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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO
Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile, asi como en America Central. Una serie de presiden-
tes electos -desde Carlos Menem en la Argentina y Carlos Salinas en Mexico hasta
Carlos Andres Perez en Venezuela- se comprometieron a poner en prActica programas
ortodoxos de estabilizaci6n y de reestructuraci6n econ6mica. Incluso en Peru y Ecua-
dor, donde fueron anuladas las medidas neoliberales iniciales, estos experimentos
sufrieron una resurrecci6n con los gobiernos subsiguientes de Alberto Fujimori y de
describieron una cantidad de academicos, periodistas y analistas los cambios sobrevenidos en la decada de 1980. Tal vez la declaraci6n mas extravagante de este tenor fue
la de Francis Fukuyama, quien proclam6 con toda soltura que los triunfos paralelos del
abrazado la libre empresa". En una prosa menos encendida, los economistas aplaudie-
* Publicado originalmente como capitulo 8: "Tocqueville's Fears", del libro Unsettling Statecraft. Democracy
and Neoliberalism in the Central Andes, University of Pittsburgh Press,1994. Se agradece la autorizaci6n de la
University of Pittsburgh Press para la presente versi6n en esparol.
** Department of Political Studies, Queen's University. Kingston / Canada / K7L 3N6 / T' (613) 545-6230
/ Fax: (613) 545-6848.1
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desmantelamiento del Congreso por parte del presidente peruano Alberto Fujimori.
Estos signos manifiestos de la perturbaci6n existente en los sistemas politicos latinoamericanos se sumaron a otras pruebas de "desencanto"*. La ineficacia desplegada por
que de alguna manera ya estaba encaminada, sea porque se dirigiera hacia un tipo
conocido de democracia (de estilo norteamericano o europeo) o porque estuviera
Para articulos periodisticos en los que celebraban los cambios recientes, v6ase "After the Cold War: Views from
Latin America", New York Times, 30 de mayo de 1992; B. E. BABBIT: "The New and Improved South America", World
"Monitor, vol. 4, febrero de 1991; "Latin America: The Big Move to Free Markets", Business Week, 15 dejunio de 1992.
Se encontrarcn comentarios de economistas, por ejemplo, en el anlisis que realiz6 John Williamson sobre la
aceptaci6n que tuvo en Am6rica Latina el "consenso de Washington" acerca de las reformas en las politicas
p6blicas; v6ase su articulo "What Washington Means by Policy Reforms", en John WILLIAMSON (ed.): Latin America
Adjustment: How Much Has Happened?, Washington, Institute for International Economics, 1990, pigs. 7-35.
Acerca de los andlisis sobre el fracaso de las politicas econ6micas populistas, v6anse los estudios de casos
incluidos en Rudiger DORNBUSCH y Sebastian EDWARDS (eds.): The Macroeconomics of Populism in Latin America,
Chicago, National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press, 1991.
* En castellano en el original. [N. del T.]
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centralizaci6n del poder en el Estado y que esto pudiera conducir, a la larga, a una
progresiva falta de participaci6n de los ciudadanos y a su sometimiento al "tutelaje" del
que iban a legitimar esta clase de gobierno de los bur6cratas. A fin de describir este tipo
regimenes. La economia neoliberal paso a ser la receta preferida para los coaliciones
por medio de medidas que contribuyeron a definir aun mas el carActer de dichos
regimenes.
grupos de clase media) comenzaron a organizarse en torno de demandas de participaci6n politica y de reconocimiento social.
La gradual desintegracion del sistema oligarquico abri6 las puertas a lo que seria
una crisis cronica de representaciOn en estos sistemas politicos. En terminos simples,
3 Theodore J. Lowi: "The State in Political Science: How We Become What We Study", American Political
Science Review, vol. 86, IN 1, marzo de 1992, pag. 5.
4 Alexis de TOCQUEVILLE: Democracy in America, ed. por J. P. Mayer, Nueva York, Harper and Row, 1966.
Para un anAlisis de la obra de Tocqueville, v6ase Jean-Claude LAMBERTI: Tocqueville and the Two Democracies,
Cambridge, Harvard University Press, 1989, y James T. SCHLEIFER: The Making of Tocqueville's Democracy in
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mica sumamente desigual de estos paises. Si bien las clases altas se veian obligadas a
hacer ciertas concesiones a los grupos de clase baja, se las ingeniaban para demorar la
Hubo en el curso del siglo XX una variedad de fugaces gobiernos civiles que
pretendieron ser democraticos, pero fueron muy distintos de los regimenes democrati-
trabajadores y los capitalistas y sentaron las bases de una democracia estable5. En los
Andes centrales, las clases altas no estaban dispuestas a acordar nada, ya fuese en
cuestiones sustantivas o de procedimiento.
nes y del sistema de partidos las presiones emanadas de las clases populares. El
militar de Banzer en 1971 tuvo como objeto acabar con la influencia de los grupos
obreros y de la izquierda.
