investigaciones Geogrficas, Boietin dei instituto de Geografia, UNAM

Nm. 42, 2000, pp. 709-133

Las polticas de industrializacin y su impacto en

el desarrollo de las regiones en Espaa1
Jos Luis Alonso santos'

Recibido: 7 de julio de 1999

Aceptado en versin hnal: 8 de enero de 2000

Resumen. El desarrollo econmico experimentado por Espaa desde inicios de los aos sesenta se bas en un
extraordinario esfuerzo de industrializacin y modernizacin econmica con un marcado dirigismo estatal, tanto para
estimular la iniciativa emoresarial orivada como oara orientar ia localizacin ecoacial de las nuevas emoresas hacia los
Pc 3s ?e Cissero L 51.3:
er 0:s ?or 2 A v inslr;ic :r ,e sl-lo-. A i - r i as O+ oeszrrr IE:O~-.TT ? O se p . c e ~ 0 . 3r e l x r
,s f.c.les o fsrenc as i?rF lo! a es e / si6i:es erit .nss pro ricas , o:.as r r i i e .n35 'e7 mes ~112%F .e -1 00.e- O n3
logrado satisfactoriamente.

La integracin de Espana en la Unin Europea entraa cambios muy profundos en la estructura espacia! del pas y, sobre
todo, en la regulacin y funcionamiento de la economia espafiola y en la propia empresa industria!. Son las politicas de
desarrollo regional descentralizadas. las protagonistas de fomento de la actividad econmica e industrial. En este marco
institucional, la iniciativa empresarial de cada territorio y SU capacidad para atraer inversin foranea productiva se revelan
fundamentales para que las regiones se desarrollen a mayor o menor ritmo. En el articulo se pretende contrastar si la
descentralizacin espacial de la industria tiene la fortaleza suficiente para contribuir a la reduccin de los desequilibrios
territoriales o, por el contrario, las regiones mas dinmicas en ei pasado siguen siendo las que tienen mayar capacidad
industrial.
Palabras clave: Politica industrial. desarrollo regional, industrializacin, Espaa.
Abstract. The economic development experienced by Spain since the beginning of the decade af the 60's was based on
an extraordinary effort of economic industrialization and modernization lead by the government, which was key both to

stimulate orivate business investment and to drive the soatial location of new businesces towards Develooment Poles
established by the government administration. ln addition'ta boost economic development, the intention was'to decrease
the marked existing economic and social differences among provinces and regions. This objective was not fully achieved.
The integration of Spain to the European Union implies profound changes in the spatial structure of the country and, above
all, in the regulation and functioning of the Spanish economy and the industrial apparatus. The decentralized regional
development policies have fostered economic and industrial activities. Within this institutional framework, businesses
already located in each territory and their ability to attract productive foreign investment are key for the development of
regions to a greater or lesser extent. This article aims to evaluate whether the industry's spatial decentralization is
significant enough to contribute to reduce the territorial unbaiances or if. on the contrary, the most dynamic regions of the
past keep being the ones with the largest industrial capacity.
Key words: industrial poiicy, regional development, industrlalization. Spain

Las polticas de industrializacin y desarrollo

regional en Espaa han pasado por distintas
etapas desde su ensayo inicial al concluir el
aislamiento econmico internacional en 1959.
En apenas tres dcadas han contribuido a que
Espaa evolucione desde una situacin de
atraso ancestral a ser un pas que aspira
a homologarse con los ms dinmicos de la
Unin Europea (15 estados).

Se trata de un perodo variado en el manejo de

instrumentos de promocin industrial y rico en
experiencias. Las polticas pblicas de industrializacin han evolucionado desde el dirigisrno que intenta suavizar los crecientes
desequilibrios territoriales que las fuerzas del
mercado tienden a profundizar a medida que el
pas va entrando en la industrializacin a su
sustitucin por actuaciones orientadas a amortiguar los efectos sociolaborales de la crisis
iiidustrial o las ms recientes dirigidas a la
mejora de la competitividad productiva antes

'Facultad de Geografa e Historia, Departamento de Geografia, Universidad de Salamanca, cicervantes sin, 37001,
Salamanca, Espaa. E-mail: jlaionso@gugu ucal.es

Jos Luis Alonso Santos

que a paliar los desequilibrios territoriales. Es
un perodo que tendr en el marco institucional
politico un referente sustantivo para poder
entender tanto la poltica econmica general
como la industrial y de desarrollo regional en
particular.
La transicin poltica d e un rgimen di-iatorial
a la democracia liberal marca el inicio d e un
cambio radical en la sociedad espaola y en la
relacin d e poder d e sus grupos y fuerzas
sociales. Como permite ver la Figura 1, antes y
despus de los Pactos de la Moncloa existirn
en el pas fases temporales cualitativamente
diferenciadas por el tipo d e politica, de economia y de polticas industriales y regionales

Hasta 1975

197511982

198311996:
A) 198311994

B)

199411996

Desde junio-96

realizadas. E n este ltimo aspecto, la constitucin espaola vigente a partir d e 1978 que
pone fin al Estado centralista y reconoce la
personalidad de nacionalidades y regiones del
Estado espaol, marca un cambio sustantivo
respecto a la toma d e decisiones d e poltica
econmica de mbito espacial. Nacionalidades
y regiones se dotan d e capacidad d e decisin
sobre las iniciativas econmicas que se
ejecutan en su territorio. La poltica regional
de la Unin Europea tras nuestro ingreso en
enero d e 1986, ser un nuevo paso en la
reduccin de la capacidad d e decisin del
Estado sobre las iniciativas econmicas de sus
territorios.

Dictadura Franquista

I-Autarquia (1939.1959)
Plan Estabilizacin (1959)
Il-Desarrollismo: desequilibrios territoriales:
Planes de Desarrollo
(1962-1975)

Transicin democrtica
-Grave y prolongada crisis econmica.
Pactos de la Moncloa (1977)
-Reforma y liberalizacin econmica
Constitucin (1978):
Descentralizacin politico-administrativa
Gobierno debil de UCD*

Estado de las Autonomias

integracin en UE
Hegemonia politica del PSOE*
Mayorias absolutas
Gobierno minoritario PSOE
CorrupciniGAL*
Debilidad politica
Gobierno partido popular en minoria

-Reconversin industrial sectorial y

reestructuracin econmica
-Liberalizacin e internacionalizacin
(globaiizacin)
-Mercado unicolMaastrich
-Privatizacion econmica y limitacin dei
Estado Bienestar

Cumplimiento objetivos Maastrich:

-Entrada Euro
-Aceleracin de la privatizacin econmica
-Recorte del Estado de Bienestar

Fuente: elaboracin propia.

'UCD: Unin de Centro Democrtico; PSOE: Partido Socialista Obrero Esparol; GAL: Grupo para-policiaco
Figura 1. Marco institucional politico del desarrollo espatiol.
110

Investigaciones Geogrficas, Boletin 42, 2000

Las politicas de industrializacin y su impacto en el desarrollo de las regiones en Espaa

ANTECEDENTES
Es obligado remitirse brevemente a la situacin preexistente al inicio de las polticas
activas de industrializacin. La poltica econmica espaola en el perodo de autarqua
pretenda la industrializacin hacia adentro con
fuerte inte~encionismoestatal y la reserva del
mercado interior para la produccin nacional.
El fuerte proteccionismo tena slida implantacin en la cultura econmica espaola
(Martnez, 1983; Fuentes, 1995) y el primer
franquismo lo utilizar para cerrar an ms el
mercado interior. Polticamente el pais estaba
aislado, si bien desde 1953 las relaciones
internacionales mejoran paulatinamente. En
ese marco poltico y econmico los sectores
econmicos ms dinmicos se asfixian (Drain,
1971).
La economa espaola de los aos cincuenta
presentaba un gran atraso que se concretaba
en:

Predominio del sector agrario, poco

productivo, muy protegido y desfasado.
El mercado interior era sumamente estrecho dada la baja capacidad de compra de
la sociedad, lo que supondr un duro freno
al crecimiento de los sectores industriales
. .
dinmicos.
La economa industrial estaba atrasada, su
capacidad productiva era limitada Y su
mercado, muy protegido. era el nacional
(capitalismo corporativo).
La economia nacional presentaba una
acusada escasez de bienes enerqticos,
de materias primas y productos elaborados, pero tambin era acusado el dficit
de ahorro y capital inversor para financiar
nuevas actividades.
Fuerte intervencionismo estatal a travs
del Instituto Nacional de Industria (INI)
creado en 1940.
Inexistencia de derechos laborales bsicos
como el de libertad de asociacin, de huelga o la fijacin de los salarios por decreto.

