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O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SEUS RESULTADOS: ALGUMAS

CONSIDERAES LUZ DAS IDEIAS DE AMARTYA SEN1
Crysline Flavia da Silva Rodrigues2
1. Introduo
Em meio notvel expanso dos programas de transferncia de renda para o
desenvolvimento humano na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe, e
tambm em pases da frica, Oriente Mdio e sia, o Brasil o pas que apresenta
o maior programa de transferncia condicionada de renda do mundo: o Programa
Bolsa Famlia (PBF), criado no ano de 2004.
Uma vez isto posto, o presente trabalho tem como objetivo lanar breves
consideraes acerca de algumas das principais caractersticas do PBF e de seus
principais resultados alcanados atravs, especialmente, das transferncias de
renda e das condicionalidades nas reas de sade e educao. Para tanto, este
trabalho est estruturado em mais seis sees. Na segunda seo apresentamos as
ideias de Amartya Sen sobre o desenvolvimento, a pobreza e a importncia da
poltica pblica. Na terceira fizemos uma breve apresentao do histrico e
principais caractersticas institucionais do PBF. Na quarta seo, nos baseando
numa reviso de literatura, apresentados alguns dos principais resultados
alcanados pelo PBF. Na quinta seo, realizada uma breve anlise acerca de
algumas das principais caractersticas do PBF e de seus principais resultados
alcanados. Por fim, tm-se as consideraes finais.
2. A abordagem de Amartya Sen
2.1 O desenvolvimento como expanso das liberdades
Representando um claro contraste viso ortodoxa que identifica o
desenvolvimento com o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), aumento das
rendas pessoais, industrializao, avano tecnolgico ou modernizao social, o
economista indiano Amartya Sen defende que o desenvolvimento deve ser visto
1

Artigo apresentado disciplina Polticas Pblicas e Desenvolvimento Regional, ofertada pelo

a
a
Programa de Ps-graduao em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN) e ministrada pela prof . Dr .
Joana Tereza Vaz de Moura.
2
UFRN.

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como um fenmeno mais amplo, configurado num processo de expanso das

liberdades reais ou seja, as oportunidades reais que cada um dos membros de
uma sociedade desfruta para realizar atos ou alcanar estados que realmente
valorizam.
Ver o desenvolvimento desta forma significa levar em considerao o fato que
o crescimento da renda nem sempre sinnimo de maior bem-estar. Conforme
coloca Sen (2000), por exemplo, apesar de seus nveis de renda baixssimos, os
habitantes de Kerala, China ou Sri Lanka apresentam nveis de expectativa de vida
imensamente mais elevados do que as populaes muito mais ricas do Brasil, frica
do Sul e Nambia, sem mencionar o Gabo.
Alm disso, possvel identificar pelo ao menos cinco distintas fontes de
variao entre nossas rendas reais e o bem-estar que delas obtemos: 1) as
heterogeneidades pessoais, relacionadas s caractersticas fsicas dspares de
incapacidade, doena, idade ou sexo; 2) as diversidades ambientais, como, por
exemplo, as circunstncias climticas, as quais fazem com que as necessidades de
aquecimento e vesturio dos pobres em climas mais frios geram problemas que
podem no ser igualmente sentidos pelos pobres de regies mais quentes; 3) as
variaes no clima social, como por exemplo, a disponibilidade de servios pblicos
de educao e a prevalncia ou ausncia de crime e violncia na localidade
especifica; 4) diferenas de perspectivas relativas, entendida como base no fato que
as necessidades de mercadorias associadas a padres de comportamento
estabelecidos podem variar entre comunidades, dependendo de convenes e
costumes; e 5) a distribuio da renda na famlia (SEN, 2000).
Assim sendo, conforme coloca Sen (2000), existem excelentes motivos para
que a expanso das liberdades reais para as pessoas viverem da forma que tm
razo para valorizar deva ser vista como principal meio e fim do desenvolvimento.
Nas palavras do mesmo, ver o desenvolvimento desta forma deixar de concentrarse exclusivamente sobre os meios [PIB e renda individual] para o bem viver ou bemestar.
Como principal meio do desenvolvimento, Sen (2000) identifica as liberdades
reais com o que ele chama de liberdades instrumentais. Estas so definidas em
diferentes dimenses, apresentadas a seguir.
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As liberdades polticas, concebidas amplamente de modo a incluir os direitos

civis, consistem nas oportunidades que as pessoas tm para determinar quem deve
governar e com base em que princpios, alm de inclurem a possibilidade de
fiscalizar e criticar as autoridades, de ter liberdade de expresso poltica e uma
imprensa sem censura.