Ninguno de estos tres gobiernos militares pudo resolver la cuestiOn bAsica: como
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participaci6n popular en el piano local (el de las empresas, las cooperativas, las
asociaciones vecinales) y vincular a tales entidades con organizaciones de nivel
nacional a las que se le concederia un lugar en los organismos encargados de las
politicas pOblicas. Al mismo tiempo, fustigaron a las estructuras y partidos de los grupos
intervenciones militares, luego fueron ganados por una sensaci6n de malestar a medida
que se fueron poniendo en evidencia las contradicciones del empresariado con los
gobiernos militares. En Perui y Ecuador, las tensiones provocaron lisa y Ilanamente la
oposicibn de los empresarios al gobierno; en Bolivia, los problemas entre los empresa-
los hombres de negocio bolivianos se sumaron a los de los otros paises andinos en su
En los tres paises, los empresarios se beneficiaron mucho con algunas de las
medidas econ6micas dispuestas por los gobiernos militares: el proteccionismo, la
sobrevaluacion del tipo de cambio y los subsidios al credito fueron parte de una serie de
medidas adoptadas por los tres gobiernos que proporcionaron lucrativas "rentas" a los
capitalistas, pero no se sintieron satisfechos; mOltiples conflictos en diversos Ambitos
afectaron el tenor de las relaciones entre el gobierno y los empresarios en este periodo.
Estos conflictos promovieron un renovado interes por la democracia y el liberalismo
economico en el empresariado.
En Peru y Ecuador, estallaron conflictos de gran porte cuando los gobiernos
militares hicieron conocer sus planes reformistas. Una de las mayores inquietudes de
los empresarios se vinculaba con las reformas a los derechos de propiedad, que
afectarian las prerrogativas patronales en determinadas empresas. En Bolivia, el
reformismo no formaba parte, por cierto, de los planes de acciOn de Banzer, pero
salieron a la superficie cuestiones relacionadas con los impuestos y el favoritismo hacia
ciertos sectores. Sin embargo, la objecion a estas medidas no era sino la punta del
iceberg de lo que molestaba a los empresarios en esta 6poca. Esas batallas politicas
aisladas disimulaban su descontento por la falta de representacion, la arbitrariedad con
que los gobiernos militares adoptaban sus decisiones y el papel que se le habria de
asignar al sector privado por oposici6n al sector publico.
Para los empresarios, la expansion del aparato estatal que tuvo lugar en los
regimenes militares era una potencial amenaza al sector privado. No s6lo temian que las
empresas del Estado desplazaran la inversi6n privada, sino que tambien los inquietaba
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sector p'blico. Comenzaron a vislumbrar un sector psblico voraz, que acapararia una
proporcion creciente del excedente econ6mico. De ahi que las asociaciones de empresarios comenzasen a manifestar su inquietud acerca de los efectos a largo plazo del
modelo de desarrollo de los militares, que giraba en torno de un Estado activo. Asi estas
asociaciones se convirtieron en los portaestandartes de un discurso antiestatista
revitalizado. El antiestatismo fue el atractivo terreno ideol6gico comin sobre el cual se
edific6 la nueva coalici6n de capitalistas, tecn6cratas y politicos.
Si el antiestatismo fue uno de los resultados de los choques que tuvieron los
sectores empresariales con los gobiernos militares en la d6cada del setenta, otro fue la
renovacion en dichos sectores del interes por la democracia. Los gobiernos militares
habian anadido un nuevo escollo al cr6nico problema de representacibn en estos
sistemas al rehusarse a incorporar al proceso de elaboraci6n de politicas poblicas a la
comunidad empresarial. Como el resto de la sociedad civil, las elites econ6micas se
encontraban asi desprovistas de canales institucionales para exponer sus inquietudes
ante los funcionarios gubernamentales. Dentro de los gobiernos militares, la politica
econ6mica estaba dominada por un pequefo grupo de tecn6cratas civiles y militares,
en una situaci6n no muy distinta de la que describi6 Guillermo O'Donnell para los
regimenes burocrtico-autoritarios del Cono Sur. Si bien algunos capitalistas individuales y ciertos grupos econ6micos tenian acceso informal a algunos de los responsables
de las politicas pOblicas, el conjunto de los capitalistas nacionales estaba excluido de la
toma de decisiones y los grupos de presi6n de los empresarios habian quedado
relegados a cumplir un papel reactivo.
En suma, en los regimenes militares las elites empresariales estaban inmersas en
una crisis de representaci6n. Para emplear una metfora tomada de la vida teatral, se les
habia ofrecido un papel (el de sector privado subordinado y complementario) dentro de
un libreto (el capitalismo Estadocentrico) escrito y dirigido por los tecnbcratas y los
militares. Su falta de participaci6n en el proceso de formaci6n de las politicas p'blicas
les impedia tener un control creativo del drama en el que supuestamente debian actuar.
supervisores (p.ej., del Congreso) implicaba que estos gobiernos no estaban regidos
por norma alguna. Las reglas y procedimientos ligados a las politicas pOblicas no eran
definidos explicitamente, ni eran estables; podia modificArselos en cualquier momento
por medio de una resoluciOn del poder ejecutivo. En una situaciOn tan fluida, la
elaboraciOn de las politicas pOblicas con frecuencia se transformaba en una lucha por el
acceso o la cercania al jefe de la junta -lo cual fue particularmente evidente en el estilo
patrimonialista de gobierno de Banzer en Bolivia.
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actores politicos que emplean una variedad de estrategias a fin de gravitar en los
resultados en materia de politica piblica, y nunca se sabe con certeza, a priori, quienes
seran los ganadores y quienes los perdedores. Pero en los regimenes militares, a esta
incertidumbre sobre los resultados se le suma la existente sobre los procedimientos, las
reglas y las personas que determinaran la toma de decisiones. A los actores les es dificil
abordar a estos gobiernos y saber c6mo deben actuar para influir en el proceso, ya que
dentro del propio gobierno el poder puede desplazarse en forma imprevisible. Ademas,
el carActer dictatorial del r6gimen deja a los actores en la duda en cuanto a que tipos de
expresiones y comportamientos publicos serdn tolerados.
