PARTE III PARECERES: MODELOS

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27. CONCEITO E CARACTERSTICAS

AURLIO BUARQUE DE HOLANDA FERREIRA
define parecer como a opinio fundamentada sobre determinado assunto, emitida por especialista (Novo Dicionrio da
Lngua Portuguesa, 2 ed., Editora Nova Fronteira, p. 1270).
No campo do Direito Parlamentar, ANDYARA KLOPSTOCK
SPROSSER preceitua os pareceres das Casas Legislativas
como pronunciamentos das Comisses Tcnicas sobre
proposies, documentos ou papis cujo objeto incida na sua
competncia regimental e tm por finalidade esclarecer Mesa,
Presidncia ou ao Plenrio, os aspectos tcnicos (inclusive
jurdicos) e polticos do assunto submetido Comisso, possibilitando-lhes deliberar com maior conhecimento do assunto
e, pois, com maior adequao ao interesse pblico, possuindo
apenas carter opinativo, isto , no vinculante, mesmo porque,
apesar do esforo tcnico, h sempre, possivelmente, algum
aspecto que haja escapado ao seu exame e possa vir a ser decisivo no ato de deliberao. ( Direito Parlamentar/Processo
Legislativo, edio da Assemblia Legislativa de So Paulo,
2000, pp. 106/107)
Assim, quando nos referimos ao processo legislativo, o
termo parecer assume o significado de pronunciamento de
Comisso ou de Relator Especial sobre matria sujeita sua
anlise, sempre emitido com observncia das normas estipuladas
no Regimento Interno.
De acordo com o artigo 31, I, do Regimento Interno consolidado, caber s Comisses, observada a competncia especfica
definida nos pargrafos 1 a 22, dar parecer sobre as proposies
referentes aos assuntos de sua especializao.
Toda matria submetida apreciao de uma Comisso
tcnica distribuda a um Relator, que sobre ela externar
sua opinio, tornada parecer to-somente aps aprovada
pela respectiva Comisso.
O artigo 53 do citado Regimento Interno fixa prazos diversos para as Comisses emitirem seus pareceres, segundo o
regime de tramitao das matrias.
Esgotados, sem parecer, os prazos concedidos Comisso,

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MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

o Presidente da Assemblia designar Relator Especial para

dar parecer em substituio ao da Comisso, fixando-lhe prazo
de acordo com o regime de tramitao da proposio (art. 61,
caput).
De acordo com o 1 do artigo 71, itens 1, 2 e 3, do
Regimento Interno, todo parecer dever conter trs partes consecutivas: o relatrio, o voto do Relator e a deciso da Comisso
com a assinatura dos Deputados que votaram a favor e contra.
O relatrio consiste na exposio da matria em exame,
bem como na descrio de seu trmite at aquele momento.
O voto do Relator consiste na sua opinio sucinta sobre a
convenincia da aprovao ou rejeio total ou parcial da matria, ou sobre a necessidade de se lhe dar substitutivo ou se lhe
oferecer emenda ou subemenda. Nesta ltima hiptese, o substitutivo e a emenda devero constar do corpo do parecer.
A deciso da Comisso consiste em sua posio sobre a
matria, aprovando ou no a manifestao do Relator. Vale lembrar que a manifestao do Relator s se constituir parecer
com a aprovao pela Comisso tcnica respectiva. Todo
parecer que no obedecer s exigncias contidas no artigo 71,
1, itens 1, 2 e 3, no tocante sua estrutura, ser devolvido
pelo Presidente da Assemblia Comisso ou ao Relator
Especial, para ser devidamente redigido.
28. ANLISE DAS PROPOSIES PELAS COMISSES
TCNICAS
As matrias submetidas apreciao das Comisses tcnicas so veiculadas atravs de processos e proposies. De acordo
com o artigo 133, incisos I, II e III, do Regimento Interno, so
consideradas proposies:
I. toda matria sujeita deliberao do Plenrio, a saber:
a) propostas de emenda Constituio;
b) projetos de lei complementar;
c) projetos de lei ordinria;
d) projetos de decreto legislativo;
e) projetos de resoluo;