Portanto, as mesmas incluem os direitos polticos

associados s democracias no sentido mais amplo. As facilidades econmicas

dizem respeito s oportunidades que os indivduos tm para utilizar recursos
econmicos com o propsito de consumo, produo ou troca. As oportunidades
sociais so as disposies que a sociedade estabelece nas reas de educao,
sade etc., as quais influenciam a liberdade substantitiva da pessoa viver melhor. As
garantias de transparncia dizem respeito s necessidades de sinceridade
(dessegredo e clareza) que podemos esperar das outras pessoas. Por fim, a
segurana protetora, a qual inclui disposies institucionais fixas, como beneficio
aos desempregados e suplementos de renda regulamentares para os indigentes,
bem como medidas ad hoc (como, por exemplo, distribuio de alimentos em crises
de fome coletiva). Esta segurana protetora vista como necessria para evitar que
a populao afetada seja reduzida misria abjeta, fome e morte prematura.
Esta concepo de desenvolvimento como expanso das liberdades
humanas, tambm colocada por Amartya Sen levando-se em considerao dois
conceitos fundamentais, o de funcionamentos (functionings) e o de capacidade
(capability).
De acordo com Sen (2000), os funcionamentos, apesar de estar fundado
numa preocupao com a qualidade de vida, tem razes distintamente aristotlicas e
reflete as vrias coisas que uma pessoa pode considerar valioso fazer ou ter. Dessa
maneira, os funcionamentos valorizados podem variar dos mais elementares, como
ser adequadamente nutrido e livre de doenas evitveis, a atividades ou estados
pessoais muito complexos, como poder participar da vida da comunidade e ter
respeito prprio. No que se refere capacidade, as mesmas consistem nas
combinaes alternativas de funcionamentos cuja realizao factvel para uma
pessoa. Por exemplo, uma pessoa abastarda que faz jejum pode ter a mesma
realizao de funcionamento quanto a comer ou se nutrir que uma pessoa
destituda, forada a passar fome extrema, mas a primeira pessoa possui um
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conjunto capacitrio diferente do da segunda uma vez que pode escolher comer
bem e ser bem nutrida de um modo impossvel para a segunda (SEN, 2000, p. 95).
Apesar de reconhecer o fato de que pode haver debates substanciais sobre
quais funcionamentos devem ser includos na lista de realizaes importantes e as
capacidades

correspondentes,

Sen

no

estabelece

pesos

relativos

aos

funcionamentos e capacidades. De acordo com mesmo, a sua abordagem do

desenvolvimento tem algo a oferecer na medida em que: 1) destaca o valor dos
funcionamentos, das capacidades e, assim, das liberdades reais para as pessoas
viverem da forma que valorizam; no ficando centrada nos meios (renda individual e
PIB) que ajudam a expandir as liberdades, e 2) representa significativo avano em
relao s abordagens tradicionais rawsiana (a qual se concentra apenas nas
liberdades formais, como liberdades polticas e direitos civis bsicos) e utilitarista.
Preocupando-se tambm com o bem-estar, a abordagem utilitarista define a
utilidade como uma medida do prazer, felicidade ou satisfao dos desejos
humanos. Entretanto, dentre vrios outros limites que esta abordagem apresenta,
conforme ressalta Sen (2000, p.82), a medida mental do prazer ou do desejo
malevel demais para se constituir em um guia confivel para a privao e
desvantagem os destitudos tendem a, por exemplo, se conformar com sua
privao pela pura necessidade de sobrevivncia, chegando mesmo a ajustar seus
desejos e expectativas quilo que sem nenhuma ambio considera exequvel.
2.2 A pobreza como privao de capacidades e a importncia da poltica
pblica
Conforme Sen (2000), a ideia de que a pobreza simplesmente escassez de
renda obviamente no sem sentido, pois a renda tem enorme influncia sobre o
que podemos ou no podemos fazer. Entretanto, tomando por base a concepo de
desenvolvimento como liberdade, a pobreza deve ser vista, antes de tudo, como
uma privao de capacidades bsicas (como, por exemplo, ter a oportunidade de
estar adequadamente nutrido e livre de doenas evitveis e de ter acesso
educao e emprego) para os membros de uma sociedade viver de um modo que
tm razo para valorizar.

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Conforme o prprio Sen (2000) ressalta, a concepo de desenvolvimento

como expanso das liberdades importante porque nos d uma viso da pobreza
no apenas nos pases em desenvolvimento, mas tambm nas sociedades mais
desenvolvidas. Para melhor qualificar tal argumento, o mesmo coloca que a
presena de nveis elevados de desemprego na Europa implica privaes que no
so bem refletidas pelas estatsticas de distribuio de renda. Isto porque o
desemprego no meramente uma deficincia de renda que pode ser compensada
por transferncias do Estado, o mesmo tambm uma fonte de excluso social de
alguns grupos e de perda de autonomia, de autoconfiana e de sade fsica e
psicolgica. Assim sendo, ainda de acordo com Sen (2000), essa concepo de
desenvolvimento tambm importante porque nos d uma noo de igualdade,
eficincia e justia social no num sentido restrito de renda.
Uma vez posto o desenvolvimento como processo de expanso das
liberdades e a pobreza como privao de capacidades, Amartya Sen ressalta que as
instituies pblicas possuem o dever de garantir capabilities bsicas necessrias
para atingir o nvel mnimo de vida digna. Apesar de apreciar o mecanismo de
mercado pois atravs dele efetiva-se a liberdade para realizao de trocas , Sen
(2000), assim como Adam Smith, reconhece que os agentes do mercado, ao
buscarem os seus interesses de ganhos privados, tendem a gerar significativos
desequilbrios de oportunidades, fazendo, portanto, que a importncia da
interveno do Estado e a implementao das polticas pblicas fiquem assim
incondicionalmente justificadas.
De acordo com Sen (2000), as polticas pblicas de educao, sade e
segurana protetora, por exemplo, podem desempenhar importante papel no s na
eliminao da pobreza, mas inclusive na promoo do prprio desenvolvimento, isto,
sobretudo quando se considera que os diferentes tipos de liberdades (econmicas,
polticas e sociais) apresentam relaes mutuamente reforadoras umas das outras.
A liberdade real de acesso a servios pblicos como educao e sade, refora
significativamente, por exemplo, a liberdade de direito vida e tambm de
comunicao e participao na vida poltica. A liberdade de participao poltica
amplia significativamente a liberdade a reivindicao de direitos sociais e de
sucumbir fome coletiva. A liberdade de participao no mercado de trabalho alarga
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a liberdade realizao de trocas no mercado, contribuindo assim para o