En los tres paises que hemos estudiado, tanto los grupos empresariales como los
empresarios en forma individual apelaron a diversas tActicas en su tentativa de influir en
los gobiernos militares, logrando en ciertos casos modificar sus politicas. Pero los
dirigentes empresariales pronto comenzaron a advertir qu6 alto precio (en materia de
acontecimientos que tenian lugar dentro de la instituci6n insular de las fuerzas armadas.
nantes electos. La democracia les parecia, pues, el antidoto mas evidente frente a su
audaz intento de innovaci6n politica o institucional. En los tres paises, dicha transici6n
6 Adam PRZEWORSKI: "Some Problems in the Study of Transitions to Democracy", en Guillermo O' DONNELL,
Philippe SCHMITTER y Laurence WHITEHEAD (eds.): Transitions from Autoritarian Rule: Comparative Perspectives,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, pigs. 58-61.
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social, las relaciones poco claras entre las diversas ramas del gobierno, el cronico
deficit de legitimidad de las instituciones puiblicas. Esta vez, empero, los antiguos
problemas se complicaron por la crisis economica, la mAs profunda que estos paises
habian experimentado desde la decada del treinta. De hecho, los dirigentes de las
coaliciones neoliberales triunfantes pronto concluyeron en que el manejo de la crisis
chocaba frontalmente con cualquier solucion positiva de los viejos problemas.
En Bolivia, la transici6n tuvo lugar sin ninguna reforma constitucional; solo se
En los tres paises, se le otorgaron a los respectivos presidentes vias legales para
legislar sin aprobacion del Congreso, en especial en situaciones de emergencia, y por
cierto que luego hicieron uso frecuente de estos poderes para promulgar medidas
economicas sin sancidn legislativa. Ademas, los presidentes podian declarar el estado
de emergencia o el estado de sitio, lo cual los habilitaba para suspender las garantias
constitucionales y adoptar cualquier medida que estimaran necesaria para restaurar el
orden. En todos ellos, los presidentes invocaron tal facultad para sofocar los disturbios
generados como secuela de las politicas econbmicas impopulares.
Si bien se incrementd notoriamente el poder presidencial, las constituciones
asignaban a las legislaturas nacionales cierta capacidad de supervision del ejecutivo,
sobre todo a traves de las interpelaciones, que permitian a los diputados de la oposici6n
convocar a los ministros para que dieran cuenta de sus medidas y al Congreso en su
conjunto censurarlas. Por lo general, los presidentes se las ingeniaban para evitar estas
interpelaciones de modo de mantener incOlumes sus equipos econ6micos.
Una de las ma's serias tensiones institucionales de estos sistemas politicos, que
coalicibn posterior a los comicios), la falta de una s0lida disciplina partidaria hacia que
dichas mayorias pareciesen provisionales e inseguras, al menos desde el punto de vista
del presidente. Asi, en la medida de lo posible, en los paises con estas legislaturas
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decretos del ejecutivo para promulgar las leyes econ6micas, apoyndose en la urgencia de la situaci6n y cuestionando la competencia del Congreso para tratar tales
asuntos. Esto, desde luego, era frustrante para el Congreso y hacia que la instituci6n se
Congreso se presentaba cada vez mas como una fuerza negativa, que los presidentes
no vacilaban en describir como inepta, acosadora y obstruccionista.
Este problema del gobierno dividido era en parte el producto de las leyes
electorales y de la indole del propio sistema partidario. En PerO y Ecuador, las elecciones legislativas se Ilevaban a cabo al mismo tiempo que la primera ronda de elecciones
presidenciales,
no durante
la ronda
entre
los dos
m.s votados.
Como
estas elecciones
tenian lugar
en elposterior
contexto de
sistemas
de candidatos
muchos partidos,
tal
dispositivo electoral tornaba muy probable que los presidentes ecuatorianos y peruanos
Ilegasen al poder sin una mayoria legislativa. El sistema electoral boliviano es aun mas
problem.tico: alliextremo
las elecciones
legislativas
y presidenciales
son simultaneas,
pero el
multipartidismo
y la falta
de una segunda
ronda presidencial
complican los
resultados, ya que si no hay ningun candidato con mayoria propia, la decisi6n queda a
cargo del Congreso. El candidato triunfante sera aquel capaz de edificar en este una
coalici6n que vote por el, la cual no necesariamente permanecera intacta y le asegurar,
la mayoria a lo largo de todo su mandato. Asi pues, las elecciones no siempre producen
gobiernos duefos de la materia prima para gobernar.
Pero los inconvenientes de las normas electorales y del multipartidismo no eran
per se la Onica fuente de la division del gobierno, de las coaliciones legislativas sustitutivas y de la hipertrofia del poder presidencial. El caracter y el comportamiento de los partidos politicos facilitaba de diversos modos al presidente el acaparamiento del poder.
Para los presidentes, los partidos eran una molestia (o, en el mejor de los casos, un elemento irrelevante) para organizar un gobierno eficaz. Ninguno de los presidentes de los
paises andinos durante la d6cada del ochenta otorg6 a sus respectivos partidos un
respecto a ellos. Aparte de su cometido electoral, los partidos carecian de otras funcio-
nes en el sistema democratico. No podian volcar los votos reunidos en los comicios a
coaliciones amplias y estables con el fin de apoyar las politicas publicas u oponerse a
estas. Tampoco desempenaban una funciOn programAtica, como la de generar proyectos de politicas que luego de las elecciones el gobierno pudiese Ilevar a la practica8.
