Desconcentracin y Delegacin

La desconcentracin es un concepto diferente a la centralizacin y la

descentralizacin. Maurice Duverger afirma que la desconcentracin consiste
en transferir el poder de decisin de las autoridades centrales a los
representantes locales que nombran ellas mismas y que son dependientes de
la administracin central.
La desconcentracin no crea agentes administrativos independientes; se limita
a desplazar la sede de la decisin.
La desconcentracin puede llevarse a cabo perfectamente en regmenes
autoritarios, pues excepto en los estados muy pequeos, la centralizacin
implica necesariamente la existencia de eslabones sucesivos y centros locales
que representan a la autoridad central.
Janet Murcia Bermdez, asegura que la desconcentracin es el traspaso de
competencias de una entidad de jerarqua superior a una dependencia o
entidad subalterna, con el fin de facilitar o permitir la prestacin de servicios y
dar cumplimiento a las funciones conservando la entidad titular de la funcin o
del servicio, la responsabilidad en la prestacin del mismo, es decir la
desconcentracin se desarrolla al interior de la misma persona jurdica.
La desconcentracin puede ser territorial o funcional[1]:
La desconcentracin territorial ocurre cuando hay un desplazamiento de
funciones de la sede principal a la provincia, ejemplo de este fenmeno es en
Colombia son la Procuradura General de la Nacin, DIAN, la Organizacin
Electoral con las oficinas de las Registradurias, la Fiscala General de la Nacin
con los Tribunales, el Banco de la Repblica con las gerencias regionales.
En la desconcentracin funcional las autoridades superiores conceden
funciones a las inferiores sin que exista desplazamiento fsico, es decir, son
ejercidas en el mismo territorio, ejemplo el Presidente otorga funciones a los
Ministerios y estos a su vez a sus organismos vinculados o adscritos. La
desconcentracin territorial se ejemplifica a travs de las Secretaras de
Despacho y los Departamentos Administrativos.
La autoridad competente a nivel nacional para realizar la desconcentracin es
el Congreso de la Repblica; en el nivel nacional del sector descentralizado es
el gobierno nacional en los establecimientos pblicos y las empresas
industriales y comerciales del estado; en el nivel territorial central son las
corporaciones pblicas, gobernadores o alcaldes.
Las caractersticas que se pueden mencionar de la desconcentracin son:

No posee autoridades propias pues son servidores pblicos de la planta de

personal principal

No tienen autonoma financiera pues no poseen presupuesto propio y los

ingresos que generan van para el presupuesto general de la entidad

Las funciones y competencias desconcentradas son limitadas funcional y

geogrficamente

La autonoma administrativa esta limitada a la subordinacin de las

autoridades de la entidad central

La Delegacin, se define como el proceso administrativo a travs del cual el

titular de un empleo, previa autorizacin expresa para delegar dada por la
autoridad que le asign la funcin al cargo, inviste voluntaria y formalmente de
autoridad a otro empleado, normalmente subordinado, para que tome
decisiones en una o varias de las funciones de su empleo.
En la delegacin las decisiones del delegatario se asumen para todos los
efectos, requisitos y recursos como si hubieran sido tomadas por el delegante;
por tanto la expresin: la delegacin exime de responsabilidad al delegante, la
cual corresponde exclusivamente al delegatario, se refiere nicamente a las
decisiones que tome el delegatario en ejercicio de la delegacin, pero no se
aplica en ningn momento a las obligaciones y a las consecuencias de la
decisin de delegar por parte del delegante ya que este debe informarse sobre
el desarrollo de las delegaciones que otorg, impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de la delegacin.
La delegacin se presenta nicamente entre funcionarios y no entre
organismos o entidades pblicas, porque entre delegante y delegatario hay, por
principio, una relacin jerrquica, la cual es inexistente entre entidades
pblicas.
El acto de delegacin deber constar por escrito y debe indicar la autoridad
delegante, el delegatario, las funciones o asuntos que delega, las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que orientaran el ejercicio de
delegacin y debe ser notificado al delegatario para que surta efecto jurdico.
La delegacin es decisin discrecional para el delegante y no puede ser
rechazada por el delegatario, aunque podr oponerse a ella por las vas legales
presentando los recursos de la va gubernativa o judicial que considere
oportuno.
No se puede delegar la expedicin de reglamentos de carcter general, salvo
los autorizados por la ley.
Contra los actos de delegacin procede el recurso de la va gubernativa y en
cualquier momento la autoridad delegante puede dejar sin efecto el acto de

delegacin y asumir en forma nica, directa y personal el cumplimiento integral

de las funciones de su empleo.

