica la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) y un 35% lo hace al mnimo
todava no se define el perfil de salida del proceso de descentralizacin municipal. Es
verdad que el proceso es todava inicial y no es posible sacar conclusiones definitivas.
Pero tambin es verdad que se ha estado trabajando en el supuesto de que ya existe la
descentralizacin democrtica como poltica de Estado, concepto que no tiene que ver
slo con lo que digan los documentos oficiales sino con el consenso construido en el
pas, que les otorga irreversibilidad. Y en los pases desinstitucionalizados la distancia
entre las normas y la realidad es mayor. No es casual la inefectividad de la ley se haya
convertido en un objeto de estudio en las ciencias sociales latinoamericanas (ODonnell,
2002). Todo parece indicar entonces, que existe un dilema institucional en el pas, una
indecisin an sobre el tipo especfico de rgimen democrtico ms conveniente al pas.
Esto a nivel municipal tiene que ser definido el ao 2005, aunque podra ser postergado,
que tambin es una forma de definirlo.

___________________________________________________
2 Entrevista a Julio Daz Palacios, 14 de diciembre de 2004.

15

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

1.3 Las bases sociales de las experiencias estudiadas: democracias


inclusivas en zonas de exclusin
Pero est realmente participando una parte importante de la poblacin, en
particular los pobres, en las nuevas estructuras descentralizadas locales? Nuestro
estudio puede dar cuenta de lo que sucede al respecto en las doce experiencias
participativas estudiadas, y deducir algo de lo que puede estar sucediendo en las
franjas institucionalista y tradicional.
Conforme se puede observar en la Tabla N 1, las doce experiencias locales
estudiadas suman una superficie aproximada de 40 mil kilmetros cuadrados y una
poblacin de alrededor de 836,716 personas, de las cuales 460 mil corresponden
al departamento de Huancavelica. Es en este universo donde se procesan algunas
de las experiencias ms profundas y variadas de participacin y concertacin local
en el pas.
Lo ms resaltante para introducirnos a su comportamiento social y poltico
no es el tamao de las experiencias, pues las hay muy pequeas, sino sus
caractersticas sociales, en particular los elevados niveles de pobreza de todos
los distritos y provincias, sus altos porcentajes de ruralidad y las altas tasas de
mortalidad infantil y de desnutricin presentes en ellos. Esto quiere decir que
las bases estructurales donde se asienta la actividad de esta parte de la franja
municipalista participacionista son contextos de gran pobreza y exclusin social,
dndose en ellas una mezcla de democracias avanzadas y economas rezagadas. Se
trata de experiencias de democracias inclusivas en zonas de exclusin, una cosa
inimaginable para quienes piensan que el nico esquema de comportamiento social
de los pobres son los movimientos irruptivos e inorgnicos, slo de protesta,
reactivos, sobre los cuales teorizara Smelser (1989). En una franja de distritos
y provincias pobres del pas se viene intentando pasar de la teora de la accin
directa de los 70s a la construccin de sociedades civiles y movimientos sociales,
de pobres, he ah la apuesta histrica que la franja municipalista participativa
se ha propuesto y que vale la pena el pas conozca y valore como otro camino
posible.
Salvo la provincia de Yauyos, todas las dems experiencias provinciales se
levantan sobre poblaciones con ms de 80% de pobres: Azngaro, en donde el
alcalde Percy Choque construye una de las Mesas ms arborificadas del pas, tiene
96,1% de pobres y extremadamente pobres; San Marcos, provincia cajamarquina
con una Mesa de larga trayectoria y reconocimiento (CINDESAM), tiene 86,5% de
16

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

pobres y pobres extremos. Huancavelica, el departamento donde surgi entre 1998


y el 2000 la experiencia de la Mesa de Concertacin del Desarrollo de Huancavelica
(MECODEH), tiene 88,5% de su poblacin en pobreza y pobreza extrema.
Igual pasa con los distritos estudiados. Salvo Alis en Yauyos, que tiene slo
un 14,8% de pobres y 0,8% de pobres extremos - lo que puede ayudar a explicar
su dinmica basada fuertemente en el consenso pasivo -, todos los distritos estn
por encima del 70% de poblacin en pobreza y pobreza extrema. Huaccana y
Curahuasi, ambos de Apurmac, tienen respectivamente 98,7% y 95% de poblacin
pobre e indigente. El distrito de Santa Rosa en Puno, aquel en donde Julin Pucar,
su alcalde, ha reinventado el esquema normado de gobierno local e instalado un
Consejo de Autogobierno Local con 120 miembros, tiene 92,8% de pobres y
pobres extremos. Limatambo, el distrito cusqueo desde donde Wilbert Rozas
proyectara al pas durante los 90 una nueva forma de buen gobierno local, tiene
88,1% en pobreza y extrema pobreza. Santo Domingo, el distrito piurano del
alcalde Carlos Lpez, otra de las experiencias modelo en el pas, tiene 80,9%
de pobres y pobres extremos; cifra muy similar a la de su vecino distrito de
Morropn, con 79,1% de pobres. Ichocn en Cajamarca tiene 82% de pobres
e indigentes y todos los distritos de la provincia de Canas involucrados en la
experiencia de Jabon Mayo tienen una poblacin pobre y en extrema pobreza
que va entre 68,5% y 86,7%.

17

18

459.982

HUANCAVELICA 22.132

91.583

11.029
3.340
26.682

Pob0-6

4.037
1.410
672
1.611
2.029
1.190
649
1.320
446
560
639
254
2.996
1.603
1.158

Pob0-6

Pob0-6
4.161
2.406
862
2.219
2.925
1.670
926
1.858
630
810
913
872
4.386
2.454
1.805

86.282

26.477

101.805

3.052
13.612
1.440
7.802
10.810
40.843



Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49

10.813
3.472
26.840

1.343
489
184
487
612
361
196
400
136
174
194
114
892
478
473

% Pob.
Rural

73.5

83.8
39.9
78.7
% Pob.
Rural

82.9
94.4
81.3
89.8
81.9
97.7
86.6
93.4
63.2
95.9
81.1
6.6
36.4
89.0
56.0




Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49 % Pob.
Rural

3.642
1.305
659
1.555
1.964
1.147
627
1.274
428
541
616
264
3.005
1.605
1.165

Pob7-13 Pob65-mas Mujer15-49

Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF y Censo de Talla Escolar 1999 del MINEDU.
* Distritos que corresponden a la experiencia de Jabon Mayo.

Km2

1.362
6.902
4.970

SAN MARCOS
YAUYOS
AZANGARO


Depart. Estudiado

62.215
29.091
162.659

Pob2004

Km2

20.688
11.289
3.706
9.264
11.787
6.690
3.824
7.547
2.547
3.289
3.688
3.210
17.650
10.209
7.381

Pob2004

818.0
472.1
76.1
512.9
293.0
503.8
187.1
452.6
29.9
143.5
117.8
142.1
170.0
187.3
790.4

CURAHUASI
HUACCANA
ICHOCAN
LIMATAMBO
YANAOCA*
CHECCA *
LANGUI*
LAYO*
PAMPAMARCA*
QUEHUE*
TUPAC AMARU*
ALIS
MORROPON
STO. DOMINGO
SANTA ROSA

Provincia Estudiada

Pob2004

Km2

Distrito Estudiado
46
51.1
37.2
40.6
48.4
46.3
34.9
42.3
50.6
52.1
53.1
28.3
21.1
34.9
38.7

95.0
98.7
82.0
88.1
78.8
86.7
82.8
85.1
68.5
83.3
83.1
15.6
79.1
80.9
92.8


Desnut.
TMI 96
% Pobres
99
45.6
60.8
86.5
37.1
78.6
54.2
39.9
84.5
96.1

TMI 2000 Desnut. % Pobres
99
71
88.5
55.4

56.5
66.1
44.1
69.2
102.3
153.9
122.8
95.9
131.5
139.9
119.5
43.2
62.3
77.4
101.3

TMI 96 Desnut. 99 % Pobres

Tabla N 1: Caractersticas de los Experiencias de Participacin Estudiadas

74.1

25.1
5.8
67.3
% Pobr.
Extrem.

62.5
70.3
15.3
24.8
15.5
12.3
17.3
20.6
4.6
16.3
14.7
0.8
21.4
18.8
59.5
% Pobr.
Extrem.

% Pobr.
Extrem.

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La medicin del Indice de Desarrollo Humano realizada el 2000 ratifica


estas caractersticas de las provincias estudiadas: los puntajes de San Marcos,
Azngaro y Canas salieron en 0.459, 0.474, 0.477 respectivamente. Slo Yauyos
sali mejor librado, con 0.584 de puntaje. Las altas tasas de mortalidad infantil
y de desnutricin son lamentablemente fiel reflejo de las carencias que se viven
en estas zonas.
Se trata entonces de experiencias de democracia local participativa en contextos
de pobreza y pobreza extrema mayoritarios. La realidad social de las localidades rurales
- se aprecia - es casi similar : un pequeo vrtice no pobre y un gran cuerpo y base
de pobres y extremadamente pobres.
Se deduce de esto que toda apertura institucional municipal en la mayora de
estas experiencias involucra necesariamente a los pobres, hasta por el hecho de
que la franja no pobre es a veces muy pequea. En Huaccana los no pobres son el
1,3%, en Curahuasi son el 5%, en Santa Rosa llegan al 7,2%, en Limatambo son el
11,9%, en la provincia de Azngaro el 3,9% y en el departamento de Huancavelica
el 11,5%. En todos los dems distritos y provincias los no pobres suman entre el
15% y 20% de la poblacin. Entre las doce experiencias hay algunas en que prima la
pobreza extrema sobre la pobreza, mientras que en otros distritos y provincias los
pobres no extremos son mayora sobre la pobreza extrema. Slo Yauyos sale de este
trasfondo estructural de la participacin que nos ha tocado analizar pues el distrito
de Alis tiene un 84,4% de no pobres y en la provincia de Yauyos los no pobres son
el 45,8% de la poblacin.
Tenemos as tres situaciones:
a) localidades muy pobres, en que los pobres y pobres extremos suman cifras
superiores a los 90% de la poblacin y encima los pobres extremos son
mayora;
b) localidades mayoritariamente pobres, en que los pobres y pobres extremos
varan entre 70% y 89% y en los cuales la franja de pobres no extremos es
mayora; y
c) localidades con una distribucin similar al promedio nacional entre pobres y
no pobres (54%/45% cada uno).
Cinco de las experiencias estudiadas son del tipo a (Azngaro, Angaraes,
Huaccana, Curahuasi y Santa Rosa), seis del tipo b (Limatambo, Ichocn, Jabon Mayo,
Santo Domingo, San Marcos y Morropn) y una del tipo c (Alis-Yauyos).

19

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

1.4 Variantes de democracias locales: tipos de democracias


participativa
La posibilidad de la inclusin de los pobres en las formas participativas depende
sin embargo no slo del nivel de ingresos en las localidades sino del tipo especfico
de rgimen municipal en prctica. Respecto a esto la observacin muestra que no
slo existe en la base la democracia representativa y la democracia participativa, sino
varios subtipos de ambas y gradaciones diversas entre democracia directa, democracia
participativa y democracia representativa. En nuestro recorrido hemos encontrado que
el modelo ms comn es el de democracia participativa de representantes, que es
aqul en que participan los lderes sociales pero no necesariamente hay comunicacin
con sus bases.
Los regmenes de democracia directa y de democracia representativa son los
casos ms claros evidentemente en cuanto a la existencia o no de una vocacin
inclusiva. En los casos de democracia directa hay inclusin de los pobres y en los
casos de democracia representativa no: se gobierna en nombre de y hasta a favor de
los pobres, pero no con ellos.
El ejemplo arquetpico de la democracia directa es el de las comunidades
campesinas clsicas, en este caso las de los Chopccas en Huancavelica, que respetan
la autoridad de sus alcaldes varayoqs y en las cuales la voluntad emana de sus
asambleas.
Entre nuestras experiencias revisadas el caso de Jabon Mayo es tambin el de una
democracia directa aunque renovada, centrada en el desarrollo local, pero una experiencia
centralmente de autogestin. Con un enfoque de desarrollo humano se busca la seguridad
alimentaria y en funcin a ello la vinculacin al mercado. Se trata de una experiencia
promovida desde la Federacin Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC),
coordinada con los municipios del corredor del Jabon Mayo en la provincia de Canas,
pero cuyo eje no es la relacin sociedad-Estado sino la relacin sociedad-economa,
en la construccin de un movimiento social de nuevo tipo, de productores, con una
base de solidaridad entre s. El objetivo es forjar un movimiento campesino en base a
una experiencia demostrativa de gestin integral de la micro-cuenca, con un enfoque
agroecolgico, en base a la capacitacin tecnolgica y la implementacin de tecnologas
productivas, conservacionistas y de transformacin (FDCC, 2004). Es por tanto un caso
aparte de las otras once experiencias municipales de participacin y concertacin.
Los otros casos claros en que se gobierna sin involucrar a la poblacin y por
tanto a los pobres son, en el otro extremo, los de democracia representativa clsica,
20

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

que comprenden todas las gestiones ediles de la franja municipal tradicional, que an
se mantienen prcticamente en el rgimen municipal anterior a la actual Ley Orgnica
de Municipalidades.
El problema ms complejo es calibrar la capacidad inclusiva de las experiencias
de democracia participativa, porque en este caso hay variantes ms cerradas y otras ms
abiertas.
De un lado estn los alcaldes institucionalistas, que slo aplican lo normado
sobre CCL, que en el formato legal actual es una forma de democracia participativa
limitada, por los requisitos para participar y el porcentaje de representacin de las
organizaciones sociales. Como se sabe, la Ley exige a las organizaciones sociales tener
Tabla N 2: Capacidad inclusiva de las variantes institucionales
Franja
municipal

Variante institucional

Inclusin de pobres
y extremadamente
pobres

Inclusin de Gnero
No inclusivos

Franja de
municipios
tradicionales

Municipio vertical
(Democracia local
elitista)

No inclusivos

Franja de
municipios
institucionalistas

Slo CCL Aplicacin


estricta de la Ley
(Democracia
participativa limitada)

Muy poco inclusivos Acciones mnimas


para la participacin de
mujeres

- CCL con Mesas


Franja de
mononucleares, por
municipios
participacionistas ser procesos iniciales
o en retroceso luego
de aos (Democracia
participativa de
representantes)
- CCL con Mesas
arborificadas y
territorializadas,
con rendiciones de
cuentas, vinculantes
de facto (Democracia
participativa de
representantes y
poblaciones)

Poco inclusivos

Poco inclusivos an

Inclusivos

Algunas acciones que


promueven equidad de
gnero, bsicamente
inters de invitacin
a organizaciones de
mujeres a reuniones
de trabajo y algunas
acciones de capacitacin
a liderazgos. Liderazgos
intermedios emergentes
en las municipalidades y
organizaciones sociales.
21

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

De otro lado estn los municipios participacionistas, la mayora de los cuales


tienen CCLs y Mesas. Una parte de stos ha convertido a sus circunscripciones en
laboratorios de nuevas formas institucionales de democracia local avanzada, generando
articulaciones diversas entre ambas instancias y la poblacin. En contraste, otra
parte mantiene formas participativas que involucran bsicamente a los dirigentes
sociales, sean estos hombres o mujeres. Hemos denominado a los casos ms abiertos
e inclusivos, en que las Mesas son arborificadas y se crean por cuencas y zonas, y
en que los CCLs han sido reformados y ampliados, como modelo de democracia
participativa de representantes y poblaciones. Esta ltima se acerca al modelo de
democracia directa, sin dejar de ser un modelo de cogestin. Los casos ms cerrados,
en que los CCLs son instancias formales y las Mesas tienen baja actividad y suelen ser
mononucleares, las hemos denominado como modelo de democracia participativa
de representantes.
Grfico N 1*

Distritos rurales y Modelos de Democracia


Municipios
tradicionales 55%

Municipios
institucionalistas
35%

Municipios participacionistas
10%
Huaccana
Azngaro
Curahuasi

Tipo a:
Muy Pobres
San Marcos
2004
Ichocn
Morropn
2004

Tipo b:
Mayora
Pobres
Tipo c:
En el promedio
nacional

Limatambo
1993 2002
Santo Rosa
Santo
Domingo

Yauyos
Democracia elitista
representativa clsica
Democracia participativa

limitada
Democracia
participativa de

representantes
Democracia
participativa de
representantes y

poblaciones

Modelos de Democracia

___________________________________________________
* No se han incluido las experiencias de MECODEH y Jabon Mayo porque no corresponden a experiencias municipales de
concertacin.

22

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En las variantes institucionales ms cerradas la participacin social es todava


centralmente de la sociedad civil mesocrtica y no de la sociedad civil popular ni de
los pobres y pobres extremos. Y viceversa, cuanto ms abierta la institucionalidad de
participacin y concertacin, ms inclusiva socialmente. Una localidad tipo a, muy
pobre, con un modelo de democracia participativa de representantes y poblaciones,
activa, de hecho involucra a pobres y pobres extremos (Azngaro, Curahuasi). Una
localidad tipo b, con mayora pobre y un esquema de democracia de representantes y
poblaciones, con Mesas arborificadas, tambin involucra a los pobres y probablemente
a los muy pobres (Santo Domingo). Una localidad tipo b, con mayora pobre y un
esquema institucional de CCL en los trminos normados y una Mesa mononuclear,
con reuniones peridicas de slo lderes y rendiciones de cuentas formales, difcilmente
involucrar a la poblacin y a los pobres de ella (Ichocn). Una localidad tipo c, con
la mitad de la poblacin no pobre, con un esquema de representantes, es de hecho
una poliarqua local (Yauyos).

23

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 2:
Una descentralizacin de doble pista:
actores que construyen instituciones
e instituciones que promueven actores

En realidad todo el proceso de la descentralizacin local se resume en una


trayectoria de doble pista entre actores e instituciones, en que en una primera fase en
los 90s - los actores disearon una institucionalidad nueva en vivo, y en una segunda
fase los alcaldes y equipos de conduccin locales, a partir de esta institucionalidad
hecha ley, han ido promoviendo nuevos actores.
Primero los actores participacionistas hicieron el Estado local a su semejanza en
pequea escala- y luego este nuevo diseo, normado a nivel nacional, ha empezado
a reconstituir las sociedades locales.
Como dicen Fung y Wright (2003: 15), el modelo de Gobierno Participativo
con Poder de Decisin (EPG), que es el que en general estaramos siguiendo en la
reforma descentralista participativa, se construye explorando nuevas alternativas
de reorganizacin de las instituciones formales del Estado que puedan estimular
la participacin democrtica de la sociedad civil, y de esta forma formar un crculo
virtuoso de refuerzo recproco.
Evidentemente la relacin entre actores e institucionalidad ha variado en el
tiempo: no fue lo mismo ser participativo en el punto ms alto del autoritarismo
fujimorista que en el marco de la transicin democrtica. Esto hace que se puedan
diferenciar tres generaciones de municipios participativos:
25

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

a) la generacin de los municipios precursores, que comprende a Villa El


Salvador (VES) e Ilo, no estudiados por nosotros, pero referentes para todas
las generaciones municipales posteriores;
b) la generacin de los municipios pioneros, aquellos que empezaron sus
experiencias participativas en los albores de los 90, que comprende a
Cajamarca y Huanta, que no hemos estudiado, y a los casos de Limatambo,
Morropn, San Marcos y Yauyos. MECODEH no es una experiencia
municipal pero se ubica en los tres ltimos aos de los 90. Si bien Curahuasi
y Santo Domingo cronolgicamente deberan estar ubicados en este perodo,
porque empiezan en 1999, se desarrollan ms ampliamente con la restauracin
de la democracia; y
c) la generacin de los municipios participativos con un contexto a favor
dado por la transicin democrtica y la descentralizacin, entre los aos 2000
y 2004, que comprende en nuestro estudio a las experiencias de Azngaro,
Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.
Las experiencias municipales participacionistas, que son las que hemos
estudiado, comprenden en parte a experiencias de la generacin de pioneros,
en donde la participacin y concertacin local se hicieron sin marco legal a
favor, y comprenden tambin a experiencias de la generacin 2001-2004, con
contexto a favor, en las cuales existe un esquema de participacin y concertacin
institucionalizadas (CCLs, CCRs, PP) y adems, en este caso, por tratarse de
gestiones participacionistas, mltiples esquemas de democracia participativa no
institucionalizada.
La nica experiencia participativa del grupo estudiado que sigue un curso
diferente a esta doble va entre actores locales e institucionalidad local es la de Jabon
Mayo, por tratarse de un proyecto de autogestin con diversos puntos de apoyo
institucional (FONCODES, Gobierno Regional, municipios, etc.).
La diferenciacin de tres generaciones municipales es importante porque
permite entender que los nuevos alcaldes y lderes locales que se van involucrando
en el proceso de descentralizacin municipal reciben ya modelos bsicos de nueva
institucionalidad municipal a seguir, con sus avances y limitaciones, a diferencia de
los alcaldes y actores locales participacionistas de la dcada pasada, que crearon esta
institucionalidad.

26

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La diferenciacin de generaciones es clave al final para responder a la pregunta


que implica el crculo virtuoso planteado por Fung y Wright: Cunto cambio social
y promocin de actores es posible desde una nueva institucionalidad? En qu niveles
de resistencia pasiva no funciona el estmulo para el involucramiento de la sociedad
civil? Qu mezcla de accin desde abajo y desde arriba es la mejor para que prenda
el crculo virtuoso? Cmo puede la franja municipal participacionista heredar al pas
la cultura participativa, hacerla parte de la cultura nacional, sin que lleve ya el sello
doctrinal de sus orgenes?
Son stas las cosas que compete evaluar, porque la vida ha llevado a la comunidad
epistmica descentralista municipalista a tener cierta presencia en la formulacin
legislativa descentralista y legislar para la nacin implica invitarla a ser participativa
sin adscribir necesariamente a los enfoques desde los cuales se plante originalmente
la democracia participativa en el pas, que fue el discurso que anim a los actores
sociales en las dcadas de los 70 y 80. Despus de todo, la comunidad epistmica
descentralista municipalista ha obtenido la re-conexin comunicacional con la nacin
tambin a partir de un cambio de discurso. La participacin social de la accin directa
anti-estatal de dcadas atrs- no es la misma que la de la cogestin Estado-sociedad
actual.
La generacin de los municipios precursores de la actual poltica nacional de
participacin y concertacin local comprende a Villa El Salvador e Ilo, experiencias
que no han sido estudiadas por nosotros pero sobre las cuales hay muchos trabajos.
Villa El Salvador se fund en 1971 siguiendo un modelo de autogestin. De ah que se
generase como Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES)
crendose una estructura bastante arborificada de participacin por manzanas, grupos
residenciales y sectores. Luego Villa El Salvador se convirti en distrito en 1983 y los
acuerdos de la CUAVES tenan carcter vinculante para sus alcaldes participativos,
que se sucedieron entre 1984 y 1992. Luego de un lapso de alcaldes tradicionales, a
partir de 1998 VES retom y relanz su experiencia participativa, con una consulta
ciudadana en donde votaron ms de 50,000 pobladores para la elaboracin del tercer
Plan de Desarrollo Concertado y del primer Presupuesto Participativo del distrito.
VES se ha constituido as en un referente mundial por la amplitud de mecanismos
y procesos innovadores de participacin que ha cultivado (Franco, 1993; Zapata,
1996; Remy, 2003).
Ilo sorprende igualmente por la versatilidad de procesos y prcticas generadas,
como sus Asambleas Populares, su Concejo Municipal con integracin con voz de
representantes de las organizaciones sociales, los Comits de Gestin, el Plan de
27

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Desarrollo, los Presupuestos Concertados, todo ello en un contexto de constante


conflicto, negociacin y acuerdo con la Southern Per Corporation en relacin al
medio ambiente. Ilo construy durante siete gestiones municipales participativas
ininterrumpidas con los alcaldes Julio Daz Palacios y Ernesto Herrera - mltiples
espacios de concertacin entre la municipalidad, la ciudadana y las empresas
pblicas y privadas locales, para la formulacin y ejecucin de planes y proyectos
para el desarrollo sostenible de Ilo y para la informacin directa y la toma de
posicin de la poblacin (Daz Palacios, 1990; Lpez Follegatti, 2000; Irigoyen y
Balvn, 2002).
La generacin de los pioneros comprende a las experiencias municipales
que recorrieron en los 90s la primera pista - la pista de los actores constructores
de nuevas instituciones -. Se dieron sobre todo en el primer quinquenio de los 90s
y entre ellas las ms conocidas son las de Cajamarca y Limatambo. Esta generacin
comprende tambin a otras gestiones municipales participativas estudiadas como
las de Morropn (Piura), San Marcos (Cajamarca) y Yauyos (Lima). En el segundo
quinquenio de los 90 surgieron otras gestiones participativas contagiadas del lan
participativo de los pioneros, como la Mesa de Concertacin del Desarrollo de
Huancavelica (MECODEH), matriz de todas las experiencias participativas posteriores
en Huancavelica, entre ellas Angaraes. En este segundo lustro fue importante la labor
desplegada por CARE Per (Proyecto FOGEL), que form 51 Mesas de Concertacin
Interinstitucional (MCI).
Por el contrario los gobiernos locales que se introducen recin a la nueva forma
de buen gobierno recorriendo la segunda pista - inversa a la anterior son los de
la generacin con contexto a favor, que toman como apoyo la institucionalidad
para dialogar y reconstituir sociedades locales.
Esta etapa es la que estamos viviendo ahora, de progresiva extensin en el
pas de la participacin concertada. En la etapa previa cada municipalidad o Mesa
intentaba tener su propio manual e instrumentos sobre cmo formular su plan
desarrollo, cmo hacer el PP, o cmo procesar su gestin. Hoy la participacin est ms
institucionalizada, con organizaciones formalizadas de concertacin, instrumentos
de gestin como los diagnsticos, los planes, los presupuestos participativos, las
rendiciones de cuentas. Hay normativas, directivas y plazos, todos con mltiples
imperfecciones, como se viene sealando en la documentacin producida por la
comunidad descentralista, pero representando de todos modos un paso adelante
respecto a la forma de gobierno edil tradicional. Esta pista la hemos observado
ms claramente en las experiencias participativas de la etapa 2000-2004 que hemos
estudiado: Azngaro, Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.
28

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Tabla N 3: Generaciones de municipios participativos


Generacin

Experiencias de participacin y concertacin

Generacin de municipios
precursores
(Dcadas de 70s y 80s)

Villa El Salvador (Lima) e Ilo (Moquegua)

Generacin de municipios
pioneros
(Dcada de los 90s)

Primer quinquenio de los 90: Provincial de Cajamarca,


Limatambo (Cusco), San Marcos (Cajamarca), Morropn
(Piura), Yauyos (Lima)
Segundo quinquenio de los 90: MECODEH
(Huancavelica), Ichocn (Cajamarca)

Generacin de municipios
con contexto a favor
(Periodo 2000-actualidad)

Azngaro (Puno), Curahuasi (Apurmac), Huaccana


(Apurmac), Santo Domingo (Piura) y Santa Rosa (Puno)

29

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 3:
La frmula de la sostenibilidad
de las experiencias: las combinaciones
entre alcaldes, equipos, proyectos polticos,
ONGs y organizaciones sociales

La revisin y las visitas muestran que seis elementos han venido siendo
centrales en el lanzamiento y sostenibilidad de las experiencias participativas:
a) la presencia de alcaldes con voluntad de liderazgo participativo;
b) la existencia de formaciones polticas con adhesin a la participacin;
c) la presencia o creacin de un equipo de conduccin;
d) la presencia de ONGs y/o agencias cooperantes con esquemas inclusivos
de inversin local;
e) el involucramiento activo de la sociedad civil y las organizaciones
sociales;
f) la generacin de una comunicacin fluida en la localidad, con la consiguiente
formacin de una esfera pblica local deliberante; y
g) el tiempo de maduracin de las experiencias.
Hay experiencias con uno, con dos, tres, cuatro, cinco y hasta con los siete
factores o fuerzas motrices de la participacin y concertacin. A veces un factor
empez y trajo a los otros. Al revs, procesos con varios de estos elementos a veces
se elitizaron en el camino y perdieron fuerzas motrices. Los procesos orgnicos
tienden a tener todos.

31

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Pero la sostenibilidad no slo tiene que ver con la presencia de estas fuerzas
motrices sino con el factor tiempo. Experiencias largas llegan a un punto de no retorno
en que la dinmica tiene un nivel de autosostenibilidad (VES). Pero no existe nunca
la garanta de perdurabilidad.
El factor sin el cual no hay una experiencia de concertacin entre el Estado
y la sociedad a nivel local es el primero, un alcalde participativo, que puede ser
independiente y adscribir a la participacin para aumentar su base de legitimidad,
o proceder de un proyecto poltico participativo, sea ste nacional, regional o local.
La presencia de partidos polticos no es determinante en el desarrollo de estas
experiencias; la mayora en todo caso corresponde a movimientos locales o regionales
poco estructurados.
Pero si lo fundamental de todo el proceso reposa slo en la accin del alcalde
participativo, desaparece cuando ste pierde las elecciones. Cuando hay equipo de
conduccin, la experiencia tiene mayor sostenibilidad y hay posibilidad de relevo sin
que finalice la experiencia (Ilo, San Marcos).
Cuando no existen los alcaldes, estamos hablando de otra participacin social,
la de los movimientos sociales, esto es de experiencias desde abajo, con alcaldes y
autoridades regionales a veces a medio camino, como en Yauyos, que se inicia en el
distrito de Alis con un comit de gestin de un proyecto y luego se accede a la alcalda
y a un consejo interdistrital; o en Jabon Mayo, en donde se trata de un movimiento
de campesinos dirigentes, campesinos capacitadores yachachiq y campesinos
productores; o en MECODEH, una experiencia de movilizacin regional masiva e
intensa pero de corta duracin.
Al revs, todas las experiencias de concertacin requieren la presencia de la
autoridad, se trate de una concertacin entre Estado y sociedad, o entre Estado,
sociedad y empresas privadas. La concertacin es para la autoridad una etapa superior
ya no slo respecto al estilo de gobierno tradicional sino respecto a la antigua gestin
participativa, en que se abren las puertas para recoger opiniones y apoyos, porque
la autoridad concertadora acepta la interlocucin y el dilogo para buscar arribar a
acuerdos. Pero puede haber una concertacin sin mayor participacin social, slo
con los representantes.
El factor ms raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y
empoderamiento poblacional. Y dentro de este involucramiento ms extrao an
es el de las mujeres y de los jvenes, cuya participacin, si existe, es episdica, ms
32

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

presencial que cualitativa. Segn los informantes entrevistados, cuando la democracia


participativa se convierte en cultura cvica poblacional, luego de procesos ms
prolongados, el proceso adquiere garanta de mayor sostenibilidad.
Un factor que otorga mucha sostenibilidad es una buena comunicacin entre
todos: entre el municipio y la poblacin, entre los lderes y sus bases, entre todas las
instituciones y la gente. Ello puede generar una esfera pblica local deliberante, que
supera la equivalencia que se suele hacer democracia = asambleas y forja, en un
razonamiento colectivo permanente, voluntades compartidas. Algo de ello se aprecia
en algunas experiencias con polticas comunicacionales, como en Curahuasi, pero es
an un factor escaso.
Tabla N 4 Fuerzas motrices de la sostenibilidad de las
experiencias participativas
Experiencia

Factores claves

Azngaro

Alcalde participativo, proyecto poltico regional, equipo

Curahuasi

Alcalde participacionista, influencia y apoyo de ONGs y


cooperacin y equipo de gestin y conduccin

Huaccana

Cooperacin-ONGs y alcalde

Ichocn

Alcalde participativo sin experiencia poltica, apoyo de la


Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico
Crisnejas (AMCEC)

Jabon Mayo

Proyecto gremial, proyecto poltico y apoyo de ONGs y


cooperacin

Limatambo

Alcalde participativo de proyecto poltico participativo

MECODEH-Huancavelica

Induccin de ONGs, formacin de cohorte dirigencial


regionalista y reactivacin de sociedad civil regional

Morropn

Alcalde participativo, proyecto poltico participativo e influencia


y apoyo de ONGs/cooperacin

Santo Domingo

Alcalde participativo, proyecto poltico participativo e influencia


y apoyo de ONGs y cooperacin

San Marcos

Alcaldes participativos independientes, liderazgos compartidos


y equipo, con induccin y apoyo de la cooperacin

Yauyos

ONGs y alcaldes de un Corredor (Nor Yauyos)

33

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La experiencia provincial de San Marcos en Cajamarca es un ejemplo de una


experiencia basada en una frmula de tres pies: alcaldes participativos independientes
con induccin y apoyo de la cooperacin internacional y equipo de gestinconduccin.
Efectivamente en las provincias del norte este de Cajamarca, San Marcos entre
ellas, la cooperacin internacional (UNICEF y el proyecto especial APRISABAC)
tuvo una fuerte inversin en salud y servicios sociales. Sobre la base de una condicin
bsica, la concertacin, pusieron a disposicin fondos para pequeos proyectos de
educacin, agua y saneamiento. Se demandaba que los actores pblicos y privados se
pusieran de acuerdo en las prioridades, que compartieran la decisin, el monitoreo y
las contrapartidas de las obras. A esas acciones se aadi el desarrollo de capacidades.
As naci el Comit Interinstitucional por el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM),
que desde 1993 desarroll un proceso de concertacin agrupando principalmente
a actores pblicos y sus proyectos de trabajo, combinando la accin concreta con
cierta reflexin prctica y sistematizaciones sobre la concertacin para el desarrollo
(Irigoyen, 1996).
Durante sus primeros cinco aos de existencia CINDESAM convoc
principalmente a los representantes de los sectores Salud, Educacin, Agricultura,
institutos, municipalidades distritales y ONGs como Centro IDEAS y la Fundacin
Terra. Con ellos debati, decidi, aval, ejecut e hizo rendiciones colectivas de los
pequeos proyectos con que contaba. Tambin CINDESAM ha sido un espacio
de intercambio y apoyo mutuo de la institucionalidad local en acciones comunes y
cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campaas
de vacunacin, de alfabetizacin, por la mejora ambiental y la gestin de pequeos
proyectos productivos. Ha tenido un inters particular en promocionar la participacin
de las mujeres en las juntas de agua y saneamiento y la mejora de la educacin
escolarizada con equidad de gnero.
Por 11 aos consecutivos cuatro gobiernos municipales con diferentes alcaldes
y grupos polticos han considerado a CINDESAM como plataforma clave para
el desarrollo. Adems ha sido un referente para la constitucin de la Red Per.
Se ha logrado atraer la cooperacin y los propios recursos locales para mejorar
significativamente las condiciones de vida, en especial la salubridad en la provincia,
explorando ahora el desarrollo econmico local. Esto ha generado cierta cultura
de la concertacin, crecientemente interiorizada en autoridades, lderes y dirigentes
sociales. La Mesa provincial, adems, integra a los distritos.

34

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Si bien no todas las autoridades le han dado la misma fuerza a CINDESAM,


se reconoce este espacio y se mantiene el espritu de concertacin. Hoy la Mesa se
encuentra algo ms dbil, luego de haber vivido su auge entre los aos 1993 y 1998, y
enfrenta nuevos retos al haberse establecido, por ley, el CCL, teniendo que compartir
algunas de las funciones que antes ejerca. Aunque no estn totalmente claros los
mecanismos de articulacin, se plantea que trabajen conjuntamente y se convoca
actualmente a nuevos actores.

La experiencia de Limatambo en Anta, Cusco, es un ejemplo de una experiencia


basada en una frmula de una fuerza motriz original: un alcalde participativo
procedente de un proyecto poltico participativo. El apoyo de ONGs y la cooperacin
fu posterior y reforzaron el proceso.
En dicho distrito Wilbert Rozas gan en 1992 las elecciones municipales con el
movimiento poltico Unidad Campesina Popular, organizado en base a la Federacin
Distrital de Campesinos, e inici tres gestiones participativas exitosas, creando
primero un Consejo Comunal con representantes de las 33 comunidades campesinas
y luego un Consejo Comunal Vecinal (CCV) que incluy a la representacin de la
Junta Vecinal.
En este caso el financiamiento de la inversin estuvo a cargo del propio gobierno
local, siendo la fuente principal de los recursos el presupuesto municipal, con ingresos
propios. La ONG Centro Bartolom de las Casas (CBC) y la cooperacin internacional
complementaban el apoyo. En Limatambo no se form una Mesa, debatindose el
presupuesto participativo con la presencia directa de la poblacin. Por diez aos se
abri las puertas de la municipalidad a los sectores campesinos, que antes no tenan
oportunidad de dilogo con las autoridades, compartiendo con todos y todas las
decisiones de inversin municipal y las lneas prioritarias de trabajo. Las organizaciones
de mujeres pasaron tambin de excluidas a participantes.
Aunque no logr sostenerse la experiencia a nivel distrital por un cuarto
perodo municipal, se abri las puertas a una forma diferente de gestionar y pensar
un municipio rural, proyectando la experiencia a la provincia de Anta en el 2003, en
que el tres veces alcalde distrital de Limatambo fue elegido alcalde provincial.

La experiencia de Morropn es un ejemplo de una frmula de tres pies: un alcalde

participativo procedente de un proyecto poltico participativo y la influencia simultnea


de ONGs y la cooperacin.

35

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En dicha localidad durante tres periodos consecutivos, entre 1990 y 1998, el


alcalde Maximiliano Ruiz, popularmente conocido como Maqui, impuls procesos
concertados de planificacin y abri el gobierno local al dilogo, sin crear una Mesa.
Recin el ao 2001 aparecera la MCLP. Maqui gan las elecciones bajo las siglas de
un movimiento regional, Unidad Popular, fuerza formada luego de la dispersin de
Izquierda Unida.. La gestin de Morropn tuvo, adems, influencia de CIPCA y de
agencias cooperantes. Hoy todos reconocen la prctica sostenida de planificacin
concertada que en dicha poca se extendi. Pero este proceso de interrumpi en la
gestin municipal iniciada en 1999 por el alcalde fujimorista Julio Lam, que no tom
como base el Plan Concertado de Desarrollo PCD y desech lo avanzado. Gran parte
de lo construido se perdi y las organizaciones de mujeres, que haban tenido una
relativa presencia, expresan que se sintieron en ese perodo marginadas y carentes
de apoyo. Un nuevo cambio se dio con la gestin iniciada el 2003, en que el APRA
gan la alcalda provincial, con Carlos Ramos, retomndose parcialmente la gestin
participativa, aunque no as la promocin de la participacin de las mujeres.

La experiencia de la Mesa de Concertacin del Desarrollo de Huancavelica


(MECODEH) es un ejemplo de la presencia de casi todos los elementos de la frmula

de sostenibilidad pero en forma secuencial y por corto tiempo (1998-2000). Pese a su


temprana desaparicin, agrup y form a una cohorte regional que prosigue ganando
alcaldas en Huancavelica y es parte activa de la comunidad descentralista nacional.
MECODEH es importante como matriz de muchos desarrollos de concertacin
posteriores. Su antecedente fue la formacin en 1995 de una Mesa de Trabajo sobre
Desplazados por la Violencia Poltica, a iniciativa de la entidad cooperante Consejera
de Proyectos, mesa que termin paulatinamente asumiendo otros temas y relaciones.
Con el correr del tiempo se fue gestando un movimiento regional, que realiz la
Cabalgata hacia Lima en 1998, bajo la bandera de Huancavelica, regin autnoma
y piloto. Particip en ella la comunidad Chopcca huancavelicana, conjuntamente
con ms de 1,500 lderes regionales y alcaldes distritales y provinciales. Luego
de la Cabalgata se constituy la MECODEH, que tuvo una gran convocatoria,
incorporando activamente a 80 de los 94 alcaldes de la regin, muchas organizaciones
sociales y todas las entidades pblicas presentes en la regin.
La experiencia dur tres aos, hasta el 2000 y alent desde 1998 un proceso
masivo de formulacin participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel
comunal, distrital y provincial, que se calcula moviliz a alrededor de 8,000 personas
durante dos aos. El Plan Estratgico que surgi ha sido la base para todos los
planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originndose mesas en todos
los niveles. La experiencia termin el ao 2001, diluyndose MECODEH pese a
36

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

que sus integrantes se haban empoderado hasta ganar posteriormente alcaldas en


Castrovirreyna, Angares, Yauli y muchos distritos de la regin. Hay ahora cerca de
15 alcaldes procedentes de la experiencia, activando mesas y participacin.
La experiencia de Huancavelica es parte de lo que podramos denominar la
generacin participativa de la resistencia al fujimorismo, pues a fines de los 90 se
desat una ofensiva por parte del autoritarismo por ganarse aliados municipales
ofreciendo a cambio recursos para obras locales.

La experiencia participativa de Huanta es un ejemplo de una frmula muy centrada

en un solo factor, el liderazgo del alcalde participativo, si bien con apoyo de ONGs,
deviniendo en una experiencia poco sostenible en el tiempo.
Huanta no ha sido estudiada directamente por nosotros pero la revisin de
fuentes secundarias indica su importancia pues fue uno de los casos en que el alcalde
participativo cambi su filiacin poltica y se hizo oficialista fujimorista, ganando
en esa nueva condicin una segunda eleccin, al igual que pas con decenas de
autoridades ediles presionadas por el fujimorismo e incentivadas con la promesa de
recursos adicionales a fines de los 90s (Avila, 2003; Tvara, 1999).
En Huanta Milton Crdova La Torre gan las elecciones municipales de 1995
con la lista independiente Paz y Desarrollo, integrada centralmente por profesionales
huantinos. La provincia haba sido devastada durante ms de una dcada por
la violencia poltica e incluso haba perdido poblacin pues entre los censos de
1981 y 1993 disminuy de 76,060 a 60,819 habitantes. A inicios de 1996 un taller
organizado por PACT y TADEPA permiti al recin electo consejo municipal
conocer las experiencias participativas, decidiendo trabajar en forma concertada.
Hubo as encuentros de concertacin en seis de los siete distritos de la provincia y en
marzo de 1997 se realiz el Primer Encuentro Provincial de Concertacin con 137
delegados. Ah se acordaron los ejes del plan de desarrollo distrital y el organigrama
de la Mesa, compuesta por los municipios, organizaciones sociales e instituciones
pblicas y privadas. Hubo al inicio una primera etapa de mucha actividad de las
Mesas y sus comisiones, pero al cabo de un tiempo las asambleas comenzaron a ser
el escenario de petitorios fragmentados y clientelares ms que de una concertacin.
Al acercarse las elecciones de 1998 el alcalde se adhiri sorpresivamente a las filas
oficialistas y candidate por Vamos Vecino, ganando por segunda vez con un 44% de
los votos. Como dice Avila, la Mesa era presidencialista y la adhesin de Crdova
a la concertacin era de tipo utilitario, siendo su reeleccin un realineamiento de la
alcalda con la cultura prebendalista incentivada por el fujimorismo.
37

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La experiencia de Santo Domingo es un ejemplo de una frmula de tres fuerzas

motrices: un alcalde participacionista, un proyecto poltico participativo y el apoyo e


influencia de ONGs y la cooperacin.

En 1998 gan las elecciones distritales el actual alcalde Carlos Lpez con la lista
Unidad Popular, que postul a nivel provincial en Morropn a Maximiliano Ruiz,
sin xito. Hoy est en su segundo perodo municipal. La ONG CIPCA contribuy a
la gestin desde el inicio, constituyndose un equipo mixto para liderar el proceso de
planeamiento estratgico. El liderazgo del alcalde es innegable y su reconocimiento
regional y nacional, siendo directivo de la Red de Municipalidades Rurales del Per
(REMURPE).
En el primer perodo municipal se di la constitucin del espacio de concertacin,
el diagnstico participativo y el planeamiento estratgico. Para ello se zonific el
distrito en 8 zonas y se hizo un Plan de Accin Concertado en cada zona. Se acordaron
entonces los ejes estratgicos del Plan distrital. En el segundo periodo se proces
participativamente la formulacin del Plan Operativo Concertado, poniendo en
marcha para ello toda la estructura de instancias generadas antes.
Santo Domingo tiene una Mesa muy arborificada. En los dos primeros aos
se arm el Consejo de Desarrollo Distrital (CODEDI), que luego se transform
en el ao 2001 en el Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza
(CODELCP), cuyo presidente es el prroco, ocupando la vide-presidencia el alcalde.
Sesiona cada seis meses. Existen adems las Comisiones Municipales de Concertacin
(COMUC) como rganos consultivos y de fiscalizacin en cada Eje Estratgico de
Desarrollo del PCD, a reunirse bimensualmente. Tambin se han creado los Comits
de Desarrollo Zonal (CODEZO), conformados el 2003 con 7 representantes en
las 9 zonas, con el objetivo de descentralizar la gestin municipal; y los Comits de
Desarrollo de Casero (CODECA). El organigrama culmina en la Asamblea General
Distrital que rene a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los
CODEZOS y 287 representantes de CODECAS. Adems de todo esto, funciona el
CCL Ampliado, con 32 integrantes. Toda esta organizacin aspira a democratizar la
gestin edil pero a la vez constituye un desafo por la multiplicidad de reuniones y
la articulacin entre instancias. Santo Domingo es, tambin, uno de las experiencias
de mejor ejecucin de PP.