7 Se hallarc un valioso panorama sobre la bibliografia acerca del presidencialismo en Amdrica Latina en Scott
MAINWARING: "Presidentialism in Latin America", Latin America Research Review, vol. 25, N2 1, 1990, pbgs. 157-79.
Ver tambi6n los ensayos incluidos en Juan J. LINZ y Arturo VALENZUELA (eds.): The Failure of Presidential Democracy,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.
8 Para un examen de las funciones tradicionales de los partidos politicos, v6ase Leon D. EPSTEIN: Political
Parties in Western Democracies, Nueva York, Praeger, 1967, pigs. 289-314.
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,Por que fallaban aparentemente los partidos en sus funciones de congregar a los
diversos intereses, rendir cuentas ante la poblacion como sus representantes vAlidos y
suministrar opciones ante las politicas pOblicas? Para dar una respuesta cabal a esta
pregunta habria que empezar por hacer un profundo analisis hist6rico de las condicio-
nes en las que surgic' el sistema de partidos, lo cual desbordaria los limites de este
ensayo. Para nuestros fines, corresponde hacer unas pocas observaciones sobre la
indole de los partidos politicos a fin de comprender su posici6n secundaria en estos
sistemas y su desconexibn de la esfera de las decisiones econ6micas importantes.
En primer lugar, los partidos politicos surgieron en el siglo XX en medio de un
votantes, en especial el campesinado9. De este modo, en los tres paises los partidos
ocuparon el centro hist6rico del irresuelto problema de la representacibn. El interregno
militar suspendi6 temporariamente el sistema de partidos, pero cuando fue restaurado
mayoria de los partidos se desarrollaron como redes clientelistas vagas e ideolbgicamente poco definidas, organizadas con el objeto de ganar el poder y de distribuir
cargos y puestos entre sus seguidores. Si bien todos los sistemas partidarios modernos
se sustentan hasta cierto punto en el clientelismo, muchos de los partidos andinos
Ilegaron a ser ejemplos in extremis de esta Iogica. Dadas las limitadas oportunidades de
aspirantes a los puestos pdblicos gravitaban hacia los partidos como un medio de
los militantes de base y de rango intermedio sino que tambien comprendia a los
dirigentes superiores. Habitualmente, estos dirigentes abandonaban, cuando asi se lo
dictaba su carrera futura, las organizaciones a las que pertenecian y se sumaban a otros
partidos o los creaban. Los partidos se multiplicaban como las amebas, y esta proliferaci6n, junto a la circulaci6n de las elites por diversos partidos, testimoniaban la intensidad
de las rivalidades existentes dentro de los partidos clientelistas para controlar los cargos
9 Ruth Berins COLUER y David COLLIER: Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement,
and Regime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1991, pags. 470-83.
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Desde sus respectivos periodos de transici6n, el foco de los partidos en estos tres
y Ecuador en la d6cada del ochenta muestran que los partidos estaban permanentemente dominados por los abogados. En Ecuador, los economistas constitulan solamente el 2,6 % del total de diputados en 1978-88, y en PerO, s61o el 2,4 % en 1980-88; en
contraste con ello, mas de la mitad de los diputados ecuatorianos y una tercera parte de
de los partidos y las legislaturas y s6lo tuvieran en cuenta a sus "muchachos" -los
integrantes de sus equipos econ6micos-. Un equipo era un pequeno circulo de
asesores, por lo comOn formado por tres a cinco individuos, que incluia a destacados
ministros de economia. Habitualmente el equipo abarcaba economistas profesionales y
actividades bancarias y las finanzas. Con frecuencia los miembros de estos equipos ya
habian mantenido contacto con instituciones financieras internacionales.
economica, sobre todo la politica monetaria, quedara fuera del alcance de los politicos
y de la actividad de los grupos de intereses. Los bancos centrales se crearon con el fin
de supervisar cuestiones tecnicas tales como la politica cambiaria.
gobiernos neoliberales de que nos ocupamos, los presidentes y sus equipos econ6mi1o Para un andlisis del desarrollo de los sistemas partidistas latinoamericanos, v6ase Scott MAINWARING y
Timothy SCULLY (eds.): Building Democratic Institutions: Parties and Party Systems in Latin America, Stanford,
Stanford University Press, en prensa.
I1 Los datos sobre Ecuador proceden de Sim6n PACHANO: Los diputados: una elite politica, Quito, Corpora-
ci6n Editora Nacional, 1991, pag. 114. Los datos sobre PerO fueron calculados a partir de Enrique BERNALES:
Parlamento y democracia, Lima, Instituto de Estudios Constitucionales y Sociales, 1990, pgg. 303.
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cos procuraron sortear el debate sobre toda una gama de asuntos fundamentales,
desde la funci6n del sector pOblico hasta el tratamiento que debia acordarse al capital
creencia de los presidentes en que situar la politica econ6mica totalmente fuera del
alcance de los grupos de intereses, de los legisladores y de la poblaci6n era a la vez
legitimo y necesario. Estos equipos concebian su tarea como la aplicaci6n de una
ciencia. Al igual que todos los profesionales, desechaban las opiniones que no proviniesen de especialistas. Esta manera de pensar era especialmente notoria en los tecn6cra-
libertad de mercado. Por lo tanto, la elaboracion de las politicas poblicas debia estar
estructurada de modo tal de evitar que esos buscadores de rentas publicas pudieran
influir en las decisiones.