crescimento econmico. O crescimento econmico, por sua vez, alm de aumentar a
renda individual (importante meio de expandir as liberdades reais), expande as
condies reais para efetivao de liberdades substantivas de segurana protetora.
3. Histrico e principais caractersticas institucionais do PBF
Conforme ressaltam Cavalcante (2010) e Rego e Pinzani (2013), a
experincia histrica brasileira apresenta pouca tradio na introduo de direitos
sociais universais capazes de combater a fome, a pobreza e as profundas
desigualdades sociais do pas. At a dcada de 1980 os direitos sociais
implementados encontravam-se, em sua grande maioria, estritamente vinculados
insero

dos

indivduos

no

mercado

de

trabalho

formal,

implicando

consequentemente na contribuio para a previdncia social.

Entretanto, conforme chama ateno Rego e Pinzani (2013), enorme o
nmero de pessoas que no tiveram e ainda no tm acesso a sequer os gneros
indispensveis reproduo da vida, como, por exemplos, alimento. E a ausncia
do Estado para lhes conceder e garantir direitos sociais bsicos, conformou uma
verdadeira situao de pessoas sem direito a terem direitos.
Dado tal fato, ressalta-se que a Carta da Constituio de 1988, constituindo o
resultado de uma longa histria de esperanas e lutas sociais, possibilitou o
surgimento, pela primeira vez na histria das polticas sociais brasileiras, de
programas de carter no contributivo, como por exemplo, o direito aposentadoria
no integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia
familiar e o direito a uma renda de solidariedade para idosos e portadores de
deficincia fsica ou mental em situao de extrema pobreza (consolidado no
Benefcio de Prestao Continuada BPC).
Inserindo-se no perfil de programas sociais de carter no contributivo, no
ano de 2004, durante o governo Lula, foi criado o chamado Programa Bolsa Famlia,
um programa de transferncia de renda condicionada que unificou o Programa Bolsa
Escola Federal, o Bolsa Alimentao, o Programa Auxlio-Gs,todos criados em
2001, e o Programa Carto Alimentao, criado em 2003. No ano de 2005 o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), criado em 1996, tambm foi
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integrado ao PBF. Com exceo do Programa Auxlio-Gs, todos os demais j

constituam programas de transferncia de renda condicionada.
Beneficiando atualmente mais de 13 milhes de famlias no Brasil, a
regulamentao do PBF considera elegvel as famlias em situao de pobreza
com renda mensal per capita entre R$ 77,01 e R$ 154,00 e extrema pobreza
com renda mensal per capita de at R$ 77,00 cadastradas no Cadastro nico para
Programas Sociais do Governo Federal. E os benefcios transferidos podem ser: 1)
Benefcio Bsico (R$ 77,00), concedido famlias extremamente pobres; 2)
Benefcio Varivel (R$ 35,00), concedido s famlias com crianas ou adolescentes
de 0 a 15 anos de idade; 3) Benefcio Varivel Gestante (R$ 35,00); 4) Benefcio
Varivel Vinculado ao Adolescente (R$ 42,00) limitado a dois benefcios por
famlia; e 5) Benefcio para Superao da Extrema Pobreza, calculado caso a caso e
transferido s famlias que continuem em situao de extrema pobreza mesmo aps
o recebimento dos outros benefcios. No caso dos benefcios variveis anteriormente
descritos, cada famlia pode receber at cinco benefcios (MDS, 2015).
Contando com uma gesto descentralizada e compartilhada por Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, os principais objetivos do PBF so promover
o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e
assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional;
estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza
e extrema pobreza; combater a pobreza; e promover a intersetorialidade, a
complementaridade e a sinergia das aes sociais do Poder Pblico.
Tendo em vista alcanar os supramencionados objetivos, o PBF possui trs
eixos principais:
a prpria transferncia de renda, atravs da qual busca-se promover o
alvio imediato da pobreza;
as condicionalidades nas reas de educao e sade, quais sejam: as
crianas e adolescentes de 6 a 15 anos e jovens de 6 a 17 anos de idade
devem apresentar frequncia escolar de no mnimo, respectivamente, 85 e
75% da carga horria mensal do ano letivo, devendo ser apresentado
escola

devida

justificativa

nos

casos

de

impossibilidade

de

comparecimento aula; as gestantes e nutrizes devem estar inscritas no

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pr-natal, comparecer s consultas na unidade de sade mais prxima da

residncia e participar das atividades educativas ofertadas pelas equipes
de sade sobre aleitamento materno e promoo da alimentao saudvel;
e por fim, as crianas menores de 7 devem ser levadas s unidades de
sade ou aos locais de vacinao para se manterem com carto de
imunizao atualizado, s unidades de sade para a realizao do
acompanhamento do estado nutricional e do desenvolvimento, bem como
para outras aes, conforme calendrio mnimo do Ministrio da Sade; e
as