La experiencia de Curahuasi es un ejemplo de una frmula de tres fuerzas motrices:

un alcalde participacionista independiente con base en la Federacin Campesina, un


38

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

equipo tcnico-poltico y el apoyo e influencia de ONGs y la cooperacin. De forma


embrionaria se trabaja niveles de comunicacin con la poblacin y el relacionamiento
con la juventud.
El proceso participativo empez encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira
Barazorda, electo para el periodo 1999-2002, que inici su gestin democrticamente
constituyendo el Comit de Concertacin Interinstitucional de Curahuasi (CCOI)
como espacio interinstitucional pblico-privado. El alcalde provena de la Federacin
Campesina. La experiencia recibi la asesora de ONGs, como el Centro de
Investigacin y Capacitacin Campesina (CICCA) y el Centro Bartolom de las
Casas (CBC), y de agencias de cooperacin, como COSUDE y UNICEF. Bajo
la administracin municipal del alcalde Mosqueira se formul el primer Plan de
Desarrollo Estratgico del Distrito de Curahuasi al 2010, con la participacin de
instituciones pblicas y privadas y de las organizaciones sociales, como la Federacin
Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, asociaciones de
productores, comits CLAS y juntas vecinales. UNICEF y la ONG CICCA (con
el proyecto PROESA) dieron un apoyo decidido al proceso. El CCOI cuenta con
personera jurdica y reglamento de funcionamiento, y est adscrito a Red Per. Luego,
hacia el 2000, se cre la Mesa de Negociacin del Ans (MENA), el producto lder
de la provincia.
Desde el 2003 la actual gestin municipal del alcalde Julio Csar Luna ha
retomado y potenciado la experiencia, reforzando el equipo de gestin y conduccin.
Curahuasi es laboratorio de mltiples prcticas y formulacin de instrumentos para
la democracia participativa, como las rendiciones de cuentas estructuradas, con
agenda previa debatida, trasmitidas por la radio en vivo y en directo. Esta experiencia
ha potenciado la participacin de jvenes, hombres y mujeres, y variadas formas
comunicacionales en el campo (teatralizaciones, msica, pasacalles).

La experiencia participativa de Azngaro es un ejemplo de un proceso en dos


fases distintas, una primera en el 2000 basada en la fuerza motriz de una ONG y
una segunda, desde el 2003, centrada en una frmula de cuatro pies: un alcalde
participativo, un proyecto poltico regional, un equipo tcnico-poltico y el apoyo de
ONGs y la cooperacin.
En Azngaro se constituy en el ao 2000 la Mesa de Concertacin
Interinstitucional con el apoyo de CARE Per. Dicha apertura cont con el auspicio
de la Municipalidad, cuyo alcalde entonces era Eusebio Mayta, que ya estaba en su
tercer periodo y con magra popularidad. La Mesa durante su primer ao debati

39

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

y acord el Plan de Desarrollo Concertado, que luego el ao 2001 fue dbilmente


implementado. La experiencia se desarrollaba entonces en un contexto de gran
confrontacin poltica con el alcalde, lo que haca que el propio alcalde tuviese
dificultades para asistir a la Mesa.
El ao 2002 gan las elecciones Percy Choque, integrante del Partido Poder
Democrtico Regional (PDR) y asesor de la Federacin Departamental de Campesinos
de Puno. El PDR perdi por poco margen las elecciones regionales del ao 2002
pero gan en algunos distritos y en Azngaro. La gestin provincial cuenta con el
apoyo del Proyecto Fortalece (MIMDES- DFID), CARE Per, SER y Red Per. En
estos dos aos la municipalidad ha descentralizado la Mesa estableciendo una Mesa
urbana, en que participan todos los barrios, y Mesas rurales en cinco microcuencas.
En forma participativa se ha actualizado el Plan Estratgico al 2012, buscndose
priorizar proyectos de desarrollo econmico en vez de los tradicionales proyectos de
infraestructura. Los ejes de la actual gestin son tres: transparencia, participacin y
produccin. El Alcalde lidera la Red de Mesas de Concertacin Interinstitucionales
(MCI) de Azngaro, Ayaviri-Melgar y Huancan.

La experiencia de Yauyos es una experiencia sui generis en dos etapas, una

primera en el distrito de Alis, centrada en la gestin participativa de un proyecto, y


una segunda, ms amplia, a nivel del Corredor Nor Yauyos, de formacin del Comit
de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), en una frmula con dos pies: los
alcaldes y las ONGs.
Walter Varillas promovi primero el Comit de Desarrollo del Distrito de Alis
(CODALIS) en Yauyos en 1994, para luego acceder a la alcalda en 1996, por un
periodo. CODALIS fu en la prctica un Directorio participativo que gestiona un
proyecto, inicialmente transferido del Instituto Salud y Trabajo (ISAT), del cual Varillas
era Director. CODALIS no es una Mesa, por tanto. Con dicho proyecto se hicieron
obras en el distrito, como la piscigranja, los pastos cultivados, etc. Luego de una fase de
confrontacin entre sus integrantes en 1996, Varillas accedi a la alcalda en el periodo
1996-98 y gener una alianza entre su nueva ONG Pro Yauyos y la ONG Instituto
Rural Valle Grande para impulsar la Corporacin de Desarrollo del Norte de Yauyos
(CODENY). CODENY va ms all de Alis e integra a los 7 distritos del Corredor
de la microcuencia del rio Caete, adems de ONGs y organizaciones campesinas.
Desde 1997 los municipios (Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y
Huantn), comunidades campesinas, organizaciones pblicas, privadas y de base de los
distritos de esta zona se agruparon en la Corporacin de Desarrollo del NorYauyos
(CODENY), estando inscrita en los Registros Pblicos como asociacin civil sin
40

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

fines de lucro. CODENY ha formulado el Plan de Desarrollo Estratgico del Nor


Yauyos 1997-2002 y ahora ultimo el segundo Plan de Desarrollo Estratgico del Nor
Yauyos 2002-2006. El logro ms importante de la CODENY hasta el momento ha
sido la declaracin de rea Natural Protegida en la categora de Reserva Paisajstica
del Nor Yauyos Cochas.
Yauyos es, entonces, un caso particular entre los estudiados por varios motivos.
De un lado se diferencia del resto por su base social, con menos pobres que las otras
experiencias estudiadas. De otro lado, en Alis se inicia la concertacin sin alcalda, en
1994, alrededor de la gestin de un proyecto, y posteriormente se da su ampliacin,
en 1997, a todo el Corredor de la Reserva Paisajstica de Nor Yauyos, en un Comit
que es inter-distrital. El hilo conductor de toda la experiencia es la presencia de la
ONG Pro Yauyos.

La experiencia participativa de Huaccana en Apurmac es un ejemplo de un

proceso motorizado en forma importante por fuerzas exgenas pblicas y privadas,


por ende con relativa sostenibilidad. No hay fuerte liderazgo ni un equipo de gestin
y conduccin.

En este distrito de la provincia de Chincheros Nilo Najaro gan las elecciones


para el periodo 1999-2002 y empez primero, el ao 2000, por la formulacin
del Plan de Desarrollo Concertado (PCD) Huaccana al 2004, que luego se
reformulo como Huaccana al 2012 -, con apoyo del Ministerio de la Presidencia
desde el proyecto DIES-PRIES financiado por la Comunidad Europea. Terminado
el proceso el anterior Comit de Desarrollo Distrital se transform en la Mesa de
Concertacin Distrital, que a su vez gener siete mesas zonales (en Anori, Tocso
Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco, Ahuayro y Alaypampa), todas ellas
instancias de seguimiento e implementacin del PCD. En las mesas participan la
municipalidad, las instituciones locales y las organizaciones sociales. Luego, desde el
ao 2002 el distrito recibi el apoyo de CARE Per para la formulacin de su PP, al
ser incluido el distrito como una experiencia piloto ante el MEF para la validacin
de la metodologa para el PP distrital, hasta entonces formulada en gabinete.
En las elecciones del 2002 gan el profesor Roberto Medina, del movimiento
Llapanchiq, frente regionalista. Hay voluntad participativa pero las instancias no
generan agregacin de intereses sino sumatorias de pedidos, encima con muy
escasos recursos. Durante todos estos aos Huaccana recepcion recursos tcnicos
y financieros para promover la participacin ciudadana y el fortalecimiento de la
democracia local. En la actualidad el distrito ha dejado de ser mbito de intervencin
de proyectos de cooperacin y la experiencia no ha dado nuevos pasos interesantes,
41

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

luego de haber sido el laboratorio del PP rural.


Se concluye de esta revisin de factores claves de la sostenibilidad algunas
lecciones:
1. Los factores exgenos pueden inducir el proceso pero no reemplazarlo,
porque el efecto termina con la intervencin;
2. Los factores endgenos de alta volatilidad son los alcaldes con liderazgos
personificados;
3. Los factores endgenos de mayor perdurabilidad son la existencia o creacin
de equipos de conduccin y la existencia o generacin de proyectos polticos
regionales o nacionales;
4. El factor ms raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y
empoderamiento poblacional;
5. El factor comunicacin es de primera importancia para construir una esfera
pblica local deliberante, escuela pblica de ciudadana: ahora se presenta
como el ms incipiente en las experiencias;
6. El factor tiempo es central para arribar al punto de retorno social de la
inversin: hay as tiempos de formacin y de maduracin.

42

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 4:
Viejas y nuevas institucionalidades
mezcladas en la franja avanzada:
Democracia participativa limitada,
democracia participativa de representantes
y democracia participativa
de representantes con poblaciones

Cmo funciona la institucionalidad democrtica en la franja municipal


participacionista? En la mayora de experiencias locales participacionistas visitadas la
realidad de la participacin social est ms all de las normas sobre CCL y PP, lo que
significa que hay en ellas una coexistencia de dos democracias participativas, la institucional
y no institucional. Todas tienen CCL y Mesas, salvo Morropn y Santa Rosa, que
tienen slo Mesa.
Esto demuestra que la franja municipal participativa no ha dejado de funcionar
como un laboratorio generador de variantes institucionales por el hecho de haberse
emitido leyes sobre ello en el marco de la descentralizacin.
Las variantes de democracia participativa que la mayora de estas experiencias
viene ensayando rebasan la legislacin sobre CCLs y PP. Pero esta situacin es inversa
en la franja municipal institucionalista y en la tradicional, en que se cumple el mnimo
legal o no se cumple la ley.
Esto quiere decir que los CCL son de alguna manera criticados tanto por la
franja participativa, que los siente ms atrs de lo necesario, como por la franja
tradicionalista, que los siente innecesarios, dato de primera importancia para resolver
el dilema institucional sobre si el rgimen municipal participativo va ser real o
43

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

formal, o incluso obviarse, como muchas leyes en el Per. Como veremos, la actual
composicin y funciones de los CCL los hacen poco atractivos para los que creen
en la democracia como un fin, pero tambin para los que creen en la democracia
como un medio. Los primeros, los participacionistas, los sienten poco democrticos,
y los segundos, los institucionalistas y tradicionales, los sienten poco tiles como un
organismo con interlocutores sociales numerosos y representativos, con los cuales
legitimar sus gestiones.

4.1 Las reingenieras institucionales: Mesas y CCLs


La superposicin objetiva de funciones entre las Mesas y los CCLs ha
obligado a los liderazgos y equipos locales a buscar soluciones novedosas a este
nuevo problema.
En realidad el problema de la superposicin de funciones y competencias
es caracterstico del Estado peruano, por su modelo de gestin burocrticopatrimonialista. Pero lo nuevo es que ha traslado dicho traslape constante de cosas
al terreno de la participacin y concertacin. En el pas ha habido hasta hoy tres olas
de creacin de instancias de concertacin: la de las Mesas de Concertacin de los
90s, la de las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) a partir
del 2001 y ahora la de los CCL y PP. 3
El paso de una oleada a otra siempre ha originado un reacomodo, no sin
conflictos y duplicidades (Remy, 2004:38). En muchos casos los alcaldes y dirigentes
de las Mesas existentes han debido apelar precisamente a su capacidad de concertacin
para evitar un paralelismo indeseable en el propio campo de la concertacin. En
Santo Domingo, Piura, enfrentados al problema el 2001, optaron por cambiar el
nombre de la instancia existente el Comit de Desarrollo Distrital (CODEDI)
para convertirla en Comit de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza (CODELCP).
En San Marcos CINDESAM debati el punto y acord quedarse con la Mesa de
siempre, constituyendo una comisin temtica sobre pobreza. En Curahuasi se
acord conservar el Comit de Concertacin Interinstitucional (CCOI) existente a
nivel distrital, pero afiliarse a la MCLP del nivel provincial. El director municipal en
representacin de la municipalidad distrital asiste a la MCLP provincial.
___________________________________________________
3 En el presente informe el tipo de Mesas de Concertacin que se han estudiado salvo un caso - son las previas a la Mesa de
Concertacin de la Lucha contra la Pobreza, por lo que se utiliza el trmino Mesas para las primeras, ms antiguas, y las siglas
MCLP para las segundas.

44

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Ahora que se han generado los CCL y CCR, de nuevo surgen zonas de
superposicin. Es evidente que hace falta ordenar las diversas instancias territoriales y
temticas de participacin y concertacin en un sistema poltico local, como ha planteado
Varillas (2004).
En las doce experiencias que hemos estudiado hemos encontrado cinco tipos
de soluciones a la relacin entre Mesas y CCLs, cuatro de las cuales buscan evitar la
duplicidad y en algunos casos darle un valor agregado a los CCL:
a) Inclusin del CCL dentro de la Mesa de Concertacin: Azngaro

En Azngaro la Mesa tiene mucha mayor importancia que el CCL
y sus acuerdos tienen poder vinculante de facto, reunindose el CCL luego
slo para asumirlos formalmente. El alcalde preside la Mesa, que tiene una
frondosa ramificacin. Los integrantes del CCL actan, conforme explica
el alcalde Percy Choque, como facilitadores de las reuniones de las Mesas.
b) Ampliacin del CCL y complementariedad con la Mesa: Santo
Domingo y Curahuasi

En Santo Domingo, el alcalde Carlos Lpez ha reglamentado el CCL
a travs de una Ordenanza, amplindolo hasta sumar 32 representantes:
el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil, 9
presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y
productivas de nivel distrital, el presidente del CODELP y 3 representantes
sectoriales. En este distrito piurano no se exigieron los prerrequisitos que
exige la norma para la inscripcin de organizaciones sociales, habiendo sido
masiva la eleccin. A su vez la Mesa que viene muy de antes - es muy
ramificada y de permanencia sistemtica. El cambio, en sntesis, ha consistido
en darle una nueva organicidad al CCL, que lo haga valedero. Ello ha obligado
a construir un tringulo comunicacional alcalde-CCL, alcalde-Mesa y MesaCCL que funciona mejor en los dos primeros nexos y obliga a una labor edil
itinerante.

En Curahuasi el Comit de Concertacin Interinstitucional (CCOI)
viene de 1999 y cuenta actualmente con un PCD y 7 mesas temticas. A inicios
del 2004 constituy su CCL con una amplia difusin en las comunidades y
organizaciones sociales, al punto que hubo 51 organizaciones sociales inscritas.
45

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Actualmente el CCL tiene su Reglamento y cuenta con 30 representantes, 6


de la municipalidad y 24 de la sociedad civil. Hay una relacin fluida entre el
CCL y el CCOI, teniendo el primero una amplia representacin social, que
le puede posibilitar tener un rol, segn los entrevistados, de interlocucin
poblacional y fiscalizacin edil.
c) Representacin de la Mesa en el CCL: San Marcos
En esta provincia cajamarquina la antigua Mesa (CINDESAM) sigue
reunindose y su composicin integra centralmente a la oferta institucional
provincial (sector pblico, instituciones locales), mientras que las
organizaciones sociales la demanda provincial - estn ms representadas
en el CCL. El CCL tiene 7 OS. Tratando de construir un flujo comunicacional
adecuado entre la Mesa y el CCL la municipalidad ha acordado mediante una
Ordenanza integrar a un representante de CINDESAM como representante
en el CCL.
d) Mesa sin CCL: Morropn y Santa Rosa
En Morropn, luego del activismo participativo entre 1990-98 con el alcalde
Maximiliano Ruiz y de la fase de declive posterior, desde el 2001 hay una
MCLP; pese a varios intentos, a fines del 2004 no se haba constituido el CCL.
El alcalde manifiesta que asumirlo implicara una sobrecarga de trabajo.
En Santa Rosa, en la provincia de Melgar, hubo una primera experiencia de
creacin de una Mesa de Concertacin Interinstitucional (MCI) entre 1999 y
2002 a partir del apoyo de CARE Per (proyecto FOGEL), durante la gestin
del alcalde Domisiano Ccama. El nuevo alcalde Julin Pucar, ex Secretario
General de Federacin Departamental de Campesinos de Puno (FDCP), en
octubre del 2003 reemplaz la MCI por otra instancia de concertacin local,
el Consejo de Autogobierno Local (CAL), intentando seguir el modelo de
Consejo Comunal Vecinal de Limatambo. Dicho CAL tiene 60 miembros
titulares y 60 suplentes y se rene cada tres meses, teniendo una secretara
tcnica que prepara los informes necesarios para sus acuerdos. Este CAL ha
debatido el Plan Estratgico y el PP, pero hasta el momento no se implementa
el CCL.

46

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Grfico N 2:

Tipos de Relacin entre Mesas de Concertacin y CCLs


CCL

CCL

MC

MC

MC

CCL

2. CCL ampliado
Santo domingo: Reglamento del CCL lo amplia 32 y
Mc Fuerte
Vurahuasi: CCL ampliado a 30 representantes, 24 de
sociedad civil: Mesa fuerte
3. MS Consultiva de CCl
San Marcos: Ordenanza municipal legaliza 1
representante de mesa en CCL
4. MC sin CCL
Morropn: Mesa dbil y CCL no instalado por
sobrecarga de actividades
Santa Rosa: Mesa fuerte (CAL), CCL no instalado

MC

MC

1. CCL dentro de la MC
Azngaro: MC vinculante de facto, CCL formaliza
acuerdos - Integrantes son facilitadores de MC.

CCL

5. MC y CCL, vidas separadas


Ichocan: Ambas dbiles, sobre todo la MC, y
separadas
Yauyos: CODENY, espacio de concertacin de
corredor, no relacionados con los CCL distritales

e) La Mesa y el CCL sin relacin, vidas paralelas: Ichocn y Yauyos



Ichocn es una mesa de tipo declinante, mononuclear, cuyo apogeo
se dio entre los aos 1996 y 1998 con el nombre de Comit de Coordinacin
Interinstitucional. Fue relanzada con el nombre de Mesa del Desarrollo
Humano Sostenible el ao 2003 y est actualmente muy dbil. En ese contexto
lleg la normatividad sobre los CCL y el municipio lo form con apoyo de
la Asociacin de Municipalidades del Corredor Crisnejas (AMCEC), pero
no ha llegado a fortalecerse. La experiencia parece sealar que dos instancias
en un distrito pequeo y con poca organicidad, no funcionan.

En Yauyos, conforme vimos, el CODENY abarca un corredor con
7 distritos, por lo que la experiencia sigue un curso paralelo a los CCL, PP
y Rendicin de Cuentas (RC).
47

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Se deduce de este cuadro de situaciones que en la franja avanzada la presencia


de los CCL no ha sido vista como una oportunidad, por contar ya con Mesas. La
presencia de dos instancias parecidas ha obligado a reingenieras institucionales
que en 4 de las 5 variantes vienen tratando de evitar repeticiones. En tres casos el
principio rector de la reingeniera ha sido la eficiencia, buscndose economizar costos
en trminos de tiempos y espacios, sea integrando los CCL a las Mesas (Azngaro)
o en la versin ms drstica, no formando los CCL (Morropn y Santa Rosa). En
otros casos el principio rector de la reingeniera ha sido la efectividad, esto es, dada
ya la duplicidad, tratar de construir la mejor articulacin para el mximo provecho en
trminos de participacin y calidad de las decisiones, sea haciendo que la Mesa sea
integrante formal del CCL (San Marcos) y/o ampliando los CCL hasta convertirlos
en Mesas cuasi-institucionalizadas (Santo Domingo y Curahuasi), cuyas reuniones
tengan un peso mayor.
Cuando se estuvo formulando la Ley Orgnica de Municipalidades la
recomendacin de RED Per y otros actores de la comunidad epistmica a los
diseadores fue incorporar las Mesas, con su naturaleza amplia, como instancias
formalizadas de concertacin, pero ello no fue aceptado. Finalmente la realidad se
viene imponiendo, procesndose readecuaciones organizacionales de facto. Como
decamos, el CCL actual es casi una reedicin - algo ampliada - del consejo municipal
y es necesario la mayor presencia de la sociedad civil para hacerlo atractivo, tanto
para los que enfatizan la democracia como un fin como para los que creen en la
democracia slo como un medio. Respecto a stos ltimos, un incentivo para la
vigencia de los CCL es su rol en el proceso de los PP pero durante el ejercicio del
PP del 2004-2005, el MEF afloj este requisito por los mrgenes de incumplimiento,
con lo cual merm su atractivo. Al parecer la frmula de CCL Ampliados podra
ser la que mejor funcione en la franja institucionalista, pues en ella no hay Mesas
previamente, mientras en la franja participacionista podra ser la dinmica articulada
entre las Mesas pre-existentes y CCLs Ampliados.

4.2 Presupuesto participativo y rendiciones de cuentas:


cumplimientos formales y reales
En general se observa el cumplimiento de los Presupuestos Participativos, con
una tendencia general a una amplia participacin en la definicin de prioridades y
proyectos. Evidentemente hay inters de la poblacin por definir cosas a su favor,
habindose sin embargo recogido los siguientes problemas:
48

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

1) La desligazn relativa entre los PCD y los PP por la no conservacin de la


visin distrital o provincial en el procesamiento de los PP, fragmentndose
el gasto y dispersndose los recursos;
2) El dficit de capacidades para ejecutar las obras y proyectos aprobados en
el PP, en particular para cumplir con los requisitos tcnicos para el diseo
de perfiles y proyectos (Ichocn, Santa Rosa);
3) La complejidad de pasos y requisitos del instructivo, que obligan a los
municipios a buscar rutas cortas;
4) La rigidez actual del concepto de inversin pblica, que no recoge
intervenciones propiamente sociales, por ejemplo el tema de equidad de
gnero o el de desarrollo de capacidades;
5) El rol impreciso y en algunos casos marginal de los CCL en la actualizacin
de los PCD y en los procesos de PP;
6) La necesidad de proyectos de mayor envergadura y por tanto la coordinacin
con otros niveles para proyectos provinciales y regionales.
Un elemento comn en los PP es que las mujeres tienen una mnima participacin,
generalmente como espectadoras o alcanzando propuestas limitadas a demandas de
capacitacin para el empleo, local comunal o similares. Son casi inexistentes los
pedidos de capacitacin para temas como derechos en salud, familia, violencia familiar
o formacin de liderazgos participativos. De hecho la estructura presupuestal y la
normatividad limitan la posibilidad de ir ms all de obras tangibles. La incorporacin
del tema de gnero se ve dificultada por el escaso manejo del mismo por parte del
personal municipal y de las propias dirigentas.
Huaccana fue el laboratorio para la validacin de la metodologa del Presupuesto
Participativo y por tanto realiz su proceso con fuerte soporte externo. El problema
que presenta ahora que ya no tiene dicho apoyo es la sostenibilidad de la calidad
de participacin previa y en el caso del PP la compatibilizacin entre los pequeos
recursos con que cuenta y la arborificacin de sus instancias, lo que lleva a una puja
distributiva. En Huaccana se vienen implementando comits de vigilancia para la
ejecucin de lo programado participativamente.
En Ichocn casi todo el trabajo tcnico fue realizado por el equipo de la
AMCEC, tanto para la elaboracin de la ordenanza, como para la preparacin
y realizacin de los talleres de capacitacin, el proceso de inscripcin de agentes
49

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

participantes y la asamblea de priorizacin de proyectos. Este proceso anim la


participacin de diversos actores, principalmente institucionales, y de vecinos de
la pequea ciudad. Tambin participaron representantes del Comit de Vaso de
Leche.
En Azngaro el proceso del PP se realiza desde antes de la dacin de la norma,
en forma muy amplia, en los espacios de concertacin descentralizados con que
cuenta. En el ao 2004 se logr el acuerdo de que cada uno de los vecinos del casco
urbano aportara 150 soles para la construccin del sistema de desage, existente solo
para el 10% de los hogares.
En San Marcos el PP ha sido el espacio de trabajo ms animado del ao 2004. Se
trabaj y enriqueci el instructivo del MEF, asumiendo como criterios de aprobacin
de proyectos su alcance y el aporte de contrapartida. El nfasis ha sido favorecer
proyectos productivos de desarrollo, estando entre los aprobados a nivel provincial la
micropresa de Potrerillo, la electrificacin rural de 25 caseros y el Mercado de Abastos,
y a nivel distrital, el apoyo al Centro Educativo y servicios de agua potable y letrinas.
Quedaron sin aprobar proyectos para la formacin de liderazgos juveniles, para el
apoyo a microempresas procesadoras de cereales y el fortalecimiento de hbitos de
nutricin, por considerar los funcionarios que estos proyectos no podan ser parte
del presupuesto de inversin. El PP se trabaj en el nivel distrital y provincial. En
el PP del distrito capital, Pedro Glvez, participaron los 8 miembros de sociedad
civil del CCL ms otras 5 organizaciones (CVL, Liga Distrital de Ftbol, entre
otros), 50 representantes de los caseros y de tres barrios. En el PP provincial se
convoc a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM, invitados de los sectores
(Educacin, Agricultura. Salud). Es de reconocer que fue poca la participacin de
la representacin femenina en el PP, seala la regidora Lily Quiroz. An no se ha
instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP.
En Morropn la municipalidad ha cumplido con impulsar con estndares
mnimos el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP.
En general hay una participacin de baja calidad en la localidad. Hacia el 2003 el
alcalde y el Prroco se comprometieron en relanzar la MCLP, en lo que sera su
tercera etapa, pero este proceso an no da frutos. Se trat de actualizar el Plan de
Estratgico de Desarrollo, con apoyo de la Fundacin Ebert, pero el proceso qued
paralizado. El alcalde alude a una recarga de labores.
En Santo Domingo el PP 2003-2004 ha venido siendo definido con amplia
participacin de los vecinos. Hubo como 500 participantes en la reunin de mayo,

50

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

seala el Gobernador. En este distrito el municipio decidi desde antes del PP abrir a la
toma de decisiones el 100% del precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor
de medio milln de soles anual), algo muy poco practicado en esos momentos.
De otro lado, en relacin a las Rendiciones de Cuentas (RC), hasta el momento
se puede identificar tres formas para su realizacin:
1. Cabildo abierto: es la modalidad ms utilizada y la ms comn en las
experiencias;
2. Rendiciones de cuentas en los presupuestos participativos y espacios de concertacin: por
lo general todo proceso comienza con una rendicin de cuentas, explicando
los montos de ingresos, egresos y el monto asignado al presupuesto
participativo;
3. La Rendicin de Cuentas como proceso especfico: en este caso se trata de procesos ad
hoc, lo que supone que se va ms all del acto de informar. Por lo general se
trabaja concertadamente con la propia sociedad civil la metodologa de rendir
cuentas y su ejecucin, y en algunos casos es reglamentada por ordenanza
municipal. Se estn diseando y difundiendo guas para esta forma de rendir
cuentas.
Tabla N 5:

Tipos de Rendiciones de Cuentas implementados


en las Experiencias, 2004

Santa Rosa
Azngaro
Huaccana
Curahuasi
Limatambo
San Marcos
Ichocn
Santo Domingo
Morropn
Nor Yauyos

RC en Cabildo
Abierto

RC en PP

RC con Gua
metodolgica

Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si

Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si

No
Si
No
Si
No
No
No
No
No
No
51

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En realidad hay dos niveles de cumplimiento de la rendicin de cuentas: el


cumplimiento mnimo y la rendicin real. Las dos experiencias que hacen mejor la
rendicin de cuentas son Azngaro y Curahuasi.
En Azngaro en el 2003 se realizaron dos cabildos abiertos y en el 2004 se
implemento la RC con una gua metodolgica aportada por el proyecto Fortalece,
durando el proceso 3 meses, desde septiembre hasta mediados de diciembre. El
proceso ha implicado la convocatoria a las organizaciones, la publicacin de la
ordenanza, la formulacin de las preguntas para rendir cuentas, y todos los pasos
contemplados.
En Curahuasi se ha cumplido con la normatividad municipal vigente y en los dos
aos de la gestin se ha realizado la Rendicin de Cuentas, coordinando con el CCL
reuniones amplias. La segunda Rendicin, el 21 de setiembre del 2004, cont con una
Gua orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente
cimentar la comunicacin entre autoridades y la poblacin.
En Santa Rosa hasta el momento se han implementado dos cabildos abiertos,
brindndose informacin sobre el presupuesto y sobre los acuerdos del Consejo de
Autogobierno Local (CAL) a toda la poblacin. En el presupuesto participativo se ha
rendido cuentas de los montos generales de egresos e ingresos y obras implementadas
en el distrito.
En Huaccana la rendicin de cuentas esta asociada a la transparencia en la
informacin en el proceso de presupuesto participativo. No por casualidad Huaccana
fue el laboratorio en la validacin de la metodologa de PP.
En Santo Domingo se da la Rendicin de Cuentas dos veces por ao, una
de ellas en una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la
responsabilidad de las rendiciones.
En San Marcos se cumple con estndares mnimos con la Rendicin de Cuentas
(una vez por ao) aunque no hay un mecanismo tan claramente establecido para ello.
No se cuenta con una poltica amplia de comunicacin municipalidad-poblacin.
En Morropn se realiz una primera Audiencia Pblica de RC en mayo del 2003,
con cerca de 200 participantes, y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes.
All la poblacin fue ampliamente informada de los gastos, recursos disponibles y
obras.

52

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Si comparamos la experiencia de Ichocn con otras, podramos decir que hubo


una Rendicin de Cuentas con estndares mnimos.
Tabla N 6: Calidad de ejecucin de instancias e
instrumentos en las Experiencias
San
Azngaro Curahuasi Huaccana Icho-cn Limatambo Morropn Santo
2004
2004 Domingo Marcos
Mesa

Santa
Rosa

Nor Corredor
Yauyos Jabn
Mayo

No
aplica

No
aplica

No
aplica

No
aplica

No
aplica

CCL

PCD

PP

No
aplica

No
aplica

No
aplica

No
aplica

RC

Cumplimiento de calidad

Cumplimiento mnimo

No cumplimiento

En realidad al revisar la aplicacin de los instrumentos y mecanismos de


participacin se evidencia una mejor ejecucin de Mesas, PCD y PP, siguiendo en
segundo lugar los CCL y en ltimo lugar, las RC. En algunos casos de cumplimiento
mnimo de PP, CCL y RC hay un cumplimiento formal, que deja documentacin
pero no realidades y capacidades.

4.3 Democracias locales participativas


A partir de la informacin recopilada hemos identificado tres modelos de
democracia participativa. Evidentemente se trata de alguna manera de tipos ideales
pues las gradaciones entre uno y otro modelo imperan en la realidad:
a) El modelo de democracia participativa de representantes.

Lo que es medular de esta variante es la participacin de los directivos
de instituciones y lderes de organizaciones sin mandato de sus representados ni
rendicin de cuentas de sus actos. Suelen por tanto ser o devenir en democracias
53

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

de lites o poliarquas locales. Sus acuerdos, sin mucho respaldo, por lo general
tienen carcter consultivo para los decisores. La frmula organizativa ms
comn de la democracia participativa de representantes es la que hemos
denominado Mesa mononuclear, esto es, una Mesa nica, sin un organigrama
de mesas temticas ni territoriales. Ejemplos de este tipo son Ichocn y
Yauyos.
b) El modelo de democracia participativa de representantes con
poblaciones.

En este caso el poder moral de la poblacin reunida peridicamente
se convierte en vinculante de hecho y hay una co-gestin entre Estado
y sociedad. Corresponde por lo general a Mesas arborificadas, esto es,
instancias que cuentan con un ncleo central pero funcionan tambin por
cuencas o zonas, y por ejes temticos, de tal forma que involucran a una
parte de la poblacin. Los representantes tienden a la consulta de sus actos
y votaciones y rinden cuenta de su labor. Ejemplos que se acercan a este
tipo son Azngaro, Santo Domingo y Limatambo en el periodo 1993-2002.
San Marcos es un caso intermedio pues CINDESAM no es mononuclear
pero sus ramificaciones no estn muy activas, s su ncleo central, que tuvo
alrededor de 15 reuniones el ao 2003 y algo menos el 2004.
c) El modelo de democracia participativa limitada.

En este caso los municipios slo tienen el CCL, cumpliendo
formalmente lo normado, que tiene insuficiencias ya sealadas, entre ellas el
porcentaje de miembros de las organizaciones sociales y los requisitos legales
para su inscripcin. El modelo CCL actual es, dentro de la clasificacin de
espacios de participacin de Andrea Cornwall (2002:17-21), una institucin
regulada de intermediacin, esto es, una instancia de participacin por
invitacin, diferente de los otros tipos de espacios de participacin, que la
autora clasifica en cuatro: a) los espacios autnomos de sociedad civil; b) los
movimientos alternativos o de resistencia; c) las formaciones flotantes o
movimientos irruptivos; y d) las instituciones reguladas de intermediacin.
En este ltimo tipo hay menos mrgenes de libertad y menos horizontalidad,
evidentemente, que en el caso de las Mesas surgidas desde abajo, en que la
relacin alcaldes-Mesas endgenas es ms fluida.

54

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin


Se deduce de la presentacin de los tres tipos que el modelo real de
democracia local en las circunscripciones en las que existe CCL y Mesa es un
modelo hbrido entre un modelo institucional de participacin limitada
(CCL) y alguna de las dos variantes participativas, slo de representantes
o de representantes con poblaciones. El modelo ms abierto de
representantes con poblaciones- es el de CCL Ampliado y Mesa arborificada
(o descentralizada).

4.4 El ciclo de vida de los movimientos: experiencias emergentes,


persistentes y declinantes
Es importante advertir que la calidad de la democracia (ODonnell, 2003)
es mvil y puede ampliarse o retrotraerse, en este caso conforme a la mixtura
entre su variante institucional y no institucional. Esto quiere decir que hay
democracias participativas de ida y de venida, de menos a ms o viceversa,
esto es, de ida hacia un modelo de representantes con poblaciones o de venida
hacia un modelo de representantes o de participacin limitada, con todas sus
etapas intermedias.
Cohen y Arato (2000:615-622) ensearon que haba un ciclo de vida de
los movimientos sociales. Dicho ciclo cubre un arco que va de las primeras
formas no institucionales de los movimientos, en que priman las redes amplias y
flexibles, la asociatividad voluntaria, la distincin mnima entre lderes y seguidores,
a una segunda etapa en que se avanza hacia la organizacin formal, la inclusin
y la institucionalizacin, con los peligros de la cooptacin, la profesionalizacin,
la burocratizacin y la centralizacin. Pero este trnsito no es ineluctable y la
sostenibilidad de los movimientos participativos locales tiene que ver con el manejo
adecuado de la tensin entre organizacin misionaria e institucionalidad (Mintzberg,
1993). Justamente la diferencia de los adherentes a la democracia participativa respecto
a los que postulan la democracia representativa clsica es que para los primeros la
democracia es no slo un mtodo un diseo institucional para arribar a decisiones
- sino un modelo de sociedad (Pateman, 1970).
Aplicado al caso, se observa que hay democracias participativas emergentes,
persistentes y declinantes. Algunas experiencias estn en expansin, otras en el
orto de su desarrollo y unas terceras en su fase de retraimiento. Hay tambin
relanzamientos.
55

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Tabla N 7: Etapas de mayor y menor desarrollo de las experiencias


de democracia participativa
1990 - 1992
San Marcos

1993 - 1995

1999 - 2002

2003 - 2006

Nstor Mendoza

MECODEH
Limatambo

1996 - 1998

Equipo regional
Wilbert Rosas

Ichocn

Ichocn

Curahuasi

Julio Luna

Sto. Domingo

Carlos Lpez

Azngaro
Yauyos
Morropn

Percy Choque
Experiencia ALIS Walter Varillas
Maximiliano Ruiz

Santa Rosa

Julin Pucar

Huaccana

Nilo Najaro
Etapas de mayor desarrollo

Etapas de menor desarrollo

San Marcos, una de las ms antiguas, tuvo su orto entre 1993 y 1998 y hoy es
una experiencia persistente pero en un nivel de funcionamiento menor. Azngaro
fund su Mesa en el ao 2000 y no despeg sino con la nueva gestin 2003-2005,
estando hoy en ascenso. CODENY de Yauyos tuvo su orto entre 1996 y el ao
2000, estando hoy en una fase de estabilizacin. Huaccana vive el estancamiento de
su experiencia, luego de haber sido receptor de mltiples proyectos de cooperacin
durante la etapa 2002-2003.

56

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 5:
Demanda participativa
elstica e inelstica:
la franja de desempeo ptimo
de la participacin

Las experiencias de participacin y concertacin local revisadas tienen su


ncleo duro en la presencia de tres actores: las autoridades municipales, las ONGs
y las organizaciones sociales. Quienes no vienen? Las empresas privadas. Quines
vienen a veces y en algunos casos, con cierta regularidad? Los representantes de
entidades el Estado. Participan las mujeres y los jvenes? Poco. Participan los
muy pobres? A veces. Participan los partidos? Eventualmente. Por qu este perfil
de la participacin? Es un tema estructural o institucional? Es objetivamente as
o depende de arreglos institucionales? Este es el punto que suscita debate en el
sector municipalista avanzado.
Si la calidad de la democracia supone un nivel de actividad e involucramiento
mayor cabe de todos modos preguntarse, como lo hacemos nosotros, cul es la
elasticidad de la demanda participativa, esto es, la franja de desempeo ptimo de
la participacin, en que suma y no lleva al cansancio, habida cuenta de la preocupacin
generalizada por la proliferacin de instancias de participacin. Ac deseamos
presentar tres debates que coadyuven a ubicar esa franja, a partir de saber quienes
vienen y quienes no:
a) las motivaciones de los que vienen, esa entremezcla de intereses y valores que
lleva siempre al debate en las ciencias sociales entre la teora de la movilizacin
57

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

de recursos (Olson) y la teora de los movimientos sociales e identidades


colectivas (Touraine);
b) la utilidad del involucramiento en instancias sin carcter vinculante
formalmente establecido, que convoca al debate sobre la delegacin y el
poder de decisin descentralizado entre los puntos de vista partido-cntricos
y socio-cntricos; y
c) la posibilidad de expandir la participacin y representabilidad de los excluidos
desarrollando elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en
los actuales entornos participativos, lo que supone debatir la equivalencia
democracia participativa = asamblea.

5.1 Quines participan y quines no


La pregunta aqu es si ya lleg a su techo la participacin en el pas y sobre
todo en la franja avanzada o si hay razones para pensar en que puede seguir
desplegndose y cmo.
a) El perfil de las organizaciones sociales en las localidades: lo que hay,
lo que no hay, lo que se recrea, lo que se va quedando.

Lo nuevo con la descentralizacin local participativa no es tanto
el surgimiento de organizaciones sociales sino ms bien su reactivacin
y articulacin en otro piso, el territorial. El tejido social en las doce
experiencias se podra resumir en una frmula de pisos histricos agregados:
federacin campesina + organizaciones de mujeres de sobrevivencia
+ organizaciones urbanas vecinales o barriales + organizaciones de
productores por producto o por cuenca/zona. Hay variaciones segn
cada localidad, pero en general este es el mapa social que la concertacin
reaviva y articula bajo el nuevo formato de procesos de planificacin del
desarrollo local y ahora presupuestos participativos.

Se aprecia que el mayor dinamismo lo tienen dos sectores, el de
pequeos productores y el de las capas comprometidas con la concertacin
por el desarrollo local. Los pequeos productores compatibilizan con el
discurso municipal del desarrollo econmico local y se presentan como el

58

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

motor del enfrentamiento de la pobreza. Las organizaciones de mujeres


aportan con presencia amplia, eventualmente con acciones de presin
(como se dio en Azngaro) o de respaldo (como en la primera gestin de
Morropn con el alcalde Maqui) pero no se aprecia, como veremos ms
adelante, una agenda de gnero propia.

Estos actores sociales entran a la poltica local y debieran ir pasando
de discursos corporativos a discursos territoriales, si bien en muchos casos
slo agregan sus intereses corporativos. Las organizaciones sociales tienen
hoy la posibilidad de integrar sus demandas en una perspectiva territorial,
que no es la simple agregacin de las demandas particulares.

Las generaciones sociales de las que hemos hablado ingresan
superpuestas a la nueva institucionalidad de la descentralizacin y con sus
historias de vida y enfoques. Si hay algo escaso en los procesos estudiados
son las viejas estructuras de lo que hemos denominado el clasismo tardo
(SUTEP, CGTP). Evidentemente por sus caractersticas de ruralidad, en
nuestras experiencias hay muy poco trabajo dependiente, que es la base
social de la CGTP. Sin embargo an en provincias con ms trabajadores
estatales como Azngaro o San Marcos, no se evidencia un movimiento de
trabajadores estatales ni su involucramiento en los procesos participativos.
Los maestros son percibidos como un sector que reacciona peridicamente
por sus salarios pero no es un actor del desarrollo local.

Todas las dems OS suelen ingresar a las experiencias desde
pticas redistributivas, sean temticas o territoriales. No ingresan siempre
desde el inicio ni masivamente, salvo se trate de alcaldes procedentes de
Federaciones Campesinas. En los espacios de concertacin pueden definir
una nueva identidad colectiva, ms amplia, y pasar a sociedades civiles
movilizadas, movimientos sociales de concertacin. Este es el proceso de
las experiencias en su etapa de mayor desarrollo.

La forma de comportamiento social en las experiencias es por
tanto de sociedad civil: dilogo, negociacin permanente, momentos de
tensin, deliberacin, consensos, acuerdos. La forma de comportamiento
social en las experiencias no es centralmente el de movimientos irruptivos
desinstitucionalizados. Hubo en Azngaro un germen de protesta violenta
el 2004, a pocas semanas del caso Ilave, pero no lleg a prosperar por
una oportuna reaccin de las autoridades. Tampoco se han constituido
59

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

todava movimientos sociales estructurados de sociedad civil, que ponderen


adecuadamente la propuesta, el dilogo, la intervencin, la vigilancia y la
movilizacin. El proceso est en sus primeros pasos. Faltan seguramente
aos de aprendizaje social para saber qu se puede hacer desde abajo y qu
se puede proponer, solicitar y exigir a los niveles regional y nacional.
b) La ausencia del sector privado y la presencia variable del Estado.

Una verdadera concertacin local debiera involucrar a las tres
patas de la mesa: la sociedad, el Estado y el mercado. Pero en la tradicin
peruana de la concertacin es muy rara la presencia de las empresas privadas
y variable la presencia del Estado. Las empresas generalmente han estado
ausentes o con presencia episdica, tendiendo a retirarse.

Sin embargo, en tiempos ms recientes las instituciones pblicas
han ido dndole mayor importancia a su involucramiento, sea en las
MCLP o en las Mesas independientes. En San Marcos, por ejemplo, se
ha dado la presencia masiva de los sectores del Estado (salud, educacin,
agricultura). En Limatambo hubo un primer momento en que la relacin
fue slo entre el municipio y las comunidades campesinas, pero luego se
integraron los vecinos, los sectores pblicos y las ONGs. Curahuasi es un
caso mixto, con presencia simultnea de sectores pblicos, instituciones
locales y organizaciones sociales. Este involucramiento del sector pblico
en varias regiones se ha visto ahora afectado por la nueva Ley Orgnica
de Municipalidades, que no considera la participacin del sector pblico
en los Consejos de Coordinacin Local (CCL), lo que ha motivado que
municipalidades como Azngaro, Ichocn y San Marcos hayan tomado el
acuerdo de integrarlos como invitados.
c) El viraje al desarrollo agropecuario y las organizaciones de
productores.

En mrito a propiciar una mayor participacin de productores en
relacin al mercado y al desarrollo local, se han creado mltiples asociaciones
de productores en provincias y distritos. Estas asociaciones son una opcin
para sostener una oferta agregada y tener competitividad. Hay asociaciones

60

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

de productores de panela, caf y menestras en Santo Domingo; de la tara,


de lcteos, de cuyes y de forestales en San Marcos; de ans en Curahuasi; de
hierbas aromticas y tubrculos en Yauyos; entre muchas otras.

Estas asociaciones se han venido articulando a las mesas de
concertacin buscando beneficios tangibles para su desarrollo. Los PP hemos constatado - han sido una oportunidad para presentar sus demandas.
Los productores lcteos de Azngaro obtuvieron el ao pasado el apoyo
del PP para cobertizos y contaron con presupuesto para semillas de
pastos cultivados. Las comunidades de la cuenca del Jabon Mayo, igual,
presentaron proyectos productivos logrando en 70 distritos se reoriente
la inversin del FONCOMUN hacia una prioridad productiva (Paredes,
2004). En Huancan, la asociacin de productores lcteos logr apoyo para
unos cobertizos en el ltimo PP. Y as en muchas localidades.
d) La participacin de los partidos.

Con cargo a un estudio especfico sobre el tema, lo que hemos visto
en las experiencias visitadas es que, en general, existe una desconfianza de
los partidos hacia la sociedad civil. En algunos casos participan militantes
de los partidos en las Mesas de Concertacin pero ello no significa una
representacin orgnica de sus partidos ni una modificacin de los enfoques
y polticas de sus partidos respecto a la relacin entre sociedad civil y
sociedad poltica o entre el Estado y la sociedad. En la base hay mayor
entendimiento que en los niveles superiores: en trminos generales las
dirigencias partidarias son partido-cntricas y en algunos casos se cree que
la sociedad civil es sinnimo de ONGs. Hay en este terreno mucho techo
para una modernizacin de la poltica en el pas, desafo que replantea la
forma de ejercicio del poder poltico.

En las experiencias estudiadas, y en otras revisadas indirectamente,
se aprecia que los partidos prcticamente no participan. La mayora de
militantes que participa son de partidos locales o regionales, con amplio
predominio de liderazgos masculinos. Hay que considerar adems que
muchas de las listas ganadoras han venido siendo elegidas con votaciones
inferiores a un 25% del electorado, lo que muestra la fragilidad de la
representacin.