Las estrategias de inversin seguidas por el

INI en esos aos se orientan a:
investigaciones Geogrficas, Boletn 42. 2000

1. Potenciacin de sectores bsicos como la

industria siderrgica, naval, hidrocarburos y
petroqumica;
2. Apoyo a sectores industriales como metalmetlico, automvil o transporte;

3. Creacin de monopolios pblicos como Red

Nacional de ferrocarriles (RENFE), Campaa
Arrendataria del Monopolio de Petrleos
(CAMPSA), Empresa Nacional de Electricidad
(ENDESA) o Telefnica.
El modelo autrquico de desarrollo iniciado en
1939 se considera fracasado ya en los inicios
de los aos cincuenta (Martnez, 1974) y, a
medida que avanza la dcada, se irn
agravando los problemas de la economa y la
vida social (Lacomba, 1974). Es el fracaso
definitivo de unas posiciones aferradas a una
va de desarrollo nacionalista entonces ya tan
inerte como inviable (Garca, 1983). En efecto, el primer franquismo ha derrochado dos
dcadas para el desarrollo econmico y social
del pais 'hasta el punto de que la situacin
socioeconmica -peores resultados ofreca
an el flanco cultural- de la sociedad espaola en los primeros aos cincuenta apenas si
era equiparable a la preexistente al inicio
de la guerra civil, en 1936, y la grave crisis de
1956-57 haca inviable la continuidad del
modelo. El rgimen intenta reconducir la crisis
con un nuevo gobierno (1957) de carcter
tecncrata que prepara el terreno para dar
una nueva orientacin a la economia nacional. El programa se conocer como el plan
de estabilizacin de 1959,
En los aos cincuenta, los indicadores bsicos
del pas reflejaban una situacin sumamente
precaria -aunque mejor que en los cuarentatanto en las estructuras productivas sectoriales
(poblacin activa -Cuadro 1- y PIB por sectores productivos) muy marcadas an por las
actividades del agro, muy atrasado, y la estrechez del mercado interior para la expansin
industrial, como sociales (nivel de renta per
cpita, hbitat rural-urbano, mortalidad infantil
de 51 por mil en 1955). Pero, al mismo tiempo,
ser la dcada en que se afirma el proceso de
cambios hacia la modernizacin econmica

Jos Luis Alonso Santos

con el fortalecimiento industrial (la participacin de la industria en el PIB aument casi

diez puntos en la dcada) y urbano del norte
del pais, Catalua y Madrid. En paralelo, se
alimenta una corriente migratoria del resto del
pais que movi a un milln de personas y
supuso el despoblamiento de 18 provincias del
interior rural entre 1951-1960 (Tamames,
1972).
Los desequilibrios territoriales se van
marcando a medida que las regiones mas
avanzadas aceleran su ritmo de crecimiento
mientras el resto del pais, mas atrasado,
permanece estancado (Figura 2 y Cuadro 2).
En efecto, hay que resaltar que las dos regiones histricamente industrializadas -Catalua
y Pas Vasco- junto a Madrid, representaban
en el conjunto nacional para 1950, 23.87% de
la poblacin, 38.43% del PIB o 45.75% del PIB
industrial. La nueva poltica econmica intentar corregir la creciente polarizacin espacial
de la economia.

Aunque el Plan de estabilizacin ser en

palabras de Drain (Drain, 1971:17) ms
consecuencia que causa del crecimiento
econmico que de forma irregular se daba
desde los primeros aos cincuenta, existe
amplio consenso en considerarlo agente
desencadenante de la transformacin socioeconmica de Espaa. Los objetivos buscados
y los medios para alcanzarlos se recogen en la
Figura 3.
Se trata de poner fin a una larga etapa de
aislamiento econmico y abrirse a las reglas
de juego que el FMI y la OCDE marcan a las
economias capitalistas. Con ello, el franquismo entraba en una nueva etapa econmica
que se caracteriz por un prolongado y sostenido crecimiento econmico. Pero tambin
por la aceleracin de los desequilibrios
territoriales y una intensa emigracin hacia
Eurooa.

Cuadro 1. Estructura por sectores de la poblacin activa (%)

Primario
1960

39.7

Secundario

Terciario
27.3

Cuadro 2. Aportacin regional al PIE nacional industrial (%)

Fuente: Serie Homognea,

Nota: la construccin no se

112

lnvestlgaciones Geogrficas. Boletn 42, 2000

Las poiiticas de industriaiizacrn y su impacto en el desarrollo de ias regiones en Espana

Investigaciones Geogrficas, Boletin 42, 2000

113

Jos Luis Alonso Santos

OBJET'"OS

1. Abrir el pais al desarrollo econmico

2. Abrir la economia a los intercambios internacionales

c. Fin de las subvenciones

d. Convertibilidad de la peseta

e. Facilidades a la inversin exterior

f.

Liberalizacin de los intercambios comerciales y tcnicos

Figura 3. Objetivos y medios del plan de estabilizacin de 1959

LAS POL~TICAS DE INDUSTRIALIZACIN Y
DESARROLLO REGIONAL ANTES DEL
INGRESO EN L A UNIN EUROPEA

ejemplo. la reforma agraria) sino la moderva industrializacin,

nizacin econmica
orientando hacia los polos las nuevas
empresas.

Polticas de base territorial

Las nuevas condiciones de la economia
nacional favorables a la modernizacin de las
estructuras productivas se pretenden encauzar
desde el gobierno a travs de la plan~ficacin
indIcatIva con la puesta en prctica de los
planes de desarrollo en 1962, siguier,do de
forma mimtica la experiencia francesa
(Tamames, 1972). Considerado el mercado
movido por una lgica de concentracin
espacial de las actividades productivas hacia
un centro polarizador -urbano- que atrae
nuevas industrias y diversifica sus funciones e
interrelaciones y desde el que, a la vez, se
producen las relaciones de intercambio con
otros polos, la planificacin, sostienen Perroux
~.
contribuir a potenciar nuey ~ o u d e v i l l e debe
vos centros o polos de actividad, as como a la
difusicn espacial de las actividades en su
entorno regional en busca de un crecimiento
econmico equilibrado jerrquicamente en el
espacio. La filosofia prctica de los planes
girara fundamentalmente sobre el mayor o
menor xito de los Polos de Desarrollo. Es
decir. no se buscan transformaciones estructurales en el sistema productivo global (por
114

Con una duracin de cuatro aos, el primer

Plan se pone en marcha en 1964 y concluye
el tercero y ultimo en 1975. Pretende ser factor
de modernizacin de la economia. mejorar las
infraestructuras, as como la informacin y la
administracin. Por lo que atane al fomento de
la industria y al desarrollo regional, en todos
ellos hay una clara distincin entre las
actuaciones de las empresas del INI y las privadas. Para las primeras, y a travs de un
programa concreto de inversiones pblicas, el
plan es vinculante, mientras slo es indicativo
para la empresa privada. Es lo que denomina
Tamames un papel supletorio de la iniciativa
privada (Tarnames, 1972). A sta se la orienta
con proyecciones del previsible desarrollo de
los sectores econmicos y se la incentiva con
toda una serie de ventajas econmicas directas e indirectas.
La politica industrial de desarrollo regional de
los planes de desarrollo experimenta modificaciones en su enfoque territorial a medida
que la evidencia denuncia las limitaciones que
se manifiestan para el logro de la difusin
espacial (planes de desarrollo I y II) de las
Investigaciones Geogrficas, Boletin 42, 2000

Las politicas de industrializacin y su impacto en el desarrolio de las regiones en Espana

actividades industriales. Asi se pueden establecer, al menos. dos momentos diferenciados

por el enfoque territorial (Figura 4) de las politicas industriales.

trumentos estelares utilizados seran:

1. Polticas de industrializacin de polarizacin espacial y dirigismo estatal

Figuras que seran complementadas por:

Se corresponden con los dos primeros planes

de desarrollo, realizados ambos en los aios
sesenta. A travs de la Comisaria del Plan de
Desarrollo (1962), la Administracin Central
controla y dirige la politica industrial. Los ins-