aes

programas

complementares,

os

quais

objetivam

desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam

superar a situao de vulnerabilidade. A nvel federal, se destacam, por
exemplo, o Programa Sada da Famlia, Programa Brasil Alfabetizado,
ProJovem, Programa da Incluso Produtiva de Jovens, Programas de
Microcrdito do Banco do Nordeste, Programa Minha Casa Minha Vida,
entre outros.
Apesar de no se caracterizar como uma poltica governamental concebida
ou voltada para o segmento feminino, o PBF d preferncia titularidade do carto
magntico (utilizado no saque do benefcio) s mulheres, principais responsveis
pelos cumprimentos das condicionalidades.
Cabe aqui destacar que, apesar de o PBF vir aumentando significativamente
o nmero de beneficirios desde o ano de sua criao, o mesmo, ao depender de
uma quota de recursos por municpio, no beneficia a todas as famlias que atendem
aos seus critrios de elegibilidade. Diversamente de polticas sociais como, por
exemplo, o Sistema nico de Sade (SUS), seguro-desemprego e o Regime Geral
da Previdncia Social (RGPS), que contam com a segurana e a proteo jurdica
contra cortes oramentrios, conforme estabelece o artigo 6 0, pargrafo nico, da lei
N0 10.836, de 9 de janeiro de 2004, as despesas do PBF correm conta das
dotaes alocadas nos programas federais de transferncia de renda e no
Cadnico, bem como de outras dotaes do Oramento da Seguridade Social da
Unio que vierem a ser consignadas ao Programa.

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4. Alguns dos principais impactos do PBF: uma breve reviso de literatura

Constituindo o maior programa de transferncia condicionada de renda do
mundo, os resultados produzidos no Brasil pelo PBF vm sendo alvo de pesquisas
de uma srie de estudiosos e instituies pblicas. O objetivo desta seo
justamente fazer uma breve reviso da literatura que apresenta alguns dos principais
impactos/resultados alcanados pelo PBF.
No que se refere transferncia de renda pura e simplesmente, conforme
demonstra Hoffmann (2013), o PBF vem desempenhando papel bastante relevante
na reduo das desigualdades na distribuio de renda no Brasil. Baseando-se nos
dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2008-2009 e numa
decomposio do ndice de Gini conforme diversas parcelas do rendimento,
Hoffmann (2013) demonstra que o PBF foi a parcela do rendimento que apresentou
o maior valor positivo de progressividade (1,1230). Os mesmos resultados
relevantes foi obtido pelo autor quando o mesmo se utilizou de dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e realizou tambm conforme diversas
parcelas da renda uma decomposio no s do ndice de Gini, mas tambm de
ndices de Mehran e de Piesch.
Ainda no que se refere renda, as transferncias do PBF vm sendo de
suma importncia nas compras de alimentos para as famlias, e tambm de
vesturio, remdios e material escolar para as crianas (BRASIL, 2012; REGO e
PINZANI, 2013)3. Sendo muitas das famlias beneficiadas pelo PBF composta por
pais que no possuem emprego ou que se encontram empregados em trabalhos
transitrios e sem carteira assinada, conforme demonstram Rego e Pinzani (2013),
em muitos dos casos, o PBF representa a principal fonte de renda de muitas famlias
brasileiras pobres e extremamente pobres.
No que tange mais especificamente aos impactos do PBF sobre a
alimentao das famlias beneficiadas, conforme se pode verificar no estudo de
Almeida, Mesquita e Silva (2013), o PBF vem contribuindo significativamente para a
3

Cabe aqui ressaltar que o trabalho de Rego e Pinzani (2013) apresenta um objetivo muito mais
amplo, qual seja, buscar analisar os efeitos polticos e morais do PBF sobre seus os seus usurios.
Entretanto, sempre que possvel, no presente trabalho destacaremos algumas outras importantes
constataes presentes na obra dos referidos autores. O estudo de Rego e Pinzani (2013) foi
realizado no perodo de 2006-2011, atravs da realizao de 150 entrevistas mulheres usurias do
PBF nas regies do serto nordestino (Alagoas), zona litornea de Alagoas, Vale do Jequitinhonha
(MG), periferia da cidade do recife, interior do Piau e Maranho e periferia de So Lus (MA).

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diversificao alimentar das famlias beneficiadas residentes nas zonas urbana e

rural do Brasil. Fato este que, segundo os autores, essencialmente relevante para
questes de segurana nutricional e alimentar dos indivduos.
Corroborando os resultados de Almeida, Mesquita e Silva (2013), Cotta e
Machado (2013) destacam uma srie de estudos que indicam que as famlias
atendidas por programas de transferncia condicionada de renda tendem a gastar
uma parcela importante do benefcio recebido com a compra de alimentos,
principalmente para as crianas. Entretanto, conforme os mesmos, o aumento na
aquisio de alimentos no necessariamente indica diminuio da insegurana
alimentar ou bem-estar nutricional das famlias, pois muitos dos beneficirios do PBF
vm priorizando a ingesto de alimentos com maior densidade energtica e menor
valor nutritivo, o que, portanto, pode se traduzir no longo prazo em hipertenso
arterial, sobrepeso e obesidade.
Rego e Pinzani (2013) demonstram que na dieta das famlias entrevistada
faltam frequentemente alimentos que so fontes de vitaminas e sais minerais (como
legumes e frutas) e de protenas nobres (carne vermelha), substitudos normalmente
por alimentos altamente calricos, mas excessivamente ricos em gorduras e
carboidratos (arroz, lingia, macarro). E conforme Rego e Pinzani (2013)
constataram as razes que levam a essa conduta alimentar no dependem somente
da falta de conhecimentos nutricionais, mas tambm da incompatibilidade entre o
valor da renda percebida pelas mulheres e os preos dos produtos no mercado.
Importantes resultados positivos do PBF na rea de educao podem ser
verificados, por exemplo, em Cireno, Silva e Proena (2013). Os mesmos constatam
que os alunos do 5o e 9o ano, oriundos do Bolsa Famlia tm um desempenho pior
que a mdia dos alunos no-beneficirios do programa. Entretanto, procedendo a
anlise dos resultados atravs uma abordagem de diferena das diferenas,
possvel observar que, quando se compara o 5o e o 9o ano, h tanto uma inverso
da desvantagem no que se refere varivel abandono escolar em 2011, como uma
significativa reduo das diferenas no campo das variveis proficincia mdia,
reprovao em 2011 e taxa de distoro idade-srie.
Constituindo uma pesquisa longitudinal de representatividade nacional,
realizada em duas rodadas (2005 e 2009), Brasil (2012) constata que o registro de
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freqncia escolar superior a 90% no s entre crianas e adolescentes

