Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Derecho SUA

Asignatura: Teora de la Constitucin

REVISTA JURIDICA
Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamrica
Numero 28, 1998.
EL PROCESO LEGISLATIVO
(Sobretiro Paginas 49-98)
Autor: Elisur Arteaga Nava

REVISTA JURIDICA
Anuario del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamrica
Numero 28, 1998.
EL PROCESO LEGISLATIVO
Autor: Elisur Arteaga Nava
(Sobretiro Paginas 49-98)

EL PROCESO LEGISLATIVO
Elisur Arteaga Nava

SUMARIO: 1. Introduccion. 2. La Ley Orgnica del Congreso, el Reglamento para

el Gobierno Interior y los Acuerdos Internos. PRIMERA PARTE: 1. El proceso
Legislativo en las Reformas a las Constituciones Federal y Locales. SEGUNDA
PARTE: 1. El Proceso Legislativo en los Poderes Federales en Relacin con
Leyes y Decretos. 2. El Proceso Legislativo en el Congreso de la Unin. 3. Inicio
del Proceso Legislativo. 4. Las Comisiones. 5. Los Presidentes de las
Comisiones. 6. Los Secretarios de las Comisiones. 7. La Contadura Mayor de
Hacienda. 8. Forma del Dictamen y Trmino dentro del cual debe ser presentado.
9. Naturaleza y Alcance de las Atribuciones de las Comisiones Ordinarias del
Congreso de la Unin en Relacin con los Dictmenes que Formulan. 10.
Discusin de las Iniciativas en el Pleno. 11 Proceso Legislativo en las Cmaras
cuando Actan en Ejercicio de Facultades Exclusivas. 12. El proceso Legislativo
cuando el Congreso Acta como Cmara nica. 13. El Proceso Legislativo en la
Comisin Permanente. 14. El Presidente de la Repblica en el Proceso
Legislativo. 15. El Proceso Legislativo en la Rama Judicial Federal. TERCERA
PARTE: El Proceso Legislativo en los Estados y el Distrito Federal. 1. El Proceso
Legislativo en los Congresos Locales. 2. El Proceso Legislativo en las
Diputaciones Permanentes Locales. 3. El Proceso Legislativo en los Poderes
Ejecutivos Locales. 3. El proceso Legislativo en las Ramas Judiciales Locales. 5.
El proceso Legislativo en los Ayuntamientos. CUARTA PARTE: 1. Impugnacin de
Actos Realizados en Violacin de los Principios que Regulan el Proceso
Legislativo. 2. El Juicio de Amparo. 3. La Controversia Constitucional. 4. La
Accin Inconstitucional.
1. Introduccion
Este es un estudio general de los principios que regulan los diferentes procesos
legislativos que se dan en el estado mexicano; 1 comprende los federales y locales;
esta referido a todos los poderes y rganos a los que se ha confiado la funcin
legislativa considerada como una actividad genrica que tiene un nmero crecido de
especies. Parte de la constitucin general y esta referido a ella, a las particulares de los
Estados, estatuto, leyes orgnicas y ordinarias de los congresos; no va ms all; no es
un derecho parlamentario; se pretende con el cubrir un vaco observado en la obra
Derecho Constitucional.2
1

Para la elaboracin de este estudio se ha consultado de manera preferente la siguientes

bibliografa sumaria: Herman Finer, Teoria y Practica del Gobierno Moderno, editorial Tecnos,
S.A., Madrid, 1964; Stephen Kemp Bailey, Congress makes a Law, Vintage Books, Random
House, New York, 1950; Coraldo Piermani, Come Funzionali il Parlamento Italiano. Eri Clasee
Unica, Torino, 1967; Donald R. Matthews, U.S. Senator & Their world, Random House, New
York, 1960; Alfred de Grazia, editor, Congress: The First Brach of government, Anchor Book,
New York, 1967; G. Balladore Pallieri, Diritto Constituzionale, Dott. A. Giuffre editore, Milano,
1976; Miguel ngel Camposeco Cadena, Derecho Procesal del Poder Legislativo del Estado
de Mxico, manuales Elementales de Tcnicas y Procedimientos Legislativos, Mxico, 1997;
Silvano Tos, Derecho Parlamentario, Miguel ngel Porra, Mxico, 1996; Enrique A. Salazar
Abaroa, Derecho Parlamentario, Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., Mxico,
1989; Grupo de estudios de tcnica legislativa, La Forma de las Leyes, Bosch, Casa Editorial,
Barcelona, 1986; Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de Diputados, Madrid, 1985.
2
Elisur Arteaga Nava, Derecho Constitucional, Oxford University Press, Mxico, 1977.

El proceso legislativo es, en parte, una forma del proceso cognoscitivo; a travs
de el se busca el conocimiento de una materia con vista a normarla, sentenciarla o
resolverla; implica, ademas, la posibilidad de conocer la norma en s, saber de su
oportunidad y de su adecuacin a la conducta, situacin o hechos susceptibles de ser
reglados. El es, tambin, parte del sistema por virtud del cual se da certeza y
seguridad, se hace operante el imperio confiado a los poderes, rganos y autoridades
que derivan de sus actos de autoridad concreta; y el permite hacer efectivos los
sistemas de control, de peso y contrapesos, supervisin y vigilancia del poder
legislativo respecto de los otros poderes y rganos previstos o permitidos por la
Constitucin; ello es as independientemente de que el mexicano no es un sistema
parlamentario.3
Las normas que regulan el proceso legislativo existen con vista a evitar
precipitaciones, improvisaciones, y desorden en el conocimiento de las iniciativas que
legalmente son del conocimiento del poder u rgano; tienden a sistematizar la lectura,
conocimientos, anlisis, estudio, discusin, impugnacin y aprobacin o rechazo de las
iniciativas, todo ello con vista a evitar actos defectuosos o viciados.
La naturaleza de ellas se determina en funcin de que se trata de un ente
colectivo, compuesto por dos cmaras, por ello, ante la imposibilidad de alcanzar el
voto unnime de sus miembros, buscan hacer operante el principio de que el sentir de
los dems se imponga sobre la voluntad de los menos.
Ellas son de naturaleza imperativa y de observancia permanente. 4 Existen con
propsitos mltiples: garantizar un conocimiento adecuado de las iniciativas, permitir
que los legisladores acten con responsabilidad y, dentro de los mrgenes que autoriza
la disciplina de partido, que su desempeo se haga considerando el inters general,
con independencia frente a la ciudadana.
Existen, asimismo, para dar seguridad a los habitantes y evitar se legisle en
forma irresponsables o se adopte decisiones de manera precipitada; su observancia es
un derecho que les asiste y que pueden hacer exigible.
No quedan al criterio de los legisladores el discernir respecto de su aplicabilidad:
las etapas previstas en las leyes deben ser cubiertas en todos los casos, salvo en
aquellos en que exista una norma expresa que se establezca una excepcin, que las
hay. Una violacin a esa clase de normas implica que no hubo un conocimiento o
discusin seria de la iniciativa y ello puede dar lugar a que se estime el producto final
como violatorio de las garantas individuales.
En las leyes, sobre todo las adjetivas, se prev la existencia de un numero
crecido de procesos con particularidades que los hacen distinguirse; los hay para hacer
3

G. Balladore Pallieri, op.cit., Come gia Abbiamo ditto, il parlamento, oltre alla funzione
legislative, en ha varie alter tracui perticolarmente importante quella di controllo di tutta la
attivita del governo. P. 283.
4
Coraldo Piermani, op. cit., Si tratta di una serie di doveri che gli eletti del popolo debbono
compire in conseguenza del mandato parlamentare ad assi affidato. P. 103.

operantes las facultades, atribuciones y funciones encomendadas a poderes y rganos;

ellas son de naturaleza legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. En la Constitucin, en la
Ley Orgnica del Congreso y en el Reglamento para el Gobierno Interior, aunque
referidos al poder legislativo, se contemplan la existencia de diferentes procedimientos;
los que se deben seguir para aprobar una reforma a la Constitucin.
Frecuentemente, lo complejo o simple de un proceso legislativo, determina la
jerarqua y valor del acto; cuando este es obra de una cmara, sin la intervencin de
otro poder, de la accin de ella deriva un acuerdo de carcter obligatorio solo para los
legisladores que forman parte de ella; su carcter normativo es limitado y su valor dbil;
cuando contradice una ley cede ante ella. Cuando en la aprobacin de un acto
intervienen el Congreso de Unin con una mayora reforzada, las legislaturas de los
estados y el Presidente de la Repblica, deriva un acto de jerarqua suprema. La
complejidad o simpleza es determinada con vista a los valores a regular o derechos
preservar.
En otros cuerpos de leyes, como la Ley Orgnica del Poder Judicial, Ley
Reglamentaria de la Fraccin V del Articulo 76 de la Constitucin General de la
Repblica, La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, Ley para
la Celebracin de Tratados y otras, se establecen los principios procesales que deben
observarse para nombrar Ministro de la Suprema Corte de Justicia; para certificar la
desaparicin de poderes en un estado y, dentro de una terna, nombrar gobernador
provisional; para citar un juicio a un servidor publico, permitirle defenderse, juzgarlo y
dictar resolucin en proceso respectivo, para aprobar o rechazar un tratado. En este
estudio se intenta analizar, en trminos generales, la mayor parte de los procesos que
establecen las leyes.
Los procesos que regulan el proceso legislativo aparecen en toda clase de
leyes: Constitucin, Leyes Orgnicas, Leyes Ordinarias y Reglamentos. Ellos, aunque
son parte del Derecho Constitucional, en la actualidad son objeto de estudio del
derecho parlamentario.
Por no ser determinantes en el proceso legislativo, en este estudio no se
consideran las cortesas parlamentarias.
Se estudia el proceso legislativo en todas las formas en que el se manifiesta, sin
importar que en algunos casos el sea simple, como cuando el Presidente de la
Repblica asume la funcin legislativa con base en lo dispuesto por los artculos 29 y
131 constitucionales.
El material a considerar es abundante; el espacio para desarrollar su exposicin
es corto; ello ha llevado a que, en lo mas de los casos, se presenten en forma
esquemtica y breve los temas y soluciones; en algunos casos proporciona la
conclusin, sin aludir al proceso seguido para llegar a ella; se parte del supuesto de
que el derecho es, sobre todo, sentido comn.

No se alude a la iniciativa, que es lo que provoca el inicio del proceso legislativo;

este tema, bien que mal, ya ha sido desarrollado en otra parte. 5
Estas notas pretenden ser tiles a quienes se inician en el estudio de los
principios que regulan la formacin de las leyes; pudiera prestar algn servicio a
legisladores novatos; de una u otra manera, todos lo son por virtud de que esta
prohibida la reeleccin de los senadores y diputados y de que el Senado no tiene
continuidad, sino que se renueva totalmente cada seis aos.
2. La Ley Orgnica del Congreso, el Reglamento para el Gobierno Interior y los
Acuerdos internos
La organizacin y funcionamiento del Congreso de la Unin, de las Cmaras que
lo componen y la actuacin de los legisladores que conforman parte de ellas, se rigen y
regulan por lo que prevn la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, el Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos y los Acuerdos Parlamentarios.
Los principios que regulan el proceso legislativo son tambin de naturaleza
consuetudinaria; se integran por los precedentes, practicas parlamentarias, los usos y
las costumbres.
Los cuerpos legislativos de ndole positiva que regulan la estructura,
funcionamiento y actuacin del Congreso de la Unin no pueden ser vetados por el
Presidente de la Repblica.
2.1. La Ley Orgnica del Congreso
Durante muchos aos, de 1824 a 1979, el Congreso de Unin ejerci sus
facultades y funciono con base a un Reglamento; esto fue as a pesar de que se
trataba de un poder y que por ello debi contar con una Ley Orgnica, similar a la que
regulaba el funcionamiento del Poder Ejecutivo y la Rama Judicial. Esto fue as como
una reminiscencia del derecho norteamericano 6 y de la Constitucin de Cdiz.7
En 1977 se adicionaron al artculo 70 tres prrafos, en ellos se dispuso la
expedicin de una ley que regulara la estructura y funcionamiento del Congreso; en
cumplimiento de ese precepto fundamental, en 1979, se expidi lo que se conoci
como la primera Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos; esa ley fue sustituida por la actualmente en vigor que es de 1994.

Ver Derecho Constitucional, Oxford University Press, Mxico, 1977, Cap. La Iniciativa
Legislativa
6
Art. 1, seccin 5, P. 2: Cada cmara puede elaborar su reglamento interior,
7
Art. 122. En la sala de las Cortes entrara el Rey sin guardia, y solo le acompaarn las
personas que determine el ceremonial para el recibimiento y despedida del Rey, que se
prescriba en el reglamento del Gobierno Interior de las Cortes.

La nueva integracin del Congreso, concretamente de la Cmara de Diputados,

ha hecho sentir la necesidad que la actual ley sea sustituida o, cuando menos
derogada; existen varios proyectos.
2.2. El Reglamento para el Gobierno Interior
El Poder Legislativo Federal cuenta ademas con un Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es de 1993;
ha sido reformado en diferentes ocasiones. Fue expedido por el propio Congreso, por
ello tiene naturaleza legislativa.
La Ley Orgnica y el Reglamento son de idntica jerarqua; prevalece la primera
sobre el segundo por cuanto a que es posterior, el establece y regula propiamente el
proceso legislativo.
2.3. Naturaleza de los Documentos que Contienen las Reglas de Procedimiento
de cada Cmara
Tomando en cuenta que la integracin o composicin de las cmaras que
conforman el Congreso de la Unin es notablemente diferente, cada una de ellas
puede por s, sin la intervencin de la colegisladora, fijar las reglas que regirn sus
procedimientos internos para operar; el fundamento para que lo hagan es la fraccin I
del artculo 77:
cada una de las Cmaras puede, sin la intervencin de la otra:
I. Dictar resoluciones econmicas relativas a su rgimen interior.8
Los documentos en que se contienen los principios que regulan el funcionamiento
interno de cada Cmara tiene las siguientes caractersticas:
Son resoluciones internas que solo obligan a los miembros de la cmara que los
aprob;

Cada cmara ha desarrollado un elaborado cdigo de reglas, procedimientos y

precedentes. La Cmara de Representantes vuelve a probar su Reglamento, generalmente
con poco o ningn cambio, al comienzo de cada periodo; pero el Senado se considera un
cuerpo continuo, criterio que ha ratificado la Suprema Corte, y en consecuencia sus reglas
permanecen en vigencia de Congreso a Congreso en tanto que no sean expresamente
reformadas. C. Herman Pritchett, La Constitucin Americana. Tipogrfica Editora Argentina,
Buenos Aires, 1965, p. 251.