Polos de desarrollo
Polos de promocin industrial

Poligonos de descongestin industrial

Poligonos industriales

LEYENDA

Gran Are0 de Exponsibii indusirol

Palo de Desarrollo
Poligono de Dercongenlibn

Figura 4. Figuras de promocin industrial de base territorial

Investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

115

Los polos de desarrollo y de promocin no se

orientan en su localizacin a las ciudades
capitales de las tierras ms deprimidas, sino
que pretenden difundir espacialmente el
crecimiento econmico desde las ciudades
que renan algunas de estas condiciones.
Bien que ya tengan una base industrial
relativamente potente (polo de desarrollo), bien
que se estime que su base industrial ofrece
potencialidades reales de expansin si se le
ayuda (polo de promocin) o bien, que sea
centro regional con problemas graves de
desarrollo (Oviedo). En todo caso, han de ser
ciudades ubicadas en un entorno no industrializado, pero bien situadas respecto de las
grandes vas de comunicacin y ejes de
desarrollo industrial. Quedarn as fuera de la
planificacin de comunidades regionales enteras y deprimidas como Extremadura, CastillaLa Mancha, Murcia o Canarias, as como
amplias extensiones de regiones con polo
como son el Alto Aragn o las provincias ms
atrasadas de Castilla y Len.
Los polos creados en el primer plan fueron
siete -dos de promocin y cinco de desarrolloa los que se unirn posteriormente otros cinco,
con lo que sern doce los creados durante el
perodo desarrollista. El Cuadro 3, recoge las
inversiones hechas y puestos de trabajo
creados en los polos al concluir 1977.

Las polticas de industrializacin y desarrollo

regional pondrn en accin figuras complementarias a los polos, con el propsito de
incentivar la difusin espacial de la industria.
Desde el inicio de la planificacin indicativa, se
plantea la necesidad de estimular la descongestin de los grandes centros funcionales
como Madrid o Barcelona a travs de polgonos de descongestin, mientras que la
entrada en vigor de la Ley del Suelo (1956)
estimula por todo el territorio nacional -a
travs del Instituto Nacional de Urbanismo
(INUR)- la indiscriminada creacin de suelo en
polgonos industriales, que pasan a ser, desde
el punto de vista urbanstico y de morfologa
urbana, una pieza ms en el proceso de
configuracin del espacio urbano (Peireti,
1992). En capitales de provincia como
Guadalajara o Toledo y en poblaciones como
Aranda de Duero, Alczar de San Juan
o Manzanares se crean polgonos de descongestin de Madrid as como en Manresa
o Igualada, respecto del centro industrial
cataln. Y hacia 1975 son escasas las capitales de provincia que no se han dotado de
su polgono industrial. La ms slida justificacin de algunos3 parece ser la satisfaccin
del orgullo provinciano y localista de sus fuerzas vivas.

Cuadro 3. Realizacin de los polos a 31-12-1977

Fuente: elaborado a paitir de Mendez, p. 116.

116

investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

Las polticas de industrializacin y su impacto en el desarrolio de las regiones en Espalia

Los instrumentos utilizados y su eficacia.

Previo a cualquier valoracin de los instrumentos estrictamente econmicos o de la
concrecin territorial, hay que destacar cmo
las decisiones de localizacin industrial se
tomaban desde las instancias polticas, de corte centralista y vertical. El marco normativo
para las industrias que aspiran a localizarse en
los poligonos industriales que desarrollan los
polos se concreta en la declaracin de industria de inters preferente que, por un lado,
compromete a la empresa con la administracin a cumplir un rgido programa de
inversin, volumen de produccin, puestos
de trabajo a crear, porcentajes de exportacin
a alcanzar, medidas de modernizacin tcnica,
etc., que limita la opcin de muchas empresas
locales medias y pequeas; y por otro lado, da
acceso ventajoso a: crditos a fondo perdido
(de 10 a 20% de la inversin total segn se
trate de polos de desarrollo o de promocin);
acceso al crdito preferente (inters del 7%
a nueve aos), ventajas que se ven
complementadas
por reduccin sobre
Derechos Arancelarios, desgravaciones de
impuestos y tasas locales y acceso a suelo
industrial barato. Es decir, incentivos
econmicos directos que, por lo dems, se
harn extensivos a las industrias que se
instalan fuera de los polos, en los poligonos
industriales. Se anulaba con ello en buena
medida la discriminacin positiva a favor
de las empresas que acudan a los polos de
desarrollo en favor de una mayor difusin
espacial de la industria.
Los resultados de la poltica de industrializacin y desarrollo regional seguida en el
pais en los aos sesenta y hasta 1975, fecha
en que ha desaparecido la dictadura del
General Franco y se inicia una larga y profunda crisis econmica, han suscitado valoraciones mayoritariamente crticas. Valoraciones
derivadas de la confrontacin de los objetivos
propuestos de modernizacin y descentralizacin territorial de la industria por un lado,
y por otro, los resultados obtenidos en la
reduccin de los desequilibrios regionales
(Tamames, 1972; Valverde, 1979; Manero,
1983; Mndez, 1990).

investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

Periodo marcado por cambios muy profundos

en la geografa nacional, stos presentan
manifestaciones muy variadas y dispares:
La poblacin espaola pas de 30.43
millones de habitantes en 1960 a 35.71
millones en 1975. Crecimiento notable
que adquiere mayor relieve al haber
ido acompaado de movimientos migratorios muy violentos internos -del
campo a la ciudad y de las regiones
pobres a las que se desarrollan- y
externos -hacia la Europa industrial. Al
respecto y referido al periodo 1962-1970,
dice S. Del Campo: "cabe estimar que en
los ltimos nueve aos han cambiado de
residencia cuando menos tres millones y
medio de espaoles, sin contar con la
emigracin al exterior" (Del Campo, 1972).
El intenso proceso de redistribucin
espacial humana en el periodo
desarrollista se tradujo, por un lado, en el
acelerado aumento de la poblacin urbana del pais -es el perodo de ritmo ms
rpido en toda la centuria-, as como en el
aumento del peso demogrfico de las
regiones ms avanzadas y la regresin
del resto. Todo ello, fruto de un crecimiento econmico que mostr ms
capacidad para alimentar las disparidades
territoriales que para aminorarlas como
rezaba la filosofia de la planificacin
indicativa seguida por el gobierno. En
1975 y respecto al peso nacional que
tenan en 1955, las regiones presentan el
perfil que muestra el Cuadro 4.
Se asiste a un rpido proceso de cambio
estructural en el pas tanto de ndole
econmica como sociocultural. En efecto,
la industrializacin y urbanizacin conllevan el ascenso de un proletariado y
clases medias de creciente poder adquisitivo y gran deseo de promocin social y
acceso al consumo. El "seiscientos" de los
primeros sesenta ha sido superado por la
estandarizacin del automvil particular;
asi dejan de ser exclusivos de las minoras
ricas el acceso a la universidad o a las
vacaciones. Servicios pblicos como la

117

educacin o
sanidad tienden
a
generalizarse y la TV ha entrado en todos
los hogares.

embargo, la crisis econmica abieila en

1975 revelar insuficiente y plagado de lastres el sistema econmico heredado.

La estructura econmica del pais ha

cambiado de forma sustantiva estimulada
por la apertura al comercio (el dficit comercial ser una constante) y el capital exterior,
por la ampliacin y diversificacin del
mercado nacional del que tira con fuerza la
demanda interior, tanto en bienes de consumo individual como en servicios pblicos
y privados. Fue un periodo de altas tasas
de crecimiento del producto intehor, con
tasa anual media del 7.6% entre 1960 y
1973, segn los estudios del 6.6. La
estructura del PIB refleja la intensidad de
los cambios. Entre 1955 y 1975 el sector
primario pasa de aportar el 20.49% al
9.70%; la industria (con construccin) pasa
de 37.96% a 39.12% y los servicios suben
desde 41.55% hasta 51.16%. Intenso
cambio estructural que ha llevado al pais a
tener una economia industrial y una sociedad urbana en menos de dos dcadas. Sin

Desarrollo regional e industrializacin. Al

concluir la poltica de planificacin con
dirigismo estatal centralizado, la industrializacin econmica y el desarrollo de las
regiones espaolas haba experimentado
cambios importantes respecto de la situacin existente al lanzarse el plan de estabilizacin. La pretendida correccin de
desequilibrios se habia tornado en el reforzamiento de los mismos, a la vez que se
ampliaba el nmero de regiones con base
industrial, como ya se ha indicado. Se pueden distinguir cuatro grupos segn la
tendencia experimentada por el PIE,
la poblacin y el PIE industrial: regiones
ganadoras que no han recibido polo de
desarrollo; regiones ganadoras que s i
se han beneficiado de la instalacin de polo;
regiones regresivas beneficiadas por la instalacin de polo y regiones regresivas que
no han recibido polo de desarrollo.