faba un papel, por cuanto los liberaba de la necesidad de ser sensibles a la opini6n
pOblica en las cuestiones de politica econ6mica. En Bolivia y PerO los presidentes no
podian ocupar el cargo por dos periodos consecutivos, aunque si ser reelegidos mas
adelante. En Ecuador, la constituci6n de 1979 vedaba la reelecci6n de por vida. Estas
limitaciones hacian que los mandatarios actuasen sin tener en cuenta el costo politico
rales que estamos analizando los primeros mandatarios fueron elegidos sobre la base
de una plataforma neoliberal irrestricta. En lugar de ello, Paz Estenssoro y Belaonde
prefirieron evocar imagenes de sus presidencias anteriores, con todas sus connotaciones populistas. Si bien Febres Cordero mostr6 inclinaciones neoliberales mAs francas,
en su campana entre las masas despleg6 temas populistas, asi como otros ligados a su
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presidentes Ilego al poder con el claro mandato pOblico de seguir adelante con el
experimento neoliberal, sobre todo teniendo en cuenta los resultados heterogeneos de
Este uso de la fuerza iba de la mano con los empefios del gobierno tendientes a
impredecible de Febres Cordero hacia que los disidentes tuvieran buenas razones para
temer las represalias; los rumores sobre los vinculos del gobierno con grupos paramilitares
y con bandas callejeras eran particularmente inquietantes para la oposicion. El compor-
ministros
Fernando
Barthelemy
y Juan
reiterarnoque
el gobierno
no soportaria ninguna
oposici6n
activa. Si bien
en Carlos
el casoDur.n
de Belainde
hubo
una intimidaci6n
fisica a la oposici6n peruana, actu6 con total despreocupaci6n respecto de la sociedad
civil. Las anecdotas seguin las cuales el primer ministro Ulloa recibia a los dirigentes
empresariales con los pies puestos sobre su escritorio son emblematicas del estilo
arrogante de gobierno aplicado durante la primera mitad del mandato de Belaonde. Las
criticas, de cualquier fuente que fuesen, eran simplemente descartadas.
Como indican nuestros estudios sobre Ecuador, PerO y Bolivia, en estos tres
paises los presidentes fueron las piezas claves de un estilo de gobierno muy insular,
para conservar el cual se requeria de la voluntad y la habilidad del presidente. En
Ecuador y PerO, Febres Cordero y BelaC'nde perdieron a la postre su capacidad para
negociar, obligar, desestimar o dictaminar. Diversos sucesos (catastrofes naturales,
situaci6n militar) superaron su capacidad de mantener bajo control los parametros
politicos indispensables para que continuasen los experimentos neoliberales. En contraste con ello, Paz Estenssoro no solo fue capaz de lanzar su programa sino que
conservo la capacidad de reproducir las condiciones politicas esenciales para sus-
tentarlo.
estcn constituidos por elites politicas que a traves de elecciones obtienen el apoyo
p~blico a las medidas que quieren poner en practica; 2) la instrumentacidn de dichas
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nos son capaces de sostener esas politicas a lo largo del tiempo logrando que la
poblaci6n las considere eficaces y las avale en elecciones posteriores13
Aplicando estos criterios, resulta claro que en los tres paises a que nos referimos
poder ejecutivo una suerte de "carta blanca". Esto no significa que los programas
neoliberales sean, por si solos, los responsables de los graves problemas de gobernabilidad democratica que existen en los Andes centrales. Antes de la puesta en marcha
Lo que queremos sugerir es que la forma en que se Ilevaron a cabo las politicas
neoliberales contribuy6 a acumular en estos sistemas politicos un conjunto de prActicas
nales: todo ello pas6 a ser una costumbre convencional en las incipientes presidencias
imperiales de los Andes centrales.
conceder o negar ayuda a estos paises azotados por la deuda. Sin embargo, no fueron
ellos los Onicos autores del neoliberalismo. En los tres paises, los grupos de intereses
del empresariado sentaron las bases para el desarrollo de coaliciones internas neolibe-
rales con sus campaias antiestatistas, que comenzaron durante el regimen militar.
J6venes tecn6cratas, alistados en dichas camparas por el empresariado, tradujeron su
antiestatismo en criticas tecnicas mas sistematicas de las medidas piblicas. A su vez,
muchos de los mismos voceros empresariales y tecn6cratas manifestaron sus inquietu-
des en el seno de los partidos politicos, ya sea como dirigentes de estos o como
asesores independientes. Las campaias electorales pasaron a ser crisoles importantes
para la transformaci6n de estos vagos movimientos antiestatistas en coaliciones neoliberales mAs concretas, a medida que los capitalistas, los tecnbcratas y los politicos se
unian, por lo general en la trastienda, a fin de forjar el curso de acciOn del futuro
gobierno.
13 Esta definici6n de gobernabilidad ha sido tomada de Lester M. SALAMON y Alan J. ABRAMSON: "Governance",
en John L. PALMER e Isabel SAWHILL (eds.): The Reagan Record, Washington, The Urban Institute, 1984, pag. 32.
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los Andes centrales. En rigor, el papel que aqui cumplieron los grupos de intereses
empresariales guarda estrecha semejanza con el que tuvieron en el resurgimiento de la
derecha en Estados Unidos. A mediados de la decada del setenta, las elites de las
grandes empresas norteamericanas estaban crecientemente preocupadas por ciertos
problemas que, a su juicio, se interconectaban: su menguante influencia politica, el
auge de los grupos de defensa de los consumidores y el crecimiento de un Estado
activista y regulador. Tanto las empresas como los grupos de intereses que las
defendian pasaron a la ofensiva. A traves de sus aportes a las camparas, las empresas
contribuyeron a fortalecer al Partido Republicano; al mismo tiempo, procuraban crear
sus propias capas de intelectuales y tecn6cratas en centros de estudios conservadores. Como ocurri6 con los dirigentes de empresa en los paises andinos, las elites de los
se montaba como una convergencia de varias clases: siempre seguia siendo estricta-
mente una cuesti6n de la elite. Esta cerraz6n de las coaliciones andinas difiere notable-
polarizaci6n racial que tuvo lugar en Estados Unidos contribuyd a apartar a los electores
de las ideas del New Deal y a aproximarlos a las f6rmulas de la libertad de mercado. El
sobre los peligros de la intromision del Estado en el mercado, que tambien pretendia
favorecer a la comunidad empresarial'5.