Puesto que son aprobados exclusivamente por una cmara no tienen naturaleza
legislativa; las leyes son el producto de la coincidencia de dos voluntades: la de la
Cmara de origen y la de la revisora, expresadas en forma separada y sucesiva;
nicamente obligan a los legisladores que los aprobaron; no se requiere de una
declaracin formal del entrante para que dejen de tener vigencia.
Pueden ser reformados o derogados solo con la anuencia de la cmara que los
emiti;
Una legislatura puede renovar la vigencia y hacer obligatorios para si los
acuerdos emitidos con anterioridad a ella, sin que ello signifique que vayan a tener una
vigencia determinada;
Esos documentos son complementarios de la Ley Orgnica del Congreso y del
Reglamento para el Gobierno Interior. Son jerrquicamente inferiores a ellos, por lo que
no pueden contradecirlos, y
Por ser obra de una Cmara no son susceptibles de ser vetados por el
Presidente de la Repblica.
PRIMERA PARTE
1. El proceso Legislativo en las Reformas a las Constituciones Federal y Locales.
Como se afirma en orea parte,9 una reforma constitucional es una de las formas
en que se manifiesta la actividad legislativa, por lo mismo, esta sujeta a los principios
que regulan esta en cuanto a iniciativa, estudio, la discusin, aprobacin y publicacin,
salvo una que otra particularidad.
Los principios que regulan el proceso de presentacin de iniciativas, estudio,
dictamen y discusin de reformas a la constitucin son los mismo que rigen el de las
leyes ordinarias y decretos por parte del Congreso de la Unin. Hay ciertas
particularidades.
1.1. El Proceso en el Congreso de la Unin
Las particularidades que se dan en el proceso de modificaciones a la
Constitucin, estn referidas a una mayora especial con que deben ser aprobadas las
reformas y al intervencin que se da a las legislaturas de los estados. La iniciativa de
reforma debe de pasar por comisiones, en especial a la de Gobernacin y Puntos
Constitucionales, para su dictamen; existe la posibilidad de que ellas disponga su
archivo. No hay sealado un procedimiento o mayoras especiales para el
funcionamiento de las comisiones para el caso esa forma de reformas.
9

Ver el captulo de reformas constitucionales, en la obra Derecho Constitucional.

Lo mismo cabe afirmar por lo que se refiere a refiere a reformas a las

constituciones locales que realizan las legislaturas con la intervencin, la mas de las
veces, de los ayuntamientos.
El proceso legislativo de reformas constitucionales de reformas constitucionales
adquiere particularidades cuando se trata de la formacin de nuevos estados dentro de
los limites de los existentes; en estos casos se hace intervenir, con una participacin
especial, a las legislaturas de los estados afectados, que deben dar o negar su
anuencia, y al Presidente de la Repblica, con un informe que deben rendir. Mientras
tanto las legislaturas de esos estados no hayan emitido su anuencia o inconformidad o
hubiera transcurrido el plazo de seis meses que prev el inciso 3 de la fraccin III del
artculo 73, el proceso de formacin del nuevo estado no puede seguir adelante. En
caso de silencio de una de las legislaturas, el debe tomarse como una negativa.
El secretario de la Cmara de origen es el que debe dar cuenta de la anuencia o
negativa de las legislaturas de los estados; el mismo debe certificar que no hubo
respuesta de parte de alguna de ellas y hacer el proyecto de computo que debern
aprobar las Cmaras del Congreso para declarar aprobada una reforma.
Si el Presidente de la Repblica rinde su informe dentro del trmino de siete das
que seala el inciso 4 de la fraccin III citada, debe ser tomada una opinin autorizada.
Las comisiones deben hacer a las comisiones deben hacer alusin a l y razonar
respecto de su contenido en el dictamen que formulen. Para el caso de que el
Presidente no hubiera rendido si informe o de que ello hubiera hecho fuera del trmino
que le concede, el secretario de la Cmara de o hubiera hecho fuera del trmino que le
concede, el secretario de la Cmara de origen debe certificar esa circunstancia y
expedir una constancia de ello; las comisiones debern hacer referencia a ello; origen
debe certificar esa circunstancia y expedir una constancia de ello; las comisiones
debern hacer referencia a ello; la certificacin se deber acompaar como anexo al
expediente que se forme. Dado a que se trata de un informe, la ausencia de l, no da
lugar a que la comisin debe ser interpretada en sentido afirmativo o negativo.
Las reformas a la Constitucin General deben ser aprobadas por el voto
afirmativo de cuando menos las dos terceras partes de los legisladores presentes en
cada Cmara; para determinar el nmero de votos necesarios se debe tomar en cuenta
el resultado del pase de lista con el que se inicie sesin.
El decreto aprobatorio de una reforma se enva al Presidente de la Repblica solo para
su publicacin; como se afirma en otra parte, 10carece de competencias para vetar o de
hacer observaciones.
1.2. El Proceso Legislativo en los Estados Relativos a Reformas a la Constitucin
General.

10

Ver el captulo de las reformas constitucionales, en la obra Derecho Constitucional.

Cuando una propuesta de reformas se hace llegar por parte del Congreso de la
Unin a las legislaturas estatales se dan las siguientes particularidades:
Es el Congreso de la Unin quien asume la funcin de iniciar ante ella; lo hace a
pesar de que en la Constitucin local no se le reconozca ese derecho; sobre el derecho
local esta el artculo 135 de la Carta Fundamental del pas que as lo prev;
Se trata de una iniciativa privilegiada, a pesar de serlo, ello no dispensa de la
obligacin de que pase a comisiones y de que sea dictaminada por ellas; es
privilegiada por cuanto a que las Comisiones no pueden disponer de su archivo; ellas
solo tiene dos opciones: una, proponer a la legislatura apruebe la reforma, otra,
proponer que sea rechazada;
De las dos especies en que se manifiesta ordinariamente la actividad legislativa:
ley o decreto, por virtud de la iniciativa proveniente del Congreso de la Unin, la
legislatura nicamente puede emitir una de ellas: un decreto;
El decreto, aprobatorio o reprobatorio, debe ser publicado en el peridico o
gaceta oficial del Estado, esto es as por cuanto a que l es parte de la actividad
legislativa confiada al Congreso Local; no lo es con el fin de que tenga vigencia; esta se
da cuanto es tomado en cuenta por el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente
al momento de hacer el computo;
El gobernador del estado respectivo no puede vetar el decreto o hacerle
observaciones; la aprobacin o reprobacin es una funcin que se confa
exclusivamente al Congreso Local; su intervencin no es la de promulgar; es ms
limitada, se reduce a ordenar su aplicacin; la Constitucin General no le atribuye una
funcin en el proceso de reformas a ellas;
El decreto, publicado o no a nivel local, debe hacerse llegar al Congreso de la
Unin;
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cuando menos hasta ahora, esta al
margen del proceso de reformas a la Constitucin General.

1.3. El Proceso Legislativo para Reformar las Constituciones de los Estados

Las Constituciones de los estados son reformables a travs de un procedimiento
en el que intervienen las Legislaturas y los Ayuntamientos. Este es el ms comn. Las
reformas deben ser aprobadas por este es el ms comn. Las reformas deben ser
aprobadas por cuando menos dos terceras partes de los legisladores presentes y la
mayor parte de los Ayuntamientos; a estos, por lo general, se confieren dos
atribuciones: poder iniciar reformas, incluyendo las relativas a la Constitucin local, y
aprobar aquellas que les envan al Congreso local.

El hecho de que los Congresos sean unicamerales, hace que el procedimiento

que se sigue para reformar las Constituciones locales relativamente simple. No es
necesario obtener el consentimiento de dos cuerpos colegiados respecto de un texto.
Los gobernadores, salvo la de iniciar, ilustrar a los Congresos Locales y publicar
las reformas, no tienen intervencin en el proceso que se sigue; no pueden hacer
observaciones a las reformas, salvo que exista disposicin expresa que as lo autorice.
Cuando se trata de una reforma a una Constitucin local y ella tenga relacin
con la formacin de un nuevo municipio dentro de los lmites de los existentes, en
algunas Constituciones se da por cierta intervencin a los ayuntamientos de los
municipios que pudieran verse afectados en sus territorios.
La Asamblea legislativa del Distrito Federal no puede modificar el estatuto de
gobierno; lo que ms puede hacer, en ejercicio de la atribucin de iniciar leyes y
decretos ante el Congreso de la Unin, es proponer reformas (art. 122, base primera
fraccin V, inciso ).
SEGUNDA PARTE
1. El proceso Legislativo en los Poderes Federales en Relacin con Leyes y
Decretos
La comisin se limita a consignar los principios generales que regulan el proceso
legislativo que debe ser observado por los legisladores al Congreso de la Unin al
aprobar nuevas leyes ordinarias, al reformar las existentes o para la emisin de
decretos.
Poco o nada es lo que dispone respecto al proceso de seguir cuando la funcin
legislativa, considera como genrica, se confa al Presidente de la repblica u otros
poderes u rganos federales; su regulacin esta prevista en las leyes secundarias,
sobre todo en las de naturaleza orgnica.
Dado el sistema bicamaral que establece la Constitucin, el proceso legislativo
debe estar encaminado a permitir la intervencin de las dos Cmaras que la integran
en forma sucesiva e independiente y a alcanzar su consentimiento respecto de un
mismo texto; es esa coincidencias de voluntades lo que finalmente hace que un acto
legislativo sea atribuible al Congreso. A alcanzar ello van encaminadas las
prevenciones contenidas en el artculo 72 constitucional.
Esa misma circunstancia hace que el proceso legislativo en el congreso de la
Unin sea algo diferente al que se da en los Congresos locales.

En cambio cuando las Cmaras que integran el Congreso de la Unin actan en

ejercicio de facultades exclusivas o comunes, el procedimiento pudiera ser similar al
que se sigue en las legislaturas locales.
2. El Proceso Legislativo en el Congreso de la Unin
Los principios fundamentales que regulan el proceso legislativo que deben
observar los legisladores miembros del Congreso de la Unin los establece la
Constitucin en su artculo 72.
La Ley Orgnica del Congreso y el Reglamento para el Gobierno Interior,
desarrollan y llevan a detalle esos principios fundamentales, ellos son
completamentados y afinados por la practica parlamentaria.
3. Inicio del Proceso Legislativo
Todo proceso legislativo comienza con una iniciativa; ella, para derivar en Ley o
Decreto, debe cubrir los requisitos de forma y fondo que prev la Ley, ser presentada
por quienes tienen el derecho o la facultad de hacerlo, estar referida a materias
susceptibles de ser reguladas por el Congreso de la Unin, ser presentadas en el
momento procesal oportuno y ante la Cmara que, en su caso, debe actuar como de
origen.11
La forma en que debe ser presentada una iniciativa: exposicin de motivos, texto
de la Ley o Decreto y artculos transitorios y artculos transitorios, ya fue estudiada en
otra parte;12 cabe hacer referencia a los restantes elementos.
Una iniciativa debe ser presentada por quien tiene el derecho o la facultad de
hacerlo; aunque es valido afirmar que ellos corresponden por igual a un numero crecido
de titulares, existe norma que establecen salvedades; las iniciativas relacionadas con lo
que se denomina paquete hacendario, la solicitud para suspender garantas
individuales, un trato internacional, solo pueden provenir del Presidente de la
Repblica; el ingreso o la formacin de un nuevo estado solo puede ser solicitada por
los habitantes del territorio que se desea agregar a la unin o formar como una nueva
entidad; la solicitud para aceptar o usar una condecoracin nicamente la puede
formular aquel a quien se ha sido conferida.
Una iniciativa ser autentica o legal si ella esta referida a materias conferidas por
la constitucin al Congreso de la Unin o a las Cmaras que lo integran; para el caso
no importa que la atribucin sea expresa o implcita. Hay excepciones. Frecuentemente
el Congreso de la Unin legisla respecto de las materias que no le han sido conferidas
o que tiene prohibidas. Dado el principio de Seguridad Jurdica, ellas son estimadas
constitucionales mientras tanto no se da un pronunciamiento en contrario de parte del
11
12

Art. 72, inciso h).

Derecho Constitucional, Capitulo: La Iniciativa Legislativa.

Poder Judicial Federal. Finalmente puede quedar en evidencia el hecho de que legislo
al margen de lo que dispone la Constitucin.
Por lo general no existe un plazo o fecha determinada para presentar iniciativas
ante el Congreso de la Unin; hay excepciones, las iniciativas que integran el paquete
hacendario tienen una fecha mxima de presentacin: 15 de noviembre o 15 de
diciembre, para los proyectos de presupuesto y Ley de Ingresos y 10 de junio para la
cuenta anual.
De conformidad con el inciso h), del artculo 72 las iniciativas de leyes o de
decreto pueden ser presentadas indistintamente ante cualquiera de la Cmaras, con
excepcin de aquellas que versen sobre contribuciones, reclutamiento de tropas y
emprstitos, que deben ser presentadas en la de Diputados. Hay otros casos.
Es responsabilidad, en primer lugar, de quienes inician y en seguida de los
legisladores, ya en comisiones o en los debates, el cuidar se observen los principios y
normas que regulan la facultad de iniciar.
4. Las Comisiones
Las comisiones son entes auxiliares, especializados, sin personalidad jurdica,
con que cuenta cada una de las cmaras por separado, las dos para atender asuntos
de inters comn o el propio Congreso, cuando acta como Cmara nica. Son ellas
las que verdaderamente realizan la labor de estudio, anlisis, depuracin y dictamen de
las iniciativas.13
La existencia de Comisiones se explica en funcin de que es imposible que
todos los miembros que integran un cuerpo colegiado estudien, dictaminen y formulen
en todo tiempo, propuesta en relacin con las iniciativas que se les presentan. 14 Las
asambleas numerosas estn abocadas mas abocadas a probar o reprobar algo que se
les presenta ya dictaminado, que analizar y meditar. Las comisiones estn para suplir
esa imposibilidad, para permitir funcionar y ejercer sus facultades y atribuciones a
cuerpos colegiados que cuentan con un nmero crecido de miembros.
Por virtud de la intervencin de las comisiones se salvaguarda el tiempo en que
las Cmaras funcionan en pleno, que es corto, se evitan distracciones innecesarias, se
13

Donal R. Matthews, op. cit., The committees are where the real work of the Senate is
done, so goes a familiar Capitol Hill refrain. Its constant repetition seems justicable. Virtually
all legislative measures are referred to one of the Senates fifteen subject- matter
committees before being taken up by the chamber as a whole. P.147.
14
G. Balladore Pallieri afirma: Passa anzitutto all esame di una comissione nominata da
ciascuna camera secondo le norme del respetivo regolamento; con il che la nostra
costituzione si e conformata al principio, in vario modo aplicato in tutti gli stati, per cui ogni
legge debe ricevere un primo esame da parti un comitato composto di pochi membri e
notevolmente pius ristretto della intera assemblea; questta infatti, essendo troppo
numerosa, da fcilmente luogo a disordinate e non proficue discussioni se il materiale non
sia estato previamente preparato op. Cit., p. 255.

depuran los negocios, se afinan y perfeccionan las iniciativas y se desechan las

improcedentes o inoportunas.
La pertenencia a las comisiones es uno de los elementos que determinan la
importancia e influencia del legislador; si bien todos los Diputados y Senadores
pertenecen cuando menos a una o dos, lo cierto es que pocos son los que llegan a ser
miembros de la poderossima Comisin de rgimen Interno y Concertacin Poltica o de
las importantes Comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales, Justicia,
Relaciones Exteriores, Defensa Nacional o Hacienda y Crdito Pblico.
En este apartado se contempla las comisiones, preferentemente, en lo que ve a
su funcionamiento; lo relativo a su integracin, organizacin, nmero de miembros y
duracin son temas que ya han sido considerados en otra parte. 15
4.1. Las Comisiones, Antecedentes, Fundamento de su Existencia y Funciones.
Desde 1812, por lo general, se ha previsto por la Constitucin la existencia de
las comisiones (Art. 134 de la de Cdiz; Art. 29 de la tercera ley de 1836 y 70 de la
Constitucin de 1857); ellas han tenido un papel determinante en la actuacin de los
constituyentes y Congresos; en el Congreso Extraordinario Constituyente que se reuni
en 1857, a pesar de que la Asamblea se haba pronunciado por la alternativa de
restablecer la Constitucin de 1824, no pudo imponer su criterio sobre los miembros de
la Comisin de Constitucin y, lo que es ms, por maniobras parlamentarias, se vio
impedida la Asamblea de desconocer a los miembros de esa Comisin y nombrar otros
nuevos.16 Al restablecerse el Senado en 1874 fueron las comisiones que elaboraron el
proyecto de iniciativas de reformas a la Constitucin.
Es la propia Constitucin la que se dispone la existencia de las Comisiones (Art.
71 ltimo prrafo); ella misma prev que su funcin es de dictaminadora (Art. 72, inciso
i); ello es ratificado por la Ley Orgnica del Congreso General (Art. 42, inciso 2); el
Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General disponen que sus funciones
son de despacho de los negocios; los dos documentos legislativos prevn su existencia
e integracin (Art. 65) y el pazo y la forma en que se deben ser presentados los
dictmenes (Art. 87).
La doctrina ha definido sus funciones: las comisiones parlamentarias deben
considerarse, en relacin con esta funcin ( de examen de los proyectos) de las
Cmaras, como rganos necesarios indefectibles, de cuya existencia
constitucionalmente supraordenada debe tener en cuenta el mismo poder
reglamentario de las Cmaras, sujeto a los sealamientos del articulo 72 en lo atinente

