Revista Forum Brasileiro de Segurança Publica 9

REVISTA
BRASILEIRA
DE
SEGURANA PBLICA
Volume 10
Nmero 2
agosto/setembro 2016
ISSN 1981-1659
Expediente
Expediente
Esta uma publicao semestral do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
ISSN 1981-1659
Rev. bras. segur. pblica vol. 10 n. 2 So Paulo ago/set 2016
Comit Editorial
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo (Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul - Porto Alegre/ Rio Grande
do Sul/ Brasil)
Renato Srgio de Lima (Frum Brasileiro de Segurana
Pblica So Paulo / So Paulo / Brasil)
Olaya Hanashiro (Frum Brasileiro de Segurana Pblica
- So Paulo / So Paulo / Brasil)
Conselho editorial
Elizabeth R. Leeds (Centro para Estudos Internacionais (MIT)
e Washington Office on Latin America (WOLA)/ Estados
Unidos)
Antnio Carlos Carballo (Polcia Militar do Estado do Rio
de Janeiro Rio de Janeiro/ Rio de Janeiro/ Brasil)
Christopher Stone (Open Society Foundations - Nova
Iorque/ Estados Unidos)
Fiona Macaulay (University of Bradford Bradford/ West
Yorkshire/ Reino Unido)
Luiz Henrique Proena Soares (Fundao SEADE So
Paulo/ So Paulo/ Brasil)
Maria Stela Grossi Porto (Universidade de Braslia
Braslia/ Distrito Federal/ Brasil)
Michel Misse (Universidade Federal do Rio de Janeiro Rio de Janeiro/ Rio de Janeiro/ Brasil)
Srgio Adorno (Universidade de So Paulo So Paulo/
So Paulo/ Brasil)
Equipe RBSP
Cau Martins, David Marques, Patrcia Nogueira
Prglhf, Roberta Astolfi e Samira Bueno
Reviso de textos
Cludia Malinverni e Denise Niy
Tradues
Firm Translations
Capa e produo editorial
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Frum Brasileiro de Segurana Pblica

Elizabeth Leeds Presidente de Honra
Humberto Viana Presidente do Conselho de Administrao
Renato Srgio de Lima Vice-Presidente do Conselho de Administrao
Samira Bueno Diretora Executiva
Conselho de Administrao
Cssio Thyone Almeida de Rosa
Cristiane do Socorro Loureiro Lima
Edson M. L. S. Ramos
Elizabeth Leeds
Hayde Glria Cruz Caruso
Humberto de Azevedo Viana Filho
Jacqueline de Oliveira Muniz
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 2-4, Ago/Set 2016
Luciene Magalhes de Albuquerque

Marcos Aurelio Veloso e Silva
Marlene Ines Spaniol
Renato Srgio de Lima
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Srgio Roberto de Abreu
Silvia Ramos de Souza
Sumrio
Sumrio
Dossi
Apresentao ..............................................................................................................
Preveno da violncia: construo de um novo sentido para

a participao dos municpios na segurana pblica........................................ 12
Melina Ingrid Risso
Novas polcias? Guardas municipais, isomorfismo institucional
e participao no campo da segurana pblica.................................................. 24
Almir de Oliveira Junior e Joana Luiza Oliveira Alencar
Os Municpios e a Segurana Pblica no Brasil:
uma anlise da relevncia dos entes locais para o financiamento
da segurana pblica desde a dcada de 1990................................................. 36
Ursula Dias Peres, Samira Bueno e Gabriel Marques Tonelli
Uma perspectiva multilateral para a preveno da
violncia na Amrica Latina.................................................................................... 58
Flvia Carbonari, Gregor Wolf, Joan Serra Hoffman e Dino Caprirolo
Guardas Municipais: entre a tentao da tradio e
o desafio da inovao.............................................................................................. 72
Alberto Kopittke
Gesto da informao e governos locais: experincias do Observatrio de
Segurana Pblica de Canoas (RS) e novas possibilidades.............................. 88
Jardel Fischer Loeck, Thiago Medeiros Magnus, Daniel Montenegro e
Eduardo Vieira Mattos
Artigos
A formao das guardas civis municipais do Grande ABC.............................. 104

Juliana Barroso e Juliana Teixeira de Souza Martins
Cronologia dos Ataques de 2006 e a nova configurao
de poder nas prises na ltima dcada............................................................. 118
Srgio Adorno e Camila Nunes Dias
O Heri-Envergonhado: tenses e contradies no
cotidiano do trabalho policial............................................................................... 134
Rafael Alcadipani da Silveira e Cintia Rodrigues de Oliveira Medeiros
Hierarquia da invisibilidade: preconceito e homofobia
na formao policial militar.................................................................................. 154
Fbio Gomes de Frana
Zonas do Medo: variaes geogrficas do sentimento de (in)segurana no
suplemento Vitimizao e Acesso Justia da PNAD de 2009...................... 172
David Maciel de Mello
Vitimizao policial: anlise das mortes violentas sofridas por
integrantes da Polcia Militar do Estado de So Paulo (2013-2014)............ 192
Alan Fernandes
Entrevista
Ponte para uma discusso pblica mais ampla ............................................... 220

Christopher Stone, entrevistado por Elizabeth Leeds
Regras de publicao
..................................................................................................................................... 236
Summary
Table of Contents
Dossier
Presentation ................................................................................................................
Violence prevention: creating a new meaning for participation of cities in

public safety............................................................................................................... 12
Melina Ingrid Risso
New police? Municipal guards, institutional isomorphism and participation
in the field of public safety..................................................................................... 24
The Cities and Public Safety in Brazil: an analysis of the relevance of local
entities for financing public safety since the 1990s.......................................... 36
A multilateral perspective for violence prevention in Latin America............ 58
Municipal Guards: Between the draw of tradition and challenge
of innovation.............................................................................................................. 72
Alberto Kopittke
Information management and local governments: Experiences of the Public
Safety Observatory of Canoas (RS) and fresh possibilities .............................. 88
Jardel Fischer Loeck, Thiago Medeiros Magnus, Daniel Montenegro e
Training of municipal civil guards of Greater ABC............................................ 104
Articles
Timeline of 2006 Attacks and the new power structure in prisons

over the last decade............................................................................................... 118
The Ashamed-Hero: tensions and contradictions in everyday
police work............................................................................................................... 134
Hierarchy of invisibility: prejudice and homophobia in military
police training.......................................................................................................... 154
Fbio Gomes de Frana
Zones of Fear: Geographic variations in feeling (un)safe in Victimization and
Access to Justice supplement of the 2009 PNAD.............................................. 172
Police victimization: analysis of violent deaths suffered by members of the
Military Police of So Paulo State (2013-2014)................................................ 192
Alan Fernandes
Interview
A bridge to the broader public debate................................................................. 220

Christopher Stone interviewed by Elizabeth Leeds
Publishing Rules
..................................................................................................................................... 236
Apresentao
Dossi
Apresentao
Dossi
Apresentao
s municpios tm, hoje, um papel fundamental na construo de uma nova narrativa para a segurana pblica
no Brasil. Se, por um lado, a violncia, a excluso territorial e o
dficit de servios pblicos so vivenciados pelos cidados em seus
municpios, por outro, tambm nos municpios que se d o exerccio de seus direitos. Nesse contexto, o direito cidade implica
necessariamente no reconhecimento da segurana como um direito em si, cuja responsabilidade no depende apenas dos sistemas
de polcia e justia.
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257), estabelecido em 2001, acabou preenchendo um vazio deixado na Constituio Federal de
1988 em relao s obrigaes municipais na rea da segurana
pblica. Essa nova abordagem se traduz em prticas institucionais
que vo alm das atividades policiais e penais, e envolvem inmeros outros atores.
Os municpios tm, assim, um potencial enorme na criao de
processos capazes de produzir respostas eficientes na reduo da
Dossi
violncia e, especialmente, em sua preveno. Assim, este dossi

tem como objetivo trazer algumas reflexes que contribuam para o
fortalecimento desses processos.
Apresentao
No artigo Preveno da violncia: construo de um novo

sentido para a participao dos municpios na segurana pblica, Melina Risso faz um breve histrico dessa recente participao e destaca o protagonismo que os municpios assumem nas
polticas de preveno violncia e reduo de fatores de risco.
A grande novidade desse processo, como observa Risso, no diz
respeito s aes de preveno em si, mas ao sentido que essas
prticas adquirem e maneira como contribuem para um novo
entendimento do que segurana pblica.
Continuando essa discusso, no artigo Novas polcias? Guardas municipais, isomorfismo institucional e participao no
campo da segurana pblica, Almir de Oliveira Junior e Joana Alencar discutem a implementao das guardas municipais a
partir das influncias formais e informais das instituies policiais
estaduais e a consequente inibio das oportunidades de inovao
que os municpios apresentam, especialmente em relao proximidade com as comunidades locais. Os autores lembram como
a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas em
geral constitui um dos grandes desafios para a consolidao democrtica. No campo da segurana pblica, as dificuldades a serem
superadas so ainda maiores, pois esto relacionadas prpria concepo da segurana pblica em mbito nacional.
Outro desafio particularmente difcil no que se refere s polticas pblicas de segurana diz respeito transparncia e prestao de
contas na execuo oramentria. No artigo Os municpios e a
segurana pblica no Brasil: uma anlise da relevncia dos entes
locais para o financiamento da segurana pblica desde a dcada
de 1990, Ursula Dias Peres, Samira Bueno e Gabriel Tonelli discutem, a partir da relao federativa com a Unio, a crescente participao dos municpios no financiamento da segurana pblica. Os
autores chamam ateno para a descoordenao e descontinuidade
que marcam as polticas pblicas na rea.
Dossi
Os textos que do continuidade discusso apresentam perspectivas especficas de autores envolvidos em experincias concretas de municpios na segurana pblica. A diversidade de atores e suas diferentes atividades exemplificam o novo significado
atribudo segurana pblica e a relevncia dos municpios em
sua consolidao.
Apresentao
Nos ltimos anos, com o foco nos trabalhos de preveno, as

agncias de assistncia internacional tem procurado financiar projetos ou programas na rea da segurana pblica. Flvia Carbonari, Gregor Wolf, Joan Serra Hoffman e Dino Caprirolo, em Uma
perspectiva multilateral para a preveno da violncia na Amrica Latina, discutem a abordagem e os diferentes mecanismos
utilizados pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) na preveno da violncia e na promoo da
segurana cidad na Amrica Latina e, especificamente, no Brasil.
Em Guardas municipais: entre a tentao da tradio e o
desafio da inovao, Alberto Kopittke, enfatiza a oportunidade
que a criao das guardas municipais significa para esse novo entendimento da segurana pblica, mas observa que a simplificao
do debate sobre o papel das guardas tem levado muitos municpios
a reproduzir a polcia ostensiva de combate ao crime.
Destacando a relevncia da pesquisa e produo da informao
na rea da segurana pblica, Jardel Fischer Loeck, Thiago Medeiros
Magnus, Daniel Montenegro e Eduardo Vieira Mattos, em Gesto
da informao e governos locais: experincias do Observatrio de
Segurana Pblica de Canoas (RS) e novas possibilidades, apresentam um exemplo emprico para a discusso e analisam alguns dados da pesquisa de vitimizao realizada pelo Observatrio em 2014.
O artigo problematiza uma srie de questes pertinentes aplicao
de estudos sociais em aes e polticas que tenham como objetivo fortalecer a capacidade institucional do municpio na segurana pblica.
Encerrando o dossi, Juliana Barroso e Juliana Teixeira de Souza Martins, em A formao das guardas civis municipais do
Grande ABC, apresentam elementos para uma discusso sobre as
polticas pblicas na formao das guardas municipais no Brasil. A
Dossi
descrio do processo promovido pelo Grupo de Trabalho de Segurana Urbana do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, a
partir da implementao de um centro de formao em segurana
urbana, um exemplo do papel inovador que os municpios podem ter na segurana pblica.
Apresentao
Em todos os textos podemos observar o papel que o municpio assume como grande articulador em mbito local dos diversos
atores sociais com responsabilidades na segurana pblica. Se conseguirem evitar a reproduo do velho paradigma repressivo-punitivo que ainda orienta as polticas na rea e constiturem um corpo
tcnico com conhecimento e experincia de gesto, os municpios
tero a possibilidade de ampliar e democratizar a viso sobre a segurana pblica e, consequentemente, dar respostas mais eficientes
para a reduo da violncia e da criminalidade.
Em plena campanha para as eleies municipais deste ano,
espera-se que a segurana pblica seja escolhida como um tema
prioritrio de atuao para as prefeituras e os candidatos assumam
esse compromisso incluindo em seus planos de governo uma agenda propositiva para a rea.
por meio de uma agenda pautada pelos preceitos democrticos de participao, transparncia e prestao de contas na
busca de solues de problemas e, sobretudo, na proteo de diretos, que os municpios desempenharo um papel fundamental
na construo de uma nova, e to necessria, narrativa para segurana pblica no Brasil.
10
Dossi
Apresentao
11
Melina Ingrid Risso
Preveno da violncia: construo de um novo sentido

para a participao dos municpios na segurana pblica
Dossi
Preveno da violncia:
construo de um novo sentido
para a participao dos
municpios na segurana pblica
Melina Ingrid Risso
Doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas - FGV. Mestre em Gesto e Polticas Pblicas
pela FGV.
melina.risso@gmail.com
Resumo
O artigo faz um breve histrico sobre a participao dos municpios na agenda de segurana pblica no pas e argumenta
que para uma atuao preventiva com foco em fatores de risco no h restrio constitucional. Na segunda parte, aponta quatro caminhos para atuao municipal considerando sua vocao e competncia federativa: produo de informaes sobre fatores de risco para orientar e fomentar polticas preventivas; articulao de diferentes aes e atores em
torno de uma agenda de segurana; reorientao do papel da guarda com enfoque comunitrio e atuao em questes
no criminais e focalizao de programas preventivos.
Palavras-Chave
Preveno da violncia. Atuao municipal na segurana. Segurana pblica.
12
nico efeito acalmar a opinio pblica que,

amedrontada, pede punies mais severas. Ao
mesmo tempo, verifica-se o encarceramento
de pessoas que cometeram crimes sem o uso
de violncia, servindo apenas como meio de
recrutamento para o crime organizado. O encarceramento de criminosos com este perfil,
isto , daqueles que cometeram delitos de
baixo potencial ofensivo ou do baixo escalo
da estrutura criminal, no altera o volume
de crimes violentos cometidos na sociedade
(PIEHL; USEEM, 2011). Tampouco a priso um mecanismo dissuasivo eficaz diante
da criminalidade (PETERSILIA, 2003; MACKENZIE; SOURYAL, 1994; NAKAMURA; BUCKLEN, 2014).
Recente metanlise, com base principalmente na literatura norte-americana, sobre o
que funciona em termos de reduo de violncia comunitria1 aponta a importncia da
utilizao de dados e evidncias na elaborao das polticas pblicas. Alm disso, como
a violncia comunitria se concentra em lugares, pblicos e comportamentos especfiRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 12-23, Ago/Set 2016
13
Melina Ingrid Risso
Dossi
A violncia no um problema sem soluo. H um conjunto consistente de estudos na literatura internacional avaliando
diferentes polticas que tm sido implementadas para enfrentar este problema. certo
que muitos deles carecem de validao para a
realidade brasileira e latino-americana. Apesar disso, o que se observa cotidianamente
no pas a reproduo, seja no discurso, seja
na aprovao de leis, de medidas avaliadas
como completamente ineficazes. o caso
das aes voltadas para o aumento de penas
de forma indiscriminada, o que tem como

nmero de homicdios no pas chegou ao seu patamar mais alto desde

que comeou a ser medido. Segundo o Anurio do Frum de Segurana Pblica, em 2014,
pouco mais de 53 mil pessoas foram assassinadas no pas, 1 pessoa a cada 10 minutos. Infelizmente, este nmero aterrador e que no
para de crescer ainda no foi suficiente para
gerar uma comoo nacional e tirar o pas da
inrcia no tocante a polticas pblicas de reduo e preveno da violncia.
Este artigo tem como objetivo indicar possveis atuaes para os municpios brasileiros
na reduo e preveno da violncia, considerando sua vocao e competncia federativa.
Na primeira seo h um breve histrico da
participao do municpio na agenda de segurana no pas e uma breve anlise das disputas envolvidas em torno do tema. Na segunda so apontados possveis caminhos de
ao, que embora no sejam particularmente
novos, ainda no foram implantados com
consistncia pelos municpios e contam com
um amplo espao de desenvolvimento.
Melina Ingrid Risso

Dossi
cos, as estratgias devem ter estes elementos

considerados em seu desenho. Constata-se,
ainda, que as polticas pblicas precisam ser
concentradas, bem implementadas e avaliadas
(ABT; WINSHIP, 2016).
Balano e questes em disputa

com relao participao dos
municpios na segurana pblica
O envolvimento dos municpios na segurana pblica um acontecimento relativamente recente no pas. Foi a partir do
lanamento do Plano Nacional de Segurana
Pblica e do Fundo Nacional de Segurana
Pblica em 2000/2001 e das eleies para
prefeito daquele mesmo perodo que o tema
ganhou relevncia na agenda dos municpios
(DE MESQUITA NETO, 2004). Tal envolvimento se intensificou a partir de 2003,
com a criao do Sistema nico de Segurana Pblica e da alterao das regras do
Fundo Nacional de Segurana Pblica, que
ampliou o leque de municpios2 que podem
pleitear recursos do fundo (RICARDO ;CARUSO, 2007). Alm de guardas municipais,
14
diversos municpios constituram secretarias, elaboraram planos de segurana pblica

e instituram conselhos.
Na primeira dcada dos anos 2000, alguns
municpios assumiram protagonismo nesta
agenda, como Diadema, localizado na Regio
Metropolitana de So Paulo. Sob a liderana
do prefeito, a gesto municipal passou a discutir o planejamento do policiamento em reunies peridicas com as polcias militar e civil;
estabeleceu o fechamento de bares aps as 23h,
medida pela qual ganhou grande visibilidade; e
iniciou debates sobre segurana pblica com a
populao em fruns itinerantes (RICARDO;
CARUSO, 2007).
Ainda que 100 municpios com mais de
100 mil habitantes tenham recebido recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica
em 2006 (RICARDO; CARUSO, 2007), foi
a partir da instituio do Programa Nacional
de Segurana com Cidadania (Pronasci) pelo
governo federal, em 2007, que a participao dos municpios se intensificou. Isso se
deveu ao volume de recursos3 investidos pelo
governo federal e ao desenho do programa,
no qual uma grande gama de aes de carter preventivo deveria ser implementada
pelos municpios4.Para aderir ao Pronasci,
os entes federativos deveriam instituir um
gabinete de gesto integrada, instncia responsvel pelo planejamento conjunto entre
os diferentes atores participantes do programa luz das diretrizes federais5.
O Pronasci tinha como objetivo articular aes de segurana pblica com foco na
preveno, controle e represso da criminali-
Os recursos da Unio so importante fonte de investimento na rea de segurana pblica, j que os recursos dos estados so, em
grande parte, alocados ao pagamento de efetivo policial e custeio das polcias (COSTA et
al., 2011 apud FRUM BRASILEIRO DE
SEGURANA PBLICA, 2013).
Dossi
Lamentavelmente, os municpios ainda

no tm um papel consolidado nas polticas
de segurana pblica. Apesar de alguns autores
atriburem este fato em parte a uma questo
legal8 (DE MESQUITA NETO, 2004; RICADO; CARUSO, 2007), ela poderia ser superada se houvesse no pas uma compreenso ampliada sobre o sentido de segurana pblica.
verdade que a operacionalizao da segurana
de acordo com o estabelecido no artigo 144 da
Constituio Federal (CF) de responsabilidade das polcias. Aos municpios, conforme
o pargrafo 8, facultada a constituio das
guardas municipais destinadas proteo de
seus bens, servios e instalaes.
No entanto, essa compreenso s faz sentido luz da necessidade de aplicao da lei e
possibilidade de uso da fora, uma vez que o
artigo 144 da CF determina as atribuies de
polcia. Todavia, muitas polticas e programas
de preveno da violncia no requerem a aplicao da lei, tampouco o uso da fora. Nesse
sentido, abre-se um campo bastante ampliado
para que os municpios estruturem polticas e
participem da segurana pblica atuando sob
o prisma preventivo.
15
Melina Ingrid Risso
O Pronasci oferecia aos municpios um

cardpio com diferentes projetos de preveno da violncia, entre eles o Mulheres
da paz 6, o Territrios de paz e o Protejo 7.
Alguns municpios se destacaram a partir
da oportunidade oferecida pelo programa,
principalmente por meio de repasse de recursos. Entre eles, Canoas, situado na Regio Metropolitana de Porto Alegre. O municpio estruturou a Secretaria Municipal
de Segurana Pblica e Cidadania a partir
de trs programas estratgicos: 1) Guarda
comunitrio, com o planejamento de policiamento comunitrio a partir da guarda
municipal e da sua integrao com outras
agncias; 2) Canoa Mais Segura, trabalho
com novas tecnologias de preveno e monitoramento; 3) Territrio da Paz, que viabilizou a preveno das violncias em comunidades marcadas pela vulnerabilidade
social (AZEVEDO et al., 2013).
Apesar de todo o avano nos ltimos 15

anos, as polticas municipais de segurana
so marcadas pela descontinuidade das aes.
Muitos municpios que de alguma maneira se
destacaram nacionalmente sofreram com interrupes, mudana de prioridade ou reduo de investimento em seus programas. Isso
se deve a diferentes fatores, como mudana da
liderana poltica ou do partido poltico no
poder, falta de recursos para manter e expandir
os programas, entre outros.