,Por que raz6n los dirigentes andinos no fueron capaces de edificar una conver-
gencia
de las elites
y lasCordero
masas en
de sus
proyectos
neoliberales?
,Por
que no
pudo convertirse
Febres
en apoyo
un Ronald
Reagan?
En parte
la respuesta
es obvia.
Para los neoliberales era evidente que no seria facil convencer a las clases populares,
que iban a tener que soportar el mayor peso de las reformas (recortes en los servicios
dependen muchisimo del Estado como fuente de empleos administrativos. Asi pues, las
reformas -y particularmente el shock de medidas estabilizadoras como el congelamiento
14 Thomas FERGUSON y Joel ROGERS: Right Turn: The Decline of the Democrats and the Future of American
Politics, Nueva York, Hill and Wang, 1986. La movilizaci6n politica de las empresas norteamericanas se describe en
VOGEL: Fluctuating Fortunes. Se hallarc otro examen de dicha movilizaci6n en Jerome L. HIMMELSTEIN: To the Right:
The Transformation of American Conservatism, Berkeley, University of California Press, 1990.
15 Esta argumentaci6n es minuciosamente desarrollada por Thomar Byrne EDSALL y Mary D. EDSALL: Chain
Reaction: The Impact of Race, Rights, and Taxes on American Politics, Nueva York, W. W. Norton, 1991.
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inmediato; los candidatos lo sabian y no hicieron hincapie en esto en sus campanas. Por
otra parte, no existian, como en Estados Unidos, cuestiones colaterales -el problema
partidos, pero no us6 la presidencia como pilpito para arengar a la sociedad boliviana
en favor de las reformas. MAs tarde, el ministro de Planificacibn, Gonzalo Sanchez de
Lozada, admitio que uno de los grandes errores del gobierno habia sido su devoci6n
unilateral a la aplicaci6n tecnocrfitica del modelo y la ausencia de toda tentativa de
convencer a la poblaci6n de sus virtudes. "Nos olvidamos de crear una coalici6n de
apoyo", senal616.
fue un rasgo conspicuo de los tres experimentos neoliberales y explica en gran medida
la fragilidad de las coaliciones. En ausencia de un amplio y bien elaborado consenso y
compromiso puiblicos con las reformas, no era raro que los politicos desertaran del
experimento ante situaciones de crisis coyuntural. En Ecuador, verbigracia, el experimento neoliberal se fue desmadejando junto con la capacidad de Febres Cordero para
gobernar. Las repercusiones economicas del terremoto, el deterioro de las relaciones
entre los civiles y los militares y el resurgimiento de la oposici6n legislativa persuadieron
a Febres Cordero de que no podia seguir adelante con el modelo. Tras el episodio del
de la elite. En los tres paises se abrieron en estas serias fisuras a raiz de las discrepan-
cias sobre el diseno y la instrumentacibn de las medidas pdblicas. Si bien tanto los
de los negocios estaba dividida por diversos intereses sectoriales, y las medidas
neoliberales afectaban de modo diferente a distintos sectores. En todos estos paises,
los fabricantes de productos sustitutivos de importaciones eran los mas ferreos oposito-
por sus convicciones profesionales; los obsesionaba la idea de dejar en libertad las
fuerzas del mercado. Su preocupacibn giraba en torno del desempeho econ6mico
global, no del destino que sufrieran ciertas empresas o capitalistas individuales. Mas
aun, tenian la esperanza de que la competencia del mercado eliminase a aquellos
16 Entrevista a Gonzalo Sanchez de Lozada realizada en La Paz el 29 de mayo de 1988.
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coaliciones neoliberales se vieron signadas por este conflicto entre los te6ricos del
capitalismo y sus practicantes reales.
presibn de los industriales se las ingeni6 para morigerar las reformas tributarias en
extensas negociaciones con el gobierno. MWs tarde, el comportamiento especulativo de
los exportadores en el mercado cambiario Ilev6 a Febres Cordero a poner fin al tipo de
cambio fluctuante, medida que 1l mismo habia elogiado como logro historico de su
gobierno.
pie pese a las tensiones. La comunidad de negocios boliviana era mis gobernable, por
diversos motivos. Las elites empresariales, traumatizadas por la experiencia con la
administracion de Siles Zuazo, se mostraban renuentes a atacar a un gobierno que
habia restaurado el orden en el mercado. Ademas, las medidas de reforma tuvieron
distintos efectos en diversos sectores econ6micos, y aun dentro de un mismo sector.