61

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

5.2 Por qu se participa? Valores e intereses


El Per es uno de los pases latinoamericanos con mayor densidad
organizacional (Lpez, 1997). Slo un 26,5% no participa en ninguna organizacin
(Tanaka y Zrate, 2000). Pero venimos de una etapa de fragmentacin, de retroceso
de lo social. Ya no existe la sociedad civil autnoma anterior: quedan algunas viejas
estructuras organizacionales pero sin bases sociales renovadas. Hemos denominado
clasismo tardo a esta forma social desfasada con la nueva fisonoma social del
pas. Y sobre este piso se han agregado las generaciones sociales posteriores, como
vimos.
IMASEN (2004), en un estudio comparativo con 7 pases latinoamericanos,
concluye que la participacin social en el Per es similar a la de otros pases en
cuanto a la primaca de la participacin en organizaciones comunales, del barrio o
ciudad (33,3%), en organizaciones religiosas o actividades religiosas (26,4%) y en
actividades de apoyo a la educacin (25%). Esto se corrobora en las experiencias
estudiadas: en todos los mbitos hay comunidades campesinas o juntas vecinales,
organizaciones ligadas a las parroquias de la Iglesia Catlica u otras iglesias
especialmente evanglicas, y las APAFAS. Lo diferente encontrado por IMASEN
respecto a otros pases es que en los dems el peso de la participacin en actividades
benficas o voluntariado es en promedio del 18,2% y en el Per el 3,4%.
Esto evidencia que la participacin social en el Per expresa mayoritariamente
intereses. La propia poblacin identifica como motivacin para la participacin el
beneficio propio o la conveniencia (33,1%, IMASEN ibidem). El reciente estudio
de Hurtado (2004) en Melgar, Puno, concluye que la gente desea finalmente
resolver sus problemas de subsistencia; al final sus demandas se convierten en
activos que les asegure fuentes de trabajo. Esta motivacin clara de la participacin
hoy en el Per tiene seguramente que ver con el hecho de que en nuestro pas la
participacin se da en las franjas de bajos ingresos, a diferencia de otros pases
de Amrica Latina en que se da una mayor participacin en otras franjas sociales
(IMASEN, ibidem).
Sin embargo, no funciona mecnicamente la frmula de a ms pobreza ms
participacin. Hay muchos sectores pobres que se autoexcluyen de participar
justamente por no tener las condiciones socioeconmicas que les permitan asumir
el costo de la participacin. Se produce as un clculo de costos y beneficios de
la participacin, que tambin es de intangibles, esto es, de cosas materiales pero

62

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

tambin de ganancias afectivas o de capacidades. Dado que venimos de una dcada


de primaca de una cultura pragmtica, promovida por el fujimorismo, la franja
que participa inicialmente tiende a exigir slo derechos y no el cumplimiento de
deberes y responsabilidades. Es en el proceso de participacin que se produce la
oportunidad del trnsito a una mayor conciencia de obligaciones y un reencuentro
ms claro de intereses y valores. Esto quiere decir que no toda participacin social es
participacin ciudadana, pero que, a la vez, no puede haber participacin ciudadana
sin participacin social. En Azngaro la poblacin urbana lleg al convencimiento
de que no haba otra forma de resolver el problema del saneamiento bsico que
autofinancindolo y junt 12 millones de soles. En Huancavelica hubo que caminar
masivamente hasta Lima en la Cabalgata de 1998 para poner en la agenda nacional a
la regin. En muchas experiencias los PP fueron recortados por falta de presupuesto
y motivaron que las comunidades analicen cules obras o servicios eran urgentes,
aceptando pasar sus petitorios para los siguientes aos.
En pocas palabras, los valores e intereses, la democracia como fin y la
democracia como medio, el hombre egosta y el hombre solidario, en la vida,
estn entremezclados. Se equivocan quienes analizan unilinealmente las cosas, sea
quienes perciben el movimiento descentralista local como un gran juego de agentes
y principales, la construccin artificial de facilitadores y ONGs, o quienes ven en
l sus propias representaciones ideolgicas y no las relaciones sociales reales.
Esto tiene implicancias para la franja municipalista participacionista, porque
lo que le es especfico es que ella es partidaria de la democracia como fin. Los roles
que juega conduciendo municipios y sociedades rurales la han llevado a integrar
el tema del desarrollo local, la calidad de vida, el desarrollo agropecuario. Pero la
informacin recogida indica que no hay muchas intervenciones decalidad e impacto
para atacar la pobreza en los casos estudiados. Se privilegia el apoyo a los sectores
emprendedores, pero no hay igual nfasis, salvo excepciones, en el mejoramiento de
los programas sociales, o en iniciativas anti-pobreza de envergadura, menos an que
apunten a una mayor equidad entre gneros. Sin embargo, las bases sociales de sus
experiencias participativas, al igual que las de las otras dos franjas, la institucionalista
y la tradicional, tienen una ptica pragmtica de la democracia como medio. Por
tanto los procesos participativos van a funcionar cuando esos procesos respondan
no slo a principios, convicciones, sino generen resultados. No slo hay que valorar
por tanto el proceso de la participacin sino los resultados de la participacin, tanto
en trminos de calidad de vida como de empoderamiento.

63

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

5.3 La cuestin de la representacin y la representabilidad:


la elasticidad de la demanda de participacin.
En las experiencias de los alcaldes pioneros la presencia de los diferentes
actores era voluntaria y podan acudir todas las organizaciones y personas
interesadas, sin lmite. En Limatambo y Morropn eran reuniones masivas, con la
presencia de cientos de delegados campesinos de comunidades y anexos, as como
de organizaciones de corte asistencial (Comits de Vaso de leche, Comedores
Populares), que expresaban su opinin sobre los proyectos municipales. En las
experiencias de Cajamarca, al revs, el peso estaba en la representacin institucional,
pero las pocas OS que participaron al inicio se retiraron luego de un tiempo,
aparentemente agotadas por la falta de logros. En San Marcos fue tambin limitada
la participacin de OS en CINDESAM, explicable en parte por la escasa presencia
de stas en su mbito. Ahora en muchas experiencias hay slo presencia de lderes
sociales.
Pero finalmente, a quines representan los dirigentes de organizaciones? Cabe
preguntarse si son representativos, quin los eligi, si estn conectados con sus bases, si
hay una fluidez, un dilogo, una comunicacin con sus representados. La informacin
recogida seala que en muchos casos hay una distancia entre los dirigentes y sus
bases y que no hay correas de transmisin que posibiliten un flujo de comunicacin
entre representantes y representados. Retomando un concepto forjado por Chirinos
(1991), el de representacin sin mandato, hoy en da los lderes representantes de
OS tienen la tendencia a sentirse autnomos frente a quienes los eligieron y no dan
cuenta de su accionar. Los balances recientes de la MCLP (Henrquez, 2004) y de la
Red Per (Basombro y Fras, 2004) evidencian la debilidad de las representaciones de
las organizaciones sociales en las Mesas y CCL, en trminos de su representatividad
y relacin con las bases.
Sin embargo, pareciera existir no slo una debilidad en la calidad de la
representacin social sino tambin una dificultad de los propios representados para
hacerse representar, tema que alude a su representabilidad. La extrema pobreza y
exclusin generan limitaciones para fijar intereses y opciones algo ms permanentes.
Como seala una de las evaluaciones reciente, los procesos de participacin requieren
de niveles de compromiso y organicidad que no todos tienen en la sociedad, con
mayor razn los ms pobres, limitados al mnimo, con muchas dificultades para
involucrarse en procesos que requieren tiempo, toma de distancia frente al drama
inmediato y visin de mediano plazo (Basombro y Fras, ibidem).
La participacin -hay que reconocerlo- tiene un costo y el primer costo es el
64

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

tiempo que se le dedica. La gente identifica que no participa no por falta de inters
sino por falta de tiempo. El estudio auspiciado por el Instituto de Estudios Peruanos
el 2000 revel que un 52,5% de los encuestados declaraba que le gustara participar
ms en las organizaciones, pero el 61,4% de ellos no lo haca por falta de tiempo
(Tanaka y Zrate, 2000). En nuestras experiencias sucede igual. Una dirigenta de
Limatambo sealaba que no asista a las reuniones de capacitacin porque a pesar
que le cubran la movilidad no tena tiempo ni con quien dejar a sus hijos menores.
Situacin que podramos extrapolar para el caso de As, muchas madres de familia
tienen a veces la oportunidad de un espacio para el desarrollo de capacidades pero no
acceden a ello por carecer de mecanismos de apoyo que faciliten su promocin. El
prroco de Morropn contaba que cuando la Iglesia lanz una convocatoria para que
las comunidades campesinas se integren a las acciones de concertacin, los dirigentes
campesinos le contestaron que no tenan dinero para quedarse en la ciudad, con todo
lo que eso supone. En San Marcos, los propios alcaldes de los distritos ms pobres
tampoco se integran al espacio de concertacin provincial, aduciendo los costos de
asistir a las reuniones, traslados y alojamiento.
Esto es lo que ha contribuido a abrir una brecha, ms evidente ahora que antes,
entre la sociedad civil mesocrtica, de capas medias, y la sociedad civil popular, adems
de poner barreras para que la franja ms pobre pueda constituirse en sociedad civil
(Ames et al, 2000; Lpez, 1997).
Esto quiere decir que la demanda de participacin por la gente depende del
costo y calidad del sistema participativo. Toda la data hace pensar que en nuestro
pas ahora la demanda de participacin no es inelstica sino relativamente elstica a los cambios
en los costos y calidad de la participacin, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo,
al factor calidad-de-la-reunin o al factor importancia-de-la-agenda. Hay una franja
que no puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunin (ms viaje) que
significa participar y no entra a la democracia participativa. Esta requiere abaratar los
costos del enrolamiento de esta franja ausente, con otras modalidades, flexibilizando
el ingreso. Pero quien ya ha pagado el costo-tiempo de ir a las reuniones, est atento a
la calidad de la instancia de participacin-concertacin. Si la reunin es larga, tediosa,
desordenada y sin buenos acuerdos, la demanda de participacin se retrae. Si la Mesa
es descentralizada y en su zona, baja el costo-tiempo y es posible asistir. Pero si la
participacin implica engancharse a todas las reuniones del nuevo instructivo hecho
en Lima, el costo sube y el inters, despus de un punto, decaer. Si la agenda va a
debatir algunos proyectos del PP que sabe lo beneficiarn, va a tratar de asistir, pero
si asiste y despus no se ejecuta nada, va a ser ms difcil volverlo a enrolar. Si las
elasticidad fuera muy voltil, todos se iran a la primera; pero felizmente hay un sector
65

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

duro, que funciona como colchn del sistema y que paga incluso los costos de los
errores de diseo y ejecucin. Todo esto lo saben los economistas.
Es cierto que conforme hay ms inters y compromiso la gente est ms
dispuesta a pagar el costo de oportunidad de la participacin y viceversa. Pero
siendo la gente pobre y muy pobre, el costo siempre es muy alto. Se trata entonces
de revisar cmo se podra llegar a estos sectores. Desde nuestro punto de vista
esto exige reconsiderar la concepcin de democracia participativa con que se ha
venido trabajando, asamblestica, de presencia siempre fsica, muy emparentada a la
concepcin de democracia directa rousseauniana, para enriquecerla con elementos
del modelo de democracia deliberativa, ms comunicacional.

5.4 La participacin como discrecionalidad del decisor y el


carcter vinculante.
Las personas participantes evalan tambin otro costo-beneficio de la
participacin: su utilidad. Como han enseado muchos autores, entre ellos Andrea
Cornwall (2002: 17), de entre todos los tipos de espacios de participacin la gran
diferencia es entre los que han sido constituidos por la gente misma, y los creados
por el Estado para la participacin por invitacin. Con los primeros espacios,
de carcter voluntario, la utilidad depende de sus mismos integrantes, pero con los
segundos, la efectivizacin de los acuerdos depende de sus normas de constitucin
y en este caso cuanto ms consultiva la instancia, menos posibilidad de que se lleven
a la prctica los acuerdos tomados. La discrecionalidad del decisor es amplia.
Esto genera una incertidumbre en los participantes, que lgicamente piensan
que las instancias de concertacin local debieran tener legalmente un carcter
vinculante. En realidad la prctica demuestra que las Mesas activas tienen un carcter
vinculante de facto, establecindose un contrato implcito entre el decisor y los
actores de la localidad: el poder moral del consenso se asume por la institucionalidad
posteriormente, por el consejo municipal y la alcalda. Con esto se establece un tradeoff entre la Mesa y el alcalde, en que conforme se redistribuye poder hacia abajo se
incrementa la legitimidad hacia arriba, hacia la autoridad. Pero esta mecnica pactada
no est exenta a veces de dificultades al ser la participacin y concertacin una escuela
social de gobierno para todas las partes. Ah la poblacin aprende el formato de la
administracin pblica dentro del cual puede moverse y el funcionariado edil, las
virtudes de la voluntad compartida y las formas concretas de su construccin.
66

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En sntesis, la democracia participativa no institucionalizada (Mesas) es


autorregulada por sus actores y si cuenta con el respaldo de la autoridad municipal,
tiene todos los grados de libertad que la democracia participativa institucionalizada
(CCL) no tiene. El tema es evaluar esta segunda, su pertinencia y frmula ptima
dentro del contexto nacional actual. Porque en el campo de la democracia participativa
no institucionalizada la franja participacionista prosigue avanzando frmulas, que
mientras no signifiquen el agotamiento de la poblacin, responden a la heterogeneidad
de situaciones. Las experiencias ms cercanas a la democracia directa reeditan la
experiencia inicial de Villa El Salvador: el CAL de Santa Rosa, ms en el espritu que
en la realidad, es una forma de autogobierno local. Pero en la mayora de casos se
ha establecido una relacin de mayor o menor horizontalidad de cogestin, en el
sentido amplio del trmino - entre la municipalidad y la representacin local en las
Mesas, en que no se busca votaciones por mayora sino consensos.
El tema-problema son los CCL, porque sus restricciones actuales llevan a algunas
autoridades y lderes a dos posiciones diferentes: a) algunos entrevistados plantean
que no es necesaria una democracia participativa institucionalizada, esto es, no
deberan existir los CCL y creen mejor la alternativa de seguir con la participacin y
concertacin anterior; y b) otros postulan que los CCL, CCR y todo tipo de instancia
de concertacin institucionalizada debiera tener un carcter vinculante, esto es, sus
acuerdos deberan tener mandato sobre las autoridades ediles, con lo cual se exige
una reforma global del Estado y un cambio constitucional pues se tratara de otro
rgimen institucional en el pas. La mayora de autoridades y lderes se encaminan en
otro sentido, el de resolver la cuestin del carcter vinculante en trminos prcticos,
a travs del poder moral que otorga la poblacin reunida y a travs de arreglos
institucionales que resuelvan la articulacin entre Mesas y CCL mediante las mltiples
frmulas que se vienen ensayando. Nuestra recomendacin marcha en este sentido,
no en el de oponer las Mesas y los CCL sino en el de buscar implementar la frmula
de CCL Ampliados en la franja institucionalista, que no tiene Mesas previamente,
y articular la presencia de CCLs Ampliados con la de las Mesas pre-existentes en
la franja avanzada, como se ha hecho en varios sitios del pas, hasta un cambio de
situacin que obligue a una reevaluacin.

5.5 La posibilidad de enriquecer la democracia participativa


con elementos de la democracia deliberativa.
La tipologa de franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional
ayuda a resolver la pregunta sobre si vivimos en el pas un exceso de participacin
67

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

o falta an ms participacin. En realidad hay dos opiniones contrapuestas sobre la


participacin social en la descentralizacin: la que defiende que es insuficiente y la
que postula que existe en demasa. En cierto sentido ambas opiniones son verdad
pues la informacin recogida muestra que la participacin social se da mayormente
en la franja de municipios participacionistas. En realidad en el pas falta an ms
participacin, porque la franja municipal tradicional es an mayoritaria y porque la
franja municipal institucionalista implementa formalmente un esquema de democracia
participativa limitada.
Es verdad sin embargo que en la franja municipalista participacionista hay
una multiplicacin un tanto desordenada de instancias de participacin, que se
aaden al hiper-reglamentarismo legislativo. Una parte de los alcaldes favorables a
la participacin manifiesta con razn sentirse abrumado por la cantidad de esfuerzo
que implica. Si el modelo es de democracia participativa de representantes las esferas
pblicas de las sociedades locales son pequeas y ello lleva a que todas las semanas
se renan bajo diferentes rtulos comits, redes, mesas temticas u otros - casi los
mismos grupos de lderes locales. Si el modelo es el de una democracia participativa
de representantes y poblaciones, los alcaldes y lderes entran y salen continuamente de
reuniones y asambleas. De otro lado estn todos los pasos a seguir por las directivas
y normas sobre CCL, PP y RC. De hecho se necesita flexibilizar la legislacin vigente
y reexaminar si los arreglos institucionales formales y no formales se adecuan a
la democracia participativa, o si son ms bien mecanismos que desincentivan la
demanda de participacin, en particular de los ms pobres, aumentando los costos
de la participacin.
Pareciera que una buena posibilidad de expandir la participacin en el pas, de
mejorar la relacin entre los dirigentes y las bases y de traspasar la barrera de la baja
representabilidad actual de los excluidos es desarrollando elementos comunicacionales
de la democracia deliberativa en los actuales entornos participativos, lo que supone
rediscutir la equivalencia en uso democracia participativa = asamblea.
Como afirman Fung y Wright (2003) el modelo de Gobierno Participativo con
Poder de Decisin impulsa los valores de la participacin, la deliberacin y el poder
decisin hasta los lmites de la prudencia y la factibilidad. Ahora hay en la franja
municipal avanzada ms participacin que deliberacin y algn poder de decisin
compartido (carcter vinculante de facto). Pero en la franja municipal tradicional hay
poder de decisin concentrado en la autoridad, sin mayor deliberacin ni participacin.
En la franja institucionalista se repite con pocos cambios esta situacin.

68

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el modelo de democracia participativa en prctica las asambleas son un


espacio de deliberacin limitada. Como seala Elster (2001:14), en asambleas de
tal magnitud se refiere a las atenienses pero aplica a las nuestras - la deliberacin
significa a lo sumo una discusin entre un pequeo nmero de oradores delante de
un auditorio y no un debate entre todos los miembros. De ah que la preparacin
de acuerdos por diversas vas previas a las asambleas resulta crucial, pero este
razonamiento se hace entre funcionarios, regidores y lderes, en representacin
de los representados, obvindole a la comunidad la deliberacin. En la mayora de
experiencias la poltica de comunicacin social todava est en construccin y es de
ida pero no de ida y vuelta: tiende a informar pero no establece un dilogo, salvo en
asambleas y por un tiempo limitado. Existe adems voluntad de transparencia pero
es ms fcil aumentar la disponibilidad de la informacin que su uso.
Esto hace que ms all de los propsitos explcitos - se propenda al modelo
de democracia representativa en que el representante delibera en nombre de los
representados y tiene el poder de decisin sin mandato imperativo. Segn el alegato
clsico de Burke en defensa de la representacin, los representantes no conviene
sean intermediarios de sus representados porque el Parlamento no es un congreso
de embajadores sino una asamblea deliberante de una nacin (Sartori, 1992:229).
Pero ahora podemos deliberar todos o casi todos, por las mayores posibilidades de
construccin de una esfera pblica ms amplia, en que se combine la intervencin
a travs de los representantes y aquella con voz propia. Esta es la democracia
participativa que el punto de vista partido-cntrico no acepta en el Per.
El modelo de democracia deliberativa enfatiza, entonces, la necesidad de la
argumentacin pblica y la deliberacin entre ciudadanos y representantes antes de la
toma de decisiones (Gutmann y Thompson, 2004). En el modelo participativo clsico,
que es la versin rousseauniana, lo central es el momento de la decisin colectiva, en
asamblea, para la constitucin de la voluntad de la mayora. En el modelo deliberativo
lo que se busca es el intercambio de opiniones y el cambio de las preferencias. Tiene
por ventaja brindar ms posibilidades para superar las concepciones agregativas de
la democracia, en que no se justifican las preferencias sino se combinan, que es lo
que a veces se constata en los procesos de PP, en que se fragmenta la inversin local
y posterga el PCD.
Se trata, sin embargo, de hacer la combinacin ms adecuada entre los elementos
de la democracia representativa, participativa y deliberativa. No se trata de oponer los
principios de cada modelo de democracia sino de articularlos en una formula sinrgica,
adecuada al mundo local. La deliberacin pblica debe aligerar los organigramas y

69

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

los acuerdos, usada con discrecin. De paso la va comunicacional educa y reeduca.


Obliga adems a la presentacin de argumentos. Pero, como se ha sealado tambin,
hay patologas de la deliberacin, as como patologas de la votacin y patologas
de la participacin. Todo ello es cierto, pero el modelo de decisin en nombre de
todos, que es el representativo, y el modelo de decisin siempre juntos, que es el
participativo, han llegado a un punto en que necesitan el auxilio comunicacional de
la deliberacin y la comunicacin todos-con-todos.
Las experiencias desarrolladas en el marco de una democracia participativa tienen
cosas avanzadas al respecto. El alcalde de Curahuasi hizo que la asamblea de rendicin
de cuentas se trasmitiera por radio. En Huancavelica la propaganda en algunas de
sus provincias, como Angaraes, es profusa. La misma red electrnica dglocal es un
ejemplo de democracia deliberativa. Pero en la mayora de experiencias hay todava
ms prensa y propaganda que comunicacin. Lo que sugiere que este aprestamiento
va a requerir invertir en dinmicas, metodologas apropiadas, innovadoras, que es el
costo que la franja avanzada deber pagar para terminar de aportar al pas un nuevo
modelo de gobernabilidad democrtica.

70

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 6:
La participacin de la mujer
en la gestin municipal
y el desarrollo local
con equidad de gnero

Si el estudio y promocin de la participacin ciudadana son temas muy recientes


en la agenda peruana, ms incipientes an son los balances de la participacin de
las mujeres en la gestin local, particularmente en las zonas altoandinas del pas.
Esto exige revisar los impactos del proceso de descentralizacin y democratizacin
ya no slo en el espacio poltico local sino en las formas de pensar y actuar, en los
procesos sociales y en la interaccin de hombres y mujeres y su construccin como
actores en los distritos rurales del pas. Ello hace parte de la calidad de participacin
y es consustancial a una gestin democrtica entendida como construccin de las y
los ciudadanos y desarrollo de sus capacidades para decidir, ejecutar, evaluar y vigilar
las acciones colectivas.
En este informe no se ha pretendido abordar todas estas dimensiones. Ni el
tiempo ni los recursos han posibilitado una exhaustiva investigacin sobre el tema.
Nuestro abordaje avanza en dar una mirada general a la participacin de las mujeres o
a los lmites para dicha participacin - en las sociedades locales estudiadas infiriendo
algunas conclusiones sobre procesos similares en el pas.

71

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

6.1 El ejercicio de la ciudadana por la mujeres en las sociedades


rurales altoandinas
Lo primero a relievar es que en las sociedades rurales de nuestro pas,
particularmente en las estudiadas, con sus altos niveles de pobreza y exclusin social,
las condiciones de vida son an ms severas para las mujeres y sus familias por la
discriminacin de gnero y cultural existente.
En mltiples diagnsticos de la situacin de la mujer rural se han apuntado las
siguientes caractersticas se su situacin:
a) su exclusin en relacin a derechos sociales bsicos (educacin y salud);
b) su relegamiento respecto a oportunidades econmicas (en el caso de la
seguridad alimentaria, su no acceso a crdito, asistencia tcnica y gerencial,
microempresas);
c) los limites puestos a sus derechos polticos, y por tanto al ejercicio autnomo
de su participacin social y poltica;
d) la escasa valoracin y respeto a las culturas quechua, aymara y amaznicas
que ellas particularmente conservan.
En una buena parte de las sociedades rurales del pas el fenmeno de la
violencia poltica de las dos ltimas dcadas tuvo como efecto migraciones forzadas,
principalmente de los hombres. Qued as el espacio pblico abandonado, que
fue asumido por las mujeres rurales, abrindose un horizonte no previsto para su
crecimiento personal y dirigencial. Debi ingresar a la participacin comunal y en
menor medida a la gestin local.
En las experiencias estudiadas las mujeres campesinas tienen participacin en
diferentes espacios: a) en las asambleas; b) en las faenas y en las obras comunales, que
tradicionalmente han sido espacios masculinos; y c) en las organizaciones funcionales
de alimentacin relacionadas a los programas sociales.
Sorteando todos los obstculos, desde la oposicin de sus cnyuges hasta
el hecho de no tener muchas veces documentos de identidad, las mujeres se han
ido haciendo un espacio y un tiempo para participar en sus comunidades y en sus
municipalidades. En Limatambo, Ichocn y Curahuasi -que fueron escenarios de
procesos de violencia de manera cercana - muchas mujeres asumieron una mayor
participacin en la gestin comunal y en la responsabilidad de sus propias familias.

72

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La mujer participa en las organizaciones sociales ligadas a los programas sociales


del Estado (Vaso de Leche, comedores populares), en la bsqueda de satisfaccin
de necesidades prcticas. Esta participacin no necesariamente se acompaa de una
conciencia plena sobre sus derechos sociales, econmicos u culturales, existiendo en
muchos casos una tensin entre la defensa legtima de un derecho social por parte
de los/las beneficiarias y la cultura clientelar y prebendalista que a veces se intenta
sembrar desde el Estado.
Otros espacios de participacin son las asociaciones de padres de familia de las
escuelas de los hijos, las APAFAS, donde algunas mujeres participan en las directivas.
Se sabe de autoridades de los colegios que prefieren contar con la participacin de los
padres debido a que las mujeres son ms exigentes en el cumplimiento de acuerdos
y en el planteamiento de cambios para mejorar la calidad educativa. A la vez, hay
autoridades educativas que sealan que la mayora de las seoras no participan con
iniciativa pues slo escuchan y trabajan en las actividades.
De otro lado, en los mbitos estudiados se ha encontrado que la religiosidad de la
poblacin campesina tiene un doble papel respecto a la participacin social y poltica
de las mujeres, en unos casos alentndola, en otros desalentndola, dependiendo de
las iglesias que tienen influencia en las comunidades. En muchas zonas las iglesias
evanglicas animan la participacin femenina. Es el caso de la regin de Ayacucho,
zona en que las comunidades que fueron vctimas de la violencia encontraron apoyo
de las iglesias evanglicas. Contradictoriamente, diferentes estudios promovidos por el
proyecto ReproSalud de Ayacucho han demostrado que esta conversin evanglica ha
dificultado la participacin comunitaria en los programas de salud sexual y reproductiva.
De nuestra parte, hemos encontrado en algunas experiencias indicios de la promocin
que hace la Iglesia Catlica de la participacin de la mujer en actividades de sobrevivencia
y de desarrollo comunal. Incluso en zonas como Morropn y Santo Domingo, como
se ha visto, las autoridades eclesiales tienen un rol muy activo en las instancias de
concertacin y alientan el rol de la mujer en dichos espacios.
Se corrobora entonces, como ya ha sido estudiado, que en el Per hay una
tendencia a la participacin paritaria de hombres y mujeres en lo social, a diferencia
de otros pases de Amrica Latina, donde la participacin de varones sobrepasa
notablemente la de mujeres. Hay participacin de la mujer pero hay un rezago en
la calidad de esta participacin en estos procesos de descentralizacin participativa.
Existe pero no en la dimensin necesaria ni en todos los niveles para producir cambios
socioculturales del modelo patriarcal y machista, hacia un modelo de democracia
participativa con equidad social y de gnero, entre hombres y mujeres.

73

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

6.2 La formacin de liderazgos femeninos


Las lideresas entrevistadas en su mayora han tenido que luchar en un primer
momento con la oposicin del compaero o cnyuge para poder ser dirigentas.
Esta oposicin en algunos casos poda llegar hasta la violencia fsica y casi siempre
se expresa en una tensin contnua. Pinzs ha estudiado que - por razones histricas
an poco claras - las sociedades de la costa y sierra del norte son ms jerarquizadas
y tradicionales que las de otras regiones del pas (Pinzas, 2001: 103). Por ello los
procesos de formacin de liderazgos femeninos y el desarrollo de ciudadana toman
un tiempo largo: los liderazgos femeninos se forman sorteando dificultades que no
tienen los liderazgos masculinos.
Adems, para ser lideresas las mujeres, sobretodo las mujeres jvenes con hijos
pequeos, tienen la necesidad de resolver la atencin de sus nios, cosa que no
siempre comparten sus esposos. En esto las necesidades de las mujeres son diferentes
de acuerdo a su ciclo de vida, siendo las mujeres en edad frtil (15-45 aos) las que
tienen mayor dificultad para participar en jornadas, pues requieren que se tenga en
cuenta el servicio complementario de atencin de nios, que le permita participar sin
tener que distraer su atencin sobretodo en el caso de capacitaciones.
Graciela de la Cruz afirma que las mujeres rurales altoandinas transitan por
diferentes estadios en la construccin de sus liderazgos: a) primero suelen ser
identificadas como lideresas eficientes para la gestin (servicios bsicos, programas
alimenticios); (b) luego pasan a ser lideresas defensoras de derechos (casa de la mujer,
comisara, Demunas); y (c) finalmente se constituyen en lideresas con capacidad de
negociacin y conduccin poltica (Mesas de concertacin, redes de mujeres, CCL,
presupuesto participativo)4.
As, encontramos en zonas como Jabon Mayo a muchas mujeres destacadas
animando los CECOSAS (Centros Comunales de Seguridad Alimentaria), con gran
responsabilidad y compromiso. Son menos las lideresas en cargos de responsabilidad.
En la DEMUNA de San Marcos las mujeres tienen un rol destacado y esta instancia
ha logrado prestigiarse en la provincia merced a ese trabajo. En general, en muchas
municipalidades funcionan las DEMUNAS con escasa inversin y cierta efectividad
gracias al aporte de las mujeres. Tambin hay mujeres participando en los CCL
en representacin de la sociedad civil - en Ichocn, por ejemplo, en que de cuatro
___________________________________________________
4 Entrevista a Graciela de La Cruz, consultora del Diagnstico de Socios Potenciales para la promocin y defensa de los derechos
de las Mujeres, DEMUS, 2003.

74

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

representantes, tres son mujeres - pero su rol en estas instancias suele ser muy limitado;
tienen poca capacidad de propuesta y negociacin.
Navegando a contracorriente, hay regidoras destacadas en algunas municipalidades
(Curahuasi, por ejemplo), as como juezas (Morropn). Es a contracorriente porque
en los espacios locales persiste una visin tradicional del rol de la mujer. Emma
Zevallos lo expresa con claridad: en la casi totalidad de municipios (rurales), el alcalde,
en conveniencia con los regidores, asumen que las mujeres tienen ms disposicin
y condiciones para hacerse cargo de las tareas (femeninas) que tradicionalmente le
corresponden (Zevallos, 2001).
El estudio no busc medir la eficacia de la gestin edil. Sin embargo se ha podido
recoger testimonios sobre la responsabilidad, eficiencia y eficacia de las regidoras. Se
reconoce su esfuerzo por cumplir con las responsabilidades asumidas, su creatividad
para encarar las carencias econmicas y su tesn para realizar su gestin pese a
veces a su falta de capacitacin y a la marginacin de que son objeto en la toma de
decisiones dentro de los Concejos Municipales. Se puede decir que la Ley de Cuotas
ha permitido una democratizacin de gnero. Hay ahora mayor presencia de mujeres
regidoras, pero tambin funcionarias y trabajadoras, lo que unido a su eficiencia y
compromiso con el trabajo edil y a la sensibilizacin de los actores presentes en la
institucionalidad municipal, va ganndole creciente reconocimiento.
En el liderazgo barrial hay ms presencia femenina. En todos los distritos y
provincias estudiados las comunidades son dirigidas por varones y las organizaciones
de sobrevivencia por mujeres. Existen numerosos comedores o clubes de madres
orientados a la alimentacin y nutricin, que son el ducto principal de participacin
de la mujer en la gobernabilidad local. A nivel familiar-comunal, las mujeres asumen
roles primordiales en la seguridad alimentaria con doble propsito: la suficiencia
alimentaria para el autoconsumo familiar y la generacin de ingresos a la economa
familiar.
En trminos del tipo de problemas asumidos por las organizaciones de mujeres,
stos no refieren necesariamente a la equidad de gnero. Priman los temas alimentarios
o de supervivencia frente a temas propios de una agenda de gnero, poco visibilizados,
como los relacionados a la violencia intrafamiliar, el acceso a la educacin de las nias,
la salud reproductiva y la libertad de decisin sobre su propio cuerpo, o los problemas
de documentacin para el ejercicio de su ciudadana, etc. Cuando la agenda de gnero
aparece ha sido por la intervencin de un agente externo, generalmente una ONG, que
a partir de un proyecto contribuye a develar los problemas de gnero existentes.

75

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Es el caso de la experiencia en el 2001 del Centro IDEAS y CESIP en la


provincia de Morropn-Chulucanas y particularmente en el distrito de Morropn.
All, conjuntamente con la municipalidad distrital y las organizaciones de mujeres,
trabajaron alrededor del tema de la violencia familiar. Para ello se llev a cabo un
conjunto de acciones para la formacin de regidoras y lideresas de organizaciones de
mujeres, convocando adems a trabajadores varones y mujeres y autoridades locales,
propiciando la participacin de stas en el diseo de polticas municipales favorables a
la equidad. Asimismo, se hicieron propuestas de incorporacin de equidad de gnero
en los planes de desarrollo local, que fueron aprobadas mediante Resolucin Municipal
No. 006-2001-MDM-A del 20 de abril de 2001. Igualmente se definieron criterios de
equidad de gnero en las polticas de personal de las municipalidades provinciales de
Morropn-Chulucanas y en la municipalidad distrital de Morropn, criterios referidos
a la igualdad de oportunidades en la seleccin y contratacin de nuevo personal; el
acceso igualitario a las oportunidades de calificacin y ascenso; la promocin de
mujeres a cargos de direccin; las facilidades a varones para el otorgamiento de
permisos por enfermedad de los hijos e hijas y/o la pareja. Un elemento adicional
fue la incorporacin de mecanismos de cuota del 50% en la contratacin de personal
obrero, favoreciendo a las mujeres organizadas de Morropn. Estos notables
resultados no tuvieron suficiente sostenibilidad: al parecer el tiempo de maduracin
de la experiencia fue corto y tambin limitado el proceso de difusin y asuncin por
la sociedad de los nuevos planteamientos. En esto se expres tambin la necesidad
de mecanismos de la democracia deliberativa que posibiliten que toda la poblacin
debata y asuma propuestas que plantean lderes y autoridades con visin.
En Santo Domingo ha habido cierto inters en impulsar la organizacin de
mujeres y en buscar la articulacin del Programa Vaso de Leche a lo productivo.
Para eso se constituy el 2000 la Asociacin Distrital de Mujeres de Santo Domingo
(ADIMUSAD), asentada en los clubes de madres, pero su dinmica propia fue efmera,
al generarse conflictos internos. Tres aos despus el impase no ha sido superado
y la vida orgnica de la asociacin es mnima. La Asociacin de Productores ahora
abastece de leche fresca al programa municipal, que las mujeres slo acopian.
De otro lado, en las experiencias estudiadas se observa que los cargos ms
elevados siempre son para varones y slo aparece la presencia femenina en cargos
menores: cuanto ms arriba en las instancias sociales y de concertacin ms
pronunciada es la presencia de adultos varones y cuanto ms abajo ms paritaria es
la presencia entre hombres y mujeres.
Esto expresa que se ha establecido tambin una suerte de divisin de gnero
en el trabajo en este campo social, no slo en el terreno domstico. Hay as en las
76

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Directivas cargos para hombres y para mujeres. La participacin de la mujer es


fundamentalmente formal en muchas directivas comunales o federaciones y en las
asambleas comunales y vecinales. En base a enfoques regresivos las posiciones de
las mujeres son relegadas a cargos especficos: Secretaria de Asuntos Femeninos,
Vocal, Tesorera. Ciertamente hay reconocimiento de su honestidad y compromiso
social, valores que ellas trasladan de sus prcticas domsticas, basadas en el afecto
y la sinceridad, y de sus prcticas comunitarias, basadas en la tica de la solidaridad
y la ayuda mutua. Pero el reconocimiento al empeo, responsabilidad y honradez
de las mujeres es tambin tributaria de un estereotipo de mujer, de una idea clsica
respecto al sacrificio y entrega de la madre o jefa de hogar.
Slo en algunos mbitos se han generado asociaciones distritales o federaciones
provinciales de mujeres en el pas, con fines de promocin de las mujeres rurales
y de desarrollo ms generales. Entre las experiencias estudiadas, en Limatambo se
cre la Federacin Distrital de Mujeres, en Morropn la Asociacin de Mujeres En
Defensa de la Vida y en Huancavelica, la Federacin de Mujeres de Yauli. Otros
casos han sido la Central de Mujeres de Santa Rosa, la Asociacin de Mujeres de
Santo Domingo (ADIMUSAD) y la Federacin de Mujeres de Curahuasi.
La falta de sostenibilidad es un elemento comn de estas organizaciones de
mujeres de segundo nivel, siendo la precariedad material de las familias rurales
peruanas uno de los factores que las hace vulnerables. Se ha sealado que ello va
de la mano de su precariedad institucional, de la dificultad para forjar instituciones
organizacionalmente autnomas y con capacidad de convocatoria ms all de lo local
(Panfichi, 2003). Por eso, sucede muchas veces que una vez que se retira el apoyo del
agente externo, ONG u otro, la organizacin tiene muchas dificultades para continuar
activa. Es el caso de Morropn donde ahora hay una situacin de extrema fragilidad
en la Asociacin de Mujeres y de la Federacin de Mujeres de Limatambo, que se ha
debilitado por la discontinuidad en la atencin de su proceso organizacional. Esto
parece indicar que slo se obtienen impactos en relacin a la equidad de gnero
promoviendo procesos de mediano y largo plazo.
Por ltimo, podemos afirmar conforme se seal ms adelante - que el modelo
de democracia participativa es en general ms inclusivo que el modelo de democracia
representativa clsica, y que entre los diferentes subtipos de democracia participativa,
aqul que abre las puertas no slo a los lderes sociales sino a sus bases, posibilita una
mayor equidad de gnero. Las experiencias participativas posibilitan incluir a todas y
todos los actores sociales (varones, mujeres, jvenes, tercera edad) en la concertacin,
en la articulacin de consensos, y en la realizacin de diversas acciones colectivas
en beneficio de la poblacin ms vulnerable (Programa Vaso de Leche, Comedores
77

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Populares) y en especial de las mujeres y nios (DEMUNAs, Centro de Emergencia


contra la Violencia Intrafamiliar, Casa de la Mujer). Comparativamente, frente al
modelo de democracia limitada o el modelo municipal tradicional, hay ms avances
y posibilidades.

6.3 La democratizacin local, una puerta para la equidad


de gnero?
Hoy asistimos al impulso desde el Estado, las multilaterales y la cooperacin
internacional a la modernizacin y democratizacin del Estado. Los objetivos
de descentralizacin y democratizacin de la gestin pblica implican aportar al
fortalecimiento de la gobernabilidad y alientan la participacin ciudadana concertada
en las decisiones y en la vigilancia de las polticas pblicas. Ello supone desarrollar
las capacidades y habilidades individuales y colectivas de la mujer para elaborar
propuestas de desarrollo con equidad de gnero, en base a la reflexin de sus propias
experiencias de inequidades y a la consideracin permanente de las oportunidades
y amenazas que se presentan en el contexto local, regional, nacional e internacional.
Sin embargo, estas puertas abiertas no estn siendo utilizadas suficientemente.
Se ha sealado la necesidad de que el enfoque de gnero sea transversal a los
planes de desarrollo y tenga de referencia los procesos socio-polticos locales y no
slo la agenda de gnero, visibilizando las brechas existentes (Consorcio ProMujer,
2001). En el terreno de la descentralizacin la situacin actual es sin embargo de
mltiples oportunidades insuficiente aprovechadas.
La Ley de Cuotas ha tenido un efecto democratizador posibilitando un mayor
acceso de las mujeres a las esferas de poder. En las elecciones al Congreso del 2000
se duplic el nmero de congresistas mujeres de 13 a 26, siendo ocho congresistas
representantes de departamentos altoandinos. Esta cuota se ampli al 30% con
el cambio del Distrito Electoral nico al Mltiple, permitiendo que se ampliara el
acceso de ms mujeres como alcaldesas provinciales y distritales. Si bien todava
son muy pocas, y mas que nada son regidoras, es un acontecimiento notable para la
democratizacin en los distritos ubicados en pobreza y extrema pobreza, con una
poblacin mayoritariamente rural. A nivel nacional la estadstica seala que hay
50 consejeras regionales; 5 alcaldesas provinciales; 400 regidoras provinciales; 48
alcaldesas distritales; y 2,313 regidoras distritales, es decir alrededor de una regidora
por distrito. En los mbitos estudiados la presencia de las mujeres fue similar al
promedio nacional; no hemos encontrado ninguna alcaldesa mujer.

78

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 7:

Transicin democrtica descentralista


en post-transicin nacional

Se deduce de todo lo anterior que existe una paradoja en el pas: hay un exceso
de oferta sobre la demanda en trminos de participacin, esto es, la institucionalidad
descentralista puede ser criticada por ser limitadamente participativa pero incluso
en esas condiciones no logra la convocatoria plena de quienes deban participar en
el proceso. Este raro caso de un marco normativo sobre gobernabilidad local ms
avanzado que la realidad social y cultural actual tiene que ver con los orgenes del
actual proceso de descentralizacin y el destino que ha tenido en nuestro pas la
transicin democrtica.
En realidad la descentralizacin no tiene necesariamente que ser coincidente
con un proceso de democratizacin del Estado, por lo que se ha visto en otros pases
latinoamericanos, por ejemplo Chile con Pinochet. En esos casos se abren procesos
de descentralizacin subnacional del Estado pero sin una apertura del Estado hacia
la sociedad. La delegacin de autoridad y de recursos es del nivel nacional al nivel
regional y local pero se trata de un rediseo de la institucionalidad para la gobernanza,
no de la institucionalidad que tiene que ver con la gobernabilidad (Arroyo, 2001:35-64).
Es esto lo que est en cuestin cuando se debate ahora el proceso de transferencia
de los programas sociales, las capacidades tcnicas, la descentralizacin fiscal y el
rediseo institucional de los gobiernos regionales y municipios para las nuevas
competencias.

79

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En nuestro caso por tanto hay un doble dilema en torno a la descentralizacin:


existen quienes estn por la descentralizacin tcnico-financiera pero no por la
descentralizacin participativa, siendo ms raro el caso, pero existen tambin, quienes
ponen el nfasis en la descentralizacin participativa sin apreciar la dimensin tcnicofinanciera del proceso. Tenemos tambin los que estn en contra de ambos tipos de
descentralizacin. En realidad el frente nacional por la descentralizacin es ms amplio
que el frente por una descentralizacin como proceso de democratizacin ciudadana.
La descentralizacin democratizadora ha llegado sin contar con una sociedad activa,
ms bien con una con mucha fragmentacin social y desconfianza, y eso explica
el desfase entre la nueva institucionalidad y los actores, que aparece como si fuera
exclusivamente de capacidades cuando es centralmente de ciudadana activa.
La descentralizacin como proceso de democratizacin del Estado viene
implementndose as como si fuera una reforma desde arriba. Es cierto que un
movimiento social amplio contribuy a la salida del rgimen dictatorial fujimorista
pero luego ste volvi a disolverse en el momento de la reforma descentralista. Como
estamos en una etapa de fragmentacin social, su diseo e inicial implementacin
no tienen el acompaamiento de un movimiento social organizado y vigilante. Y sin
embargo el diseo es participativo, lo que genera un desfase con actores sociales que en
mucho se siguen moviendo en la dinmica de la dcada pasada. Como resultado, desde
una nueva institucionalidad se promueve el proceso de organizacin de los actores
sociales. Es el Estado en busca de su sociedad, como expresa Huber (2004). Esto
es lo que diferencia el proceso contemporneo respecto a la transicin democrtica
que el pas vivi a fines de la dictadura de Francisco Morales Bermdez entre 1977 y
1980, cuando un movimiento popular orgnico abri al Estado y la forma de gobierno
volvi a la democracia clsica de los 60s.
Y sin embargo esta reforma descentralista excede a la democracia representativa
clsica, a diferencia con lo que pas en la anterior transicin democrtica. La razn
de esta bsqueda de una arquitectura institucional ms abierta que la democracia
representativa es la grave crisis de representacin poltica que se vive en el pas,
que ya va por su segunda dcada. La crisis de representacin hace que partidos que
no necesariamente comparten el ideario de la democracia participativa otorguen
el consentimiento para que la franja descentralista municipalista modele parte del
Estado subnacional conforme a las experiencias locales que solitariamente brillaron
en el decenio fujimorista. Algunos representantes de las experiencias avanzadas
de participacin local de los 90 (Cajamarca, Ilo, Huancavelica, etc.) han pasado as
a ser parte de los diseadores de la descentralizacin. La comunidad epistmica
descentralista municipalista tiene iniciativa legislativa no slo desde fuera desde las
redes de articulacin y grupos de apoyo, como RED Per, Mesa de Concertacin de
80

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Lucha contra la Pobreza, REMURPE, Grupo Propuesta Ciudadana, etc.- sino desde
dentro de los espacios de decisin.
Cmo as han llegado diferentes miembros de esta comunidad epistmica
descentralista municipalista a tener una relativa importancia en casi la nica reforma del
Estado en desarrollo, la descentralizacin participativa? La respuesta a esto tiene que
ver con el protagonismo desarrollado entre 1999 y el 2000 por los frentes regionales
de defensa y los municipios participativos en el amplio frente nacional que estuvo
muy activo luchando por el final del fujimorismo. Hay que acordarse de que a fines
de los 90 surgi la Coordinadora de Frentes Regionales y en .febrero del ao 2000
las experiencias municipales de concertacin dieron vida a la Red Per y que ambas
vertientes participaron activamente en la Marcha de los 4 Suyos en julio del 2000. En
setiembre de ese ao se destap el escandaloso video Kouri-Montesinos y semanas
despus Fujimori fug a Japn. Luego se instal el Gobierno de Transicin presidido
por del Dr. Valentn Paniagua, que en enero del 2001, respondiendo a los nuevos
tiempos democrticos, institucionaliz la experiencia de las Mesas de Concertacin
creando legalmente la Mesa de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza. En esos
meses de preparativos de las elecciones de abril del 2001 la Coordinadora de Frentes
Regionales negoci con Per Posible colocar a sus propios candidatos en su lista
parlamentaria, candidatos que luego en el congreso se convirtieron en diseadores
de la descentralizacin. El 28 de julio el ao 2001 ingres el nuevo gobierno del
Presidente Toledo y anunci en el primer mensaje presidencial la descentralizacin y
las elecciones regionales. El gobierno debi convocar as a conocedores del tema para
afrontar la promesa hecha, con lo cual representantes de esta comunidad descentralista
llegaron a algunas instancias de formulacin y decisin poltica, en el Congreso, el
Consejo Nacional de Descentralizacin y el Ministerio de la Presidencia, encargado
inicialmente de promoverla. La Comisin de Descentralizacin del Congreso fue
presidida no por casualidad por Luis Guerrero primero, Walter Alejos despus y
Ernesto Herrera en tercer lugar. La Secretaria Tcnica para la Descentralizacin,
que se ubicaba en el Ministerio de la Presidencia, integr tambin a una parte de la
comunidad epistmica. Estos integrantes de la comunidad descentralista no estn
solos en la tarea y comparten el diseo e implementacin de la descentralizacin
con especialista y funcionarios procedentes de otras experiencias. Esto explica las
hibridaciones existentes en la legislacin descentralista.
De otro lado esta transicin democrtica ha tenido un curso particular, pues
se trunc como proceso nacional pero se contina desarrollando como proceso
subnacional y sobre todo local. Ya a estas alturas fines del 2004- se cerr el momento
creativo del periodo de gobierno y pas el auge de la transicin democrtica, que
ocup el Gobierno de Transicin y el primer gabinete de todas las sangres. Los
81

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

ministros civilistas salieron y los proyectos de reformas sectoriales se extinguieron.