dade. O programa tinha alguns focos, dentre

eles o etrio (jovens entre 15 e 29) e territorial (regies metropolitanas e aglomerados
urbanos com altos ndices de homicdios e
de crimes violentos). Outro pblico importante para o programa eram os profissionais
da segurana pblica, para os quais foi destinada grande parte dos recursos por meio do
projeto bolsa-formao.
Melina Ingrid Risso

Dossi
O conceito de fator de risco9 emprestado

da epidemiologia bastante til para pensar a
atuao do municpio. Os riscos associados a diferentes violncias, em geral, referem-se a reas e
competncias municipais como educao, sade, assistncia social, urbanismo, uso e ocupao
do solo, entre outros. Infelizmente, o que ainda
se observa a prevalncia do paradigma tradicional10 na disputa poltica, haja vista a grande
mobilizao em torno da aprovao da Lei n
13.022, de 8 de agosto de 2014, que dispe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
A grande questo em disputa a legitimao
da guarda como uma nova polcia11 e a lei est
sendo questionada no Superior Tribunal Federal
em Ao Direta de Inconstitucionalidade12.
(No to) Novas perspectivas
para atuao dos municpios na
segurana pblica
Aes de preveno da violncia podem ser
entendidas de duas maneiras: (i) pela sua natureza, isto , aes que ocorrem antes de o crime
ou a violncia acontecer ou aes no punitivas; (ii) pela sua consequncia, isto , aes que
reduzem a incidncia do dano e reincidncia
do crime e aumentam a segurana das pessoas
(DE MESQUITA NETO, 2006).
Cano (2006) utiliza uma classificao diferente para as aes de preveno. Ele as divide em preveno: (i) situacional aes que
pretendem mudar o entorno, reduzindo as
oportunidades para ocorrncia de crimes; (ii)
policial aes focadas no patrulhamento,
que pode ser da guarda municipal ou articulado com a polcia militar; (iii) social aes
voltadas para pessoas com alto risco de desenvolver comportamentos agressivos ou de-
16
litivos. Esta ltima forma de preveno ainda

pode ser dividida em (a) primria dirigida
populao em geral; (b) secundria destinada aos grupos em risco de sofrer ou cometer atos violentos; (c) terciria cuja meta
aliviar a situao das vtimas da violncia ou
ajudar na reinsero social dos autores.
Independentemente da classificao adotada, certo que os municpios dispem de um
amplo leque de possibilidades em termos de
aes preventivas.
Antes de apresentar as possibilidades para
atuao do municpio na preveno e reduo
da violncia, indispensvel compreender o
campo de que se trata. A violncia constitui
um fenmeno complexo e multicausal e para
seu enfrentamento so necessrias aes interdisciplinares e intersetoriais. No Brasil, como
em muitos lugares do mundo, a violncia concentra-se em determinados territrios e no
afeta todas as pessoas de maneira igual. Alm
disso, no possvel tratar a violncia como
uma categoria nica. Cada tipo de violncia
possui uma dinmica especfica e est associada a determinados fatores de risco, isto , a
fatores que, combinados, potencializam a possibilidade de o crime ou a violncia acontecer.
No caso dos homicdios, por exemplo, os homens jovens de 15 a 29 anos so as principais
vtimas. Enquanto a taxa nacional de homicdios correspondeu a 29,1/100 mil habitantes
em 2014, entre jovens a taxa foi de 61,0/100 mil
habitantes. Os homicdios decorrentes de arma
de fogo correspondem a 76,1% do total de homicdios no pas (Atlas da violncia 2016 com
base no Sistema de Informaes de Mortalidade
Alm de serem chocantes, os dados descritos anteriormente demonstram a diversidade de caractersticas, dinmicas e envolvidos em cada tipo de crime ou violncia.
Eles tambm revelam a necessidade de se
conhecer cada uma das violncias no qual
o municpio ir atuar de forma a desenhar
aes capazes de interferir efetivamente na
dinmica em questo.
A primeira deciso importante que deve
ser tomada no mbito municipal recai sobre
qual ou quais tipos de violncia abordar. Importante lembrar que a violncia no apenas
aquela de natureza criminal e outros tipos de
violncia podem ser alvo de atuao municipal. Constituem bons exemplos a violncia
escolar, que inclui conflitos com potencial de
serem agravados e se tornarem casos criminais,
e a violncia domstica. Nesse sentido, municpios pequenos e mdios onde se registram
poucas ocorrncias criminais tambm podem
desenvolver aes de preveno da violncia.
Conhecendo o problema
Sem dvida, a aprovao e implementao do Sistema Nacional de Informaes de

Segurana Pblica (Sinesp) est aprimorando
os mecanismos de coleta de dados criminais e
possibilitando anlises comparadas em termos
nacionais. Porm, ainda est longe de ser realidade a consolidao de informaes capazes
de permitir uma avaliao sistmica dos fenmenos criminais e das violncias com o grau
de desagregao necessrio para que os municpios possam planejar suas aes.
Alm disso, informaes relevantes sobre
fatores de risco no fazem parte do sistema. Os
municpios tm uma enorme vantagem competitiva na gerao e anlise destas informaes, j que os fatores de risco associados aos
diferentes tipos de violncia muitas vezes no
esto na esfera criminal. Exemplo disso so os
dados desagregados de evaso escolar, varivel
fortemente associada ao envolvimento de adolescentes com a violncia.
Outra vantagem dos municpios inclui a
possibilidade de identificar o pblico mais vulnervel violncia. Um dos grandes problemas
que os programas de preveno enfrentam a
capacidade de focalizao, principalmente no
que tange ao pblico-alvo. Mesmo aes de
17
Melina Ingrid Risso
Dossi
Como apontado por Abt e Winship

(2016), uma das condicionantes para o desenho de uma poltica efetiva de preveno da
violncia a disponibilidade de dados e evidncias. Apesar de a quantidade e a qualidade
das informaes disponveis no serem ideais,
este um campo no qual os municpios podem
desempenhar um papel bastante relevante.

do Ministrio da Sade). As aes de preveno

para enfrentar este tipo de violncia certamente
so diferentes daquelas necessrias para enfrentar
o estupro. Nota tcnica do Ipea de 2014 (CERQUEIRA; COELHO, 2014) revela que este ltimo crime tem altssima taxa de subnotificao.
Apenas 10% dos casos, na melhor das hipteses,
so levados ao conhecimento das autoridades.
Entre os casos notificados ao Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan) em
2011, 88,5% das vtimas so do sexo feminino e
mais da metade tem menos de 13 anos de idade.
Alm disso, 24,1% dos agressores das crianas
so os prprios pais ou padrastos e 32,2% so
amigos ou conhecidos da vtima.
Considerando o exposto, o municpio

pode gerar informaes fundamentais para
orientar e fomentar polticas preventivas. Dados sobre diferentes fatores de risco oriundos
de diferentes secretarias municipais e rgos
vinculados ao municpio como educao,
sade, assistncia social e conselho tutelar ,
quando analisados conjuntamente, podem gerar um importante sistema de inteligncia para
o desenvolvimento de polticas de preveno.
Melina Ingrid Risso

Dossi
preveno focalizadas em reas bastante afetadas pela violncia no alcanam necessariamente os indivduos mais expostos a ela e que
apresentam comportamento de risco. Se uma
poltica pblica que pretende mudar uma situao ou comportamento no chega pessoa
certa, ela provavelmente ser ineficaz.
Estrutura de governana e articulao

de aes
Outro grande desafio presente em polticas e programas de preveno da violncia
abrange a capacidade de articular diferentes
aes e atores em torno de um objetivo comum. Em funo das caractersticas da violncia, em geral, estes atores e aes so de
setores diferentes e, no caso do Brasil, de entes federados distintos. Programas que foram
bem-sucedidos como o Fica Vivo, em Minas
Gerais, e Pacto pela Vida, em Pernambuco,
embora de mbito estadual, tinham o princpio da articulao de diferentes rgos e aes
para o enfrentamento da violncia.
Este tambm deve ser o princpio adotado pelos municpios para se alcanarem
resultados satisfatrios. Nesse sentido, importante que a gesto municipal estruture
18
um modelo de governana para desenhar,

implementar e avaliar as polticas e aes de
preveno da violncia.
Governana aqui entendida como a
interdependncia de instituies que participam de aes coletivas, neste caso, de um
programa de preveno da violncia. Em um
modelo ideal, diferentes secretarias e rgos
da estrutura municipal, rgos do sistema de
justia criminal, polcias e organizaes da sociedade civil devem integrar a estrutura de governana, ao mesmo tempo em que uma forte
liderana poltica capaz de coordenar e negociar objetivos comuns fundamental para o
sucesso da iniciativa. Alm disso, este espao
deve ser capaz de gerar confiana entre os participantes, uma vez que o compartilhamento
de dados, o reconhecimento de problemas e
a troca de recursos so elementos essenciais
para se produzirem resultados positivos.
O papel da guarda
Como abordado na seo anterior, grande
parte da disputa envolvida em relao ao papel da guarda gira em torno do poder de polcia13. No entanto, quando se analisa o papel da
polcia nas sociedades modernas, ele se divide
em duas grandes funes: (i) manuteno da
ordem e (ii) combate ao crime (DEMPSEY;
FORST, 2013). A primeira abarca uma grande
quantidade de atividades que no se relacionam diretamente a problemas de ordem criminal. Considerando as atribuies do municpio
discutidas anteriormente, bem como o volume
das atividades de manuteno da ordem nas
polcias militares atualmente, as guardas municipais deveriam assumir um carter eminentemente comunitrio.
A guarda, portanto, deveria atuar prioritariamente em questes no criminais, intervindo nos estgios iniciais dos conflitos, com
capacidade de medi-los. A mediao de conflitos tem um grande potencial de reduo de
diferentes tipos de violncia. Muitos casos de
homicdio, por exemplo, decorrem de conflitos
no resolvidos. Nesse contexto, a formao da
guarda deve estar centrada no desenvolvimento de habilidades de comunicao, principal
instrumento da ao de policiais comunitrios.
Aes de preveno da violncia

As aes de preveno englobam um rol
bastante amplo de atividades que podem ser
executadas por agentes pblicos ou privados.
Como caracterstica fundante, precisam conter
entre seus objetivos e resultados a reduo da
violncia ou do crime ou, ainda, a promoo
da segurana cidad (DE MESQUITA NETO,
2006). Em termos de efetividade, aes que se
concentram em territrios, pblicos e comportamentos de risco demonstram melhores resultados em termos de reduo da violncia (ABT;
WINSHIP, 2016).
As aes direcionadas a pblicos e grupos

que cometem crimes e violncia so mais difceis de implementar e em geral so aes de
mdio e longo prazos. Seus objetivos focam na
mudana da mentalidade e do comportamento deste grupo, e a identificao desse conjunto
de pessoas compreende uma das complexidades envolvidas nesses tipos de ao.
Vale ressaltar que a partir da Lei n 12.594,
de 18 de janeiro de 2012, que instituiu o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), a competncia de criar e manter
programas de atendimento para a execuo
das medidas socioeducativas em meio aberto
passou a ser dos municpios. Portanto, estes
passaram a ter responsabilidade formal pela
criao de programas de preveno terciria e
estes devem ser integrados poltica municipal
de preveno da violncia.
Por fim, aes focadas na mudana de comportamentos de risco como consumo de lcool
e drogas podem ser alvo de interveno direta
por parte do municpio, como os atendimentos
oferecidos pelos Centros de Ateno Psicossocial
19
Melina Ingrid Risso
Dossi
As aes de preveno situacional voltadas

interveno no ambiente, em geral, so mais
fceis de implementar em funo da caracterstica de implementao. Elas envolvem pouca
coordenao de atores e encontram-se na competncia exclusiva do municpio. Tais aes envolvem iluminao pblica, renovao urbana,
ordenamento do espao pblico, entre outras.
importante considerar aes cujos objetivos
contemplem incentivar a convivncia na cidade, dentro do rol de possibilidades para a atuao municipal.

O conceito do policiamento comunitrio est

associado a tticas e estratgias segundo as quais
o policial se insere na comunidade com o intuito de estabelecer com ela uma relao prxima
(SKOLNICK; BAYLEY, 2002). Isso envolve uma
mudana nessa forma de relacionamento em comparao ao que se construiu historicamente, uma
vez que o policiamento comunitrio pressupe
que a comunidade assuma maior responsabilidade
na segurana. O policiamento comunitrio deve
auxiliar a comunidade a fortalecer seus mecanismos de controle informais, de forma que ela possa
prescindir das foras policiais.
Concluso
Os caminhos de atuao municipal na segurana pblica apontados neste artigo esto
longe de serem novidade.
Melina Ingrid Risso

Dossi
(CAPs). O municpio tambm pode atuar de

forma indireta em questes comportamentais,
utilizando para isso seu poder de polcia administrativa, autuando bares que vendam bebidas para
menores de idade ou fechando estabelecimentos
que no possuam alvar de funcionamento.
O cerne da questo, no entanto, est no

reposicionamento do entendimento do que
constitui segurana pblica. Adotando-se os
conceitos de preveno da violncia e fatores
de risco, o municpio passa a ter um papel central para intervir diretamente no problema da
violncia. As aes podem at ser as mesmas,
porm, a alterao do sentido atribudo s
prticas de preveno pode produzir diferentes resultados. O cuidado reside na construo
deste novo sentido, que deve se dar de maneira
coletiva entre os atores envolvidos.
A soluo do problema no vir da atuao
exclusiva do sistema de justia criminal, como
parecem acreditar muitos membros do Congresso Nacional. A urgncia traduzida em nmeros no deixa dvida. Todos os atores da sociedade brasileira precisam assumir seu papel.
E os municpios podem ser os protagonistas.
1. Violncia comunitria um tipo de violncia classificada pelos autores da metanlise a partir de seis dimenses: (i) grau de letatidade
ou capacidade de provocar danos; (ii) local de ocorrncia, se em domnio privado ou pblico; (iii) nmero de atores envolvidos; (iv)
se a violncia ocorrida espontnea ou planejada; (v) se ela tem carter emocional e impulsivo ou uma violncia instrumental;
(vi) a frequncia, se comum ou rara. Ela responde por um grande nmero de homicdios e suas principais caractersticas so: ocorre
principalmente no espao pblico; interpessoal e acontece entre pessoas ou pequenos grupos que se conhecem ou no. Geralmente
este tipo de violncia espontnea e impulsiva, embora tenha um grande impacto, resultando em morte ou graves prejuzos.
Frequentemente, os envolvidos so homens jovens de comunidades vulnerveis.
2.
At 2003, apenas os municpios com guardas municipais podiam solicitar recursos ao Fundo Nacional de Segurana Pblica.
3.
No lanamento do programa havia previso de investimento de R$ 6 bilhes em cinco anos, at o final de 2012.
4. Dados do relatrio da FGV, entidade responsvel pelo monitoramento do Pronasci, revelaram que em 2008 foram aprovados 182
projetos provenientes de municpios, totalizando R$ 119.755.827,00.
5.
Instituio prevista na Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, que institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(Pronasci) e d outras providncias.
6. O projeto mulheres da paz era destinado capacitao de mulheres em temas como direitos humanos, gnero e mediao de conflitos, com
objetivo de que estas pudessem exercer aes de justia comunitria, mediao de conflitos, educao para direitos e encaminhamento de
jovens para a rede de proteo. Para isso, o projeto previa o repasse de uma bolsa de R$ 190,00 mensais s participantes.
7.
O projeto tinha como objetivo a incluso de jovens e adolescentes em situao de vulnerabilidade e exposio violncia em atividades
esportivas, culturais e educionais com vistas emancipao e socializao. O participantes podiam participar do projeto por at dois anos
e era previsto o recebimento de uma bolsa mensal de R$ 100,00.
8.
O captulo III da Constituio Federal trata da Segurana Pblica e no caput do artigo 144 estabelece que A segurana pblica [] dever
do Estado, direito e responsabilidade de todos [...], porm, restringe a responsabilidade por sua execuo a determinados rgos. O
artigo 23, que trata das competncias concorrentes, no menciona a segurana.
9.
Designa condies ou variveis associadas possibilidade de ocorrncia de resultados negativos para a sade, o bem-estar e o
desempenho social (NEWCOMB et al., 1986; JESSOR, 1991; JESSOR et al., 1995) (SCHENKER; MINAYO, 2004, p.708). Adaptados para a
segurana pblica, os fatores de risco dizem respeito aos fatores individuais, comportamentais e ambientais que, quando combinados,
aumentam as chances de uma pessoa se envolver em uma situao de violncia.
20
10.
Segurana pblica como sinnimo de polcia.
11.
Inciso III do artigo 5 da Lei n13.022, de 8 de agosto de 2014, que permite s guardas municipais o policiamento ostensivo nas vias pblicas.
12.
ADI n 5156/2014.
13.
A autorizao para porte de armas tambm uma forte demanda da categoria.
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Dossi
Preveno da violncia: construo de um novo

sentido para a participao dos municpios na
segurana pblica
Abstract
Prevencin de la violencia: construccin de un nuevo
Violence prevention: creating a new meaning for
sentido para la participacin de los municipios en la
participation of cities in public safety
seguridad pblica
The article provides a brief history of the participation of cities
El artculo hace una breve historia de la participacin de los
in the countrys public safety agenda and argues there is no
municipios en la agenda de la seguridad pblica en el pas y
constitutional restriction to a preventive role focusing on risk
plantea que para tener una actuacin preventiva con enfoque
factors. In the second part, four paths for municipal participation
en factores de riesgo no hay restricciones constitucionales. En
are outlined considering vocation and federal competence:
la segunda parte, apunta cuatro caminos para la actuacin
production of information on risk factors to guide and foster
municipal considerando su vocacin y competencia en la
preventive policies; coordination of different actions and actors
federacin: produccin de informaciones sobre factores
centered on a safety agenda; reorientation of the role of guards
de riesgo para orientar y estimular polticas preventivas;
with a community emphasis, involvement in non-criminal
articulacin de diferentes acciones y actores alrededor de
matters and focusing of preventive programs.
una agenda de seguridad; reorientacin del papel de la

guardia con enfoque comunitario y actuacin en temas non
criminales y enfoque de programas preventivos.
Keywords: Violence prevention. Municipal participation in

safety. Public safety.
Palabras clave: Prevencin de la violencia. Actuacin

municipal en seguridad. Seguridad pblica.
Data de recebimento: 20/07/2016

Data de aprovao: 26/08/2016
23
Melina Ingrid Risso
Resumen

Melina Ingrid Risso

e participao no campo da segurana pblica
Dossi
Novas polcias? Guardas

municipais, isomorfismo
institucional e participao no
campo da segurana pblica
Almir de Oliveira Junior
Tcnico em Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Doutor em Sociologia e Poltica pela
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG. Mestre em Sociologia pela UFMG. Foi pesquisador do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica CRISP-UFMG e professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais - PUC Minas.
almir.junior@ipea.gov.br
Joana Luiza Oliveira Alencar

Estatutrio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Graduada em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia - UnB.
joana.alencar@ipea.gov.br
Resumo
Os municpios vm ocupando cada vez mais espao no campo da segurana pblica no Brasil e, como parte desse
movimento, as guardas municipais podem ser consideradas uma inovao institucional no setor. A participao e o empoderamento popular na segurana podem se dar em conselhos comunitrios, que se pretendem espaos de escuta das
comunidades. Nesse sentido, as guardas municipais so atores relevantes, com capacidade de apoio e implementao
de aes preventivas que deem resposta s demandas que emergem nesses espaos de participao. Contudo, a tendncia, muitas vezes presente, de se tornarem organizaes semelhantes s polcias militares faz com que as guardas
municipais corram o risco de reproduzir uma postura de certo distanciamento em relao populao, voltada para
aes ostensivas de enfrentamento criminalidade, em vez de privilegiar um modelo com foco na atuao preventiva,
como preconizado no Estatuto das Guardas.
Palavras-Chave
Segurana pblica. Participao. Guardas Municipais.
24
Dossi
ste artigo analisa a incurso dos municpios no campo da segurana pblica e a

implementao das guardas municipais a partir
do papel relativo que passam a assumir frente
aos governos e s polcias estaduais no setor.
A nova definio que vem sendo dada ao
papel do poder local nas polticas de combate violncia e criminalidade resulta, por um
lado, de uma crise de legitimidade pela qual
passam as organizaes repressivas do Estado
e, por outro, de um investimento de novos
atores no sentido de se apropriarem da questo da segurana pblica, buscando poder e
capacidade de canalizar recursos para isso,
como o caso das guardas municipais. Contudo, pode-se observar no desenvolvimento
das guardas o fenmeno do isomorfismo institucional. Fala-se em isomorfismo quando
influncias formais e informais so exercidas
sobre as organizaes por outras organizaes
que se colocam como modelo, o que reforado pelas expectativas culturais da sociedade
em que essas organizaes atuam (DIMAGGIO; POWELL, 2005).