15

Ver Derecho Constitucional, capitulo relativo al Congreso de la Unin y especialmente el

de la Iniciativa Legislativa.
16
Francisco Zarco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), El
Colegio de Mxico, Mxico, 1956, sesin correspondiente al da 4 de septiembre de 1856,
paginas 819 y siguientes.

a las modalidades que ah configura las atribuciones de las Comisiones en la formacin

de las leyes, pero libre para disciplinar otras eventuales atribuciones. 17
Por mandamiento de la Ley Orgnica del Congreso, las Cmaras que lo
conforman deben contar con comisiones; ella misma, por virtud de la integracin
diversa de cada una de ellas, establece distinciones.
Por lo que toca a la Cmara de Diputados dispone que contara con sus
comisiones y comits; de conformidad con el artculo 42 de la Ley Orgnica del
Congreso La Cmara de Diputados contara con el numero y tipos de Comisiones que
requiera para el cumplimiento de sus atribuciones. De ellas prescribe que sern:
a) Ordinarias: 1 Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica; 2 de
Dictamen Legislativo; 3 de Vigilancia de la Contadura Mayor de hacienda (Art. 43); son
definitivas, funcionan durante todo el tiempo que dura una legislatura y sus miembros
durante tres aos (Art. 44 de la Ley Orgnica), y
b) Transitorias, 4 de Investigacin, 5 Jurisdiccionales y 6 Especiales (Art. 46).
Los Comits son auxiliares administrativos de la Cmara de Diputados: a) de
Administracin; b) de Biblioteca e Informtica; c) de Asuntos Editoriales y d) Instituto de
Investigaciones Legislativas (Art. 57 de la Ley Orgnica).
La Cmara de Senadores, asimismo, debe contar con comisiones y Comits
(Art. 77 de la Ley Orgnica del Congreso); ellas son Ordinarias y Especiales; las
integrantes de las primeras los elige el pleno en la primera sesin del primer periodo
ordinario de sesiones, permanecen en el cargo durante el tiempo de duracin de la
legislatura correspondiente (Art. 74 Ley Orgnico); las Especiales son las
Jurisdiccionales y las Transitorias, sus miembros son designados por un lapso o
comisin determinados (Art. 76 y 79 Ley Orgnica).
El artculo 74 de la misma Ley dispone: La Cmara de Senadores contara con
el numero de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de
sus funciones. El numero de comisiones puede ser aumentado o disminuido (Art. 87),
tambin puede ser aumentado o disminuido el nmero de miembros que las componen.
4.2. Actuacin de las Comisiones de Dictamen Legislativo
En lo relativo al proceso legislativo, entendido como algo genrico y del cual
pueden derivar leyes, decretos, resoluciones, sentencias, declaraciones; es
determinante la actuacin de las comisiones, en especial de las ordinarias de dictamen
legislativo; el numero de ellas es crecido en cada Cmara; las hay referidas a cada una
de las materias respecto de las cuales los Poderes Federales han sido facultados para
legislar, actuar o juzgar. Las funciones de ellas son las de examinar los negocios que

17

Silvano Tos, op. cit., p. 138.

por va de iniciativas llegan a las Cmaras e instruirlos hasta ponerlos en estado de

resolucin (Art. 65 del Reglamento).
La organizacin, funcionamiento y actuacin de las Comisiones se determina por
la Ley Orgnica, el Reglamento para el Gobierno Interior y el Acuerdo Parlamentario
Relativo a la Organizacin y Reunin de las Comisiones y Comits de la Cmara de
Diputados de 2 de diciembre de 1997.
Por mandamiento constitucional, las iniciativas que presenten el Presidente de la
Repblica, las legislaturas de los estados y las diputaciones de los mismos debern
pasar a Comisiones (Art. 71); esa es la regla general. Aunque no se dispone nada
respecto de las iniciativas, solicitudes y peticiones que se presentan ante el Congreso
de la Unin, provenientes de otros entes diversos a los que la propia Constitucin
concede el derecho de hacerlo, en aplicacin del principio de mayora de razn, el
artculo 61 del Reglamento dispone que tambin deben pasar como comisiones. Del
articulo 71 parece desprender que las iniciativas que presentan los Diputados y
Senadores estn a salvo de esa obligacin o que, cuando menos, estn sujetas aun
tramite especial; ello no es as; el artculo 56 del Reglamento se encarga de precisar
que si deben pasar a comisiones.
El artculo 60 del Reglamento se prev una excepcin a la regla general; en
casos calificados de urgente o de obvia resolucin, puede dispensarse del requisito de
pasar a comisiones; es el pleno de cada Cmara, por mayora absoluta, la que
resuelve. El artculo 143 del Reglamento, en estos casos, obliga al Presidente de la
respectiva Cmara a informar, mediante una Comisin, de esa a informar, mediante
una Comisin, de esa circunstancia a la Cmara colegisladora. La razn es obvia, de
nada servira la premura de la Cmara de origen si en la revisora se tuviera que seguir,
de nada servira la premura de la Cmara de origen si en la revisora se tuviera que
seguir el tramite ordinario.
El artculo 58 del Reglamento establece una salvedad al principio de que el pleno no
puede ser distrado, es aplicable solo a proposiciones que no sean iniciativas y que
provengan de los Diputados o Senadores; ellas deben ser presentadas por escrito y
firmadas; se les da lectura, su autor podr exponer los fundamentos y razones que
tenga, dos miembros, uno a favor y otro en contra; hecho lo anterior se debe preguntar
a la Cmara si se acepta o no a discusin, en el primer caso para comisiones y en el
segundo se tiene por desechada.
4.3. Facultad Investigadora de las Comisiones
Las Comisiones, para estar en posibilidad de ejercer en forma adecuada sus
atribuciones, gozan de la facultad de investigar y de requerir informacin; existen
normas expresas que las autorizan a ello. Cuando la informacin es solicitada a
servidores pblicos y relacionada con su desempeo, el requerimiento de la Cmara es
obligatorio; tratndose de particulares habr que estarse al tipo de facultades que
ejerzan las Comisiones; lo ser cuando realicen diligencias en relacin con denuncias

que reciben y que pudiera derivar en un juicio poltico en una declaracin de

procedencia.
Dada la integracin diferente de cada Cmara, en la Ley Orgnica del Congreso
se confiere por separado a ambas. Por lo que toca a la Cmara de Diputados ella
dispone:
El artculo 42, ltimo prrafo de la Ley Orgnica del Congreso, dispone: Las
Comisiones de la Cmara estarn facultadas para solicitar, por conducto de su
Presidente, la informacin, y las copias de documentos que obren en poder de las
dependencias pblicas, as como para celebrar entrevistas con los servidores pblicos
para ilustrar su juicio.
Por lo que hace a la Cmara de Senadores los artculos 89 y 90 de la Ley
Orgnica del Congreso, dispone lo Siguiente:
Articulo 89. Las Comisiones podrn pedir, por conducto de su Presidente, a los
archivos y oficinas de la Nacin, las informaciones y copias de documentos que
requieran para el despacho de sus negocios, los que debern ser proporcionados en
trminos de ley. La negativa a entregarlos en los plazos pertinentes, autorizara a la
Comisin para dirigirse en queja al titular de la dependencia o al Presidente de la
Repblica.
Articulo 90. Pueden las Comisiones, para ilustrar su juicio en el despacho de los
negocios que se les encomiende, entrevistarse con los funcionarios pblicos, quienes
estn obligados a guardar a los Senadores las consideraciones debidas.
Las Comisiones pueden reunirse en conferencia con las correspondientes de la
Cmara de Diputados para expeditar el despacho de los asuntos y ampliar su
informacin para la emisin de los dictmenes.
La atribucin de requerir informacin no es amplia; todo lo contrario, es limitada;
los lmites tienen que ver con la materia y los sujetos.
En forma complementaria el Senado puede celebrar sesiones de informacin y
audiencias a las que asistan representantes de grupos de inters, asesores, peritos o
las personas que puedan aportar informacin (Art. 85 de la Ley Orgnica). No hay
norma que obligue a los particulares asistir a ellas, les es potestativo hacerlo.
La obligacin de proporcionar informacin de parte de las autoridades solo
puede estar referida a las materias que son objeto de la iniciativas que se someten al
estudio y dictamen de las Comisiones; por ello, en el documento en que se solicita la
informacin, debe hacerse mencin a la iniciativa, a su naturaleza y a aludirse que el
estudio y dictamen de aquella es de su competencia y que por ello le ha sido turnada.

Para hacer operante la atribucin, como se desprende de las normas citadas,

existe de parte de las autoridades la obligacin de proporcionar informacin y copia de
los documentos. De los trminos en que estn redactados los preceptos transcritos, se
desprende que el mandato de las Comisiones es imperfecto, que no tiene sancin; para
su cumplimiento se deber estar a lo que acuerden el titular de la dependencia o el
Presidente de la Repblica.
De los textos legales se desprende de que la atribucin de las Comisiones para
recabar la informacin esta referida solo autoridades; de todas las que existen,
nicamente a las Federales. Las normas no pueden fundar una obligacin a cargo de
los poderes y autoridades de los estados; existe el imperativo que se desprende de la
naturaleza de la Constitucin y de las normas que regulan el Sistema Federal
Mexicano, de que no es dable al legislador ordinario federal aumentar el nmero de
obligaciones a cargo de los poderes y rganos de los estados.
Algunas leyes ponen a salvaguarda cierta informacin; la limitante es operante
solo frente a particulares; no deben operar respecto de las Comisiones. En todo caso
estas debern usar y tratar en forma reservada la informacin.
La atribucin de las Comisiones no parece comprender la posibilidad de requerir
informacin de los particulares, ni que estos estn obligados a proporcionarla o a
comparecer ante los miembros de aquellas.
5. Los Presidentes de las Comisiones
Todas las Comisiones tiene un Presidente y un Secretario; duran en su encargo
lo que dura la legislatura (Arts. 47 y 56 de la Ley Orgnica y 83 del Reglamento). La
importancia e influencia, jurdica y real, de los Presidentes es notable; tienes los
poderes de convocatoria, de definir la agenda y de moderacin; con su voto de calidad
pueden decidir cuestiones delicadas. 18 La importancia de ellos se agranda cuando se
trata de aquellos que presiden las Comisiones ms importantes.
La ley atribuye a los Presidentes de las Comisiones la funcin de representarlas ante
las autoridades a las que se requiere la informacin. Para evitar dilaciones,
independientemente de que en solicitud respectiva se declare de quien la formula es su
Presidente, debe acreditar tal carcter, para ello deber exhibir una copia certificada de
la acta de la sesin en la que se hizo su eleccin o designacin, esta deber ser
certificada por el Secretario de la Comisin, por algunos de los Secretarios de la
Cmara o por el Oficial Mayor de ella.
6. Los Secretarios de las Comisiones

18

Ronald Young ha dicho: The chairman is powerful because he can call committee
meetings whenever he wishes, because he has a large amount of freedom in preparing the
legislative agenda for the committee, and because he is officialy consulted on question
relating to the committeemore than that, he has status with congress, with the
bureaucracy, and with the general public. En Stephen kemp Bailey, op.cit., p.101.

Las Comisiones cuentan con Secretarios; en ellos recae las responsabilidad de pasar
lista de asistencia, declarar la existencia de qurum, asentar los acuerdos a que
lleguen los miembros de ellas y firmar los dictmenes que se aprueben. Tambin deben
actuar como fedatarios; su funcin esta limitada a lo que tenga que ver con las
actuaciones de las Comisiones (Art. 47 de la Ley Orgnica del Congreso).
7. La Contadura Mayor de Hacienda
La Contadura Mayor de Hacienda es un rgano tcnico de la Cmara de
Diputados, rige sus actividades por la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda publicada el 29 de diciembre de 19878; al frente de ella se halla un contador
mayor que designa la Cmara de Diputados, que es inamovible y dura en su encargo
ocho aos (Art. 5. de la Ley Orgnica). Ella existe en forma independiente de otros
sistemas u rganos de control y vigilancia previstos por la ley. 19 A sus jefes y
empleados los nombra y remueve la cmara de Diputados (Art. 74 fraccin III); la
amplitud con que esta redactada la fraccin lleva a suponer que dicha Cmara es la
que se nombra a todos los jefes y empleados y que el Contador mayor no puede
nombrar ni remover a nadie.
De conformidad con su Ley Orgnica ella ejerce funciones de contralora, por lo
mismo debe:
Revisar la cuenta pblica del gobierno federal, verificar si los poderes
Legislativos, Ejecutivos y Judicial Federales, los rganos descentralizados, las
empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos en que el Gobierno
Federal sea fideicomitente realizaron sus operaciones, en lo general y en lo particular,
con apego a las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos de Egresos de la Federacin
(Art. 3. de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y el articulo 2. De la
Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal);
Elaborar y rendir informes previos a la Comisin de Programacin, Presupuesto
y Cuenta Publica de la Cmara de Diputados;
Elaborar y rendir a la Cmara de Diputados el informe sobre el resultado de la
revisin de la cuenta pblica, en el que se sealaran las irregularidades que haya
advertido; es solo con vistas a ese informe como se puede fincar responsabilidades en
materia presupuestal;
Fiscalizar el ejercicio de los estados y el Distrito Federal, los organismos
descentralizados, los Municipios, las Instituciones privadas o los particulares hagan de
subsidios concedidos por el Gobierno Federal; por lo que toca a los estados la
fiscalizacin solo la puede realizar la Contadura Mayor de Hacienda, sin que al efecto
puedan nombrarse Comisiones por parte de la Cmara de Diputados con vista a lo
dispuesto por el artculo 93 Constitucional;
19

Ver Jos Trinidad Lanz Crdenas, La Contralora y el Control Interno en Mxico, Secretaria
la Contralora General de la Federacin y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1987.

Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorias, solicitar informes, revisar

libros, inspeccionar obras y promover ante las autoridades el fincamiento de
responsabilidades.
Mientras ella no dictamine o no determine que es exigible una responsabilidad,
nadie puede sustituir su inactividad. Nadie puede sustituir en sus funciones a la
contadura.
Los informes que formula la Contadura necesariamente tienen unidad; es una
oficina que tiene una cabeza: el Contador Mayor, es el directamente responsable ante
la Cmara de Diputados del anlisis contable de la cuenta pblica; los jefes y
empleados de ella, a pesar de que son nombrados por la Cmara de Diputados, son
sus subordinados, no son legisladores miembros de una comisin ordinaria; no tienen
voto; no es admisible que pretendan formular votos particulares.
Por mandamiento constitucional la Contadura esta bajo la supervisin de la
Cmara de Diputados (Art. 74 frac.II); ella lo hace por conducto de la Comisin de
Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda (Art. 43 de la Ley Orgnica del
Congreso General y 1. de la Ley Orgnica de la Contadura).
8. Forma del Dictamen y Trmino dentro del cual debe ser Presentado
Como se ha afirmado, toda iniciativa para poder ser discutida por el pleno de
una Cmara, requiere ser previamente dictaminada por las Comisiones; esa es la regla
general (Art. 60 del Reglamento).
Todo dictamen que se somete a la consideracin de los miembros de la
Comisin debe ser resolutivo en el sentido de proponer sea o no considerado por el
Pleno; debe tener una parte expositiva de las razones que funden para optar por una u
otra disyuntiva y concluir con proposiciones claras y sencillas; estas son las que se
someten al voto de los miembros de la comisin (Art. 87 del Reglamento).
Un dictamen debe de ser formulado dentro de los cinco das que sigan a la fecha
en que la Comisin reciba la iniciativa (Art. 87 del Reglamento), ser puesto a la
consideracin de sus miembros en una reunin a la que solo tienen acceso ello; sus
determinaciones se toman por unanimidad o mayora absoluta; el Presidente tiene voto
de calidad; si el dictamen es en el sentido de desechar, la iniciativa pasa al archivo; si
es aprobatorio y es aprobado por las mayoras, estar a disposicin del Presidente de
la Cmara, los miembros de la Comisin que disientan el sentir de la mayora puedan
formular votos particulares, en la Cmara de Diputados el original se dirige al
Coordinador de su grupo parlamentario y una copia para el Presidente de la Comisin;
es el Coordinador quien determina si son remitidos al Presidente de la Mesa Directiva
de la Cmara para ser tomado en cuenta por el Pleno junto con el dictamen de la
mayora; en la Cmara de Senadores el voto particular se dirige al Presidente de la
Comisin(Artculos 54, 56, 85 y 86 de la Ley Orgnica). El dictamen, para ser vlido,

debe ser presentado firmado por la mayora de los miembros de la Comisin y el, junto
con los votos particulares, si los hay, se distribuye entre los Diputados y Senadores
(Arts. 88 y 94 del Reglamento). Los miembros de las Comisiones que han dictaminado
son los responsables de la defensa de los trminos del dictamen y son quienes deben
informar a la Asamblea de las razones que los llevaron a presentarlo en la forma y
trminos en que lo han hecho.
9. Naturaleza y Alcance de las Atribuciones de las Comisiones Ordinarias del
Congreso de la Unin en Relacin con los Dictmenes que Formulan.
Las atribuciones que las Comisiones o Comits de las Cmaras se confieren o
reconocen en relacin con las iniciativas que se les turnan, difieren en funcin de si se
trata de un sistema parlamentario o presidencialista; tiene que ser, en el primero, los
titulares de la funcin legislativa y ejecutiva pertenecen a un solo poder, esa
circunstancia hace que el funcionamiento de los comits tenga que ser necesariamente
peculiar y que no corresponda a la forma de actuar de las Comisiones en otro tipo de
gobiernos.
En los sistemas presidencialistas, en los que existe una separacin entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo las relaciones entre ellos y, como consecuencia, la
presentacin, admisin, trmite y discusin de las iniciativas, tienen que responder a
otros requerimentos y finalidades.
Desde que en la Constitucin de 1824 fue adoptado el sistema presidencialista,
Mxico, por lo que le tocas a las relaciones entre poderes y funcionamiento de las
Comisiones y Comits de las Cmaras, se inscribi dentro de la prctica parlamentaria
norteamericana; en esta, a decir de Herman Finer:
Todos los proyectos de ley van a los comits y esto no significa que los comits
permanentes -puesto que el Comit General apenas se usa para proyecto de ley no
financieros, e incluso cuando se emplea- tiene que informar previamente sobre
cualquier asunto. Los Comits son etapas inevitables en el progreso de un proyecto de
ley; la costumbre les ha convertido en los principales jueces de la sustancia y de la
forma de legislacin. El mensaje del Presidente, de cada legislatura, se divide en sus
partes componentes y se distribuye entre los Comits; todos los proyectos de la ley
tambin va a ellos. Tienen plenos poderes sobre los proyectos de ley que les envan,
excepto que no pueden cambiar el nombre de la cuestin, aunque la enmienda de un
proyecto puede esencialmente cambiarlo. 20
Por lo que hace el sistema parlamentario ingles el propio Finer hace notar: No
es costumbre hacer enmiendas sobre proyectos de ley importantes, pero, en realidad
tan pronto como los comits pasan la enmienda verbal a la detallada, se convierten en
su escenario de las batallas del partido, anlogas a las de la Cmara y con los mismos
problemas de honor, orden y obstruccin con que se encuentra. 21
20
21

Teoria y Prctica de Gobierno Moderno, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1964, p.609.
Op. cit., p. 600.

Es en ese contexto que en 1867, cuando el Presidente Jurez presento lo que

su administracin llamo iniciativa para reformar la Constitucin de 1857, para
restablecer el Senado y lo hizo en forma incorrecta, pues solo se limito en proponer Se
establecer una segunda Cmara, sin presentar propiamente una iniciativa en la que
se contuvieron los trminos en que debe ser discutida la iniciativa por parte del
Congreso de la Unin. En ese entonces fueron los miembros de las Comisiones los que
formularon en su integridad la iniciativa.
Con vista a ello, don Len Guzmn, uno de los juristas ms destacados del siglo
pasado, Constituyente en 57, miembro de la comisin de Constitucin y responsable de
la idea de desaparecer el Senado, defini el papel de las Comisiones: La misin de las
Comisiones es, examinar las iniciativas que se les pasan, y consultar si son o no de
aprobarse: pueden modificar el pensamiento que contienen, ya suprimiendo o ya
adicionando, segn lo crea conveniente; pero no deben recibir proyectos informes que
solo enuncian una idea general y abstracta. La razn es clara: las leyes no son
principios especulativos, sino reglas caras, precisas y detalladas. 22
Existen el principio de que cuando a un ente se confiere una atribucin y no se
establecen lmites a su actuacin, debe entenderse que dentro de la orbita de su
competencia pueden actuar libre y ampliamente. La Ley Orgnica y el Reglamento, no
han establecido lmites a las funciones de las Comisiones y Comits, por lo que debe
entenderse que gozan de una facultad amplia.
En tales condiciones es que las Comisiones y Comits de los Congresos
mexicanos, tanto en ejercicio de sus funciones legislativas ordinarias, como las que
tienen para reformar a la constitucin, en forma reiterada y constante, al dictaminar las
iniciativas que se someten a su consideracin, cuando lo han estimado necesario, han
hecho a ellas todas las modificaciones que han considerado necesarias, sin detenerse
a considerar que ellas fueran de fondo o forma o que cambiaran totalmente el proyecto
inicial.
10. Discusin de las Iniciativas en el Pleno
Los principios que regulan la discusin por parte del pleno de las iniciativas,
proposiciones u oficios es comn para las dos Cmaras; estn previstos en la
Constitucin y el Reglamento. Ellos estn encaminados a economizar tiempo, dar lugar
A que se d curso a los proyectos dignos de ser atendido y proporcionar a los
legisladores en particular y a la opinin pblica, en general, mediante una intervencin
ordenada y equilibrada de los diferentes pareceres, una visin exacta, integral y clara
del negocio a considerar.

22

Cuestiones constitucionales, el sistema de dos cmaras y sus consecuencias. Imprenta

del Comercio de Nabor Chvez, a cargo de Joaqun Moreno, Mxico, 1870, p. 13.

Los principios que regulan la discusin tambin existe para los efectos de
permitir que el consenso aprobatorio de los miembros de dos cmaras que funcionan
en forma separada y sucesiva se de respecto de un mismo texto. Los debates y las
deliberaciones del Pleno se dan bajo la direccin y conduccin del Presidente de la
respectiva cmara o de quien deba sustituirlo legalmente (Art. 27 inciso c de la Ley
Orgnica).
Las normas que limitan el tiempo que se debe de durar un legislador en el uso
de la palabra, que prohben se interrumpa al orador en turno, que fijan un nmero
mximo de intervenciones y que coincidan la presentacin de una mocin suspensiva
para la discusin de un dictamen a que ella sea presentada por un grupo parlamentario
o por un mnimo de cinco Diputados, existe con el propsito de economizar tiempo a
cuerpos colegiados numerosos, que sesionan cuando menos cinco das de la semana
durante un poco menos de cinco meses al ao.
El proceso legislativo, en la realidad, por lo general, es lento y engorroso;
comparativamente con el numero de iniciativas que se presentan, pocas son las leyes y
los decretos que finalmente pasan del Legislativo al Ejecutivo.
El que para hacer operante el sistema democrtico se dependa en trminos
absolutos de los partidos polticos y que la existencia de ellos sea por virtud de que la
actuacin y permanencia de sus miembros se basa lo que denomina como disciplina
partidista, que por ella, de antemano, todo legislador esta obligado a emitir su voto en
consonancia con los puntos doctrinales y programa de su partido o en el sentido de que
se le indique, hace que las discusiones y el debate sea considerado como algo
innecesario.
Por lo comn ningn argumento expuesto en la tribuna, por fundado y
contundente que sea, es capaz de hacer cambiar el criterio de los legisladores; un
debate induce a pocos o a nadie a votar en contra de las indicaciones que han recibido
por parte de los jefes del control poltico que representa a su partido en las Cmaras. 23
En 1995 que en la supuesta eleccin de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, a los Senadores que deban hacer la eleccin, les fueron entregadas boletas
en las que aparecan impresos los nombres de quienes deberan resultar electos; se
limitaron a depositarlas en la urna que se coloco.
Todo lo anterior es cierto; no obstante ello el debate se justifica por cuanto por
virtud de l se fijan las posiciones de los partidos polticos frente a problemas
especficos cuya regulacin es competencia del Congreso de la Unin o que interesa a
la Nacin; las definiciones se hacen ante la opinin pblica, los restantes poderes y el
extranjero. Permiten que aflore en pblico puntos de vista que tal vez solo han sido
expuestos solo ante el reducido nmero de legisladores que conforman una comisin;
23

En Francia la oratoria tiene aun mas importancia y con frecuencia es una ayuda directa
en las votaciones. Debido a la falta de disciplina y lealtad al partido, los votos pueden ser
cambiados con un discurso atrayente y perderse por otro que sea inspido" Herman Finer,
op. Cit., Pp. 618-619. Donald R. Matthews, op. Cit. : Some senators obviously do vote
against the prefences of a vast majority of Colleagues fom time to time P. 254.

su exposicin en un foro de tal naturaleza hace que ellos no sean desestimados a la

ligera. Incita a la opinin pblica a opinar, a los grupos de presin pronunciarse en uno
u otro sentido, a quienes gobiernan a normar su criterio a fin de hacer las
rectificaciones afines a sus programas. Los destinatarios de lo que se dice en la tribuna
parlamentaria no solo son los Diputados y Senadores.
Los principios de naturaleza fundamental que regulan las discusiones aparecen,
sobre todo, en el artculo 72: el que dispone que las iniciativas de ley o decreto se
deben de discutir preferentemente en la Cmara que se presenten, que va encaminado
a evitar duplicidad de esfuerzos, a travs de impedir la celebracin de discusiones
simultaneas de un mismo tema en ambas Cmaras inciso i). De l, implcitamente,
tambin se desprende el principio que el de que en primero en tiempo es primero en
derecho; por ello debe de conocer de una iniciativa aquella Cmara ante la cual se
presente primero. La preferencia que asiste a la que primero la recibe es operante
durante un mes; se pierde si se transcurre un mes y la Comisin correspondiente no
emite su dictamen.
Ese principio permite a quienes tienen el derecho de iniciativa presionar u obligar
a otro actuar, si el Presidente de la Repblica es remiso en enviar una iniciativa sobre
determinada materia, frecuentemente se ve que lo hace en forma precipitada cuando
se entera de que algn legislador lo har o lo ha hecho. En los casos en los que la
Constitucin le confiere el derecho exclusivo de presentar iniciativas, como en el caso
de las relativas al paquete hacendario, para evitar dilaciones u omisiones, de encarga
de fijar fecha para que lo haga.
Dada la existencia de dos Cmaras, que en ellas actan en forma separada y
sucesiva, de que es necesario la anuencia de ambas y de que ellas expresa en su
momento y lugares diferentes, existen principios por virtud de los cuales se logra que
las dos voluntades emitan en relacin de un mismo texto, que sea idntico lo que votan
una y otra cmara. (Art. 72 inciso c, d y e).
Otro principio aparece en el inciso g) del mismo artculo 72, existe por economa;
si una iniciativa es desechada por la cmara de origen no puede volver a presentarse
en las sesiones a celebrar en el ao; si se permitiera su presentacin en la Cmara
colegisladora y ella la aprueba, necesariamente tendra que ser enviada a la Cmara
que previamente la haba desechado, sus miembros, con toda seguridad, a pesar de
ese asentamiento, con toda seguridad pudieran no haber cambiado de opinin, por lo
que no tendra objeto volver a distraer su atencin con ella.
Ese principio, que es general y no admite excepciones, tuvo razn de ser
mientras el Congreso de la Unin conto con un periodo ordinario de sesiones al ao; no
la tiene en la actualidad precisamente por su generalidad; una iniciativa pudiera ser
desechada por una legislatura durante el segundo periodo ordinario de sesiones que se
celebra del 15 de Marzo al 30 de Abril, pero si en el ao respectivo se produce un
cambio de legislatura, es factible que los nuevos legisladores, con una versin
diferente, tengan un criterio favorable a la iniciativa desechada, pero que no la pueden

volver a considerar dada la prohibicin y a pesar que legislar sobre la materia pudiera
ser urgente.
Tampoco tiene razn de ser si una legislatura esta a punto de salir y la iniciativa
desechada es retomada y aprobada en el segundo periodo ordinario de sesiones por la
Cmara colegisladora y deja pendiente el trmite para ser entregado a los legisladores
que integren la nueva Cmara. Pudiera contemplarse otras posibilidades dado que es
factible que se convoque a un periodo extraordinarios de sesiones.
Otro principio que aparece en la constitucin es el que regula el ejercicio del
veto; el Presidente de la Repblica no puede interferir en el proceso legislativo que se
sigue ante las Cmaras; no puede objetar ; no puede objetar lo aprobado por las
Comisiones o por cada una de las Cmaras; solo podr hacer valer su veto cuando el
indicado proceso ha concluido en la parte confiada al Poder Legislativo y se le enva el
proyecto para su promulgacin lo aprobado por las Comisiones o por cada una de las
Cmaras; solo podr hacer valer su veto cuando el indicado proceso ha concluido en la
parte confiada al Poder Legislativo y se le enva el proyecto para su promulgacin (Art.
72 incisos a, b y c).
Con el mismo fin es que existe el principio que se contiene en el articulo 103 y
reiteran los artculos 105 y 107, de que el amparo, la controversia y la accin de
inconstitucionalidad solo procede contra una ley, pero no contra las resoluciones que
emiten las Cmaras en forma separada en el proceso legislativo que se sigue para
aprobarla; es atacable el producto en si una vez que se concluyen ni un proyecto
pendiente de ser promulgado por el Presidente de la Repblica.
Los restante principios que regulan el estudio, discusin y aprobacin de una
iniciativa aparece en el Reglamento y en la Ley Orgnica, en lo que se ha denominado
como Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones, integracin del Orden del da, las
votaciones y las votaciones de la Cmara de Diputados de fecha 6 de noviembre de
1997 y la prctica de las costumbres parlamentarias.
La discusin se inicia con la lectura de la iniciativa, del dictamen de la Comisin
correspondiente y de los votos particulares; ella puede ser dispensada si el material si
el material ha sido impreso y distribuido entre los legisladores con la debida
anticipacin (Art. Decimocuarto del Acuerdo Parlamentario).
Para orientar u ordenar el debate se formula una lista de los legisladores que
pidan hacer uso de la palabra en contra y a favor, para evitar que alguien sea preterido,
antes de antes de iniciar la discusin, se debe dar lectura a la lista.
Por economa de tiempo, se prev la existencia de dos clases de discusiones; la
primera, en lo general; concluida ella, si de la votacin levantada se desprende que es
rechazada la iniciativa, no tiene objeto entrar a la discusin de cada uno de los