Cuadro 4. Poblacin de las regiones (% nacional)

Fuente: Elaborado a partir de Renta Nacional, Serie Homognea. BE.

118

Investigaciones Geogrficas. Boletn 12, 2000

Las polticas de indusfriaiizacion y su impacfo en el desarrollo de las regiones en Espaa

Las regiones que ganan posiciones en el PIB

nacional son Catalua, Madrid, Comunidad
Valenciana, Murcia, Baleares y Canarias.
Mientras Comunidad Valenciana y. en menor
medida, Murcia anuncian la vigorosa
expansin mediterrnea del desarrollo
espaol, los dos archipilagos deben
bsicamente al auge del turismo su privilegiada posicin. A su vez, el Pais Vasco
muestra una
situacin similar en ambas
fechas con ligera tendencia regresiva. Fste
dato no pone en cuestin la acentuacin de la
polarizacin espacial del desarrollo. En efecto,
las nacionalidades vasca y catalana junto a
Madrid y la Comunidad Valenciana, conforman
los polos naturales de industrializacin del pas
(Tecnaconsult. S. A , 1989). Representan en
1955 slo el 15% del territorio nacional pero
reunen 32.09% de la poblacin espaola,
47.08% del PIB y 56.83% del PIB industrial.
Para 1975, las tres variables habian aumentado. La poblacin residente pas a 44.54%
del total nacional, el PIB fue 53.40% y el PIB
industrial alcanza 60.92%. Es en estas economas regionales donde los efectos difusores
de la industria en el espacio a partir de un polo
central se plasman con mayor fuerza ya que
todas los provincias del Pais Vasco, Catalua
o Comunidad Valenciana mejoran su posicin
nacional en poblacin, PIB y PIB indu5trial
entre 1960 y 1975. Obviamente, la planificacin indicativa en ninguna de las cuatro comunidades habia instalado polo de desarrollo. Lo
mismo ocurre en las otras tres comunidades
citadas y que mejoran su aportacin al PIB
nacional.
La tendencia a la polarizacin especial de las
actividades econmicas que la planificacin
indicativa pretendia neutralizar o, cuando
menos, amortiguar, era dominante en las
estrategias de localizacin espacial de la industria al concluir el primer plan de desarrollo
(1967) como se reconoce desde las propias
instancias oficiales (Instituto del Territorio y
Urbanismo, 1988). Sin embargo, en los dos
planes siguientes ni hay valoracin de la
tendencia ni se instrumentarn medidas
correctoras.

Investigaciones Geograficas, Boletin 42. 2000

Regiones con polo y que mejoren su ratio en el

PIB nacional no existirn. Los 12 polos se
concentran en las comunidades de Andaluca,
Aragn, Asturias, Castilla y Len, Galicia y La
Rioja. Todas ellas perdern peso en el
conjunto nacional en las tres variables salvo
Galicia por lo que a PIB industrial respecta.
Los resultados de la planificacin seguida
no pueden ser ms elocuentes. En estas
regiones viva, en 1955, 46.37% de la poblacin espaola que se habia reducido en 1975
a 38.78%. A su vez, el PIB conjunto desciende
de 36.73% a 31.45% del total nacional y el PIB
industrial pas de 30.61% a 27.94% entre
ambas fechas.
En suma, la intervencin pblica no lograr
contrarrestar las tendencias dominantes en la
localizacin industrial, lo que parece estar en
la base del desigual comportamiento de los
propios polos. A pesar de las ventajas ofrecidas a las empresas para que se instalen en
los mismos. una dcada despus de haber
sido creados -14 aos para los del primer plan
de desarrollo- los resultados logrados difieren
mucho de unos polos a otros. Los de
Valladolid, Vigo, La Corua y en menor grado
Sevilla, habian superado los objetivos de inversin y puestos de trabajo creados pero no as
el resto. En algn caso (Huelva, Logrono) no
se alcanzaba 60% de la inversin prevista
(Mndez, 1990). El limitado efecto dinamizador
de los polos se manifiesta con frecuencia en la
prdida de peso en el PIB nacional de las
propias provincias que los acogen como
muestra el Cuadro 5.
Cuadro 5. Provincias con polo de desarrollo:
PIB nacional 1960-1975 (%)
Polos

1975:

Vanacion
1960175

Burgos
Crdoba
Corua (La)
Granada
Huelva
Oviedo
Pontevedra
Sevilla
Valladolid

-0.66

1.03

169
3 42
1.20
2.45

1.28
0.69

1.28
2.27

-0.16
10 25
-0.16
-0.61
+O15
-0.31
10.8
0.18

119

Los polos, en cambio, s tendrn efectos

inmediatos de acentuacin de las diferencias
intrarregionales, entre unas provincias y otras
y entre el campo y la ciudad. Las regiones
pluriprovinciales a las que se asigna algn
polo, presentaban un estadio de desarrollo
bastante limitado, con excesivo peso del sector
primario y rezago industrial respecto de la
media nacional. La planificacin indicativa no
favorecer el desarrollo equilibrado de su
territorio, incluso tampoco dinamizar la
economa provincial ms all del entorno de la
capital beneficiaria del polo. Castilla y Len
ilustra bien el proceso de polarizacin econmica al interior de la regin. En el periodo
1960/1975, el PIB regional de las dos
provincias con polo de desarrollo -Valladolid y
Burgos- sumado al de Len (mantiene su
aportacin) pas de 49.1% a 56% del total; en
Aragn, Zaragoza eleva de 63% a 68.91% su
aporte al PIB de la regin. lndicadores que
avalan la conviccin de que los polos contribuyeron a la despoblacin de las provincias
menos dinmicas de la regin incluido su
propio entorno rural.
Finalmente, estn las regiones que la poltica
econmica de planificacin indicativa margin
al decidir la ubicacin de los polos de
desarrollo y que pierden peso especfico en el
total nacional durante el desarrollismo. Son
las comunidades de Cantabria, Navarra,
Castilla-La Mancha y Extremadura. Las dos
primeras presentan una situacin econmica
superior a la media nacional en 1955 tanto en
renta per capita como en PIB industrial y su
localizacin geogrfica es positiva respecto de
los ejes naturales de desarrolloTodo ello no
ser suficiente para mantener su posicin en el
conjunto nacional y en 1975 ambas han
perdido peso en el PIB nacional, si bien,
Navarra mejora su aportacin al PIB industrial.
El caso de Castilla-La Mancha y Extremadura
es muy distinto al anterior. Son las dos regiones ms pobres del pais en 1955 con renta per
capita de 61 y 55%, respectivamente de la
media nacional. Tambin ofrecen un equipo
productivo industrial muy limitado. Pero una
vez ms, ser la situacin geogrfica respecto

de los centros econmicos dinmicos y las

grandes vas de comunicacin el factor de
diferenciacin determinante en el comportamiento de ambas regiones. As, mientras
Extremadura queda al margen de los efectos
difusores de la industrializacin, Castilla-La
Mancha ser beneficiada por la poltica de
creacin de polos de descongestin de Madrid
y la creciente difusin de las actividades
econmicas por los ejes de comunicacin que
salen de la capital hacia el sur y el este
(carreteras nacionales de Extremadura,
Andaluca, Levante y Catalua). El resultado
ser un PIB industrial en ascenso con prdida
de peso en el PIB nacional.
Al concluir el desarrollismo el mapa industrial
de Espaa haba experimentado cambios sustanciales respecto de la situacin inicial.
El peso del cuadrante nororiental del pais
(vrtices en Pas Vasco, Madrid, Comunidad
Valenciana y Catalua) se haba reforzado as
como el corredor del Ebro que los relaciona
entre si. Se ha producido tambin el fortalecimiento econmico de la Galicia atlntica y
Andaluca occidental. En general, la periferia
martima del pas aumenta su peso a costa
del interior peninsular que con la excepcin del
pulmn de Madrid, slo contar con ncleos
industriales aislados (Valladolid, Burgos),
hasta el punto que en 1973 de 23 provincias
que tenan aportacin al PIB nacional inferior a
la unidad, 20 eran interiores (Instituto del
Territorio y Urbanismo, 1988). El desarrollismo
consagrar otro grave problema de la sociedad
espaola: el excesivo peso que adquiere la
capital regional o incluso la capital de provincia
como centro receptor y difusor de innovacin
y la carencia de una red de
productiva
ncleos urbanos intermedios que canalicen
adecuadamente los impulsos de desarrollo
(Martinez ef al., 1983).