Descentralizacin administrativa
De acuerdo a distintas concepciones y posturas la descentralizacin
administrativa se puedo definir como la asignacin de funciones o
competencias administrativas a personas pblicas diferentes del Estado para
que las desempeen en su propio nombre y responsabilidad.
Como vimos anteriormente dentro de la descentralizacin administrativa
existen dos modalidades, la primera la descentralizacin territorial y la segunda
la descentralizacin especializada o por servicios.
En desarrollo de la descentralizacin administrativa se explica el por qu las
entidades que hacen parte del sector descentralizado fueron dotadas de
personera jurdica, autonoma financiera y autonoma administrativa.
En particular los municipios y departamentos a travs del tiempo han venido
experimentando una transformacin desde la expedicin de los Decretos Leyes
77, 78. 79 y 80 de 1987 que restauraron competencias a los municipios que
estaban en manos de la nacin y le impusieron nuevas funciones como
acueducto, alcantarillado, saneamiento bsico ambiental, puestos de salud,
construccin, asistencia tcnica agropecuaria, desarrollo rural, recreacin y
obras pblicas.

Descentralizacin poltica
Con la descentralizacin poltica el constituyente primario en el ao de 1991,
otorg a las entidades territoriales la autonoma para elegir a sus propios
gobernantes.
Desde otro punto de vista este tipo de descentralizacin busc fortalecer las
democracias locales, desde la ptica de dar la posibilidad en la contienda
electoral a nuevos partidos y movimientos polticos sobre la plataforma de
solucionar los problemas reales y propios de cada localidad.
En esencia la poltica es la fuerza dominante que motiva la descentralizacin,
como lo afirman distintos estudios en Amrica Latina y el Caribe, forma parte
de una tendencia ms generalizada hacia la democracia en la regin. La tesis
que subyace a esta leccin es la de la democracia nacional como un resultado
de la agregacin de mltiples democracias locales construidas en un marco
descentralizado que la favorecen y la promueven. Tambin subyace la idea que
en un momento histrico, el Estado centralizado en Colombia contribuy a la
formacin de nuestras naciones, pero con el paso del tiempo se fue agotando,
careciendo de sentido en la actualidad por no responder a ninguna necesidad.

En consecuencia, las autoridades locales y las distintas expresiones sociales

deben
ser
conscientes
de
sus
responsabilidades
y
trabajar
mancomunadamente
para
consolidar
esquemas
de
gobernacin
sustentados en y armnicos con la democracia. Un propsito nada sencillo,
difcil de resolver terica y prcticamente en la medida que se invocan
categoras analticas como la libertad, la autonoma, la participacin, en un
entramado institucional y legal que determina las competencias de los
gobiernos municipales.
La democracia constituye un mandato constitucional claramente expresado
desde 1991. Desde entonces, Colombia aspira a ser un Estado democrtico y
participativo, en un escenario descentralizado donde las entidades territoriales
poseen posibilidades y competencias para coadyuvar a su cumplimiento. El
desarrollo legal de estos preceptos establece los mecanismos, las instituciones
y los procedimientos para establecer un escenario propicio y podra afirmarse
que el pas dispone, en este aspecto, de las condiciones necesarias para
consolidar la democracia en el mbito adecuado: el municipio[1]
Eleccin Popular de Autoridades Locales: Gracias al empeo
descentralizador, desde 1988 Colombia ha inaugurado una nueva era en las
relaciones polticas del mbito municipal. Mediante el voto popular, las alcaldas
municipales son elegidas para que durante un periodo de tiempo y sin
posibilidades de re-eleccin conduzcan el desarrollo municipal. Son muchas las
ventajas atribuidas a dicha reforma, pero especialmente se resaltan dos dado
su impacto en el sistema poltico colombiano. En primera instancia, la eleccin
popular ha sido una respuesta contundente a la crisis de legitimidad del Estado,
manifestada principalmente en la falta de credibilidad y confianza de gran parte
de la poblacin en sus gobernantes. Tambin, se dice, ha servido para atenuar
la relacin jerrquica del tradicional centralismo al punto que, en la actualidad,
los polticos locales tienen que ofrecer respuestas a las demandas locales en
un esquema de escogimiento pblico local, que mejoren incrementalmente la
asignacin de los dineros pblicos y promuevan de manera significativa el buen
uso de estos recursos y que atiendan acertadamente las demandas
comunitarias.[2]
El Voto Programtico[3]: Vinculado estrechamente a la eleccin popular de
autoridades se encuentra el voto programtico, una figura que despersonaliza
la poltica local y que permite a los ciudadanos cuando votan por
gobernadores o alcaldes, elegir no solo a las personas que se han
candidatizado, sino a su vez programas de gobierno debidamente inscritos. En
el evento de que el candidato resulte elegido el programa se vuelve un
mandato para el elegido.
Esta institucin, constituye un doble mecanismo de responsabilidad poltica, as
como de control social a la gestin del mandatario elegido. Reglamentado
por la Ley 131 de 1994, reconocida como la Ley de Participacin Ciudadana,
dispone que los alcaldes elegidos propondrn ante sus respectivos concejos
municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesin, las