PARTE III PARECERES: MODELOS

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f) moes;
g) requerimentos;
h) substitutivos, emendas e subemendas.
II. indicaes;
III. requerimentos de informao.
Nos termos do artigo 31, 1, do citado Regimento Interno,
Comisso de Constituio e Justia compete apreciar todas as
matrias quanto sua constitucionalidade, legalidade e juridicidade, manifestando-se, entre outros aspectos relevantes, sobre a
regularidade da matria no que tange ao poder de iniciativa e
competncia legislativa, caso em que devero ser observadas as
normas constitucionais aplicveis espcie.
A Comisso de Constituio e Justia tambm se pronunciar quanto ao mrito das proposies sempre que estas versarem sobre reforma da Constituio, Poder Judicirio, Ministrio
Pblico, licena ao Governador para interromper o exerccio das
suas funes ou ausentar-se do Estado e declarao de utilidade
pblica de associaes civis (R.I., art. 31, 1, itens 1 a 5).
Desta forma, podemos concluir, pela leitura do artigo
31, 1, item 1 do Regimento Interno, que, sempre que uma
proposio (proposta de emenda Constituio) pretender
alterar a Constituio do Estado, a matria ser submetida tosomente apreciao da Comisso de Constituio e Justia, que
sobre ela se pronunciar, num s parecer, quanto aos aspectos
constitucional e de mrito.
Assim, dependendo da matria tratada, uma proposio
poder ser distribuda a uma ou mais Comisses tcnicas, no
excedendo o nmero mximo de 3 (trs) Comisses, salvo quando a matria envolver questo afeta Comisso de Assuntos
Metropolitanos, que tambm dever se pronunciar, alm da
Comisso competente para analisar o mrito principal (art.70).
Da mesma forma, a Comisso de Fiscalizao e Controle
dever se pronunciar sobre os processos relacionados a tomada
de contas e comunicao do Tribunal de Contas sobre ilegalidade
de despesa decorrente de contrato (art. 70, 1).
Cada proposio receber um parecer independente, salvo
em se tratando de matrias anlogas que tenham sido por esta

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MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

razo anexadas (art.72). Isto , pode ocorrer que duas ou mais

proposies versem sobre matrias correlatas, hiptese em que o
Presidente da Assemblia determinar sua anexao proposio
mais antiga, de ofcio ou a requerimento de Comisso ou do
Autor de qualquer das proposies, nos termos do artigo 179,
caput e 1, do Regimento Interno.
Neste caso, o parecer dever mencionar, na parte dedicada
ao relatrio, que as proposies foram anexadas, indicando os
dispositivos regimentais aplicados, e se pronunciar sobre todas
elas, concluindo pela sua aprovao ou rejeio, ou, em outros
termos, se favorvel ou contrrio.
As Comisses tambm podero realizar reunies conjuntas,
nos termos do artigo 68, caso em que se pronunciaro conjuntamente sobre a matria analisada em um nico parecer.
A Comisso temtica poder, em seu parecer, concluir pela
aprovao ou pela rejeio da matria. Poder, tambm, propor
emenda, subemenda ou substitutivo, ou, ainda, concluir por
uma proposio (projeto de lei, indicao). Neste ltimo caso,
a proposio dever vir devidamente formulada no corpo do
parecer, nos termos do artigo 73 do Regimento Interno.
No custa repetir, j que se d nas Comisses a anlise
da questo, que a emenda, a subemenda e o substitutivo so
proposies acessrias em relao s proposies principais.
Tm por finalidade modificar a proposio, seja para suprimir
uma parte dela, seja para acrescentar-lhe algo novo, alterando ou
no a sua substncia.
A emenda proposio acessria, prevista nos artigos 171 a
175 do Regimento Interno.
De acordo com o artigo 172 e pargrafos, as emendas
podero ser supressivas, substitutivas, aditivas ou modificativas.
Emenda supressiva a proposio que manda retirar
qualquer parte de outra.
Emenda substitutiva a proposio apresentada como
sucednea de outra. Quando atingir a proposio em seu conjunto, alterando-a substancialmente, tomar o nome de substitutivo.

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Emenda aditiva a proposio que acrescenta algo novo