2. Polticas con dirigismo estatal y

descentralizacin territorial: las Grandes
reas de Expansin Industrial (GAEI)
Ser la figura de planificacin territorial ms
tarda de los planes de desarrollo. Creada por
el III plan con el explcito deseo de corregir los
Investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

Las politicas de industriaiizacin y su impacto en el desarroilo de ias regiones en EspaAa

efectos polarizantes de la poltica de polos

seguida en los planes anteriores era, junto a la
eleccin de reas metropolitanas y diversas
reas urbanas, la apertura de una va de
planificacin regional que buscaba una mayor
articulacin del sistema urbano y definir mejor
una estrategia de actuacin que se adaptase a
las caractersticas propias (especializacin
productiva, potencial de crecimiento, etc.) de
cada gran rea (Martnez ef al., 1983).
La atencin del planificador se centraba eii la
potenciacin de una red urbana jerarquizada
que facilitara la difusin espacial de la industria
de forma ms equilibrada en el territorio. Hay
por primera vez una percepcin ms real de la
interaccin necesaria entre la ciudad y el resto
del territorio de la regin (Mndez, 1990;
Instituto del Territorio y Urbanismo, 1989;
Fernndez y Ogando, 1983).
Los incentivos a las empresas de las grandes
reas y zonas de preferente localizacin
industrial e industrial agraria (figura tambin
del III plan) sern continuidad de los ya
existentes y terminarn por cubrir la mayor
parte del territorio nacional una vez que,
creada el Gran rea de Expansin Industrial
de Galicia en 1973, se inicie desde 1976 la
extensin de esta figura
a Andalucia,
Extremadura, Castilla y Len, Castilla-La
Mancha, Rioja y Cantabria. El GAEl selecciona
los centros de poblacin "que renen ms
claras condiciones para estructurar los asentamientos de poblacin en la meseta norte, bien
por su nivel y tendencia demogrfica, su
situacin, comunicaciones, o por su dotacin
de infraestructura o abundancia de materias
primas. De esta manera se espera potenciar y
jerarquizar el sistema urbano regional.." En
estos trminos se justificaba la creacin del
GAEl de Castilla y Len, La Rioja y Cantabria,
en el Boletn Oficfal del ~ s f a d o . ~
Las palabras de los autores de la obra
Economa espaola: 1960-1980 son certeras
al valorar la suerte de las GAEl y las polticas
regionales, en general, del III plan de
desarrollo: "La crisis econmica internacional y
el propio cambio poltico que se avecinaba en
Espaa dejaron en el olvido los pronsticos y
perspectivas ..." (Martnez et al., 1983). En
investigaciones Geogrficas. Boletn 42, 2000

efecto, tras la desaparicin de Franco y la

aparicin de la crisis econinica, la transicin
poltica primero y la crisis industrial despus,
transformarn radicalmente la poltica econmica del pas y la toma de decisiones de
mbito territorial desaparece como prioridad.
Las polticas industriales sectoriales

Excepcin hecha de los nostlgicos de la

situacin anterior, pronto se establece un
amplio consenso en el pais para dictaminar
que la crisis econmica, retardada su aparicin
en Espaa hasta 1975, requiere para su tratamiento despejar primero el marco institucional
poltico del pas. En otras palabras, se percibe
la crisis poltica como la causa ms inmediata
de la grave crisis econmica. Su adecuado
diagnstico y resolucin ser pues un avance
en el tratamiento de la crisis econmica.
En palabras del profesor Fuentes Quintana, la
crisis econmica se manifestar desde el
principio con tres rasgos especficos respecto
de su concrecin internacional. En primer
lugar, la especial intensidad con que todos y
cada uno de los factores que definen la crisis
econmica internacional se manifiestan; en
segundo lugar, la gran pasividad con que es
recibida por la poltica econmica del pais
y, en tercer lugar, el rasgo ms importante y
singular ser el momento poltico que atraviesa
Espaa (Fuentes, 1982, 1990, 1995). En este
contexto, las polticas de planificacin territorial
diseadas en aos anteriores quedan relegadas mientras la debilidad del gobierno impide
el diseo de polticas econmicas concretas.
Los Pactos de la Moncloa (7977) establecen
finalmente el marco consensuado por todas las
fuerzas polticas para el inicio de polticas
activas de tratamiento de la csis (Segura,
1983). Mientras tanto, la situacin econmica
se ir agravando: la inflacin se desata, el paro
y el malestar social tambin; cae la inversin y
la produccin, asi como la demanda.
Especial virulencia iba a adquirir la crisis
industrial. En efecto, el crecimiento del PIE
nacional en 1975 apenas alcanza el 0.5%
(frente a tasas de 7.7% y 5.3% en 1973 y
1974), en cambio, el PIB industrial ser ya

negativo en -0.2%. Balance que, en general,

sera una constante a lo largo de los diez arios
de crisis: a un crecimiento muy dbil del PIB
nacional (negativo en 1979 y 1981) corresponder casi siempre un PIB industrial mucho
peor, como se muestra en el Cuadro 6.
La destruccin de empleos ser impresionante. Slo en el periodo 1974-1983. se
destruyen ms de 725 000 puestos de trabajo
industriales (sin construccin), siendo el trienio
1980-1982, como destaca Albentosa (1985),
especialmente malo, con ms de 445 000
puestos destruidos del total. Y es que antes y
an despus de los Pactos de la Monclua, los
gobiernos de la transicin y de UCD mantuvieron una estrategia de ajuste econmico
marcada por la pasividad y el carcter puramente defensivo que responde al triunfo de los
intereses ms retrgrados del empresariado
(Segura, 1983). La propia Ley Bayn de
reconversin (1981) naca lastrada por los
citados intereses. Ser ya el gobierno del
PSOE con la Ley Solchaga (noviembre, 1983)
quien encare la crisis industrial con decidida
voluntad poltica. De hecho, cuando en enero
de 1986 Espaa entra en el Mercado Comn,
la reconversin iridustrial ha cumplido sus
objetivos bsicos de saneamiento y remodelacin productiva de los sectores afectados:
sobredimensionados en capacidad instalada y

plantillas laborales. de demanda dbil mayoritariamente (siderurgia, naval, aceros especiales, electrodomsticos de lnea blanca,
textil, fertilizantes...); de reorientacin productiva hacia actividades de mayor dinamismo, de
demanda media y fuerte; de colocar a la
industria espaola en una mejor posicin
frente al reto de la competencia europea
(Vzquez, 1990).
Toda una dcada de aguda crisis econmica,
pero en especial industrial, dejar profundas
huellas en el territorio espaol. con grados de
intensidad muy distintos entre unas regiones y
otras y entre provincias en una misma regin.
Al ser la reconversin una politica de tipo
sectorial y no territorial, sus actuaciones se
concentraron en los lugares donde mayor
presencia de empresas en crisis haba. Es
decir, en las regiones y provincias de industrializacin ms intensa por actividades
maduras en producto y tecnolgicamente. All
donde los sectores en crisis acumulan ms
empresas y de mayor envergadura se crear
la nica figura de base territorial de la
reconversin: las Zonas de Urgente Reindustrializacin (ZUR). En Madrid, Barcelona, Pas
Vasco, Asturias, Galicia y Cdiz. Sagunto
(crisis de Altos Hornos del Mediterrneo)
gozar tambin de atencin preferente para la
reindustrializacin.

Cuadro 6. Tasas anuales de variacin del PIB (pesetas corrientes)

Ramas

Anos

Industriales

Total

1975

-0 2

0.5

1976

2.1

3.3

1977

3.2

3O

1978

O2

14

1979

-1 5

0 1

1980

-0 1

1.2

1981

-0.2

-0.2

1982

-0.4

12

1983

13

18

1984

-0.5

1.8

1985

21

2.3

Fuente. Vrquez. 1990.