Diversos fatores levam tendncia de atuao das organizaes de segurana pblica municipais a seguir o modelo historicamente estabelecido pelas instituies constitudas no nvel
estadual. Sendo assim, adverte-se para riscos nesse processo. Apesar das oportunidades abertas s
guardas municipais para que desempenhem um
papel diferenciado na segurana pblica, assumindo uma postura mais prxima e de dilogo
com as comunidades locais, elas podem acabar
reproduzindo os mesmos problemas de insulamento institucional observados no planejamento
e programas desenvolvidos pelas polcias estaduais (OLIVEIRA JUNIOR, 2016). Desse modo,
o isomorfismo atua como uma fora contrria ao
aprimoramento da participao social no campo
da segurana, inibindo avanos que podem ser
observados em outros setores que j incorporam
o dilogo com a populao nos arranjos e prticas
em seu campo de poltica pblica.
25

Introduo

Dossi
Poder municipal e segurana

pblica: uma atuao em expanso
A maior marca das mudanas pelas quais
tem passado a segurana pblica no Brasil a
relativizao do papel dos governos estaduais
no setor. No somente se ampliou a participao da Unio no campo das polticas, como
tambm os municpios passaram a ter um espao considervel de atuao, caracterizando
uma espcie de alargamento conceitual e institucional da questo da segurana (KAHN;
ZANETIC, 2009).
para outras de competncia original da polcia militar, tais como o atendimento a ocorrncias e policiamento ostensivo (SENASP,
2006). Esse fenmeno demonstra a constante
preocupao das administraes municipais
em atuar nos espaos criados pelas deficincias dos aparelhos estaduais de segurana pblica, o que se soma aos estmulos que foram
produzidos pelo governo federal na forma de
repasse de recursos. Um marco nesse processo
se deu com a criao do Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP)1, que:
(...) abriu a possibilidade para que no ape-
notrio o destaque que os governos

municipais passaram a ter na implementao de polticas pblicas nos ltimos anos, a
partir da adoo do modelo descentralizador
presente na Constituio, que dificilmente deixaria de se estender, na prtica, tambm rea de segurana pblica. O texto
constitucional de 1988, no seu artigo 144,
atribui aos governos estaduais a responsabilidade pela segurana pblica, com as polcias militares e civis definidas como rgos
implementadores. Contudo, tambm previu
a criao de guardas municipais, com mandato legal para cuidar da segurana dos prprios municipais.
Desde ento, a discusso sobre o papel dos
municpios nas polticas de segurana pblica
s tem aumentado. Um estudo da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica publicado em
2006 j apontava, poca, que, pari passu ao
rpido crescimento dos efetivos das guardas
municipais e da quantidade de municpios
por elas atendidos, houve um progressivo
deslocamento das atividades de proteo ao
patrimnio pblico e apoio comunidade
26
nas as polcias estaduais, mas tambm os

municpios apenas aqueles com Guarda
Municipal requisitassem recursos do governo federal para projetos de segurana.
Isto significa que o governo federal viu como
legtima e procurou incentivar desde ento a
atuao dos governos locais; possvel at
que o FNSP tenha estimulado a criao de
guardas pelo pas depois de 2000 (KAHN;
ZANETIC, 2009, p. 83).
Deve-se observar que o repasse de recursos aos municpios no se vinculou exclusivamente criao e manuteno de guardas municipais. Foi recomendado que estes
apresentassem projetos na rea de segurana
pblica, dos quais a guarda seria apenas um
dos seus componentes. Houve orientao
para elaborao de estudos diagnsticos e o
consequente planejamento das aes para o
enfrentamento dos problemas. Dada a complexidade e multicausalidade dos fenmenos
da criminalidade e da violncia, houve a compreenso de que o poder municipal poderia
atuar sobre alguns fatores que melhoram os
indicadores nesse campo, principalmente no
Isomorfismo institucional e
segurana pblica: as guardas TM
se tornado polcias (militares)
municipais?
A poltica de segurana pblica, bem
como o papel que deve desempenhar em
uma sociedade democrtica, pode ser entendida como geradora de disputas entre
diferentes agncias da burocracia pblica.
As guardas municipais tm se configurado
como um novo grupo profissional, capaz de
canalizar reivindicaes prprias e de gerar
novas expectativas na populao a respeito
dos servios de segurana pblica. Elas se
encontram em meio a um processo de transio nessa arena poltica, em que se instaura
grande descrdito quanto ao modelo anterior de policiamento, reativo e repressor,
Dossi
Assim, a questo do isomorfismo institucional emerge como fora relevante em meio

s disputas pela propriedade moral2 do problema da segurana. Organizaes jovens, ao
entrarem em cena, tomam como modelo as
organizaes mais antigas, com expresso no
setor, nas quais os novos gestores buscam se
basear. Em outras palavras, as estruturas formais de muitas organizaes constituem um
reflexo dos valores ou das crenas de seu campo institucional (DIMAGGIO, POWELL,
2005). Nesse sentido, o desenvolvimento das
guardas municipais sofre as presses do clamor
pblico por mais segurana, bem como da
dinmica conflitiva das relaes sociais difusa
no pas, principalmente nos centros urbanos.
Desse modo, recebem influncia da lgica reativa que paralisa o potencial prevencionista
que poderiam desenvolver de forma mais contundente e que, na prtica, iria afasta-las do
modelo das polcias militares3.
Em outras palavras, em reas muito institucionalizadas como o caso do sistema de
justia criminal pode ocorrer a tendncia
das atividades desenvolvidas por determinados grupos profissionais de maior visibilidade
influenciarem fortemente outros dentro do
mesmo campo de atuao. No nvel do discurso, polticas, programas de ao e carreiras so criados como se fossem racionalmente
pensados em uma lgica objetiva, voltada para
se alcanar fins bem definidos. Essa dinmica
27
Posteriormente, realizada em 2009, a primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg), apesar das contradies e tenses entre os princpios que aprovou, apregoou
o espao da municipalidade como instncia
fundamental de cogesto da segurana pblica,
que reforada pela diretriz que aponta para
regulamentao das guardas no sentido de se
tornarem um tipo de polcia municipal (OLIVEIRA JUNIOR; SILVA FILHO, 2010a).
j bastante desgastado e criticado por suas

limitaes (OLIVEIRA JUNIOR; SILVA
FILHO, 2010b), mas que na verdade no
foi substitudo por outro que se mostre realmente convincente ou satisfatrio.

que diz respeito s polticas preventivas. Isso

foi reforado com o lanamento do Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), em 2007, com a sua nfase
na implementao local e a participao dos
governos municipais na sua execuo, envolvendo aes voltadas para territrios considerados mais vulnerveis criminalidade nas
regies metropolitanas.

Dossi
permite s organizaes acumularem poder e

espao na sociedade. Contudo, muitas vezes
isso funciona como um mito adotado pelas
organizaes, resultado da busca de conformidade com o campo institucional no qual esto
inseridas (MEYER; ROWAN, 1977). Embora
seja possvel falar em uma grande diversidade
de experincias nas centenas de municpios em
que foram implantadas, as guardas municipais
acabam recebendo fortes influncias das polcias militares, por estas representarem o nico
padro de conformidade disponvel e por ostentarem o status de especialistas no setor da
segurana pblica.
Uma pesquisa coordenada por Michel
Misse e Marcos Bretas, realizada em oito cidades de diferentes Estados (MISSE; BRETAS,
2010), explora algumas das direes seguidas
no processo de institucionalizao das guardas
municipais no pas, ora mantendo seu papel
mais voltado vigilncia e preservao de bens
pblicos municipais, ora se caracterizando
como uma espcie de polcia ostensiva, em
um contexto variado e de grande indefinio.
Contudo, no raro, tais processos ocorrem sob
o espectro de influncia do modelo das polcias militares:
[...] na medida em que transcorre esse processo de municipalizao da segurana pblica, descobrimos que tal transio feita
sem a existncia de um saber especializado e
de tcnicos e agentes capazes de operar nas
novas condies. Na ausncia de capacidades inovadoras, o municpio decide criar
uma Guarda Municipal, e chama o policial
militar, o nico expert que se conhece sobre
como fazer segurana para cuidar disso (...).
Em no poucos casos, os velhos atores es-
28
to conduzindo esse processo, tornando as

guardas subordinadas s polcias militares.
Em outros casos, desenvolvem-se projetos
polticos prprios de oposio polcia convencional. Sua conduo, no entanto, (...)
est frequentemente subordinada s polcias
estaduais, que, bem ou mal, so as especialistas da rea de segurana pblica (MISSE;
BRETAS, 2010, p. 11-2).
As polcias estaduais ocupam tradicionalmente um lugar central no campo institucional da segurana pblica, tanto junto opinio
pblica quanto nas discusses sobre polticas
da rea. A imagem ou o iderio de que segurana pblica coisa de polcia ainda muito
disseminado, dificultando a emergncia de novos paradigmas:
[...] organizaes com metas ambguas ou
em discusso possuem maior probabilidade
de ser altamente dependentes das aparncias para se legitimarem. Tais organizaes
podem achar mais vantajoso satisfazer as
expectativas de importantes clientes em relao ao modo como devem ser estruturadas
e administradas (DIMAGGIO; POWELL,
2005, p. 83).
por isso que, numa lgica mimtica,

muitas vezes no possvel estabelecer maiores conexes entre as normas e crenas propagadas e as atividades que realmente deveriam
ser desenvolvidas pelas organizaes. Existem
guardas municipais com divises que lembram
batalhes de operaes especiais das polcias
militares, atuando de forma ostensiva nas ruas.
Isso ocorre apesar da aprovao do Estatuto
Geral das Guardas Municipais (Lei 13.022,
criada para regulamentar as aes das guardas
O predomnio da presena de policiais militares frente dessas instituies, salvo algumas excees, tem implicado uma espcie de
confuso sobre a natureza do seu trabalho,
na definio do seu mandato e na construo de sua identidade organizacional. No
raro que algumas instituies quase que reproduzam mtodos, ideologias e indicadores de avaliao comuns ao universo policial
militar (PATRCIO, 2008, p. 69).
Outras pesquisas confirmam que elementos como a formao, a relao com o pblico
e a forma de organizao das guardas municipais tm por referncia uma cultura ocupacional que prpria das polcias ostensivas, ora
mais voltada para o policiamento comunitrio,
ora para a represso e a aplicao da lei (VARGAS; OLIVEIRA JUNIOR, 2010). O certo
que, mesmo tendo de se adaptar realidade
(poltica, oramentria etc.) dos municpios, as
guardas deveriam sempre ser pensadas no con-
Dossi
INSTITUIES PARTICIPATIVAS NA
AGENDA DAS POLTICAS PBLICAS E DA
SEGURANA
A participao da sociedade na gesto das
polticas pblicas um grande desafio para a
consolidao e o aprimoramento da democracia. Compreende desde a proposio de temas
para a agenda poltica, construo de projetos, colaborao durante a execuo e fiscalizao das polticas pblicas. No entanto, por
parte das instituies policiais tradicionais, os
novos desenhos locais de programas preventivos de criminalidade podem at ser vistos
como ingerncia externa sobre os assuntos
de polcia (OLIVEIRA JUNIOR, 2016. Assim, uma vez que ainda esto em processo de
consolidao, algo interessante sobre as guardas municipais a possibilidade de ampliarem e democratizarem a viso sobre a segurana pblica.
A Constituio Federal determina de forma explcita que as polticas de previdncia,
assistncia social, sade, educao e cultura
sejam conduzidas com participao social,
o que foi regulamentado posteriormente em
cada rea, indicando a criao de espaos prprios para a participao, sob a coordenao
do Estado3 (BRASIL,1988). Embora os artigos referentes segurana pblica no se reRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 24-34, Ago/Set 2016
29
Assim, verdadeiras lacunas podem ser observadas entre as estruturas formais e legais,
por um lado, e o modo pelo qual as atividades
de trabalho so desenvolvidas de fato. No caso
das guardas municipais, apesar de no terem
sido regulamentadas para serem polcias, desde
sua criao, observa-se que:
texto de uma nova proposta para a segurana

pblica no pas, por se tratar de um campo to
carente de inovao. Seria fundamental que o
poder pblico municipal envolvesse as comunidades locais desde o incio de implantao
dos projetos, quebrando o paradigma de que
mais polcia e armamentos constituem a nica
soluo para a violncia.

municipais no mbito da preveno da violncia, definindo seu mbito de atuao parte

das funes j atribudas s polcias estaduais).
Inclusive, define que as guardas municipais
devem ser dirigidas, preferencialmente, por
profissionais de seu prprio quadro, alm de
possuir capacitao, forma controle, normas e
estruturao hierrquica diversos aos das instituies militares.
Aproximar a gesto pblica dos destinatrios da poltica fundamental para perceber

os problemas de uma poltica e buscar solues conjuntas; assim, cabe ao Estado organizar estruturas que permitam a interao com
a sociedade (COELHO, 2007; CUNHA,
2007). A rea da sade uma das mais avanadas na implantao e no funcionamento de
instituies participativas. Iniciou a abertura
sociedade antes mesmo do perodo de redemocratizao, servindo hoje de referncia
para a construo e o fortalecimento de espaos de participao social. No campo da
segurana pblica a construo desses espaos
teve incio em um perodo posterior. Sua utilizao para democratizar e facilitar a prestao de contas ainda uma possibilidade nova
em relao s reas citadas diretamente pela
Constituio. Lima (2012) considera que a
poltica de segurana pblica historicamente marcada pela falta de articulao intergovernamental e pela distncia da populao.
Diante disso, sua trajetria em direo a uma
gesto mais participativa bem diferente da
poltica de sade, cuja aproximao com setores da sociedade civil mais antiga. Dessa
forma considera que a segurana pblica no
integrou o movimento de redemocratizao
das polticas poca da Constituinte, ao contrrio da cultura, da assistncia social e, especialmente, da sade.

Dossi
firam diretamente ao tema, aponta-se a segurana como responsabilidade de todos, com

a necessidade de criao de espaos prprios
de participao social, tambm conhecidos
como instituies participativas, presentes em
outras reas de polticas pblicas em maior ou
menor quantidade (PIRES, 2011).
30
Os conselhos de participao popular so

estruturas estveis, geralmente criados por
norma legal, responsveis por propor e at fiscalizar a poltica pblica. So compostos por
representantes de rgos do poder pblico e
tambm da sociedade. A maioria deles est ligada a rgos do poder executivo. A atuao
nos conselhos constitui exerccio de interao
entre Estado e sociedade; sua ideia possibilitar, alm do acompanhamento e proposies
de polticas a rea, a construo de aprendizado democrtico, considerando que tanto o
governo quanto a sociedade precisam aprender
a interagir conjuntamente. Isso envolve uma
construo intencional, que exige um planejamento por parte dos gestores:
Um bom plano municipal de segurana envolve a populao em sua elaborao. Para
isso pode-se convocar moradores a audincias pblicas, ouvir associaes e conselhos
comunitrios de segurana em encontros
individuais ou coletivos, promover pesquisas profissionais de opinio. No se trata
apenas de um documento, mas de um processo pautado pelos direitos humanos e que
recorra populao para levantar propostas de soluo e potencialidades das aes
(FBSP, 2016, p. 24).
Alm disso, a atuao das guardas municipais a partir da perspectiva de segurana

cidad uma possibilidade de aproximao
entre Estado e sociedade na rea de segurana
pblica. A convivncia constante tem o potencial de gerar confiana na comunidade, o
que facilita o dilogo, trazendo contribuio
ao servio de segurana. Ouvir as demandas
da populao traz informaes que no so
encontradas nos dados policiais, adequan-
A atuao dos guardas municipais pode

possibilitar a participao da populao na segurana pblica, desde que se trabalhe com a
percepo de que a construo de uma cidade
segura deve ser conduzida junto com as comunidades locais. De acordo com o estatuto das
guardas municipais, uma de suas competncias
especficas [...] interagir com a sociedade civil para a discusso de problemas e projetos
locais voltados melhoria das condies de
segurana das comunidades (BRASIL, 2015,
Art. 5, IX). Isso refora o paradigma da participao cidad. O cidado deve ser ativo na gesto da poltica, especialmente em mbito local.
Hoje, vive-se o desafio da adoo desse paradigma, o que requer mudanas culturais que
superem a fora do isomorfismo institucional.
Dossi
A segurana pblica no nvel municipal no

tem sido geralmente tratada de forma sistmica,
o que envolve conjugar planejamento e trabalho preventivo com a participao social. Dados
divulgados pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, referentes ao ano de 2014, mostram
que apenas 22% dos 1.081 municpios que implementaram as guardas com um incremento
de mais de 100 mil agentes de segurana na ativa possuem conselhos como instituio participativa no setor (FBSP, 2016).
Percebe-se, portanto, o risco de que a oportunidade de inovao institucional seja perdida, na medida em que muitas administraes
municipais optaram por seguir o modelo centralizado e voltado para represso, com mais
viaturas e vigilncia nas ruas, como a tendncia predominante dos governos estaduais em
sua atuao na segurana pblica. Esse modelo
isomrfico encontra suporte, verdade, em
boa parte da opinio pblica, fomentadora de
um discurso que se baseia em promessas de
maiores efetivos para as guardas municipais,
possvel plataforma poltica a ser explorada
em campanhas de eleies municipais. Isso
31
Para essa promoo na segurana pblica o

Estado tem atuado em mbito federal por meio
do Conselho Nacional de Segurana (Conasp)
e com a primeira conferncia de segurana
pblica (Conseg), que acontece em 2009. Alguns estados e municpios possuem conselhos
e participam das discusses das conferncias a
partir da convocao da unio. Conferncias e
conselhos de mbito municipal podem receber
subsdios da guarda municipal na elaborao
de proposies para as polticas de segurana.
Subsdios diferentes da polcia, uma vez estabelecida uma relao mais prxima da populao e de carter preventivo.
Consideraes finais
Como alternativa s formas tradicionais de
enfrentamento da violncia e criminalidade,
que no tm obtido xito em baixar os ndices
alarmantes que so continuamente constatados pelas estatsticas no campo da segurana
pblica, os municpios precisam reconhecer a
necessidade de investir sistematicamente em
preveno e proximidade com a populao.
preciso ir muito alm de criar, equipar e manter guardas municipais. Deve-se estabelecer fruns para cooperao com os cidados.

do o servio pblico de segurana pblica

s necessidades de cada comunidade. Nessa
perspectiva, um processo participativo satisfatrio requer atuao constante do Estado
com o intuito de promover a participao do
cidado (COELHO, 2007).