La reforma constitucional se pasm y la reforma del Estado se posterg, vivindose
la continuidad del Estado burocrtico-patrimonialista que todos conocemos. La
descentralizacin rural es as la veta viva de un proceso de transicin muerto en otras
esferas. De ah la enorme importancia de lo que se est discutiendo en el campo de
la comunidad descentralista municipalista, que procesa el aprendizaje social masivo
que debi darse con todo el Estado y la nacin sobre la forma institucional que
ajusta mejor para promover ciudadana y calidad de vida en un entorno nacional de
dificultades para la accin colectiva y fuertes tendencias centrfugas.
La descentralizacin participativa es en este contexto una gran reforma
constituyente de su propia base social. Como ya se ha discutido en las ciencias polticas,
los representantes y los representados se constituyen mutuamente, no existen por
separado (Novaro, 2000). La comunidad descentralista municipalista - integrada
por los alcaldes participacionistas, los especialistas en descentralizacin, las ONGs
ruralistas y municipalistas, las agencias cooperantes comprometidas con el proceso
- ha mantenido por aos un discurso que en los tiempos del centralismo autoritario
era una subcultura de minoras. Ahora a travs de los talleres, las mesas, los CCL, los
Diplomas, las comisiones, este discurso tienta su paso a una cultura de masas. Es ms,
muchos de sus planteamientos vienen tentando convertirse en poltica de Estado.
El discurso descentralista ruralista articula los legados del desarrollo humano, del
gerencialismo social, de la democracia participativa, del desarrollo de capacidades, del
enfoque de derechos, y alienta un proyecto nacional que solo es posible sin embargo
transformndose en el mismo proceso.

82

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Captulo 8:
La comunidad epistmica descentralista
y el cambio de discurso de la accin directa
a la construccin de sociedades civiles
con movimientos sociales

Como se sabe, el concepto de comunidad epistmica en sentido estricto se usa


para denominar a un grupo de expertos que comparten un discurso sobre un campo
temtico. La teorizacin sobre las comunidades epistmicas provino originalmente de
Peter Haas (1992) y tuvo dicha connotacin. En este caso la comunidad epistmica
descentralista municipalista es una comunidad de accin y reflexin, un entramado
de gestores y estudiosos alrededor de un discurso con ideas-fuerza, con una franja
de matices y nfasis diversos a su interior, pero posicionada de conjunto a favor de
la descentralizacin, de la participacin y de la construccin de ciudadana. La teora
de las comunidades epistmicas advierte que el discurso de toda comunidad agiganta
algunos aspectos de la realidad y opaca otros, teniendo tambin puntos ciegos,
zonas que no ve.
Los crticos de la comunidad descentralista ruralista afirman que el cristal con el
que mira el proceso de descentralizacin y participacin idealiza a los actores sociales
y por tanto a la democracia participativa (Grompone, 1998). La verdad ste es un
viejo debate en las ciencias sociales peruanas pues en las ltimas dcadas fueron
surgiendo nuevos actores sociales y nuevas etapas de lo social y una parte de los
estudiosos de lo social fu descubriendo peridicamente viejos y nuevos movimientos
sociales. Lo hizo para describir el fin de los movimientos clasistas de los 70s y el paso

83

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

a las organizaciones de sobrevivencia y organizaciones de mujeres, luego para


describir el cambio de marginales a informales o de informales a productores
o empresarios. Durante buen tiempo se habl as de viejos y nuevos movimientos
sociales, incluso cuando stos ya no existan, hasta que en los 90 la ausencia se hizo
evidente y sobrevino el silencio. Se haba tocado fondo.
Es probable que ese ciclo social largo que se construy en el pas entre 1965 y
1990 no se hubiera construido si no hubiera existido toda esa franja de articuladores
sociales y polticos que le otorgaba su sentido a actores y procesos y es probable
tambin que de repente lo construido entonces hubiera tenido mayor sostenibilidad
o hasta se hubiera atemperado la captura de la sociedad por la cultura autoritaria,
patrimonialista y centralista, culminada en el primer quinquenio de los 90s, si se
hubiera escuchado desde mucho antes a las criticas, a veces poco amistosas pero
valiosas, de quienes vean los flancos del movimiento.
Las preguntas que surgen ahora son en cierta medida una reedicin del debate
entre voluntaristas y realistas, solo que con varias dcadas de experiencia. Las
transformaciones sociales que se vienen produciendo en una franja nacional de
localidades rurales, a partir de los procesos de concertacin, autorizan a pensar en
una mutacin progresiva significativa de lo social, en una real participacin ciudadana?
Si fuera as, cules son los desafos de este proceso, ya no slo aquellos que refieren
a la descentralizacin y su institucionalidad sino los que tienen que ver con su
propia construccin como movimiento de ciudadana? No hay ms que aadir a
lo que se est haciendo y pensando? En una mirada histrica: estaremos abriendo,
inadvertidamente, un nuevo ciclo social de largo plazo, cuyos primeros pasos se sienten
en las experiencias locales participativas, o la democracia participativa concertadora
es ms de lo mismo, una nueva envoltura para el mismo entramado de intereses
particulares y pequeas pasiones de alcaldes, ONGs, iglesias y lderes sociales, como
afirman las versiones ms crticas?
Lo que hemos visto en las doce experiencias estudiadas nos lleva a pensar que
el nuevo marco institucional de la descentralizacin viene propiciando esta otra
transicin de los actores y sus formas colectivas - menos analizada que la transicin
democrtica - si bien slo est en sus primeros pasos. La comunidad descentralista
ruralista es la protagonista central en este terreno y ms all de lo que se pueda debatir
sobre sus intereses e ideales, viene motorizando la descentralizacin democratizadora
pugnando con esa otra gran comunidad que nos envuelve a casi todos en el pas
ahora, la del pragmatismo. Efectivamente, como se ha dicho, la concertacin es ms
que un mecanismo de gestin, es una contra-cultura.

84

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Este movimiento actual tuvo su origen en la generacin de municipios


precursores y pioneros, que se diferencian bsicamente de la tercera generacin no
slo por haber creado una nueva institucionalidad sino porque construyeron sus
experiencias participativas en el momento ms profundo de la derrota de todas las
ideas que fundaron el ciclo social 1965-1990. En las experiencias pioneras estudiadas
encontramos siempre un patrn de surgimiento: Wilbert Rozas en Limatambo,
Maximilano Ruiz en Morropn y Luis Guerrero en Cajamarca ganaron las elecciones
en 1992 con movimientos independientes de izquierda, fundados luego de la dispora
de Izquierda Unida a partir de 1990. En Limatambo se llam Unidad Campesina
Popular, en Morropn Unidad Popular y en Cajamarca Frente Independiente Regional,
poco importa el nombre visto histricamente. Ah empez el xodo que todava no
termina. La generacin municipalista siguiente recibi gestiones con viento a favor,
pero esta generacin de pioneros comenz a construir entonces nuevas formas
de institucionalidad, con Mesas de Concertacin Interinstitucional y Consejos
Comunales Vecinales, se apropi sin incomodidad del planeamiento estratgico
local y las novedades del gerencialismo, replante la visin-objetivo social hacia el
desarrollo local y emprendi rediseos organizacionales municipales. Esta generacin
hizo un viraje profundo fundando una nueva prctica social, pero sin que desde las
tradiciones nacionales de las cuales se vena se hiciera un balance del mundo que se
haba extinguido, hasta ahora pendiente.
En realidad se estaba dando fin a la hegemona del viejo discurso movimientista,
que sobredimensionaba a la plaza pblica, la calle, la confrontacin con el Estado,
como las escuelas de conciencia poltica, ciudadana diramos hoy. Con ese ethos
durante la dcada de los 70s se construy un movimiento social estructurado. El
contexto de una dictadura facilit el predominio de la teora de la accin directa,
que es en buena cuenta la apuesta al actor sin institucin o incluso anti-institucional.
El Per de ese entonces tena clases sociales, no era predominantemente informal
como hoy. Todo estaba a favor de esa forma de lo social: los actores, las instituciones
y las estructuras. Pero cuando en el Per de los 80s empezaron a disolverse las
bases estructurales del clasismo, cuando adems se reabri el rgimen democrtico
y aparecieron formas de canalizacin institucional de lo social, y encima se debilit
el ethos movimientista, el dinamismo social cambi y empez la mezcla actual de
disgregacin y fragmentacin, organizaciones sociales prebendalistas y movimientos
sociales irruptivos.
Los alcaldes participativos pioneros produjeron entonces un cambio ms grande
que el imaginado. De la concepcin de democracia directa y en cierta medida antirepresentativa, se pas a la de democracia participativa. De la idea de un cambio al

85

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

todo o nada se pas a la expectativa en el desarrollo micro sin necesariamente un


apoyo importante de los niveles meso y macro, al aprovechamiento de las autonomas
relativas respecto a esos niveles y en ltima instancia a la aplicacin consecuente
de lo glocal, esto es, la vinculacin directa con el mundo va la exportacin. Del
soslayamiento de lo tcnico y la subestimacin de la eficacia se pas a la admisin y
renovacin del gerencialismo como gerencialismo social. De la idea de municipios de
registros pblicos y servicios a municipios-nodos de red y promotores del desarrollo.
Carlos Paredes, asesor de la Federacin Campesina del Cusco, inspirador de la
experiencia de Jabon Mayo, cuenta que la Federacin, una vez que constat en 1992
que no habra ms prstamos agrarios por desaparicin del Banco Agrario ni apoyo
del Estado, hizo un Congreso con el lema Qu podemos hacer sin el Estado.
Naci as el actual civilismo ruralista, que pas entonces a otra forma de
construccin de lo social, el de las sociedades civiles con movimientos sociales, con
una doble apuesta a nuevos actores y nuevas instituciones. Evidentemente nadie puede
asegurar que lo que est apenas en embrin tenga el futuro asegurado. Es ms, el Per
tiene cruzados los dos tipos de relacin sociedad-Estado, el desinstitucionalizado
tipo Ilave y el institucionalizado, tipo experiencias de concertacin. Adems,
el proceso est lleno de errores. Como se ha dicho, la descentralizacin es una
reforma democratizadora que avanza sin norte ni conduccin estratgica (Azpur,
2004). La nueva preocupacin es ahora, habida cuenta de la hiper-reglamentacin
de los presupuestos participativos y de las inscripciones para los CCL, cunta
institucionalidad necesitamos para promover actores sin asfixiarlos.
Pero la mudanza de ideas ha otorgado oxgeno a este nuevo desarrollo. Hay
pasivos que se visibilizarn seguramente ms tarde y cuanto ms temprano mejor. Pero
un nuevo enfoque, luego de un periodo a ciegas, restablece el dilogo con la realidad y
ese beneficio inmediato permite la expansin del mensaje. Por eso el ascendiente que
vienen teniendo en el mundo municipal las experiencias participativas. Su nmero es
relativamente pequeo, pero su impacto es ascendente. Y tiene un enorme desafo en
sus manos: heredar a la nacin sus veinte aos de experiencia local.

86

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Referencias bibliogrficas
Aguilar, Gloria.
2004 Equidad de Gnero en el modelo de gestin municipal participativa. La Paz: Nova
Interactiva SRL, USAID. 400 pp.
Ames, Rolando, Enrique Bernales et.al.
2000 Situacin de la Democracia en el Per. 2000- 2001. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.
Lima.
Arroyo, Juan
2001 La funcin de gobierno, la intersectorialidad y la sociedad civil en salud. En: CIES, Polticas
de Salud 2001-2006, Lima: CIES, pp. 35-94.
Asociacin Aurora Vivar.
2004 Gnero y desarrollo en los gobiernos locales y regionales. Lima: Oxfam UK. 129 pp.
Avila, Javier.
2003 Descentralizacin desde abajo? Cultura poltica, sociedad civil y estrategias de concertacin en
Huanta. En: Ludwig Huber (editor), Ayacucho, Centralismo y Descentralizacin,
Lima: IEP, Estudios de la Sociedad Rural 22, pp. 105-153.
Azpur, Javier.
2004 La descentralizacin: una reforma democratizadora que avanza sin norte ni conduccin
estratgica. En: Javier Azpur, Rosa Pizarro, Luis Sirumbal et al, Per Hoy: Los
mil das de Toledo, Lima: DESCO, pp. 101-147.
Basombro, Carlos y Carlos Fras.
2004 La Red Per. Una reflexin en Perspectiva de su Plan Estratgico. Documento de Trabajo.
Lima, diciembre de 2004.
Boggio, Mara R.; Doris Balvn, Felipe Vargas y Oscar Ugarte.
2000 Espacios locales y descentralizacin. Lima: Centro IDEAS. 125 pp.
87

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Ccama Aroni, Domisiano


2001 Mesa de Concertacin Interinstitucional de Santa Rosa. Revista Concertando N 2,
Septiembre, pp. 6-7.
CESIP.
2003 Promocin de la equidad de gnero en el desarrollo local. La concertacin entre municipalidad
y sociedad civil. Lima, 2003.
Cohen, Jean y Andrew Arato.
2000 Sociedad Civil y Teora Poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Consejo Nacional de Descentralizacin
2003 Documento de trabajo N 1: Plan nacional de descentralizacin 2003 - 2006; Plan nacional
de Desarrollo territorial. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana. 112pp.
Consorcio ProMujer
2001 Una experiencia institucional y poltica 1998-2001. Lima: Diciembre.
Crdova La Torre, Alejandro
2003 La Mesa de Concertacin Provincial de Huanta. El Desafo de la Concertacin: consolidando
lo iniciado. Revista Concertando N 4, Marzo, pp. 17 21.
Cornwall, Andrea.
2002 Making Spaces, Changing Places: Situating Participation in Development. Brighton, Sussex:
Institute of Development Studies, Working Paper 170.
Chirinos, Luis.
1991 La participacin sin mandato. En: Henry Pease, editor. Construyendo un Gobierno
metropolitano. Polticas Municipales 1984-1986. Lima: IPADEL.
Dammert Ego Aguirre, Manuel.
2003 La Reforma Descentralista Peruana, enfoque territorial y autonmico. Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. 292pp.
DESCO
2001 Fortalecimiento de la gestin local - FOGEL: Sistematizacin del Programa. Lima: Desco
(no publicado).
Daz Palacios, Julio.
1990 Municipio: Democracia y desarrollo. 1. Edicin, Lima: CIDAP-IPADEL-LABORIlo-TAREA.
2004 Gua Metodolgica sobre el buen gobierno local. Lima: Proyecto Fortalece, convenio
DFID - MIMDES. 34pp.
2004 Estrategias para un buen gobierno local. Lima: proyecto fortalece, convenio DFID
- MIMDES. Cartilla de difusin.
2004 La incidencia poltica: nuevos caminos para la sociedad civil. Lima: DFID, Calandria. 78pp.
88

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Diez Hurtado, Alejandro.


2003 Elites y poderes locales: sociedades regionales ante la descentralizacin. Los casos de Puno y
Ayacucho. Lima: DFID, Servicios educativos rurales SER. 153pp.
DFID. Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional
2003 Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en
el Per. Lima: DFID, Remurpe, Oxfam, CICDA. 158 pp.
Dienel, Peter C. y Harms Hans.
2000 Repensar la Democracia. Los nuevos ncleos de intervencin participativa. Barcelona:
Ediciones del Serbal, 214 pp.
Elster, Jon (comp.).
2001 La democracia deliberativa. Barcelona: Editorial Gedisa.
Federacin Departamental de Campesinos del Cusco.
2004 Lineamientos para el desarrollo del mercado interno en base al progreso de la pequea produccin
campesina. Cusco:FDC.
Fung, Archon and Erick Olin Wright.
2003 Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance.
London: Verso.
Garca, Soledad y Steven Lukes.
1999 Ciudadana: justicia social, identidad y participacin. Madrid: Siglo veintiuno editores.
288 pp.
Grey Figueroa, Carlos y Jos Ventura.
2003 Democratizando el presupuesto pblico: presupuesto participativo, metodologa y herramientas
al alcance. Lima: CARE Per, 262 pp.
Grompone, Romeo.
1998 La descentralizacin y el desprecio de la razn poltica. En: Bruno Revesz, editor.
Descentralizacin y Gobernabilidad en tiempos de globalizacin. Lima: CIPCA,
IEP.
Grupo Propuesta Ciudadana.
2001 Cuadernos Descentralistas 1, Las condiciones de la transicin democrtica para la reforma
descentralista. Lima: Escuela para el desarrollo, Grupo Propuesta Ciudadana, 90
pp.
2001 Cuadernos Descentralistas 2, Lineamientos para la construccin de un consenso descentralista.
Lima: SER, Grupo Propuesta Ciudadana. 98 pp.
2002

Cuadernos Descentralistas 4, Huancavelica: Situacin regional y propuestas para una agenda


de desarrollo. Lima: Escuela para el desarrollo, Grupo Propuesta Ciudadana, 52
pp.
89

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

2002
2003
2003
2003
2003
2004
2004

Cuaderno Descentralista 5. Cajamarca: Situacin regional y propuestas para una agenda


de desarrollo. Lima: Escuela para el desarrollo; Grupo Propuesta Ciudadana, 51
pp.
Cuadernos Descentralistas 9: Aportes a la descentralizacin y el desarrollo local. Lima:
Grupo Propuesta Ciudadana, 145 pp.
Reporte nacional Vigila Per N 1. sistema de vigilancia ciudadana de la descentralizacin.
Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 52 pp.
Reporte nacional Vigila Per N 2. sistema de vigilancia ciudadana de la descentralizacin.
Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 64 pp.
Reporte nacional Vigila Per N 3. Sistema de vigilancia ciudadana de la
descentralizacin. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 72 pp.
Cuadernos Descentralistas 11, la Participacin ciudadana en el presupuesto participativo.
Lima: Grupo Propuesta Ciudadana. Junio, 57 pp.
Reporte nacional Vigila Per N 4. Sistema de vigilancia ciudadana de la descentralizacin.
Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 68 pp.

Gutmann, Amy
1999 Democracia deliberativa y regla de la mayora: una rplica a Waldron. En: Harold Hongju
Koh y Ronald C Slye, Democracia deliberativa y Derechos Humanos, Barcelona,
Editorial Gedisa, pp. 269-278.
Gutmann, Amy and Dennis Thompson.
2004 Why Deliberative Democracy? Princeton and Oxford: Princeton University Press.
Haas, Peter M.
1992 Introduction: Epistemic communities and international policy coordination. International
Organization, 46, 1: 1-35.
Hongju Koh Harold y Ronald C. Slye (comps.).
2004 Democracia deliberativa y derechos humanos. 1. Edicin, Barcelona: Editorial
Gedisa.
Henrquez, Narda.
2004 Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza: Situacin actual y principales procesos.
Informe preliminar. Lima: MCLP.
Huber, Ludwig.
2004 El Estado en busca de su sociedad: fomentando la participacin ciudadana en San Marcos y
Cajabamba. Informe de Consultora. Lima, SER, julio/agosto.
Hurtado, Isabel.
2004 Una aproximacin metodolgica al ndice de Participacin Ciudadana: Validacin en el
Norte de Puno. Informe, Proyecto DECIDES. Lima: CARE Per, Documento
no publicado.
90

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

IMASEN. Investigacin Sociolgica y de Mercados.


2004 ndice de Participacin Ciudadana en 7 pases de la Regin. Lima: Red Interamericana
para la Democracia. Partners of the Amricas SER.
Instituto de Estudios Peruanos.
2002 La opinin de los peruanos y las peruanas sobre la descentralizacin: una mirada a los
resultados de las encuestas de opinin. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 22pp.
Irigoyen, Marina.
1996 Concertacin Interinstitucional y Mejoramiento ambiental. En Miranda L (editora)
Ciudades para la Vida. Experiencias exitosas y propuestas para la accin. DGID,
IPADEL, IHS, PROA. Lima.
2000 La concertacin interinstitucional: sueo imposible o realidad en construccin?. Lima: Centro
IDEAS. 170pp.
2003 El contexto de la descentralizacin y los espacios de concertacin. Revista Concertando
N 4, Marzo, pp. 4 7.
Lizrraga, Ral.
2003 La Descentralizacin y el desarrollo Regional y local en el ojo de la tormenta. Cusco: Instituto
REDES. 124pp.
Lynch, Nicols.
1991 Demandas sociales y confrontacin poltica en un periodo de transicin democrtica. Lima:
FOMCIENCIAS. 49 pp.
Lpez Follegatti, Jos Luis
2000 Ilo: Los Sueos de una Ciudad. 1. Edicin, Lima: Asociacin Civil Labor.
Lpez, Sinesio.
1997 Ciudadanos reales e imaginarios: concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadana en el Per.
Lima: IDS-Instituto de Dilogo y Propuestas.
Macassi, Sandro.
2002 Sondeo de opinin: Los ciudadanos y ciudadanas frene a los procesos de concertacin del
desarrollo local. Lima: Calandria, 32 pp.
2004 Juventud y Gobiernos Locales. Espacios y Mecanismos de Concertacin. Lima: CONAJU, GTZ.
Mansilla, Julio.
2004 Gestin municipal del distrito de Curahuasi. Asumiendo con responsabilidad y aprendiendo de
nuestros aciertos y errores. Exposicin del alcalde distrital al Seminario Internacional
La Nueva Ruralidad. Desafos y Propuestas
Mayta Quispe, Tefilo; Cruz C. Georgina y Castillo E. Julio.
2001 Implementacin del plan estratgico e inicio de la gestin concertada del desarrollo de Azngaro.
Revista Concertando N 2, Septiembre, pp. 8-9.
91

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Mena Melgarejo, Mximo


2004 Sociedad civil y presupuesto participativo. Lima: Congreso de la Republica, 170 pp.
Mesa de Concertacin departamental de Huancavelica - MECODEH.
2002 Plan de Desarrollo Humano, Sostenido, Concertado y Participativo del Departamento de
Huancavelica 2000 - 2021. Huancavelica: Consejera de Proyectos, 88 pp.
Mintzberg Henry, James Brian Quinn y John Voyer.
1997 El proceso estratgico: Conceptos, contextos y casos. Edicin Breve. Mxico: 1a. edicin,
Prentice Hall Hispanoamericana S.A.
Municipalidad de Huanta
2000 Plan estratgico de desarrollo Huanta al 2010. Huanta: Care - Per, Asociacin SER.
35 pp.
Municipalidad de Santa Rosa
2000 Plan estratgico concertado Santa Rosa al 2013. Puno: Care - Per, Oxfam - DFID. 32pp.
Muoz, Fanni.
2002 Qu pensamos en la descentralizacin?: Visiones y expectativas de alcaldes, lderes de opinin
y funcionarios pblicos. Lima: ESCUELA para el desarrollo.
Novaro, Marcos
2000 Representacin y Liderazgo en las Democracias Contemporneas. Rosario, Argentina:
Homo Sapiens Ediciones.
ODonnell, Guillermo.
2002 Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina. En: Mndez Juan,
Guillermo ODonnell y Paulo Srgio Pinheiro (comps.). La (in)efectividad de la ley
y la exclusin en Amrica Latina, 1. Edicin, Buenos Aires, Piados, pp. 305-336.
2003 Democracia, Desarrollo Humano y Derechos Humanos. En: Guillermo ODonnell,
Osvaldo Iazzetta y Jorge Vargas Cullell (comp.), Democracia, Desarrollo Humano y
Ciudadana, Reflexiones sobre la Calidad de la Democracia en Amrica Latina, 1. Edicin,
Rosario: Homo Sapiens, pp. 25-147.
Panfichi, Aldo (Editor).
2002 Sociedad Civil, Esfera Poltica y Democratizacin en Amrica Latina: Andes y Cono Sur.
Lima: Fondo Editorial PUCP-FCE.
Paredes, Carlos.
2004 Introduccin. Lineamientos para el Desarrollo del Mercado interno en base al progreso de la
pequea produccin campesina. Cusco: FDC, La Escalera del Progreso.
Pateman, Carole.
1970 Participation and Democratic Theory. Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge
University Press, 1970.
92

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Pinzas, Alicia.
2001 Jerarquas de Gnero en el mundo rural. Lima: CMP Flora Tristan.
Ramrez Augusto y Oscar Butteler.
2003 Proceso de Formulacin del Presupuesto Participativo 2004, Curahuasi. Informe Final. Julio.
Red Per.
2001 IV Encuentro Nacional de la Red Per: Descentralizacin, concertacin y democracia
participativa. Lima: Red Per. 169 pp.
2002 V Encuentro Nacional de la Red Per: Construyendo la Gobernabilidad Democrtica desde
los espacios regionales y locales. Lima: Red Per. 105pp
2003 Crisis de Gobernabilidad y descentralizacin democrtica. Boletn 9. Lima: Red Per.
Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE)
2003 II Encuentro Nacional de la Red de Municipalidades Rurales del Per. Lima: DFID. 22pp.
Remy, Maria Isabel.
2003 Los Mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per. Un reconocimiento del terreno
y algunas reflexiones. Borrador, 78 pp.
Rojas Maritza.
2004 Informe Final Proceso de Presupuesto Participativo, Curahuasi. Junio.
Ruz Rosales, Maximiliano
1999 La Concertacin para el Desarrollo Local y Regional en Piura. En: ONG, Concertacin
y Desarrollo Local, Lima: CEPES, ALOP.
2002 Propuestas metodolgica: cmo generar procesos de planificacin y gestin municipal concertada
para promover el desarrollo local. Piura: CIPCA, EED, GTZ. 92pp.
Sartori, , Giovanni.
1992 Elementos de Teora Poltica. Madrid: Alianza Editorial.
Tvara, Gerardo
1999 Concertacin y gobierno local. La mesa de concertacin de la provincia de Huanta. Lima:
SER
Tanaka, Martn (Compilador)
1999 El poder visto desde abajo. Democracia, educacin y ciudadana en espacios locales. Lima:
Instituto de Estudios Peruanos, 330 pp.
1999 La participacin social y poltica de los pobladores populares urbanos: Del movimientismo a
una poltica de ciudadanos? El caso de El Agustino. Lima: IEP, Documento de Trabajo
N 100, 39 pp.
2001 Participacin popular en polticas sociales. Cuando puede ser democrtica y eficiente, y cuando
todo lo contrario. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Coleccin mnima N 44,
78 pp.
93

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Tanaka Martn y Patricia Zrate.


2000 Valores Democrticos y Participacin Ciudadana en el Per. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos.
Tocn Armas, Carmen.
1999 Entre ollas y cucharones: Movimiento social o movimiento de base?. Chimbote: Asociacin
la Casa de la Mujer. 200pp.
Tumi Quispe, Jess.
2004 Balance de experiencias de planes concertados y presupuestos participativos. Revista
Concertando N 5, Marzo, pp. 2430.
Urrutia, Jaime.
2001 Pueblos, Villas y ciudades intermedias. Gobiernos locales, procesos y dinmicas de
descentralizacin y articulacin de los espacios. En: SEPIA IX, ponencia de balance
Espacio, Poder y Mercado: Preguntas actuales para una vieja agenda. Puno:
CARE, SEPIA. 2-33pp.
Varillas, Walter
2004 Propuesta de Sistema Poltico Local para la Participacin y la Concertacin. Documento
de Trabajo. Lima: Centro IDEAS-Red Per, abril.
Vigil, Nila; Roberto Zariquiey (editores).
2003 Ciudadanas inconclusas. El ejercicio de los derechos en sociedades asimtricas. Lima:
Pontificia Universidad Catlica del Per, CTZ.
Zrate Ardela, Patricia.
2002 Percepcin ciudadana sobre el proceso de descentralizacin del estado: una aproximacin
cualitativa. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 45pp.
Zevallos Aguilar, Emma.
2001 La Poltica? Percepciones y conductas polticas en mujeres y varones rurales. Lima:
CEDEP.

94

Estudios de Casos

AZNGARO:
La inclusin descentralizada
de la poblacin

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

AZNGARO:
La inclusin descentralizada de la poblacin
1. Caractersticas generales del mbito
La provincia de Azngaro est localizada en la zona noreste del departamento de
Puno. Posee una extensin de 6,446.85 km2 y cuenta con una poblacin de 151, 843, de
la cual el 80% es rural.1 Azngaro comprende 15 distritos, de los cuales los que tienen
mayores ndice de pobreza son San Juan de Salinas, Santiago de Pupuja y Muani.
La principal actividad productiva es la agropecuaria. La poblacin se dedica a
la cra de vacunos, ovinos y camlidos y a la produccin de lana, fibra y pieles; a
actividades de transformacin como los quesos, la pasteurizacin de leche, harina
chalona y charqui.2 La comercializacin de su produccin se destina a las ciudades
de Cusco, Arequipa y Lima.
Sustentan la produccin agropecuaria los productores de subsistencia ubicados
en las comunidades, pequeos y medianos propietarios, un reducido numero de
grandes productores y algunas empresas asociativas (SAIS y CAPs). La produccin de
artesanas y derivados de la leche y granos es llevada a cabo por pequeas y medianas
organizaciones del casco urbano.

2. Proceso social local y/o regional


2.1 Periodizacin e hitos claves
El Gobierno del alcalde Tefilo Mayta Quispe comprendi 3 perodos
consecutivos desde 1994 hasta el 2002. Termin completamente desgastado
y dej una gran desconfianza en la poblacin respecto a las autoridades
municipales, lo que se expres en los primeros meses de la nueva gestin
municipal instalada el 2003.
___________________________________________________
1 Municipalidad Provincial de Azngaro. Azngaro al 2010. Plan de Desarrollo Concertado. Puno: 2003.
2 Choquehuanca Jess. Resumen del Plan de Desarrollo Concertado de Azngaro. II Encuentro de Mesas de Concertacin
Interinstitucionales de Puno, CARE Per, 2001, Puno.

98

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el ao 2000 se form en la provincia de Azngaro una Mesa de


Concertacin Interinstitucional (MCI), bajo el impulso de CARE Per,
que vena promoviendo MCI en las zonas de trabajo de su proyecto
FOGEL. En esta Mesa la representacin municipal la tena el hermano
del alcalde, que era funcionario municipal, por el fuerte antagonismo
con el alcalde. Entonces se empez a elaborar el Plan de Desarrollo
Concertado.
En el ao 2003, con la nueva gestin del actual alcalde Percy Choque se abri
la participacin de manera general, reimpulsando la MCI y descentralizando
los espacios de participacin a toda la provincia. Se implementaron as mesas
urbanas y rurales, se actualiz el Plan, impuls el presupuesto participativo
y la instalacin del CCL, entre otros.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada perodo


La instalacin de la Mesa de Concertacin el 2000 tuvo como objetivo
fundamental, segn los actores del proceso, contribuir en la reconstruccin del
tejido social...superar la debilidad e inestabilidad institucional...y dotar a Azngaro
de una visin compartida de futuro.3 El resultado de este primer esfuerzo fue la
elaboracin del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia, titulado Azngaro
al 2001, bajo el auspicio de CARE Per.
El ao siguiente la Mesa proces la recomposicin de su Comit Ejecutivo
debido al cambio de autoridades sectoriales y a la renovacin de directivas de las
organizaciones sociales y productivas. Hubo un nuevo impulso reflejado en el trabajo
activo de los comits de gestin de la mesa, formados por ejes del plan, como los de
Desarrollo Vial y Comercial y Mejoramiento de la Salud, que elaboraron sus planes
de accin, agenda de trabajos y proyectos.
En el proceso electoral del 2002 la sociedad civil de Azngaro impuls la poltica
de Acuerdos de Gobernabilidad Locales, esto es, la bsqueda del compromiso de
los candidatos al Plan concertado, al cual se adhirieron con su rbrica todos los
candidatos a la alcalda.

___________________________________________________
3 Mayta, T., Cruz, G. y Castillo J. Implementacin del Plan Estratgico e inicio de la gestin concertada del desarrollo de Azngaro.
CONCERTANDO, revista de la Red de MCI de Puno, N 3, Care Per, Puno, 2001.

99

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En las elecciones de fines del 2002, el profesor Percy Choque, de las filas del
Partido Democrtico Regional PDR, gan la alcalda de Azngaro. Su triunfo fue
luego de un reido proceso electoral (se esper casi un mes para definir al ganador).
Su lista gan a nivel provincial pero no a nivel de los distritos, por lo que el escenario
previsible a inicios del 2003 era de pronstico difcil. La nueva gestin decidi impulsar
una poltica amplia con todos los ex candidatos y fuerzas polticas de la provincia,
con lo cual se logr un gobierno municipal no slo participativo con la poblacin
sino de frente amplio. Es as que la gestin logr integrar a 6 alcaldes distritales de
la provincia en la nueva poltica de concertacin, empezndose a trabajar desde el
inicio coordinadamente con Choque, cumpliendo lo estipulado en los acuerdos de
gobernabilidad local.
Entre todos han logrado convertir al gobierno provincial en estos dos aos en
un referente de buen gobierno en la regin, de lo que da f la contnua asistencia
de funcionarios, alcaldes y regidores de diferentes distritos y provincias puneas a
pasantas, talleres y dems actividades promovidas por la provincia.
Cabe sin embargo relievar que las cosas no han sido fciles en Azngaro para
la nueva gestin. La poblacin tena una profunda desconfianza respecto a las
autoridades municipalesal instalarseel alcalde Percy Choque, al punto que en los
primeros 4 meses del ao 2003 las reuniones de la Mesa de Concertacin cuestionaban
al nuevo alcalde, previendo continuara la psima relacin con la poblacin e
irregularidades del anterior alcalde. Slo luego de esta primera fase la municipalidad
logr el liderazgo de la MCI. Hay que acordarse, adems, de que Azngaro fue el
principal centro de asentamiento de Sendero Luminoso en la regin,lo que ha dejado
secuelas de mucha desconfianza.
Por eso, cuando en abril del 2004 - en plena crisis de gobernabilidad regional
con los sucesos de Ilave y la toma de la municipalidad en Ayaviri - se realiz un paro
de48 horas contra la gestin municipal de Azngaro,accin promovida por un grupo
de opositores aliados a la gestin del gobierno regional, se pudo resolver la tensin
utilizando las instancias de democracia participativa para el dilogo de la autoridad
municipal con los sectores en conflicto y el arribo a soluciones.
Un elemento innovador en la gestin participativa actual deAzngaro viene
siendo el soporte a la gestin participativa. Se le ha dado valor al tema de la facilitacin,
contratndose facilitadores permanentespara los espacios de concertacin, para el
proceso de Presupuesto Participativo (PP) y para la atencin a los procesos en los
distritos. Esta accin luego fue imitada por los distritos yotras provincias.

100

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Los primeros 6 meses de gobierno fueron de capacitacin y de preparacin


de las acciones futuras. Segn un ex funcionario municipal y ahora facilitador local,
tratamos de hacer una gestin totalmente diferente a la dejada por el cholo Mayta;
tomamos la decisin de reducir el exorbitante personal que exista, que era una red
de clientela; asimismo planificamos nuestros relaciones con otras instituciones como
CARE, RED PERU, Caritas, para fortalecer el desarrollo de capacidades y promover
la institucionalidad de la MCI.
Choque reimpuls todo el proceso de concertacin y participacin ciudadana:
actualiz el plan de desarrollo concertado aadiendo 2 ejes estratgicos a los 6
existentes; descentraliz la mesa de concertacin generando espacios de dilogo y
consulta a nivel de calles, barrios, caseros y micro cuencas; e implement de manera
creativa el Consejo de Coordinacin Local (CCL), en forma coordinada con la MCI,
para evitar la duplicidad y dispersin que se observa en otros escenarios.
En estos momentos es una preocupacin central el desarrollo de capacidades
para la trasferencia de competencias y recursos producto de la descentralizacin.

2.3 Actores claves del proceso actual


Alcalde Percy Choque
Proyecto Fortalece (MIMDES)
Red de MCI de Huancan, Melgar y Azngaro.
Federacin Provincial Campesina
Foncodes
Critas
Care Per.
SER
Red Per
PRISMA

2.4 Logros y limitaciones


Los ejes de la actual gestin son tres: transparencia, participacin y
produccin.
Un objetivo central del gobierno local es el desarrollo econmico local, a trabajar
con las organizaciones sociales y el apoyo del Estado, las ONGs y la cooperacin.
101

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La participacin tiene un enfoque instrumental pero tambin de empoderamiento.


Con el inters de llegar a la poblacin ms vulnerable se han formado espacios deliberativos
por micro cuencas, buscando acercarse a la poblacin y articularse a sus necesidades.
La apertura descentralizada de la MCI ha promovido la participacin masiva de
las organizaciones presentes en la provincia. La mesa se organiza en forma arborificada
en zonas urbanas y rurales; por barrios y por micro cuencas. La participacin adems
est articulada a las necesidades de los actores, se trabaja con los productores en
el mejoramiento de sus pastos y ganados y en la produccin de sus derivados; con
los barrios se ha trabajado necesidades bsicas como la implementacin de un
sistema de desage en el casco urbano que fue financiado entre la propia poblacin
y la municipalidad. Estos espacios dinmicos son el soporte organizacional del
presupuesto participativo.
De otro lado se ha cambiado el enfoque de inversin en cemento por el de
desarrollo humano. Muchos lderes asumen este nuevo discurso apelando a la
visin de largo plazo acordada, que integra el cuidado del medio ambiente, salud,
educacin y el desarrollo econmico local.
Otro aspecto importante tiene que ver con la importancia dada a la constitucin
y funcionamiento delCCL provincial.La municipalidad ha dotado de oficina
yde un secretario tcnico para el funcionamiento del CCL. Promovi que este
espaciocoordinara el proceso de PP 2005 y en realidad en este ultimo ao 2004 el
CCL tuvo mas protagonismo que la MCI. Producto de este proceso a fines de ao
se han constituido los comits de gestin de desarrollo territorial por microcuencas
y del rea urbana, como instancias vinculada al CCL y MCI, encargados de planificar,
gestionar y vigilar los avances del plan de desarrollo y el PP. Han sido reconocidas
y reglamentadas mediante ordenanza. E alcalde informa que el CCL acta dems
facilitando los procesos de la MCI.
Por ltimo, est en curso la preocupacin por el desarrollo de capacidades, en la
bsqueda del sostenimiento de los procesos. Los facilitadores locales, jvenes profesionales,
segn el alcalde Choque han capacitado a la mayora de los distritos de Azngaro,
tanto a regidores, funcionarios municipales como a los propios alcaldes y lderes de las
organizaciones sociales. Mas an, aade, ...la demanda de nuestra red de facilitadores
ya no slo proviene de la propia provincia, sino de las provincias vecinas fuera de Puno.
Otros entrevistados no son tan afirmativos como el alcalde. Es un proceso inicial y los
facilitadores necesitan mayor capacitacin si desean fortalecer la descentralizacin en
Azngaro, comenta un promotor de una ONG muy activa en la localidad.

102

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

3. La situacin actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
Luego del largo perodo de violencia poltica de los 80, las organizaciones
sociales entraron en honda crisis en Azngaro, en especial el movimiento campesino.
Sendero Luminoso tuvo una base importante en Azngaro desde 1986 hasta 1992,
que destroz toda la organizacin social en Puno, confrontando a la izquierda y
polarizando a la sociedad, explica un lder local.
Si bien es cierto la participacin y concertacin son poltica del gobierno local,
todava persiste el rastro del comportamiento social irruptivo, slo denunciativo,
capaz de usar sus energas para manifestar su clera pero no para construir soluciones.
Como nos dice el mismo lder, Esta escuela de Sendero tiene sus herederos en la
prctica poltica de confrontacin, repiten el mismo discurso. Para ellos no existe la
concertacin ni el dilogo con las instituciones, estos mecanismos son slo parte de
sus estrategias, asistir a cabildos, al presupuesto participativo, a las audiencias, etc.;
son slo tribunas para denunciar a la autoridad corrupta.
Al parecer, conforme a los entrevistados, las organizaciones donde existe mayor
dificultad para concertar y articular propuestas estn en el casco urbano, y en parte
del magisterio. De otro lado las organizaciones que han entrado con mayor vigor
a los procesos de concertacin y participacin se encuentran en el campo, en los
productores. En Azngaro urbano hay organizaciones clsicas como el Vaso de Leche,
clubes de madres, padres de familia, etc. Y en el campo, comuneros, productores y
regantes.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


En el ao 2000 se implement en la provincia de Azngaro la Mesa de
Concertacin Interinstitucional (MCI), promovida por Care Per. Debido al rechazo
general del alcalde por parte de las organizaciones sociales, esta instancia tuvo que
ser presidida por el hermano del acalde, que a la vez era funcionario municipal como
reseamos.
El trabajo de la Mesa estaba articulado a la implementacin del plan de desarrollo,
por lo que tena 6 comits de gestin o grupos de trabajo, uno por cada eje del plan.
El desarrollo de la concertacin era por tanto a nivel temtico.
103

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En el 2003 con la gestin de Percy Choque la MCI adquiere otra caracterstica


mucho mas dinmica y arborificada. En primer lugar se descentraliz la mesa en dos
mbitos, urbano y rural, buscando un dilogo con la municipalidad de acuerdo a sus
necesidades y demandas especficas, de acuerdo al tipo de entorno.
Para hacer sus decisiones ms democrticas se ha tratado de llegar a niveles de
base implementando los espacios a nivel de barrios en la mesa urbana y por micro
cuenca en la mesa rural. Hay 5 mesas por micro cuencas a nivel provincial y la
participacin va acompaada de cursos de capacitacin y aprendizaje apoyado por
instituciones privadas. El trabajo fundamental es el mejoramiento de sus actividades
agropecuarias. Se ha apoyado en el financiamiento para la implementacin de pastos
cultivados, donde los campesinos invierten el 50% del monto total y el saldo restante
los coloca la municipalidad con ayuda de instituciones privadas. Tambin se viene
promoviendo la capacitacin de lcteos y queso.
La mesa urbana articula a todos los barrios de la ciudad, organizados por mesas
que nombran a sus representantes y conforman su junta directiva; como parte de la
mesa urbana estn representadas en la MCI provincial.
Este nuevo diseo es la base del proceso del presupuesto participativo (PP).
El presupuesto participativo en Azngaro es anterior a los dispositivos legales
sobre la materia. Desde el ao 2003 se ha impulsado este proceso suscitando el
inters de la gente, logrando el ao 2004 la inclusin de montos no slo de la
municipalidad sino de instituciones privadas y de la propia poblacin. En efecto,
los vecinos del casco urbano han aportado 150 nuevos soles cada uno -adems de
la mano de obra- para la construccin del sistema de desage, que antes slo cubra
el 10% de los hogares.
Se ha instalado en el 2004 el Consejo de Coordinacin Local (CCL), pero se est
tratando de implementar en coordinacin con la estructura de la MCI, cumpliendo
con la norma pero tratando de evitar la duplicidad. En palabras del alcalde Percy
Choque el CCL acompaa, capacita, facilita, revisa documentos, trabaja con la gente,
es un brazo ms y finalmente formaliza los acuerdos. Acuerdos de por s vinculantes.
Los representantes del CCL, como se dijo, cuentan con un local, computadoras y
logstica para sus actividades.
El proceso de eleccin para instalar el CCL convoc a 260 organizaciones sociales,
flexibilizndose los requisitos legales para la inscripcin de las mismas. An as, debido
a su reciente instalacin, no se percibe claramente cul es su verdadero rol y el tipo
de relacin con la MCI. Segn el alcalde, el CCL formaliza lo visto por la Mesa. Para
104

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

algunos facilitadores de ONGs los miembros del CCL hasta el momento no estn
articulados a la MCI ya que participan dentro de ella como un agente participante ms,
y a veces tanto el CCL como la MCI convocan a reuniones por separado.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Las organizaciones sociales participan en la MCI, en las mesas urbanas y rurales,
en los comits de gestin de la propia mesa y en la eleccin de los representantes de
la sociedad civil ante el CCL.
El desarrollo de capacidades es un proceso retomado hoy luego de largos aos
de desestructuracin del campo puneo. Si bien la municipalidad est comprometida
en el esfuerzo, las opiniones afirman que este proceso se tiene que potenciar e
institucionalizar, con estrategias claras de aprendizaje.