preceptos que componen la iniciativa. 24 La segunda, la discusin en lo particular, tiene

lugar si esta ha sido aprobada en lo general y esta referida solo a los artculos
reservados (Art. Decimoquinto del Acuerdo).
En el derecho parlamentario ingles y norteamericano se dio la prctica que se
determino filibusterismo; al no existir una normas Decimoquinto del Acuerdo).
En el derecho parlamentario ingles y norteamericano se dio la prctica que se
determino filibusterismo; al no existir una norma que estableciera un lmite de tiempo,
cuando los legisladores consideran que no contaba con los votos suficientes para
impedir la aprobacin de una ley con la que ellos no estaban de acuerdo, recurriran al
expediente de de hacer uso de la palabra en forma permanente; sus colegas, ante el
peligro de que el tiempo que contena un periodo ordinario de sesiones se agotara y se
vieran impedidos a legislar en otras materias, optaban por retirar el proyecto
cuestionado o por introducirle las modificaciones que los filibusteros exigan. 25
La legislacin mexicana impide esa practica; establece limites en cuanto el
tiempo en que un legislador puede hacer uso de la palabra en tribuna; el Reglamento
dispone que no exceder de media hora; segn l podr excederse ese lapso si la
Asamblea lo permite (Art. 103); el Acuerdo reduce el termino de la duracin de las
intervenciones; establece distinciones; cuando las discusin es en lo general se abre
con una intervencin de los grupos parlamentarios, ellos disponen de quince minutos;
en seguida se podrn abrir hasta los dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en
contra, cada una de las cuales puede hacer uso de la palabra durante diez minutos en
contra, cada una de las cuales puede hacer uso de la palabra durante diez minutos
como mximo (Art. Decimo sexto).
En la discusin de lo particular se abre un turno hasta de cuatro oradores en
contra y cuatro en pro de cada artculo o grupo de artculos; si la discusin esta
relacionada con un articulo, el orador dispone de cinco minutos; cuando se discuten
artculos por grupo, la intervencin puede durar hasta diez minutos (Art.nco minutos;
cuando se discuten artculos por grupo, la intervencin puede durar hasta diez minutos
(Art. Decimo octavo). Quienes presentan una propuesta gozan de un lapso de diez
minutos para hacerlo (Art. Vigsimo cuarto del Acuerdo).
Hay prevenciones con vista impedir que un orador se aparte del tema, para
responder alusiones personales o para enderezar el debate. Tambin las hay para
hacer operantes mociones para suspender la discusin de un debate o para celebrar
debates sobre asuntos de inters general.

24

G. Balladore Pallieri: Sarebbe assurdo che la camera dovesse iniziare a discutere articolo
per articolo un progetto di legge di cui non volesse saperne, e dovesse respingerlo articolo
per articolo, quando il descenso propriamente non verta sui singoli articoli, ma sul proggeto
di legge nel suo complesso. Op. Cit., p. 255.
25

Finer, op. cit., 613.

Estos principios son aplicables cuando se discute una iniciativa de ley y decreto;
no lo son cuando alguien es acusado y hace el uso del derecho de defensa; en este
caso, con vista a no infringir un derecho fundamental, no puede haber lmite de tiempo.
En estricto derecho, con vista a hacer operantes los sistemas de exigir responsabilidad
y permitir la presentacin de acusaciones en forma correcta y completa, debe
entenderse que no hay lmite de tiempo para quien acusa. En ambos casos debe
imponerse la prudencia de quienes intervienen defendindose o acusando.
Cuando el Presidente de la Repblica rinde su informe ante el Congreso en los
trminos del artculos 69, tampoco hay lmite de tiempo; en cambio, por lo que toca a la
respuesta que se da el informe, la Ley Orgnica en su artculo 8. Dispone: El
Presidente del Congreso contestara el informe en trminos concisos y generales, con
las formalidades que correspondan al acto. Son la prudencia del Presidente en turno
del Poder Legislativo y lo que dispongan las Cmaras el nico limite a su intervencin. 26
Existe la posibilidad de que una discusin sea suspendida; lo puede ser por
virtud de una mocin suspensiva; ella puede provenir de cualquier grupo parlamentario
o de un mnimo de cinco Diputados (Art. Vigesimosegundo del Acuerdo parlamentario).
Las razones por las que puede ser presentada una mocin de tal naturaleza son: que la
iniciativa, el dictamen de la comisin o el material a discutir no sea del conocimiento del
Pleno; que no hay mediado el tiempo suficiente para preparar un debate o cualquier
circunstancia que pudiera haberse presentado y que lleve a suponer se ha operado un
cambio de criterio.
Una vez que se ha agotado el debate y se considera que una materia ha sido lo
suficientemente discutida, ella es puesta a votacin; la regla general es que solo se
requiere mayora absoluta para considerar aprobada; hay excepciones, para ello se
requiere texto constitucional expreso. En algunos casos, ciertas iniciativas pueden ser
aprobadas por mayora relativa, esto es as cuando ante las cmaras se presentan ms
de dos opciones.
Aprobada sea una iniciativa en la cmara de origen, ella firmada por el
Presidente y dos Secretarios, junto con el expediente que se hubiera formado, el
extracto de la discusin y aprobacin por parte del pleno (Art. 141 del reglamento); el
proceso legislativo concluye cuando se alcanza la anuencia de ambas cmaras
respecto de un mismo texto.
Una vez que ha concluido el proceso legislativo, la minuta respectiva debe ser
turnada a la Comisin de Correccin de Estilo; la funcin de ellas es hacer la
correcciones que demande el buen uso del lenguaje y la claridad de las leyes (Art. 141
del Reglamento), no puede ir mas all, hacerlo implicara asumir la funcin legislativa.

26

En la prctica pudiera presentarse otros casos, uno la comparecencia de los candidatos a

Ministros de la Suprema Corte de Justicia en los trminos del artculo 96; otro, las
comparecencias de los Secretarios del Despacho, Jefes

Hecho lo anterior, el proyecto de ley o decreto debe ser enviado al Presidente de

la Repblica para su promulgacin; implcitamente tiene un plazo de diez das para
hacerlo; si se transcurre, no le queda ms alternativa que promulgar; l puede negarse
a hacerlo, lo hace mediante el veto; en este caso el proyecto, pues esa sigue siendo su
naturaleza debe volver a la Cmara de origen; una vez que l obra en poder de esta,
debe pasar de nuevo a Comisiones e iniciar de nuevo el proceso legislativo (Art. 136
del Reglamento para el Gobierno inter136 del Reglamento para el Gobierno interior).
En los casos de un veto parcial nicamente vuelve al Congreso la parte objetada.
11. El Proceso Legislativo en las Cmaras cuando Actan en Ejercicio de
Facultades Exclusivas
Por lo general, cuando se atribuye a alguna de las Cmaras que integran el
Congreso de la Unin una facultad, como la de aprobar un tratado o un nombramiento,
sin que se haga coparticipe a la colegisladora, no es algo irresponsable o irreflexivo, se
trata de un acto de colaboracin, en el que la autora de l se atribuye a dos poderes; a
falta de una segunda voluntad derivada de una colegisladora, la Constitucin se atiene
a la prudencia de alguien que propone y de alguien que aprueba y reprueba.
Cuando se alude al ejercicio de facultades exclusivas de cada Cmara, al
referirse a los principios que regulan la forma de actuar de ellas, es impropio decir que
hay un proceso legislativo; lo es por cuanto a que la funcin legislativa se ha confiado
al Congreso de la Unin y no a las Cmaras que lo componen; no obstante ello, a falta
de un trmino apropiado que comprenda los principios que regulan la forma de actuar
de ellas, se usa ese trmino.
Para los mismos efectos, dentro del rubro de facultades exclusivas, aunque
tcnicamente no lo son, deben ubicarse las que en forma comn se confiere a cada
una de las Cmaras que integran el Congreso de la Unin y que prev el artculo 77.Se
trata, por lo general, de actos de naturaleza ejecutiva, salvo de expedir, salvo de
expedir convocatorias para elecciones extraordinarias. El acto es de naturaleza
materialmente legislativa aunque formalmente, por provenir de una sola Cmara, se le
d carcter de decreto.
En el caso de falta absoluta de Presidente de la Repblica durante los dos
primeros aos y de que se tenga que nombrar Presidente Interino, es el Congreso de la
Unin quien convoca a nuevas elecciones y lo hace mediante una ley.
En el caso de facultades exclusivas o comunes de cada Cmara no es aplicable
el principio previsto en el inciso i) del artculo 72, que confiere temporalmente el
conocimiento exclusivo de una iniciativa a la Cmara de origen durante un mes; no
opera por cuanto a que se trata de materias cuyo conocimiento corresponde a cada
una de ellas con exclusin de la colegisladora; no se trata de un acto legislativo
propiamente dicho, normalmente entre ellas estn referidas a actos de colaboracin
entre los poderes.

Los principios, aunque previstos en ttulos diferentes de la Ley Orgnica del

congreso, casi idnticos para ambas Cmaras.
11.1. El proceso Legislativo en la Cmara de Senadores
Esta referido al ejercicio de las facultades exclusivas que se le confieren en el
artculo 76 constitucional, dada la naturaleza diversa de algunas de ellas , el proceso a
seguir en algunos casos tiene particularidades.
11.1.1. Anlisis de Poltica Exterior.
Por disposicin de la Ley Orgnica del Congreso las Cmaras deben analizar los
informes anuales que presenten el Presidente de la Repblica (Art. 8.); la ley no
determina que materias corresponde a una y a otra Cmara; debe entenderse que las
dos pueden analizarlo en todos sus aspectos, salvo el rubro de la poltica exterior; el
anlisis de este ha sido confiado en forma exclusiva al Senado (Art. 76, fraccin I).
Dado el sistema presidencialista, el anlisis no puede derivar en una resolucin
aprobatoria de la poltica exterior; el Secretario de Relaciones Exteriores no esta
obligado a admitir por virtud de una censura; de hecho se reduce a ser una glosa de
ella desde el particular punto de vista de cada uno de los partidos representados en
Senado.
La norma expresa que facultad al Senado a realizar el anlisis de la poltica
exterior derivada de la reforma constitucionalidad realizada 1977, tcnicamente acoto
una facultad que en teora era limitada; anteriormente la facultad de analizar no se
limitaba a lo que era el objeto del informe presidencial y del que rindiera el Secretario
de Relaciones Exteriores; poda estar referido a cuestiones no comprendidas en ellos.
Por virtud de la reforma el examen de la poltica exterior se debe reducir a lo que se
contenga en esos informes.
11.1.2. Aprobacin de Tratados
En el derecho constitucional mexicano la aprobacin de los tratados tiene como
particularidades las siguientes:
La iniciativa solo puede provenir del Presidente de la Repblica, estn excluidos
todos aquellos a quienes el artculo 71 confiere el derecho de iniciar;
Que los tratados que apruebe el Senado son solo aquellos que celebre el
Presidente de la Repblica;
Los tratados, independientemente de que hayan sido elaborados y celebrados
en un idioma extranjero, para que sean susceptibles de ser estudiados y aprobados por
el Senado, deben de estar traducidos al espaol;

El Senado puede citar al Secretario de Relaciones Exteriores a fin de que lo

informe respecto de las negociaciones celebradas o sobre la naturaleza del Tratado o
ilustre respecto de sus alcances (Art. 93); independientemente de lo anterior los
Senadores, con vista a lo dispuesto por el artculo 90 de la Ley Orgnica del Congreso,
pueden citar los embajadores y negociadores a fin de que ilustren su juicio.
El Senado no tiene la funcin de consejero que se le reconoce en el sistema
constitucional norteamericano;
Al no exigirse una mayora especial, los tratados deben ser aprobados por
simple mayoras de los presentes.
En lo dems el proceso a seguir es el comn a otra clase de iniciativas: el
Tratado debe pasar a Comisiones, se emite un dictamen, se incluye en el orden del da
y se discute por el Pleno.
11.1.3. Ratificacin de Nombramiento
La ratificacin de un nombramiento por parte del Senado esta sujeto a ciertos
principios propios; ellos los establecen la Constitucin y las leyes.
Es responsabilidad de las Comisiones:
Determinar que el candidato propuesto cubra los requisitos que marca la ley;
Que el candidato no esta impedido para desempear el cargo para el que es
propuesto: determinar si no se trata de alguien que esta inhabilitado por el jurado de
sentencia o por resolucin de una autoridad judicial;
En el caso de candidatos a Ministros de la Suprema Corte hay un proceso
especial: cuando se trata de quienes fueron Secretarios de Estado, Jefes de
Departamento, Procurador General de la Repblica y otros cargos pblicos, certificar
que entre su retiro y la propuesta transcurri cuando menos un ao (Art. 95 frac. VI);
debe, asimismo, citar los candidatos a que comparezcan ante el Pleno. La aprobacin
debe ser hecha por las dos terceras partes de los Senadores presentes y dentro del
improrrogable plazo de treinta das (Art.96);
Hecha la ratificacin el Senado debe tomar la protesta; en este caso acta como
fedatario del acto.
11.1.4. Salida de Tropas Nacionales al Extranjero, Paso de Tropas Extranjeras y
Estancia de Escuadras Extranjeras por ms de un Mes en Aguas Mexicanas
La iniciativa para que el Senado autorice la salida de tropas solo puede provenir
del Presidente de la Repblica; el, como Jefe de las Fuerzas Armadas, es el nico que

puede determinar el nmero de soldados que saldrn, sus caractersticas, el tiempo,

las razones y las condiciones en que se haga; todo esto debe quedar asentado en la
solicitud que formule.
El principio que exige la autorizacin previa del Senado para que el Presidente
de la Repblica permita a tropas extranjeras atravesar el Territorio Nacional se tomo la
Constitucin de Cdiz; la irresponsable licencia concedida por el Rey Carlos IV al
Emperador Napolen, para que sus tropas atravesaran el territorio espaol con rumbo
a Portugal que derivo en la ocupacin de parte de Espaa, se motivo que el
Constituyente de 1812 dispusiera que fuera la facultad de las Cortes el Conceder o
negar la admisin de tropas extranjeras en el reino. (Art. 131, frac. Octava).
Es el Presidente quien presenta la solicitud y es el Senado quien concede o
niega la autorizacin.
Las estancia de armadas en mares nacionales representa menor peligro que el
que atraviesen el Territorio Nacional, de ah el hecho de que sea necesaria la
autorizacin del Senado nicamente cuando ella se prolongue por ms de treinta das.
En todos los casos anteriores la autorizacin debe ser previa. Es
responsabilidad tanto del Presidente de la Repblica, como del Senado, lo siguiente:
Del Senado el determinar el nmero de soldados que pasaran por el territorio
nacional y la forma que lo harn y del Presidente comprobar que no se exceda el
nmero mximo; en estos casos el Senado debe designar una comisin especial que
investigue e informe;
Comprobar que efectivamente las tropas solo cruzan el Territorio Nacional y que
no intentaran quedarse en el Territorio Nacional;
Adoptar las providencias que impidan que las tropas intenten quedarse en el
Territorio Nacional o causen perjuicio a la poblacin;
En el caso de escuadras, vigilar que su estancia no se prolongue mas all de un
mes y que sus miembros no intenten penetrar armados en tierra firme; y
Una vez concluida la travesa de las tropas o la estancia de ellas en aguas
nacionales, el Presidente debe informar de ello al Senado.
En todo caso de solicitud por parte del Presidente de la Repblica y de
autorizacin del Senado, se parte del supuesto de que se tratara de tropas o escuadras
de pases con los que Mxico no se halle en guerra, en estado de guerra o en conflicto;
un descuido en este aspecto facilito las estancia y avance de las tropas francesas y sus
aliados durante la administracin del Presidente Jurez. Estando en juego la seguridad
de integridad nacional, a nadie le es admisible esperar buena fe y cumpliendo de
compromisos de parte de los enemigos de su pas.