beneficirias de 6 e 15 anos de idade, mas tambm para o grupo de 16 e 17 anos. A
anlise de impacto realizada pelos mesmos indica que a progresso de ano para
crianas de 6 a 17 anos de famlias beneficirias foi 6,0% maior em comparao
com crianas na mesma faixa etria em famlias no beneficirias.
Na rea de sade, Brasil (2012), por exemplo, destaca que:
em 2005, a proporo de mulheres grvidas que informaram no ter
recebido nenhum cuidado pr-natal foi de 20%. Entre as beneficirias do
Bolsa Famlia esta porcentagem era um pouco menor, 19%, enquanto 23%
das mulheres grvidas de domiclios no beneficirios do Bolsa Famlia
no tinham recebido nenhum cuidado pr-natal. Contudo, em 2009 o
percentual de mulheres que no estava recebendo cuidados pr-natais
diminuiu para 7%, queda esta bastante concentrada entre as beneficirias
do PBF (cujo percentual caiu de 19% para 5%, enquanto entre nobeneficirias do programa, o percentual caiu de 23% para 12%);
somente 8% de recm-nascidos cujas mes eram beneficirias do PBF
tinham baixo peso ao nascer (isto , pesos inferiores a 2,5 kg);
a proporo de crianas que nasceram a termo (isto , aps uma gestao
de pelo menos 38 semanas) foi de 88% para no beneficirias do PBF e
91% para os filhos de beneficirias do PBF;
efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal tambm foi verificado,
especialmente quando se observam os ndices de vacinao DTP e contra
poliomielite, popularmente conhecida como paralisia infantil. A DTP foi mais
freqente entre as famlias beneficirias do PBF, com uma diferena de
15,5% na segunda dose e 26% na terceira dose. A proporo de crianas
beneficirias que receberam a terceira dose da plio no perodo apropriado
foi 11,6% maior do que a proporo de crianas de famlias no
beneficirias.
Utilizando dados de 5.507 municpios brasileiros no perodo de 2004 a 2009
bem como modelos de regresso binomial negativa condicional para dados em
painel com efeitos fixos, Rasella et al. (2013) demonstram que o PBF desempenhou

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papel expressivamente forte na reduo da taxa de mortalidade em menores de

cinco anos, resultante da desnutrio.
Brasil (2014), valendo-se de painel longitudinal de dados no perodo 2008 a
2012, coloca que a anlise dos nveis de desnutrio crnica das crianas
beneficirias do PBF acompanhadas nas condicionalidades de sade, considerando
a faixa etria de at 5 anos, revela uma melhora gradual. Entre 0 e 2 anos foi
observada uma reduo de 1,6%, passando de 17,0% a 15,4%. A faixa de 0 a 5
anos, tambm apresentou evoluo de magnitude semelhante, nesse caso, a queda
foi de 2%, passando de 14,2% em 2008, para 12,2% em 2012 (BRASIL, 2014). Em
termos regionais, verificam-se efeitos significativamente mais fortes do PBF nas
regies Norte e Nordeste do pas, onde, respectivamente, a proporo de crianas
menores de 5 anos de idade com desnutrio crnica passou de 21,7%, em 2008,
para 19,2%, em 2012 e de 15,9% para 12,6%. Nas regies Sudeste, Sul e CentroOeste, segundo Brasil (2014), os impactos no ficam evidentes, oscilando entre
pequenos crescimentos seguidos de pequenas redues, sendo que o Centro-Oeste
no apresenta nenhum crescimento quando considerado o perodo como um todo.
Apesar dos resultados positivos supramencionados, Brasil (2014) tambm
constata que na faixa etria de 0 a 5 anos existe tendncia de aumento da
proporo de crianas com excesso de peso. O percentual inicial de 2008 para essa
faixa foi de 12,5%, chegando a 13,1% em 2012, portanto, uma diferena de 0,6% no
perodo. J na faixa de 0 a 2 anos, a diferena no mesmo interregno de 0,2%,
passando de 16,6% em 2008 para 16,8% em 2012. Entretanto, segundo Brasil
(2014), o incremento da proporo de crianas de 0 a 5 anos na categoria de peso
excessivo deve ser compreendido sob o espectro mais amplo de mesmo movimento
na populao como um todo.
Considerando um conjunto de 36 itens que abordavam a situao do
domiclio, de trabalho e oportunidades produtivas, Brasil (2012) constata positivas
mudanas de percepo de bem-estar para grande parte das famlias brasileiras,
isto sem fazer distino do fato de serem ou no beneficiarias do PBF. Entretanto,
ressalta que na regio Nordeste [regio que possui o maior nmero de
beneficirios e recebe o maior volume de recursos do PBF] que quase sempre se
observa uma percepo mais otimista em relao a mudanas nas condies de
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vida entre os beneficirios do Programa em oposio aos no beneficirios. Brasil