3.4 Efectos del proceso de concertacin sobre las


organizaciones
Los efectos sobre las organizaciones empiezan a verse en la reactivacin
del tejido social existente y en la democratizacin de las organizaciones sociales,
la renovacin de sus juntas directivas de acuerdo a sus normas y el refuerzo
del asociacionismo de acuerdo a sus fines. Como dice el alcalde Choque, las
organizaciones se asocian para poder vender sus productos, para ser mas
competitivas y exportar...los barrios tienen que organizarse entre ellos para poder
solucionar sus problemas y con la experiencia que tienen en concertar con la
municipalidad, ellos mismos democratizan sus organizaciones; ya no es el lder el
que acta solo sino que pide el apoyo y el aporte de sus compaeros. Los propios
actores sociales son concientes de esto y trabajan insertos en los comits de gestin
del plan de desarrollo.
El proceso de descentralizacin participativa promueve adems la generacin de
liderazgos. Al existir una oferta de involucramiento, se hace necesaria la existencia
de lideres que asuman la conduccin desde sus organizaciones. Poco a poco se ve
emerger nuevos actores. Dice al respecto Jorge Romero, del Proyecto Fortalece,
se ha dejado de lado la actitud del porqu vamos a hacer obras, si es parte de la
funcin del Estado, a un momento de dilogo con la autoridad para la bsqueda
de soluciones. Sin embargo, esto es un proceso inicial.
105

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la


poblacin
Falta todava aos de promocin del desarrollo local para que se aprecien
resultados claros sobre la calidad de vida.
La opinin de la gestin actual es evidentemente optimista al respecto y opina que
la promocin del desarrollo econmico local ya ha permitido dinamizar la economa
local, y no solo de Azngaro sino de toda la regin. Habra as productos como el
charqui, la chalona, el queso, las artesanas y los tejidos que vendran dinamizando
las cadenas productivas y abriendo mercados. Igual vendra sucediendo en las zonas
urbanas, que estn mejorando la infraestructura de servicios, como el caso del sistema
de desage.
Pero el punto de partida es una realidad muy dura, muy difcil. La vida rural
es muy fuerte, la mayora de las organizaciones campesinas viven para el trabajo en
sus tierras y la organizacin ha pasado a un segundo plano, seala un funcionario
municipal. La situacin de los no organizados y de las organizaciones pequeas y
dbiles se convierten as en desafos para la concertacin pues se trata de incluirlos
social y polticamente.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin y en particular de las mujeres y los pobres
Azngaro estn en otra ruta diferente a la de los movimientos desestructurados,
pero necesita tiempo y calidad de gestin para que se vean sus frutos. Dos aos es
todava demasiado poco para ver impactos, s algunos efectos. La apertura democrtica
de la actual gestin y la constante capacitacin por parte de la red de facilitadores,
han hecho que la poblacin no sea ya indiferente a los procesos participativos.
Est an ms atrs la equidad de gnero en este proceso. Hay s diversas
organizaciones de mujeres: de seguridad alimentaria, de artesana y la asociacin
de mujeres campesinas. Dentro de todas estas, las organizaciones de seguridad
alimentaria han tenido un inicial empoderamiento en la provincia, demostrado un
nivel de independencia de sus actividades y de incidencia a la hora de denunciar
irregularidades. Pero no se puede decir todava que en el altiplano se hayan vencido
viejos resortes machistas y la discriminacin para con las mujeres.

106

Curahuasi:
Construyendo un modelo
de concertacin
en la capital del ans

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Curahuasi:
Construyendo un modelo de concertacin
en la capital del ans
1. Condiciones generales del mbito

El distrito de Curahuasi se ubica en la provincia de Abancay y cuenta con


alrededor de 20 mil habitantes y 817 Km2. La pobreza comprende al 95% de su
poblacin, estando el 62,5% en extrema pobreza. La zona es de clima templado,
productora tradicional y reconocida mundialmente como capital del ans, que es
comprado por acopiadores y seleccionado para exportacin. La zona altoandina es
de produccin pecuaria. Las principales relaciones comerciales se dan con Cusco,
por tener mayor cercana y dinamismo que Abancay, la capital del departamento. El
distrito forma parte de la cuenca del Ro Apurmac y Vilcanota.
En Curahuasi hay 43 centros poblados y la mayora de ellos no cuentan con
servicios bsicos. En la zona no se toma agua potable sino entubada. Ello incide
efectivamente en la parasitosis y la consecuente desnutricin infantil, ampliamente
extendida. Alrededor del 50% de las comunidades carece de electrificacin y el
circuito de comunicacin vial es limitado; la principal carretera conduce al Cusco en
3 horas de viaje. El 28% de analfabetismo, especialmente de mujeres, es superior al
promedio nacional y regional. Se accede a cuatro emisoras radiales: Radio Agricultura,
RPP, Radio Curahuasi y Radio Andina, as como a cuatro canales de televisin; no
as amplios sectores rurales al no tener electrificacin. Es significativa la presencia
de 27 iglesias evanglicas; inclusive existe una asociacin de Iglesias, lo que influye
en que asuman cargos municipales y gremiales.
La violencia poltica tuvo una presencia directa en la zona pero no es generalmente
tema de agenda en los dilogos y estudios locales.

___________________________________________________
4 La mayor parte de la informacin consignada en este acpite proviene del Plan Estratgico de Desarrollo Curahuasi al 2010,
Comit de Concertacin Interinstitucional (CCOI), aprobado por Resolucin No. 66-A-MDC, 2001.

108

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
Desde los aos 80 el APRA e Izquierda Unida, de manera alternada o
continua, dirigieron el gobierno local.
A partir de los 90, el gobierno de Fujimori privilegi la relacin con las
Organizaciones Sociales (OS) en forma directa y proselitista, conllevando el
debilitamiento de la autonoma municipal y de las OS. Antes del 2000 haba
mayor presencia del Vaso de leche, Club de madres, pero las autoridades se
agarraban de ellas, eran objeto de manipulacin, seala una dirigente barrial.
El gobierno municipal encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira
Barazorda (1999-2002) inici una gestin democratizadora constituyendo
el Comit de Concertacin Interinstitucional de Curahuasi (CCOI), como
espacio interinstitucional pblico privado en 1999. Se dise y aprob el
primer Plan de Desarrollo distrital
Desde el 2003 la actual gestin municipal retom y potenci la
experiencia.

2.2 Hechos relevantes


A fines de los 90, sectores independientes cercanos a las comunidades
tomaron conocimiento de las experiencias de gobiernos locales democrticos
y participativos nacionales e internacionales y afirmaron la necesidad
de democratizar la gestin haciendo uso de instrumentos especficos e
incorporando de forma institucionalizada la participacin ciudadana.
Bajo la administracin municipal del alcalde Mosqueira se di el diseo del
primer Plan de Desarrollo Estratgico del Distrito de Curahuasi al 2010,
iniciado en marzo de 1,998 y que culmin en el 2,001. Este cont con la
participacin de las organizaciones de base e instituciones pblicas y privadas,
como la Federacin Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades
campesinas, la asociacin de productores, CLAS y juntas vecinales. En
ese contexto se constituy el CCOI, que cuenta con personera jurdica y
Reglamento de funcionamiento, el mismo que se adscribi a la Red Per de
Iniciativas de Concertacin.
109

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

El trabajo de las ONGs apuntal un cierto reactivamiento de OS y la creacin


de la Federacin de Mujeres de Curahuasi.
A inicios de los 2000 se cre la Mesa de Negociacin del Ans, la MENA,
alentada por un proyecto de la Cooperacin Suiza- PYMAGROS. pero
fracas en su intento de convocar a los productores, priorizando el trabajo
con intermediarios. Hoy tiene una labor limitada, pero es un referente para
otros trabajos productivos.
En noviembre del 2002 sali ganadora para el perodo 2003-2006 la lista
encabezada por Julio Luna Mansilla sobre otras seis fuerzas polticas (APRA,
UPP, Fuerza Democrtica, Unidad Nacional, Llapanchiq y Renacimiento
Andino).

2.3 Actores fundadores o anteriores


Anterior Alcalde Mosquera
Federacin Campesina
ONGs como el Centro de Investigacin y Capacitacin Campesina (CICCA)
y Centro Bartolom de las Casas
Cooperacin internacional: COSUDE y UNICEF

2.4 Logros y limitaciones


La gestin municipal logr la constitucin y desarrollo de un primer espacio
de dilogo, el CCOI, y siete mesas de trabajo temticas, destacando la de salud,
agricultura y de adolescentes, entre otras; igualmente se formul el Plan de Desarrollo
Estratgico del distrito. El Plan cuenta con un detallado diagnstico y un diseo
de futuro que incluye perfiles de proyectos. Se lleg a establecer una dinmica que
involucraba a liderazgos organizacionales y se avanz en generar una actitud de
cambio participativa y concertadora de la poblacin en general, como las autoridades
actuales lo reconocen.
Instituciones como UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA,
dedicado a la seguridad alimentaria y con un componente de gobernabilidad), dieron
un apoyo decidido al proceso. Lo que se percibe es que falt una mayor promocin de
la labor iniciada en las comunidades, y una mayor integracin de la poblacin en estos
110

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

espacios y en la toma de decisiones, pues las organizaciones sociales no resultaron


suficientemente organizadas ni fortalecidas en el proceso.
El trabajo de instituciones y ONGs como el Centro de Investigacin y
Capacitacin Campesina (CICCA), el Centro Bartolom de las Casas y de UNICEF,
a travs de proyectos relacionados con el fortalecimiento de las capacidades locales
de los actores sociales, gener cambios positivos en la actitud de la poblacin. Pero
la falta de experiencia, la insuficiente comunicacin, la falta de una red de actores de
soporte y de instrumentos ms tecnificados, fueron limitantes de esta gestin.

3. La situacin actual
3.1 Caractersticas y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Segn registros municipales, en Curahuasi hay 58 organizaciones. De ellas 43
son comunidades campesinas (que representan el 83 % del total de la poblacin
del distrito). Hay adems un Club de Madres con 140 socias, Comit de Regantes,
Asociacin de Productores, Asociacin de Ganaderos, Comits del Programa de Vaso
de Leche (que realiza labores de tejidos, huertos, frutales), Comit de Autodefensa,
Clubes Deportivos, la Asociacin de Mercados y ocho organizaciones de barrios.
Una organizacin de corte especializado es la Asociacin Chacra Verde (alentada
por CICCA), que agrupa a 40 productores de ans y que cuenta con el apoyo de una
ONG para la comercializacin de sus productos.
Tienen especial reconocimiento la Federacin Distrital de Campesinos (ms
reivindicativa), la Asociacin de Productores Agropecuarios (de corte ms empresarial)
y los Comits de Vaso de Leche.
A pesar de este amplio bagaje social y que muchas de estas organizaciones
estn reconocidas, las comunidades tienen una vida organizacional con carencias; al
igual que en muchas zonas, no existe fluidez de informacin con las bases por parte
de los dirigentes. El 2004 fue un ao ms dinmico en trminos de participacin ya
que se priorizaron tres obras para el PP, las que fueron llevadas por los presidentes
de las comunidades al pleno.

111

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Los liderazgos estn concentrados en manos de personas mayores y


generalmente varones, aunque surgen proyectos que tratan de forjar nuevos lderes
como el CHA (Capacidades, Habilidades, Actitudes para el Desarrollo) del CICCA
y el programa PRODIR, referido a los derechos humanos, que busca promocionar
a 40 jvenes lderes por comunidad. Las iglesias evanglicas llevan a cabo cursos
de liderazgo y en las comunidades y organizaciones de regantes empiezan a verse
nuevos dirigentes jvenes. Al parecer muchas acciones formativas son todava muy
centralizadas en la ciudad. Las mujeres tienen una presencia mnima en el liderazgo
de las organizaciones sociales o como autoridades (hay una teniente gobernadora
y una mujer directiva de la federacin distrital). En general la eleccin de lderes se
hace por confianza. Destacan nuevos intereses de los productores y las familias, de
corte productivo y reivindicativo.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


La actual gestin municipal ha llegado al entendimiento que es importante
la gestin municipal democrtica, que da rditos polticos y que influye
decisivamente en la estabilidad de la gestin. Su alcalde, don Julio Csar Luna, seala:
Nos propusimos postular a la alcalda partiendo de una nueva propuesta que se
sustentaba en la concertacin y la participacin ciudadana para consolidar la nueva
gobernabilidad. Antes sta era entendida como que el alcalde y sus regidores eran
los nicos representantes de la sociedad civil y por lo tanto, ellos planificaban y
decidan el desarrollo del distrito.5
Reconoce el alcalde que al inicio haba desconfianza por parte de la poblacin
y plantea que para enfrentarla convoc a los Presupuestos Participativos para que la
poblacin trajera sus propuestas, no slo los lderes sino las propias organizaciones.
De esa forma expresa- incluso se logr neutralizar un intento de revocatoria, en
la medida que la poblacin constat que no haba argumentos para proceder a su
realizacin. Y enfatiza: este estilo de trabajo, nos garantiza una mayor democracia y
relaciones cada vez ms horizontales entre los ciudadanos, las autoridades y el gobierno
local, garantizando de esta manera el desarrollo sostenible de nuestro distrito, por lo
que la toma de decisiones de las obras y proyectos se har con la participacin activa
de los involucrados por priorizacin y consenso.
___________________________________________________
5 Luna Mansilla, Julio. Gestin Municipal del Distrito de Curahuasi. Asumiendo con responsabilidad y aprendiendo de nuestros
aciertos y errores. Exposicin del alcalde distrital Julio Luna Mansilla al Seminario Internacional LA NUEVA RURALIDAD.
Desafos y Propuestas.

112

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La gestin municipal respeta y apoya el CCOI pre-existente y sus mesas de


trabajo. A la par, se ha constituido a inicios del 2004 el Consejo de Coordinacin
Local, CCL, con base a una amplia difusin en comunidades, barrios y organizaciones
promoviendo la inscripcin de 51 organizaciones para su representacin con
base a seis segmentos de poblacin (Comunidades campesinas, organizaciones
de mujeres, comits especiales, asociacin de productores, barrios y comunidad
educativa). Actualmente el CCL tiene su Reglamento, cuenta con 30 representantes,
6 municipales y 24 de sociedad civil (80% de representantes del CCL). Con el CCL
se ha revisado y actualizado la Visin, Misin y Objetivos del Plan de Desarrollo.
Adems ha participado en la aprobacin del presupuesto participativo y su reglamento
de funcionamiento, verificacin de obras y proyectos, as como la organizacin y
preparacin de la segunda rendicin de cuentas del 2004.
La gestin propicia una fluida relacin del CCL con el CCOI6 , sealando inclusive
que el pleno del CCL estar integrado por los miembros del Consejo Municipal, los
miembros del CCOI y los consejeros elegidos por la sociedad civil. Pero hay diferentes
miradas a su rol, coincidiendo en sealar su complementareidad. El CCL -seala un
regidor- acta como una mesa central y convoca al CCOI. El director municipal ve al
CCOI como un ente tcnico y asesor del gobierno municipal, mientras que el CCL es
ms fiscalizador. El CCOI representa a una generacin de lderes, seala.
Las miradas de los actores coinciden en sealar que, en general las mesas
temticas generadas alrededor del CCOI contribuyen a sensibilizar a la poblacin,
y evalan el PP; destacan algunas como la de Agricultura. En el caso del CCL,
en correspondencia con su amplia representacin de sociedad civil, se posibilita un
dilogo ms fluido por parte de la municipalidad con la poblacin. Si bien el CCL
tiene corto tiempo ya se presentan iniciativas en el PP referidas al agua potable,
mayor apoyo a centros educativos, un enfoque de desarrollo asociado a las cadenas
productivas, irrigaciones, etc.
Cumpliendo la normatividad municipal vigente, en los dos aos de la gestin se
ha realizado la Rendicin de Cuentas coordinando con el CCL reuniones amplias.
La segunda Rendicin, el 21 de setiembre del 2004, cont con una Gua orientadora
y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la
comunicacin entre autoridades y la poblacin.7
___________________________________________________
6 El Reglamento del CCL estipula reuniones cuatro veces al ao, con sesiones pblicas, debiendo coordinar permanentemente con
el CCOI y presentar informes anuales documentados.
7 La Gua de Rendicin de Cuentas, elaborada con el apoyo del Proyecto Fortalece, seala los pasos a seguir, relativos a la
sensibilizacin, convocatoria, audiencias pblicas y otras orientaciones.

113

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

El director municipal en representacin de la municipalidad asiste a la Mesa de


Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLP) provincial; no se vio conveniente
crear esta instancia en el espacio distrital existiendo el CCOI.
La gestin municipal seala con orgullo que hasta la fecha se ha cumplido con los
pasos para alcanzar la adecuada participacin de la poblacin en todos los espacios de
toma de decisiones: presupuesto participativo 2004 y 2005 y rendiciones de cuentas a
la poblacin 2003 y 2004. Adems se ha mejorado o implementado instrumentos de
organizacin institucional: Manual de Organizacin y Funciones-MOF; Reglamento de
Organizacin y Funciones-ROF, Cuadro de Asignacin del Personal-CAP; Actualizacin
del Texto Unico de Procedimientos Administrativos-TUPA; Reglamento del Comit
de Administracin y Especial del Programa del Vaso de Leche, etc).
La comunicacin es una prctica permanente y extendida, la radio da amplia
cobertura a la gestin y todo el equipo municipal se moviliza por el distrito, centros
poblados y busca articularse a la provincia. La Municipalidad ha desarrollado un Plan
de Comunicaciones.
Como parte de una gestin transparente, la municipalidad estim los costos (12.100
nuevos soles) para la ejecucin de las actividades y/o acciones implementadas para efectos
de estos procesos, los que fueron tomados en cuenta en el presupuesto participativo del
ao anterior, contando adems con el aporte de instituciones aliadas como la Asociacin
de Municipalidades de Abancay, UNICEF y el Proyecto Fortalece.
La municipalidad ha instalado una oficina municipal de apoyo a la pequea empresa,
la OMPE, que apoya en la organizacin de los productores, actualizacin de documentos
y asesora. Pero no hay una prctica de inversin municipal en lo productivo.
Una de las estrategias que favorece la gestin es la articulacin a redes provinciales,
regionales y nacionales: Asociacin Provincial de Abancay (APMA); Asociacin de
Municipalidades de la Regin Apurmac (AMRA); Red de Municipalidades Rurales
del Per (Remurpe); Red de Turismo Regional, Red Per, Mesa de Concertacin y
Lucha Contra la Pobreza.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


En Curahuasi se da una vida organizacional media, con presencia de
instancias de base y de nivel intermedio aunque la comunicacin al interior de las
114

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

organizaciones no es tan fluida. El CCOI y su labor son reconocidos por lderes


y autoridades.
La municipalidad ha propiciado la creacin de nuevas instancias como 14 comits
de rondas campesinas en comunidades altoandinas, con la finalidad de control social
del abigeato, los robos y debatir sanciones. El enfoque municipal ha considerado
que el desarrollo del distrito no es un problema slo de autoridades, tcnicos y
especialistas, sino tambin de la ciudadana en su conjunto, donde varones y mujeres,
no importa edad, ni condicin, tienen el derecho y la obligacin de aportar y participar
con opiniones, propuestas e ideas en la definicin y puesta en marcha de los planes
y proyectos para el desarrollo del distrito.8

3.4 Efectos del proceso de concertacin sobre las


organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres, e instituciones, y sobre el capital social
Se observan avances en los niveles de confianza con las autoridades, tanto
municipales como con instituciones religiosas y educativas. La poblacin tiene una
mayor apertura para aportar en obras que les favorece, a diferencia de otros aos en
que peda todo a la municipalidad. En general se ha logrado que ms gente se involucre
en los procesos de toma de decisiones. La gente toma conciencia que si sus lderes
vienen (a las reuniones) van a conseguir algo, van a plantear sus problemas, la autoridad
se va a enterar. Es el derecho a ser escuchado el que se va internalizando.
Se comenta que Curahuasi es un distrito honrado, laborioso, solidario, donde se
mantiene las formas de trabajo comunitario. An as, algunos perciben que la poltica
ha dividido a la poblacin por buen tiempo.

3.5 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la


poblacin
A partir del PP del ao 2004 se ha concordado en obras con incidencia directa
en la calidad de vida. En el ao 2004 la mayor asignacin presupuestal se hizo en
___________________________________________________
8 Ibid.

115

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

la lnea estratgica Propiciar el Desarrollo Sostenible, arribando a las siguientes


prioridades:9
Mejora del sistema de agua potable para la ciudad, siendo el reservorio la
obra central, lo que posibilitar la mejora de la calidad del agua potable y por
tanto bajar los ndices de parasitosis.
Electrificacin de 14 comunidades
Mejora de las aguas termales, con el fin de brindar un mejor servicio y
complementariamente atraer turistas e ingresos.
Con el PP para el ao 200510 se prioriz la construccin de aulas, la irrigacin,
la renovacin del sistema de agua potable, los estudios y obras de electrificacin y la
construccin de un subsistema de aguas pluviales.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, de las mujeres y de los pobres en particular
La multiplicidad de actores participantes y los roles asignados evidencia un
inters expreso en el empoderamiento de la poblacin y hay indicios que as se est
avanzando:
La municipalidad acta como ente que lidera el trabajo concertado; los sectores
pblicos respaldan la accin e iniciativa municipal; las comunidades campesinas,
aunque al inicio tuvieron una participacin limitada, fueron integrando sus propuestas
en los presupuestos participativos. Asimismo han incidido para la conformacin del
CCL y Comit de Vigilancia nombrado ltimamente para aprobar el presupuesto
participativo para el 2005. Por ltimo, las organizaciones sociales de baseparticipan
especialmente a travs de representantes en el PP, con algunos lderes jvenes y con
mejor capacidad propositiva. Nos sentimos que somos un enlace con el pueblo, se
logra que ms gente se involucre, seala una dirigente.
Las ONGs: han jugado un rol muy importante en el desarrollo local, sobre todo
en el fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales, estando integradas al
CCOI; destacan CICCA, PRISMA y CBC.
___________________________________________________
9 Augusto Ramrez y Oscar Butteler. Proceso de Formulacin del PP 2004, Curahuasi. Informe Final. Julio 2003.
10 Rojas Maritza. Informe Final del Proceso de Presupuesto Participativo Curahuasi 2005. Junio 2004.

116

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Los proyectos de desarrollo (SENASA, PRONAMACHCS, PLAN


MERISS,INADE) en un inicio estuvieron abocados al desarrollo de actividades
puntuales y cumplimiento de metas fsicas sobre sus proyectos, insertndose luego al
CCOI, e integrando varias mesas de trabajo temticas. Apuntalan la gestin municipal
y se constituyen como aliados los proyectos Fortalece y APPODER. Con ONG,
agencias de cooperacin y proyectos se da la firma de convenios de cooperacin.11
Agencias de cooperacin: Una institucin de especial fuerza ha sido y es
UNICEF que apoya el desarrollo de actividades del Consejo Directivo del CCOI y
4 mesas de trabajo (Salud, Educacin, Justicia y Orden Interno y Adolescente); por
otro lado, se cuenta con el apoyo de Cosude, Prisma, PAR Salud, Coopop, en acciones
de capacitacin a lideres/as y autoridades rurales y urbanos segn ejes temticos.
Los medios de comunicacin: la radio y televisin, que tuvieron limitada
participacin en un inicio, ahora se integran gradualmente en los procesos
participativos (presupuesto participativo, CCL y visitas guiadas para la verificacin
de obras).
Los partidos y movimientos polticos: el APRA, IU, Renacimiento Andino, UPP,
Llapanchis, Fuerza Democrtica y Unidad Nacional y el Movimiento Independiente
Nuevo Curahuasi, ejercen vida poltica activa; sin embargo, su participacin en la
gestin municipal y en los procesos participativos no es relevante.
En Curahuasi se expresa un sentir de cambio progresivo en relacin a la mujer,
hay ms capacitacin, ms cultura, oposicin frente al machismo. La DEMUNA
___________________________________________________
11 Se sealan los siguientes convenios:
Convenio de Cooperacin Tcnica Interinstitucional entre la Municipalidad Distrital de los Olivos.
Convenio de Cooperacin Tcnica Interinstitucional con el Gobierno Regional de Apurmac.
Convenio de compromiso con el Departamento de Agroecologa del INIA
Convenio de Cooperacin Tcnica Interinstitucional con Grupo Voluntario Civil GVC de Italia ,el Instituto Regin y Desarrollo
- IRD y el Centro de Investigacin y Capacitacin Campesina-CICCA
Convenio Marco de Cooperacin Acadmica, Cientfica, Tecnolgica, Cultura y Desarrollo Turstico con la Universidad Ricardo
Palma.
Convenio de Cooperacin con la Universidad Nacional de Educacin Enrique Guzmn y Valle LA CANTUTA.
Convenio Interinstitucional de cooperacin tcnica y financiera con el Proyecto Especial Sierra Centro Sur.
Convenio Marco de Asistencia Tcnica para el Desarrollo Local con visin empresarial a travs de la implementacin y
desarrollo de las oficinas municipales de promocin empresarial OMPET, con FORM ONG PERU
Convenio de Comodato con la Asociacin Benfica PRISMA.
Convenio de Cooperacin Interinstitucional con la Asociacin de Municipalidades de la Regin Apurimac-AMRA, Programa
de Apoyo al Redoblamiento-PAR Apurimac y la Comisin de Trabajo por lo Indocumentados-CONTRAIN Ayacucho.
Convenio de Cooperacin para ejecutar Redes Primarias y Sub Estaciones del Distrito de Curahuasi con la Gerencia Sub
Regional de Apurimac-Electro Sur Este S.A.A
Convenio especfico de Cooperacin Interinstitucional con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos (Pronamachs)

117

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

cumple un rol en procesar denuncias por violencia contra la mujer. La sociedad


local avanza en el reconocimiento del potencial de las mujeres por sus caractersticas
de honradez, responsabilidad. Ahora escogen a ms mujeres, piensan que ellas
deben estar preparadas y tienen buenas opiniones. Los jvenes tambin se estn
incorporando al liderazgo seala la nica regidora provincial mujer. Una dirigente
barrial afirma que antes las mujeres estaban sentadas en las reuniones, ahora
participan en las rendiciones de cuentas. Aunque son pocas las mujeres jvenes que
participan. Entre los campos de inters de las mujeres est el trabajo: las mujeres
piden mquinas para trabajar, biohuertos seala Luisa, promotora del Vaso de Leche.
La caracterstica de la demanda femenina es un requerimiento pero no es an un
proyecto. Los Clubes de Madres, por ejemplo, no llegaron a procesar sus demandas
a nivel organizacional, se mimetizaron en su barrio.
Los jvenes tienen un acercamiento episdico pero importante en los
procesos locales; ellos participaron ampliamente en la Mesa de Trabajo de Juventud
y Adolescencia, organizndose grupos de teatro y animacin que salieron a campo
a realizar labores educativas con el apoyo municipal y de UNICEF; esa labor se ha
visto interrumpida, aparentemente por falta de recursos. Falta ms nfasis en los
jvenes seala un estudiante del Instituto Tecnolgico.
No se percibe un enfoque explcito de lucha contra la pobreza, aunque hay
diversas acciones municipales en las obras aprobadas en el PP que apuntan a enfrentar
la pobreza, especialmente las referidas a mejoramiento de infraestructura educativa
y de agua potable.

118

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Huaccana:
Piloto del Presupuesto
Participativo rural

119

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Huaccana:
Piloto del Presupuesto Participativo rural
1. Caractersticas generales del mbito
Situacin demogrfica.- El distrito de Huaccana tiene 11,454 habitantes de los
cuales el 5.6 % es urbano y el 94.4% es rural. Al 2001 haba 5,866 varones y 6,035,486
mujeres. Huaccana se encuentra ubicado al noroeste de la provincia de Chincheros,
regin Apurimac. Esta dividida en 7 zonas: 6 rurales (Alaypampa, Toccso-Sauri,
Maramara, Pumachuco, Ro Blanco, Ahuayro); y 1 zona urbana: Anori. Huaccana
tiene tres pisos ecolgicos marcados, puna, zona interandina, valle.12
Actividades econmicas.- Las principales actividades econmicas son la
agricultura y ganadera. Algunos de los productos predominantes en el distrito son:
trigo, frejol, papa; frutales como la tuna, naranja, mangos, palta, y la caa de azcar. En
cuanto a la ganadera, la produccin se centra en los vacunos criollos, ovinos porcinos
y equinos. Tiene una pequea agroindustria para la transformacin de la caa de azcar
en caazo, aguardiente. El 85% de la PEA se dedica a actividades agropecuarias.

2. Proceso social local y/o regional


2.1 Periodizacin e hitos claves
En el 2000 se inicio el proceso de planificacin concertada e implementacin
del Plan de Desarrollo.
El 16 de octubre del 2001 se instal el Comit de Desarrollo Distrital, rgano
consultivo de la municipalidad para la formulacin y ejecucin del plan de
desarrollo distrital.
En el ao 2002, con el apoyo del alcalde Nilo Najarro, CARE Per apoy
directamente al distrito en la formulacin del Presupuesto Participativo.
En el 2003 el alcalde electo Roberto Medina retom los procesos participativos
profundizando aun ms el Presupuesto Participativo.
___________________________________________________
12 Hinojosa, Guadalupe. Sumando esfuerzos. Perfil para el caso Huaccana. Documento no publicado, 2004.

120

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el 2004 se presentaron algunas dificultades en el PP referidas a la


atomizacin del gasto distrital entre las mesas zonales.

2.2 Hechos relevantes


Desde el ao 2000 el proceso de concertacin ha sido promovido por actores
externos. Los antecedentes se encuentran en la capacitacin realizada por CARE
Per a travs de su proyecto FOGEL a los funcionarios de la municipalidad y lideres
locales del distrito.
En el ao 2001 se instal la Mesa de Concertacin para implementar el Plan
de Desarrollo formulado en el 2000. El diseo de la Mesa es arborificado y existe
una por cada zona del distrito, lo que se ha terminado expresando en la seleccin de
proyectos del PP:
A fines del 2002, Huaccana fue la experiencia piloto de la metodologa de
Presupuesto Participativo rural. Fue seleccionado por tener las tres caractersticas
que se buscaban para la validacin de los instrumentos: distrito rural, poca densidad
poblacional y en extrema pobreza. Este modelo de intervencin ha sido replicado
en otras localidades que tienen la misma caractersticas.
En estos momentos se estn promoviendo los Comits de Vigilancia Ciudadana,
tratando de generar un mayor involucramiento a la poblacin.

2.3 Actores centrales del proceso


Municipalidad y alcaldes distritales
Ministerio de la Presidencia, en el ao 2000, desde el proyecto DIES
PRIES
CARE PERU (asesoramiento en el presupuesto participativo)
Consultores externos

2.4 Logros y limitaciones


La ficha con el perfil de la experiencia de Huaccana seala los siguientes
logros: lograr una visin integral de su desarrollo a partir de su plan estratgico y
121

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

la puesta en marcha de sus proyectos a partir de la formulacin de los presupuestos


participativos; Consolidacin de los espacios de concertacin, las mesas zonales
juegan un rol importante en la informacin y como nexo entre el estado y la sociedad
civil. Su rol activo en la vida de la gestin municipal y la bsqueda del desarrollo es
permanente. Generar responsabilidad en la comunidad, pues no se trata de pedir
sino tambin de dar.
El logro mas importante fue la generacin de la concertacin local como
poltica tanto de la municipalidad como de la propia poblacin. Sin embargo aun
es un proceso inicial que tambin tiene limitaciones. Una de ellas es la dependencia
tcnica para impulsar los procesos participativos, la debilidad en la formulacin y
produccin de ordenanzas que adapten sus procesos a lo requerido por la ley, la
escasez de facilitadores y cuadros de la propia localidad.

3. La situacin actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
El primer Plan de Desarrollo realiz un mapeo de las organizaciones sociales,
que es til al respecto. Segn l los clubes de madres se iniciaron entre el periodo
80-95 con la finalidad de trabajar los programas del vaso de leche y comedores
populares. Existen Comits de vaso de leche, constituidos en cada centro
poblado, con el objeto de gestionar y administrar la distribucin de alimentos para
los nios menores de 6 aos y las Madres gestantes y lactantes.13 Los comedores
populares son ocho: Micaela Bastidas de Huaccana, Santa Rosa de Huarapari, Santa
Isabel de Mara Mara, Virgen del Rosario de Pumachuco, Virgen de la Concepcin
de Huallhua, Virgen de Cocharcas de Maucallacta, Rosa Merino de Cabracancha,
C.I. las Estrellidas de Huaccana, C.I. Los Angelitos de Cuchucusma. Se informa de
la presencia de problemas de democratizacin de las directivas en algunos de estas
organizaciones.
Existen adems, como organizaciones sociales de base, la Asociacin Distrital de
Mujeres, representada por Sonia Allende Caspedes; el Comit Distrital de Seguridad
Ciudadana, a cargo del jefe PNP del distrito de Huaccana, y la Asociacin Civil
Anovi.14
___________________________________________________
13 Plan de Desarrollo Distrital Huaccana al 2004.
14 Plan de Desarrollo, ibidem.

122

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Tambin existen organizaciones de autodefensa como el Comit de Autodefensa


Civil Distrital (DECAS), los Comits de Autodefensa Civil Zonales y los Comits de
Autodefensa Civil Comunales (08 comunidades o anexos).
Sobre la organizacin de los productores, el Plan Distrital informa que No
existe una base organizativa por parte de los productores; ello constituye una gran
dificultad para desarrollar actividades con orientacin empresarial. Las comunidades
asentadas en los pisos bajos, como Ahuayro y Ro Blanco, con mayor relacin con el
mercado, son las que presentan mejores condiciones de organizacin y predisposicin
para impulsar este tipo de organizaciones. Las ONGs, y otras instituciones como el
SENASA, coordinan con las organizaciones comunales para brindar asistencia tcnica
y capacitacin en temas productivos.15

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


Segn Guadalupe Hinojosa, promotora de Care y responsable en la zona,
la situacin de la poblacin antes del proceso era el de desconocimiento de los
presupuestos del gobierno local. A pesar del acercamiento de las autoridades a la
comunidad, siempre exista cierta desconfianza sobre la utilizacin de fondos para la
realizacin de diferentes obras comunales, por otras gestiones municipales anteriores,
en que la malversacin de fondos fue evidente. La poca transparencia del uso de los
presupuestos pblicos era notoria, as como el descontento entre las zonas mas pobres
del distrito. Existan tambin problemas entre la zona urbana y la rural. Superar este
clima de descontento y desconfianza fue un desafo para los actores promotores de
los procesos participativos.
En el ao 2000 se haba formulado el Plan de Desarrollo Huaccana al 2004,
gracias al apoyo del entonces Ministerio de la Presidencia, con un proyecto financiado
por la Comunidad Europea. Posteriormente, a propsito de la implementacin del
presupuesto participativo, el plan fue revisado y reformulado con una visin al 2012.
La Mesa de Concertacin se denomina Comit de Desarrollo Distrital, la
instancia que aprob el plan de desarrollo concertado. Una de sus funciones es
precisamente el seguimiento e implementacin de lo planificado. Luego, la propia
dinmica local ha generado agendas que la mesa ha tenido que asumir convirtindose
___________________________________________________
15 Plan de Desarrollo, ibidem, pp. 34-35

123

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

en una instancia para la gobernabilidad local. La MC se encuentra arborificada de


manera territorial, de acuerdo a la divisin del distrito: Anori, Tocso Suari, Maramara,
Pumachuco, Rio Blanco Ahuayro y Alaypampa. Es decir existen 7 mesas territoriales
y 1 mesa distrital
Las mesas de concertacin zonales son los vnculos territoriales de la Mesa de
Concertacin Distrital con la poblacin. En estos espacios se informan los procesos
llevados a cabo por la municipalidad, se coordina con las organizaciones sociales de la
zona, se planifica la presentacin de sus necesidades en el presupuesto participativo, se
Informa a la poblacin de las obras ejecutadas y por ejecutar, y de manera transversal
se promueve la participacin de todos los actores de la zona. Si bien es cierto las mesas
territoriales no son propiamente mesas de concertacin, pues slo son integradas
por la poblacin, son importantes por tratarse de asambleas de deliberacin y de
formalizacin de los acuerdos zonales a llevar a la MC distrital.
La Mesa distrital es el espacio de cogestin, en donde todas las sugerencias
y demandas desde los territorios son asumidos y concertados. Obviamente es un
proceso vinculante de facto, gracias a demanda social movilizada y a la voluntad
poltica del gobierno local.
El presupuesto participativo fue un proceso promovido en sus inicios por
la municipalidad del distrito con el apoyo directo de la oficina regional de CARE
Ayacucho. De esta forma la municipalidad empez a contar con la asistencia tcnica del
consultor Carlos Grey Figueroa. Segn Grey, se impuls la experiencia de presupuesto
participativo en Huaccana para validar un modelo de metodologa que hasta el
momento haba sido elaborado en gabinete y para que fuera una experiencia piloto,
insertando los parmetros exigidos por el nuevo marco normativo sobre participacin
y del MEF, que sirviera de replica para localidades similares. La municipalidad mostr
inters en la propuesta desde sus inicios.
Se menciona 4 factores fundamentales para el logro del proceso:
Exista una mapeo de los diversos actores locales;
Exista la mesa de concertacin distrital y adems, mesas zonales, que
viabilizaran el proceso;
La municipalidad tena una gestin participativa y el alcalde tena una voluntad
de liderazgo democrtico
Exista un esquema de gobernabilidad con correas de dilogo entre la
municipalidad y el tejido social.

124

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

De manera sencilla se definieron algunas pautas para el inicio del presupuesto


participativo: la segmentacin territorial, la definicin del monto global para el proceso,
la definicin del criterio para la eleccin de los delegados, la asignacin del techo
presupuestal, los criterios para la asignacin de recursos -definida por la cantidad de
poblacin en cada zona- y finalmente la definicin de los criterios de priorizacin
de los proyectos de inversin.
Una de la limitaciones que se perciben hasta el momento tiene que ver con la
atomizacin del gasto, por los escasos recursos de la municipalidad, provenientes del
FONCOMUN, y la distribucin de dicho monto entre todas las zonas. Ha habido
as dificultades para concertar proyectos de alcance interzonal, lo que ha promovido
el corto plazo y obras que solo benefician poblaciones pequeas.
Si bien es cierto que el proceso es inicial y con limitaciones Huaccana es un
referente en el presupuesto participativo por haber sido prueba piloto. En el ao
2004 se ha avanzado en la conformacin de los comits de vigilancia ciudadana de
las obras programadas en el presupuesto participativo, contndose con recursos de
la propia municipalidad para promoverlos.

3.3 Resultados sobre el empoderamiento de la poblacin


Las organizaciones sociales han avanzado en trminos de participacin y
concertacin. Como seala Hinojosa: Actualmente se realizan reuniones del
Concejo Municipal para evaluar el avance del presupuesto, a nivel de las comunidades.
La informacin de los montos y la distribucin en cada zona, permiten que las
comunidades busquen otras instancias de solucin a sus problemas y no sea
nicamente el gobierno local quien lo asuma. Se estn evitando improvisaciones y
se procura una mejor utilizacin de los fondos.

125

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

ICHOCN:
El tiempo pasa
y los procesos se estancan

127

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

ICHOCAN:
El tiempo pasa y los procesos se estancan
1. Caractersticas generales del mbito
Ichocn es un distrito rural a 20 minutos de San Marcos, capital de la provincia, y a
2 horas de Cajamarca. Cuenta con una poblacin estimada de 3,700 habitantes, dedicada
a actividades agropecuarias como minifundistas, con una reducida actividad comercial
y un pueblo pequeo que concentra un mercado semivaco, unas cuantas bodeguitas
y algunas dependencias pblicas, escuelas y colegios. Un 82% de la poblacin est en
condicin de pobreza y dentro de ella un 15% en extrema pobreza.
Ichocn es mencionada como una ciudad fantasma debido a la poca poblacin
con que cuenta y porque generalmente sta migra a Cajamarca o San Marcos en busca
de empleo o estudios y regresa episdicamente al pueblo. Un mercado construido
aos atrs y remodelado recientemente, con decenas de puestos sin actividad
comercial, es smbolo del abandono y letargo de este pueblo, escenario de la violencia
poltica a mediados de los aos 80, en que Sendero Luminoso tom las partes altas
como parte de su corredor poltico.

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves



1996: Formacin del Comit de Concertacin del Distrito de Ichocn.


1997: implementacin de proyectos promovidos por APRISABAC.
2000-2002: Perodo crtico del CCI, debilitamiento, ausencia de iniciativas
2003: Relanzamiento del CCI con el nombre de Mesa del Desarrollo Humano
Sostenible
2003 y 2004: Presupuesto Participativo y Rendicin de Cuentas
2004: implementacin del Consejo de Coordinacin Local.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada periodo


El Comit nace a iniciativa del alcalde en 1996 y en respuesta a la iniciativa del
Coordinador del CINDESAM (Comit de Coordinacin Interinstitucional por el

128

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Desarrollo de San Marcos), Ing. Rosseles Machuca, al inicio de la gestin municipal.


En esos momentos el proyecto APRISABAC propiciaba pequeos proyectos y Ferias
de Proyectos que convocaban preferentemente a mbitos que tuvieran espacios de
concertacin; interesado en esa perspectiva el alcalde de entonces promocion la
formacin del comit, a partir de una reunin ampliada urbano-rural para analizar los
problemas por caseros. El referente inmediato fue el CINDESAM.16 Casi siete aos
despus, Vctor Zamora, funcionario municipal, recuerda la obra de agua potable que
se apoy por ese entonces, as como la cercana al CINDESAM, la participacin en
las constantes reuniones de programacin, coordinacin y evaluacin.
Una segunda etapa se da cuando se implementa el seguimiento a los proyectos
y se trabaja el Plan de Desarrollo Distrital. Al haber conseguido el sistema de
agua potable, la municipalidad se anim a presentarse en la Feria de Proyectos de
Tembladera, Cajamarca, a la que concurrieron muchas municipalidades de la regin,
algunas agencias de cooperacin y entidades del estado. Pero las expectativas no
lograron satisfacerse: Ichocn no logr algn proyecto nuevo. Entr entonces una
fase de desmoralizacin que a la larga conllev al alejamiento del CINDESAM, en
algunos momentos ms que otros, y luego al debilitamiento del propio Comit.

2.3 Actores fundadores o anteriores


En Ichocn resalta principalmente el Alcalde distrital y el Coordinador del
CINDESAM, Ing. Rosseles Machuca como lderes del proceso. Han sido actores
participantes:








Polica Nacional
Posta de Salud
Gobernacin
Hermanas de la Misericordia
Agencia Agraria
Delegacin de los tenientes gobernadores
Delegacin de los agentes municipales
Delegados de Educacin
Jueces

___________________________________________________
16 Irigoyen A. Marina. La concertacin interinstitucional: Sueo imposible o realidad en construccin? Centro IDEAS- APRISABAC.
2000. Lima.

129

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

2.4 Logros y limitaciones


El apoyo de UNICEF y APRISABAC al inicio del proceso fue decisivo para la
formacin y desarrollo del Comit, el que inicialmente convoc a las fuerzas locales
y difundi la nocin de concertacin. Asimismo se promovi el diseo del primer
Plan de Desarrollo concertado, con un nivel bsico de participacin de los actores
locales. Una obra tangible que mejor las condiciones de vida de la poblacin y anim
la participacin fue el sistema de agua potable del casero de Poro Poro.
La gran limitante de la experiencia, en esta primera etapa, es que no tuvo la
capacidad de organizarse y movilizarse a partir de sus recursos propios sino que actu
en espera de la cooperacin internacional: al reducirse ella el CCI se vio altamente
afectado en su trabajo paralizndose por un tiempo.

3. La situacin actual
3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil
Como otros mbitos de Cajamarca, el distrito cuenta con pocas organizaciones
y stas estn dbilmente estructuradas. Destacan las 12 Juntas de Agua Potable y
Saneamiento y los 12 Comits de Vaso de Leche. Asimismo, la Asociacin de Regantes
de 3 caseros y la Junta de Administracin de Agua Potable del pueblo. Se reconoce la
existencia de Rondas Campesinas, que contribuyen a frenar el abigeato e intervienen
en disputas menores de los caseros.
La organizacin de productores es casi inexistente. Recientemente se ha formado
un Comit de Productoras de Vino, pequea microempresa constituida por mujeres,
que procesa vino de sauco en forma artesanal, y que lo produce en mnimas cantidades
por carecer de capital de trabajo. Ellas se conformaron luego de una capacitacin que
brind un proyecto de la cooperacin alemana (GTZ). De otro lado, hay productores
de tejas con proyeccin regional pero estn desorganizados, sin vnculos establecidos
ni acciones de apoyo mutuo.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


El acalde actual pertenece a la misma agrupacin electoral que el alcalde
provincial de San Marcos, el Movimiento Independiente San Marcos, manifestando
con orgullo que fue elegido como candidato en una amplia reunin de pobladores.
130

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el 2003, primer ao de gobierno municipal, el alcalde plante la


reestructuracin del CCI constituyndose la Mesa de Concertacin por el Desarrollo
Humano de Ichocn. La Mesa tiene como Presidente al Alcalde e integran su directiva
el Gobernador, los representantes del Centro de Salud y de Educacin, as como la
Asociacin de Artesanos.
La mesa cuenta con Estatutos, aunque no estn registrados legalmente. La
municipalidad destin un asesor tcnico remunerado que dinamiz la Mesa por un
tiempo, aunque luego de la renuncia de este asesor por motivos personales- decay
nuevamente; tampoco la municipalidad ha vuelto a contratar un apoyo. El alcalde
reconoce que en la actualidad la Mesa es sumamente dbil, no habiendo reuniones
peridicas ni actividades comunes.
En Ichocn se ha constituido recientemente el Consejo de Coordinacin Local
que, siguiendo la lgica provincial, cuenta con dos invitados en representacin del
estado: el Centro de Salud y el Ministerio de Educacin. Son parte del CCL, por
la sociedad civil, la representante del Vaso de Leche, de la JASS y del Comit de
Productores de Vino. EL CCL particip del diseo del PP con la Mesa pero no lleva
una vida regular.
La existencia de dos instancias de concertacin, como son la Mesa de
Concertacin y el CCL, en un distrito pequeo con tan poca organicidad implica una
tensin de fuerzas difcil de sostener, por la cantidad de recursos que ello demanda y
por el cruce de funciones que conlleva. En la prctica, como se ha sealado, la Mesa
de Concertacin est sin actividad y el CCL an no define su dinmica.
La Municipalidad de Ichocn es partcipe de iniciativas de ms amplio impacto
lideradas por la municipalidad provincial de San Marcos, como la formacin de la
Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico Crisnejas, AMCEC, que
cuenta con el apoyo del Proyecto PRODELICA. A pesar que el alcalde de Ichocn
asume el cargo de Vocal, es muy limitada la informacin con que cuenta la poblacin
sobre la marcha de estas iniciativas.
Con el apoyo metodolgico de la AMCEC, en el 2004 se realiz el presupuesto
participativo en Ichocn, al igual que en todos los municipios miembros de la
asociacin. Este proceso anim la participacin de diversos actores, principalmente
institucionales, y de vecinos de la pequea ciudad, e inclusive participaron varias
mujeres a nombre del Comit de Vaso de Leche; aunque no expresaron alguna
propuesta.