11.1.5. Uso de la Guardia Nacional

La Constitucin parte del supuesto de que, por regla general, la Guardia
Nacional de un estado se halla bajo las ordenes del gobernador, excepcionalmente
puede estar bajo las ordenes del Presidente de la Repblica: un caso, cuando l se
encuentra en el lugar en donde se halla la Guardia Nacional, en aplicacin del principio
consignado en la fraccin VII del artculo 115.
El otro, cuando a solicitud del propio Presidente el Senado lo autoriza para
llevarla de un estado a otro; en este caso en la solicitud deber hacerse saber al
Senado las razones que las fundan y el nmero de elementos que consideren
necesarios. Es el Senado quien determina si concede o no la autorizacin y fija el
nmero de guardias.
11.1.6 Desaparicin de Poderes
Para el caso de que un estado desaparezca todos los poderes del mismo, la
Constitucin y la Ley Reglamentaria de la Fraccin V del Artculo 76, establecen un
procedimiento estricto, con etapas sucesivas a seguir por parte del Senado a fin de
proveerlo de gobernador provisional.
Para que el Senado ejerza las facultades que para el derivaran de la fraccin V
del artculo 76, se requiere que alguien formule la peticin en el sentido de que declare,
con vista a un hecho o al derecho, que han desparecido todos los poderes de un
estado. De acuerdo con el artculo 3 de la Ley Reglamentaria, la solicitud puede
provenir de Senadores y de ciudadanos de la entidad y esta en lo correcto; pero no lo
esta cuando prev la posibilidad de que tambin lo hagan los Diputados Federales,
estos, si bien tienen el derecho de iniciar leyes y decretos ante el Congreso de la
Unin, solo pueden hacer una respectiva Cmara. De admitirse que los Diputados
pueden iniciar ante la Cmara de Senadores, el precepto, ademas, es omiso; lo es por
cuanto a que no incluye a las diputaciones de los estados; ellas, de conformidad con el
artculo 71, ltimo prrafo, gozan del derecho general de iniciar.
Debe de certificar que efectivamente han desaparecido todos los poderes de la
entidad; de conformidad con el artculo 2. De la Ley Reglamentaria la desaparicin
puede ser de hecho o de derecho;
Certificar si en la Constitucin local prev o no lo relativo a la suplencia del
gobernador, para el caso de que se d una desaparicin de todos los poderes;
En caso negativo, que en la Constitucin local no provea lo relativo a suplir la
falta de cuando menos el gobernador, hechas las dos certificaciones anteriores, el
Senado debe declarar que es llegado el caso de nombrar para la entidad respectiva
gobernador provisional;

Hecho lo anterior debe solicitar al Presidente de la Repblica le enve una terna

de candidatos a ocupar la gubernatura en forma provisional; la ley fija como termino
para que se haga llegar la terna el de tres das (Art. 5.) y dispone que si dentro de ese
plazo no le es presentada, la directiva del Senado elabora y presenta la terna;
Una vez que ella obra en su poder, en cumplimiento de los dispuesto por el
artculo 9. De la Ley Reglamentaria, debe cerciorarse de que la terna este integrada
legalmente, es decir, que los candidatos que aparecen en ella renen los requisitos
para ser gobernador previstos en las Constituciones General y Local, en caso
afirmativo, mediante el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los Senadores
presentes, designar al gobernador, al que le debe tomar su protesta (Art.10).
En caso negativo, si aun esta corriendo el plazo de tres das, devolver al
Presidente de la Repblica la terna y solicitarle integre otra nueva; para el caso de que
no lo haga o transcurra el trmino que la ley concede, la directiva debe integrarla y
presentarla.
La ley Reglamentaria de la Fraccin V, tiene el acierto de ratificar que el certificar
la desaparicin es facultad privativa del Senado (Arts. 1. Y 7.), con lo que legalmente
se pone fin a una reiterada usurpacin que de ella vino haciendo la Comisin
Permanente.
11.1.7. Arreglo de Conflictos Polticos entre los Poderes de los Estados
Es una intervencin terica de difcil ejecucin; lo es por cuanto a que se trata de
una funcin ejecutiva-jurisdiccional que se confa un cuerpo colegiado numeroso que
no cuenta con rganos de representacin, que no tiene facultades para requerir e
imponerse; no hay fundamento para que el Senado designe lo que pudiera
denominarse Senador Instructor; la materia excede o queda fuera de las funciones que
se confan a las Comisiones.
La Constitucin utiliza el trmino cuestiones como sinnimos de conflictos.
Aunque en la fraccin VI del articulo 76 en respeto de la intervencin jurdica que
asiste a la corte por virtud de lo dispuesto en el artculo 105, se tiene la precaucin de
precisar la intervencin del Senado esta referida a cuestiones de naturaleza poltica, no
queda ms que reconocer que ella comprende materias de naturaleza jurdica; pues lo
faculta para resolver la cuestin con base en la Constitucin General y las particulares
de los estados.
Los principios que regulan la intervencin del Senado en esta materia son los
siguientes:
Son los poderes en conflicto los que en primera instancia determinan si sus
diferencias son de naturaleza poltica; es el Senado quien tiene la ltima palabra en la
materia y determina si asume o no el conocimiento del diferendo;

En la intervencin que se da a instancia de una de las partes, es el poder que

recurre el senado el que debe plantear las materias o los puntos del conflicto, sealar
concretamente el poder con quien se da e invocar las razones por virtud de las cuales
considere tener razn;
Las partes deben acreditar su personalidad y, en su caso, ofrecer las pruebas en
las que se funde su dicho;
Es el poder que recurre al Senado el que determina quin es su contraparte y
respecto de que;
Lo que pudiramos denominarse como litis, se determina con la solicitud del
poder que ha recurrido del Senado y con informe que rinda la contraparte;
El Senado no puede conocer de cuestiones no planteadas por las partes en la
solicitud y en el informe; cuando lo hace, a pesar de que exceda su competencia, no
puede ser objeto de revisin por parte de la rama judicial;
Es el Senado el que determina si tiene o no competencia para conocer del
diferendo; las partes no pueden recurrir la resolucin que el emita;
Cuando el Senado asume competencia para conocer de un conflicto, quien es
sealado como su contraparte, no puede eludir su intervencin, esta obligado a
comparecer y hacerlo dentro del trmino fijado;
En este caso, el Senado, en forma colegiada, debe acorad dar vista al poder
sealado como contraparte y sealar un plazo para que produzca su informe;
El informe que rinda la contraparte debe estar referido a las cuestiones
planteadas por el poder que solicito la intervencin del Senado;
Mientras no medie el recurso de las armas, los nico que pueden solicitar la
intervencin del Senado son los poderes estatales en conflicto; son ellos los titulares de
la accin;
Cuando media un conflicto armado y se produce la intervencin de oficio del
Senado, este asume funciones ejecutivas: debe, en primer lugar, ordenar las partes
suspender hostilidades y estarse en relacin a su diferendo a su autoridad; a
continuacin debe acordar solicitar a las partes definan las materias respecto de las
cuales se da el diferendo y sus puntos de vista concreto respecto de ellos; es el propio
Senado el que debe fijar el plazo dentro del cual se deba rendir lo que pudiera
calificarse como informe y las consecuencias para las partes en conflicto para el caso
de que no lo hagan;

Una vez expuestos los puntos de vista de las partes, las constancias que
integran el expediente formado deben pasar a Comisiones para los efectos de que ellas
formulen el dictamen correspondiente;
Las Comisiones ordinarias del Senado, con base en el artculo 89 de la Ley
Orgnica del Congreso, pueden solicitar a las partes informacin adicional y pruebas, a
los archivos y oficinas de la nacin documentos y copias;
El senado resuelve con vista a los planteamientos que hacen las partes;
La resolucin del Senado es obligatoria para las partes en conflicto; por estar
referida a cuestiones de naturaleza poltica, ella es inatacable; no puede ser impugnada
a travs de las vas establecidas por la ley, incluyendo la controversia constitucional;
Para las partes en conflicto la resolucin debe ser acatada a partir del momento
en que ella les es notificada oficialmente o de que surte la publicacin hecha en el
Diario Oficial de la Federacin;
El incumplimiento por una de las partes de la resolucin que dicte el senado,
puede motivar que el remiso sea acusado y enjuiciado por el Senado actuando como
jurado de sentencia;
La intervencin del Senado es limitada, solo puede estar referida a cuestiones
que se dan entre los poderes de un estado, no puede conocer de conflictos polticos
que pudieran darse entre los poderes de un estado y los Ayuntamientos; esta regla es
general, salvo en los casos en que las Constituciones de y los Ayuntamientos; esta
regla es general, salvo en los casos en que las Constituciones den a los Municipios,
como lo han hecho en otros tiempos las Constituciones las Constituciones de Tlaxcala
e Hidalgo, el carcter de poder.
Lo anterior y otras materias debi haber sido previsto y regulado por la Ley
Reglamentaria a que alude en el ltimo prrafo de la fraccin VI del artculo 76; el autor
de la Ley actualmente en vigor se limito a reglamentar la fraccin V.
11.1.8 Actuacin del Senado como Jurado de Sentencia
Lo relacionado con el proceso a seguir para fincar responsabilidad a un servidor
pblico, es materia que ya ha sido desarrollada en otra parte con mucho detalle; 27 la
Cmara de Diputados abandonan temporalmente su funcin ordinaria de ser
colegisladora y se convierte en acusadora y el Senado se convierte en jurado de
sentencia para conocer de la acusacin, juzgar y resolver.
11.1.9. Designacin de Ministros de la Suprema Corte de Justicia

27

Ver Derecho Constitucional, capitulo Juicio Poltico.

El nombramiento de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es

tambin una materia que ya ha sido tratada anteriormente. 28
11.1.10 Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal
Este tema se esboza en otra parte.29
11.2. El Proceso Legislativo en la Cmara de Diputados
En el artculo 74 Constitucional se confiere a la Cmara de Diputados facultades
ejecutivas, facultades materiales legislativas y se alude a su intervencin como parte
del proceso que se sigue para aprobar la Ley de Ingresos de la Federacin.
11.2.1. Bando Solemne
Como facultades ejecutivas estn las de expedir el bando solemne para dar a
conocer la declaracin de Presidente Electo; lo es por cuanto a que no le esta permitido
revisar ni cuestionar la declaracin que haga y emita el Tribunal Federal Electoral, su
intervencin se limita a emitir un bando una vez que obra en su poder la declaracin de
ese tribunal.
11.2.2. Designacin del Personal y Vigilancia de la Contadura Mayor
Las facultades que tiene en relacin con la contadura Mayor son, por una parte,
de vigilancia, lo hace por conducto de la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor
de Hacienda (Art. 44 de la Ley Orgnica); y, a propuesta de las Comisiones. Nombrar,
promover y remover a los jefes y empleados de esa Contadura; lo hace por mayora de
votos de los Diputados presentes en la sesin.
11.2.3. Aprobacin del Presupuesto y sus Reformas
Como se ha afirmado en otra parte, el presupuesto formalmente no es una ley;
no obstante ello, por su generalidad y por ser obligatorio, materialmente si es de
naturaleza legislativa; en su examen, discusin y aprobacin se sigue el procedimiento
legislativo ordinario, salvo que la iniciativa debe provenir del Presidente de la
Repblica.
Las modificaciones al presupuesto, por disponerlo as el artculo 126, si son
formal y materialmente hablando de leyes. Para su aprobacin se sigue el
procedimiento legislativo ordinario, salvo que la iniciativa debe ser presentada en la
Cmara de Diputados; no lo dispone as el inciso h) del articulo 72; pero lo indica en el
sentido comn: si en respecto del principio del derecho ingles, que adopto el sistema
jurdico mexicano, todo impuesto o gasto debe ser aprobado primero por los
representantes del pueblo, en el caso de los diputados, que, incluso, la aprobacin del
28
29

dem, captulo de la Rama Judicial Federal, Organizacin, Funcionamiento y Facultades.

dem, capitulo de Declaracin de Procedencia.

presupuesto es facultad privativa de la Cmara de Diputados, por la misma razn; al

estudiarse las modificaciones al presupuesto, debe comenzarse por esa Cmara.
11.2.4. Aprobacin
Responsabilidades

de

la

Cuenta

Pblica

el

Financiamiento

de

Es la Cmara de Diputados quien aprueba la cuenta pblica; en el proceso no

intervienen las Comisiones Ordinarias; lo hace con base en el dictamen de la
Contadura Mayor; es con vista ese mismo documento como se determinan, para
efectos parlamentarios, las responsabilidades a exigir. A la Cmara o a sus Comisiones
ordinarias, no les es dado examinar directamente la cuenta pblica; no puede fincar
responsabilidades; solo acuerda que acciones se debe entablar y a quien se debe dar
intervencin para que acte.
11.2.5. La Declaracin de Procedencia y el Juicio Poltico
Lo relativo al papel que le corresponde a la Cmara de Diputados cuando emite
una declaracin de procedencia y cuando recibe una acusacin, investiga y acusa son
temas que hayan sido tratados en otra parte. 30
12. El Proceso Legislativo cuando el Congreso Acta como Cmara nica.
Las Cmaras que integran al Congreso de la Unin sesionan en Cmara nica
solo cuando existe texto expreso en la Constitucin que as lo permita; en los restantes
casos lo hacen en forma separada y sucesiva; lo permite cuando se abre el primer
periodo ordinario de sesiones y el Presidente de la Repblica presenta su informe
anual (Art. 69); cuando el Presidente rinde su protesta (Art. 87) y cuando el mismo
congreso se constituye en Colegio Electoral para los efectos de nombrar Presidente
Interino o Sustituto, en los trminos de los artculos 84 y 85.
La Ley Orgnica del Congreso General Prev algunos casos ms: uno, el acto
de clausura de los periodos ordinarios y extraordinarios de sesiones; otro, en el caso de
sesiones solemnes (Art. 5); uno ltimo, el 15 de marzo, para la apertura del segundo
periodo ordinario de sesiones (Art. 7).
El presidente de la Repblica no puede hacer observaciones en relacin con los
actos que realiza el Congreso de la Unin cuando acta como Cmara nica; esta
impedido a hacerlo por las siguientes razones:
En el acto en que el Presidente rinde su protesta no es vetable por cuanto a que
los miembros del Congreso se limitan a ser testigos, no concuerdan nada; por otra
parte, sera absurdo que el mismo Presidente hiciera observaciones al acto de su
protesta, quedara en suspenso su nombramiento hasta tanto fuera superado su veto.