Dossi
apenas legitima programas que, na prtica,

pouco mais oferecem do que uma espcie de
polcia paralela, mimtica em relao s polcias militares, que no envolve uma alterao
qualitativa das estruturas j existentes nem
busca uma maior efetividade na soluo dos
problemas das comunidades. Conclui-se que
esse isomorfismo institucional no campo da
1.
segurana atua como uma fora contrria ao

aprimoramento do dilogo e da participao
social, inibindo avanos que podem ser observados em outros setores que j incorporam o
dilogo com a populao nos arranjos e prticas em seu campo de poltica pblica. Isso se
d especialmente pela falta de valorizao dos
conselhos comunitrios de segurana pblica.
Regulamentado pela Lei n. 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, o FNSP foi estabelecido com recursos oramentrios da Unio, no mbito
do Ministrio da Justia. O objetivo foi apoiar projetos na rea de segurana pblica e preveno violncia, inclusive aqueles elaborados
no nvel municipal.
2.
Atores e agncias governamentais atuam na transformao de questes sociais (exemplos: sade, educao, cultura, segurana, etc.) em
problemas pblicos, desenvolvendo e organizando a forma em que demandas so encaminhadas e processadas no mbito do Estado. Esse
processo comea com a definio da propriedade moral do problema, com o estabelecimento do responsvel por seu tratamento ou
soluo, o que implica influenciar valores, atitudes e expectativas da populao. Envolve, entre outras coisas, adquirir poder e capacidade de
canalizar recursos estatais. O tema amplamente explorado por GUSFIELD, J. (The culture of public problems. Chicago: University of Chicago
Press, 1981).
3. Quanto a esse potencial prevencionista das guardas e tambm sobre os riscos de uma lgica de atuao reativa, ver: ACADEMIA ESTADUAL
DE GUARDAS MUNICIPAIS DO RIO GRANDE DO SUL. Dos muito lugares a algum lugar: identidades socioprofissionais em perspectiva. Plano
Poltico-Pedaggico e Projeto de Sustentabilidade da Academia Estadual de Guardas Municipais do Rio Grande do Sul.
4.
32
Art. 194, VII; art. 198, III; art. 204, II; art. 206, VI; art. 216-A, X.
BRASIL. Lei n. 13.022, de 8 de agosto de 2014. Dis-
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33
to. Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo
Dossi
Novas polcias? Guardas municipais,

isomorfismo institucional e participao no
campo da segurana pblica

Resumen
Abstract
Nuevas policas? Guardias municipales, isomorfismo
New police? Municipal guards, institutional isomorphism
institucional y participacin en el rea de seguridad
and participation in the field of public safety
pblica
The cities are gaining importance in the field of public
Los municipios se vuelven cada vez ms importantes en
safety in Brazil and as part of this shift municipal guards
el rea de seguridad pblica en Brasil y, como parte de ese
can be considered an institutional innovation in the sector.
movimiento, se pueden considerar las guardias municipales
Popular participation and empowerment in safety can take
como una innovacin institucional en el sector. La participacin
place through community councils, forums for hearing the
y el empoderamiento popular en la seguridad pueden ocurrir
communities. In this sense, municipal guards are important
en consejos comunitarios, que son imaginados como espacios
actors supporting and implementing preventive actions in
para orse las comunidades. En ese sentido, las guardias
response to demands emerging from participative forums.
municipales son actores relevantes, con capacidad de apoyo
However, the frequent tendency to become an organization
e implementacin de acciones preventivas que contesten las
similar to those of the military police means municipal guards
demandas que surgen en esos espacios de participacin. Sin
run the risk of replicating a posture that distances them from
embargo, la tendencia, muchas veces presente, de que se
the population, aimed at ostensive crime-fighting actions, as
vuelvan organizaciones semejantes a las policas militares
opposed to adopting a model centered on preventive action,
hace con que las guardias municipales estn bajo el riesgo de
as provided for in the Guards Statute.
reproducir una actitud de algn alejamiento de la poblacin,

volcada hacia acciones ostensivas de enfrentamiento a la
criminalidad, en oposicin a privilegiar un modelo enfocado en
Keywords: Public safety. Participation. Municipal Guards.
la actuacin preventiva, como preconizado en el Estatuto de

las Guardias.
Palabras clave: Seguridad pblica. Participacin. Guardias

Municipales.

34
35

Dossi
da relevncia dos entes locais para o

financiamento da segurana pblica desde a
dcada de 1990
Ursula Dias Peres
Os Municpios e a Segurana Pblica no Brasil: uma anlise da relevncia dos entes

locais para o financiamento da segurana pblica desde a dcada de 1990
Dossi
Os Municpios e a Segurana
Pblica no Brasil: uma anlise
Professora Doutora de Gesto de Polticas Pblicas e dos Programas de Mestrado - Mudana Social e Participao Poltica e
Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo - EACH-USP. Doutora e
mestre em Economia pela Fundao Getlio Vargas - FGV. Graduada em Administrao Pblica pela FGV .
uperes@usp.br
Samira Bueno
Diretora-executiva do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Mestre e doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela Fundao
Getulio Vargas - FGV. Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo - USP. Pesquisadora colaboradora do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG) e do Ncleo de Estudos em Organizaes e Pessoas (NEOP), ambos da EAESP/FGV.
sbueno@forumseguranca.org.br
Gabriel Marques Tonelli

Graduando em Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de So Paulo - USP.
ga.tonelli@gmail.com
Resumo
A Constituio Federal de 1988 no atribui um papel de protagonismo aos municpios brasileiros no que tange s polticas
de segurana pblica. Ao longo dos anos 1990 e 2000, enquanto em outras reas esses entes foram tornando-se cada
vez mais relevantes, agentes da municipalizao da educao, sade e assistncia social, por exemplo, o arranjo institucional da segurana pblica continuou focado no papel das polcias estaduais e federais. Apesar disso, o crescimento
da violncia e criminalidade nos centros urbanos, depois inclusive em cidades interioranas e de menor porte, exps a
obrigatoriedade de envolvimento das prefeituras na preveno e controle da violncia. O que temos hoje so municpios,
de diferentes portes, que quase triplicaram seus gastos com segurana pblica nos ltimos 20 anos e gastam 0,08% do
PIB nessa rea. J existem mais de 1.000 estruturas de guardas civis em todo pas, alm de prefeitos que cada vez mais
colocam a segurana como prioridade em seus programas de governo, atendendo presso social. Este artigo tem por
objetivo analisar a participao dos municpios no financiamento da segurana pblica luz da relao federativa com
a Unio e frente centralidade que a rea foi tomando na agenda urbana contempornea
Palavras-Chave
Segurana pblica. Finanas municipais. Governos locais. Municpios brasileiros.
36
Dossi
anlise comparativa do quadro atual brasileiro das reas de educao,

sade e segurana pblica indica que, apesar
da complexidade de relaes federativas originrias, principalmente da institucionalidade
dada pela Constituio Federal (CF) de 1988,
h importantes diferenas nos trs subsistemas
de polticas pblicas, marcadas por decises
sistmicas na educao e na sade e por certa
descoordenao e descontinuidade de polticas
no campo da segurana pblica.
possvel identificar no texto constitucional tendncias simultneas e contraditrias
de centralizao e descentralizao, sem clara
atribuio de competncias para a gerncia de
to propalado federalismo cooperativo (AR-
RETCHE, 2004; ALMEIDA, 2005; SOUZA, 2001). Se no incio dos anos 1990, a [...]
distribuio das funes administrativas entre
os nveis de governo [...] (RIKER, 1987) era
uma agenda poltica aberta, em construo,
marcada por conflitos, no final dos 1990 foi
possvel perceber uma orquestrao para a
construo de sistemas pblicos de sade e
de educao, nos quais o papel do municpio
como garantidor das aes de atendimento
bsico foi se consolidando, mesmo que com
diversas limitaes e conflitos, especialmente
no mbito do financiamento dessas polticas.
No plano da segurana pblica, a Constituio Federal, em seu artigo 144, buscou definir os mandatos e atribuies das instituies
37

Introduo

Dossi
encarregadas em prover segurana e ordem. O

texto constitucional prev a segurana pblica
como [...] dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio (BRASIL, 1988, art.
144), por meio das polcias federal, rodoviria federal, ferroviria federal, civis, militares e
corpos de bombeiros militares. Aos municpios
cabe o estabelecimento de guardas municipais,
se assim decidirem, destinadas proteo de
seus bens, servios e instalaes.
Verifica-se que na diviso de tarefas a CF de
1988 concentrou a maior parte das atribuies
aos Estados. Isso por que cabe a eles, por meio
das polcias militar e civil, as funes de policiamento ostensivo e de polcia judiciria. A vaga
distribuio de funes entre os entes federativos no campo da segurana pblica e a no
regulamentao do artigo 23 da CF de 1988
ou dos pargrafos 7 e 8 do artigo 144 tm
gerado ao mesmo tempo a sobreposio de funes e uma frouxa articulao entre os atores do
sistema de justia criminal, que opera, assim, a
partir de uma lgica que estimula a competio
por recursos escassos e no a colaborao entre
agncias (SAPORI, 2002; LIMA; SINHORETTO; BUENO, 2015). Como agravante,
a introduo dos municpios na formulao e
execuo de polticas de preveno e combate
violncia resultou em novas situaes de frico
entre os atores, que se veem em um contnuo
processo de embate poltico a fim de tomarem
para si as atribuies das demais instituies1
(COSTA; LIMA, 2014). fundamental hoje
refletir sobre o fato de que os entes municipais
tm enorme expresso no tratamento da segurana pblica, seja porque h o reconhecimen-
38
to de que muitas solues de polticas pblicas

implicam aes locais, com foco no territrio,
seja porque diversos municpios passaram a
incluir a segurana pblica entre suas polticas
prioritrias nos ltimos anos, com a criao de
secretarias de segurana urbana, guardas municipais e conselhos comunitrios de segurana,
dentre outros.
Nas duas ltimas dcadas esse engajamento dos municpios na segurana pblica foi se
consolidando e ampliando em trs diferentes
aspectos: 1) em volume de gastos, passando de
0,03% para 0,08% do PIB entre 2000 e 2015
(FINBRA; SICONFI2) em priorizao, passando a ocupar, na mdia, 0,61% das despesas
totais dos municpios; 3) em termos de estrutura administrativa, com o crescimento do nmero de guardas civis, chegando a 1.081 foras
municipais, cujo efetivo de 99 mil homens e
mulheres (IBGE, 2015).
Todas essas mudanas, no que se refere
ao ente federativo local, ocorreram sem que a
Constituio tenha esclarecido qual a funo dos
municpios na atuao em segurana pblica.
Elas se deram a partir de comandos infraconstitucionais e, sobretudo, em funo de orientaes
estratgicas de governos. Houve, por esse movimento, diferentes momentos de induo da participao municipal na segurana, tanto atravs
de programao e convnios por parte da Unio,
a partir de acordos de cooperao com Estados,
quanto por presso social3.
Este texto o desdobramento de uma pesquisa sobre financiamento da segurana pblica no Brasil, que vem sendo realizada em parceria entre o Frum Brasileiro de Segurana
O artigo est organizado em quatro sees,

alm desta introduo e das consideraes finais. A prxima seo traz um breve relato do
processo de construo e reestruturao federativa do pas a partir de 1988, quando o municpio conquistou status de unidade da federao,
passando a gozar de autonomia administrativa,
oramentria e financeira, e os reflexos deste
processo no financiamento da segurana pblica. As sees 3, 4 e 5 apresentam os diferentes
momentos de participao dos entes municipais
nas polticas de segurana pblica. O primeiro
tratado neste texto como a entrada do municpio no debate sobre segurana pblica, com a
criao de guardas municipais e a disseminao
de experincias locais de preveno; no segundo
momento o municpio figura como ator coadjuvante nas polticas de segurana, ao lado das
novas estruturas criadas pela Unio, como a
Federalismo brasileiro aps 1988 e

o papel dos municpios na segurana
pblica
Passados 28 anos desde a promulgao da
Constituio Cidad, compreender o debate em
torno do modelo que estrutura as polticas pblicas de segurana no pas passa tambm compreenso do federalismo como forma de organizao
do Estado brasileiro, considerando as respectivas
atribuies de cada ente federado e suas capacidades de coordenao e financiamento.
Abrucio e Franceze (2007) afirmam que o
modelo federativo estabelecido pela Constituio
de 1988 foi fortemente influenciado pela redemocratizao. O perodo autoritrio fora marcado pelo alto grau de centralizao de poder, e
a nova carta constitucional pretendia caminhar
no sentido contrrio, a partir do pressuposto de
que a descentralizao propiciaria um aprofundamento da democratizao porque os entes subnacionais seriam mais permeveis s demandas e
ao controle da sociedade civil. Esse perodo consolidou tambm a descentralizao de recursos,
tendncia verificada desde o incio dos anos 1980
e fortalecida pelo aumento das transferncias federais por meio de fundos de participao.
Este movimento de descentralizao coincidiu com a ampliao de direitos sociais, o
aprimoramento do controle social e institucional sobre o Estado e o crescimento dos recursos
39
Dossi
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) e o Plano Nacional de Segurana Pblica

(PNSP); e no terceiro, focamos o municpio
como protagonista no financiamento de polticas de segurana, apesar da reduo das transferncias do Governo Federal.

Pblica e o Observatrio Interdisciplinar de

Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias
e Humanidades da Universidade de So Paulo
(EACH/USP), que j gerou publicaes entre
2012 e 2014 (PERES; BUENO, 2013; PERES
et al, 2014; FBSP, 2012; 2014), atualizadas
neste artigo. Para esta pesquisa, foi realizado
um levantamento bibliogrfico sobre a temtica, alm de organizado um banco de dados
do perodo de 1996 a 2015 sobre gastos em
segurana pblica, finanas municipais, guardas civis e convnios dos municpios e Estados,
a partir das informaes do portal Siga Brasil
e dos dados do Finanas do Brasil (Finbra) e
do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais
do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi). De forma
complementar, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com gestores do Ministrio da
Justia e municipais, no ano de 20164.

Dossi
destinados aos municpios5 (SOUZA, 2005).

No entanto, no campo das polticas pblicas
de segurana quase nada mudou: o sistema de
segurana pblica e justia criminal manteve
as mesmas estruturas e prticas institucionais
herdadas de perodos anteriores (LIMA, 2008).
No foram promovidas reformas na arquitetura institucional que regulamenta o modelo de
organizao das instituies policiais e, como
resultado, embora a Constituio Federal 1988
tenha inaugurado formalmente o perodo democrtico, o eixo reservado manuteno da lei
e da ordem guarda grandes semelhanas com as
Constituies de perodos autoritrios6.
Como dito, o atual texto constitucional,
em seu artigo 144, dispe sobre as atribuies das instituies encarregadas de prover
segurana pblica, cabendo Unio a gesto
das foras policiais de abrangncia f (PF, PRF
e PFF) e aos Estados a gesto das polcias civis, militares e corpos de bombeiros militares
(BRASIL, 1988, art. 144). somente no pargrafo 8 que a CF estabelece que os municpios
[...] podero constituir guardas municipais
destinadas proteo de seus bens, servios e
instalaes, conforme dispuser a lei.
Nem o artigo 23 da CF, que relaciona em
12 incisos7 as diversas reas da poltica pblica cuja competncia seria compartilhada entre
Unio, Estados e municpios, menciona a segurana pblica. O resultado dessa indefinio
constitucional do mandato do municpio no
eixo de segurana pblica foi por muito tempo
utilizado como justificativa legal para a ausncia dos atores subnacionais nas polticas de segurana (KAHN; ZANETIC, 2005; RICARDO; CARUSO, 2007).
40
Como agravante, o governo federal ficou ausente do debate em torno da questo no perodo
ps-constitucional, o que contribuiu para a invisibilidade dos municpios e para o protagonismo
assumido pelos executivos estaduais, especialmente por meio de suas polcias militares. Importante destacar que, apesar dos diferentes contextos e
coalizes, as polticas pblicas que mais avanaram
em termos de descentralizao e compartilhamento de atribuies na redemocratizao do pas foram aquelas que contaram com o protagonismo
do governo federal na coordenao do processo.
Essa coordenao no aconteceu apenas por meio
da distribuio de tarefas aos entes federativos, mas
viabilizando recursos e estabelecendo sua vinculao prestao de servios pelos entes subnacionais, o que funcionou como incentivo adeso dos
municpios (ABRUCIO; FRANZESE, 2007).
Na educao, por exemplo, a Unio induziu o processo de municipalizao a partir da
instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef (CASTRO,
2001; PERES, 2007). J na rea da sade, o
protagonismo do municpio veio a partir da
articulao intergovernamental, que foi coordenada e financiada Unio (ABRUCIO,
2005). Importante destacar que esse processo
de coordenao no aconteceu apenas com a
distribuio de tarefas do governo federal aos
entes federativos, mas porque estabeleceu incentivos financeiros de modo a induzir a adeso dos municpios.
Apesar das grandes diferenas de contexto e
coalizes que envolvem ambas, o processo de
coordenao se deu basicamente por meio da
vinculao do repasse de recursos financeiros
prestao mais controlada de servios pelas
FRANZESE, 2007, p. 9).
Observa-se, portanto, que h uma induo

por parte da Unio nas reas de educao (ensino fundamental) e sade (ateno bsica), o
que no ocorreu, nesse perodo, no mbito da
segurana pblica. A atuao dos municpios
em segurana pblica entrou na agenda pblica apenas a partir da segunda metade dos anos
1990, conforme descrito na prxima seo.
Momento 1: da invisibilidade
entrada do municpio no debate
sobre segurana pblica
Como descrito anteriormente, o perodo
compreendido entre a dcada de 1980 e meados dos anos 1990 marcado pela invisibilidade do municpio no campo da segurana pblica, aparecendo o ente subnacional de forma
residual no debate. Nesse campo, a atuao dos
municpios nesse perodo est geralmente associada criao de guardas municipais, sem, no
entanto, uma noo precisa sobre o papel que
estes atores deveriam desempenhar. No plano
internacional, mesma poca, o campo da segurana marcado pelo aparecimento de teorias como a do policiamento orientado a problemas e janelas quebradas (broken window),
que ampliam o olhar sobre o fenmeno do crime e da violncia e incluem outros recursos e
atores na soluo dos problemas criminais que
no apenas aqueles do sistema de segurana
pblica e justia (KAHN; ZANETIC, 2005).
Este momento coincide tambm com o aumento dos crimes contra o patrimnio, contra
Dossi
nacionais de polticas pblicas. (ABRUCIO;
Programas com foco no controle do fornecimento de bebidas alcolicas e fechamento de

bares, divulgao de servios como o Disque Denncia e aes de preveno com foco no pblico
jovem (KAHN; ZANETIC, 2005; RICARDO;
CARUSO, 2007) passaram a compor a cartela
de projetos dos municpios, tornando-se reconhecidos pelos pesquisadores por sua efetividade
na reduo dos indicadores de criminalidade.
No plano federal, o aumento da violncia
urbana levou a um reordenamento programtico no mbito da segurana pblica. Em meio
a esse cenrio de insegurana no pas, o Ministrio da Justia criou em 1995 a Secretaria de
Planejamento de Aes Nacionais de Segurana
Pblica (Seplanseg), transformada em Secretaria
Nacional de Segurana Pblica em 1997.
No incio dos anos 2000 a Senasp criou o I
Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), em
um sinal da prioridade que o tema da segurana
comeou a assumir na esfera federal. O PNSP
representou o primeiro esforo de induo e cooperao da Unio com Estados e municpios (SOARES, 2007), mas correspondeu menos a uma
poltica pblica formulada com um propsito claro sobre o papel do governo nesta rea e mais necessidade de dar respostas a um contexto de crise8.
41
xao de metas, seja pela adoo de padres
a vida e os acidentes de trnsito, especialmente

nas grandes cidades. Assim, a discusso sobre
segurana pblica passa a fazer parte da agenda
social e poltica do pas. Pressionados pela opinio pblica, os entes subnacionais passaram a
ser demandados a implementar polticas que
fizessem frente ao crescimento do crime e da
violncia. E a segunda metade dos anos 1990
marcou o incio da implementao dessas aes.