(2012) tambm constata que entre os domiclios de famlias beneficirias que a
avaliao de que podem mandar as crianas escola tem maior destaque. Embora
entre os no beneficirios as afirmaes positivas nesta assertiva cheguem a ordem
de 40% ou 50% (dependendo da regio), para os domiclios beneficirios do PBF
esse percentual ainda mais elevado, sobretudo na regio Nordeste, aonde chegou
a 60%.
Conforme sabemos, constitui um fato que o PBF visto por um grande
nmero

de

pessoas

de

forma

bastante

preconceituosa

estigmatizada.

Apresentando um pensamento fundamentalmente malthusiano, muitos afirmam que

as transferncias de renda para a populao pobre os levaro a ter mais filhos tendo
em vista receber mais recursos monetrios do PBF; alm disso, acredita-se que o
dinheiro transferido pelo PBF produz um significativo desincentivo participao no
mercado de trabalho por parte de beneficirios do PBF, ou seja, produz o chamado
efeito preguia.
Entretanto, levando-se em considerao que o PBF estabelece nmeros
limites de filhos para a concesso dos seus benefcios, possvel percebermos que
os posicionamentos supramencionados so totalmente desprovidos de informao.
Resultados importantes nesse sentido foram recentemente publicados pelo MDS.
Tendo por base as edies de 2003 a 2013 da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), o MDS constatou que, nos ltimos dez anos, o nmero de filhos
por famlia no Brasil caiu 10,7% e entre os 20% mais pobres a reduo foi de 15,7%,
sendo reduo maior ainda identificada entre os 20% mais pobres que vivem na
regio Nordeste: 26,4%. Para explicar tais redues significativas no nmero de
filhos nas famlias mais pobres brasileiras, o MDS destaca as condicionalidades do
PBF na rea de sade, as quais promovem um aumento da frequncia de
atendimento mdico e assim, oportunizam o acesso informao sobre controle de
natalidade e mtodos contraceptivos (LABOISSIRE, 2015).
Buscando tambm destacar o impacto do PBF sobre a reduo das taxas de
fecundidade no Brasil, Alves e Cavenaghi (2013, p. 236) colocam que mais da
metade das famlias beneficirias do PBF obtm mtodos contraceptivos por meio
do Programa de Sade da Famlia. As outras fontes de obteno para as famlias
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beneficiadas do PBF so os centros de sade (ou ambulatrios) e as farmcias

particulares, com 17,0% e 26,0%, enquanto as famlias no beneficiadas do PBF
conseguem 27,0% e 20,0% respectivamente nestes dois locais. Segundo os
autores, o fato de as famlias beneficiadas recorrerem um pouco mais s farmcias
particulares pode indicar que o efeito renda do PBF pode estar sendo usado
inclusive para a compra de mtodos contraceptivos via mercado.
No que se refere o argumento de que o PBF produz um expressivo efeito
preguia sobre os seus beneficirios, Brasil (2012) levando em considerao que
grupos populacionais com maior parcela de adultos e homens tendem, ceteris
paribus, a apresentar maiores taxas de participao e menor desemprego que
grupos compostos predominantemente por pessoas muito jovens ou mulheres e,
assim sendo, tambm atentando para o fato que os jovens se fazem mais presentes
entre os beneficirios do PBF do que entre os no beneficirios no encontra
sustentao para o mesmo.
Conforme coloca Brasil (2012), considerando um contingente amplo da fora
de trabalho, de 18 a 55 anos de idade, a parcela de pessoas ocupadas ou
procurando trabalho em 2009 era de 65% entre beneficirios, apenas um pouco
menor que para os no beneficirios (71%). No que se refere mais especificamente
apenas varivel busca por trabalho, Brasil (2012) coloca que a parcela de pessoas
entre 30 e 55 anos procurando trabalho no ano de 2009 foi maior entre os
beneficirios do PBF (8,9), em comparao aos no beneficirios (7,0%).
Considerarmos um grupo etrio de 18 a 55 anos, a parcela de pessoas procurando
trabalho tambm foi maior entre os beneficirios do PBF (14,2%), em comparao
aos no beneficiarios (11,4%).
Evidncias que no do embasamento ao argumento de que o PBF produz
um efeito preguia tambm so encontradas por Rego e Pinzani (2013). Entre as
150 entrevistas beneficirias do PBF que estes autores realizaram, somente duas
mulheres afirmaram ter deixado de trabalhar para viver da bolsa; ambas
trabalhavam como empregadas domsticas para famlias de classe mdia
recebendo um salrio de R$ 150,00 e R$200,00, para trabalhar semanalmente 6,5
dias e 6 dias, respectivamente. Desta forma, conforme colocam Rego e Pinzani
(2013, p. 144), antes de aludir presumida preguia dos beneficirios do BF [Bolsa
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Famlia], seria o caso de questionar o cinismo de quem explora o trabalho alheio