30

dem, La Declaracin de Procedencia y el Juicio Poltico.

El decreto que emita el Congreso de la Unin por virtud del cual nombre
Presidente Interino o Sustituto, no es susceptible de ser vetado por cuanto a que existe
texto expreso que lo prohbe (Art. 72, inc. j); se trata de una norma innecesaria, es
inadmisible que un Presidente nombrado por el Congreso de la Unin vete su propia
designacin.
En los restantes casos en que por disposicin de la Ley Orgnica del Congreso
pueden sesionar unidas las Cmaras, es improcedente el veto por cuanto a que no se
delibera ni acuerda.
Las Comisiones Ordinarias y Especiales no actan en los casos en que el
Congreso de la Unin acta como Cmara nica. No lo hacen por cuanto a que no hay
debate ni votaciones.
En los supuestos previstos en los artculos 84 y 85, en los que el Congreso de la
Unin si estudia, delibera y resuelve, para que lo pueda hacer, se requiere de la
existencia de Comisiones; ellas necesariamente son diferentes de las que en forma
ordinaria se integran en cada Cmara. La Ley no dispone nada al respecto, pero el
sentido comn indica que los Diputados y Senadores deben ponerse de acuerdo tanto
en la necesidad de nombrar Comisiones, como en el nmero e identidad de sus
miembros.
A primera vista, en cuanto a la extraccin de los miembros, pudiera considerarse
adecuado que debe hacerse en proporcin al nmero de miembros cada Cmara; con
lo de la Diputados tendra siempre mayora aplastante. Esto, en principio, pudiera ser
vlido, sobre todo si se toma en cuenta que cuando los Diputados y Senadores actan
como Asamblea nica cada uno de ellos tiene un voto igual.
No es lo correcto, no lo es desde el momento en que ese proceder atenta o
destruye el principio que explica la existencia de dos Cmaras, una de las cuales, la de
Diputados es ms numerosa y no Obstante ello, su actuacin es neutralizada por la
otra, la de Senadores, que cuenta con un menor nmero de miembros. Es preciso
salvaguardar siempre el principios de pesos y contrapesos que anida en el fondo del
sistema Bicameral; salvo de la Constitucin, por disposicin expresa, se desprenda una
excepcin a esa regla general. En ese contexto, en los casos en que el Congreso acte
como cmara nica, las Comisiones deben Integrarse por igual nmeros de Diputados
y Senadores; para evitar empates en las votaciones, los Presidentes de ellas deben
gozar solo de voto de calidad para desempatarlas en los trminos del artculo 56 de la
Ley Orgnica del Congreso.31
En cuanto a la extraccin por partidos polticos de los Diputados y Senadores
formen parte de las Comisiones, deber estarse a lo que se dispone el artculo 47 de la
31

Un caso en que los autores de la Constitucin respetaron los principios que explican la
existencia de dos Cmaras para integrar el Poder Legislativo Federal y dieron casi idntica
participacin a ellas es el articulo 78; en l se dispone que la Comisin Permanente se
Integrara por 19 Diputados y 18 Senadores.

Ley Orgnica del Congreso. La propuesta de los candidatos debe provenir de

Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica (Art. 45).

la

Los legisladores podrn integrar el numero de Comisiones que estimen

necesario; el numero de sus miembros lo deben determinar ellos mismos tomando en
consideracin lo dispuesto por los artculos 46 y 47 de la Ley Orgnica del Congreso.
Se trata de Comisiones transitorias que solo pueden funcionar mientras el
congreso acta como colegio electoral.
13. El proceso Legislativo en la Comisin Permanente
La comisin permanente es un rgano del Congreso de la Unin que goza de
atribuciones enumeradas y limitadas; le corresponde solo aquellas que aparecen a su
favor en la Constitucin; ellas son de naturaleza ejecutiva. Crece de facultades
legislativas y jurisdiccionales.
Por lo mismo y por el hecho de actuar en Asamblea nica, el proceso que sigue
para adoptar sus resoluciones es simple; adopta sus resoluciones por mayora absoluta
de los miembros presentes (Art. 107 de la Ley Orgnica); esa es la regla general
aplicable incluso en los casos en que ella designa Presidente Provisional (Art. 84); hay
una excepcin, el acuerdo para convocar al Congreso a cualquiera de las Cmaras a
un periodo extraordinario de sesiones debe ser tomado por las dos terceras partes de
los miembros presentes (Art. 79, frac. IV).
Dado lo reducido e intrascendente de las atribuciones confiadas a la Comisin
Permanente, puede contar hasta con tres Comisiones para el despacho de los
negocios que son de su competencia; es ella la que determina el numero de los
integrantes, el procedimiento de trabajo, lo hace a travs de las disposiciones
reglamentarias (Art. 111 de la Ley Orgnica). 32 Debe sesionar cuando menos una vez a
la semana y cuando sea convocada por el Presidente.
La Ley Orgnica del Congreso (Art. 109), en los casos en que la Cmara
Permanente designe Presidente Provisional, la obliga en la misma sesin, a convocar
al Congreso a un Periodo extraordinario de sesiones para designar Presidente Interino
o Sustituto; la razn que explica la existencia del imperativo es evidente: impedir que
un Presidente Provisional designado por un grupo reducido de legisladores se
prolongue indefinidamente o por un largo periodo en el cargo; y evitar cualquier
connivencia entre los miembros de la Comisin permanente y un presidente provisional
a espaldas del Congreso de la Unin y de la Ciudadana.
La prevencin contenida en el mismo precepto que impide al Presidente
provisional vetar la convocatoria a un periodo extraordinario de sesiones que expida la
32

Por virtud de que la Ley Orgnica del Congreso es posterior al Reglamento, debe
entenderse derogado el artculo
175 de este que dispone la existencia de nueve Comisiones.

comisin permanente, que reitera la norma prevista en el segundo prrafo del inciso j)
del artculo 72, aunque es tcnicamente incorrecta, es necesaria; es incorrecta por
cuanto a que el veto solo procede respecto de actos del Congreso de la Unin; es
improcedente en los casos de facultades exclusivas de cada una de las Cmaras y del
ejercicio de atribuciones por parte de la comisin permanente (Art. 72, inciso a, c y j).
Es necesario con vista a impedir que un presidente provisional vete la convocatoria
como una accin dilatoria para prolongarse en el poder.
El contexto constitucional indica que, de todos los presidentes que puede haber,
el provisional es el nico, carece de la facultad de hacer observaciones; no puede vetar
los actos de la Comisin Permanente; tampoco puede hacerlo por lo que toca a los
actos que realice el Congreso de la Unin, pues cuando este es convocado en los
trminos de los artculos 84 y 85, lo es para efectos de que se constituya en Colegio
Electoral y designe Presidente Interino o Sustituto, en estos casos por actuar como
cuerpo electoral y no como poder legislativo, por disposicin constitucional expresa, no
procede el veto (Art. 72, inciso j); tampoco puede vetar la convocatoria a elecciones
extraordinarias que lance el propio Congreso de la Unin, cuando la falta de Presidente
de la Repblica se produzca durante los dos primeros aos; no lo puede hacer por
cuanto a que al momento de lanzarse la citada convocatoria el Presidente Provisional
ya ha dejado de serlo y se halla en el ejercicio del cargo el Presidente Interino.
La actuacin de la Comisin Permanente es temporal; nicamente acta en los
recesos del Congreso de la Unin; sus rganos de representacin solo pueden actuar
cuando se halla en funciones o se encuentra sesionado; desaparecen cuando se inicia
un periodo ordinario de sesiones. Esto, en la prctica, pudiera dar lugar a graves
inconvenientes.
Los actos que realice la Comisin Permanente pueden ser impugnados por va
de la controversia constitucional (Art. 105, frac. I, inciso c); quienes previeron esa
posibilidad pasaron por alto que ella solo puede actuar en los recesos del Congreso de
la Unin (Art. 79). Si la Comisin Permanente es demandada y emplazada en una
controversia constitucional y se inicia un periodo ordinario de sesiones, ella entra en
receso, por lo mismo sus rganos de representacin no pueden comparecer a juicio
para contestar la demanda, ofrecer pruebas y alegar; tampoco lo podran hacer los
directivos del Congreso de la Unin, la representacin que se les confiere esta limitada
al poder legislativo.
La impugnacin
frecuentemente asume
las Cmaras que lo
magistrados al tribunal
hacerlo.

de actos de la comisin permanente no es algo terico; ella

funciones que solo corresponde al Congreso de la Unin o a
integran; hace algunos aos ratifico el nombramiento de
federal electoral a pesar de que careca de la atribucin para

14. El Presidente de la Repblica en el Proceso Legislativo

Al Presidente de la Repblica le han sido confiadas facultades legislativas; ellas
pueden derivar en leyes, en los casos previstos por los artculos 29 y 131; o en
Reglamentos, cuando ejercen la funcin de proveer en la esfera administrativa para su
exacta observancia las leyes del Congreso de la Unin. Tambien lo hace cuando emite
ordenes, acuerdos o decretos dentro del mbito de sus facultades.
El Presidente de la Repblica interviene en el proceso legislativo que sigue el
Congreso de la Unin; con su intervencin lo suspende, cuando hace observaciones o
veta, o lo concluye, cuando promulga.
14.1. El Proceso Legislativo en el Poder Ejecutivo
La facultad de emitir Reglamentos, ordenes, acuerdos y decretos en el mbito
de sus facultades, corresponde en forma exclusiva al Presidente de la Repblica.
14.2. EL Proceso Legislativo en la Elaboracin de Reglamentos, rdenes,
Acuerdos y Decretos.
La responsabilidad jurdica de elaborar proyectos de Reglamentos, decretos y
otros documentos de naturaleza legislativa que emite el Presidente de la Repblica
recae en sus Secretarios de Estado y Jefes de Departamento; esto es as
independientemente de que ellos encarguen su redaccin a sus subordinados.
Los Reglamentos necesariamente debern estar referidos a leyes emitidas por
el Congreso de la Unin; los decretos, rdenes y acuerdos deben estar comprendidos
dentro de la rbita de las facultades que le corresponde al Presidente de la Repblica.
14.3. El Proceso Legislativo en la Elaboracin de Leyes y Decretos con base en
los Artculos 29 y 131 Constitucionales.
El Presidente de la Repblica goza de facultades legislativas en su sentido
propio; lo hace cuando habiendo sido decretada una suspensin de garantas
individuales, el Congreso de la Unin faculta para legislar determinadas materias en los
trminos del artculo 29. Tambin goza de ellas en los trminos del artculo 131.
En el primer caso es el propio Presidente de la Repblica el nico facultado para
determinar el proceso a seguir para elaborar una ley.
En el segundo caso, por ms que la facultad de legislar se le haya concedido a
l y de que por ello disponga la intervencin de cuantas dependencias l considere
necesario, lo cierto es que, en cumplimiento de lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley
Orgnica de la Administracin Publica Federal, para la elaboracin de los proyectos se
debe dar intervencin a la Secretaria de Hacienda y Crdito Publico.

En sentido impropio el Presidente de la Repblica legisla cuando, en ejercicio de

facultad que para el deriva de la fraccin I del artculo 89, emite reglamentos en
relacin con leyes que emanan del Congreso de la Unin; ellos, independientemente
de los elementos que los identifican y distinguen, son de naturaleza legislativa,
obligatorios, generales y de duracin indefinida.
Los principios que regulan la facultad reglamentaria ya han sido desarrollados en
otra parte; las particularidades que tienen que ver con el proceso interno a seguir para
emitirlos por parte de la administracin pblica federal son las siguientes:
Los proyectos de Reglamentos deben ser elaborados por la Secretaria o
Departamento Administrativo a que el asunto corresponda (Art. 12 de la Ley Orgnica
de la Administracin Publica Federal); aunque este precepto no lo prev as, la
elaboracin del proyecto de Reglamento relativo a una ley que interese a varias
Secretarias o Departamentos Administrativos corresponde
a todas aquellas
dependencias que tengan injerencias en las materias reguladas por ella;
La responsabilidad poltica, administrativa y penal derivada de un reglamento
atribuible al Secretario o al Jefe de Departamento;
Quien finalmente aprueba y ordena su cumplimiento es el Presidente de la
Repblica; y
Los Reglamentos, al igual que los decretos, acuerdos, y ordenes debern ser
refrendados por el Secretario o Jefe del Departamento Administrativo a que el asunto
corresponda (Art. 92); en la Ley Orgnica de la Administracin Publica Federal no se
comprende como refrendables las ordenes; la omisin en una ley de naturaleza
secundaria no dispensa del cumplimiento que deriva de una norma de naturaleza
fundamental.
14.4. El Proceso a Seguir por el Consejo de Salubridad General.
El fundamento para que el Consejo de Salubridad General o Departamento
Administrativo emita disposiciones generales y medidas del artculo 73, fraccin XVI
constitucional; le es atribuida la facultad por virtud de una emergencia o para suplir la
inactividad de los poderes a quienes se confiere la facultad de legislar o actuar, la
actuacin de los citados rgano que regula por los siguientes principios:
La actividad legislativa del Consejo de Salubridad General y del Departamento
de Salubridad se manifiesta atreves de disposiciones generales, medidas preventivas y
medidas en general;
En el caso del de Salubridad General, los proyectos y disposiciones generales
deben ser elaborados por los asesores y el personal del Consejo de Salubridad
General y aprobados por mayora o unanimidad, por los miembros de el, los proyectos

de medidas preventivas que emita el Departamento de salubridad, son elaborados por

el personal de esa dependencia y aprobados por el jefe de ella.
Se trata de disposiciones de naturaleza general por cuanto a que aquellas son
imperativas para todos los habitantes a los que se trata de salvaguardar; son generales
a pesar de que pueden estar referidas a solo una parte del territorio nacional; es
factible que tambin lo sean para todo el territorio.
Son obligatorias, su naturaleza es normativa; a pesar de ese carcter y de que el
deriva de la propia Constitucin, no puede dejar de reconocerse que se trata de normas
imperfectas; no puede dejar de reconocerse que se trata de normas imperfectas; lo son
por cuanto a que no pueden prever delitos ni penas y por cuanto que el consejo de
salubridad, por si, carece de elementos para hacerse obedecer en forma coactiva.
A pesar de su obligatoriedad no dejan de ser medidas de naturaleza
administrativa, salvo que se dicte para combatir al alcoholismo, la venta de
estupefacientes y para prevenir o combatir la contaminacin ambiental; estos son de
naturaleza legislativa por cuanto se trata de materia respecto de las cuales se ha
atribuido competencia al Congreso de la Unin para legislar.
El Consejo de Salubridad General solo puede emitir medidas cuando el
Congreso de la Unin ha omitido ejercer su facultad legislativa en los citados rubros; no
pueden existir de manera adicional a la actividad del Congreso; permitirlo supondra
admitir que a nivel federal pueden existir dos poderes legislativos referidos a la misma
materia; para hacer obedecidas no requieren el referendo de los secretarios o jefes de
departamento;
Las medidas del consejo no pueden contradecir las leyes del Congreso de la
Unin;
Asimismo, las medidas, no puede estar referidas a supuestos diversos a los
previstos en la fraccin XVI del articulo 73;
Por virtud de las medidas, nadie puede ser perseguido y sancionado dos veces
por el mismo delito o la misma infraccin;
En caso de contradiccin entre las Leyes del Congreso de la Unin y las
medidas del Consejo deben de terminar de prevalecer aquellas;
El que el Congreso de la Unin pueda revisar las medidas que emita el Consejo
implica la posibilidad de que ellas sean ratificadas, modificadas o anuladas;
Dada la naturaleza general de las medidas, el Congreso de la Unin solo puede
revisarlas mediante leyes; no puede hacerlo mediante decretos;