principal.
Por fim, emenda modificativa a que altera proposio sem
a modificar substancialmente.
A emenda proposio s poder ser apresentada em determinadas ocasies, inclusive quando em exame nas Comisses, pelos
respectivos Relatores ou pela maioria de seus membros, desde que
no verse matria estranha da proposio (art. 175, III).
Observe-se que, no caso de proposta de emenda Constituio, s se admitiro emendas na fase de Pauta, e desde que subscritas por um tero dos membros desta Assemblia Legislativa,
nos termos do artigo 253, 1 e 2 do Regimento Interno.
As emendas e substitutivos tambm podero ser apresentados em outras oportunidades que no a fase de manifestao
das Comisses. Por exemplo, podero ser apresentados quando
a proposio estiver em Pauta. Neste caso, tanto a proposio
quanto a emenda ou o substitutivo apresentados sero submetidos apreciao das Comisses tcnicas. Se a Comisso
se manifestar pela aprovao de ambas as proposies, dever
concluir favoravelmente proposio principal e proposio
acessria (emenda ou substitutivo). Se a manifestao for pela
rejeio da proposio principal, restar rejeitada a emenda ou o
substitutivo, dado seu carter acessrio.
As emendas e substitutivos tambm podero ser apresentados no incio da fase de discusso, mediante a assinatura de,
pelo menos, 19 (ou um quinto) dos membros da Assemblia e ser
comunicados ao Plenrio (art. 175, II), retornando ao exame das
Comisses tcnicas, nos termos do artigo 53, pargrafo nico.
Tambm se admite subemenda emenda, mediante apresentao por Comisso em seu parecer, podendo ser substitutiva,
aditiva, supressiva ou modificativa.
No caso de a Comisso propor emenda ou subemenda, o
parecer acolher a proposio com a emenda apresentada pela
Comisso tcnica, ou acolher a emenda proposta na forma da
subemenda apresentada.
Em se tratando de substitutivo, o parecer acolher a
proposio na forma do substitutivo proposto pela Comisso

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tcnica.
A manifestao do Relator s se tornar parecer quando
aprovada pela maioria simples dos membros da Comisso,
nos termos do artigo 51, 1, do Regimento Interno. Os membros da Comisso emitiro seu juzo mediante voto, podendo
acompanhar a manifestao do Relator, opor-lhe restries ou
rejeit-la. Se a manifestao do Relator for aprovada em todos os
seus termos, ser tida como parecer da Comisso, assinado pelos
membros presentes (art. 56, 2).
A Comisso tambm pode, por maioria de votos, rejeitar
completamente a manifestao do Relator, ou propor-lhe alteraes. Neste caso, o prprio Relator, ou outro designado pelo
presidente da Comisso, ter prazo para redigir o voto vencido,
que ser o parecer da Comisso (art.56, 3).
Pode ocorrer, tambm, que um dos membros da Comisso
no concorde com os termos da manifestao do Relator, apresentando voto em separado, para ser submetido apreciao
da Comisso. A Comisso poder rejeitar a manifestao do
Relator, adotando o voto em separado como parecer (art. 56,
5), ou vice-versa.
Superada a fase de apreciao pelas Comisses e aprovada a
proposio, na forma regimental, ser ela enviada ao Governador,
que, aquiescendo, a sancionar e promulgar, nos termos do
artigo 28, caput, da Constituio do Estado.
Se o Governador julgar a proposio, no todo ou em parte,
inconstitucional ou contrria ao interesse pblico, a ela poder
opor veto total ou parcial, conforme dispe o artigo 28, 1, da
mesma Constituio.
Nesta hiptese, a matria vetada retornar Assemblia
Legislativa, onde ser apreciada pelas Comisses tcnicas e, ao
final, receber deliberao do Plenrio, em nico turno de votao e discusso, de acordo com o artigo 28, 5, da Constituio
do Estado, combinado com os artigos 232 e seguintes do
Regimento Interno.
Observe-se que a Assemblia dever deliberar sobre o
projeto ou a matria vetada - e no sobre o veto. Desta forma,
o parecer da Comisso dever concluir favoravelmente ou con-

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trariamente ao projeto (no caso de veto total) ou matria vetada

(no caso de veto parcial). o que dispe o artigo 233, pargrafo
nico, do Regimento Interno.
28.1. PARECER SOBRE PROJETO DE DECLARAO DE
UTILIDADE PBLICA

Nos termos do artigo 31, 1, item 5, combinado com o

art. 33, II do Regimento Interno, os projetos que versarem sobre
declarao de utilidade pblica sero distribudos Comisso de
Constituio e Justia, que sobre eles se manifestar em todos
os aspectos, inclusive no de mrito, deliberando, a seguir, ad
referendum do Plenrio.
A Comisso de Constituio e Justia analisar os aspectos
de constitucionalidade, legalidade e juridicidade da matria,
observando, quanto ao aspecto legal, se o projeto obedeceu aos
requisitos estabelecidos na Lei n. 2.574, de 4 de dezembro de
1980, que instituiu normas para declarao de utilidade pblica.
De acordo com o artigo 1, incisos I a VII, da Lei n. 2.574/
80, as sociedades civis, as associaes e as fundaes constitudas no Pas com o fim exclusivo de servir desinteressadamente
coletividade podem ser declaradas de utilidade pblica, desde
que preencham os seguintes requisitos:
I - personalidade jurdica;
II - efetivo e contnuo funcionamento nos 3 (trs) anos imediatamente anteriores, dentro de suas finalidades;
III - gratuidade dos cargos de sua diretoria e no distribuio, por qualquer forma, direta ou indiretamente, de lucros,
bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados;
IV - registro nos rgos competentes do Estado conforme
sua natureza e desde que haja exigncia de tal formalidade;
V - exerccio de atividades de ensino ou de pesquisas cientficas, de cultura, inclusive artsticas, filantrpicas ou assistenciais de carter beneficente, caritativo, no circunscritas ao mbito
de determinada sociedade civil ou comercial, comprovadas
mediante apresentao de relatrio circunstanciado, referente