esferas de governo subnacionais, seja pela fi-

Dossi
Como forma de financiar as aes do PNSP

foi criado, em 2001, o Fundo Nacional de Segurana Pblica9, com cinco reas prioritrias
de atuao: implantao de sistemas de informaes e estatsticas policiais, reequipamento
das polcias estaduais, treinamento e capacitao profissional e implantao de programas de
policiamento comunitrio (COSTA; GROSSI, 2007). No que diz respeito aos municpios,
a legislao que criou o FNSP permitia repasse
s cidades que possussem guarda municipal,
o que em parte explica o grande nmero de
GCM no quadrinio 1999-2002. O Grfico
1 apresenta a evoluo da criao das guardas
municipais no Brasil por quadrinios.
Verifica-se que o primeiro crescimento

expressivo dessas estruturas aconteceu entre
1999-2002, seguido do perodo compreendido entre 2003-2006. Isso significa dizer que,
apesar da srie histrica de mais de quatro dcadas, 35% das guardas civis municipais foram
criadas no incio dos anos 2000.
Mesmo com a criao de um fundo para dar
sustentao Senasp, a ausncia de viso sistmica
e a falta de clareza sobre o papel de cada ente federativo na implementao de polticas de segurana
impossibilitaram a adequada utilizao dos recursos, levando adoo de uma poltica de pulverizao de verbas entre diversos entes da Federao,
Grfico 1 E
voluo da criao das guardas municipais, por perodo
de quatro anos
20
17,6
18
15,6
16
14
12,4
12
89
10
89
85
8
6
3,9
3,9
4
2
1,2
0
At 1978 1979-1982 1983-1986
1987-1990 1991-1994 1995-1998 1999-2000 2003-2006
2007-2010 2011-2014
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados na Pesquisa Municipal de Informaes (MUNIC-IBGE).
42
Dossi
Em 2003 o governo federal criou o Projeto

Nacional de Segurana Pblica, cujo captulo IV
todo dedicado s reformas na esfera municipal. Isso,
segundo Ribeiro e Patrcio (2008), representou o
momento em que os municpios passaram a dedicar esforos de forma sistmica rea da segurana.
Essa alterao no papel municipal a partir
dos anos 2000 pode ser percebida no Grfico 2.
Grfico 2 D
espesas na funo segurana pblica, conforme ente
Milhes Milhes
da Federao. Em valores de 2015 (IPCA) - em R$ Milhes

70.000
67.629,25
60.000
70.000
67.629,25
50.000
60.000
40.000
50.000
30.000
40.000
20.000
30.000
10.000
20.000
31.528,13
31.528,13
13.677,26
9.035,95
5.841,44
10.000
Gov. Federal
Estados
Municpios
5.841,44
2000 2001
1.061,62
9.035,95
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
20144.536,94
2015
10.2
11.8
13.6
10.1
10.7
10.7
9.89
9.03
57.0
53.2
60.4
56.0
58.0
65.6
67.6
3.86
Municpios
4.34 4.29 4.42
4.53
5.84
6.45
4.85
4.84
5.18
5.34
6.72
8.70
31.5
36.2
41.8
39.3
37.4
42.6
47.0
49.5
52.1
1.19
Gov. Federal
1.39 1.50 1.71
2.37
Estados
2.78 3.01
1.06
4.536,94
13.677,26
1.061,62
Gov. Federal
1.77
2.10
Estados
3.33
Municpios
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados do Ministrio da Fazenda STN/Finbra e STN/Siconfi.
43
Nesse mesmo perodo a distribuio da letalidade violenta sofreu mudanas e os crimes

contra a vida passaram a migrar para o interior
dos Estados (WAISELFISZ, 2004). Em 2002
o pas registrou a maior taxa de homicdios
desde que a srie passou a ser contabilizada,
nos anos 1970, e todos os entes federativos se

viram fortemente pressionados a implementar
polticas no campo da segurana pblica.

inclusive municipais. No entanto, a ausncia de

diagnstico e foco no consolidaram uma poltica
nacional de segurana pblica, o que, somado s
dificuldades de coordenao, impossibilitou a implementao eficaz do plano, mantendo confuso
sobre o papel do municpio nessa poltica.

Dossi
O Grfico 2 apresenta a evoluo das despesas empenhadas pelos trs entes na funo
segurana pblica, a partir de 2000. O primeiro ponto de destaque que todos os entes aumentaram seus gastos em termos reais,
ao longo do perodo em anlise, passando de
R$ 38,4 bilhes em 2000 para R$ 81,2 bilhes
em 2015, um total de 1,5% do PIB (FINBRA; SICONFI, 2015). evidente, no grfico, o papel preponderante dos Estados nos
gastos com segurana pblica, o que se explica, fundamentalmente, pela manuteno das
principais foras policiais do pas em termos
de contingentes. No entanto, importante
destacar que os municpios, que praticamente
no tinham despesas relevantes na dcada de
1990, passaram a apresentar um crescimento
continuado desde 2000 e mais significativo
a partir de 2004. Esse processo inaugurou o
segundo momento dos municpios no debate
sobre segurana pblica.
Momento 2: o municpio como ator
coadjuvante
Como j mencionado, a partir de 2003 os
municpios passam a dedicar esforos sistemticos preveno da violncia e cooperao com os governos estaduais, o que pde
ser verificado pelo aumento das despesas declaradas no Grfico 2. Uma das explicaes
possveis para esse fenmeno consiste na regulamentao do Fundo Nacional de Segurana Pblica pela Lei 10.746/03, permitindo
que municpios que no possussem guardas
municipais tambm recebessem recursos,
desde que tivessem outras aes, como planos
municipais de segurana e parcerias com as
polcias estaduais, dentre outras (RICARDO;
CARUSO, 2007).
44
O uso de recursos do FNSP, no entanto, se

deu de maneira desarticulada e pulverizada em
distintos convnios. Segundo Grossi (2004),
entre 2000 e 2003 a maior parte dos recursos
foi alocada em despesas de capital para a aquisio de equipamentos e material permanente
para as polcias, guardas e bombeiros. O Grfico 3 abaixo permite ver que aps esse perodo
ainda se manteve a proeminncia da despesa
de capital, com exceo do ano de 2007, quando o volume total de recursos foi muito maior
que os outros anos e compartilhado com despesas correntes.
A partir de 2008, no entanto, houve uma
tendncia de queda de recursos em funo do
lanamento de outra ao no mbito federal,
o Programa Nacional de Segurana Pblica e
Cidadania (Pronasci), cuja previso inicial de
investimento era de R$ 6 bilhes at o final de
2012. O programa buscou inovar na organizao das aes em segurana pblica em relao
ao PNSP fortalecendo o papel do ente municipal, bem como de representaes da sociedade
civil na rea (PEREIRA et al., 2010).
Apesar de o Pronasci representar uma grande injeo de recursos na rea da segurana e
inovar no mbito discursivo, a anlise dos gastos empreendidos pelo programa revela seus
limites de implementao a partir de novas
lgicas. Anlise de Almeida (2014) sobre as
transferncias do governo federal no mbito
do Pronasci, por modalidade de aplicao no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), concluiu que 32%
dos recursos foram direcionados aos Estados e
ao Distrito Federal, 31% foram aplicaes di-
Grfico 3 F
undo Nacional de Segurana Pblica - Despesas
Milhes
Dossi
Empenhadas no ano, por natureza da despesa - Em valores

de 2015 (IPCA), em R$ Milhes
1.600
R$ 1.376
1.400
1.200
R$ 724
R$ 614
600
400
81%
R$ 532
77%
70%
19%
23%
30%
30%
20%
2002
2003
2004
2005
2006
70%
200
0
R$ 583
R$ 494
R$ 431
80%
52%
48%
48%
2007
2008
Capital
R$ 464
R$ 429
R$ 400
R$ 377
72%
52%
35%
44%
35%
28%
48%
65%
56%
2011
2012
2013
2014
2015
R$ 351
R$ 319
R$ 291
57%
51%
65%
43%
49%
2009
2010
Corrente
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados no Portal Siga Brasil10.
Grfico 4 C
onvnios do Ministrio da Justia com municpios: despesas
Milhes
empenhadas por ano (1996-2015). Em valores de 2015

(IPCA), em R$ Milhes.
500
R$450
450
400
R$341
350
300
R$256
250
200
R$216
R$189
150
R$113
100
50
0
R$77
R$80
R$57
R$66
R$131
R$129
R$126
R$80
R$44
R$57
R$17 R$11
R$2 R$12
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados no Portal da Transparncia11.
45
800

52%
1.000

Dossi
tade do executado em 2010. Os dados mostram tambm que a interrupo do Pronasci

no foi uma novidade na gesto do MJ. Houve
importante descontinuidade na programao
oramentria ao longo de todo perodo apresentado, com exceo dos programas destinados aos recursos de administrao da pasta e
gasto previdencirio. O Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), que uma programao oramentria que organiza os recursos do
FNSP, teve volume expressivo e crescente de
2004 at 2007, como j mencionado. Depois
o Pronasci, que tambm executado pela Senasp, suplantou essa programao em termos
de volume, demonstrando seu peso na ento
poltica de segurana do governo federal, e de
certa forma esvaziando o papel do SUSP e do
FNSP a partir de 2008.
A estruturao do Pronasci e do FUSP
obedece a lgicas distintas e, ao que se percebe, o primeiro conseguiu intensificar o
processo de conveniamento junto aos entes.
Talvez seja interessante pensar que a proposta
inicial de construo do Susp, em toda sua
complexidade de anlise diagnstica e articulao entre os entes para atuao sistmica,
no prosperou e a transferncia de recursos
foi frustrada nesse processo.
O Pronasci apresentava uma proposta
menos ambiciosa em termos de regulao
institucional entre os entes, mas possvel
afirmar que a transferncia de seus recursos, especialmente por meio dos programas
Mulheres da Paz e Projeto, foram capazes de
induzir aes no mbito municipal. Cidades
como Canoas (RS) e So Bernardo do Campo (SP), por exemplo, utilizaram o programa
46
do governo federal para desenvolver aes de

preveno violncia e aprimoramento da
gesto e que acabaram extrapolando o convnio em que estavam inseridas, tornando-se
polticas dos municpios (FBSP, 2016; AZEVEDO et al., 2013). necessrio destacar,
no entanto, que essas experincias so pontuais e no necessariamente representativas
da atuao municipal, visto que h mais de
2.500 municpios atuantes na funo segurana pblica desde os anos 2000 (FINBRA;
SICONFI, 2015).
Momento 3: o municpio como
protagonista, apesar do governo
federal
Se a primeira dcada dos anos 2000 foi
marcada pelo aumento dos repasses em segurana pblica da Unio para os municpios,
estimulando sua participao nas polticas de
segurana, a dcada de 2010 tem sido caracterizada pela reduo dessas transferncias.
O perodo de 2008 a 2010 caracterizou-se pelo esforo de incremento dos repasses,
facilitado pela agilidade conferida pelo Pronasci. Esse programa influenciou o aumento do
nmero de convnios municipais e estaduais,
como pode ser visto no grfico a seguir.
No entanto, apesar de um maior volume
de despesas conveniadas com municpios no
perodo de vigncia do Pronasci, em nenhum
momento estes superam os convnios estaduais,
como pode ser observado no grfico 5. O fato
que o governo federal, apesar do discurso, sempre teve seu foco voltado para a relao com os
Estados. Se, por um lado, a grande proporo
de recursos direcionada a eles pode ser compre-
Grfico 5 C
onvnios do Ministrio da Justia. Despesas empenhadas e
Dossi
quantidade de convnios firmados com os municpios. Em

valores de 2015 (IPCA), em R$ Milhes
2.000
R$ 1.807
1.800
1.600
R$ 1.516
1.400
400
R$ 747
R$ 803
800
600
R$ 561
R$ 565
R$ 315
200
R$ 822
R$ 601
R$ 561
R$ 464
R$ 296
R$ 277
R$ 1.076
R$ 931
R$ 1.013

R$ 1.039
1.000
R$ 129
R$ 59
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Estados
Municpios
Quantidade Total de Convnios
Total - Em R$ mi
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados no Portal da Transparncia.
endida a partir do protagonismo que as polcias

estaduais exercem na organizao da segurana
pblica brasileira, esse dado revela tambm a dificuldade da Unio em estimular a adoo de
um novo modelo, assim como a falta de clareza
por parte do ente central sobre qual papel as cidades deveriam desempenhar nesse interim.
De modo complementar, apesar dessa aparente descoordenao por parte do governo
federal e da expressiva reduo no volume de
recursos repassados aos municpios a partir de
2012, as cidades continuaram empreendendo
esforos considerveis no financiamento das
polticas locais de segurana. O Grfico 6 apresenta o volume de recursos empenhados pelos
municpios brasileiros entre 1998 e 2015, incluindo a informao do porte populacional

do municpio. Verifica-se que as despesas passaram de menos de R$ 1 bilho no incio da
srie histrica para R$ 4,5 bilhes em 2015.
Mostra tambm que, mesmo diante da reduo
dos recursos federais, os municpios continuaram a manter o patamar de gastos prximo a
R$ 4 bilhes anuais, ainda que diante de vrias
dificuldades de gerar receita para essas polticas.
Outra informao relevante acerca do financiamento da segurana pblica apresentada no Grfico 6 que no so apenas os
municpios de porte grande (mais de 500 mil
habitantes) e mdio (entre 100 e 500 mil)
47
R$ 1.276
1.200
Tabela 1 E
xecuo oramentria do Ministrio da Justia. Despesas empenhadas conforme programa ou grupo de programas. Em valores de 2015 (IPCA),
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
TOTAL
78
78
3.835
497
411
2.655
5.231
5.857
6.022
6.304
6.421
6.215
6.675
6.937
6.878
6.525
70.464
739
627
31
3.267
3.096
2.397
1.653
11.840
7,60%
75
2.160
2.772
233
153
221
329
249
382
397
22
6.995
4,49%
0,00%
CRIANAS E ADOLESCENTES
74
74
0,05%
DIREITOS HUMANOS
15
15
0,01%
DROGAS
22
87
190
213
150
671
0,43%
ECONOMIA, CONCORRNCIA E CONSUMIDOR
25
23
21
23
28
30
30
34
35
257
0,16%
EDUCAO
11
11
0,01%
INTERNACIONAL
24
55
0,04%
JUSTIA
13
20
24
52
78
140
185
244
341
363
18
1.480
0,95%
114
161
208
258
72
72
59
89
89
88
46
1.257
0,81%
20
21
10
16
10
11
127
0,08%
333
215
270
378
467
290
268
256
223
2.701
1,73%
0,01%
2.209
2.172
2.226
2.340
2.494
2.680
2.872
3.021
3.062
3.008
2.919
2.909
2.917
2.888
37.718
1.594
1.843
2.004
1.035
6.476
4,15%
298
245
274
281
520
330
352
151
127
120
2.697
1,73%
543
439
592
1.389
595
349
318
411
4.637
2,97%
SOCIEDADES INDGENAS
146
145
137
142
118
123
421
463
505
525
83
121
67
59
3.053
1,96%
TRNSITO
148
1.258
1.405
1.553
111
148
138
133
131
212
15
5.253
3,37%
10
0,01%
ACESSO INFORMAO
ADMINISTRAO
CIDADANIA E JUSTIA
COMBATE CRIMINALIDADE
COMUNICAO
OPERAES ESPECIAIS - DVIDA EXTERNA

OPERAES ESPECIAIS - OUTROS
POLCIA FEDERAL
PORTADORES DE DEFICINCIA
PREVIDNCIA
PRONASCI
SISTEMA PENAL
SISTEMA NICO DE SEGURANA PBLICA
VIOLNCIA CONTRA A MULHER

TOTAL
8.065
7.539
8.038
8.264
9.798
11.483
12.904
13.164
13.708
12.744
13.144
13.260
12.479
% Total
0,05%
TEMAS / PROGRAMAS (em R$ Milhes)

Dossi
Programas do Ministrio da Justia - Despesas empenhadas no ano, conforme programa ou grupo de programas (tema) - Em valores de 2015 (IPCA) - Em R$ Milhes
11.286
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados no Portal da Transparncia.
48
49
Dossi
em R$ Milhes
Grfico 7 C
onvnios do Ministrio da Justia. Despesas empenhadas e
Dossi
quantidade de convnios firmados com os municpios. Em

valores de 2015 (IPCA), em R$ Milhes
R$ 40
R$ 35
R$ 30
R$ 20
R$ 15
R$ 10
R$ 5
De 5.001 a 10.000
De 10.001 a 20.000
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000
15
14
20
13
20
12
20
11
At 5.000
De 50.001 a 100.000
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
20
02
01
20
00
20
99
20
19
19
98
R$ 0
De 20.001 a 50.000
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados coletados do Ministrio da Fazenda STN/Finbra e STN/Siconfi
Consideraes finais
O presente artigo teve por objetivo apresentar a participao dos municpios na segurana
pblica, a partir da anlise do crescimento de
seus gastos desde o final dos anos 1990 e do
estabelecimento de relaes entre o ente local e
a Unio no que diz respeito ao financiamento
e orientao dessas despesas.
A anlise foi construda a partir da identificao de trs momentos principais da atuao
dos municpios na segurana pblica. Do final dos anos 1990 ao incio dos anos 2000,
apontado um primeiro momento, quando os
entes locais saem da invisibilidade e passam a
atuar como atores relevantes no debate sobre

polticas de segurana no nvel municipal, o
que ocorre especialmente por meio da criao
de guardas civis. O segundo momento inicia-se
em meados dos anos 2000, quando os municpios passam a ter uma ao mais coordenada
graas s transferncias de recursos do Fundo
Nacional de Segurana Pblica e, depois, do
Pronasci. Por fim, nos anos 2010, identificada uma nova fase de atuao dos municpios,
na qual, apesar de contarem com menor volume de recursos de transferncias federais, continuam a apresentar um crescimento em seus
gastos. Verifica-se que, independente do porte
do municpio, h um crescimento continuado
51

R$ 25
Assim, a pesquisa aqui apresentada traz

informaes relevantes para se pensar os desafios da segurana pblica desde o ponto de
vista municipal e seu relacionamento com o
governo federal. A anlise dos gastos federais
ao longo de mais de uma dcada, por meio
da execuo oramentria do Ministrio da
Justia, revela uma descontinuidade programtica que traz consequncias tanto para o
direcionamento de uma poltica nacional de
segurana pblica quanto para o estabelecimento de relao de proximidade e induo
da atuao dos municpios.