131

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Peridicamente se realizan las Rendiciones de Cuentas mediante Cabildo Abierto,


dos de ellos se realizaron en el 2003, uno en el 2004.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Como ha sido sealado por diversos estudiosos de Cajamarca, en la regin la
organizacin es muy limitada. As, en Ichocn son escasas las organizaciones sociales
y es limitada la calidad de su participacin; los delegados, caso del Comit de Vaso
de Leche, tienen poca comunicacin con sus bases en referencia a los procesos de
concertacin en que estn involucrados; tampoco los caseros estn comprometidos.
En la ltima rendicin de cuentas, en setiembre del 2004, hubo mnima participacin,
no ms de 30 personas, estando ausentes los jvenes y las mujeres, como en la mayora
de actividades.
La organizacin ms extendida, el Comit de Vaso de Leche, se rene una vez
al ao para decidir qu comprar, las madres de familia participantes no realizan una
evaluacin de su marcha y la municipalidad no cuenta con mayores incentivos para
su desarrollo. El Tesorero Administrador, motivado por un curso sobre Gestin
Social a cargo de una ONG, menciona que tienen proyectado un programa de
educacin alimentaria, ya que se ha constatado los niveles de desnutricin existentes
y la importancia de revertirlo para el desarrollo de la niez.
La poblacin de Ichocn es muy sencilla, tranquila, pacfica. En el pueblo nada
hace recordar que una dcada atrs Sendero Luminoso controlaba las zonas altas
como mbito de descanso, quizs amparndose en ese aparente carcter sencillo de
la poblacin; es un tema del que nadie comenta hoy en da. Pero ya aparece cierta
preocupacin por robos pequeos que hacen perder la confianza que manifiestan se
mantiene en el distrito, sobre todo en el mbito rural. Tambin en el mbito rural se
mantiene el trabajo comunal y la solidaridad.
Una mnima organizacin democrtica se perfila con la eleccin de los
Teniente Gobernadores por caseros, los que se renen peridicamente para
tratar asuntos de la localidad. Mayormente no se perciben lderes locales y son
varios los que comentan el desinters de la poblacin que vive en la ciudad para
con los procesos concertados, y que las organizaciones sociales existentes no
son muy dinmicas.

132

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

3.4 Calidad de los productos concertados


A tenor con la realidad de municipalidades de distritos rurales, Ichocn cuenta
con mnimos recursos constituidos por el FONCOMUN (alrededor de 300 mil soles
anuales) y el Canon Minero (ceca de 280 mil anuales), a lo que deben descontar los
gastos corrientes y las deudas; as se tiene un presupuesto estimado de 270 mil soles
para el ao 2005.
Con ese limitado presupuesto de inversin se aprob en el PP 2004-2005,
pequeas obras de servicios sociales como la construccin de dos centros educativos,
el equipamiento del Centro de Salud, y el mejoramiento del sistema de agua potable,
los que de alguna forma incidirn en la mejora de calidad de vida de los ms pobres.
Tambin en Ichocn se evidencia el nuevo inters de autoridades y poblacin por
desarrollar pequeos proyectos productivos, como el de riego por aspersin, adems
de la construccin de una trocha carrozable. Lo que es real es que las obras son de
mnimo impacto por el presupuesto con que se cuenta.

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las


organizaciones, la mujer y las instituciones
Fruto de las relaciones de coordinacin con el CINDESAM y otras instituciones,
se puede observar el surgimiento de organizaciones productivas como la de
productores de vino de sauco, aunque la escala es realmente limitada. Son menos
de diez asociadas, careciendo de capital de trabajo y teniendo un mnimo mercado
interno.
El proceso participativo no llega a integrar a las mujeres; el potencial
organizacional de los Comits del Vaso de Leche no es aprovechado; ellas no reciben
ningn incentivo para el desarrollo de sus capacidades.

3.6 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la


poblacin
En Ichocn pareciera que el tiempo no pasa: no hay mayores cambios en aos
y continan los ciclos de migracin. Si algo ha mejorado, y en ello ha incidido los
procesos de concertacin, es el acceso al agua potable en diversos caseros y en la
pequea ciudad. Y dbilmente aparecen trochas carrozables que contribuyen a la
integracin de la poblacin, tanto en lo social como econmico.
133

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin y en particular de las mujeres y los pobres
Las caractersticas organizacionales de la poblacin, que histricamente se han
mantenido, y la debilidad del proceso, explican una poblacin poco comprometida;
no se percibe a la poblacin empoderada, ni hay nuevas generaciones de lderes. Ms
bien hay fuerte relacin, y hasta cierta dependencia, con la provincia de San Marcos
y con sus iniciativas. Las mujeres no han tenido ningn protagonismo ni se ha dado
alguna accin orientada en esta lgica; igualmente los jvenes no han recibido mayor
atencin.
Sin embargo se encuentra una nocin bsica de trabajo concertado en los actores
entrevistados considerndolo positivo para su desarrollo; ellos trasmiten que esto
es compartido por parte de la poblacin, aunque sin mayor entusiasmo, en forma
pasiva, ameritando ello un trabajo especfico con la poblacin de base para revertir
la situacin.

134

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La Microcuenca
de Jabon Mayo:
Apuntando al cambio
desde las bases

135

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La Microcuenca de Jabon Mayo:


Apuntando al cambio desde las bases
1. Caractersticas generales del mbito
En la microcuenca de Jabn Mayo, provincia de Canas, Cusco, se viene
desarrollando una experiencia importante de desarrollo rural desde las propias
organizaciones sociales, con rplicas en otros mbitos de Cusco y Puno. La
microcuenca abarca los distritos de Yanaoca, Cecca, Kunturkanki, Lagui, Layo,
Pampamarca, Quehue y Tupac Amaru. Se trata de distritos cuya pobreza va del
78,8% al 83,3% y con una extrema pobreza entre el 20,6% y 14,7%. La excepcin
es Pampamarca, que tiene 65% de pobres y 4,6% de extrema pobreza.
Es una zona de sierra, de comunidades campesinas, con productores de
subsistencia que poseen pequeas parcelas de alrededor de 1 Ha., con casi nula
capitalizacin tecnolgica, con depredacin del suelo y sobrepastoreo. La produccin
agrcola est orientada al consumo, teniendo sus ingresos monetarios por la
produccin pecuaria.

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
La provincia de Canas fue escenario de la violencia poltica en los aos 80 y en
dicha fase el campesinado organizado en la Federacin Departamental de Campesinos
del Cusco y su filial provincial vivieron una etapa muy difcil, pese a lo cual no se
desestructuraron.
Pasado este momento, la Federacin Campesina, con el apoyo del Instituto para una
Alternativa Agraria (IAA), hicieron un viraje respecto a las labores que tradicionalmente
asumen las organizaciones gremiales y empezaron a promover en Jabon Mayo una
propuesta de desarrollo rural sustentado en las organizaciones campesinas.
Una primera etapa de desarrollo de la propuesta ha sido de experimentacin y
progresivo diseo de un modelo que busca la gestin integral de la micro cuenca con
136

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

un enfoque agroecolgico, con base a la capacitacin tecnolgica e implementacin


de tecnologas productivas, conservacionistas y de transformacin.

2.2 Hechos relevantes


La primera etapa de experimentacin a pequea escala pudo llegar a una fase
de validacin hacia el ao 2000.
A partir del 2000, con recursos de la cooperacin internacional se ha ido
expandiendo dentro del Cusco y hacia otros departamentos del pas.

2.3 Actores fundadores o anteriores


Federacin Departamental Campesina de Cusco
Instituto para una Alternativa Agraria, IAA
Influencia del movimiento poltico LLapanchis

2.4 Logros y limitaciones


Se ha planteado la implementacin de los Centro Comunal de Seguridad
Alimentaria (CECOSA) como estrategia de desarrollo tecnolgico del campo y forma
de combate a la desnutricin de los nios. Los CECOSA se instalan en un rea de
1,000 m2 que la comunidad campesina cede en uso, y que comprende un conjunto
de reas especializadas: un huerto fijo a campo abierto; un fitotoldo para hortalizas
y frutas; un acuitoldo para la crianza de pez carpa; galpn para cuyes y galpn para
conejos; gallinero para gallinas ponedoras; establo para vaca; local con comedor,
cocina y almacn; bomba molino de viento; tanque elevado para agua potable; terma
solar; cocina solar; calefaccin solar; red de desage, biodigestor; picadora de pasto
y forraje.
Como toda inversin, la propuesta ha requerido de un soporte, que fue asumido
inicialmente por la cooperacin internacional y ahora se plantea sea apoyado por
los gobiernos locales y el regional. Los promotores de la experiencia desarrollan
para ello una ardua labor de cabildeo. Dichos promotores sealan que, de no
haber recursos para todos, se har una labor de seleccin o concurso para definir
los beneficiarios.

137

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3. La situacin actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
Las principales organizaciones de la zona son las comunidades campesinas
afiliadas a la Federacin Departamental de Campesinos de Cusco (FDCC). Tambin
hay comedores populares, comits de vaso de leche y APAFAs.
La experiencia de capacitacin a campesinos y campesinas que la FDCC inici
hace unos 10 aos, con reuniones mensuales para ello, ha terminado dotando de
un perfil productivo a muchas de sus bases y asociados, generando respeto por
la Federacin y propiciando la generacin de experiencias microempresariales.
Mensualmente hay asambleas y escuelas de capacitacin, con contenidos diversos, con
nfasis en lo productivo. Es caracterstico de la experiencia la existencia de docentes
campesinos, los Yachachiq, que dan los cursos en los aspectos productivos.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


Esta no es una experiencia impulsada desde algn gobierno local sino por la
Federacin Departamental de Campesinos de Cusco, con apoyo de la ONG Instituto
para una Alternativa Agraria (IAA).
La propuesta corresponde a un modelo que se ha sistematizado como Escalera
del Progreso.17 Esta consta de ocho pasos o escalones: capacitacin bsica para
interaprendizaje; instalacin de sistemas de riego elemental; ganadera con manejo
semiestabulado, cultivos con cobertura, instalacin de fitoldos; mejora gentica; y as
hasta llegar a la gestin de microcuenca. Adems hay un soporte que es la Democracia
Participativa y dos barandas: una, el mercado; y dos, los servicios de educacin, salud,
salubridad e infraestructura. La Escalera implica desarrollo de capacidades sociales
y tcnicas, capitalizacin familiar, mejores condiciones de vida de los pequeos
productores e impulso del mercado local interno y regional.
Por otro lado, postula una accin concertada con los organismos del Estado. El IAA
y la FDCC buscan que las municipalidades y el Gobierno Regional asuman el modelo y
su financiamiento, en los aspectos de inversiones, caso de los CECOSA. En el caso de
Canas, tres comunidades lograron que se financie sus CECOSA con recursos del PP.
___________________________________________________
17 FDCC. Lineamientos para el Desarrollo del Mercado Interno en Base al Progreso de la Pequea Produccin Campesina, con
Democracia Participativa. Cusco, febrero del 2004.

138

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

El objetivo del modelo es democratizar la realizacin de la ganancia, desarrollar


el mercado interno a partir del mercado local y avanzar en una propuesta agroecolgica.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Las organizaciones sociales particularmente las comunidades campesinas y
federaciones distritales asumen un nuevo inters por organizarse considerando los
aspectos productivos y de seguridad alimentaria. Se generan pequeas empresas que
buscan mercados locales o distritales.

3.4 Calidad de los productos concertados


Se valid ms de 30 tecnologas productivas que en la campaa 2000-2001
se empez a replicar en 30 distritos de Cusco. En la campaa 2002-2003 se
han extendido a 60 distritos.
A partir de estas tecnologas las familias se capacitan e implementan
tecnologas que mejoran su alimentacin y nutricin basada en el autoconsumo
e incrementan sus ingresos monetarios.
Los CECOSAS son ms un modelo de enseanza abierta mediante el enfoque
de aprender haciendo, que una solucin para la seguridad alimentaria. La
escala de la produccin no hace posible cubrir las necesidades de conjunto.
En la comunidad de Chollocani, por ejemplo, la saca de cuyes propicia que
se alimente a la comunidad alrededor de dos veces por mes, all se matan
unos 10 cuyes y se preparan con papitas, con las verduritas del huerto, es
como una fiesta, sealan.
Se genera una conciencia colectiva de trabajo por la seguridad alimentaria y
se fortalecen los lazos comunales.

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las


organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres e instituciones
La FDCC present este planteamiento a los candidatos a la Presidencia
en las elecciones del 2001, lo que fue refrendado por Alejandro Toledo ya
siendo Presidente. Con base a esto la FDCC consigui que el Programa
139

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

de Emergencia Social Productiva Rural (PESPR) se reorientara hacia lo


productivo, logrndose construir en 22 distritos reservorios rsticos, riego
por aspersin y pastos asociados cultivados para 500 familias por distrito
(alrededor de 11 mil familias en total). Luego se logr financiamiento para
implementar el proyecto de rplica trienal Gestin Integral de micro
cuencas en 12 microcuencas del Cusco y 3 de Puno.18
Las federaciones campesinas distritales influyeron para que en 70 distritos los
PP apoyen proyectos productivos alcanzados por ellas. La propuesta implica
un financiamiento de parte de FONCODES y PRONAMACHS, a partir de
una reorientacin de sus fondos en el proceso de descentralizacin nacional,
con base a concursos y emulacin. Es decir la reorientacin de recursos hacia
una prioridad productiva. Tambin en esa lgica se est en coordinaciones
con el Gobierno Regional para destinar parte de los recursos provenientes
del canon por el gas de Camisea a este paquete.19
Un ejemplo concreto de los impactos en las personas de esta propuesta son
los casos de Alodia Lazo y Teresa Tupayachi, campesinas que con el apoyo
de la federacin distrital, base de la FDCC, y el IAA aprendieron a trabajar
su huerto familiar de 60 m2 hace unos 7 aos, cultivndolo en forma natural,
con una produccin para consumo familiar y eventualmente para el mercado
local. Inicialmente el IAA don las semillas y abono de vacuno pero ahora
ellas compran las semillas para cada temporada y producen su propio abono,
planeando e incorporando nuevas tecnologas.
Hoy en da estas campesinas se han convertido en Yachachiq, es decir, que
ensean a otros y otras lo que ellas recibieron como capacitacin. Teresa ha viajado
a regiones como Ayacucho y Huancavelica transfiriendo sus saberes y sin cobrar por
esta labor: es una forma de devolver a otros lo que pude aprender, seala. Alodia
desde hace dos aos se capacit y empez la produccin de yogurt, manjarblanco,
mermeladas y otros para la venta local y regional. Una de sus labores, en convenio
con la municipalidad distrital, fue capacitar en el 2003, durante cinco meses, a un
grupo de 28 mujeres y 2 varones en la elaboracin de productos lcteos, sin cobrar,
recibiendo slo un certificado y carta de felicitacin.
Adems Alodia ha generado su microempresa de lcteos, con cinco socias
que realizan las labores de apoyo: recogen la leche, lavan los servicios, preparan los
___________________________________________________
18 FDCC, 2004, ibidem.
19 Entrevista a Carlos Paredes, asesor de la FDCC, noviembre del 2004.

140

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

alimentos. La sostenibilidad de la empresa es an un reto. Abastecer a la municipalidad


distrital con 1.046 litros de yogurt en setiembre del 2004 signific para esta
microempresa una gran movilizacin y tensin de fuerzas, que sin embargo con las
justas lleg a cubrir sus costos directos, teniendo que suspender la venta por ausencia
de documentacin. Sin embargo fue un aprendizaje muy grande en lo referente a
organizacin del equipo, calidad de los insumos y del producto, gestin de los recursos
humanos, etc.; la falta de experiencia en el manejo empresarial hace que an no logre
estimar sus costos ni lleve la cuenta de la situacin real del negocio. Estas mujeres se
sienten empoderadas como personas, fluidas en su dilogo y en sus reflexiones.
La situacin de empoderamiento no parece ser tan amplia en el caso de otras
yachachiq mujeres y participantes de los CECOSA, que son muy trabajadoras
pero calladas y menos emprendedoras. De hecho hay slo 4 yachachiq mujeres
y 20 varones en Canas.
Otros lderes como Benigno Luque, ex dirigente campesino y alcalde
provincial de Canas, reafirman su desarrollo personal y poltico con un
enfoque de desarrollo de capacidades y servicio a la comunidad.

3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la


poblacin
El modelo de la escalera del desarrollo y los CECOSA se implementan
progresivamente, actuando como servicio comunal a la vez que como centro de
capacitacin de las mujeres en tecnologas productivas, conservacionistas y de
transformacin en base a energas renovables. Se seala que en tres campaas
agropecuarias, las 18 comunidades campesinas de Huancarani tienen huertos comunales
y 670 familias cuentan con huertos fijos familiares y parcelas de pastos asociados,
comercializan sus excedentes de hortalizas y participan de un mercado semanal en
Cusco. Pero el ritmo de expansin requiere dimensiones de inversin que slo se van
logrando lentamente, lo que evidente hace que los impactos sean limitados.

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, de las mujeres y de los pobres en particular
La metodologa de capacitacin empleada, de campesino a campesino, el
interaprendizaje, el enfoque de aprender haciendo, con acompaamiento tcnico,
141

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

ha posibilitado una afirmacin de los campesinos varones y mujeres no slo por


el uso de tecnologas y nuevas habilidades productivas sino en su valoracin como
personas y dirigentes, en la autoestima y sus potencialidades para el desarrollo. Se va
creando una esperanza en grupos dirigenciales que irradia a sus comunidades.
En el caso de las mujeres, destacan lideresas como las mencionadas Alodia y
Teresa, pero sobre todo en el campo productivo y personal. No llegan a integrarse
plenamente a las dinmicas del desarrollo local: no tuve tiempo de participar en el
PP seala una; no conozco qu es el CCL, seala otra.
Acciones como la alfabetizacin con contenidos apropiados a adultos y
productores estn en curso, orientados a mujeres campesinas adultas. La experiencia
no llega a integrar a campesinos varones o mujeres ms jvenes, no hay una estrategia
especfica orientada hacia ellos.

142

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Limatambo:
Buscando sostener
el cambio

143

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Limatambo:
Buscando sostener el cambio
1. Condiciones generales del mbito20
Limatambo se ubica en la provincia de Anta, Cusco, y cuenta con alrededor de
9,200 habitantes, de los cuales el 88,1% est en condicin de pobreza y de ellos el
24,8% en pobreza extrema. El 90% de su poblacin es rural. Es una zona de clima
templado, integrada a la cuenca del ro Apurmac.
Limatambo ha sido una zona de haciendas basadas en relaciones de servidumbre.
En el pasado se dio una peridica lucha por la recuperacin de las tierras de las
comunidades, especialmente desde mediados del siglo XX. A partir de la Reforma
Agraria de inicios de los aos 70 algunas propiedades se convirtieron en comunales.
Limatambo cuenta hoy con 33 comunidades campesinas. Otras propiedades dieron
origen a cooperativas agrarias de produccin.
El quechua es el idioma predominante. Se estima en un 40% el analfabetismo
y en 40% la desnutricin infantil. Las carencias en trminos de servicios es crtica,
especialmente en electrificacin, y el circuito de comunicacin vial es limitado.

2. Proceso social local


En general la poblacin ha transitado de una situacin de desinformacin y
marginalidad frente a los asuntos municipales a tener una mayor decisin e ingerencia
en la toma de decisiones locales, a partir de la accin municipal participativa
desarrollada en la etapa 1993-2002.

2.1 Periodizacin e hitos claves


Conforme a la informacin clsica sobre la experiencia de Limatambo
contenida en el libro publicado por DFID sobre cuatro casos de democracia
participativa en los Andes, en este distrito se sucedieron diferentes gestiones
___________________________________________________
20 La presente resea no enfatizar en la gestin municipal en el perodo 1993-2002, bastante estudiada, sino en la situacin actual. Una
informacin ms completa sobre dicha etapa puede obtenerse en el captulo Limatambo: de la exclusin al gobierno. Los logros
de una democracia participativa, en: DFID, Democracia Participativa en los Andes: La experiencia de cuatro municipalidades
rurales en el Per. Lima: DFID, 2003.

144

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

municipales de corte autoritario y excluyente del campesinado, hasta las


elecciones de 1992, en que gan la lista de Wilbert Rozas, Unidad Campesina
Popular, promovida por la Federacin Campesina.
En 1993 se instal esta nueva gestin municipal, que comprendi las gestiones
1993-95, 1996-98 y 1999-2002.
En las elecciones municipales del 2002 la lista de Unidad Campesina Popular
perdi la eleccin distrital de Limatambo aunque gan la Municipalidad
Provincial de Anta.

2.2 Hechos relevantes


La nueva gestin municipal cre en sus inicios el Consejo Comunal Vecinal
(CCV) que integraba a las comunidades y a los vecinos del pequeo centro
poblado capital. Este tena como atribuciones planear, gestionar y fiscalizar
la accin municipal, no siendo un organismo meramente consultivo.
El CCV tena una Mesa Directiva con un presidente, secretario y tres relatores,
renovable cada tres meses. Adems de ella tena una Asamblea constituida
por 6 delegados por cada comunidad, representantes de las organizaciones
gremiales y sociales del distrito, autoridades municipales y representantes
de instituciones estatales como FONCODES, salud, etc. Las autoridades
conformaban una Coordinadora de Autoridades. Se estimulaba las reuniones
previas de cada comunidad participante.
Las Asambleas deliberativas del CCV fueron un espacio que retom la participacin
comunal tradicional, y que tambin se reproducan a nivel comunal.

2.3 Actores fundadores de la experiencia 1993-2002





Alcalde Wilbert Rozas


Federacin Campesina Distrital de Limatambo
Comit Central de Mujeres
ONG CADEP, Proyecto Especial Plan MERIS

2.4 Logros y limitaciones


La democratizacin de la gestin edil, a partir de la creacin del CCV, fue un
avance sustancial para Limatambo, que tuvo con los aos influencia en muchos
municipios del pas. A ello se suma un elemento ampliamente comentado por los
campesinos, que es el buen trato de las autoridades municipales.
145

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Se avanz tambin en la planificacin de los trabajos con un presupuesto


de soporte, que era discutido y fiscalizado por la poblacin. La poblacin, antes
acostumbrada a no cooperar ms que por la fuerza, asumi una contraparte para las
obras que se ejecutaban.
Sin embargo, habiendo avanzado en los aspectos de planificacin participativa
de obras y en la informacin y comunicacin con los lderes de organizaciones y
poblacin, no se lleg a disear ni hacer uso de uso de instrumentos ms tecnificados
que potencien la gestin. Por ejemplo, no se cont con un Plan ni visin de futuro.
El supuesto es que prima una cultura oral de informacin y compromiso. El riesgo
es que las siguientes autoridades municipales no continen en el mismo sentido,
como a larga se ha dado.

2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros


y limitaciones
El apoyo de instituciones como CADEP, Centro Bartolom de las Casas y la
cooperacin internacional contribuyeron a potenciar los esfuerzos de la gestin
municipal. Pero el liderazgo del alcalde fue el factor decisivo que influy en el desarrollo
de la experiencia. A la vez, acompaando este liderazgo no se logr formar nuevos
cuadros ni cohesionar un equipo que le diera continuidad al proceso. La ausencia de
una generacin de recambio, de jvenes, ha sido un elemento reconocido.

3. La situacin actual
3.1 Caractersticas y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Las principales organizaciones sociales son las comunidades campesinas. A
ellas se suman las organizaciones femeninas y la Federacin Distrital de Campesinos,
base de la Federacin Departamental del Cusco y de la CCP. La Federacin Distrital
se encuentra bastante debilitada luego de la derrota electoral de la lista de Unidad
Campesina Popular en las elecciones municipales.
Las organizaciones no tienen una vida institucional slida. No se renuevan
ni establecen canales de comunicacin con sus bases. No se han creado nuevos
liderazgos, ellos estn concentrados en manos de personas mayores y generalmente
varones. Hay una fuerte migracin de jvenes al Cusco.
146

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


Luego de la exitosa y aplaudida gestin municipal de Wilbert Rozas, se ha dado
un retroceso en la gestin actual. El actual alcalde ha desconocido muchos de los
acuerdos previos y slo ante la amenaza de una revocatoria, a fines del 2004, accedi
a reunirse con la poblacin y rendir cuentas. El CCV se reuni a fines de ao. No
se ha conformado el CCL y el Presupuesto Participativo fue un acto formal que se
realiz sin participacin.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Hoy en da la poblacin no tiene el nivel de actividad anterior y l os nuevos
dirigentes de las comunidades no llegan a conocer ni asumir la experiencia anterior.
La Federacin de Mujeres est debilitada.
Si bien se avanz en muchos aspectos finalmente la poblacin opt por el
cambio en las elecciones del 2002; haba un inters en renovar autoridades, no seguir
con el continuismo. Y no lleg a reconocer en los candidatos distritales un nuevo
liderazgo.

3.4 Calidad de los productos concertados


Durante la gestin de Wilbert Rozas se logr avanzar en una mayor integracin
vial, articulando las comunidades con el distrito. Se avanz en los servicios de agua
potable de calidad, y en la electrificacin a partir de la conexin con la central elctrica
de Macchu Picchu. Tambin la municipalidad aport en la mejora de infraestructura
educativa y equipamiento, incluyendo un complejo agro-molinero.
Pero en la experiencia de Limatambo no se trabaj una propuesta de desarrollo
econmico. Hubo acciones puntuales de corte productivo, como el mejoramiento de
canales de riego, reservorios y canaletas. Pero Limatambo no defini un perfil propio
de desarrollo, que incluya los aspectos econmicos, algo asociado a la ausencia de
una visin estratgica de futuro.
El tema del desarrollo de capacidades no fu parte importante de su agenda.
La democratizacin de la informacin fue un elemento que coadyuv al desarrollo
de la equidad pero result al final insuficiente.

147

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las organizaciones en


general y de las organizaciones de mujeres e instituciones
La experiencia del alcalde Rozas logr el empoderamiento de amplios sectores
de la poblacin llegando a frenar los abusos de autoridades, como las educativas.
An se recuerda como en el ao 2001 se logr el cambio de un profesor abusivo
que atentaba contra la salud sexual de los/las estudiantes. La movilizacin campesina
logr su captura, que vaya preso y luego que no regresara a ensear.
La organizacin de mujeres se cre auspiciada por la gestin municipal de Wilbert
Rozas. Las mujeres llegaban a participar en las actividades deportivas, recreativas y en
el propio CCV. Pero esta integracin requera mucho esfuerzo personal y de los lderes.
Aunque se intent formar liderazgos a partir de programas de capacitacin de la Federacin
Provincial, las precarias condiciones de vida atentaban contra su dedicacin. La formacin
de nuevos liderazgos no se abri lo suficiente, con lo que no se lleg a construir un nuevo
liderazgo femenino que complementara los esfuerzos municipales.

3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la


poblacin
Los proyectos de servicios de agua potable, electrificacin y vialidad se inscriben
en la lgica de equidad y superacin de la pobreza. Lamentablemente las cifras sobre
pobreza y pobreza extrema demuestran el poco impacto que se tuvo en la mejora de
ingresos y en la lucha contra la desnutricin infantil (40,6%).

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, en particular de las mujeres y de los pobres
Los entrevistados informan que actualmente existe en el distrito un
comportamiento agresivo del alcalde contra sus opositores y una descohesin de la
oposicin, fragmentada ante una autoridad elegida con muy poca legitimidad y escaso
margen: la lista ganadora tuvo una diferencia de 20 votos con la segunda; fueron 12
listas las que se presentaron.
Se habra sembrado as una semilla que no llega a germinar por no tener liderazgos
que encabecen el proceso. Hay sin embargo un espritu de concertacin, que hoy se ha
proyectado a la provincia de Anta y que aparentemente puede volver a llegar al distrito.
La gente habla de realizar una revocatoria del alcalde distrital en el 2005.

148

Huancavelica:
La Mesa de Concertacin
del Desarrollo de Huancavelica
(MECODEH)

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Huancavelica:
La Mesa de Concertacin del Desarrollo de
Huancavelica (MECODEH)
1. Caractersticas generales
Huancavelica es un departamento largamente postergado en el Per. Tiene una
extensin de 22,131 Km2 y est divida en 7 provincias (Huancavelica, Acobamba,
Angaraes, Castrovirreyna, Churcampa, Huaytara y Tayacaja) y 94 distritos. Su
poblacin en el 2004 asciende a 459,982 habitantes, siendo su poblacin rural el
73.5% y la urbana el 26.5% (INEI). La densidad demogrfica de Huancavelica es de
20 habitantes/km.
Su superficie agrcola es de 219,795.44 hectreas, que representa el 10% de
la superficie total. Los principales cultivos son: la papa, la cebada, maz amilceo,
arveja grano, haba grano, trigo y avena. La poblacin pecuaria es de vacunos, ovinos,
y camlidos. Se observa que la crianza de ovinos representa el 58%; los camlidos
representan el 30% con relacin a la poblacin pecuaria total. La superficie de
pastos naturales representa el 24.4% de la superficie total y se encuentra con
sobrepastoreo.
La actividad econmica del departamento de Huancavelica se concentra en la
produccin agraria; el 73% de la poblacin se dedica a est actividad. La tenencia de
la tierra en el 79% del territorio departamental corresponde a la propiedad comunal
y el 21% a pequeos propietarios individuales sin ttulo de propiedad. La poblacin
rural carece de los medios de comunicacin adecuados para el traslado de insumos y
productos al mercado. Las vas de comunicacin terrestre, las carreteras, se encuentran
slo afirmadas y en deficiente estado de conservacin, al punto que en perodos de
lluvia presentan interrupcin. An no han sido integrados los distritos de Santiago de
Chocorvos, Crdova, Ocoyo que tienen conexin con Ica; los distritos del Norte de
Castrovirreyna tienen conexin con Chincha. Adicionalmente muchas comunidades
campesinas carecen de vas de acceso.
El analfabetismo es del orden del 34%, correspondiendo a las mujeres el mayor
porcentaje, especialmente en la poblacin adulta. La tasa de crecimiento poblacional
viene disminuyendo de 2.3% en 1990 a 0.09% en el 2001, debido a la influencia de
150

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

programas de planificacin familiar y a la migracin. La Hidroelctrica del Mantaro se


localiza en la provincia de Tayacaja y abastece al 48% de energa del territorio patrio;
sin embargo slo el 50% de las poblaciones del departamento de Huancavelica cuenta
con servicios de energa elctrica.
El cuadro de extrema pobreza y el proceso de violencia poltica que vivi
Huancavelica en la dcada de los ochenta, han desestructurado el tejido social y
deteriorado el aparato productivo.

2. Proceso social regional


Toda esta complejidad social motiv que durante el segundo lustro de los 90
se generara en el departamento de Huancavelica una experiencia muy importante
de movilizacin social regionalista, que en cierta medida ha marcado la vida
poltica y social de Huancavelica hasta ahora. Sus hitos ms importantes fueron los
siguientes:

La Mesa de Desplazados surgida en 1995


El primer agrupamiento de este movimiento fue el convocado originalmente en
1995 por la entidad cooperante Consejera de Proyectos, que empez agrupando a
sus ONGs contrapartes en una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia
Poltica. Poco a poco dicha Mesa fue engrosando filas con todo tipo de instituciones
y asumiendo otros temas y relaciones.

La Cabalgata de los Andes de 1997


Luego de dos aos de acumulacin de fuerzas y lograda la integracin al
movimiento del alcalde provincial Federico Salas - que tena fuertes lazos con los
alcaldes Varayoq de la comunidad campesina Chopcca se convoc a la Cabalgata
de los Andes, cuya plataforma fue de tres puntos:
Declarar a Huancavelica como departamento autnomo y piloto para la lucha
contra la pobreza.
Obtener regalas por el canon energtico, por ser un departamento productor
de energa elctrica para el Per.
Obtener ser considerado dentro de un Programa de Emergencia para el ao
1998.
151

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

El efecto inmediato de la Cabalgata de los Andes fue, por un lado, el


posicionamiento de Huancavelica en el escenario poltico a nivel nacional e
internacional, y por otro lado, la revaloracin de la identidad huancavelicana y la
ratificacin de la participacin sinrgica de los alcaldes y la sociedad civil como un
poderoso medio de obtencin de soluciones.

I Foro Huancavelica Siglo XXI


En 1998 se realiz el I Foro Huancavelica Siglo XXI, con presencia de 450
representantes departamentales, donde se acord por consenso que el camino a la
superacin de la pobreza de Huancavelica requera:
que Huancavelica sea considerado Regin Autnoma y Piloto de Lucha
Contra la Pobreza.
la unidad de todas las instituciones y organizaciones, formalizndose la Mesa
de Concertacin Departamental de Huancavelica (MECODEH).
el Plan de Desarrollo Integral y Sostenido de largo plazo que la
MECODEH elabor, para revertir los problemas de pobreza y exclusin
de Huancavelica.

Constitucin de la Mesa de Concertacin


Departamental Huancavelica (MECODEH)
La MECODEH logr una reunificacin jams vista de todas las organizaciones
e instituciones del departamento. 80 alcaldes participaban activamente en la Mesa,
replicando en sus circunscripciones los procesos de concertacin, en un contexto
entonces de dictadura nacional y regional, pues se construy en medio de muchas
maniobras del rgimen fujimorista por bloquear su desarrollo.
A lo largo de ms de un ao y medio MECODEH desarroll todo un proceso
novedoso de elaboracin de Planes de Desarrollo, teniendo como base:
Un proceso metodolgico particular que consider diferentes momentos y
escenarios para la participacin estratgica de los actores:
Primer Momento: capacitacin a 150 facilitadores, que luego tuvieron
la responsabilidad de apoyar la formulacin de diagnsticos y planes
participativos comunales en todo el departamento.

152

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Segundo Momento: formulacin del Plan Departamental, articulando los


diagnsticos situacionales de los niveles distrital y departamental, a travs de
cuatro talleres temticos: Educacin, Salud, Pobreza y Medio Ambiente.
La Mesa de Concertacin del Desarrollo se calcula moviliz en este
proceso de formulacin participativa del Plan de Desarrollo Regional,
desde el nivel comunal, distrital y provincial, a alrededor de 8,000 personas
durante dos aos. El Plan Estratgico que surgi ha sido la base para todos
los planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originndose
mesas en todos los niveles. La MECODEH aprob el Plan de Desarrollo
y adems constituy en la instancia de fiscalizacin para el cumplimiento
del mismo.
El Plan de Desarrollo Concertado Departamental, fue el principal producto
de la MECODEH, siendo su aporte peculiar - diferenciado de otras experiencias
participativas locales, como Cajamarca e Ilo esta formulacin de un plan con visin
departamental y la movilizacin alrededor de ella.

El II Foro Huancavelica Siglo XXI de 1999


El II Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado con ms de 500 dirigentes de
todo el departamento fue la instancia final que aprob el Primer Plan de Desarrollo
Concertado y Participativo de Huancavelica PLAN VIDA DIGNA, proceso que
tuvo las principales caractersticas:
Participaron ms de 8,000 personas (dirigentes y representantes) de 7
provincias
Se busc y obtuvo el consenso entre las instituciones, organizaciones sociales,
gremiales, privadas, gobiernos locales y sectores del estado
Se hizo una apuesta metodolgica innovadora, democrtica y de bsqueda
de desarrollo consensuado.
Se contribuy en el fortalecimiento de diversas organizaciones sociales, en
especial de los productores agropecuarios, de la mujer y la juventud
Se fortalecieron las capacidades intelectuales locales y regionales.
Se desarroll la autoestima y la identidad huancavelicana, valorando el pasado,
las potencialidades y recursos con los que cuenta el departamento.
Se fortalecieron liderazgos que asumieron posteriormente los gobiernos
locales y el Gobierno Regional

153

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La Cabalgata de la Esperanza de 1999


Los productores agropecuarios y dirigentes de comunidades campesinas
de Huancavelica - que luego se agruparan en la Federacin Departamental de
Comunidades Campesinas (FEDECCH) -, frente a la crisis agrcola de ese ao y en
acuerdo de intereses comunes con los alcaldes huancavelicanos, decidieron realizar
la Cabalgata de la Esperanza a Lima, con la finalidad de reclamar mayores recursos
para Huancavelica.
En ese tiempo una accin de fuerza, como la toma de la hidroelctrica del Mantaro
por parte de 4,000 a 5000 integrantes de la MECODEH, propici la actual Ley del
Cnon Hidroenergtico, mediante la cual los gobiernos locales y regionales reciben una
transferencia econmica del gobierno nacional por la explotacin de estos recursos.

3. Actores claves del proceso


Participaron en la formacin de MECODEH muchos actores, tanto locales
como procedentes de Lima. Enumeramos algunos:
Instituciones y organizaciones:
CEPRODICA
CEDINCO
Productores agrarios y campesinos
Asociacin de Mujeres de Yauli
Comunidad Europea
Actores individuales:
Federico Salas, alcalde de Huancavelica
Diana vila, de Consejera de Proyectos
Martn Soto, asesor del Consejo Nacional de Descentralizacin
Oscar Garay, ex alcalde de Castrovirreyna
Aristin Tinoco, ex alcalde de Julcamarca
Alcaldes Varayoq de la comunidad Chopcca
Grover Flores, ahora Proyecto Fortalece
Facilitadores/promotores de Lima:
Carlos Herz, asesor de la Red Per
Rodrigo Arce, Red Per

154

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Walter Varillas, asesor de la Red Per


Carlos Monge, Propuesta Ciudadana
Julio Vias
Madeleine Ziga

4. Logros y dificultades
Son varios los logros del proceso:
La formulacin del Plan Integral de Desarrollo, el cual sirvi como
instrumento base para la formulacin de los planes futuros en la regin.
La inversin en el capital humano regional realizada por la MECODEH
a travs de procesos de capacitacin a todo nivel, con efectos positivos
posteriores.
El impacto sobre toda la regin en trminos de experiencias participativas
exitosas, como ha venido siendo el caso de los gobiernos locales de Angaraes,
Lircay, Julcamarca y Castrovirreyna, que promovieron la inclusin de la
sociedad civil en la gestin publica y los PP antes de las leyes nacionales al
respecto.
El fortalecimiento de la autoestima e identidad huancavelicanas, y la valoracin
de la sabidura y cultura popular andina.
La posibilidad del intercambio de experiencias con otros departamentos que
vienen desarrollando experiencias de desarrollo local participativo, sostenido
y descentralista.
El proceso de planificacin departamental cont con el aporte significativo de
intelectuales locales y nacionales, quienes a travs de los foros y/o talleres supieron
articular su experiencia y conocimientos con la experiencia y conocimientos de los
asistentes, para disear los planes comunales participativos.
Una expresin de la influencia posterior de MECODEH viene siendo la
conformacin de la coordinadora GESORI (Gestin Social del Riego) en la zona
sur de la provincia de Angaraes, impulsada en su primera fase por Aristin Tinoco,
entonces alcalde de Julcamarca. En GESORI se han reunido como espacio de
concertacin los alcaldes de la zona con el objetivo de fomentar la produccin
agropecuaria a travs de proyectos de riego. Ello ha obtenido ahora ultimo el respaldo
financiero de la Comisin Europea y la contrapartida del Estado.

155

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

A pesar de esos logros hubo una dificultad seria para avanzar hacia la
implementacin del Plan de Desarrollo Integral, tanto por falta de voluntad poltica
del gobierno como por la crisis poltica que atravesaba el pas en aquel momento, a
fines de los 90.

5. Finalizacin de la experiencia
Las autoridades municipales y dirigentes sociales participantes en la MECODEH
tuvieron una participacin activa en la movilizacin que los Frentes Regionales
hicieron hacia finales de los 90 pidiendo el fin del rgimen fujimorista. De igual forma,
la experiencia de MECODEH fue clave para la formacin de Red Per pues fueron
sus directivos los que, conjuntamente con los alcaldes y lderes de otras experiencias
de concertacin en el pas, fundaron dicha red en el 2000.
Hacia el ao 2000 la experiencia fue llegando a su trmino. En ese ao se
dieron las elecciones abiertamente fraudulentas de abril y junio, la Marcha de los 4
Suyos en julio, la fuga de Fujimori a Japn en octubre y la instalacin del Gobierno
de Transicin en noviembre. En ese agitado ao muchos de los protagonistas de la
MECODEH estuvieron no slo asumiendo roles regionales sino nacionales y no
slo sociales sino polticos, como sucede normalmente en las etapas electorales en el
Per, que son los momentos de la sociedad poltica y no tanto de la sociedad civil. En
ese contexto, en enero del 2001, el Gobierno de Transicin cre legalmente la Mesa
de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLP), cuya coordinacin encarg al
Padre Gastn Garatea. De esta forma se institucionaliz la experiencia de decenas de
Mesas de Concertacin existentes en el pas. CARE Per haba promovido 51 Mesas
y haban varias decenas ms, formadas independientemente. La flamante MCLP
empez a formar sus filiales departamentales, encargando igualmente su formacin
y coordinacin a diferentes personas en cada departamento. Al final, en el 2001, la
MECODEH en tanto organizacin se extingui.

156

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Morropn:
Avances y procesos complejos

157

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Morropn:
Avances y procesos complejos
1. Caractersticas generales del mbito
El distrito de Morropn est ubicado en la provincia del mismo nombre, a
unas tres horas de la capital Piura, contando con cerca de 17 mil habitantes y 8700
electores. Histricamente est constituido por poblacin vicus y posteriormente
por poblacin negra, la que lleg para trabajos de las haciendas, conservando esta
esencia racial en su vida cotidiana. Morropn es la capital del folklore de Piura, tierra
del tondero y la cumanana, lo cual es un fuerte elemento en la construccin de la
identidad regional.21
Es una zona agrcola de tierras de muy buena calidad, con condiciones
agroecolgicas y climticas muy favorables y un potencial acufero subterrneo de
poca profundidad, lo que le permite hacer actividad agrcola con escasa agua de
riego por gravedad. Tiene un potencial de aguas subterrneas susceptibles de ser
utilizadas con pozos con bombeo. Por ello desarrolla cultivos rentables como el arroz,
adems de maz, mango y pltanos. Pero hay un desgaste progresivo del suelo por
malas prcticas que van produciendo sedimentacin y atentando contra su calidad y
productividad. Prima el minifundio.

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
Entre 1990 y 1998 asumi la responsabilidad de la gestin municipal
Maximiliano Ruiz, que innov el estilo de conduccin edil, incorporando la
planificacin concertada.
En 1999 en el gobierno local del alcalde Julio Lam, tipificado como de
___________________________________________________
21 CESIP. Promocin de la equidad de gnero en el desarrollo local. La concertacin entre municipalidad y sociedad civil. CESIP.
2003. Lima.

158

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

influencia fujimorista, se formul un Plan de Desarrollo Estratgico para


10 aos, dejando de lado el Plan concertado y las acciones conjuntas
En el ao 2001, con el Gobierno de Transicin, se instal la Mesa de
Concertacin de Lucha contra la Pobreza. Tambin en ese ao la ONG
CESIP desarroll un proyecto que busc comprometer la gestin municipal
con la equidad de gnero.
A partir del 2003, con el actual alcalde aprista Carlos Ramos, se retoma el
Plan de Desarrollo y el apoyo a la Mesa de Concertacin

2.2 Hechos relevantes


En una primera fase, a inicios de los 90, se impuls el Plan de Desarrollo
y acciones de concertacin. La gestin municipal facilit la formacin de
lderes varones y mujeres, poniendo nfasis en el aporte y la participacin
de la mujer. As se conform la Asociacin de Mujeres Por la Vida y por la
Paz.
Con el apoyo de ONGs como el Centro IDEAS y en convenio con CESIP,
a inicios del 2000, se constituy la Red de Regidoras Mujeres, siendo su
presidenta la teniente alcaldesa. Con ellas se impuls un trabajo formativo
con regidoras de diferentes regiones incluyendo acciones de corte binacional.
Tambin se impuls un Comit de Lucha contra la Violencia Familiar y
con los trabajadores de la propia municipalidad se organizaron talleres y
actividades varias de sensibilizacin en estos temas.
En su primera etapa 2001-2002, la MCLP integraba a la Parroquia, la
gobernacin, sectores como educacin y agricultura, representantes de los
pueblos jvenes, la asociacin de mujeres (que a decir del Prroco eran las
que ms reclamaban). Se dialogaba sobre los trabajos que FONCODES
pretenda hacer en la zona. La mesa era muy activa, seala el Prroco,
actual Presidente de la Mesa. Haba reuniones mensuales, talleres, se
organiz el Foro de candidatos a las elecciones. Pero progresivamente las
organizaciones se fueron retirando y la mesa decay; eso podramos decir
que fue una segunda etapa, del 2003 a mediados del 2004.
El actual gobierno municipal, aprista, ha retomado parcialmente el Plan de
Desarrollo Concertado y la mesa de concertacin; no creando sin embargo
el CCL.