Son producto de una voluntad colegiada; su autora es atribuible al Consejo de

Seguridad General o Departamento de Salubridad.
Las medidas preventivas que emita el Departamento de Salubridad en los casos
de Epidemias de carcter grave o de peligro de invasin de enfermedades exticas,
deben ser sancionadas por el Presidente de la Repblica; ello implica que son
susceptibles de ser ratificadas, modificadas o anuladas por l; la sancin se da
posteriori;
Mientras tanto en las medidas preventivas no sean revocadas o reformadas por
el Presidente de la repblica, sern obligatorias;
Las medidas, a pesar de ser de naturaleza general, no son susceptibles de ser
impugnadas a travs de la accin de inconstitucionalidad; es preciso distinguir, no
pueden serlo por Diputados o Senadores al Congreso de la Unin o por el Presidente
de la Repblica, por cuanto aquellos tienen, respectivamente, la posibilidad de
revisarlas o sancionarlas, al hacerlo existe la posibilidad de que las anulen o
modifiquen; al no ejercer la facultad revisora implcitamente deben suponerse
consentidas por ellos; el Procurador General del Repblica no puede recurrir a esa va
por cuanto solo la tiene expedita por lo que toca a lo que tcnicamente se pudiera
calificar como leyes de carcter federal y Tratados internacionales, las medidas no lo
son. Los restantes titulares de la accin pueden hacerse respecto de actos que le son
propios o, en el caso de partido polticos, se les ha reconocido la posibilidad de que
recurran a la accin de Inconstitucional nicamente para impugnar leyes electorales
sean federales o locales.33
15. El Proceso Legislativo en la Rama Judicial Federal
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin goza de facultades materialmente
legislativas; las ejerce a travs de diferentes actos:
Cuando emite Reglamentos y acuerdos generales que regulan su
funcionamiento, fija su calendario y horario, determina la competencia de cada sala
(Art. 11, fracciones III, IV, VXI y XXI de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal);
Los acuerdos de inters general deben ser publicados en el Diario Oficial de la
Federacin (Art. 3, frac. V de la Ley del Diario Oficial de la Federacin y Gacetas
Gubernamentales), a partir de la fecha en lo que son, adquiere vigencia general.
En estos casos de redaccin del documento correspondiente queda a cargo de
la Comisin nombrada al efecto; el debe ser aprobado por el Pleno por cuando menos
mas de la mitad de los ministros que asistan.

33

Respecto de la Naturaleza de las facultades del Consejo de Salubridad General y del

Departamento de salubridad ver la sesin relativa al 19 de enero de 1917 del Constituyente.

Los reglamentos y acuerdos son de duracin indefinida; lo son por cuanto a que
la Corte siempre es la misma, no se da en ella una renovacin total en forma peridica;
solo se suple al ministro que falta.
Los Tribunales Federales tambin legislan cuando establecen jurisprudencia en
los trminos previstos por el artculo 192 de la Ley de Amparo; ella es obligatoria para
los tribunales federales y locales.
Su obligatoriedad comienza a partir del momento en que ella aparece en el
Semanario Judicial de la Federacin; una vez conformado un criterio jurisprudencial, no
hay inconveniente para que las partes en los juicios se den por enteradas de su
existencia, lo invoquen en autos y sea obligatorio, aun en los casos en que ella no haya
sido incluida en dicho Semanario.
15.1 El Proceso Legislativo en el Consejo de la Judicatura Federal
La Constitucin faculta al Consejo de la Judicatura Federal para emitir acuerdos
generales para el adecuado ejercicio de sus funciones (Art.100); la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin lo faculta para emitir Reglamentos Interiores (Art. 81,
Frac. II); deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federacin (Art. 72).
Los proyectos son elaborados por las Comisiones que se nombran al efecto;
ellos son estudiados y aprobados por los miembros del Consejo.
TERCERA PARTE
El Proceso Legislativo en los estados y el Distrito Federal
Los Congresos locales y la Asamblea Legislativa son rganos legislativos
unicamerales, ello implica que los procesos sean simples.
1. El Proceso Legislativo en los Congresos Locales
En los estados los principios que regulan el proceso legislativo aparecen,
principalmente, en la Constitucin, la Ley Orgnica del Congreso y el Reglamento; en
forma paralela esos principios aparecen en lo que se le conoce como prctica
parlamentaria usos y costumbres.
1.1. El Proceso para Aprobar una Iniciativa que deba ser Presentada ante el
Congreso de la Unin
Una parte del proceso legislativo local esta referido a la posibilidad que existe
de que las legislaturas de los estados presenten iniciativas ante el Congreso de la
Unin bien para reformar la Constitucin o las leyes federales.

Tambin puede estar referida a alguna de las intervenciones previstas en la

Constitucin, como la ejecutiva (Art. 120) o la poltica (Art. 73, frac. VI).
En estos casos, a falta de un procedimiento especial, para que la propuesta
adquiera el carcter de iniciativa y su autora sea atribuible a una legislatura, se debe
seguir el mismo procedimiento prescrito para la presentacin, estudio y dictamen de las
iniciativas que ordinariamente se siguen ante ella; ello significa que antes de ser
presentada ante cualquier de las Cmaras que integran el Congreso de la Unin debe
ser aprobada por la propia legislatura.
La iniciativa ante la legislatura local puede provenir de algunos de aquellos a los
que la Constitucin de la Entidad confiere la facultad o el derecho de hacerlo, entre
otros, los Ayuntamientos; cuando finalmente es aprobada por la legislatura debe
entenderse que la autora de la iniciativa le es atribuible a ella.
En el caso, por no tratarse de una ley o de un decreto, no es necesaria la
publicacin del acto.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal tambin esta facultad para
presentar iniciativas ante el Congreso de la Unin; es limitada; las que presente deben
ser referidas al Distrito Federal (Art. 122, base primera, frac. V, inc. ); esta limitacin
no existe por lo que toca a las legislaturas.
1.2. El Proceso Legislativo en los Congresos Locales y la Asamblea Legislativa
Todo proceso comienza como una iniciativa; ella debe provenir de algunos de
aquellos a quienes la Constitucin confiere la facultad de hacerlo. Puede estar referido
a la Constitucin o leyes locales. El proyecto pasa a Comisiones para dictamen;
cuando este se da, si es aprobatorio, pasa al Presidente en turno para los efectos de
que lo incluya en el orden del da. Es discutido y votado por el Pleno; si se trata de una
reforma Constitucional requiere de la aprobacin por parte de una mayora especial,
cuando se trata de una ley o de un decreto para considerarlos aprobados se requiere
de mayora absoluta.
Los gobernadores y el jefe de gobierno gozan de la facultad de veto; hay un
plazo para hacerlo valer; este se supera por una mayora reforzada. Ellos son los
responsables de la promulgacin y ejecucin de las Leyes.
2. El proceso Legislativo en las Diputaciones Permanentes Locales
Las diputaciones permanentes locales carecen de atribuciones legislativas;
ordinariamente expiden decretos; los proyectos son elaborados y presentados por los
miembros de ellas o por el gobernador del estado; son aprobados por unanimidad o por
la mayora de votos.

3. El Proceso Legislativo en los Poderes Ejecutivos Locales

Los Gobernadores de los estados, al igual que el Presidente de la Repblica,
gozan de la facultad reglamentaria; tambin emiten acuerdos, decretos y rdenes. Los
proyectos son elaborados por los asesores y personal dependiente del gobernador.
4. El Proceso Legislativo en las Ramas Judiciales Locales
En los estados donde no existan un Consejo de la Judicatura Local, los
proyectos de Reglamentos del tribunal superior de justicia y los acuerdos generales son
aprobados por el tribunal en pleno por mayora absoluta; son elaborados por la
presidencia del tribunal o por magistrados comisionados. Son de naturaleza legislativa.
En los estados donde existe Consejo de la Judicatura, el Pleno del Tribunal
Superior emite su propio Reglamento y Acuerdos Generales y el consejo los que rigen
su actividad y el funcionamiento de los restantes tribunales.
5. El Proceso Legislativo en los Ayuntamientos
Los ayuntamientos y consejos municipales carecen de autonoma, por lo mismo
no pueden emitir leyes o decretos; su actividad se limita a emitir bandos de polica y
buen gobierno, acuerdos y Reglamentos.
El proceso por virtud del cual ellos son emitidos los establecen las Leyes
Orgnicas Municipales, la prctica y la costumbre. Hay lo que, en trminos generales,
pudiera denominarse iniciativa, ella puede provenir de quienes son miembros del
Ayuntamiento; en la prctica se ve que tambin lo hacen los particulares. La iniciativa,
por lo general, tal cual se presenta, sin dictamen previo se estudia, discute y vota por
los concejales; son aprobados por unanimidad o por la mayora de votos en las
sesiones ordinarias o extraordinarias que celebran bajo la moderacin del Presidente
Municipal o de aquel quien debe de sustituirlo por ministerio de ley; ellos tienen voto de
calidad que ejercen solo en caso de que una votacin se empate. Carecen del derecho
de veto. Las sesiones son pblicas o secretas.
Los ayuntamientos cuentan con Comisiones, sus funciones son diferentes de las
que se les asigna a las que existe en el Congreso de la Unin y legislaturas; no
estudian y dictaminan iniciativas; son responsables de la atencin de los servicios
pblicos.
No existe la institucin de la promulgacin; los bandos de polica y buen
gobierno y dems documentos de carcter obligatorio, se hacen del conocimiento de
los habitantes mediante la insercin de su texto en la gaceta municipal o en el peridico
oficial de la entidad.

CUARTA PARTE
1. Impugnacin de Actos Realizados en Violacin de los Principios que Regulan
El Proceso Legislativo.
Como se afirmo al principio, los principios que regulan el proceso legislativo
existen con vista de dar seguridad jurdica y evitar precipitaciones, tanto a la poblacin,
como a los legisladores y autoridades. Su no observancia implica una violacin a
derechos individuales. Deben ser observados; cuando no lo son se da lugar a que ellos
sean cuestionados.
Hay ciertos principios comunes que regulan la impugnacin del proceso seguido
para emitir las leyes, los decretos y las resoluciones que dictan el Congreso de la Unin
o las Cmaras que lo integran.
Los actos de colaboracin, como lo son las ratificacin de un Tratado o de un
nombramiento, son impugnables en s; lo sern cuando en su examen, discusin y
aprobacin no se hubiera observado lo dispuesto por la Ley Orgnica del Congreso o el
Reglamento para el Gobierno Interior. El acto que dio motivo a la intervencin de la
Cmara pudiera ser vlido y no ser impugnado.
No puede impugnarse el acto violatorio de las normas que rigen el proceso
legislativo en s, aislado, antes de ser promulgado. Los tribunales no pueden intervenir
en el proceso interno que los poderes legislativos siguen para aprobar una ley.
En principio, con la excepcin anotada anteriormente, solo se puede impugnar el
resultado final, en el caso de la Ley o el Decreto.
En otros casos existe norma que declara firme o inimpugnable lo resuelto por el
Congreso de la Unin o las Cmaras que lo integran.
Pese a la declaracin expresa de ser inacatables ciertos actos, lo pueden ser
por violaciones observadas en el procedimiento seguido para su adopcin.
En los casos en que la Comisin de Correccin de Estilo hubiere excedido las
funciones que tiene encomendadas por virtud de los dispuesto por el artculo 140 del
reglamento, e introducido cambios sustanciales en el proyecto, estos pueden tambin
ser impugnado; ya ser la autoridad judicial la que determine si hubo o no exceso.
En caso de que se d una resolucin que declare nulo o irregular el
procedimiento seguido para emitir una ley determinada o un acto de colaboracin entre
poderes, deber ser para los efectos de que se reponga el procedimiento viciado.

2. El Juicio de Amparo
El que en la aprobacin de una ley, un decreto o una resolucin no se observen
los principios que regulan el proceso legislativo o las normas que regulan su emisin,
pudiera implicar:
Una violacin al principio de seguridad jurdica, por cuanto que las normas que
regulan los procesos van encaminadas a permitir que fluyan las autoridades
competentes la informacin necesaria y adecuada, se oigan los diversos pareceres, se
emitan voluntades, en momentos diferentes, con libertad, seguridad y sigilo. Cuando un
poder adopta una ley en violacin de los principios que norman el proceso no lo hace
en forma responsable, seria e informada.
Si se trata de una resolucin dictada en un juicio de responsabilidad seguido
ante el jurado de sentencia, las violaciones que pudieran presentarse durante la
secuela al procedimiento, pudiera implicar la violacin a los derechos establecido en los
artculos 14 y 16 Constitucionales.
Aunque existe prevencin que dispone que las resoluciones dictadas por las
Cmaras de Diputados y Senadores, en lo relacionado con la responsabilidad de los
servidores pblicos son inatacables (Art. 110), no puede darse al precepto un alcance
tan general tanto que impida impugnar violaciones que se den en proceso seguido para
adoptarlas.
3. La Controversia Constitucional
Puede dar lugar a una controversia constitucional el hecho de que el Congreso
de la Unin, al aprobar una ley que invada la competencia de los estados o el distrito
federal, no observe los principios generales que rigen el proceso legislativo contenidos
en los artculos 71 y72 constitucionales.
Las impugnaciones que eventualmente pudieran provenir del Presidente de la
Repblica en contra de leyes emitidas por el Congreso de la unin sin haber observado
los principios que regulan el proceso legislativo, pueden ser enmendadas, en un
principio atraves del veto; nada hay que indique que su ejercicio solo pueda estar
referido a enmendar violaciones constitucionales o impedir que prosperen los actos
impolticos.
Se deber recurrir a la controversia en los caso en que este haya sido superado
o de que transcurrido el plazo para interponer no se hubiera hecho. La no interposicin
del veto, que es una figura jurdica de alcance limitados, no puede llevar a suponer que
se esta frente un acto consentido y que por no haberse hecho valer, se hace
improcedente la controversia constitucional para enmendar un acto aprobado
ilegalmente.

4. La Accin de Inconstitucionalidad
La accin de inconstitucionalidad es una va de impugnacin limitada; solo
procede respecto de las posibles contradicciones de una ley en si con la constitucin,
eso es lo que se desprende del prrafo inicial de la fraccin II del articulo 105; atraves
de ella no es factible impugnar violaciones a las normas que regulan el proceso
legislativo previsto en la Carta Magna y a las leyes federales.
La Comisin permanente carece de atribuciones legislativas, por lo mimos sus
actos no son susceptible de ser impugnados por va de la accin de
inconstitucionalidad.
Los actos de naturaleza legislativa que emiten los Ayuntamientos, por no ser
formalmente leyes, no son impugnables a travs de esta va.
Bibliografa: Para la elaboracin de este estudio se ha consultado de manera
preferente la siguientes bibliografa sumaria: Herman Finer, Teoria y Practica del
Gobierno Moderno, editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1964; Stephen Kemp Bailey,
Congress makes a Law, Vintage Books, Random House, New York, 1950; Coraldo
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