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MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

aos 3 (trs) anos imediatamente anteriores formulao da

proposio;
VI - idoneidade moral comprovada de seus diretores; e
VII - publicao, pela imprensa, do demonstrativo da receita
obtida e da despesa realizada no perodo anterior.
No sero declaradas de utilidade pblica as entidades que
atendam exclusivamente a seus scios e respectivos dependentes
(art. 2).
Conforme, ainda, dispe o artigo 1 da Lei n. 9.994, de 20
de dezembro de 1967, no podero ser declaradas de utilidade
pblica as instituies de assistncia social destinadas a recolher
menores desamparados cuja denominao contiver os termos
asilo, orfanato ou abrigo.
Todas estas exigncias devero ser observadas e comprovadas mediante documentao, que acompanhar o projeto
de declarao de utilidade pblica. Constatando a ausncia de
documento que prove qualquer dos requisitos exigidos por lei, o
Relator poder, mediante cota, solicitar o envio da proposio a
seu autor, a fim de que este providencie a juntada da documentao necessria. Observe-se que, neste caso, o Relator no emite
qualquer juzo de valor, limitando-se a requerer a juntada dos
documentos destinados instruo do projeto, e sem os quais
torna-se impossvel externar sua manifestao.
28.2. PARECER SOBRE PROJETO DE DENOMINAO

A denominao de prdios pblicos, rodovias e reparties

pblicas regida pela Lei n. 1.284, de 18 de abril de 1977, com
as alteraes posteriores, introduzidas pelas Leis n.os 8.118/92,
2.796/81, 9.248/95, 8.596/94 e 7.388/91, 9.337/96, e Decreto n.
44.449/99.
Cabe Comisso de Constituio e Justia apreciar os projetos de denominao, examinando, principalmente, a observncia das condies presentes nos diplomas supramencionados.
De acordo com a Lei n. 1.284/77 e alteraes posteriores,
podero ser atribudos nomes de personalidades nacionais ou
estrangeiras a prdios, rodovias e reparties pblicas, desde

PARTE III PARECERES: MODELOS

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que (art.1, I a IV):

I - o homenageado seja pessoa falecida ou tenha mais de 65
(sessenta e cinco) anos de idade;
II - no haja outro prdio, rodovia ou repartio pblica
estadual com o nome da mesma pessoa que se pretende homenagear;
III - a proposta seja acompanhada da biografia e da relao
das obras e aes do homenageado;
IV - o homenageado tenha prestado relevantes servios
sociedade, Ptria ou humanidade e que preferencialmente
tenha vnculos com o logradouro e sua populao circunvizinha.
Note-se que as Leis n.os 8.596/94 e 9.248/95 introduziram
modificaes no que se refere denominao de estabelecimentos oficiais de ensino, impondo a observncia de um procedimento peculiar:
I - ser dada preferncia a nome de educador cuja vida se
vincule de maneira especial comunidade em que se situe a
escola;
II - quando o homenageado no for educador, sua biografia dever conter informaes que estimulem os educandos ao
estudo;
III - a proposta de denominao dever vir acompanhada de
abaixo-assinado com, no mnimo, 400 (quatrocentas) assinaturas
de moradores da regio atendida pelo estabelecimento ou de
manifestao de apoio do Conselho de Escola.
Quando a denominao proposta se referir a Casa da
Agricultura da rede da Coordenadoria de Assistncia Tcnica
Integral - CATI - da Secretaria da Agricultura e Abastecimento,
ser dada preferncia a nome de pessoa que exera atividade
profissional ligada a este setor, cuja vida se vincule de maneira
especial comunidade onde se situa este prprio estadual (art.
1, 2, com redao dada pela Lei n. 7.388/91).
Por fim, a Comisso de mrito tambm dever manifestar-se
sobre os projetos de denominao, deliberando, ad referendum
do Plenrio, nos termos do artigo 33, III, do Regimento Interno.