Dossi
das despesas declaradas na rea da segurana

pblica, evidenciando a centralidade que o
tema assume nas cidades brasileiras.
A segurana pblica, como diversas outras

polticas sociais, tem necessidade de anlise
diagnstica e atuao dinmica e monitorada
ao longo do tempo, a partir dos objetivos pactuados com a sociedade. A implementao e
maturao de projetos e programas depende
de tempo e avaliao de sua adequao, sendo
bastante prejudicadas pela descontinuidade.
Do ponto de vista dos diagnsticos,
possvel afirmar que j existe uma avaliao
consistente sobre o grave quadro de criminalidade e dos diferentes tipos de violncia que
52
atingem municpios de portes e territrios diversos. No entanto, a enorme heterogeneidade de nossos municpios, tanto do ponto de
vista gerencial e financeiro quanto em termos
de localizao geogrfica e tipos de criminalidade, traz dificuldades extras de pactuao de
projetos que sejam, ao mesmo tempo, adaptados s suas realidades e parte de um arranjo
sistmico nacional com objetivo comum de
reduo da violncia.
Este texto buscou reconhecer o papel dos
municpios no campo da segurana pblica, apontando para a necessidade de melhor
compreend-los e avali-los em sua atuao. Se
do ponto de vista da execuo oramentria
preciso reconhecer o protagonismo que esses
atores locais assumiram no financiamento da
segurana pblica, foroso admitir, a partir
do cenrio descrito, que no tem havido uma
atuao sistmica com coordenao do governo federal que consiga dar clareza, coeso e efetividade a esses gastos dos entes locais.
Desse modo, faz-se necessrio repensar a
atuao da Unio e sua capacidade de organizar e coordenar aes em uma poltica nacional
de segurana pblica para que se consiga estabelecer critrios e padres de atuao, sem desconsiderar as especificidades locais, limitaes
e necessidades das cidades brasileiras.
1. Como exemplos recentes da eterna competio entre as organizaes do sistema de justia criminal temos o Projeto de Emenda
Dossi
Constitucional (PEC) 431/14, de autoria do deputado Subtenente Gonzaga (PDT-MG), que propem o ciclo completo para todas as
organizaes policiais, o que permitiria que as polcias militares passassem a fazer investigaes e a elaborao do termo circunstanciado.
A proposta tem gerado um forte embate entre as polcias civil e militar. Outro exemplo recente a Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) 5156 proposta pela Federao Nacional de Entidades Militares (Feneme) contra a lei 13.003 que cria o Estatuto das Guardas. Este,
por sua vez, acaba com o monoplio da PM no policiamento ostensivo e, por isso, tem sido objeto de diversos questionamentos por
parte das polcias militares.
2. Dados coletados a partir dos sistemas disponveis no site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda: Finanas do
Brasil (Finbra) e Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi). Disponvel em: < http://www.tesouro.
3. A segurana pblica tem aparecido de forma recorrente entre os primeiros itens de preocupao da populao das cidades. Pesquisa
produzida pelo Instituto Datafolha, em agosto de 2014, apontou que a segurana pblica era a segunda maior preocupao dos
brasileiros, perdendo apenas para sade. Disponvel em: <http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2014/08/seguranca-e-2-maiorpreocupacao-dos-brasileiros-segundo-pesquisa.html>.
4. As informaes sobre portais, bancos de dados e entrevistas esto discriminadas nas referncias do artigo.
5. Entre 1980 e 1995 a participao dos entes subnacionais na receita nacional passou de 8,7% para 16% (VARSANO, 1998 apud ABRUCIO;
FRANCEZE, 2007).
6. O modelo de organizao do sistema de segurana pblica no pas fortemente influenciado pela Constituio de 1934, que define a
estrutura das polcias militares e das Foras Armadas, eixo que se tornar permanente nas futuras Constituies. no texto de 1934, por
exemplo, que surge a definio clssica das Foras Armadas: instituies nacionais permanentes, essencialmente obedientes aos seus
superiores hierrquicos; destinam-se a defender a ptria e garantir os poderes constitucionais, a ordem e a lei (POLETTI, 2012). tambm
nesse texto constitucional, pelo seu artigo 167, que as polcias militares passaram a ser consideradas [...] reservas do Exrcito e gozaro
das mesmas vantagens a estes atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio (BRASIL, 1934, art. 167). A Constituio de 1967
refora alguns pontos j tratados pela CF de 1934 ao falar sobre segurana na perspectiva de segurana interna; e em 1969 os decretos
leis 667 e 1.072 atribuem exclusivamente s PM o policiamento ostensivo fardado e probem os Estados de criarem outras organizaes
policiais.
7. A temtica da segurana aparece apenas no inciso I de forma pontual ao afirmar que cabe Unio, Estados e municpios [...] zelar
pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico, reforando a viso do municpio
apresentada no artigo 144 de protetor do patrimnio municipal (BRASIL, 1988).
8. O PNSP foi divulgado pelo Ministrio da Justia apenas aps o sequestro do nibus 174, episdio no qual um jovem sobrevivente da
chacina da Candelria fez diversas pessoas de refm em um nibus no Rio de Janeiro e, em uma ao desastrada da polcia acaba com
a morte do criminoso e de uma refm (SOARES, 2007)
9. O Fundo Nacional de Segurana Pblica era formado por um comit gestor por representantes dos Ministrios da Justia, do Planejamento,
Oramento e Gesto, da Casa Civil, do Gabinete de Segurana Institucional e da Procuradoria-Geral da Repblica (COSTA & GROSSI, 2007).
10. Dados coletados das Execues Oramentrias, referentes s Leis Oramentrias Anuais (LOA) de cada ano, do Ministrio da Justia,
disponibilizadas no Portal Siga Brasil. Disponvel em: http://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil. Acesso em 04 ago. 2016.
11. Dados sobre Convnios coletados na seo de Download de Dados do Portal da Transparncia. Disponvel em: < http://www.
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Dossi
Os Municpios e a Segurana Pblica no Brasil:

uma anlise da relevncia dos entes locais para
o financiamento da segurana pblica desde a
dcada de 1990

Resumen
Abstract
Los Municipios y la Seguridad Pblica en Brasil: un anlisis
The Cities and Public Safety in Brazil: an analysis of the
de la relevancia de los entes locales para la financiacin
relevance of local entities for financing public safety since
de la seguridad pblica desde la dcada de 1990
the 1990s
La Constitucin Federal de 1988 no atribuy un papel de
The 1988 Federal Constitution does not attribute a role
protagonista a los municipios brasileos en lo que se refiere a
of protagonist to Brazilian cities in terms of public safety
las polticas de seguridad pblica. A lo largo de los aos 1990
policies. During the 1990s and 2000, while in other areas
y 2000, mientras que en otras reas esos entes se volvieron
these entities become increasingly relevant as agents of
cada vez ms relevantes, agentes de la municipalizacin de
the municipalization of education, health and social welfare
la educacin, salud y atencin social, por ejemplo, el arreglo
for example, the institutional structure of public safety
institucional de la seguridad pblica sigui enfocado en el
continued to focus on the role of State and Federal police.
papel de las policas estatales y federales. A pesar de eso,
Meanwhile, the rise in violence and crime in urban centers,
el crecimiento de la violencia y de la criminalidad en los
and also subsequently in hinterland and smaller cities,
centros urbanos, y luego hasta en ciudades ms pequeas
reveals the need for involvement of the city hall authorities
del interior, expuso la necesidad de involucrar las alcaidas en
in violence prevention and control. Cities of varying size have
la prevencin y en el control de la violencia. Que tenemos
tripled their expenditure on public safety in the last 20 years,
hoy son municipios de diferentes tamaos que han casi
spending 0.08% of GNP (Finbra, 2015) on this area. There
triplicado sus gastos en seguridad pblica en los ltimos 20
are over 1000 civil guard structures nationwide, besides
aos y gastan el 0,08% del PBI (Finbra, 2015) en ese rea. Ya
mayors that are making safety a priority in their governance
hay ms que 1000 estructuras de guardias civiles en todo el
programs in response to social pressure. The objective of
pas, adems de alcaides cada vez ms poniendo la seguridad
this article was to analysis this growth in local participation
como prioridad en sus programas de gobierno, atendiendo a
in financing public safety, describing the relationship of this
la presin social. El objetivo de este artculo es analizar ese
entity with the Government and the challenges posed in the
crecimiento de la participacin local en la financiacin de
current Federal scenario.
la seguridad pblica, buscando destacar la relacin de ese

ente con el gobierno federal y los desafos planteados en la
Keywords:
situacin federativa corriente.
Local governments. Brazilian cities.
Public
safety.
Municipal
finances.
Palabras clave: Seguridad pblica. Finanzas municipales.

Gobiernos locales. Municipios brasileos.

56
57

Dossi
Dossi
Uma perspectiva multilateral

para a preveno da violncia
na Amrica Latina1
Uma perspectiva multilateral para a preveno da violncia na Amrica Latina
Flvia Carbonari
Consultora especialista em desenvolvimento social e segurana cidad do Banco Mundial. Mestre em estudos latino-americanos pela Georgetown University. Assessora especial na Secretaria de Coordenao, Planejamento e Formao do Ministrio da
Segurana da Argentina.
fcarbonari@worldbank.org
Gregor Wolf
Coordenador das Operaes Setoriais na rea de Desenvolvimento Sustentvel do Banco Mundial no Brasil. Doutor em Biologia
pela Universidade de Hamburg, Alemanha.
gwolf@worldbank.org
Joan Serra Hoffman

Especialista snior em preveno da violncia no Banco Mundial. Doutora em Polticas Sociais pela Brandeis University.
jhoffman2@worldbank.org
Dino Caprirolo
Especialista Principal em Modernizao do Estado no Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Coordenador responsvel pelos setores de Segurana Cidad e Modernizao do Estado do BID para o Brasil. Graduado em Economia pela Universidade Nacional Autnoma Metropolitana do Mxico. Mestre em Economia do Desenvolvimento pela Universidade de George
Washington e MBA pela Universidade Torcuato di Tella em Buenos Aires, Argentina.
dinoc@iadb.org
Resumo
Este artigo apresenta uma perspectiva de agncias multilaterais sobre segurana cidad na Amrica Latina e, especificamente, no Brasil. Baseado na experincia do Banco Mundial e do BID, discute a abordagem terica e o marco operacional
das duas instituies na agenda de segurana, enfatizando a importncia dos investimentos em preveno da violncia,
sobretudo focada em jovens. Reflete sobre o potencial e dever das multilaterais na promoo da segurana cidad na
regio e discorre sobre os diferentes mecanismos de cooperao utilizados. Por fim, destaca a vocao dos municpios
na preveno da violncia, ressaltando a importncia do apoio dos organismos internacionais a governos locais para a
promoo de cidades e pases mais seguros.
Palavras-Chave
Preveno da violncia. Organismos internacionais. Violncia juvenil. Segurana cidad. Municpios e segurana cidad.
58
Dossi
Brasil obteve importantes avanos sociais e econmicos na ltima dcada.

Pobreza e desigualdade decresceram com rapidez poucas vezes igualada no contexto internacional, ndices educacionais e de sade pblica
melhoraram e a populao ganhou mais oportunidades para si e para as geraes futuras. No
entanto, a criminalidade e a violncia persistem como um dos principais desafios para assegurar e multiplicar essas conquistas.
Atualmente, cerca de um tero dos homicdios do mundo acontece na Amrica Latina,
apesar da regio concentrar apenas 8% da populao mundial. Com quase 60.000 assassinatos por ano, o Brasil responde sozinho por
11% do total global de homicdios2. A maioria desses crimes ocorre em zonas urbanas,
onde 80% dos latino-americanos e 85% dos
brasileiros residem3. A regio hoje considerada no apenas a mais urbanizada do planeta,
mas tambm a mais violenta. Nesse contexto,
no de surpreender que 41 das 50 cidades
mais violentas estejam mapeadas em pases

latino-americanos, segundo o ltimo ranking
da ONG Mexicana Seguridad, Justicia y Paz
(2016). Destas, 21 so brasileiras (42%).
A violncia urbana tambm vem se transformando e deixando de ser um problema
apenas da cidade grande. Embora as capitais
concentrem cerca de 28% de todos os homicdios brasileiros, a criminalidade em cidades
menores vem avanando de maneira consistente e acelerada nos ltimos anos, trazendo
novos desafios para a gesto pblica local
(IPEA; FBSP, 2016).
Dentro dessas cidades, sabemos tambm
que a violncia letal se distribui de maneira
desigual, afetando territrios e populaes de
maneira distinta. A violncia letal tende a concentrar-se em bairros especficos e at mesmo
nas ruas. Esses dados so fundamentais para
a administrao da segurana e o desenvolvimento de polticas de preveno no nvel loRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 58-70, Ago/Set 2016
59
CONTEXTO
Dossi
cal. Em 2014, por exemplo, 25% dos homicdios do pas ocorreram em apenas 470 bairros
(CERQUEIRA et al., 2016). Na maioria dos
casos, as reas onde h maior concentrao da
criminalidade j sofrem com menor acesso a
servios pblicos e maiores nveis de vulnerabilidade econmica e social, com altos nveis
de abandono escolar, repetncia, distoro idade-srie e reprovao, alm de altos nveis de
desemprego juvenil e de uma presena elevada
de jovens que no estudam nem trabalham.
Alm da concentrao em certos territrios, os
altos ndices de violncia tambm afetam determinados subgrupos de maneira desproporcional.
Em todos os pases da regio, vtimas e perpetradores so, em sua maioria, jovens do sexo masculino, entre 15 e 24 anos. Nas Amricas Central e
do Sul, por exemplo, a taxa de homicdios para
essa populao quatro vezes maior que a mdia mundial(UNODC, 2014). No Brasil, jovens
representaram mais da metade de todos os homicdios, em 2013, apesar deste segmento compor
apenas 25% da populao nacional. Apenas naquele ano, o pas perdeu mais de 30 mil jovens
para a violncia. Homicdio tem sido a principal
causa de morte entre brasileiros de 15 e 24 anos
desde os anos 1980 (FBSP, 2015).
A criminalidade e a violncia so um fenmeno complexo e multicausal, assim como
a vulnerabilidade juvenil violncia, que envolve as diversas dimenses da vida do jovem:
educao, trabalho, famlia, sade, renda, desigualdade racial. No Brasil, sabemos que 6,8
milhes desses jovens (quase 14% do total deste grupo) no estuda nem trabalha (IBGE,
2015). A esse problema agregamos ainda um
outro, que o componente racial: 2 de cada 3
60
vtimas de homicdios registrados no pas hoje

so afrodescendentes, 76% dos quais jovens
negros. O risco de jovem negro ser assassinado no Brasil tem aumentado e supera em 2,5
vezes a possibilidade de um jovem branco ser
vtima de homicdio (BRASIL, 2015).
Todos esses dados se traduzem em uma
tambm crescente sensao de insegurana,
que altera comportamentos de uso do espao
pblico e afeta a qualidade de vida de todos
os cidados. De acordo com a pesquisa de opinio LAPOP, em 2014, 49.6% dos brasileiros
consideravam crime, violncia ou insegurana
o problema mais importante de seu pas (contra 36.9% em 2012)(LAPOP, 2015). Em mdia um em cada trs adultos latino-americanos
se sentia inseguro em seu pas (LAPOP, 2015).
A dinmica da violncia descrita acima traz
custos sociais enormes, afetando indivduos,
famlias e a sociedade como um todo, representando um dos mais persistentes e caros entraves ao desenvolvimento e bem-estar social.
Resultados preliminares de um estudo sobre os
gastos com segurana e custos da violncia no
Brasil, encomendado pelo Banco Mundial, indicam que o pas gastou cerca de R$ 73 bilhes
com segurana pblica em 2014, equivalentes
a 1,3% do PIB nacional (LIMA et al., 2016).
J os custos sociais da violncia sobre o PIB, de
acordo com a soma do total das causas externas
e do total dos custos da perda de capital humano, medida por anos de vida perdidos, equivaleram a cerca de 2,53% do PIB brasileiro, em
2013. Outro estudo, do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), mostrou que em
Honduras, o pas com a maior taxa de homicdios por 100.000 habitantes da Amrica Latina,
COMO ORGANISMOS INTERNACIONAIS

PODEM CONTRIBUIR?
Nos ltimos 15 anos, o Banco Mundial e o
BID vm se engajando cada vez mais na rea
de segurana cidad no Brasil e na Amrica
Latina como um todo. Esse direcionamento
uma resposta direta crescente demanda dos
governos e cidados latino-americanos por pases e cidades mais seguras, tambm reflexo dos
altos e crescentes nveis de violncia em muitos
lugares da regio.
Mas, como esse engajamento e como podem e devem contribuir esses organismos para
uma Amrica Latina e um Brasil mais seguros?
As possibilidades de cooperao so diversas e,
embora a nfase de certas temticas ou linhas
de apoio varie de um organismo a outro, de
Dossi
Segundo Tomesani (2015), a agenda proposta por organismos internacionais na rea de

reformas do setor de segurana tende a concentrar-se em temas como segurana urbana,
preveno da violncia juvenil, construo da
paz, violncia armada, preveno de conflitos e
segurana relacionada pobreza. Essa agenda
estaria, portanto, mais focada no enfrentamento dos fatores de risco e fortalecimento dos fatores de proteo que podem tornar indivduos e comunidade resilientes violncia.
O trabalho do Banco Mundial e do BID na
rea de segurana na Amrica Latina e no Brasil segue essa tendncia, sobretudo em pautas
que dizem respeito promoo da segurana
urbana e preveno da violncia juvenil. A
agenda de cooperao de ambas organizaes
est baseada em uma abordagem abrangente
que envolve o trabalho com diferentes instituies e setores (pblico, privado, da sociedade
civil) para aumentar a resilincia dos grupos
sob maior risco de vitimizao e desenvolver
a capacidade dos governos para entender e
responder ao crime e violncia e atenuar o
impacto nos indivduos, na famlia, na comunidade e na sociedade.
Esse trabalho parte de teorias de mudana e
evidncia emprica sobre a efetividade de certas
intervenes na reduo do crime e da violncia, em sua maioria focalizadas em territrios
e populaes mais vulnerveis, combinando
61
nesse contexto de tantas vidas perdidas

e altos custos socioeconmicos para o desenvolvimento latino-americano que a segurana
cidad e a preveno da violncia devem ser
uma prioridade para os organismos internacionais. A aprovao da nova Agenda de Desenvolvimento Sustentvelpela Assembleia
das Naes Unidas, em 2015, contendo em
seu objetivo 16 a promoo de sociedades
pacficas e inclusivas para o desenvolvimento
sustentvel, o acesso justia para todos e a
construo de instituies eficazes, responsveis e inclusivas, mais um incentivo e reconhecimento da relevncia do tema na agenda
de cooperao internacional.
acordo com suas prioridades institucionais e

com aquelas acordadas com os pases, os principais focos de ao baseiam-se em princpios
comuns e enfatizam temticas similares, guiados pela evidncia emprica.
o custo total do crime e da violncia chega a

4.6% do PIB; no Chile, um dos pases com taxas mais baixas de violncia homicida na regio,
tais custos equivalem a 1.8% (GAMBI, 2016).
Jovens so a populao-alvo de muitos

dos programas promovidos, com intervenes que buscam seu desenvolvimento fsico,
emocional, cvico, intelectual e profissional.
Mulheres, outro grupo vulnervel e sob maior
risco de vitimizao, tambm so um foco
importante desses programas, centrados em
iniciativas que buscam fortalecer medidas de
apoio s vtimas de violncia de gnero, bem
como fomentar mudanas culturais por parte
de seus perpetradores.
Dossi
medidas de urbanizao com outras de desenvolvimento social e econmico local.
Embora existam poucos estudos que examinem de maneira mais ampla o papel e o desempenho das agncias internacionais no campo especfico da reforma do setor da segurana
pblica, alguns deles apontam para a existncia
de certa resistncia destas agncias para lidar
com questes relacionadas diretamente a organizaes de aplicao da lei, como aponta
Tomesani (2016)4. No entanto, importante
destacar que organismos multilaterais tambm
podem ter incidncia sobre assuntos policiais,
por meio do apoio a reformas, fortalecimento de abordagens comunitrias e processos de
fortalecimento do dilogo e transparncia dos
servios policiais.
Dada a natureza multicausal do crime e da
violncia, a agenda de apoio internacional tambm incorpora no mbito local iniciativas que
buscam melhorar a preveno, o controle qualificado e a investigao do crime, fortalecendo
os sistemas de informao e a coordenao e
articulao dos entes estaduais que operam no
sistema de justia criminal. Os esforos privile-
62
giam a implementao efetiva de uma polcia

orientada para a soluo de problemas, de proximidade e comunitria, que responda s prioridades e s demandas da cidadania por servios
de segurana de melhor qualidade. Finalmente,
os programas incorporam atividades de gesto
estratgica e integrada das foras policiais, assim
como de controle externo e interno do uso da
fora nos territrios onde se implementam as
intervenes. Busca-se tambm influir em uma
agenda de gesto voltada para resultados, com
apoios que visam melhor administrao dos
recursos destinados ao setor de segurana.
Sabe-se que a falta de coordenao um
dos grandes desafios da gesto, e isso se faz
especialmente necessrio no caso do enfrentamento de um fenmeno to multicausal como
o crime e a violncia, que requer uma resposta
multissetorial coordenada. Por isso, as iniciativas de fortalecimento da gesto da segurana
pblica incluem o fomento coordenao e
integrao de diversos atores governamentais
de diferentes instncias e setores, bem como
dos no governamentais.
Em resumo, o trabalho do BID e do Banco Mundial na rea de segurana na Amrica
Latina tem como prioridades: (i) apoiar uma
abordagem integral das condies de criminalidade e violncia juvenil, incluindo atividades
de policiamento comunitrio com participao
ativa da sociedade civil organizada e oferta de
servios de cultura, esporte e lazer para jovens,
principalmente nas regies que apresentam
os maiores ndices de violncia; (ii) fomentar
a melhora da gesto da segurana atravs do
intercmbio de informao, coleta de dados,
coordenao entre distintos rgos policias,
LINHAS DE TRABALHO
No marco de interveno descrito acima,
so diversas as linhas de cooperao estabelecidas e as iniciativas para promov-lo, seja via cooperaes tcnicas ou financiamentos diretos a
governos para a implementao de polticas e
programas. A crescente carteira desses organismos na rea de segurana abrange uma gama
de atividades que vo desde instrumentos para
apoiar o dilogo sobre polticas de segurana a
medidas que apoiam diretamente uma reforma
poltica ou intervenes especficas, como veremos a seguir.
Dossi
Uma segunda linha de trabalho foca na capacitao e formao de governos nacionais,