159

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

2.3 Actores fundadores


El alcalde, Maximiliano Ruiz, en los primeros aos de la dcada de los 90,
elemento motriz de la experiencia de concertacin.
Izquierda Unida y el APRA
La ONG CIPCA en la fase de lanzamiento, que trabaj muy coordinadamente
con el alcalde Ruiz
Las ONG CESIP y el Centro IDEAS, a fines de los 90, en aspectos de
promocin de la equidad de gnero.

2.4 Logros y limitaciones


En 10 aos de gobierno municipal de izquierda se logr generar una lgica
de concertacin con mltiples actores y una nueva institucionalidad alrededor de un
plan concertado, si bien la lgica de la concertacin era ms tipo consulta o apoyo
a obras y metas ms que un mecanismo de construccin de consensos y acuerdos
compartidos.
Se cont con una amplia participacin de las organizaciones pero este cambio
no atraves la estructura municipal ni comprometi ampliamente a la poblacin.
Como seala el mismo ex alcalde Ruiz comentando el trabajo del CIPCA en las
municipalidades distritales de Buenos Aires, Morropn, Vice y Marcavelica, no
ha sido posible comprometer a todos los actores importantes; siempre se excluyen
algunos porque sus expectativas no se cumplen en los plazos que ellos desean y porque
prevalecen altos niveles de desconfianza esta situacin atenta contra la sostenibilidad
de los procesos. Una preocupacin de las autoridades locales tiene que ver con
la debilidad de sus interlocutores y con la necesidad de garantizar canales adecuados
para que las propuestas y los acuerdos lleguen a los representados.22 Efectivamente,
pese a todos los esfuerzos, al parecer no se logr superar una relativa desconexin
entre lderes y bases.
Un resultado interesante de esa etapa es que se lleg a formar una generacin
de lideres, incluyendo a mujeres, con una perspectiva de cambio y de acercamiento
al desarrollo rural. Se avanz adems en una mayor sensibilizacin en relacin a la
equidad de gnero.
___________________________________________________
22 Ruiz Maximiliano. La Concertacin para el Desarrollo Local y Regional en Piura. En ONG, Concertacin y Desarrollo Local.
Lima: CEPES, ALOP, 1999.

160

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En esta experiencia fue clara la influencia y apoyo de diversas ONG,


especialmente de CIPCA, en el inters de concretar un modelo de planificacin
concertada, conjuntamente con otros distritos y en el nivel regional. En los aspectos
de gnero fueron varias las ONGs que apoyaron el desarrollo del tema: inicialmente
el Centro IDEAS con la Red de Promocin de Mujeres, en todo el Valle del Alto
Piura y luego CESIP.

3. La situacin actual
3.1 Caractersticas y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Tradicionalmente Morropn ha sido una zona polarizada entre el APRA y la
Izquierda, fuerzas que an conservan presencia en el distrito, siendo su dinmica
ms activa en la poca electoral. En trminos organizativos el distrito es de nivel
intermedio; se percibe una disminucin de la vida organizacional frente al perodo 9098. Sin embargo an hoy hay una amplia gama de nuevas organizaciones productivas
y antiguas organizaciones como la de productores, comunidades campesinas, y se
empieza a organizar la zona urbana.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


El actual alcalde, Carlos Ramos, un activo comerciante local- de filiacin aprista,
aquilata y reconoce la experiencia acumulada de planificacin concertada, planteando
su recuperacin. Con motivo del proceso de Presupuesto Participativo plante revisar
y actualizar los objetivos del Plan. Es un aliado de la Mesa de Concertacin y coordina
estrechamente con la Parroquia para ello.
La actual visin municipal incorpora un enfoque de riesgos, probablemente por
la influencia del proyecto PDRS de GTZ con el que se tiene un convenio. Ahora
se est implementando el Plan de Ordenamiento Territorial con apoyo del PDRS
GTZ, CONAM, JASAP, que plantea la zonificacin ecolgica, productiva, tratando
de revertir la depredacin de reas agrcolas.
En el marco de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades la municipalidad ha
cumplido con impulsar el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando
con la MCLP. En referencia a las rendiciones de cuentas, se realiz una primera
161

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Audiencia Pblica en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes; y la segunda
en enero del 2004, con 300 participantes. All informaron de los gastos, recursos
disponibles, obras.
Hacia el 2003 el alcalde y el Prroco se comprometieron en relanzar la Mesa de
Concertacin de Lucha contra la Pobreza, en lo que sera su tercera etapa, buscando renovar
su accionar como espacio de dilogo interinstitucional. Pero este proceso an no da frutos.
La Mesa no llega an a levantar vuelo aparentemente por las mltiples ocupaciones de
los actores, aunque el proceso es ms complejo como veremos ms adelante.
Todas las actividades han llevado a una cierta saturacin de acciones referidas
al planeamiento: se trat de actualizar el Plan Estratgico de Desarrollo, con apoyo
de la Fundacin Ebert, pero el proceso qued paralizado porque, segn seala el
alcalde, existira una sobrecarga de tareas fruto del PP y del Plan de Ordenamiento
Territorial. Justamente excusa que no se ha formado el CCL porque hay muchas
actividades que han cargado su dinmica.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Una organizacin que estaba aparentemente fortalecida, la Asociacin de
Mujeres en Defensa de la Vida, se ha desorganizado. Esta se cre en el ao 91 y en
sus mejores momentos lleg aglutinar a cerca de 1,500 mujeres en 42 comits de
base; reciba el apoyo de diversas ONG como CIPCA y Centro IDEAS. Coincidiendo
con un apoyo muy limitado de las ONG, en la actualidad tienen muy restringidas
sus actividades. Hoy en da no hay asesora, no hay apoyo de ONG, seala una ex
dirigenta. La organizacin de mujeres ya no tiene la convocatoria que antes lograba,
seala tambin el alcalde actual; algunas autoridades opinan que entre ellas noms
rotan los cargos y por tanto no hay aceptacin de la poblacin hacia ellas. Sin
embargo tienen un asiento en la Mesa de Concertacin.
Hay organizaciones del pasado que se recuerdan con nostalgia o ya no existen.
Se menciona que en la poca de Fujimori se form espontneamente un Frente de
Defensa para que FONCODES contratara mano de obra local, y que logr algunas
reformas en los contratos, pero luego desapareci el Frente. Las organizaciones ms
tradicionales de la poblacin no llegan a participar decididamente en las instancias
nuevas y la poblacin rural ha ido dejando la participacin en la MCLP. El sacerdote a
cargo de la animacin de la MC seala lo paradjico de la situacin: se quiso reimpulsar
162

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

la mesa con la participacin de la zona rural, y al final ellos no vienen y ya no nos


reunimos. El declive de la MCLP es explicada porque la gente no gana y no recibe
apoyo por parte de la municipalidad, lo cual es refrendado por el presidente de las
Rondas que seala que su representante no acude a las reuniones porque vive lejos.
Es decir, integrar a la gente de campo supone enfrentar gastos bsicos de traslado,
refrigerios, alojamiento, que cuando no son cubiertos desaniman la participacin; a
lo que habra que aadir que la gente desea ver resultados concretos.
Las rondas campesinas, constituidas en 1985 se mantienen como espacios de
defensa del abigeato y buscando mantener el orden en los propias comunidades. Ahora
se rigen por la nueva Ley de Rondas Campesinas, y coordinan con las autoridades.
Para ello han firmado convenios de cooperacin, aunque no reciben ningn apoyo.
Hace dos aos se reorganizaron. El Presidente de la Central de Rondas seala que se
agrupa a unos 600 ronderos en 17 comits. Un interesante caso es el la Ronda Piedra
del Toro, en que hay una amplia participacin de mujeres; son 60 mujeres y 70 varones.
Las mujeres rondan de da, los varones de noche. Preguntado el Presidente de la
Ronda sobre las motivaciones de su labor seal que la mayora buscaba su defensa,
evitar que se generen problemas en sus zonas, y que no tienen ningn beneficio
material. No obstante ese espritu altruista, los ronderos se ofrecen para cuidar en
caso de fiestas, para evitar problemas, pero siempre pidiendo cierta compensacin.
La juventud no se ha integrado a las Rondas, y no hay una estrategia para ello.
Aunque no queda claro si fue por accin de la municipalidad o por iniciativa
propia, se est impulsando desde el 2002 la organizacin de los jvenes existiendo
una asociacin JORDEPAZ, Jvenes Organizados por el Desarrollo y la Paz,
articulndose con iniciativas de la Parroquia. No falta sin embargo quienes opinan que
la municipalidad tendra un inters poltico partidario en esta labor. JORDEPAZ se
organiz en cinco comisiones referidas a educacin, deportes y cultura; produccin
y servicios; derechos humanos; imagen institucional; salud y medio ambiente.
Actualmente recibe apoyo municipal y tiene presencia en 14 filiales en los caseros de
Morropn. A partir de la iniciativa se ha establecido una Mesa de Dilogo Permanente
de la Juventud que coordina con una Mesa Tcnica de Juventudes auspiciada por un
congresista; no tienen mayores relaciones con otros espacios.23
Hay presencia de organizaciones juveniles parroquiales y asociaciones de
productores de arroz y de maz, adems de 5 comedores populares.
___________________________________________________
23 Macassi Sandro. Juventud y Gobiernos Locales. Espacios y Mecanismos de Concertacin. CONAJU, GTZ. 2004. Lima.

163

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En estos procesos no hay liderazgos contundentes, los ex candidatos no se


involucran en los procesos participativos y es la convocatoria municipal la que
orienta el trabajo colectivo. No hay nuevos liderazgos de jvenes ni se visualizan
lideresas; el trabajo con juventudes es an inicial y los avances que se dieron en
trminos de formacin de liderazgos femeninos no han tenido continuidad; en
realidad se visualiza que no se prev la formacin de una generacin de recambio.
A pesar de ello se observa que hay ms autoridades mujeres que antes, tres juezas
y un juez, por ejemplo; y hay menos violencia familiar tambin por accin de la
DEMUNA.

3.4 Calidad de los productos concertados


El Presupuesto Participativo ha tenido como referente el Plan Estratgico. En
el PP 2003-2004 se aprob la reconstruccin del templo, la adquisicin de un terreno
para la UGEL, la ampliacin de mercado, energa elctrica y agua potable. El PP del
2004-2005 evidencia el inters municipal y de la sociedad civil para invertir en obras
que beneficien la agricultura. Entre los proyectos aprobados destacan los referidos al
mejoramiento de caminos para la salida de productos agrcolas, la electrificacin de
pozos tubulares que permitan acceder a riego en poca de esto, la defensa riberea
(con apoyo de GTZ y del Ministerio de Agricultura), el barraje para el mejor manejo
de las aguas del ro, etc. En se sentido se est dando la co-inversin, de forma tal
que los agricultores coloquen una parte de los recursos de inversin (a razn de 100
nuevos soles por hectrea).
Si bien hay pequeas obras destinadas al sector salud, como la ampliacin
del Centro de Salud, y algunas aulas o servicios higinicos de escuelas, se reconoce
que como parte del PP o de otras acciones municipales no se visualizan proyectos
con nfasis particular en la mejora de la condicin de la mujer ni una preocupacin
especfica sobre la pobreza. La lgica municipal es que al apoyar lo productivo se
diversificar y mejorar la agricultura, por tanto se atacar la pobreza, al crearse
nuevos empleos.
La municipalidad ha intentado mejorar la cobertura del Vaso de Leche,
empezando con una depuracin de los padrones, ya que se encontr que muchos
de los beneficiarios eran sectores que tenan empleo, profesores, familias con hijos
mayores, etc. Esto conllev muchas crticas de la poblacin, pero hay inters en
proseguir con estos trabajos.

164

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las


organizaciones en general y de las organizaciones de
mujeres en particular
Sectores de la juventud han mejorado sus niveles organizativos y empiezan a
tener voz en los espacios pblicos; participan tambin de la MCLP. Por otro lado, la
Asociacin de Mujeres no llegan a retomar su espritu de trabajo colectivo, habiendo
s lideresas connotadas que se articulan episdicamente a espacios pblicos.
Como consecuencia del PP se han generado reacciones adversas; hay
organizaciones que - reconociendo que hubo una consulta- manifiestan crticas al
Presupuesto Participativo al no lograr sus objetivos; por ejemplo, la asesora de la
Asociacin de Mujeres seala su descontento porque no se ha aprobado la Casa de la
Mujer y s el mejoramiento de la Casa de los Bomberos, claro el alcalde es Bombero
y lo que ms clera da es que han sido mujeres las que no apoyaron esta iniciativa.
Tambin el presidente de la central de Rondas Campesinas manifiesta su descontento
porque no se apoy la refaccin de su local, a pesar que se aprob en las sesiones de
debate del PP; aparentemente no se implement por falta de recursos.
Estos casos son ejemplos de una forma de pensamiento de muchos delegados
de organizaciones sociales, que consideran que por llevar su propuesta esta debera
ser aceptada. Ello obedecera a que no se trasmite claramente las reglas de juego de
esta modalidad de participacin concertada o que los representantes no la asimilan,
tenindose al final una lgica de defensa de la propuesta de su organizacin, de su
parcela.
En el distrito no se ha llegado a construir un nivel de confianza entre los
pobladores, salvo en el nivel bsico de vecinos muy cercanos. Subsisten rencillas
entre los lderes y la confianza en las autoridades es relativa.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, de las mujeres y de los pobres en particular
Se percibe que las mujeres en general continan asumiendo sus roles tradicionales
aunque en sectores dirigenciales hay cambios en relacin a la equidad de gnero.

165

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En cuanto al empoderamiento poblacional, los mayores cambios se procesan en


las autoridades y lderes, que van asumiendo un espritu de concertacin y desarrollo
planificado, sin todava encontrar cmo involucrar ms ampliamente a la poblacin.
De hecho, no se evidencia que los sectores ms pobres se hayan involucrado en
estos procesos de cambio; son pocas las organizaciones que participan y en ellas no
establecen un dilogo o canales de comunicacin con sus asociados.

166

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

San Marcos:
Pionero de la concertacin,
modelo aejo por ajustar

167

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

San Marcos:
Pionero de la concertacin,
modelo aejo por ajustar
1. Caractersticas generales del mbito
La provincia de San Marcos, ubicada en el departamento de Cajamarca, cuenta
con alrededor de 49 mil habitantes y siete distritos, tres de ellos categorizados en
condiciones de pobreza extrema.24
De clima agradable, templado, seco, est a hora y treinta de la capital Cajamarca,
siendo una zona agrcola que pretende ser el Granero del Norte por la produccin
de cereales y menestras. A pesar de la pobreza (86% de pobreza, y de ellos 25% en
extrema pobreza) se ha logrado un notable avance en la provisin de servicios de
agua potable y saneamiento; se estima que el 88% de las familias cuentan con agua
y desage en la ciudad y un 62% en la zona rural.25
Cuenta con alrededor de 78% de productores minifundistas, fruto de la
parcelacin de cooperativas y SAIS que no llegaron a prosperar en los aos 80.26 La
zona fu consideraba para refugio y descanso por Sendero Luminoso, viviendo la
poblacin por casi una dcada en medio de escaramuzas.

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
Antecedentes: En 1991 la epidemia del clera motiv que instituciones
pblicas y organizaciones sociales converjieran en acciones conjuntas para
enfrentar la epidemia y posteriormente trabajaran acciones preventivas
Constitucin del CINDESAM. El Movimiento Integrador San Marcos
2000 asumi el gobierno local provincial para el perodo 1993-1995. En
___________________________________________________
24 Segn el Mapa de Pobreza de Foncodes, ao 2000, tres distritos son de condicin de pobreza (incluyendo el distrito capital), uno
muy pobre y tres en condiciones de extrema pobreza.
25 Arteaga J.L., Cerna J., Irigoyen M. Una dcada construyendo concertacin: Los desafos. Centro IDEAS Documento en edicin,
noviembre del 2004.
26 Censo Nacional Agropecuario, 1994. Se considera minifundio a las unidades agropecuarias con menos de 5 hectreas.

168

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

1993 se constituy el Comit Interinstitucional por los Nios y el Desarrollo


de San Marcos (CINDESAM). En 1996 se modific el nombre por el de
Comit Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos, entendiendo
que las acciones iban ms all de la proteccin de la infancia; se le dot de
personera jurdica.
Institucionalizacin de la concertacin. Hacia 1994 UNICEF y luego
el Proyecto APRISABAC (Convenio Per- Holanda Suiza) apoyaron el
proceso de concertacin conviniendo en que las acciones de los programas
deberan ser concertadas como condicin para su apoyo financiero. Una
amplia dinmica de coordinacin se gener alrededor de los proyectos,
sea para asumir iniciativas comunes, realizar campaas, coordinar trabajos,
informar, etc. Se estima en casi un milln de dlares los recursos para
iniciativas concertadas entre 1993 y el ao 2000.
Referente regional. Progresivamente otras instituciones se incorporaron
al CINDESAM, empez a tener una vida orgnica estable y su experiencia
fu siendo conocida, visitada y constituyndose en un referente regional.
Nuevos retos. Hacia el 2000 APRISABAC culmin su ciclo y se restringi
la cooperacin que reciba el CINDESAM al aval financiero de UNICEF;
no se lograron nuevas fuentes cooperantes. Algunas municipalidades dejaron
de participar. Con el PP 2003 se dinamiz luego en algo el CINDESAM;
en el marco de la nueva Ley de Municipalidades se constituy el CCL
Ampliado.

2.2 Hechos relevantes


1992. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumi el gobierno local
provincial para el perodo 1993-1995, planteando el fortalecimiento de
capacidades de gestin de las municipalidades y organizaciones de base y la
cooperacin interinstitucional.
En 1993 se constituy el Comit Interinstitucional por los Nios y el Desarrollo
de San Marcos CINDESAM, con cinco socios: Municipalidad Provincial,
Centro de Salud, Educacin-ADE, ONGs Centro IDEAS y CEDAS.
Hacia 1994 UNICEF, con el proyecto PROANDES propuso trabajar
proyectos productivos, de salud, educacin y saneamiento bsico en funcin
de convenios concertados entre la municipalidad y la poblacin. Poco
despus se sum a esta lgica APRISABAC, como facilitador de proyectos
de salud, agua y saneamiento, desarrollo de capacidades y fortalecimiento
institucional.
169

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM:


PRONAMACHS, Asociacin de Promotores de Salud, Asociacin de
Promotores Agroveterinarios, el propio APRISABAC (hasta 1999),
los institutos ISP (Pedaggico) e IST (Tecnolgico); as como las seis
municipalidades distritales, otras ONG, EISA pequea empresa de servicios.
CINDESAM centralizaba y avalaba las decisiones sobre los proyectos a
presentar a UNICEF y APRISABAC, y asuma la responsabilidad sobre su
ejecucin. Algunos proyectos se realizaban con fondos municipales.
Hacia el 2000 APRISABAC culmin su ciclo de trabajo y se restringi la
cooperacin que reciba el CINDESAM al aval de UNICEF; slo se lograron
nuevas fuentes cooperantes de menor cuanta.

2.3 Actores fundadores o anteriores


Entre los principales actores fundadores de la experiencia ha estado sin lugar
a dudas el regidor y luego teniente alcalde Rosseles Machuca.
Los alcaldes Juan Machuca y Nstor Mendoza (dos veces alcalde) que
afirmaron el proceso
UNICEF y APRISABAC, que por ms de cinco aos actuaron como socios
a la par que como instituciones de cooperacin
El Centro IDEAS, que apoy el proceso desde los inicios y contribuy a la
sistematizacin y difusin de sus experiencias
El MINSA a travs de la Red de Salud ha apoyado decididamente el proceso,
asumiendo tambin la coordinacin de CINDESAM
El IST y el ISP, que animaron el proceso

2.4 Logros y limitaciones


San Marcos es un referente en trminos de concertacin a nivel regional y
nacional. A nivel provincial ha promovido que cada vez ms autoridades y funcionarios
municipales y de instituciones pblicas as como lderes de organizaciones, se
involucren en la concertacin. Fue reconocida como una buena prctica de gestin
ambiental en un Concurso Internacional auspiciado por la Cooperacin Holandesa
(IHS-PROA- IPADEL) en 1996.
Entre sus logros tangibles figuran las mejoras en trminos de saneamiento
ambiental en la provincia: agua potable rural, letrinas, procesamiento de residuos
170

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

slidos. San Marcos trabaja en la lgica de Agenda 21 y ha sido socio del Foro Ciudades
para la Vida. Un compromiso ambiental ha ido tomando cuerpo por iniciativa de
ONGs, resaltando la agricultura ecolgica, siendo esto compartido progresivamente
por la municipalidad, diversas instituciones y agricultores. CINDESAM ha
contribuido en este aspecto al constituirse como un ente de referencia para trabajos
coordinados, intercambio de informacin, desarrollo de capacidades, actividades de
difusin, etc.
Desde sus inicios CINDESAM ha logrado una institucionalidad bastante
slida. Cuenta con personera jurdica, actas al da, reuniones peridicas ordinarias
y extraordinarias, citaciones escritas, etc. Impuls los planes de desarrollo a nivel
provincia y en todos los distritos, con aportes municipales y de ONG. Estableci
una disciplina de programacin anual y evaluacin de su accionar.
Un logro institucional a destacar es que logr sortear la creacin de la MCLP
que inicialmente intent establecerse en paralelo en la provincia desconociendo al
CINDESAM; finalmente se integr el tema pobreza como un Eje de Trabajo temtico,
conjuntamente con los ejes de salud, educacin, agricultura, por ejemplo. Esta ltima
mesa ha sido muy activa.
Su principal limitacin ha sido el no poder convocar suficientemente a la sociedad
civil en un contexto de escasa organicidad de sta en la provincia. Durante casi diez aos
de existencia del CINDESAM ha resaltado por su iniciativa la propia municipalidad, las
ONG y las instituciones pblicas, siendo destacable la participacin de las asociaciones
de promotores Agroveterinarios y la de Salud. Recin hace un par de aos se generan
nuevas organizaciones interesadas en involucrarse en los procesos de participacinconcertacin y que piden su incorporacin al CINDESAM o al CCL.
Ha sido relativa la accin referida a la promocin de derechos y equidad de
gnero. Lo ms destacable ha sido el inters y prctica de promocin de mujeres en
las Juntas de Agua Potable, que todo proyecto auspiciado por CINDESAM conlleva.
Destaca la formacin de la DEMUNA, como solitaria accin especfica en defensa de
la mujer y la familia; no hay acciones dirigidas a desarrollar capacidades o la equidad
de gnero.
En San Marcos se conjug una reflexin ms prctica que terica sobre la
participacin-concertacin, dndose la toma de decisiones en la accin. Se perfilaba
la concertacin como necesaria para potenciar recursos, atraer inversiones y la
___________________________________________________
27 Al respecto ver Irigoyen M, Concertacin Interinstitucional y Mejoramiento ambiental. En: Miranda L (editora) Ciudades para
la Vida. Experiencias exitosas y propuestas para la accin. DGID, IPADEL, IHS, PROA. Lima. 1996.

171

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

cooperacin. Poco fue el ejercicio terico sobre los alcances y lmites de la concertacin
aunque fueron varias las sistematizaciones que presentan el proceso.27

2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros


y limitaciones
La cooperacin internacional, el apoyo de ONG y el liderazgo de autoridades
municipales han contribuido notablemente al xito de San Marcos. Ello ha ido de la
mano del desarrollo de capacidades de lderes y dirigentes en torno a la participacin
y concertacin. El tener logros tangibles proyectos de agua potable, proyectos
productivos, mejoras a centros educativos y material de apoyo- con el aporte de la
cooperacin fue un acicate para que muchas municipalidades y ONGs se plegaran al
CINDESAM, pero tambin ha sido un elemento que ha neutralizado la continuidad
de ste en el perodo reciente al bajar sensiblemente el aporte externo. Hoy se est
en una bsqueda de sostenibilidad de los espacios de concertacin CINDESAM
y CCL potenciando los recursos locales y las alianzas, al crearse la Asociacin de
Municipalidades del Corredor Econmico Crisnejas (AMCEC).
San Marcos tambin es asociado de REMURPE y fundador de la Red Per,
asumiendo el alcalde cargos directivos en estas dos asociaciones; el alcalde recibe de
ambas orientaciones significativas para su gestin.

3. La situacin actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
La pionera Asociacin de Promotores de Salud con cerca de 200 asociados- ya
tiene casi dos dcadas de existencia, y la Asociacin de Promotores Agroveterinarios
frisa en los 15 aos su existencia. Estas se integraron al CINDESAM siendo los
agroveterinarios los ms activos. Hay adems comedores populares, comits de
Vaso de Leche, las APAFA, organizacin de regantes y en cada casero su teniente
gobernador.
Las mujeres se han organizado con los tradicionales comits de Vaso de Leche
por barrio o casero pero estn en proceso de reagrupamiento organizacional y
solicitando capacitacin para su desarrollo, tambin entusiasmadas por la posibilidad
de participar en el CCL y el PP el prximo ao. La ONG SER est empezando
172

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

a apoyarlas en el proceso de planificacin. Ello cobra particular importancia


ahora que la municipalidad est diseando un proceso de ajuste de beneficiarios,
depuracin de padrones y del rango de edad de los beneficiarios, que obligara a
las dirigentes del Vaso de Leche a definir mejor su campo de actuacin. Adems
la municipalidad est cambiando la leche procesada por leche fresca que compra
a los productores locales.
En los ltimos tiempos en San Marcos se van generando nuevas organizaciones,
auspiciadas por las ONG o proyectos gubernamentales. Son organizaciones
inducidas al decir del alcalde provincial. Desde hace un par de aos se di curso a la
Asociacin de Productores Ecolgicos, de Tara, de Forestales, de Cuyes, de lcteos.
La asociacin de productores forestales con 32 asociados, por ejemplo, se origin a
partir de un proyecto apoyado por el Centro IDEAS para la produccin y conservacin
de especies forestales nativas, con un acceso racional al mercado. La Asociacin de
Productores de Tara recibi el apoyo de la ONG Terra en la comercializacin. La
municipalidad provincial compra leche fresca a los productores de la zona agrupados
como Asociacin Pedro Glvez y la asociacin contribuye a tener la oferta agregada
y competitiva. Hay una Asociacin de Artesanos en el distrito de Chancay.
Un nuevo y dinmico actor es la Asociacin Juventud Sin Fronteras, incentivada
en su formacin por un proyecto del Centro IDEAS y que luego Calandria apoya.
Esta desarrolla una serie de actividades de capacitacin y campaas con los jvenes
de la capital irradindose a los distritos.
Las Rondas Campesinas estn presentes en el imaginario popular, en mrito a su
presencia en los aos 80 y su labor de control del abigeato. Si bien existen ahora, estn
disminuidas porque a algunos de sus lderes se les acus de vinculaciones con el MRTA
y fueron encarcelados. Hay algunas iniciativas para tener Rondas Femeninas.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


El gobierno municipal actual sigue abierto a la concertacin interinstitucional,
y alienta el involucramiento de la sociedad civil. De ah que haya instalado el CCL
flexibilizando los requisitos demandados en la Ley Orgnica de Municipalidades,
como el tiempo de vigencia de las organizaciones sociales.
De otro lado, la actual gestin ha procedido a una reorganizacin municipal,
convocando personal ms especializado y constituyendo dos gerencias que asumen
173

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

peso propio: la Gerencia de Desarrollo Humano y la Gerencia de Desarrollo


Econmico. Destaca en la primera un pequeo equipo de mujeres profesionales con
gran compromiso social y laboral. En otras dependencias municipales el porcentaje
de personal femenino es slo de 20%, pero es mayor al anterior.
El Gobierno Local tiene un frreo compromiso con CINDESAM. Durante
su primera gestin (1995-1998) el actual alcalde contribuy notablemente a su
dinamizacin. El anterior alcalde del Movimiento Vamos Vecinos (1999-2002) intent
ignorar y neutralizar al CINDESAM pero la presin de las instituciones logr que se
mantuviera su presencia, si bien disminuida, en un contexto de intento de copamiento
de los espacios locales por FONCODES y de menor apoyo de la cooperacin que
antes iba directamente a CINDESAM.
Durante sus primeros aos CINDESAM convoc principalmente a representantes
de los sectores Salud, Educacin, Agricultura, institutos, ONGs, municipalidades
distritales, y con ellos se debata, decida, avalaba, ejecutaba y haca rendiciones de
los pequeos proyectos, colectivamente, teniendo pequeas inyecciones financieras
que actuaban cual motores de la concertacin. Tambin CINDESAM ha sido un
espacio de intercambio y apoyo mutuo de esa institucionalidad en acciones comunes
y cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campaas
de vacunacin, de alfabetizacin, por la mejora ambiental y pequeos proyectos
productivos. Aunque ms debilitado en la actualidad, se mantiene como espacio de
coordinacin pblico-privada, siendo hoy da un referente de la concertacin. El
alcalde preside CINDESAM.
CINDESAM mantiene su institucionalidad. El ao pasado impuls los PP. Este
ao, en el marco de la AMCEC (presidida por el alcalde provincial) se han dinamizado
los PP en todos los distritos, resaltando el liderazgo de CINDESAM.
Pero en los ltimos meses se constata que hay un vrtigo de reuniones y
acciones concertadas que estn llevando a la saturacin en la capital distrital.
Todas las semanas las instituciones coordinan tras el izamiento del Pabelln
Nacional, seala con orgullo el alcalde Nstor Mendoza. Esto se hace en sesiones
abiertas, con presencia de cualquier ciudadano interesado. Las reuniones formales
del CINDESAM son otras, menos frecuentes. Es probable que las reuniones
dominicales puedan afectar la dinmica ms institucional del CINDESAM, a lo
que se suma el surgimiento del CCL.

174

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

La conformacin del CCL tard en San Marcos. Recin se constituy en junio


de este ao -tras mucho debate en CINDESAM sobre su pertinencia y los roles a
cumplir- y ms por la necesidad de cumplir con la LOM en los PP. Se ha considerado
el CCL como una instancia ejecutora de los acuerdos del CINDESAM, como un
brazo ejecutor. La municipalidad ha formalizado la presencia de un representante
de CINDESAM en el CCL. ste cuenta actualmente con una mayor presencia de
organizaciones sociales que la del CINDESAM; all estn presentes las asociaciones
de productores de tara, de forestales y de cuyes.
Nuevos retos enfrenta hoy CINDESAM al haberse establecido, por ley, el
CCL, teniendo que compartir algunas de las funciones que antes ejerca. Aunque
no estn totalmente claros los mecanismos de articulacin, se plantea que trabajen
conjuntamente y se convoca a nuevos actores.
El PP ha sido el espacio de trabajo ms animado del ao. Se trabaj y enriqueci
el Instructivo del MEF teniendo como criterios de aprobacin de proyectos su alcance
as como el aporte de contrapartida.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Las nuevas organizaciones sociales creadas en los ltimos aos han cambiado
el tpico escenario sanmarquino de la sociedad civil, cuya representacin estaba
concentrada en los productores agroveterinarios y en organizaciones de salud. Adems
de las nuevas organizaciones, las rondas campesinas se han reactivado y las mujeres
del Comit de Vaso de Leche han decidido agruparse en un comit distrital. Todas
estas organizaciones se han hecho presentes en las recientes convocatorias de PP y
Rendicin de Cuentas que realiza la municipalidad, pero an no estn suficientemente
preparadas para llevar una posicin discutida con sus bases. Aparecen las nuevas
organizaciones productivas ya mencionadas como interlocutoras de un nuevo espritu
de desarrollo productivo.
Sin embargo, se percibe todava una distancia entre dirigencia y asociados;
como en muchas zonas, no se informa suficientemente a las bases de lo avanzado
y debatido en los espacios mayores de participacin o concertacin. Ello se ve
agravado porque los mecanismos e instrumentos de comunicacin empleados
(algunos spot en TV o radiales) no son suficientes para informar y desarrollar
capacidades en la poblacin.

175

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3.4 Calidad de los productos concertados


San Marcos fue pionero en la planificacin del desarrollo. Su plan provincial y
los planes distritales que alent hacia 1998 motivaron la reflexin de las autoridades
municipales y los lderes sobre su futuro. Pese a ello, no ha habido una accin
sostenida de trabajo con el Plan como marco y el PP lo toma slo como un elemento
referencial.
En la accin municipal y en los PP la lgica de los proyectos de combate a la
pobreza se centra en la provisin de servicios de agua y saneamiento, as como en
la mejora de la educacin, tanto en infraestructura como principalmente en calidad
de educacin para los nios menores y materiales educativos. El actual alcalde hoy
enfatiza los proyectos productivos de desarrollo. Se han aprobado a nivel provincial
la micropresa de Potrerillo, la electrificacin rural de 25 caseros y el Mercado de
Abastos. Quedaron sin aprobar proyectos para la formacin de liderazgos juveniles y la
creacin de microempresas procesadoras de cereales, as como para el fortalecimiento
de hbitos de nutricin. Al parecer la forma de trabajo de los funcionarios es muy
rgida y consideran que estos proyectos no pueden ser parte del Presupuesto de
Inversin.
La municipalidad ha puesto en marcha un proyecto denominado Insercin de
los productores de la leche fresca de vaca de de las cuencas del Myoc y La Bachota al
mercado regional con el apoyo de ITDG y CARE y en esa preocupacin habilit 35
km de carreteras para facilitar el recojo de la leche con los camiones de la leche Gloria.28
Ello ha incidido evidentemente en el fortalecimiento de la asociacin de productores
lcteos.
El PP se trabaj en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital
Pedro Glvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL ms otras 5
organizaciones (Comit Vaso de Leche, Liga Distrital de Ftbol, entre otros), 50
representantes de los caseros y de tres barrios. En el PP provincial se convoc a
los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM e invitados de los sectores (Educacin,
Agricultura. Salud). Es de reconocer que fue poca la participacin de la representacin
femenina en el PP, seala la regidora Lily Quiroz.
An no se ha instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP. Se
cumple con lo mnimo establecido respecto a la Rendicin de Cuentas (una vez por
ao) aunque no hay mecanismos tan claramente establecidos para ello. No se cuenta
___________________________________________________
28 Huber Ludwig. El estado en busca de su sociedad: fomentando la participacin ciudadana en San Marcos y Cajabamba. Informe
de la consultora para Servicios Educativos Rurales. 2004. Cajamarca.

176

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

con una poltica amplia de comunicacin municipalidad- poblacin ni con espacios


pblicos de debate de las propuestas que se llevarn o aprobarn en el PP.

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las organizaciones


en general, organizaciones de mujeres y capital social
Las recientemente creadas organizaciones productivas no slo se renen y acuden
al CCL o CINDESAM en la expectativa de concertar para un desarrollo general de
la provincia sino pensando en sus intereses gremiales, explorar un mayor acceso a
mercados especialmente, y para ello han aprendido a articularse y conseguir el apoyo
de proyectos especiales y ONGs. Asumen nuevos enfoques como los de cadenas
productivas y mejoran su compromiso empresarial.
Las asociaciones de promotores de salud y agroveterinarios no han logrado
dar un salto cualitativo en el proceso, aunque se mantienen como un referente en su
campo y participan episdicamente de reuniones del CINDESAM, aducen falta de
tiempo. Los agroveterinarios ms capacitados venden sus servicios. De esas canteras
surgen nuevos lderes que incursionan en la poltica, por ejemplo.
Recientemente se viene apoyando la formacin del Comit Distrital del Vaso
de Leche, y se evidencia un inters en fortalecer organizaciones de mujeres; antes no
ha habido iniciativas especficas.
En trminos de confianza, en San Marcos hay un respeto bsico por las
autoridades municipales y de los sectores, pero se perciben problemas de informacin
sostenida para llevar a cabo una relacin ms estable. En la ciudad se ve el surgimiento
de pandillas juveniles como una amenaza; las rondas han contribuido a frenar el
abigeato por lo que ganan respeto. La poblacin podra ser caracterizada como
honrada y que va generando un espritu emprendedor creciente.

3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la


poblacin
El principal efecto tangible de la concertacin es la mejora de la salubridad en
la provincia, las condiciones de agua y saneamiento. Ahora se est explorando el
desarrollo econmico local. Las carreteras a los distritos y la electrificacin ha sido
siempre parte de la agenda de preocupacin de los actores y a travs del accionar
municipal concertado ahora se trabaja en ello.
177

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Hay algunas mejoras en la calidad de la educacin y de la atencin de la salud, como


fruto de una labor en la educacin de nios y nias, con material educativo e incentivos
a los profesores, as como por el mejor equipamiento del sector salud y capacitacin
para la mejor calidad de atencin. Subsisten los problemas de malnutricin infantil a
nivel provincial y no se evidencia una accin de impacto al respecto.

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, de las mujeres y de los pobres en particular
Por 11 aos consecutivos, cinco gobiernos municipales con diferentes alcaldes
y grupos polticos han considerado CINDESAM como un puntal para el desarrollo.
A partir de la accin concertada se ha logrado atraer la cooperacin y los propios
recursos locales para mejorar significativamente las condiciones de vida. Tambin
la cultura de la concertacin es crecientemente interiorizada por las autoridades,
lderes y dirigentes sociales, siendo adems una de las experiencias de concertacin
provinciales que integra a sus distritos. Si bien no todas las autoridades le han dado la
misma fuerza, se reconoce este espacio y se mantiene el espritu de concertacin.
En esta dcada de participacin-concertacin en San Marcos, la agenda de
gnero, de desarrollo de capacidades o de proyectos orientados a la equidad, han
tenido un perfil bajo. Es mnimo el accionar y por tanto los impactos en el desarrollo
de las mujeres. Un ncleo que s ha potenciado sus capacidades es el participante en
los procesos de CINDESAM, especialmente el personal de salud o de educacin.
Por tanto, la promocin de la equidad de gnero y el desarrollo de capacidades de
las mujeres son una agenda pendiente de atencin.

178

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Santa Rosa:
Reinventando un modelo
de participacin

179

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Santa Rosa:
Reinventando un modelo de participacin
1. Caractersticas generales del mbito
El distrito de Santa Rosa est ubicado en la provincia de Melgar, en la parte
noreste del departamento de Puno y se encuentra articulado al eje vial Juliaca Sicuani
Cusco. Posee una extensin de 790.38 Km2 y tiene una poblacin estimada al ao
2000 de 6,555 habitantes de los cuales el 77.3% es rural. Los niveles de pobreza son
altsimos, bordean el 92,8%, y la extrema pobreza es del 59,5%.
La principal actividad econmica es la pecuaria (vacunos, ovinos y camlidos9,
as como sus derivados: produccin de leche, queso, fibra de alpaca, chalona y el
charqui. Tambin cultiva productos nativos como la quinua y la kaiwa. De estos
productos los que tienen mayor comercializacin son: el queso a los mercados de
Sicuani, Cusco y Arequipa; y la chalona a los mercados de Puerto Maldonado, Cusco
y Arequipa.

2. Proceso social local y/o regional


2.1 Periodizacin e hitos claves
A mediados de 1999 CARE Puno promovi con la municipalidad y otras
instituciones locales la instalacin de la Mesa de Concertacin Interinstitucional
(MCI) de Santa Rosa. En ese entonces el alcalde Domisiano Ccama brind
un apoyo moderado al proceso, a pesar de tener un fuerte apoyo de actores
externos. Pero la crisis de representacin debilit el proceso apenas iniciado.
Se presentaron denuncias contra la municipalidad acusndola de querer
instrumentalizar la mesa; actores y lderes apelaron a la confrontacin y se
produjo cierto estancamiento
En el proceso electoral del 2002 fue elegido Julin Pucar como alcalde
distrital, de un total de 11 candidatos en el proceso. La victoria fue muy
estrecha en relacin al segundo lugar. Es su segunda gestin como acalde,
sin reeleccin.
180

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el 2003, con este nuevo gobierno de Pucar, de las filas del PDR, se
reinstal la mesa de concertacin pero, a exigencia de la poblacin, se
reformul el nombre y la estructura: se denomin Consejo de Autogobierno
Local (CAL). En realidad la propuesta recoge la experiencia de Limatambo;
la conformacin del CAL tiene la inspiracin del Consejo Comunal Vecinal
de Limatambo
Entre 2003 2004 se ha actualizado el plan de desarrollo, se han realizado
presupuestos participativos, rendicin de cuentas y el inicio de la vigilancia
ciudadana en las obras del presupuesto participativo.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada perodo


Desde el ao 1999 Santa Rosa forma parte de la Red de MCIs de la regin
Puno. Pero en el seno de Santa Rosa exista una polarizacin entre la autoridad y
las organizaciones sociales. Hasta el propio alcalde actual afirma que antes, siendo
oposicin, jams dialogaban sino confrontaban. La no rendicin de cuentas por
las autoridades, la no consulta a la poblacin, la utilizacin de la Mesa conforme a
sus intereses, alentaban esta confrontacin con la poblacin.
A mediados del ao 2003 y cumpliendo la promesa electoral de abrir la
participacin se implemento el Consejo de Autogobierno Local (CAL). Segn palabras
del propio alcalde esta propuesta tuvo reparos por parte de algunas instituciones
debido a que stas fueron las promotores de la formacin de la MCI y por tanto
responsables de su crisis, junto con la municipalidad.
Tambin en el ao 2003 se formul el presupuesto participativo. Fue un
proceso inicial de aprendizaje y se trabaj en funcin al nuevo marco institucional del
Estado. Para el 2004 se estudi con sumo cuidado cmo se iba a realizar la ejecucin
presupuestal participativa. Todo el proceso dur el 2004 desde mayo hasta julio,
logrando incluir organizaciones con las que no se haba contado anteriormente.
A mediados del 2003 se di la revisin del plan de desarrollo concertado, proceso
de consulta masiva a las organizaciones del distrito, implementndose espacios rurales
y urbanos de consulta.
Hasta el momento no se ha implementado el Consejo de Coordinacin Local
(CCL), por decisin de la propia poblacin.
181

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

2.3 Actores centrales del proceso






Municipalidad
CARE Per
Central de mujeres
CCP/ Federacin campesina
Vicara

2.4 Logros y limitaciones


El logro mayor del proceso es la legitimidad de un espacio de concertacin.
En Santa Rosa no hay paralelismos ni contraposicin en torno a la participacin
ciudadana. Sin embargo debemos sealar que no ha implementado su Consejo de
Coordinacin Local (CCL). Por propia voluntad de la poblacin decidieron no
implementar el CCL y promover su propio modelo, aduciendo que el CCL limita el
proceso. Existe la propuesta de que el CCL funcione a manera de comit ejecutivo
del CAL.
An no se da una apropiacin plena del proceso por parte de la poblacin y sus
lderes barriales. Como dice el alcalde Paucar, algunos no lo perciben como suyo y
no participan, sobre todo los barrios. El punto mas crtico fue a mediados del 2003,
cuando se inici el presupuesto participativo y las organizaciones, especialmente las
barriales no participaban. Ahora se tiene conocimiento de los procesos, y por tanto
hay mayor inters en participar. Definitivamente, las organizaciones del campo son
las ms dinmicas.
Tambin se dan limitaciones comunes a otras experiencias, que se asumen
como desafos segn palabras del propio alcalde: Falta mayor capacitacin, mayor
empoderamiento de todos los actores de la sociedad civil, difusin y comunicaciones
de las actividades y promocin de los ciudadanos de menor ingreso y excluidos.
En relacin al papel de los actores externos, se observa que algunas ONGs, en
especial CARE Per, han trabajado fuerte en el empoderamiento de los pequeos
productores y en la participacin social. Es este sector, el de los productores, el
foco de atencin de las organizaciones no gubernamentales. Se trata de mejorar su
produccin en un proceso articulado a la concertacin, buscando generar la seguridad
alimentaria del distrito.

182

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

3. La situacin actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
Las organizaciones sociales han pasado por un momento de debilitamiento
en los noventas, estando desarticulados a nivel distrital. La cultura poltica de las
organizaciones sociales tiene an fuertes herencias de la cultura de confrontacin. Si
embargo hay una franja de organizaciones sociales que apuesta por la concertacin
y el dialogo con la municipalidad.
Podemos diferenciar dos tipos de organizaciones, las urbanas y rurales. Las
urbanas, aglutinadas en los barrios, son los actores menos participativos y ms
predispuestos a la oposicin, igual que el SUTE. En el campo las organizaciones
rurales y comunidades campesinas son ms dinmicas, debido al rol municipal y
de actores externos que se relacionan con ellos buscando el mejoramiento de sus
productos. Apelando a su inters participar o gremial stas participan y abren el
dilogo con otras instituciones.
En el mapa de organizaciones sociales figura la Federacin Campesina Vecinal
Santa Rosa, que aglutina a las Comunidades campesinas, no exenta de tensiones y
conflictos; la central de mujeres, que articula a todas las organizaciones de mujeres,
excepto a las que trabajan con el PRONAA. Otras organizaciones de menor escala
trabajan en la produccin de artesanas locales y hace poco han participado en la
Expo Puno, espacio donde antes nunca haban trabajado.
Los productores participan siempre y cuando obtengan un beneficio, sea para
colocar sus productos, mejorar sus precios, abrir nuevos mercados, etc. Estn presentes
en el presupuesto participativo. En cuanto a la juventud, no se aprecian organizaciones
juveniles participando, salvo para cuestiones deportivas.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


El espacio de concertacin del distrito de Santa Rosa, denominado Consejo
de Autogobierno Local (CAL), es conocido como el Parlamento Apu Kunurana. Su
composicin es de 120 participantes: la abrumadora mayora (114) son representantes
de la sociedad civil. Ah se decide el presupuesto participativo y el plan de desarrollo
concertado, teniendo como premisa gastar el 60% del presupuesto destinado a
inversin en proyectos rurales.