122

invesligaciones Geogrficas. Boletin 42, 2000

Las politicas de industrializacin y su impacto en el desarrollo de las regiones en Espaa

Los cambios ms relevantes acaecidos

durante la crisis se pueden concretar en:

El cambio estructural de la economia espaola se aceler. En efecto, los avances del sector servicios (Cuadrado, 1990)
no se explican nicamente por la regresin de la industria, sino tambin por la
ampliacin de sus propias actividades.
La poblacin ocupada haba descendido
de casi 13 millones en 1974 a 10 869 300
en 1985 con fuertes prdidas en el sector
primario e industrial, mientras que los
servicios ganaban 343 000 empleos. La
estructura sectorial de la economia
espaola en 1985 se muestra en el
Cuadro 7.
Las regiones modifican su peso nacional
en produccin industrial y final. Las regiones de la Cornisa Cantbrica -Pas
Vasco, Cantabria y Asturias- as como
Barcelona y Madrid fueron muy castigadas por la crisis. Tambin sufren con
violencia los efectos ciudades concretas
como Cdiz, Sagunto, Vigo, Ferrol o
Gon. Los efectos de la crisis se suavizarn en aquellas regiones y provincias
en que concurre ya sea una base
industrial diversificada, con sectores ms
dinmicos que limitan los efectos
negativos de los que estn en crisis, bien
la expansin de los servicios que
compensa o limita las prdidas o bien por
efecto combinado de ambos hechos
(Madrid y Barcelona, resto de Catalua,
Comunidad Valenciana). En general, la
crisis ser menos traumtica en las
regiones de desarrollo industrial medio
que en las industrializadas (Cuadrado, ef
al., 1997) como lo sealan los datos del
Cuadro 8.

En 1985 las diez provincias ms industrializadas del pas haban experimentado

retroceso en su aportacin industrial a la
economa nacional, mientras que las menos
industrializadas ganan porcentaje. Se habia
producido por efectos diferenciales de la crisis
cierta reduccin de la polarizacin econmica
existente y un aumento de la difusin territorial
de la actividad industrial (Instituto del Territorio
y Urbanismo, 1988; Tecnaconsult, 1989), pero
todo apuntaba a que las provincias y regiones
ms industrializadas seguan siendo las ms
dinmicas y sensibles para adaptarse a la
nueva situacin de economia abierta que se
estaba instaurando.
LAS POL~TICAS INDUSTRIALES Y
DESARROLLO REGIONAL DESDE
INGRESO EN L A UNIN EUROPEA

DE
EL

El ingreso en la UE y la consiguiente
implantacin en el pas de sus mecanismos
institucionales de desarrollo regional viene a
aadirse al proceso en marcha de descentralizacin desde el Estado a las distintas
administraciones regionales de las competencias en materia de promocin econmica,
en virtud de los principios consagrados por
nuestra Carta Magna (diciembre de 1978). Y
todo ello en paralelo a la vigencia an de
polos, polgonos y zonas de preferente
localizacin industrial y de las grandes reas
de expansin industrial que conviven con las
polticas sectoriales de reconversin industrial.
El propio Ministerio de Economa y Hacienda
reconoca en 1985 la existencia de una prolila
e ine-ficiente maraa legal y administrativa
en la promocin econmica regional, como se
ha reseado con anterioridad (Alonso, et al.,
1995). La Ley 5011985 de Incentivos Econmicos Regionales para la Correccin de
los Desequilibrios Econmicos lnterierritoriales
pretenda poner fin a ese estado de cosas.

Cuadro 7. Estructura por sectores de ia economia en 1985 (%)

PIB

Primario
6.7

Industria
26.5

Construccin
5.5

Servicios
61.3

Emwleo

16.5

22 9

6.9

53 7

investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

123

Jose Luis Aionso Santos

Cuadro 8. Evolucin regional durante la crisis econmica 1975-1985
PIB Nacional %
Regiones

1975

1
1

1985

1975

12.51

12.49

3.30

3.45

9.65
3.25
-~

2.80

4.85

4.21

1.96

2.60

0.98

1.O9

2.82

3.53

1.41

1.34

1O9
160

1.45
1 S6

1 . 5 1

11.48

11.69

11.97

6.22

12.32

Andalucia
Araan
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria

Navarra
Pais Vasco
Rioja, La

PIB Industrial %

3.22

/
/

7.81
0.69

1
1

0.74

1
1

0.62

1985
8.52
4 . 17
.

10.35
0.83

Fuente: Renta Nacional, BBV.

Desde esas fechas el cambio sera profundo en

la politica de promocin econmica regicnal. El
mercado pasa a ser quien oriente las estrategias de localizacin de las empresas
mientras las administraciones se limitan a
crear condiciones de competitividad, cultura y
entorno emprendedor. Los procesos de difusin industrial se superponen en el medio rural
con los sistemas productivos locales y el
desarrollo endgeno (Vzquez Barquero,
1995, 1998). Pierden vigencia las politicas de
discriminacin positiva hacia las regiones
de ms endeble economa industrial. Tambin
ahora, la pluralidad de administraciones, la
diversidad de organismos dentro de una
misma administracin y la superposicin de
mecanismos tcnicos, juridicos y administrativos actuando sobre el mismo espacio con
fines de promocin econmica e industrial,
generan disfunciones, confusin e ineficiencia
como denunciaba ya en 1994 el Instit~tode
la Pequena y Mediana Industria (IMPI).~La
complementariedad y el mutuo refuerzo de las
actuaciones entre las distintas administra124

ciones sigue echndose en falta por los

especialistas en estos ltimos aos (Esteban y
Velasco, 1996; Velasco y Plaza, 1998).
Las actuales politicas regionales de promocin
en Espaia se pueden tipificar como:
Polticas estatales horizontales de promocin y fomento de la eficiencia y la
competitividad
El Estado aparece como promotor de la
produccin y difusin de la variable principal
de la actividad productiva: el conocimiento; en
cambio, es el mercado con su lgica implacable quien determina qu empresas tienen
futuro y cules no lo tienen. La nueva politica
seguida por el Ministerio de Industria y Energa
(MINER) pone nfasis en el desarrollo de programas tendientes a: fomento de la innovacin, fomento de la calidad, fomento de la
internacionalizacin. fomento de las exportaciones.

investigaciones Geogrficas, Boletn 42, 2000

Las poiiticas de industriaiizacin y su impacto en ei desarroiio de las regiones en Espaa

Se trata de programas fundamentalmente horizontales y slo excepcionalmente sectoriales

(plan de competitividad de la industria textil y
de la confeccin; plan del sector del carbn)
con un alto componente en I+D para los programas del Centro de Desarrollo Tecnolgico
Industrial (CDTI) o la preferente atencin a la
pequea y mediana industria, PYME,
(Esteban, M., Velasco, R., 1996) en los programas impulsados por el IMPI, denominado
por el actual gobierno como Iniciativa PYME
de Desarrollo Empresarial. La plasmacin
geogr-fica de los proyectos confirma que son
las regiones ms desarrolladas como
Catalua, Madrid, Pais Vasco o Comunidad
Valenciana donde se localiza el volumen
principal de las inversiones (Mndez y
Rodrguez, 1992; Esteban y Velasco, 1996;
Velasco y Plaza, 1998) ya que es en ellas
donde concurren condiciones ms favorables
para la puesta en marcha de nuevas
iniciativas.
Polticas territoriales y sociales con descentralizacin poltica
Vienen sustentadas por el principio de
solidaridad interterritorial que preside tanto la
poltica regional de la Espaa de las autonomas como la poltica de cohesin que
propugna el Acta nica de la Unin Europea.
La Ley de Incentivos Regionales de 1985 es el
marco regulador de la descentralizacin hacia
las autonomas de las decisiones de promocin econmica regional. Las zonas
beneficiadas, los instrumentos utilizados y el
tipo de proyectos susceptibles de ser apoyados se recogen en la Figura 5 .
A su vez, 10s fondos estructurales de la UE
que canalizan hacia las regiones espaolas
un volumen muy importante de
financieros, se articulan en funcin de los
objetivos, las razones que se relacionan en la
Figura 6, que tambin recoge los agentes
encargados de su ejecucin.
Casi la totalidad del territorio espaiiol se
beneficia de las ayudas de la UE Pues la
regin que no es objetivo uno tiene espacios
investigaciones Geogrficas. Boletn 42, 2000