estaduais e municipais, assim como de outros atores relevantes, e no fortalecimento das
instituies dos diferentes pases por meio de
assistncias tcnicas. Para alm das reas especficas referentes a diferentes temas da agenda
de segurana, como violncia juvenil, violncia
contra a mulher e sistemas de justia criminal,
uma rea fundamental para formao a de
qualificao de coletas e anlise de dados e sistemas de informao de segurana.
O fortalecimento de sistemas de informao tambm fundamental tambm para a
promoo de uma cultura de monitoramento
e avaliao na rea de segurana, ao prover informaes de qualidade que ajudem a identiRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 58-70, Ago/Set 2016
63
Por fim, importante destacar que os organismos internacionais podem e devem

influir em certas pautas que possam ser mais
sensveis politicamente para alguns governos.
Entre elas, destacamos a promoo da transparncia de dados e prestao de contas na rea
de segurana; a necessidade de promover a participao cidad na priorizao, desenho, monitoramento e avaliao de polticas do setor;
e a nfase em uma pauta de segurana cidad
focada nos direitos humanos. Essa ingerncia
pode dar-se por meio do dilogo permanente, capacitao de funcionrios e promoo de
intercmbios sobre experincias nessas reas,
bem como via incluso de condies e indicadores de resultado exigidos como contraparte
em projetos.
Uma primeira linha de ao consiste em

fomentar pesquisas e anlises que contribuam
para a compreenso das causas, dos fatores geradores desses contextos de violncia e de seus
custos, para a identificao e recomendao de
possveis solues; e criao ou fortalecimento de observatrios para entender as dimenses, tendncias e caractersticas da violncia.
Busca-se, dessa maneira, gerar conhecimento
contextualizado e especfico que possa informar as estratgias de cooperao a serem desenvolvidas. Tais estudos e sistemas contam
com expertise internacional, adquirida por
esses organismos no trabalho desenvolvido
em pases que enfrentam desafios similares e
que tiveram experincias bem-sucedidas no
combate violncia, com a expertise nacional
de acadmicos e universidades de ponta ou
de organizaes no governamentais e think
tanks dedicados pesquisa5.
administrativos e da justia; (iii) apoiar a aes

de preveno e reduo da vulnerabilidade de
jovens em situaes de violncia, por meio da
criao de oportunidades de incluso social;
e (iv) incrementar da eficincia dos recursos,
atravs da melhoria e inovao dos mecanismos e modelos de gesto.
Dossi
ficar e sistematizar os resultados de diferentes

polticas e programas. Com isso, pretende-se
uma melhor otimizao dos recursos pblicos.
Por isso, a agenda de cooperao tambm deve
incluir o financiamento de avaliaes muitas vezes demasiado caras para governos que
permitam aos gestores identificar os resultados
e destinar melhor seus recursos, fornecendo
uma contribuio sistemtica que vai alm dos
ciclos polticos.
64
Um terceiro mecanismo de cooperao

consiste na promoo de intercmbios de conhecimento com outros pases e regies, fomentando a troca de experincias e o aprendizado sobre prticas promissoras e permitindo a
disseminao das experincias nacionais.
O FOCO EM MUNICPIOS
Apesar dos altos ndices de violncias
em tantas cidades, o crime e a violncia no
so fenmenos intrnsecos ao espao urbano. Nas ltimas dcadas, algumas cidades
tornaram-se emblemticas na reduo significativa e permanente de ndices de violncias letal. Nos anos 1990, cidades como
Nova Iorque, Boston e Los Angeles, nos
EUA, adotaram estratgias compreensivas
de reduo violncia com resultados impressionantes. Um pouco mais tarde, Bogot e Medelln, na Colmbia, se tornariam
referncias mundiais no combate ao crime
e violncia. Anos depois, no Brasil, casos
como de Diadema, So Paulo, Rio de Janeiro e Recife ganharam destaque.
Em quarto lugar, mas nem por isso de menor importncia, esto os emprstimos para
investimentos especficos, que incluem atividades como preveno social da violncia;
preveno, controle e investigao policial do
crime; e ressocializao de infratores de lei.
Os emprstimos podem ser para investimentos diretos em programas ou projetos cujo
objetivo seja a reduo dos nveis de crimes
violentos em municpios com alta presena
de criminalidade. O seu enfoque integral garante que as intervenes respondam aos fatores causais da violncia e permitam levar a
uma reduo efetiva da vitimizao por meio
da implementao de iniciativas que contam
com evidncia emprica de efetividade, como
policiamento comunitrio, centros para a juventude, melhora dos processos de ressocializao e fortalecimento de mecanismos de
preveno da violncia de gnero e proteo
s vtimas.
Embora as estratgias utilizadas e os contextos sejam diferentes, possvel identificar

algumas tendncias similares em vrios desses
casos. Nas cidades colombianas mencionadas,
por exemplo, estratgias integrais de segurana incluram uma combinao de intervenes no espao urbano, sociais (focadas em
territrios com maior ndice de homicdios,
com diversas campanhas educacionais e projetos para jovens), todas guiadas por informaes de qualidade geradas por observatrios
que permitiam identificar com preciso fatores geradores de violncia, desenhar aes
focalizadas e medir sua evoluo e resultados
para realizar os ajustes necessrios. A liderana poltica contnua e sistemtica, para alm
de partidos polticos ou governos distintos,
tambm foi crucial neste e em outros casos
de queda significativa e constante dos ndices
de violncia (CARBONARI; WILLMAN;
LIMA, 2016).
O enfoque das intervenes na reduo de

criminalidade e violncia integral, e incorpora atividades nos eixos crticos de: preveno
social do crime; preveno, controle e investigao policial; e reabilitao e ressocializao
dos infratores da lei.
Nesse contexto de mudana de paradigma

e de abordagem focada em fatores de riscos, o
Banco Mundial e o BID tm financiado componentes de segurana cidad em um conjunto de programas que buscam melhor-la, ao
mesmo tempo em que promovem o desenvol-
Dossi
No Brasil, por muito tempo entendeu-se

que a promoo da segurana no era um dever
dos municpios, uma vez que cabe aos Estados
o gerenciamento das polcias militares e civis.
Com a evoluo da compreenso do conceito
de segurana como algo no restrito a assuntos
policiais e o aumento da demanda de cidados
por respostas aos crescentes ndices de criminalidade e violncia, muitos governos municipais
passaram a exercer sua vocao na promoo da
segurana cidad, por meio de um enfoque em
polticas e programas de preveno.
Os programas fornecem instncias que

estimulam os jovens a mudar suas prospectivas de vida, brindando-os com acesso a
oportunidades de concluso do ensino regular, de formao profissionalizante e de acesso ao primeiro emprego formal, assim como
de desenvolvimento de suas capacidades fsicas, artsticas e de relacionamento interpessoal. Esse conjunto de aes toma lugar em
centros de cidadania, juventude, preveno
criminalidade ou espaos similares, sendo
executado por organizaes da sociedade
65
vimento urbano e a atividade econmica dos

municpios. As iniciativas apoiadas diretamente no nvel municipal so focadas em atividades de preveno social da violncia, partindo
do reconhecimento de que a violncia quebra
o tecido social, detm o crescimento econmico e fragiliza a legitimidade institucional.
Assim, iniciam-se sempre com um diagnstico
especfico do municpio, o que permite identificar os fatores causais do problema e definir
alternativas de soluo. Em todos os casos,
apoia-se primeiramente o desenvolvimento de
um plano estratgico de segurana pblica no
mbito municipal, fortalecendo os sistemas de
informao da criminalidade e violncia para
apoiar a tomada de decises, fortalecendo as
capacidades municipais de identificar padres
e tendncias criminais, assim como definindo
aes para a reduo do crime e da violncia.
Hoje, mais e mais observadores esto

olhando para as estratgias bem-sucedidas, e
s vezes inovadoras, de cidades latino-americanas para identificar boas prticas de reduo e
preveno do crime e da violncia. Governos
locais so cada vez mais reconhecidos como
linha de frente na preveno da violncia urbana e como uma fonte de inovao importante
em polticas pblicas. Isso porque autoridades municipais normalmente possuem uma
compreenso mais ampla e ao mesmo tempo
detalhada do contexto de suas cidades. Por estarem, em muitos aspectos, mais perto de seus
constituintes, governos municipais, quando
suficientemente competentes para elaborar e
executar polticas de preveno, podem identificar as reas geogrficas e populaes em risco e recursos de destino de forma mais eficaz
(SOARES, 2006; BEATO, SILVEIRA, 2014).
Dossi
civil selecionadas mediante processos competitivos. Em alguns casos, os recursos so

transferidos aos municpios, em outros, os
prprios Estados financiam as aes. O seu
sucesso passa pela efetiva participao das
autoridades de mbito local, que referem
os jovens aos servios e contribuem com
as condies para implantar esses centros,
como a doao de espaos fsicos e a cesso
de terrenos. Paralelamente, so os municpios as entidades responsveis pela aplicao
de medidas socioeducativas em meio aberto
para jovens infratores de menor perigo.
Como coluna vertebral das iniciativas
municipais est o fortalecimento ou apoio
criao de Gabinetes de Gesto Integrada
Municipal, que funcionam como instncias articuladoras dos esforos municipais, estaduais
e federais, o que, por sua vez, permite coordenar os recursos humanos, fsicos e financeiros
em funo das prioridades locais. Assim evitada a duplicidade de aes nos territrios e se
facilita a identificao das lacunas que abrem
brechas para atividades ilcitas e comportamentos violentos.
Nesse contexto, vale mencionar dois
exemplos de cidades que vm implementando estratgias integrais de preveno da
violncia com apoio do BID e do Banco
Mundial. O Programa de Desenvolvimento
Municipal Integrado de Novo Hamburgo/
RS do BID tem apoiado a promoo da melhoria da qualidade de vida dos habitantes
da cidade gacha mediante de aes integradas de: (i) requalificao e revitalizao
urbana e ambiental de suas principais reas; (ii) desenvolvimento econmico local;
66
e (iii) preveno da violncia. Este ltimo

componente teve como objetivo contribuir
para a adoo de uma poltica integrada de
segurana pblica no mbito municipal e
a implementao de aes de preveno e
controle da violncia em bairros com maior
nmero de homicdios. Essas iniciativas incorporaram atividades de: (a) gesto de informao e conhecimento com a criao de
um observatrio do crime e da violncia;
(b) fortalecimento institucional, com a execuo do Plano Municipal Integrado de Segurana Pblica e a instalao de um frum
municipal de segurana para a validao e
o monitoramento do plano; e (c) preveno
social da violncia com apoio socioeducativo, tcnico-profissional, recreativo, desportivo e de formao em valores para jovens,
formao de mulheres mes de famlia como
agentes de mudana em relao violncia
e fortalecimento de servios de resoluo de
conflitos. Para garantir a participao comunitria, o frum foi criado com a participao de lideranas comunitrias, associaes
de moradores, sindicatos e entidades de classe, entre outras instituies pblicas, privadas e religiosas.
J o projeto Melhoria da Governana e da
Qualidade de Vida em Teresina, no Piau, financiado pelo Banco Mundial, incluiu um programa de formao de equipes locais em temas
de crime e violncia que ajudou a sensibilizar
os prprios gestores do projeto sobre a importncia da incluso de atividades de preveno
juntamente com as obras de saneamento e urbanizao previstas originalmente. A partir desse
programa de formao inicial, que teve como
foco a reviso de boas prticas de preveno de
CONCLUSO
Organismos internacionais como Banco
Mundial e BID vm cada vez mais investindo em projetos de segurana cidad na
Amrica Latina e no Brasil. Nesse processo,
crescente o reconhecimento do papel estratgico dos governos locais na reduo e
preveno da violncia, apostando em intervenes baseadas em evidncias que com-
Dossi
As duas organizaes buscam contribuir,

com seus produtos de conhecimento e financiamento de programas de reforma e de investimento, para a melhoria da qualidade, efetividade e eficincia das polticas pblicas e das
instituies responsveis pela segurana cidad
no Brasil e na Amrica Latina como um todo.
A viso compartilhada consiste em garantir
as condies para que os cidados gozem de
uma vida segura e sem medo, apoiando-se no
crescimento econmico e no desenvolvimento
social. Tal viso reconhece que sem segurana
no h desenvolvimento sustentvel.
Hoje, portanto, o momento propcio para
maiores investimentos em programas de diferentes esferas da gesto pblica, assim como
para prestar apoio tcnico a governos locais
para conter e prevenir as consequncias nefastas da violncia. Vale ressaltar, no entanto, que
municpios no podem enfrentar esses desafios sozinhos. Uma resposta integrada requer
a contnua cooperao com governos estaduais
e com o Governo Federal em programas de segurana. Por fim, parcerias com a academia e
a sociedade civil e investimentos em pesquisa e
avaliaes tambm so fundamentais para que
os resultados atingidos sejam sustentveis no
longo prazo.
67
Esses dois exemplos abarcam uma srie de

lies aprendidas por ambos os organismos na
implementao de projetos com componentes de preveno da violncia no Brasil e na
regio, durante as ltimas dcadas. Retratam,
entre outras coisas, um amadurecimento acerca da necessidade de fortalecer mecanismos de
participao e o desenho de diagnsticos que
permitam respostas baseadas em evidncia
emprica de outros lugares, mas adaptadas aos
contextos locais e com maior chance de sustentabilidade devido apropriao por parte dos
cidados dessas cidades6.
provam a efetividade em investir no nvel

local e comunitrio. Por outro lado, os prprios governos municipais esto assumindo
progressivamente o seu papel na promoo
da segurana dos cidados e demandando
apoio nessa rea.
violncia juvenil e de experincias internacionais, o projeto realizou um diagnstico local e

participativo da violncia na cidade, identificando no apenas os locais e problemas mais
urgentes, bem como as propostas de solues
vindas das comunidades. Com base nesse diagnstico, ser desenhado um plano municipal de
preveno que j contempla intervenes de gerao de renda para jovens e mulheres, programas culturais e educativos e o estabelecimento
de um comit de gesto integrado para administrar todas essas aes.
1.
Este artigo expressa a opinio de seus autores e no representa uma posio oficial das instituies s quais esto vinculados. Est baseado
exclusivamente na experincia do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento no Brasil e na Amrica Latina.
Dossi
2.
Homicide Monitor, baseado em dados da UNODC. Disponveis em: <http://homicide.igarape.org.br/>.
3.
Dados da ONU e do Banco Mundial. Disponveis em: <http://data.worldbank.org/topic/urban-development>.
4.
Entre tais autores, Tomesani (2016) destaca Hammergren (2003), Leeds (2007) e Bayley (2006).
5.
Em seu Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial (WDR), de 2011, Conflito, segurana e desenvolvimento, o Banco Mundial colocou
a segurana como uma questo crtica ao desenvolvimento global. Esse documento foi acompanhado por vrios estudos especiais sobre
crime e violncia em regies e pases especficos, dentre os quais o Brasil, por exemplo Por um Brasil mais seguro (2012); O retorno do
Estado s favelas do Rio de Janeiro: uma anlise da transformao do dia a dia das comunidades aps o processo de pacificao das UPPs
(2012); e Delegacias de polcia e violncia domstica: evidncia do Brasil (2012).
6.
A autora tambm aponta que h poucos estudos que examinam o papel e o desempenho dessas agncias internacionais no campo
especfico da reforma do setor da segurana pblica, indicando uma tendncia a solues generalistas para os diversos pases, com a
promoo de uma agenda [...] desconectada com os arranjos locais organizacionais, institucionais e culturais (TOMESANI, 2016, p. 5).
68
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69
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Latin America: policy trends of crime decline in 10 ci-
Dossi
Uma perspectiva multilateral para a preveno da

violncia na Amrica Latina
Resumen
Abstract
Una perspectiva multilateral para la prevencin de la
A multilateral perspective for violence prevention in Latin
violencia en Latino Amrica
America
Este artculo presenta una perspectiva de agencias
This article presents a perspective of multilateral agencies
multilaterales sobre la seguridad ciudadana en Latino Amrica
in citizen safety in Latin America and specifically in Brazil.
y, especficamente, en Brasil. Basado en la experiencia del
Based on the experience of the World Bank and the IDB,
Banco Mundial y del BID, discute el acercamiento terico y la
the theoretical approach and operational goals of these two
estructura operacional de las dos instituciones en la agenda
institutions for the safety agenda is discussed, emphasizing
de seguridad, enfatizando la importancia de las inversiones
the importance of investment in violence prevention with
en prevencin de la violencia, especialmente enfocada en los
a focus on youths. The article addresses the potential and
jvenes. Hace una reflexin sobre el potencial y el deber de
duties of multilateral agencies in promoting citizen safety
las multilaterales en la promocin de la seguridad ciudadana
in the region and examines the different mechanisms of
en la regin y discurre sobre los diferentes mecanismos de
co-operation used. Lastly, the vocation of cities in violence
cooperacin empleados. Finalmente, destaca la vocacin de
prevention is highlighted, emphasizing the importance of
los municipios en la prevencin de la violencia, resaltando
the support of international organs and local governments in
la importancia del apoyo de los organismos internacionales
promoting safer cities and countries.
a gobiernos locales para la promocin de ciudades y pases

ms seguros.
Keywords: Violence prevention. International Organs.Youth

violence. Citizen safety. Cities and citizen safety.
Palabras clave: Prevencin de la violencia. Organismos

internacionales. Violencia juvenil. Seguridad ciudadana.
Municipios y seguridad ciudadana.