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MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

28.3. PARECERES DA COMISSO DE FINANAS E ORAMENTO E

DA COMISSO DE FISCALIZAO E CONTROLE

As atribuies da Comisso de Finanas e Oramento vm

definidas no artigo 31, 3, do Regimento Interno. Entre estas,
cabe destacar a funo de dizer sobre as proposies e assuntos que concorram para aumentar ou diminuir a despesa ou a
receita pblica; sobre a atividade financeira do Estado; sobre a
fiscalizao da execuo oramentria; e sobre o projeto de lei
oramentria.
Ao apreciar as contas apresentadas pelo Governador, que
abrangem a totalidade do exerccio financeiro do Estado, a
Comisso de Finanas e Oramento dever aguardar o parecer
do Tribunal de Contas e, s ento, emitir o seu parecer, concluindo por projeto de decreto legislativo, nos termos do artigo 236
do Regimento Interno.
A Comisso de Finanas e Oramento tambm dever analisar os contratos da Administrao Pblica que forem julgados
irregulares pelo Tribunal de Contas. Neste caso, o procedimento a
ser seguido vem regulado no artigo 239 do Regimento Interno.
Se a Comisso de Finanas e Oramento no se pronunciar
no prazo de 30 (trinta) dias, ser designado Relator Especial para
emitir parecer.
O parecer considerar o contrato:
1. irregular, caso em que a Comisso ou o Relator Especial
concluiro por projeto de decreto legislativo propondo a sustao da execuo, pelo rgo responsvel, do ato impugnado,
determinando, quando cabvel, o envio de ofcio ao Ministrio
Pblico ou Procuradoria Geral do Estado, visando responsabilizao administrativa, criminal e/ou reparao dos prejuzos
causados ao Errio;
2. regular, caso em que a Comisso ou o Relator Especial
concluiro por projeto de decreto legislativo propondo o seu
arquivamento (art. 239, 1, itens 1 e 2, R.I.).
Observe-se que, quando no mais couber a sustao dos
efeitos do contrato, a Comisso de Finanas e Oramento determinar o arquivamento dos autos, podendo, conforme o caso,
oficiar ao Ministrio Pblico ou Procuradoria Geral do Estado.

PARTE III PARECERES: MODELOS

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Em se tratando de Relator Especial, este concluir por projeto

de decreto legislativo, propondo o arquivamento dos autos e as
medidas cabveis ( 2).
Em qualquer dos casos acima descritos, em que se conclua
por projeto de decreto legislativo, a Comisso de Finanas e
Oramento ou o Relator Especial deliberaro ad referendum do
Plenrio ( 3).
Aps apresentados pela Comisso de Finanas e Oramento,
os projetos de decreto legislativo referidos neste subitem devero
ser apreciados pela Comisso de Fiscalizao e Controle.
Cabe mencionar, por fim, que a Comisso de Fiscalizao e
Controle, por sua vez, tem por atribuio principal fiscalizar os
atos da administrao direta e indireta do Estado, nos termos da
legislao pertinente, em especial, para verificar a regularidade,
eficincia e eficcia dos seus rgos no cumprimento de seus
objetivos institucionais, alm da j citada competncia para se
pronunciar sobre proposies relativas tomada de contas do
Governador e comunicao do Tribunal de Contas sobre ilegalidade de despesa decorrente de contrato (R.I., art. 31, 19).
A matria vem disciplinada pela Lei n. 4.595, de 18 de
junho de 1985, que dispe sobre a fiscalizao, pela Assemblia
Legislativa, dos atos do Poder Executivo, inclusive os da
Administrao Indireta. Esta fiscalizao abrange os atos de
gesto administrativa da Administrao Direta e Indireta, compreendendo as autarquias, as sociedades de economia mista, as
empresas pblicas e as fundaes.
Nos termos desta lei, cabe Comisso de Fiscalizao e
Controle proceder anlise da documentao enviada pelas
empresas estatais, observando-se os requisitos estabelecidos nos
artigos 3 e 5 da citada lei. Verificada a ausncia de qualquer
dos documentos ali elencados, poder o Relator, atravs de
cota, solicitar do Presidente da Comisso a remessa de ofcio
empresa, requerendo o envio do documento com a finalidade de
instruir os autos.
Se o Relator concluir que os documentos apresentados
preencheram as exigncias contidas nos artigos 3. e 5. da
citada lei, e, portanto, que a empresa cumpriu seus objetivos