oferecendo salrio de fome.
5. O PBF e os seus resultados: uma breve anlise com base nas ideias de
Amartya Sem
Ao selecionar os seus beneficirios somente a partir do critrio renda, o PBF
primeira vista parece apresentar uma viso bastante limitada de pobreza.
Entretanto, ao estabelecer diversas condicionalidades nas reas de sade e
educao, bem como enfatizar a importncia do desenvolvimento, por parte dos
agentes pblicos, de aes e programas complementares no combate pobreza, o
mesmo deixa transparecer um entendimento consideravelmente multidimensional da
pobreza. Conforme vimos, de acordo com Sen (2000), a superao da pobreza no
depende apenas de as pessoas obterem mais ou menos renda, mas tambm de
possurem ou no uma srie de capacitaes consideradas bsicas.
Conforme pode ser percebido na seo 4 deste trabalho, a realizao das
transferncias de renda, bem como a implementao de diversas condicionalidades
nas reas de educao e sade, vm resultando, no s em redues nas
desigualdades de distribuio de renda no pas, mas tambm em importante
expanso de liberdades reais consideradas por Sen (2000) elementares para o bem
viver, e assim, para a superao da pobreza e promoo do desenvolvimento, quais
sejam: a garantia do direito vida, a oportunidade de sucumbir fome,
desnutrio infantil, de ter acesso servios de educao e sade.
No entanto, cabe aqui colocar que o valor dos recursos transferidos pelo PBF,
apesar de vir contribuindo significativamente para a melhora da vida material dos
seus beneficirios, ainda considerado por grande parte deles como insuficiente
para o suprimento de suas necessidades pessoais e, portanto, para dot-los de
meios para alcanar de forma plena a liberdade uma sobrevivncia digna (REGO e
PINZANI, 2013).
Constituindo um exemplo do fato supramencionado, as informaes sobre o
impacto do dinheiro do PBF na dieta alimentar dos seus beneficirios colocadas na
seo anterior nos leva a perceber que uma srie de maus functionings vm sendo
realizados devido a ausncia de correspondentes capabilities. Devido no s a falta
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de conhecimentos nutricionais, mas tambm de insuficincia de renda, muitos

beneficirios do PBF passaram a ingerir mais alimentos que nem sempre se refletem
numa dieta mais saudvel.
Percebe-se tambm que a expanso de liberdades reais como, por exemplo,
a oportunidade de acesso servios de educao e sade, apesar de vir
alcanando um grande nmero de pessoas, infelizmente no vem ocorrendo para
todos os beneficirios do PBF. Conforme colocam Rego e Pinzani (2013, p. 182),
existem beneficirios do PBF que vivem ou em casas isoladas, ou em povoados que
normalmente se situam longe das estradas principais e at das secundrias; e a
distncia do centro ou da sede do municpio implica quase sempre a dificuldade de
ter acesso a servios essenciais como escola e atendimento mdico. As entrevistas
realizadas pelos autores tambm revelaram que o acesso ao Sistema nico de
Sade depende muito do fato de as prefeituras contratarem um nmero suficiente
mdicos e garantir a assistncia todos os dias da semana.
Alm disso, uma vez que na maioria dos casos os servios de sade e
educao pblica no Brasil so significativamente mais precrios em relao aos
servios de sade e educao privada, pode-se dizer que as condicionalidades do
PBF no constituem formas de reduzir as desigualdades em termos de liberdade de
acesso a um sistema de sade e educao de qualidade, e assim, de superao da
prpria pobreza.
Levando-se em considerao que o cumprimento das condicionalidades nas
reas de sade e educao constitui uma exigncia do PBF para que as famlias em
situao de pobreza ou extrema pobreza recebam regularmente os benefcios do
programa, aqui se considera que tais condicionalidades representam uma grave
violao liberdade de segurana protetora que as pessoas em situao de grandes
privaes devem ter incondicionalmente garantida pelo Estado. Conforme bem
demonstra Rego e Pinzani (2013), grande parte das mulheres do PBF que foram
entrevistadas sequer so providas da informao a respeito do fato que constitui um
dever incondicionado do Estado ajudar os pobres 75% das entrevistadas
afirmaram que a bolsa do PBF um favor do governo ou uma ao derivada do fato
de Lula ter sido pobre; como consequncia de tais percepes, os autores

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constatam tambm que muitas das beneficirias apresentam muito medo que o PBF
seja extinto.
Posto que o PBF, ao definir quotas de recursos para cada municpio, no
alcana todas as famlias que atendem aos critrios de elegibilidade do programa,
o mesmo, de certo modo, mais uma vez representa uma violao liberdade de
segurana protetora que todas as pessoas em situao de grandes privao
deveriam ter incondicionalmente garantida pelo Estado.
Atentando para o mesmo fato supramencionado, ou seja, o de que o PBF no
atende a todos que se enquadram nos seus critrios de elegibilidade, Barrientos
(2013) defende que para que o programa avance no sentido de obter eficcia no
curto prazo e sustentabilidade na reduo da pobreza, o mesmo precisa avanar
rumo a uma institucionalizao mais forte que faa com que, por exemplo, o seu
financiamento no seja regulamentado de forma diferente de outros processos
oramentrios normais; a sua base normativa no seja governada pela
discricionariedade governamental; e que as decises sobre elegibilidade sejam
passveis de apelao e a processos de reviso.
Apesar de no se caracterizar como uma poltica governamental concebida
ou voltada para o segmento feminino, Rego e Pinzani (2013), utilizando-se tambm
de um referencial terico seniano, afirmam que a renda do PBF vem produzindo
importante papel liberatrio sobre as mulheres beneficiadas no apenas no sentido
econmico, mas tambm em nveis mais profundos da sua subjetividade.
Evidenciando tal fato, os autores colocam que a maioria das mulheres
beneficirias do PBF afirmaram se sentir mais livres e menos angustiadas no que
diz respeito capacidade de adquirir bens primrios para seus filhos. Quando
perguntadas se prefeririam que o carto do PBF viesse no nome do marido, a quase
totalidade das mulheres garantiu ser melhor o carto estar em seu nome do que no
do marido. A justificativa mais utilizada que a mulher sabe cuidar melhor do
dinheiro, sabe mais do que a famlia precisa e capaz de fazer compras mais
econmicas. Mas muitas entrevistadas tambm disseram que os seus esposos
usariam o dinheiro para beber. Deste modo, o PBF vem possibilitando que as
mulheres usufruam de um maior grau de autonomia no campo da vida familiar.