Como en Ecuador y PerO, la industria era el sector mas afectado; pero era tambien la
actividad menos importante del sector privado boliviano. Dentro del sector industrial
habia enormes diferencias en cuanto al grado en que las reformas favorecian o
perjudicaban a las firmas. Algunos fabricantes quebraron por la competencia que trajo
consigo la liberalizaci6n de los aranceles aduaneros, en tanto que otros se beneficiaron
con los menores costos de los insumos y bienes de capital importados. Para la mayor
parte de la comunidad empresarial, los efectos positivos de la ley D.S. 21.060 parecieron compensar sus costos. Salvo las demandas planteadas al gobierno para recibir de
este asistencia con vistas a la reactivacibn econbmica, durante el mandato de Paz
Estenssoro los disidentes dentro del empresariado permanecieron relativamente mudos. El presidente no debi6 combatir ninguna campana contra el gobierno orquestada
por las empresas ni se vio obligado a enfrentar un liso y Ilano sabotaje economico a su
programa (fuga de capitales, especulaciOn), todo lo cual habia ocurrido durante el
periodo previo de Siles.
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En vez de ver de que manera podian robustecer sus lazos con las empresas, los
vez mayor del poder, y que la acumulacion de dicho poder en el Estado ofreceria
innumerables oportunidades para su abuso, sea por parte de los dirigentes individuales
Esto les permite descansar. Se consuelan de estar a las 6rdenes de sus maestros
pensando que los eligieron ellos mismos. Cada individuo permite que le pongan la
soga al cuello, porque entiende que no es una persona o una clase de personas la que
tiene en sus manos el extremo de la soga, sino la sociedad misma"18
Nuestros estudios de casos han centrado su atencion en algunas de las perturbadoras tendencias operantes en tres paises latinoamericanos que han realizado en fecha
17 Para un analisis sobre la forma en que los vinculos del Estado con el sector privado afectan la politica
econ6mica, v6ase Peter EVANS: "The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural
Change", en Stephan HAGGARD y Robert R. KAUFMAN (eds.): The Politics of Economic Adjustment: International
Constraints, Distributive Conflicts, and the State, Princeton, Princeton University Press, 1992, pags. 139-81. Sobre
casos nacionales que ilustran el papel central de las redes de politica, tanto formales como informales, v6ase
HAGGARD: Pathways from the Periphery; Robert WADE: Governing the Market: Economic Theory and the Role of
Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990; Peter J. KATZENSTEIN: Small
States in World Markets.
18 Todas las citas proceden de Tocqueville, Democracy... op. cit., pdg. 693.
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divergencia entre las opciones electorales y las politicas pOblicas; la debilidad de los
partidos politicos; la desvalorizaci6n de "la politica" y la consolidaci6n de la economia
estas democracias tiene que ver con la ausencia de una adecuada rendici6n de
de antigua data como las de cuno mas reciente estan siendo azotadas por muchos de
los problemas de gobernabilidad que hemos sehalado. En lugar de ver en los paises
andinos centrales ejemplares politicos pintorescos pero exoticos, seria ma's instructivo
comprender que ellos presentan, en una versi6n mas marcada, algunos de los mismos
En ninguin lugar ha sido mas aguda que en Estados Unidos la ansiedad intelectual
p.bilo
a la critica
de la "presidencia
La de
venta
de armas
a IrAn
y el apoyo apor
los
"contras"
nicaragOenses
duranteimperial"20.
el gobierno
Reagan
fueron
considerados
muchos como nuevos signos ominosos del desprecio del ejecutivo por el Congreso y su
proclividad a obrar al margen de la ley. Las fuerzas que impulsaron el auge del poder
19 Entre las obras recientes que examinan el malestar existente en la politica norteamericana cabe mencionar
William GREIDER: Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy, Nueva York, Simon and Schuster,
1992; E. J. DIONNE (h.): Why Americans Hate Politics, Nueva York, Simon and Schuster, 1991; Benjamin GINSBERG y
Martin SHEFTER: Politics by Other Means: The Declining Importance of Elections in America, Nueva York, Basic
Books, 1990; Robert M. ENTMAN: Democracy Without Citizens: Media and the Decay of American Politics, Oxford,
Oxford University Press, 1989.
20 La expresi6n fue acuhrada por Arthur SCHLESINGER (h.): The Imperial Presidency, Nueva York, Popular
Library, 1974.
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presidencial en Estados Unidos no son distintas de las que operan en los paises de los
Andes centrales. Los presidentes procuran por medios formales e informales evitar el
contexto de un gobierno dividido. A su vez, justifican su circunvalacibn de los procedimientos legislativos invocando la noci6n de una "crisis", ya sea econ6mica o relativa a la
seguridad nacional.
La acumulacion de poder en el ejecutivo ha ido de la mano con la existencia de
sistemas partidarios d6biles. A ambos ladeos del Ecuador, los partidos tuvieron un pobre
desempeno tanto en lo tocante a vincular a la poblacion con los funcionarios como en lo
que hace a asegurar la sensibilidad de estos 0ltimos frente a los reclamos de aquella.
Ante la falta de partidos fuertes, las legislaturas se tornan aun mas endebles y la
esencia de la politica puiblica se ha visto sumamente perjudicada por dos procesos que
sus derechos ciudadanos. Por supuesto, los ricos siempre podran compensar la
21 Para una mayor elaboraci6n do la evoluci6n de la presidencia plebiscitaria en Estados Unidos, v6ase
Theodore J. Lowl: The Personal President: Power Invested, Promise Unfulfilled, Ithaca, Cornell University Press,
1985.
22 LowI: "The State...", op. cit., pag. 6. V6ase tambi6n Theodore Lowi: "Knowledge, Power, and the
Congress", en William H. ROBINSON y H. Wellborn CLAY (eds.): Knowledge, Power, and the Congress, Washington,
Congressional Quarterly, 1991.