en declive industrial, elevada tasa de paro o

zonas con atraso agricola.
La variada y potente fuente de recursos
econmicos constituida por este triple fuente
de financiacin -Fondos
Estructurales,
MINER, Incentivos regionales- implica para las
distintas escalas de la administracin -UE,
estatal, regionalllocal- y los agentes econmicos, empresariales o no, la condicin de
asociados. La cofinanciacin de las inversiones, en efecto. obliga a las partes a
compromisos de actuacin slidos.
La gestin de la poltica de promocin
industrial ha salido de las competencias del
Estado hacia las comunidades autnomas que
han alcanzado un notable poder de decisin
sobre su desarrollo industrial. La proliferacin
de programas de promocin industrial con
preferente orientacin a la PYME y a la potenciacin del potencial endgeno (Llorens, 1991;
Echevarra, 1992; Alonso ef al., 1995) llev, al
igual que en otros pases de la UE, a la
implantacin de las Agencias de Desarrollo
Regional (ADRs) como vehculo de promocin,
intermediacin y control de las iniciativas
empresariales que se acogen a las distintas
lneas o programas de financiacin. Surge la
primera en 1981, en el Pais Vasco, para sucesivamente irse implantando en la mayora de
las comunidades autnomas Su esquema
organizativo actual (Rio, 1998) lo resume
Echeverra, como indica la Figura 7.
En la actualidad constituyen el instrumento de
poltica regional ms dinmico y eficaz al
servicio de la modernizacin econmica y
el fomento de la competitividad aunque con
grados de desarrollo muy distinto entre las
regiones pioneras (Catalua, Pas Vasco,
Comunidad valenciana) y aquellas ms rezagadas en su puesta en funcionamiento como
Castilla y Len, Cantabria, La Rioja o CastillaLa Mancha (Velasco y Plaza, 1998; Toms
Carpi, 1998).
No obstante las ADRs de mbito regional, en
los
aos han ido sumndose a la

accin de promocin econmica e

agencias de mbito local y comarcal fruto de la
125

Jos Luis Alonso Santos

an dbil (Velasco y Plaza, 1998) pero
creciente conciencia d e los ayuntamientos,
organizaciones empresariales, culturales y
sociales d e la necesidad d e adoptar estrategias activas d e desarrollo local al amparo d e
la diversidad y flexibilidad que ofrecen los
programas financiados por FEDER o FSE.
Todo ello est potenciando la puesta en
prctica d e iniciativas empresariales privadas
y comarcales o locales en reas rurales y
pequerios ncleos semiurbanos que hasta
hace apenas una dcada se caracterizaban
por la emigracin y el cese d e actividades
productivas. No obstante, como han revelado

estudios recientes (Cuadrado e t a1.,1998), la

atona empresarial sigue muy implantada en
las provincias sin tradicidn industrial en
decadaspasadas.
El deseable cambio de mentalidad y actitudes
hacia la iniciativa emprendedora es uno d e los
hechos ms relevantes que se vienen reforzando en las regiones d e desarrollo intermedio
y bajo, as como en zonas rurales con escasa
trayectoria empresarial en el pasado gracias.
en parte. a la nueva dinmica abierta por
los programas propiciados por los fondos
estructurales.

Establece TRES clases de zonas beneficiarias:

Zonas de Promocin Econmica (ZPE):
Son todas la regiones con retraso econmico
Contemplan DOS criterios de accin:
a- los incentivos o subvencin a conceder pueden alcanzar hasta
50% de la inversin a realizar en las provincias menos dinmicas
de la ZPE;
b- los incentivos no superan 40% de la inversin en las provincias
de la ZPE con mayor dinamismo.
Zonas Industriales en Declive (ZID):
Son las sometidas a procesos de ajuste industrial.
Zonas Especiales:
De eleccin del gobierno por circunstancias muy especiales.

Incentivos otorgados:

.
/

Subvenciones a fondo perdido.

Pago de intereses sobre prestamos concedidos.
Bonificaciones - hasta el 50% de la cuota empresarial - en la cuota a la Seguridad
Social de los puestos de trabajo creados y por un periodo de dos aos.

Proyectos beneficiarios:
De nueva creacin de empresas.
De ampliacin de capacidad instalada (inversin superior a 15 millslpts.)
Proyectos de modernizacin de empresas.
Proyectos de traslado de instaiaciones.

Figura 5. Ley de incentivos regionales de 1985 (Fuente: elaboracin propia).

126

investrgaciones Geograficas, Boletin 42, 2000

Las polticas de industriaiizaciny su impacto en el desarrollo de las regiones en Espada

Principio
Nmero 1

Objetivo
Promover el desarrollo y el
ajuste estructural de las

Razn
Regiones con PIB per cpita
inferior al 75% de la media
Comunitaria

regiones

Fondo Estructural*
FEDERiFSE;
FEOGA-O

Nmero 2

Reconversin de regiones
industriales en declive y
fronterizas

Tasa de desempleo superior

a la media de la VE ;
Retroceso del empleo
industrial

FEDER; FSE

Numero 3

Lucha contra el desempleo de

larga duracin

Mayores de 25 aos con ms

de un ao sin empleo

FSE

Nmero 4

Nmero 5a

Insercin profesional de
jovenes

1 Adaptacin de estructuras
Fomento del desarrollo de las
zonas rurales

FSE

Menores de 25 aos sin

empleo

1 Medidas estructurales
Tendencia a la despoblacin;
baja renta agraria

1 FEOGA-O; IFOP

FEDER; FSE;
FEOGA-O

Fuente: elaboracin propia

' Fondos estructurales europeos para FEDER: desarrollo regional; FSE social; FEO orientacin; GA-O: ganaderia y
apicultura: FEOGA: ganaderia y apicultura; IFOP: pesca.
Figura 6 . Fondos estructurales: los cinco objetivos
Instrumentos de a(
SubvenCiOneS a tonao perdido
Prestamos y creditos
Avales y garantas
Participaciones en capital
Sociedades de capital-riesgo

Servicios de intermediacin y consultoria

Actividad promocional y publicitaria
Actividades de investigacin y fomento
de la introduccin de nuevas tecnologas
Servicios de formacin
Provisin de infraestructuras:

a. Instrumentos tradicionales:

b.

Poligonos industriales
Provisin de pabellones
Mejora del medio ambiente

Nuevos instrumentos:
Institutos tecnolgicos
Parques tecnolgicos
Centros de empresas e innovacin
(C.E.I.)
Figura 7. Las agencias de desarrollo regional (Fuente. elaborado a paitir de Echeverria. 1992).

lnvestigacrones Geogrficas Boletn 42, 2000

127

Jos Luis Aionso Santos

TENDENCIAS DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE LAS REGIONES ESPANOLAS EN

LA ACTUALIDAD
Como se ha adelantado, las polticas estructurales cubren territorios de todas las regiones
espaolas, aunque de forma slo parcial en las
ms desarrolladas. El acceso a sus fondos por
parte de las regiones ms industrializadas y
mayor iniciativa empresarial que las ms
atrasadas pudiera contribuir a perpetuar los
desequilibrios regionales heredados del pasado. En efecto, la cultura empresarial, de
iniciativa y emprendedora, est mucho ms
afirmada en la sociedad de las regiones
avanzadas que en el resto y tambin la capacidad de las administraciones regionales para
poner en prctica polticas de fomento y
creacin de entorno emprendedor, de producir
y facilitar informacin a las empresas.
Despus de doce aos de polticas industriales
regionales en el marco de la Unin Europea, el
comportamiento seguido por las regiones
espaolas (Figura 2 y Cuadro 1) permite diferenciar entre:
Las tres regiones de ms larga trayectoria
industrial -Catalua, Pas Vasco y Madridms la Comunidad Valenciana, aglutinan
57.36% del PIB industrial nacional, porcentaje que, siendo superior al de 1955
(56.83%), es claramente inferior al de
1975 (60,92%) y menor que en 1985
(58.54%). El dato confirma la vigencia de
la descentralizacin territorial de la industria esoaola v cierto freno al tradicional
protagbnismo d e estas economas en el
conjunto nacional, pues tambin el PIB
conjunto decrece algo desde mediados de
los ochenta (51.34% en 1996 frente a
52.23% en 1985). En el perodo
198511997, nicamente la Comunidad
Valenciana mejora su aportacin al PIB
industrial del pas.
Desde el ingreso en la UE pierden tambin
peso en la economa industrial espaola
regiones como Baleares (su vigorosa economa turstica compensa con creces las
128