183

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Sus funciones son: elaborar el Plan de Desarrollo Concertado, aprobar el Plan


Operativo anual, aprobar el Presupuesto Participativo de cada ao, aprobar y priorizar
las obras y proyectos de cada ao, gestionar la participacin de la poblacin en la
ejecucin de las obras y promover la rendicin de cuentas.
La participacin ciudadana se da tambin en la ejecucin de las obras
priorizadas en el presupuesto participativo y aprobadas en el CAL. Por ejemplo
se ha comprado un tractor y el trmite de compra ha sido vigilado por la propia
comunidad. Los procesos son vigilados por el CAL; ellos mismo trabajan y
promueven los comits de vigilancia ciudadana. Adems todos los procesos se
inician y terminan con la rendicin de cuentas. Hasta el momento se ha realizado
una audiencia de rendicin de cuenta a mediados de la actual gestin y se piensa
realizar la siguiente en diciembre del 2004.
El presupuesto participativo tiene ya dos aos de experiencia. Quizs una de las
conclusiones sea la atomizacin de gasto, debido a que todos desean implementarlo
todo. Se inici el 2003 teniendo como objetivo cumplir con lo establecido por
el instructivo del MEF. Fue un trabajo contra el reloj. En el 2004 teniendo ms
experiencia, se proces mejor el proceso, sobre la base de la estructura del CAL. Se
ha destinado poco ms del 60% al PP.
A mediados del ao 2003 se actualiz el Plan de Desarrollo denominado Plan
Estratgico Concertado Santa Rosa al 2013, con una visin de desarrollo a 10 aos,
con el apoyo de CARE Per y bajo la direccin de un equipo tcnico, en forma
participativa y durante casi toda la segunda mitad del 2003.
A pesar de la obligatoriedad por ley, no se instal el CCL y se decidi seguir
trabajando en el CAL. El argumento fundamental para la no implementacin del CCL
fue la limitada apertura a la participacin de la sociedad civil en dicha instancia, limitada
al 40% en contraposicin al 92% de sociedad civil en el Consejo de Autogobierno
Local. A diferencia de otras experiencias que buscaron complementar Mesas y CCls,
Santa Rosa lo dej de lado.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Un mapeo organizacional encuentra en el distrito 7 instituciones privadas,
2 iglesias (la parroquia del distrito y las iglesias evanglicas), 9 organizaciones
campesinas, 7 asociaciones de productores, 30 clubes de madres articulados en
la central de mujeres del distrito, 7 organizaciones barriales de vecinos, el SUTE
184

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

distrital, 1 Programa del Vaso de Leche, que articula a diversos comits; la asociacin
de comerciantes, 2 asociaciones de jvenes, la central de rondas campesinas y la
asociacin de artesanas.
La sociedad civil participa en el Consejo de Autogobierno Local de manera
masiva. Entre sus 120 integrantes, slo 6 son autoridades, todos del consejo municipal.
Todos los dems son representantes de organizaciones sociales. Para participar
en el CAL las comunidades campesinas nombran a dos representantes, que son
denominados consejeros; ellos son los responsables de llevar las propuestas de sus
organizaciones y comunidades. Los mismos representantes del CAL son los agentes
participantes del presupuesto participativo.
Un nivel mucho mayor de participacin tanto de organizaciones como de
ciudadanos de a pie se da en los denominados cabildos abiertos. Es una herramienta
de gestin institucionalizada por la poblacin y de exigencia comn. Todos participan
en este proceso, no necesariamente en forma organizada.

3.4 Efectos del proceso de concertacin sobre las organizaciones


En este proceso las organizaciones sociales del distrito han logrado un mayor
empoderamiento. Como se explic antes, es notorio el inters de las organizaciones
productoras en el desarrollo econmico local de manera concertada. Tambin
las organizaciones sociales participan en los procesos participativos y tienen sus
representantes en el CAL. A pesar de esta amplia participacin se percibe un
insuficiente democratizacin de las organizaciones; se dice que no se informa a las
bases, que los representantes siempre son los mismos lderes.
Un cambio significativo se puede observar en las organizaciones de mujeres,
que se han organizado para tener una fuerte representatividad. Tal es el caso de la
central de mujeres, relacionadas tanto a la seguridad alimentaria como a la produccin
de pequea artesana.

3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la poblacin


Hay un entendimiento amplio que mejorar la calidad de vida es promover
la generacin de empleo. En ese sentido si la participacin no logra satisfacer la
demanda de la poblacin en el corto y mediano plazo, puede generar desgaste y luego
frustracin. La municipalidad es consciente de esto y ha priorizado el trabajo con las
organizaciones de agro-ganaderos, explicando que su trabajo de manera concertada
con la municipalidad logra mejores resultados que aislados.
185

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

En Santa Rosa hay ahora una actitud ms abierta al aprovechamiento de los


mercados. Las mujeres artesanas estn logrando vender sus productos en las diversas
ferias promovidas por la municipalidad, algo que jams haba en el distrito. Los
productores han abierto sus mercados fuera, por ejemplo el queso se comercializa
en los mercados de Sicuani, Cusco y Arequipa; las pieles se destinan a las peleteras
de Sicuani, como materia prima para la confeccin de casacas, sandalias y colchas; la
poblacin urbana se dedica al comercio del ganado que vende en las ferias ganaderas
de los domingos. Un 90% de la gente se dedica al ganado.
Se puede observar que quienes ms rpidamente se insertan en los procesos de
desarrollo local son los de la franja de productores emprendedores, no existiendo
igual involucramiento de los sectores ms pobres y excluidos.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin y en particular de las mujeres y los pobres
La poblacin tiene conocimiento del CAL, debido a que sus reuniones son masivas,
especialmente para el presupuesto participativo. En el casco urbano la poblacin de los
barrios asocia al CAL como el espacio donde se pueden solucionar los problemas del
distrito. Tomando las palabras del alcalde, sin embargo, an es insuficiente la presencia
efectiva de la poblacin, la participacin sigue siendo de lderes.
Ha existido un empoderamiento en las organizaciones sociales y en especial
de mujeres. Algunas lideresas forman parte de los procesos de concertacin y estn
presentes como representantes de la Federacin Campesina y de la Central de Mujeres
que son las ms empoderadas y fortalecidas. Pero ello an no se refleja en su calidad
propositiva.
Tomando la palabra de un promotor de CARE, las organizaciones femeninas
ahora se preguntan y se interesan, como las de las organizaciones de la Central de
Mujeres; ahora ellas quieren saber cmo tienen que participar, cules son los requisitos
para participar y se interesan por las normas que se han promulgado. Es claro
que muchas instituciones han trabajado con organizaciones femeninas para lograr
desarrollar actividades no tradicionales, pero el proceso es inicial.
Se aprecia sin embargo que existe un costo en la participacin y todava existe
una franja que no participa y sta se encuentra en la poblacin ms excluida, marginal
y pobre. Esta poblacin en tanto no organizada, no tiene los canales de representacin
y de inclusin en los procesos.
186

Santo Domingo:
Construyendo un modelo
amplio de participacin

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Santo Domingo:
Construyendo un modelo amplio
de participacin
1. Caractersticas generales del mbito
Santo Domingo est ubicado en la sierra de Piura, a unas cuatro horas de la
capital departamental, Piura, formando parte de la provincia de Morropn. Se ubica
entre las subcuencas del ro La Gallega y San Jorge, con una altitud que oscila entre
los 300 y 1400 msnm. Tiene alrededor de 10 mil habitantes y un 10% viven en rea
urbana. Los niveles de desnutricin infantil bordean el 35% y la pobreza alcanza al
81% de la poblacin.
Su base es la antigua comunidad campesina de Simiris, siendo una zona
caracterizada por el minifundio, ganadera, pastos y produccin de maz y trigo, para
el mercado local, dndose la reciente introduccin de otros cultivos como el frijol
caballero y frijol alubia. En trminos de servicios sociales, sus dficit mayores estn
en energa elctrica (ms del 90%), alcantarillado y agua potable (85%); adems de
la limitada red vial.

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
En 1999 asumi Carlos Lpez la responsabilidad de la gestin municipal.
Hoy est en su segundo perodo municipal.
En 1999 la municipalidad suscribi un convenio con CIPCA y el Proyecto PAENGTZ-CTAR (de prevencin y recuperacin de catstrofes naturales) y se constituy
un equipo mixto para liderar el proceso de planeamiento estratgico.
Entre 1999 y el 2000 se arm una institucionalidad ramificada de concertacin:
el CODEDI (Consejo de Desarrollo Distrital), que luego se transform en el
CODELCP (Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza),
las COMUC (Comisiones Municipales de Concertacin) y los CODEZO
(Comits de Desarrollo Zonal).

188

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el primer perodo municipal se establecieron relaciones con la cooperacin


internacional
En el 2003 el alcalde Carlos Lpez fu reelecto
En el 2004 se instal el CCL distrital

2.2 Hechos relevantes


En el primer perodo municipal se constituy el espacio de concertacin, se
proces el diagnstico participativo y el planeamiento estratgico. Todo ello se hizo
en dos etapas:29
La primera etapa, de convocatoria a los actores para generar un acuerdo
social y avanzar en el diagnstico distrital, la visin y los objetivos, retomando
la metodologa del Diagnstico Rural Participativo. Se zonific el distrito
en 8 zonas. En una convocatoria amplia, el primer taller tuvo cerca de 250
participantes, generando una agenda y un Plan de Accin Concertado por
zonas. Los ejes estratgicos considerados fueron: Desarrollo Agropecuario;
Educacin, Cultura y Deportes; Salud y Saneamiento Ambiental;
Infraestructura y Desarrollo Urbano; y Fortalecimiento Institucional.
La segunda etapa, tambin denominada de Construccin de Capital Social,30
en que se llevaron a cabo cuatro talleres distritales y el diseo del Plan
Operativo Concertado. El planeamiento fue de la mano y estuvo apoyado
desde el inicio por el Comit de Desarrollo Estratgico Distrital (CODEDI),
como mxima instancia de concertacin para el desarrollo, involucrando
al sector pblico y privado, as como las Comisiones Municipales de
Concertacin, que involucraron a autoridades municipales y representantes
de sectores y organizaciones segn cada tema. Las comisiones formularon su
Plan Operativo y la municipalidad destin algunos recursos para sus acciones.
La Comisin de Salud y la Comisin de Fortalecimiento Institucional fueron
designadas responsables de la vigilancia del Programa Vaso de Leche.
En el 2001, al crearse la MCLP, se modific el comit, constituyndose el
Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza, CODELCP,
como instancia de cogestin reconocida por ordenanza municipal.
En el 2004 se constituy el CCL Ampliado en el marco de la nueva LOM.

___________________________________________________
29 DFID. Democracia participativa en los Andes. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per. REMURPE, CICDA,
Oxfam GB. Agosto 2003.
30 Entrevista con Juan Prez, asesor municipal.

189

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

2.3 Actores fundadores o anteriores


El alcalde Carlos Lpez
El Prroco de la Iglesia Catlica
La ONG CIPCA

2.4 Logros limitaciones


En el primer momento se gener una dinmica de concertacin que convoc
mltiples actores y la institucionalidad: se defini la zonificacin del distrito, el
diagnstico distrital y plan participativo, en una lgica de incentivo a la participacin
de las organizaciones sociales. Hubo inters en impulsar la organizacin de mujeres,
buscando su articulacin a lo productivo como proveedoras del Programa Vaso de
Leche. El convenio CIPCA- Proyecto PAEN- GTZ - CTAR contribuy efectivamente
en esta fase, que aprovech el debilitamiento de fujimorismo, en su recta final.
La opcin municipal fue abrir a la toma de decisiones de la poblacin el precario
presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio milln de soles anual)
para su definicin en un 100%, algo muy poco practicado en esos momentos, lo
que fue de la mano de una amplia labor educativa para orientar la participacin de la
poblacin. De esa forma se reorient la prioridad de inversin y se dio mayor atencin
a las zonas rurales. Se empez tambin la relacin con la cooperacin internacional.
La experiencia es uno de los antecedentes ms interesantes a la normatividad que
reconoce los espacios de concertacin y los PP.
Un aspecto que ha sido muy dbilmente trabajado es el desarrollo de capacidades,
as como la inversin en el rubro fortalecimiento institucional, que ha bajado en el PP.

2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros


y limitaciones
El liderazgo local del alcalde es innegable, as como su reconocimiento regional
y nacional. En el desarrollo de la experiencia influyen las relaciones con otras zonas,
como el vecino distrito de Morropn, el apoyo de la ONG CIPCA y de la cooperacin
internacional. Por otro lado, es tambin un factor el apoyo de REMURPE (Red de
Municipalidades Rurales), que asesora y promociona el distrito como un modelo.

190

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Desde la experiencia de REMURPE Santo Domingo ha impulsado el captulo de


Municipalidades Rurales de la actual Ley Orgnica de Municipalidades.

3. La situacin actual
3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil
El distrito es zona de comunidades campesina, siendo la ms importante la de
Simiris, que cuenta en general con una amplia organicidad. Hay nuevas organizaciones
como el Comit de Productores de Caf y Caa; de Menestras; la Asociacin de
Ganaderos; la Asociacin Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD),
que rene a unas 140 mujeres; el CLAS. Tambin organizaciones ms antiguas como
los 43 Comits de Vaso de Leche y las Rondas Campesinas. Una nueva organizacin
es el Comit de Justicia y Paz de la Parroquia, que trabaja en participacin y vigilancia
ciudadana, teniendo un programa radial.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


La municipalidad cuenta con un alcalde y cinco regidores, ms una municipalidad
de centro poblado. Hay una regidora mujer.
Desde el 2000 estn convergiendo diversas formas organizativas de concertacin:
el CODELCP, las COMUC, los CODEZO y el CCL. Hay una clara apuesta por la
participacin y el fortalecimiento de una nueva institucionalidad de cogestin, pero la
profusin de instancias podra generar superposiciones y agotar a los participantes.
El CODELCP (antes CODEDI) est presidido por el Prroco y tiene al alcalde como
Vicepresidente. Lo integran las iglesias, Comit de Productores de Caa, de Menestras,
cafetaleros y de ganaderos, los 43 Vasos de Leche, la Comunidad Campesina de Simiris,
la Asociacin de Mujeres (ADIMUSAD), el CLAS, la Agencia Agraria, la Coordinadora
Educativa, el Centro de Salud, juzgado de paz, Frente de Defensa, Central de Rondas
Campesinas, Asociacin de Regantes, ONGs, entre otros. Se considera que es la ms alta
instancia de la coordinacin y concertacin interinstitucional, ubicndose en el organigrama
municipal como rgano consultivo; sesiona cada seis meses.
El CODELCP tiene cuatro atribuciones estratgicas: monitorear, evaluar y
fiscalizar el plan y los procesos de planificacin y gestin; aprobar y evaluar los planes
191

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

operativos de la comisiones municipales de concertacin; aprobar la propuesta de


plan de inversin municipal de cada ao fiscal; y convocar en forma concertada con
la municipalidad, a la asamblea pblica de rendicin de cuentas, dos veces por ao.
Las Comisiones Municipales de Concertacin (COMUC), han sido concebidas
como rganos consultivos y de fiscalizacin y actan tambin como instancias de
concertacin. Corresponden a los Ejes Estratgicos de Desarrollo. Estn integradas
por un regidor, quienes las presiden, un representante de cada institucin pblica
relacionada al tema as como uno de cada organizacin social de base, un representantes
de las organizaciones productivas y un representante de las autoridades polticas. Sus
reuniones son bimensuales.
En el 2003 se conform el Comit de Desarrollo Zonal (CODEZO), integrado
por 7 representantes de las 9 zonas, es decir una organizacin con 63 representantes,
buscando descentralizar la gestin municipal. Como la estructura organizativa se
complejiz, se formul un Reglamento que fija funciones de las diferentes instancias
y que lleva a reformas de las diferentes instancias, esperando que stas le den
sostenibilidad al proceso.
Ante la obligatoriedad de conformacin del CCL se busc una formula creativa.
As, se constituy el CCL ampliado, con 32 miembros, 10 elegidos democrticamente
(considerando el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil), 9
presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas
de nivel distrital, 1 presidente de CODELP y 3 representantes sectoriales.
Por otro lado se plantea la existencia de una Asamblea General Distrital que
rene a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los CODEZOS y
287 representantes de CODECAS. Estas tendran que socializar y validad el Plan de
Inversin Municipal, evaluar la Rendicin de Cuentas y ejercer el proceso de fiscalizacin
y vigilancia ciudadana de la gestin municipal, buscando su transparencia. Esta se reuni
dos veces en el 2004, para instalar el CCL-A y capacitarse en el PP as como para la
Rendicin de Cuentas en julio, socializando y validando los acuerdos del PP 2005.
Toda esta organizacin aspira a democratizar la gestin edil pero a la vez va
formando una pesada carga, con mltiples reuniones y con roles no tan claramente
definidos. Cuando se revisa el organigrama estructural de la municipalidad se observa
una frondosa ramificacin de instancias de concertacin o coordinacin: A la derecha, las
COMUC o comisiones municipales ampliadas; el CCL-A, los CODEZO, los Comits de
Desarrollo de Casero, la Asamblea General Distrital; y a la izquierda el CODELCP.

192

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

En el distrito se da la Rendicin de Cuentas dos veces por ao, una de ellas en


una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la responsabilidad de
las rendiciones. El PP 2003-2004 fue definido con amplia participacin de los vecinos;
hubo como 500 participantes en la reunin de mayo seala el Gobernador.
La municipalidad y su alcalde son muy dinmicos en trminos de redes y
promocin de su labor: Santo Domingo es socia de REMURPE y el alcalde directivo
e impulsor de ella; forma parte y dinamiza la Asociacin de Municipalidades de
la Subcuenca La Gallega-Simiris; participa del conjunto de municipalidades que
promueven la articulacin de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con
la provincial de Morropn-Chulucanas, con la asesora tcnica del Centro IDEAS y
el financiamiento del FCP Alemn.
El Prroco es un convencido de la participacin y concertacin, y no desaprovecha
espacio alguno para llamar a la poblacin a organizarse en lo productivo. Una de
estas oportunidades fue la Misa Solemne con motivo del aniversario distrital el 2004,
en que desde el Plpito anim a la poblacin a desarrollar proyectos productivos,
como la panela, dejando de comer el azcar de fuera, as como a apoyar la fiesta que
el CODELCP organizaba pro fondos los ms pobres. Definitivamente se ha ganado
un sitio en el proceso.
Contribuyen al fortalecimiento organizacional y productivo de los agricultores,
proyectos e instituciones como GTZ que apuesta por las pequeas unidades
productivas, y CEPICAFE que incentiva el cultivo del caf y apoya la produccin
de panela. Por otro lado, la municipalidad ha auspiciado una Escuela de Educacin
Ciudadana en el 2004, con la participacin de 45 jvenes, par tocar temas de desarrollo
local, descentralizacin y elaboracin de proyectos productivos.31
En general la experiencia tiene gran reconocimiento; es frecuentemente visitada,
se organizan pasantas en ella e intercambios de experiencias.

3.3 Nivel de participacin de la sociedad civil


Las nuevas organizaciones generadas, especialmente las productivas, participan
tambin en las nuevas instancias de concertacin. Hay inters de las pequeas organizaciones
productivas por participar teniendo en mente que estos espacios les facilitan informacin,
___________________________________________________
31 Municipalidad Distrital de Santo Domingo. Voz Sanquea. Revista Informativa de Santo Domingo. Piura. 2004.

193

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

mercados, apoyos en general. Las Rondas Campesinas gozan de reconocimiento por


su calidad personal (ellos son rectos se comenta) y por haber contribuido a reducir el
abigeato. Hay rondas en diversos sectores y en la zona urbana se organizan cuando hay
problemas como robos. Algunas mujeres participan de las rondas.
La fragilidad de algunas de estas organizaciones se ha mostrado en el caso de la
Asociacin Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD). sta se asent en
los clubes de madres y fue constituida ad hoc en el ao 2000 con el fin de encargarse
del abastecimiento del programa de Vaso de Leche. Pero su dinmica propia fue
efmera, slo pudo funcionar al vender la leche a la municipalidad por un ao ya que
no logr enfrentar la renovacin legal de su directiva al generarse conflictos internos;
tres aos despus el impase no ha sido superado y su vida orgnica es mnima. En el
ltimo ao han tenido capacitaciones sobre violencia familiar, autoestima, derechos
humanos, sin embargo. Lo que pasa es que la asociacin no surgi con base a una
necesidad seala un profesor del IST, en Santo Domingo la gente se interesa por
las organizaciones productivas, ms bien, aade. La Asociacin de Productores
ahora abastece de leche fresca al programa municipal.
En la poblacin es creciente el asumir como algo prctico y provechoso la
concertacin y coordinacin interinstitucional.

3.4 Calidad de los productos concertados


La municipalidad va tomando un perfil de promotora del Desarrollo Econmico
Local. Ella ha expresado su inters en apoyar proyectos que las organizaciones
productivas plantean, disponiendo de un fondo facilitado por un Ayuntamiento
espaol. Entre los proyectos aprobados destaca la produccin de la panela, en el
inters de tener un producto orgnico a la vez que darle valor agregado a la caa. La
municipalidad adems compra la leche a los productores locales organizados, para
el Programa Vaso de Leche. Se apoya a los productores de menestras, promoviendo
el frijol alubia y, por otro lado, se impulsan proyectos viales, genticos, etc.
Asimismo, entre los proyectos aprobados en el PP est el mejoramiento de los
sistemas de riego; el desarrollo de la ganadera de vacunos, la planta procesadora de
panela, proyectos viales, el mejoramiento de la infraestructura educativa y de agua
potable, el tratamiento de residuos slidos y la promocin del deporte. Salvo el inicial
incentivo a la formacin de la asociacin de mujeres no hay otras acciones especficas
orientadas a la promocin de la equidad de gnero. Se menciona como un avance
del proceso de planificacin la asesora para el fortalecimiento de organizaciones
femeninas, desde el nivel de bases hasta el distrital.

194

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

El alcalde Lpez considera que la promocin de proyectos productivos


posibilitar mejorar la calidad de vida de los propios productores a la vez que
brindar empleo a los ms pobres. Es la forma como se ha planteado la lucha contra
la pobreza. Mientras tanto, a travs de la CODELCP, con amplio respaldo municipal,
se realizan actividades varias, como fiestas, para generar recursos destinados a los
sectores vulnerables, ancianos y enfermos mentales.

3.5 Efectos del proceso de concertacin sobre las instituciones,


organizaciones en general y organizaciones de mujeres
Hoy en da hay una mayor valorizacin de la organizacin productiva. Con gusto
los lderes se integran a stas y las dinamizan, asumiendo adems responsabilidades
en los espacios de concertacin a nombre de sus bases, aunque los canales de
comunicacin con ellas no sean tan efectivos. En el distrito los partidos existentes,
como el APRA, UN y AP han manifestado su inters de coordinar con los procesos
en marcha y continuar los mismos en una eventual conduccin municipal.
Los convenios con las ONG y cooperacin internacional han sido decisivos
en el apoyo al proceso y los proyectos productivos. Por ejemplo en el ao 2003 se
logr un financiamiento de 240 mil euros de la cooperacin italiana, va CIPCA. En
el 2004 fueron 120 mil adicionales. Montos que, frente al presupuesto municipal de
obras, son recursos sumamente relevantes. Estos se destinan en funcin de los ejes
estratgicos, con prioridad a proyectos productivos como la planta de produccin
de panela. Tambin PIDECAFE ha invertido en la zona, y la Universidad Nacional
de Piura brinda asistencia tcnica; el Gobierno Regional apoya proyectos ganaderos.
Es efectivo el apalancamiento de recursos.

3.6 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la


poblacin
An no son visibles los cambios en la calidad de vida, salvo para sectores como
los productores, en funcin de convenios con las ONG y cooperacin internacional.
Como seala el alcalde, los proyectos llegan necesariamente a poblacin que tiene
tierras, canales, ganadera; la cooperacin s puede llegar a los ms chiquitos, el
CODELCP trata de juntarlos para acceder a proyectos.
La vida de las mujeres no ha sufrido mayores cambios en este proceso, persiste
su exclusin aunque desde las esferas municipales y de concertacin se promueve
tenuemente un discurso de equidad. De hecho, tampoco son visibles cambios
195

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

sustantivos en la calidad de vida, la pobreza e inequidad, salvo para algunos como


los productores, que mejoran sus niveles de empleo y sus ingresos.

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la


poblacin, de las mujeres y de los pobres en particular
El proceso si bien fomenta una amplia participacin social no ha logrado
convocar a los jvenes. Pese a esto, en el 2004 hubo una reunin con jvenes de
diferentes municipalidades en la provincia, en la que participaron jvenes del distrito,
formndose un comit de jvenes.
Son evidentes los lmites de los intentos de organizacin de las mujeres,
quizs porque no respondieron tanto a sus propios procesos de maduracin sino
a la preocupacin de los lderes por integrarlas a los procesos en curso. Tambin
la participacin de las mujeres es limitada. Su presencia en el CODELCP es
espordica; sealan no tener recursos ni apoyo alguno, existiendo mucho inters en
lo productivo, en tener microempresas; por ejemplo, presentaron una iniciativa de
produccin orgnica al PP, pero su propuesta no recibi respaldo. Un comentario
de una entrevistada seal que esta falta organizacin es porque prima una visin
asistencialista de las mujeres, por las condiciones de analfabetismo de la mayora y la
falta de incentivos. An as hay mujeres destacadas en la vida local, como dos teniente
gobernadoras (de 40 en total en el distrito), cosa que antes no suceda.
Pero en general hay un reconocimiento que la poblacin est teniendo mayor
conciencia de sus derechos y de la importancia de la concertacin y que hay ms dirigentes
capacitados. A la vez, se constata el escaso trabajo con juventudes y cierta confusin sobre
las diferentes instancias de concertacin existentes y la proliferacin de stas.
En correspondencia a su trayectoria comunal persiste el trabajo colectivo, las
mingas por ejemplo, as como las relaciones de confianza en el sector rural, aunque
se seala estn ms debilitadas que en el pasado.

196

NOR YAUYOS:
Reserva paisajstica
y aeja participacin

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

NOR YAUYOS:
Reserva paisajstica y aeja participacin
1. Caractersticas generales del mbito
Con una extensin territorial de 6.901,58 km2, la provincia de Yauyos se
encuentra ubicada en la zona sur-este del departamento de Lima. Limita por el norte
con la provincia de Huarochir, por el sur con el departamento de Ica, por el este con
el departamento de Junn y por el oeste con la provincia de Caete.
La provincia de Yauyos tiene una poblacin estimada para el 2004 de 62,215
habitantes, viviendo el 83.8% en el espacio rural; el 86.5% de la poblacin se encuentra
en situacin de pobreza y 25,1% en pobreza extrema.32
En la provincia de Yauyos hay dos importantes cuencas formadas por los ros
Omas y Caete. La cuenca hidrogrfica del ro Caete es una de las ms extensas del
flanco occidental de los Andes. El ro recorre 220 Km. Desde su nacimiento en las
cordilleras del Altiplano Central (a 5,500 metros sobre el nivel del mar, en Ticllacocha,
al pie del nevado de Ticlla) hasta su desembocadura en el Ocano Pacfico (a 148
Km. al sur de Lima). La superficie de esta cuenca es de 6.114 Km2, de los cuales
5.124 Km2, corresponden a la cuenca alta, zona en la que se halla ubicada la mayor
parte del territorio de la provincia.33

2. Proceso social local


2.1 Periodizacin e hitos claves
1994: El instituto ISAT y lderes del distrito de Alis, en el norte de Yauyos,
conforman el Comit de Desarrollo de Alis (CODALIS).
1996: Walter Varillas, director de CODALIS, es elegido alcalde de Alis.
1997: se dan dos experiencias en el norte de Yauyos, de un lado el trabajo
del Instituto Valle Grande con las comunidades campesinas y del otro
___________________________________________________
32 Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF.
33 www.geocites.com/proyauyos

198

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

la conformacin de la Corporacin del Desarrollo del Nor Yauyos


(CODENY).34
1999: los alcaldes del Nor Yauyos son reelegidos en listas fujimoristas, en un
marco general de debilidad del proceso.
2001: con la transicin democrtica del gobierno de Paniagua se da el segundo
impulso a la CODENY. Se trabaja de manera coordinada con la MCLP de
Lima Provincias.
2004: la ONG PRO YAUYOS de Walter Varillas le da el soporte tcnico a
la CODENY. Esta ONG es la encargada de implementar en cada uno de
los distritos la implementacin de los planes de desarrollo concertados, los
presupuestos participativos y los Consejos de Coordinacin Locales. Se
percibe una relativa debilidad y dependencia respecto a Pro Yauyos.

2.2 Hechos Relevantes


La experiencia de desarrollo concertado del Nor Yauyos tiene dos periodos
claramente definidos: un primer momento es la experiencia de CODALIS (1994
1997) en el pequeo distrito de Alis, al norte de la provincia de Yauyos.35 Es el
primer proceso de participacin y concertacin en la provincia. El segundo momento
lo observamos en la micro cuenta del ro Caete, que articula a 7 distritos de la
provincia as como instituciones publicas y privadas. Esta experiencia, centrada en
la Corporacin para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), trabaja desde
1997 hasta la fecha y tuvo su hito mas importante en el 2001 cuando se declar a
Nor Yauyos como Reserva Paisajstica. Anteriormente tenia la denominacin de rea
natural protegida.
En 1994 el Instituto ISAT ejecut participativamente un proyecto de desarrollo
en el norte de Yauyos, especficamente en el distrito de Alis, para lo cual se implement
un espacio deliberativo, de dilogo y concertacin denominado CODALIS. En ese
espacio los actores fundamentales fueron la parroquia, la gobernacin y la pequea
comunidad de Alis. Fue notorio el liderazgo de Walter Varillas, socilogo y facilitador
de estos procesos y en ese entonces, director del instituto ISAT.
En 1996 fue elegido alcalde de Alis Walter Varillas y ste reimpuls CODALIS y
trat de asumir en la pequea y dbil sociedad civil de Alis la concertacin e iniciativas
ciudadanas. Pero surgieron diferencias de opinin entre los integrantes de CODALIS,
___________________________________________________
34 CODENY esta conformada por 7 distritos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantn.
35 CODENY, Segundo Plan Estratgico del Nor-Yauyos 2002 - 2006. Lima: USAID. 20pp. 2003.

199

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

de repente motivados por errores del diseo de CODALIS. La oposicin promovi


una denuncia a Varillas sobre mal manejo de los recursos en las obras ejecutadas. Este
hecho trajo como consecuencia el debilitamiento del proceso, generando conflictos
y viciando el trabajo en confianza. Ello finalmente llevo al cierre de la experiencia.
Mas adelante, dir Varillas, que fue un error crear CODALIS bajo esta ambigedad
de ONG y Mesa de Concertacin.
Por otro lado, se empez a dar un proceso paralelo con otros actores en los
distritos del norte de Yauyos. El trabajo de la ONG Valle Grande, vinculada al Ops
Dei, desarrollaba una experiencia de manera participativa con las comunidades
campesinas, enfocada al asesoramiento agropecuario.
En 1997 ambos procesos confluyeron previas coordinaciones, y se cre la
Corporacin para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), que agrup a
siete distritos del norte de Yauyos. Su primer gran trabajo fue la formacin del plan
estratgico de la micro regin.
Este proceso tuvo un avance inesperado debido a que la participacin del
territorio de la microcuenca pasaba por tener gobiernos locales responsables e
inclusivos. Se trabajo en primer lugar con las organizaciones en la formulacin e
implementacin del Plan de Desarrollo Estratgico de la microcuenca y para esto
la ONG Pro Yauyos (creada en el 1997 por el mismo Walter Varillas) trabajo como
ente asesor de los gobiernos locales y de la propia CODENY.
El ao 1999 fue un ao de debilitamiento de la experiencia debido a que
todos los alcaldes que participaban en el proceso optaron por el fujimorismo,
cambiando su discurso para la reeleccin y aceptando de manera tcita la poltica
ultra centralista del gobierno. Duro revez a los procesos de largo plazo, por que
la CODENY, para entendimiento de los alcaldes, no solucionaba los problemas
derivados de la pobreza.
En el ao 2001, con la transicin democrtica y el gobierno de Paniagua, se di
el segundo impulso a la CODENY. El resultado de estos trabajos fu la declaracin
del Nor Yauyos como reserva paisajstica (el 1 de Julio), si bien ya antes tena la
categora de zona reservada.
Del 2002 a la fecha los distritos articulados a la experiencia han tenido que
adecuarse al marco normativo de la participacin ciudadana, esto es a la implementacin
de los Consejos de Coordinacin Local, presupuestos participativos y rendicin de
200

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

cuentas. La CODENY ha promovido y asesorado a los distritos con el apoyo de


Pro Yauyos. Sin embargo, al no existir voluntad poltica de los propios alcaldes por
generar una mayor participacin, ha habido procesos de PP y CCL formales y en el
cumplimiento al mnimo de la ley. Esto muestra que el proceso participativo en Nor
Yauyos en estos momentos se encuentra dbil.

2.3 Actores fundadores de la experiencia


En la experiencia de CODALIS, ao 1994, los actores participantes en el proceso
fueron el municipio, la comunidad de Alis, la gobernacin, la parroquia y el instituto
ISAT. El trabajo implicaba la ejecucin del proyecto.
En la segunda etapa del proceso, que se inicia en 1997, se forma la Corporacin
del Desarrollo de Nor Yauyos CODENY, instancia micro regional de la cuenca alta
del ro caete. Los actores principales en esta segunda etapa recayeron en los 7 distritos
del Nor Yauyos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantn; asi
mismo tambin participaron las comunidades campesinas, las organizaciones pblicas
presentes en los distritos, la ONG Valle Grande y la ONG PRO YAUYOS, como
instancia de asesoramiento tcnico.

2.4 Logros y limitaciones


Podemos mencionar como logro ms importante de la CODENY la declaracin
el 1 de julio del 2001 del NorYauyos como rea Natural Protegida en la categora
de Reserva Paisajstica del Nor Yauyos Cochas. Para el logro de este objetivo fue
importante el plan de desarrollo estratgico de la micro cuenca, con el cual el estado
constat el proceso participativo y su rol en la constitucin de la reserva.36
Si bien es cierto esta experiencia ha promovido el desarrollo, no ha podido
generar empoderamiento de las organizaciones sociales que participaron en el proceso;
los propios alcaldes son conscientes del hecho y no han logrado superar el proceso
mas all de la implementacin inicial del plan maestro.

___________________________________________________
36 Chvez Achong, Julio y otros. Un paisaje, diversas versiones: accin colectiva, concertacin y desarrollo rural en la reserva
paisajstica Nor Yauyos-cochas. Lima: Centro IDEAS. 2003.

201

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

La CODENY es activada por los recursos tcnicos y polticos de actores exgenos.


Pro Yauyos y Valle Grande son las instituciones de soporte y asesoramiento tcnico.
Esta debilidad la podemos observar en la implementacin de los presupuestos
participativos y CCLs. Un promotor de Pro-Yauyos explica que se han implementado
de manera formal los CCLs; ellos han corrido con los tiempos para tener el visto
bueno del MEF. Lo mas grave es la perdida de las experiencias iniciadas, ya que se
dan procesos participativos pero una vez acabados, estos se detienen y no continan,
y los nuevos actores generados no consiguen continuar los procesos, seala.
En sntesis, los procesos que encaminan el desarrollo local tienen un impulso y
dependencia tcnica de actores exgenos. En el caso de Pro Yauyos-, se promueve
la democratizacin de la vida local; en el caso de Valle Grande, se generan procesos
micro de trabajos mancomunados.

3. La situacin actual
3.1 Caractersticas y condiciones organizativas de la
sociedad civil
Comunidades campesinas: En la cuenca alta o sierra existen 43 comunidades
campesinas, las cuales se agrupan en cinco conjuntos:
Comunidades de pastoreo: estn ubicadas en un relieve poco accidentado
y cubierto de extensas praderas y de pastos naturales aptos para la ganadera.
Comunidades de agricultores y ganaderos de altura: controlan amplios pastizales,
tierras agrcolas de uso temporal y tierras de riego para tubrculos y forraje; el riego
slo se practica despus de agosto, para prolongar el humedecimiento;
Comunidades de agricultores de terrazas y pastores de ganado vacuno:
poseen tierras agrcolas con gran variabilidad climtica y pendientes suaves; utilizan
el riego para extender el ciclo agrcola en cultivos que necesitan ms de seis meses.
Tiene andenes, potreros de forrajes y huertos de frutales. En esta zona el manejo y
control comunal de las aguas es muy importante;
Comunidades de agricultores y pastores seminmadas: ubicadas en el
extremo sur de la cuenca alta, estas comunidades estn asentadas en zonas donde

202

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

las lluvias son insuficientes, los pastos estacionales y el agua escasa. Controlan pocas
tierras, eriazas en su mayor parte, sobre las que ejercen una alta presin;
Comunidades de fruticultores: estas comunidades son de reciente formacin
y ocupan terrenos estrechos, de clima rido y baja humedad37.

3.2 Apertura democrtica del gobierno local


En el escenario actual 2004 la CODENY, luego de 3 generaciones de alcaldes,
se encuentra debilitada: hay poca articulacin con los alcaldes distritales, que
hacen una gestin hacia adentro y tienen una fuerte desconfianza en el proceso
de descentralizacin, principalmente por toda la carga normativa en materia de
participacin y concertacin. Como consecuencia la implementacin del PP y CCL
ha sido formal.
Una mirada rpida a los gobiernos locales de la CODENY en el escenario
actual, nos muestra que de los 7 distritos articulados a la CODENY el presupuesto
participativo mas optimo ha sido el de Tomas, en donde la poblacin ha decidido
como gastar el presupuesto arborificando su proceso de concertacin de manera
territorial. Juan Carlos Blas, promotor de Pro Yauyos, seala que en el presupuesto
participativo de Tomas no se ha valorado la calidad del gasto, si bien se ha demostrado
voluntad democrtica. Y en los dems distritos? Hay una mezcla de debilidad y
formalismo.
En realidad el presupuesto participativo muestra caractersticas similares a
otros gobiernos locales a nivel nacional: La gente aprecia que sus acuerdos no
necesariamente son formalizados por el consejo municipal. Esto genera frustracin
y cansancio de parte de la poblacin. Encima a veces no hay congruencia entre lo
programado y lo ejecutado, seala finalmente Juan Carlos Blas.
Respecto al proceso de implementacin de los consejos de coordinacin local,
los siete distritos que articula la CODENY han instalado sus CCL pero de manera
formal y ninguno ha abierto la participacin a las organizaciones sociales en mas del
40% establecido, como s ha pasado en muchos otros distritos del pas.

___________________________________________________
37 CODENY, Segundo plan estratgico del Nor Yauyos 2002 2006. Lima: USAID. 2002. 30Pag.

203

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

3.3 Calidad de los productos concertados


El orto de la experiencia de CODENY se dio entre los aos 1997 y el 2002,
cuando se procesaron la formulacin del plan de desarrollo estratgico del Nor Yauyos
1997 2002, realizada entre 1996 1997; la evaluacin de la CODENY y reajuste
de su plan estratgico 1997 2002; la evaluacin del plan de desarrollo estratgico
del Nor Yauyos 1997 2002, realizado en el 2001; y finalmente la evaluacin del
segundo plan estratgico del Nor Yauyos 2002 2006, realizada tambin el 2001 con
el apoyo de OTI USAID.38
La CODENY39 ha promovido proyectos de diverso tipo como por ejemplo el
mejoramiento ganadero, con apoyo de la ONG Valle Grande y de las comunidades;
cultivos andinos y plantas de procesamiento de la pallita en el distrito de Alis; la
implementacin de mdulos de cocinas y comedor; de infraestructura de riego
tecnificado; y de peritaje a minas para el control de contaminacin. Con el apoyo de
PRONAMACHS se realiz el mejoramiento de cuencas, en infraestructura de riego y
cultivos; gestiones de mejoramiento y mantenimiento de carreteras a travs del MTC,
CTAR, con apoyo de los municipios; con la ONG PRO YAUYOS y el MINSA se
implementaron planes y comits de salud; con el apoyo de MISEREOR y con apoyo
de Foncodes se implementaron criaderos de trucha en Alis.
Y con el apoyo de la RED PERU y PRO YAUYOS se implemento el primer
programa de formacin de lderes y promotores para el desarrollo local.

___________________________________________________
38 CODENY, Segundo plan estratgico del Nor Yauyos 2002 2006. Lima: USAID. 2002, pp. 2-3.
39 USAID. La democratizacin de la gestin local en los escenarios de la descentralizacin: Experiencias apoyadas por la oficina
de apoyo a la transicin USAID/OTI. Lima: USAID. 194pp.

204

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

Lista de entrevistados
EXPERIENCIAS
1. La experiencia de Azngaro

2. La experiencia de Curahuasi

3. La experiencia de Huaccana

ENTREVISTADOS
Percy Choque, alcalde de la municipalidad provincial
de Azngaro
Marcelino Casas, funcionario municipal
Santiago Aragn, funcionario municipal, secretario
tcnico del CCL
Catalina Snchez Macedo, representante de la MCI
Azngaro
Jorge Romero, facilitador del Proyecto Fortalece
Jess Betancurt, Responsable de Puno de
REMURPE
Valerio Al, Jefe Oficina Zonal Azngaro, CARE
Per

Egidio Huanan, Regidor de Asuntos Comunales
Celedonia Soto Alfaro, Regidora de Asuntos
Sociales
Francisco Cuellar, Regidor de Deportes y Cultura.
Ismael Tacanga. Gerente Municipal
Luisa Gamarra, Promotora de Vaso de Leche
Martn Huamn, Trabajador del Programa Vaso de
Leche
Jos, John y Ruth, estudiantes del Instituto
Tecnolgico.
Fanny Alfaro, enfer mera, propietaria de
Restaurante
Margarita Gil, propietaria de bodega, ex presidenta
de la Urbanizacin Kennedy

Guadalupe Hinojosa, CARE Per
Carlos Grey Figueroa, consultor proyecto
Fortalece

205

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

EXPERIENCIAS
4. La experiencia de Ichocn

5. La experiencia de Jabon Mayo

6. La experiencia de Limatambo

7. La experiencia de MECODEH
(Huancavelica)

206

ENTREVISTADOS
Wilder Castaeda I., Alcalde Municipalidad Distrital
de Ichocn
Vctor Zamora, Tesorero, a cargo de la Administracin,
Municipalidad Distrital de ichocn
Maruja Rojas, Presidenta del Comit de Vaso de
Leche de Ichocn
Giovanna, Esp. Grupo Productoras de Vino de
Sauco
Dense, Esp. Grupo Productoras de Vino de Sauco
Manuel Cosme Rojas Abanto, Gobernador del
Distrito de Ichocn

Alodia Lazo, productora de la comunidad de
Pampamarca
Teresa Tupayachi, productora y campesina,
Yachachiq, de la comunidad de Jilaigua
Constantina Chamba, Presidenta del Club de Madres
de la Comunidad de Chollocani
Benigno Luque, ex Secretario General de la FDCC y
de la Federacin Provincial de Campesinos de Canas,
ex alcalde de Canas en el perodo 1990-92.
Hctor Chunga, promotor del IAA
Carlos Paredes, asesor de la FDCC

Marina Carrin, Presidenta del Comit Central de
Mujeres Campesinas de Limatambo
Flix Huachuac, trabajador municipal
Ral Meza, trabajador municipal
Zoilo Meza, agricultor, ex regidor municipal y
candidato a alcalde en el 2003
Wilbert Lpez, ex alcalde distrital 1993-2002, actual
alcalde provincial de Anta

Martn Soto, asesor del Consejo Nacional de
Descentralizacin
Aristin Tinoco, ex alcalde de Julcamarca
Grover Flores, Proyecto Fortalece
Javier Ravelo, alcalde de Angaraes
Edgar Segama, dirigente de la FEDEC
Ramiro Guzmn, dirigente vecinal en Lircay,
representante social ante el CCL

Desafos de la Democracia Participativa Local en la Descentralizacin

EXPERIENCIAS

ENTREVISTADOS

8. La experiencia de Morropn

Carlos Ramos Armbulo, alcalde distrital


Padre Pedro, Prroco del distrito, Presidente de la MCLP
Felizardo Montenegro Crdova, gobernador y director
del CE
Francisca Agurto, asesora Asociacin de Mujeres en
Defensa de la Vida
Sabino Pea, Presidente de la Central de Rondas
campesinas
Beatriz, propietaria de bodega

Nstor Mendoza, alcalde Municipalidad Provincial
Lily Quiroz, regidora de la Municipalidad Provincial
Erika Cerdn, Gerente de Desarrollo Humano de la
Municipalidad Provincial
Marisa Gordillo, Jefe de la Divisin de Salud y Programas
de Apoyo Social, Municipalidad Provincial
Martina Rumia, Coordinadora de la Asociacin Distrital
de Vaso de Leche de Pedro Glvez, San Marcos
Manuel Quiroz, Presidente de la Cadena Productiva de
Cuyes, VicePresidente de la Cadena Productiva de la
Tara
Germn Rojas, Promotor de Centro IDEAS Cajamarca
Oscar Muoz, Gerente de la Red de Salud San
Marcos
Verardo Abanto, directivo de la Asociacin de Productores
Forestales, Presidente de la APAFA CE Chuquiamo

Julin Paucar, alcalde de Santa Rosa
Jorge Romero, facilitador Fortalece
Juan Betancurt,REMURPE

Juan Prez, asesor de la Municipalidad Distrital de Santo
Domingo
Carlos Lpez, alcalde
Faustino Chang, profesor del Instituto Superior
Tecnolgico de Santo Domingo
Seora Lola, ex Presidenta ADIMUSAD Asociacin
Distrital de Mujeres de Santo Domingo
Wilmer Quiroga, Ingeniero del proyecto PDRS-GTZ
Johnny Rivas, Gobernador, Tcnico Agropecuario

Walter Varillas Vilches, director de Pro Yauyos
Juan Carlos Blas, Facilitador de Pro Yauyos
Ricardo Chirinos, Facilitador de Pro Yauyos


9. La experiencia de San
Marcos


10. La experiencia de Santa Rosa

11. La experiencia de Santo
Domingo


12. La experiencia de Yauyos

207

Raul pea

Diseo Integral - Comunicacin Visual


R.U.C. N 10256333703
Jr. Julio C. Tello N 996, Callao 03
Tf.: 464 0601 - 464 0747 - 9969 8361
E-mail: raulpeliz@yahoo.es