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reducci6n de los bienes pdblicos con bienes privados -sus colegios, gimnasios, clubes
y guardias privados reemplazan a las escuelas pdblicas, los centros recreativos dependientes del Estado, las plazas y parques y la policia-. Los grupos de menores ingresos
tendran que arreglArselas con servicios piblicos degradados o con nada. Esta combi-
cias"24. Como America Latina, Estados Unidos parece haberse apartado de una noci6n
Tocqueville estimaba que el control mas eficaz contra el despotismo era el que
brindaba una sociedad civil combativa, que celosamente resguardase sus facultades
de deliberar y participar haciendo precisamente eso. Estudiosos mas optimistas acerca
los sociblogos estadounidenses pintan un cuadro bastante poco halagOeno del estado
en que se encuentra su sociedad. En el estudio pionero de Robert Bellah y sus
23 Kevin PHILIPS: "Down and Out: Can the Middle Class Rise Again?", New York Times Magazine, 10 de enero
26 Para un analisis del papel compensatorio de las asociaciones secundarias frente a las falencias de los
partidos politicos, veanse los ensayos de Kay LAWSON y Peter MERKL (eds.): When Parties Fail: Emerging Alternative
Organizations, Princeton, Princeton University Press, 1988.
27 BELLAH et al.: op. cit. Esta visi6n sombria forma parte de una tradici6n intelectual que se remonta a C.
WRIGHT MILLS; v6ase su escalofriante retrato de la sociedad nortoamericana en The Power Elite, Oxford, Oxford
University Press, 1956.
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norteamericana estan exacerbando las divisiones entre las clases. Los analistas seha-
lan las crecientes tensiones sociales existentes entre tres estratos bien diferenciados: 1)
una clase alta y una clase media alta que fueron beneficiadas por la politica de
concentraci6n economica del reaganismo; 2) una clase media baja y una clase obrera
que padecen cada vez mayores penurias econ6micas, en parte por la perdida de
empleos vinculados a trabajos manuales y administrativos; 3) una subclase racial
compuesta por los afroamericanos y otros grupos minoritarios (los desocupados, los
subocupados, los que trabajan en el creciente sector informal de la economia norteamericana)28. En sintesis, se trata de una estructura clasista signada, como la de America
Latina en la decada del ochenta, por una polarizacion y una desigualdad cada vez
mayores.
densa trama de grupos de intereses con sede en Washington, dominada por las
grandes empresas y por "grupos de apoyo para problemas circunstanciales" estrechamente definidos. Cuando a esto se suma el funcionamiento de una politica de grupos de
intereses, los debates sobre las medidas pu'blicas quedan cada vez mas sujetos al
discurso de los especialistas, y el diseho de las politicas tiene lugar dentro del marco de
las disciplinas predominantes: la economia, la psicologia, las ciencias administrativas,
la criminologia29.
En los paises andinos, la sociedad civil actOa en neta desventaja frente a los
poderes que medraron dentro del aparato estatal, en particular el ejecutivo. Histbrica-
mente, el desarrollo de las organizaciones propias de la sociedad civil, sobre todo las
representativas de los grupos de la clase baja, se vio anulado por las enormes
American Electorate in the Reagan Aftermath, Nueva York, Random House, 1990. Para un examen del grado de
profundidad de las divisiones raciales en la vida norteamericana, v~ase Andrew HACKER: Two Nations: Black and
White, Separate, Hostile, Unequal, Nueva York, Scribner's, 1992.
29 La obra clcsica sobre el vinculo entre el desarrollo de las profesiones modernas y las tecnicas de control
social es Michel FOUCAULT: Discipline and Punishment: The Birth of the Prison, Nueva York: Pantheon Books, 1977.
30 Para un anAlisis de este fen6meno con referencia a Chile, v6ase GARRETON: "Chile: In Search of a Lost
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lado politico, nos encontramos con la decadencia del sindicalismo y de los partidos
tradicionales, con elecciones presidenciales plebiscitarias y una variedad de manifesta-
forma en que tales problemas (y las crisis asociadas a ellos) son procesados por los
respectivos sistemas politicos, pero sin duda afectaran en ambos casos la evoluci6n del
tipo de regimen politico31
A medida que nos aproximamos al fin del siglo XX, las advertencias de Tocqueville
democracia en el hemisferio son tan pertinentes en Los Angeles como en La Paz. Tanto
para Estados Unidos como para America Latina, et futuro de la democracia depende de
una vigorosa sociedad civil, capaz de defenderse contra los tecn6cratas arrogantes y
los presidentes hambrientos de poder. Hay signos indicadores de que en America
Latina podria estar gestAndose una sociedad de ese tipo -en los asentamientos
precarios de los ocupantes de tierras, los movimientos ambientalistas e indigenistas, los
31 Se hallar6 un examen de las diversas crisis asociadas al capitalismo tardio en HABERMAS: Legitimation
Crisis, pbgs. 45-94.
32 Los movimientos sociales contemporaneos de Am6rica Latina se examinan en los ensayos contenidos en
Arturo ESCOBAR y Sonia ALVAREZ (eds.): The Making of Social Movements in Latin America: Identity, Strategy, and
Democracy, Boulder, Westview, 1992.
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las politicas neoliberales. Todos estos rasgos estin dando forma a regimenes democrdticos que
combinan la participacidn abierta de los ciudadanos en la eleccidn de los gobiernos con la relativa
ausencia de controles y prActicas que fuercen a
los gobiernos a rendir cuenta de sus decisiones
ante la opinidn pOblica. Los autores concluyen
que las tendencias politicas encontradas en Am6rica Latina no deben ser vistas como expresidn de
SUMMARY
democracies.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
<Ecuador> <Bolivia>.
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