prdidas) y, sobre todo, las otras dos

regiones de la Cornisa Cantbrica
(Asturias y Cantabria), que con el Pas
Vasco, conforman una extensa geografa
de fuerte impacto destructivo de la crisis
econmica industrial iniciada en 1975. Tan
slo el Pas Vasco en los ltimos aos ha
vuelto a tasas de crecimiento del PIB y del
PIB industrial superiores a la media
nacional (Alcaide, 1998).
El resto de las regiones que han mejorado
su peso en la industria nacional a partir de
1985 carece, sin embargo, de homogeneidad por diversas razones. Varias de
ellas, como Andaluca, Canarias,
Extremadura, Galicia y Murcia, adolecen
de desarrollo industrial, con excesiva
dependencia an del sector primario,
mientras el caso de Canarias responde a
su fuerte especializacin en servicios -turismo- y en menor medida Andaluca -especializacin productiva primarialterciaria-.
Las otras cinco regiones que muestran
avances en el PIB industrial son todas
interiores, de desarrollo intermedio (especializacin productiva agroindustrial) y tres
de ellas -Aragn, Navarra y La Riojaconstituyen el Corredor del Ebro que, se
mecionaba, se configura en la etapa
desarrollista. A su vez, Castilla-La Mancha
presenta una evolucin industrial en el
perodo ms dinmica que Castilla y Len.
Sin duda, la descentralizacin industrial de
pulmn interior del pas que es Madrid
favorece especialmente a esta despoblada
regin.
Por ltimo, la recuperacin de la economa industrial de las regiones tras la
aguda crisis del trienio 1992-1994, ha sido
ms vigorosa que en el resto de la economa, pero ofrece ritmos de crecimiento
muy diferenciados entre unas regiones y
otras. Las tasas ms altas de crecimiento -perodo 199411997- concurren en
las tres regiones del corredor del Ebro y
el Pas Vasco al oeste, mientras en el
extremo contrario, las regiones del Arco
Mediterrneo -Catalua,
Comunidad
investigaciones Geogrficas, Boletin 42. 2000

Las politicas de industrializacin y su impacto en el desarroiio de las regiones en Esparia

Valenciana. Andalucaprolongan la
geografia del ms alto dinamismo industrial (tasa anual media del PIB industrial
superior a la nacional) en estos ltimos
aos. Siguiendo a Alcaide (1998), el comportamiento industrial de las regiones est
siendo muy distinto, como se recoge en ei
Cuadro 9.
En el supuesto de que esta dispar tendencia
del crecimiento industrial de las regiones fuera
ms all de la coyuntura del corto plazo, estaramos asistiendo a la afirmacin del no
deseable proceso de vuelta a la polarizacin
del crecimiento econmico entre las regiones
ms dinmicas y las atrasadas. Hay que tener
en cuenta que, si bien Baleares y Madrid
crecen muy poco en el sector industrial, su
crecimiento econmico descansa mas sobre el
sector terciario, compensacin que no concurre en el resto de las regiones que crecen
por debajo de la media nacional.
CONCLUSIONES
Durante el periodo de estudio se han materializado cambios de gran importancia en la base
Cuadro 9. PIB industrial: tasa anual media de
crecimiento 1994-1997 (media nacional 3.48%)

econmica del pais. En primer lugar y como

factor de gran alcance cualitativo, destaca
el cambio estructural que se ha operado en el
sistema productivo espaol. El proceso que se
inicia con el desarrollismo y contina durante
la crisis econmica se ver consolidado
durante la ltima dcada En 1995, el sector
primario apenas aport 4.8% al valor agregado
bruto (VAB), por 30% el secundario y 65.2%
los servicios. A su vez, la evolucin de la
poblacin ocupada por sectores de actividad
refleja con gran nitidez la creciente terciarizacin laboral desde el ingreso en el Mercado
Comn. El Cuadro 10 sintetiza los cambios.
El cambio estructural de la economia espaola
se ha realizado con ritmos muy diferentes
entre las regiones ms avanzadas y las ms
rezagadas. En efecto, todava en la actualidad
la estructura del PIB por sectores de actividad
muestra diferencias muy marcadas entre unas
regiones y otras. Pero tambin es cierto que
en todas ellas la estructura es muy diferente
a la existente en los aos cincuenta, como
refleja el Cuadro 11, cuando apenas se esbozaban la industrializacin y ei desarrollo
econmico del pais.

Cuadro 10. Evolucin de la poblacin ocupada

por sectores productivos
Sector

348a4%

Aragan

Industria

La R q a

Construccin

Servicios
Catalua

Pais vasca

'
C va1enc,ana

Fuente. elaborado con datos de Alcaide. 1 9 9 9 8 0

Fuente elaborada mn datar de Alcade 00 nt 121

investigaciones Geogrficas. Boietin 42, 2000

129

Cuadro 11. Estructura del PIB por sectores de actividad 1955/1995 (%)

Region

Primario

Industria

Un segundo hecho de relieve es la

constatacin de que el cambio ha ido
acompaado de un distanciamiento entre las
provincias mas dinmicas y las mas
rezagadas. En efecto, y en clara contrcdiccin
con los principios de las polticas de desarrollo
regional primero y de solidaridad interterritorial
recientes, el PIB nacional se reparte ms
desigualmente hoy que al inicio de la
planificacin indicativa entre las provincias
espaiolas, como denuncian las Figuras 8 y 9.
En 1960 eran catorce las provincias con PIB
inferior a 1% nacional, pero en 1995 ascienden
a 20. En el extremo opuesto, las tres provincias de mayor peso -Madrid, Barcelona y
Valencia- concentran 36.8% del PIB frente
a 32.3% de 1960. La aparente convergencia

130

Construccin

Sewicios

econmica entre las regiones enmascara la

amplia geografia de los espacios productivos
marginales.
Por ultimo, las actuales politicas de promocin
industrial que priorizan la eficiencia y competitividad en el mercado abierto internacional
carecen de la voluntad necesaria para corregir
los desequilibrios territoriales existentes. Por el
contrario, parecen aceptarlos como resultado
natural de la diferente capacidad competitiva
de los territorios y de su mayor o menor centralidad en el sistema econmico globalizado.

Investigaciones Geogrficas. Boietin 42, 2000

Las polticas de indusfrializacidn y su impacto en el desarrollo de las regiones en Espana

Figura 8. PIE espaol. 1960 (%)

Figura 9. PIE espaol, 1995 (%)

investigaciones Geogrficas, Boletin 42, 2000

131

Jos Luis Alonso Santos

NOTAS

'

Esteirabajo se inserta en el marco del proyecto de

investigacin "Las politicas de industrializacin
en Espaa y Mxico: del periodo de sustitucin de
importaciones a la etapa de insercin en el proceso
de globalizacin econmica mundial", iniciado en
enero de 1998 en colaboracin con las doctoras
Atlntida Coli-Hurtado y Mara Teresa Snchez
Salazar y apoyado por ia Direccin General de
Intercambio Acadmico (DGIA) de la UNAM.
El pensamiento de ambos autores encontrar gran
eco entre gegrafos y economistas preocupados
por el desarrollo regional en Espana. Pero tambin
en Amrica Latina su huella est presente, iricluso
en obras recientes como Lecturas de analisis
regional en Mxico y Amrica Latina, Aviia
Snchez, H. (comp.), Universidad Autnoma
Chapingo. Mxico, 1993.

BOE del 15 de noviembre de 1979, donde se

relacionan los 115 municipios de as nueve
provincias de Castilla y Len elegidos, as como los
de las otras dos comunidades. En la relacin figuran
desde las siete capitales de provincia que no tienen
polo, hasta pequefios centros de apenas tres mil
habitantes.
"Plan de apoyo al empleo y competitividad de la
PYME", Madrid, 1994. El estudio denuncia la falta
de cooperacin entre los distintos organismos
implicados, llegando incluso a competir entre s.

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