modificaciones, adiciones o supresiones al plan econmico y social que se

encuentre vigente, a fin de actualizarlo e incorporarle los lineamientos
generales del programa poltico de gobierno inscrito en su calidad de
candidato.
De otra parte, la revocatoria del mandato ser una posibilidad siempre y
cuando haya transcurrido un ao, si los electores consideran que no se ha
cumplido con el programa de gobierno. Dicho trmite se efecta
ante la Registradura Nacional del Estado Civil, previa inscripcin y recoleccin
de firmas a travs de un memorial que contenga las razones por las cuales se
pretende destituir al mandatario. A pesar de las posibilidades que ofrece este
mecanismo, son pocos los resultados de revocacin pues sus posibilidades
reales de aplicacin del mecanismo resultan dispendiosas, lentas y casi
imposibles de llevar a cabo.
Participacin Social: segn Jess Carrillo (2007), el dinamismo del ciudadano
es una condicin necesaria para el ejercicio democrtico en el mbito local. Sin
participacin, las decisiones sern tomadas por y para intereses particulares,
socavando las bases de la vida en sociedad y minando la convivencia
ciudadana.
El principio rector es que el desarrollo local es un asunto de todos y por lo tanto
se demandan actitudes y canales propios que estimulen el involucramiento de
todos aquellos con competencias para incidir en las decisiones colectivas
locales.
El dominio poltico es considerado por excelencia como el espacio privilegiado
para las prcticas participativas. A la vez, el ms estimulante, porque refleja
todos los propsitos compartidos por una mayora en un momento propicio.
An as, su ejercicio presenta varias paradojas o dilemas y constituye el
escenario para la emergencia de fenmenos actuales preocupantes, como la
abstencin. Es necesario decirlo, la participacin no est asalvo de la
intensidad, ni de los defectos del ser humano como el egosmo, el cinismo y la
enajenacin de los individuos. A pesar de ser un bien pblico deseable, la
participacin presenta dificultades tericas y prcticas. No todos quieren
participar aunque puedan y no todos pueden hacerlo aunque quieran.
Similarmente, no puede darse, sin una distribucin desigual de aportaciones
individuales, ni puede producir los mismos resultados para quienes deciden
formar parte de un propsito compartido (Merino, 1995). Puede,
paradjicamente, darle vida a la democracia, pero al mismo tiempo complicar
su existencia. De manera general se reconoce que sirve para formar los
rganos de gobierno, pero tambin es utilizada para influir en ellos, para
controlarlos y en no pocas ocasiones para entorpecerlos.
Son muchas las consecuencias y las bondades atribuidas a la participacin por
sus patrocinadores. As por ejemplo, Estanislao Zuleta, (1992: 233) plantea que
cuando un pueblo acta (participa), alcanza mayores xitos que cualquier
programador o racionalizador, y es por eso que el pueblo puede hallar