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Ao possibilitar a obteno de crdito nos mercados e lojas nas quais fazem

habitualmente suas compras, o carto do PBF tambm passou a conferir a muitas
mulheres mais confiabilidade e dignidade pessoal. Como prova disso, os autores
ressaltaram, por exemplo, a seguinte afirmao feita por Dona Ins (uma das suas
entrevistadas, residente do Piau): o carto do Bolsa Famlia a nica coisa que
meu deu crdito na vida, antes no tinha nada. Conforme coloca Rego e Pinzani
(2013, p. 200), na hora da entrevista foi perceber que o termo crdito utilizado por
Dona Ins foi alm de um sentido meramente econmico, remetendo dimenso da
confiana e confiabilidade.
E apesar de ainda constituir fato muito raro nas regies pobres e atrasadas
do pas, o PBF tambm contribui para que algumas mulheres tomassem decises de
separao conjugal, libertando-se, assim, da opresso masculina a que estavam
submetidas.
Ao possibilitar que as mulheres beneficirias obtenham maior acesso
informao sobre controle de natalidade e mtodos contraceptivos, bem como
possam recorrer inclusive s farmcias particulares para compra de contraceptivos,
o PBF tambm vem concedendo muitas mulheres pobres ou extremamente pobres
maior liberdade de controle sobre o funcionamento do seu prprio corpo.
Finalizamos esta seo colocando que, apesar de percebermos que algumas
caratersticas do PBF representam grande violao liberdade de segurana
protetora que o Estado, por dever, deveria garantir de forma incondicionada,
acreditamos que os resultados produzidos pelo PBF no que diz respeito expanso
de outras liberdades aqui destacadas no so nada desprezveis quando se tem em
vista a superao da pobreza e a emancipao sustentada das famlias
beneficiadas.
Entretanto, para que o PBF obtenha maior eficcia no curto prazo e
sustentabilidade

na

emancipao

dos

seus

beneficirios,

consideramos

extremamente necessrio que o PBF, por exemplo: 1) se torne mais fortemente

institucionalizado no sentido proposto por Barrientos (2013), 2) evolua no sentido de
promover aes que lidem com fato que as necessidades das pessoas dependem
significativamente de variaes nas suas caractersticas fsicas, ambientes e sociais,
e que, portanto, os valores atualmente transferidos nem sempre refletem um
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adequado reconhecimento das privaes enfrentadas pelas famlias beneficiadas; e

3) seja acompanhado por uma gerao mais efetiva de oportunidades de emprego
no mercado de trabalho. Tambm se considera fundamental que as expanses e
melhorias que ocorreram ao longo dos ltimos anos nos servios de educao e
sade pblica continuem ocorrendo nos anos seguintes, isto de modo que sejam
superadas no pas as ainda expressivas desigualdades em termos de liberdade de
acesso a um sistema de sade e educao de qualidade.
6. Consideraes finais
Tomando por base uma abordagem seniana, bem como alguns dos
resultados alcanados pelo PBF j apontados pela literatura, este trabalho teve
como objetivo principal lanar algumas breves consideraes acerca de algumas
principais caractersticas do PBF e de seus principais resultados alcanados atravs
das transferncias de renda e das condicionalidades nas reas de sade e
educao.
Conclumos que, apesar de algumas caratersticas do PBF representarem
grande violao liberdade de segurana protetora que o Estado, por dever, deveria
garantir de forma incondicionada, o PBF vem produzindo importantes resultados
quando se tem em vista a superao da pobreza e emancipao sustentada das
famlias beneficiadas. Conforme destacamos, o PBF vm resultando, no s em
importantes redues nas desigualdades na distribuio de renda no Brasil, mas
tambm numa expressiva expanso de liberdades reais consideradas por Sen
(2000) elementares para a superao da pobreza e promoo do desenvolvimento.
Entretanto, chama-se ateno para o fato que o PBF precisa: 1) se tornar
mais fortemente institucionalizado no sentido proposto por Barrientos (2013), 2)
evoluir no sentido de promover aes que lidem com fato que as necessidades das
pessoas dependem significativamente de variaes nas suas caractersticas fsicas,
ambientes e sociais (conforme ressaltou Sen, 2000), e que, portanto, os valores
atualmente transferidos nem sempre refletem um reconhecimento adequado das
privaes/necessidades enfrentadas pelas famlias

beneficiadas; e 3)

seja

acompanhado por uma gerao mais efetiva de oportunidades no mercado de

trabalho. Tambm essencial que as expanses e melhorias que vm sendo
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verificados ao longo dos ltimos anos nos servios de educao e sade pblica
continuem ocorrendo, isto de modo que sejam superadas no pas as ainda
expressivas desigualdades em termos de liberdade de acesso a um sistema de
sade e educao de qualidade.
REFERNCIAS
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