soluciones a sus propias necesidades en los niveles ms elementales de la

vida cotidiana. Pero la participacin no es solo opinin, sentencia el autor, se
necesita que la gente acte en aquello que le interesa, en su comunidad, en su
barrio, en su municipio. Se requiere, por tanto, la participacin en la
transformacin de su vida y eso encarna conflictos. Conflictos para los cuales
debemos estar preparados, reconocerlos y tratarlos de manera adecuada.
La presente dimensin hace referencia a la asignacin de recursos desde la
nacin a los distintos niveles de gobierno conformados despus de la
descentralizacin en el ao 1991.
Para muchos este es un aspecto problemtico de la descentralizacin debido a
los escasos recursos que se han transferido y que manejan de forma autnoma
las entidades territoriales.
En tanto tambin se ha detectado el precario esfuerzo fiscal de las entidades
territoriales, su poca capacidad de ahorro y la deficiente calidad en la inversin.
La mayora de los entes regionales aun dependen de las transferencias o
sistema general de participaciones del orden nacional y de las asignaciones por
parte del Fondo Nacional de Regalas.
En el objetivo de fortalecer la autonoma de los entes territoriales el legislador
ha dispuesto de diversas leyes que propendan por mayores garantas de tipo
fiscal como:

La ley 14 de 1983, la cual implement modificaciones en los impuestos a

los licores y cigarrillos adems cedi el impuesto de timbre nacional de los
vehculos a los departamentos. En el mbito municipal se actualiz la base
del impuesto predial y de industria y comercio, se crearon los impuestos de
avisos y tableros y de circulacin y trnsito.

La ley 12 de 1986, increment la transferencia del IVA hacia los municipios

y orden un porcentaje adicional para municipios con menos de 100.000
habitantes.

La ley 29 de 1989, derog la facultad de nombramiento de docentes a los

alcaldes, pero los salarios y prestaciones de estos continuaron bajo
responsabilidad de la nacin. El Ministerio de Educacin fue autorizado para
realizar convenios con alcaldas y departamentos para reacomodar recursos
financieros y humanos en las entidades educativas del nivel territorial.

La ley 57 de 1989 cre la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER,

para dar recursos a las entidades territoriales en el desarrollo de proyectos
de inversin en los sectores salud, educacin, saneamiento bsico,
acueductos e infraestructura fsica.

La ley 44 de 1990, fusion los impuestos predial, parques y arborizacin,

estratificacin socioeconmica y sobretasa de levantamiento catastral en un
solo impuesto llamada Impuesto Predial Unificado.

Los grandes problemas que se le ataen al proceso de descentralizacin fiscal

pueden ser analizados desde los siguientes puntos de vista:
Autonoma: como se mencionaba anteriormente existe una excesiva
dependencia frente a las regalas y las transferencias del sector central.
En el caso de los municipios la dependencia de las transferencias es vital,
puesto que, en promedio financian tres cuartas partes del gasto municipal. Los
municipios ms pobres y ms pequeos dependen casi exclusivamente de las
transferencias del gobierno nacional.
Pereza Fiscal: en la dinmica de recibir automticamente transferencias del
gobierno nacional se evidencia la falta de estmulo por parte de los gobiernos
territoriales para generar recursos propios.
Son pocos los esfuerzos de las administraciones territoriales para generar
eficaces estrategias de recaudo tributario, reflejo de tal situacin llegan a ser
los enormes porcentajes de evasin y elusin tributaria amparados por la
permisividad de los agentes de gobierno fiscal en el mbito territorial.
Endeudamiento: esta situacin se evidencia ante el desordenado proceso de
financiamiento de la inversin en las entidades territoriales. El endeudamiento
ha sido tan creciente y desbordado que alrededor del 48% de las entidades
territoriales tienen algn tipo de embargo o pignoracin por parte de
organizaciones privadas y aun pblicas sobre los recursos que ao a ao
transfiere la nacin para financiar el desarrollo.
Ante las situaciones descritas en el apartado anterior el Congreso de la
Repblica aprob la Ley 617 de 2000 sobre saneamiento fiscal, con lo cual se
busc la viabilidad de los entes territoriales a travs de un ajuste a los gastos
de funcionamiento. Para tal efecto se estableci un plazo de 7 aos para la
reduccin gradual de este tipo de gastos.
En el ao 2001 se estableci la ley 715 con lo cual se pretendi reducir los
gastos de la nacin a expensas de la inversin en las entidades territoriales.