70
71

Dossi
Alberto Kopittke
Guardas Municipais: entre a tentao da tradio e o desafio da inovao
Dossi
Guardas Municipais: entre a

tentao da tradio e o desafio
da inovao
Alberto Kopittke
Secretrio de Segurana Pblica e Cidadania de Canoas - RS. Mestrando em Cincias Criminais na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul - PUC RS.Bacharel em Direito pelo Centro Universitrio do Distrito Federal - UDF.
akopittke@yahoo.com
Resumo
O Brasil vive pela terceira vez, nos ltimos 200 anos, o debate sobre o papel das Guardas Civis. Este artigo busca colaborar com este debate fazendo uma retrospectiva histrica sobre o tema e busca demonstrar como a Lei 13022/2014 abriu
um debate muito mais amplo e relevante sobre a concepo de Segurana Pblica existente no pas. O presente artigo
discute o conceito de preveno apresentado na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN 5651) como argumento
principal contra o Estatuto das Guardas Municipais, o qual utiliza doutrina consolidada durante a Ditadura Militar, que
resume preveno a policiamento ostensivo, o que se encontra superado em nvel mundial por uma concepo muito
mais abrangente de aes multidisciplinares de preveno e que j se encontra recepcionada na Legislao nacional.
Por fim, o artigo apresenta algumas das polticas preventivas que tem sido implementadas pela Secretaria de Segurana
da cidade de Canoas (RS), com protagonismo da Guarda Municipal, uma experincia concreta dessa nova concepo de
Segurana Pblica proativa, preventiva, integrada, com planejamento de longo prazo e baseada em evidncias, na qual
as Guardas atuam de forma integrada com as polcias estaduais e no disputando os mesmos papis ou copiando os
mesmos modelos e concepes.
Palavras-Chave
Guarda Municipal. Segurana Pblica. Polcia. Preveno.
72
Dossi
m falso dilema tem sido colocado sobre o papel das guardas municipais no
Brasil, como se s dois caminhos pudessem ser
seguidos: a guarda como uma nova polcia ostensiva de combate ao crime (leia-se, uma nova
polcia militar vestindo uniforme azul marinho)
ou a guarda exclusivamente como cuidadora de
prprios municipais. Porm, o debate sobre o
papel das guardas municipais muito mais amplo e diz respeito forma como o Brasil lidar
com a violncia daqui em diante.
te para uma concepo muito mais abrangente

de segurana pblica, na qual profissionais de
diversas reas, policiais inclusive, convergem
para aes proativas, voltadas a atuar sobre os
fatores de risco individuais, ambientais e coletivos que fomentam a violncia. Isso tem se
mostrado muito mais eficiente na reduo da
violncia e at financeiramente mais vivel que
o antigo modelo. No debate atual sobre o papel das guardas municipais, portanto, est se
decidindo em qual paradigma o Brasil seguir.
Essa simplificao no debate se deve viso

majoritria existente no pas que resume segurana pblica ao trabalho da polcia e ainda se
limita a ver a atividade policial como aes reativas ps-crime, sejam elas de atendimento de
emergncias, combate armado ou investigao,
todas voltadas a realizar a priso de criminosos.
Neste texto, o debate sobre o papel das

guardas municipais ser abordado sob trs
perspectivas: histrica, jurdica e de polticas
pblicas, buscando ampliar a abrangncia e
demonstrar sua importncia para o futuro da
democracia no Brasil.
Nos ltimos 40 anos, em diversos pases,

esse paradigma se transformou profundamen-
Uma longa histria

Vivemos hoje, no Brasil, o terceiro ciclo
histrico do debate sobre a possibilidade de
73
Alberto Kopittke
Introduo
O primeiro momento dessa disputa se deu

ainda no perodo do Imprio, na formao institucional brasileira, e ajuda a compreender os
dilemas enfrentados pela segurana pblica nos
dias atuais. Com receio de que os oficiais do
Exrcito, em sua maioria leais a Lisboa, tentassem reanexar o Brasil, o Governo Liberal criou,
em 18 de agosto de 1831, a Guarda Nacional,
uma alternativa paramilitar inspirada na instituio congnere francesa, nascida dos ideais
liberais que agitavam a Europa e os EUA (DOLHNIKOFF, 2005, 89-93). Em seus primeiros
anos, a Guarda Nacional chegou a confrontar e
neutralizar unidades do Exrcito que se levantaram pela Restaurao (RIBEIRO, 2001).
Alberto Kopittke
Dossi
existncia de uma fora civil institucionalmente organizada atuando na segurana pblica.
Organizada num modelo que mesclava

centralizao e descentralizao, a Guarda Nacional era gerida de forma compartilhada por
juzes de paz, que a coordenavam nas suas atribuies cotidianas, os Presidentes das Provncias, que faziam o alistamento, e o Ministro da
Justia, que emitia as cartas de nomeao dos
oficiais. Vinculada s oligarquias locais e formada apenas por homens brancos com renda
anual superior a 200 mil ris, a Guarda Nacional atuou para a manuteno da ordem escravocrata e do coronelismo, alm de, na prtica,
ter seguido o modelo militar de organizao e
no ter evoludo efetivamente para uma fora
civil, como a Polcia de Londres. Esta comeava sua trajetria tambm nesse perodo, rompendo totalmente com o modelo referenciado
no Exrcito. Aps o Golpe Militar que trouxe
a Proclamao da Repblica, as Foras Armadas retomaram efetivamente o poder e trans-
74
formaram a Guarda Civil Nacional em uma

organizao de segunda linha do Exrcito e
subordinada a ele, paulatinamente a enfraquecendo, at realizarem a sua completa extino
em 1922, encerrando esse primeiro ciclo.
Os municpios e estados, desguarnecidos
de foras policiais, passaram ento a criar as
guardas civis,1 muitas j utilizando como referncia a Polcia de Londres. As guardas se fortaleceram ao longo da primeira metade do sculo XX, e assumiram carter mais profissional
no perodo democrtico aps 1946. Em muitos estados, o policiamento ostensivo chegou
a ser majoritariamente executado pelas guardas
civis, ficando as polcias militares reservadas
para as aes de manuteno da ordem (ROCHA, 2015).
Porm, com o golpe militar de 1964,2 as
guardas foram novamente extintas e as polcias
militares assumiram, de forma exclusiva, o policiamento ostensivo, interrompendo a construo de uma doutrina civil de segurana pblica.
J na Constituinte de 1988, proibidos pelo
ministro do Exrcito de fazer alteraes no sistema policial consolidado durante a ditadura
militar,3 a nica brecha que os constituintes
conseguiram deixar foi apenas a insero, de
forma modesta, do renascimento das guardas
municipais, com a finalidade especfica de proteger bens, servios e instalaes dos municpios, conforme futura regulamentao legal.
Ao longo de trs dcadas, as guardas municipais novamente voltaram a crescer em tamanho e atribuies. Muitas passaram a ser comandadas por oficiais das polcias militares, ou
A proposta, no entanto, no tem sido debatida sob essa perspectiva, nem mesmo por
muitos dos seus defensores. Tendo o Brasil conhecido at hoje apenas o modelo profissional
tradicional de policiamento reativo, de atendimento de emergncias e de combate (PONCIONI, 2005), o debate pblico enveredou
para a discusso sobre o poder de polcia das
guardas municipais, o que na prtica equivale
a dizer que a Lei 13.022/2014 teria autorizado
as guardas a desempenhar todas as atribuies
das polcias militares.
Dossi
Sobre a constitucionalidade
A constitucionalidade da Lei 13.022/2014
precisa ser debatida de forma sistmica luz do
arcabouo terico, prtico e jurdico que tem
se consolidado no pas nos ltimos 20 anos.
Para isso, fundamental definir de forma adequada qual conceito efetivamente est sendo
objeto de anlise. O principal ponto que tem
se afirmado que a Lei 13.022/2014 criou algo
que de fato ela no criou, pelo contrrio, ela
veio exatamente para evitar que se criasse.
A petio da Feneme faz essa confuso, que
se deve contaminao do termo preventivo pelo modelo tradicional de segurana
pblica no Brasil, que se consolidou especialmente ao longo dos regimes de exceo at a
Constituio de 1988:
O art. 2 caput da Lei 13.022/2014 inovou
em relao ao texto da Constituio Federal,
pois alterou a natureza das guardas municipais,
atribuindo a funo do proteo municipal
preventiva, numa total invaso da competncia constitucional das polcias militares, pois a
elas cabe a proteo preventiva, por meio da
atribuio de polcia ostensiva, tambm chamada doutrinariamente de polcia preventiva.
Portanto, deve a expresso ser declarada inconstitucional, por afronta ao art. 144, 5
e 8, da Constituio Federal (Grifo nosso).4
Com essa premissa, a Federao Nacional

de Entidades de Oficiais Estaduais (Feneme)
ingressou com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 5156), argumentando que o
Estatuto das Guardas Municipais fere a Consti-
Existe uma profunda e fundamental diferena entre polcia ostensiva, efetivamente designada pela Constituio Federal s polcias
militares, e servios municipais de segurana
75
Alberto Kopittke
Foi nesse sentido que o Ministrio da

Justia formulou e apresentou o texto que se
transformou na Lei 13.022/2014, tambm
chamado de Estatuto das Guardas Municipais,
buscando garantir que as guardas no confundam suas atribuies e sua identidade institucional com as polcias militares, mas ao mesmo tempo no se restrinjam ao cuidado dos
prdios pblicos. A lei, na prtica, descreve e
organiza quais so os servios de segurana
pblica que um municpio pode desenvolver
dentro do atual desenho constitucional.
tuio Federal ao atribuir poder de polcia para

as guardas. A deciso sobre essa ADI definir
esse terceiro ciclo das guardas civis no pas.
mimetizaram o modelo militar de organizao.

Diversas organizaes j possuem inclusive
unidades especializadas de caveiras. Outras,
no entanto, vm tentando criar e desenvolver
novas atribuies utilizando um referencial diferente, baseado numa concepo preventiva
de segurana pblica.
Dossi
preventiva, que a Lei 13.022/2014 definiu (no

de forma exclusiva) para as guardas municipais.
A caracterizao legal sobre o atual modelo
de policiamento ostensivo brasileiro tem sua
referncia no Decreto-Lei n 667, de 1969,
que assim se refere atividade preventiva das
polcias militares, em seu artigo 3:
Alberto Kopittke
b) atuar de maneira preventiva, como fora de

dissuaso, em locais ou reas especficas, onde
se presuma ser possvel a perturbao da ordem (BRASIL, 1969).
O Decreto n 88.777, de 1983, conhecido

como Regulamento das Polcias Militares, em
razo de como se deu a transio para a democracia, sem ruptura, foi totalmente recepcionado pelo sistema legal. At hoje no houve
questionamento sobre sua constitucionalidade
e o decreto vinculou o papel das polcias militares concepo reativa de policiamento ostensivo, por meio de radiopatrulha (art. 2, n.
27), nominando isso policiamento preventivo:
Ocorre que a concepo sobre preveno

violncia se modificou completamente nas
ltimas dcadas, nos pases de democracia
consolidada, provocando uma virada paradigmtica no que se compreende por segurana
pblica (REINER, 2004; SHERMAN, 2003;
WILLIS, 2014). Aps uma srie de pesquisas feitas nos EUA,5 no incio dos anos 1970,
evidenciou-se que a quantidade de policiais
fazendo policiamento nas ruas, no modelo reativo de atendimento de emergncia, mostra
relao custo-efetividade muito pior do que
se imaginava at ento, ou ento requer um
nmero de policiais muito mais alto do que
qualquer governo poderia financiar.
19) Manuteno da Ordem Pblica: o exer-
Desde ento, tem se consolidado uma nova

concepo doutrinria de que preveno na
segurana pblica se d por meio de projetos
que envolvem diversas agncias pblicas e que
buscam atuar nos fatores de risco para a violncia. Podem ser utilizadas tcnicas orientadas para problemas de policiamento ostensivo,
mas no se resumindo a isso:
ccio dinmico do poder de polcia, no campo
Desde o final dos anos 1960, houve um cres-
da segurana pblica, manifestado por atua-
cimento extraordinrio de teorias, atividades e
es predominantemente ostensivas, visando a
programas que tm sido nominados de pre-
prevenir, dissuadir, coibir ou reprimir eventos
veno violncia [...], que tm como dife-
que violem a ordem pblica. (BRASIL, 1983).
rencial do modelo tradicional de segurana

pblica a importncia de parcerias multiagn-
Nessa perspectiva, fica claro que as guardas

municipais no podem dispor, por exemplo, de
unidades de choque, de grupamentos especiais
de ao (caveiras), de centrais de atendimento
de emergncias para chamados sobre crimes,
a no ser para o atendimento da proteo de
seus prprios (o que inclui parques e praas) e
seus servios, o que inclui as posturas administrativas municipais.
76
cias e multissetoriais, de carter interdisciplinar, que incorporam conhecimentos da psicologia, sociologia, criminologia, sade pblica,
arquitetura e urbanismo, educao, economia,
assistncia social [...], que se concretizam em
diversos tipos de abordagens (preveno situacional, desenvolvimento social-ambiental,
preveno comunitria, policia comunitria,
entre outras). (SCHNEIDER, 2010, p. 3).
A pesquisa identificou pelo menos 15 prticas que comprovadamente reduzem a violncia, e apenas 3 delas compreendem atividades
vinculadas ao policiamento ostensivo (saturao
em hot spots, monitoramento e encarceramento
de criminosos de alta periculosidade). As demais
prticas devem ser desenvolvidas por profissionais das mais diversas reas, e o mais adequado
parece ser a combinao de diversas dessas estratgias exitosas ao mesmo tempo.
H tentativas de se estabelecer essa concepo no Brasil, mas as propostas tm curta du-
Dossi
Art. 2 O Pronasci destina-se a articular aes

de segurana pblica para a preveno, controle e represso da criminalidade, estabelecendo polticas sociais e aes de proteo s
vtimas. (BRASIL, 2007, grifo nosso).
Para o desenvolvimento da segurana pblica preventiva, a lei fez referncia a um conjunto

de 17 tipos de aes, como criao e fortalecimento de redes sociais e comunitrias; criao
de programas de preveno violncia voltados
prioritariamente para jovens e adolescentes,
egressos do sistema prisional, famlias expostas
violncia urbana; e medidas de urbanizao que
garantam a recuperao dos espaos pblicos.
Tais aes deveriam ser desenvolvidas de forma
integrada pelos rgos e entidades federais envolvidos e pelos estados, pelo Distrito Federal e
pelos municpios (art. 5).
A Lei 13.022/2014 o legado dessas iniciativas que nasceram de centenas de experincias
comunitrias, ONGs, centros de pesquisas de
universidades, prefeituras e estados, desde os
anos 1990, e que alcanaram o seu pice no
77
Alberto Kopittke
Em 1996, o Congresso Nacional dos EUA

determinou que o Departamento de Justia realizasse uma pesquisa sobre o que efetivamente
se sabia no pas sobre preveno violncia. O
levantamento envolveu mais de dez centros de
pesquisa e realizou uma reviso sistemtica de
mais de 500 estudos cientficos de alta qualidade sobre reduo da violncia. Desde ento, essa
pesquisa serve para orientar os financiamentos
federais na rea de segurana pblica. O coordenador da investigao, Lawrence Sherman, definiu preveno do crime de forma simples e
abrangente: qualquer prtica que mostre resultados cientificamente comprovados para reduzir os crimes (USA, 1998), modificando para
sempre a concepo de que preveno se resume
a policiamento ostensivo reativo.
rao, logo so esquecidas em prol do paradigma tradicional que se resume ao policiamento

reativo (KOPITTKE, 2015). So exemplos
os Planos Nacionais de Segurana Pblica: o
primeiro deles foi apresentado no ltimo ano
do governo FHC,6 em 2001; o segundo7 foi
apresentado durante a gesto de Luiz Eduardo
Soares, no primeiro governo Lula, e serviu de
diretriz apenas no primeiro ano de governo,
em 2003; e o Pronasci, que pode ser considerado o terceiro Plano Nacional de Segurana
Pblica, e que durou mais tempo, quatro anos
(2007-2011). O Pronasci foi definido pela Lei
11.530/2007 da seguinte maneira:
Em sua definio de 1972, o National Crime Prevention Institute, do governo do Canad, definiu preveno como: antecipao,
identificao, avaliao dos fatores de risco que
produzem a violncia e as iniciativas voltadas
para afastar ou remover esses fatores de risco
(SCHNEIDER, 2010, p. 1).
dessa forma que a expresso proteo

municipal preventiva deve ser interpretada e
reconhecida, atravs das 18 competncias especficas que a delimitam e que agora devem
ser transformadas em novas prticas, projetos e
estratgias pelos municpios, de forma integrada e conjunta s estratgias desenhadas pelas
polcias militares para cada territrio.
Alberto Kopittke
Dossi
governo federal durante a dcada de ouro da

preveno (KOPITTKE, 2016, p. 141), de
2001 a 2011, perodo em que trs planos nacionais tentaram fomentar e consolidar institucionalmente essa nova viso no pas.
As guardas municipais no esto obrigadas

a atender chamados de emergncias, de competncia exclusiva das PMs, e por isso podem
servir como elo entre as polticas sociais e as
polcias, para a construo de estratgias proativas e realmente preventivas nos territrios.
Na prtica, as guardas tm sido empurradas para o modelo de policiamento ostensivo
militar e de emergncias em razo da escolha que muitos prefeitos vinham fazendo,
at a promulgao da Lei 13.022, de nomear
oficiais das PMs para a direo das guardas
municipais ou das Secretarias Municipais de
Segurana. O estatuto das guardas veio exatamente para tentar reverter essa referncia
simblica e cultural que as PMs exercem e
a mimetizao institucional que despontava
como tendncia natural. Ao mesmo tempo
visava enquadrar as atribuies das guardas
dentro do mandato constitucional, a partir
das evidncias sobre o que funciona para reduzir a violncia.
78
A interpretao sobre a constitucionalidade

da lei no se d em torno da expresso poder
de polcia, simplesmente porque a lei no utiliza essa expresso. O que existe mais uma
confuso, que leva a uma falsa concluso: de
que uma organizao uniformizada, com competncia para prender e para utilizar armas, s
pode resultar numa polcia.
O direito de prender algum que esteja
cometendo crime, segundo a Constituio
Federal, de todo cidado brasileiro e a pessoa deve ser apresentada imediatamente autoridade policial. J o direito de portar armas
foi definido pelo Estatuto do Desarmamento
(Lei 10.826/2003), o que necessrio nos dias
atuais at mesmo para a proteo fsica dos
prdios e do patrimnio das prefeituras. At
mesmo as empresas de vigilncia muitas vezes
contratadas pelo poder pblico so autorizadas
a utilizar armas de fogo.
As guardas no so polcia, uma vez que
no esto autorizadas a atender chamados de
emergncia, realizar o patrulhamento de ruas,
nem a enfrentar atividades criminosas, o que
no quer dizer que na realizao das suas atribuies elas no possam excepcionalmente
cumprir tais tarefas, assim como vigilantes privados. Todavia, essas tarefas no constituem a
essncia da sua atividade e as guardas devem
realiz-las to somente para aguardar a chegada da polcia militar ou da polcia civil. As
guardas tambm no conformam uma espcie de terceira linha, daquilo que o Decreto
88.777 estruturou como um sistema de defesa
da ordem, simplesmente porque sua atribuio constitucional (diferentemente da antiga
Guarda Nacional) no manter a ordem para
Como se viu, o debate sobre a ADI 5651

remonta a um debate de quase 200 anos e vai
dizer muito sobre qual ser o futuro da segurana pblica, as polticas pblicas de preveno violncia que as cidades brasileiras iro
implementar (se que implementaro alguma).
compreensvel que aos olhos da tradio brasileira no haja mais nada que uma fora de segurana pblica possa fazer, alm de patrulhar
ruas, atender emergncias e prender bandidos.
Contudo, aqui reside o grande equvoco.
Assim, a deciso sobre a ADI poder encerrar o terceiro ciclo de disputa sobre a
possibilidade de existncia de organizaes no
militares atuando no campo da segurana pblica e, ao mesmo tempo, encerrar o ciclo de
experincias de preveno no Brasil, afirmando-se a exclusividade do modelo militar, baseado
no policiamento ostensivo de emergncias e de
combate e no processo de encarceramento em
massa. Estas ltimas estratgias so mundial-
Dossi
Dessa forma, contraditoriamente, aqueles

que atacam a consolidao jurdica das guardas como foras de preveno na verdade esto
fomentando a transformao das guardas em
foras cada vez mais parecidas com as PMs.
Novos horizontes

A carncia de conhecimento, experincias e metodologias sistematizadas numa
perspectiva preventiva para o trabalho cotidiano
dos agentes de segurana pblica deixa o espao
aberto para a reproduo da subcultura policial
no Brasil (PONCIONI, 2005) e para a cpia da
imagem institucional e organizativa das PMs.
Desde os anos 1990 diversas cidades

brasileiras tm empreendido esforos no sentido de reduzir a violncia, que incluem controle
da venda de bebida alcolica, obrigatoriedade
do fechamento dos bares em determinado horrio, criao de Disque-Denncias, campanhas de desarmamento e estmulo entrega
voluntria de armas de fogo. H ainda projetos
de grande complexidade, como planos municipais de metas em diversas reas, o Programa
Fica Vivo, em Minas Gerais, ou as UPPs, no
Rio de Janeiro, e muitos deles demonstraram
eficcia na reduo da violncia.9
Com o objetivo de colaborar de forma prtica e demonstrar um vasto conjunto

de aes que as guardas municipais podem desenvolver no campo de segurana preventiva,
conforme conceito elaborado anteriormente,
apresenta-se a seguir a experincia que tem sido
implementada na segunda etapa10 da poltica de
79
Alberto Kopittke
Portanto, aqueles que de forma mais ou

menos explcita defendem que as guardas municipais se tornem mais uma fora de combate ao crime, com a utilizao de armamento
pesado, uniformes camuflados e outros smbolos e prticas militares, devem reconhecer
o argumento dos que defendem a inconstitucionalidade da Lei 13.022, uma vez que essa
atribuio efetivamente j foi ocupada no
sistema constitucional brasileiro atual.
mente reconhecidas como as escolhas mais caras

e ineficazes, quando aplicadas de forma isolada.8
os casos de graves distrbios civis. A defesa da

ordem, concorde-se com isso ou no, est restrita, no atual modelo constitucional brasileiro, s foras militares, sejam as PMs sejam as
Foras Armadas diretamente.
Dossi
segurana pblica da cidade de Canoas (RS).

Nos ltimos 7 anos de esforos integrados entre
prefeitura e as polcias, essa iniciativa conseguiu
reduzir em 38% os homicdios na cidade.11
A sano administrativa menosprezada

no Brasil, em detrimento da sano penal.
Seguindo o previsto no art. 5, XII, da Lei
13.022/2014, a atividade de polcia administrativa por parte das guardas municipais, integrada s demais fiscalizaes, pode dar nova
fora e vitalidade para os Cdigos de Postura
(na antiga linguagem do Regime Militar), ou
Cdigos de Convivncia, como tm sido chamados recentemente. Com essa atuao das
guardas, os referidos cdigos podem constituir
realmente uma pactuao das cidades, onde se
reconheam as liberdades, mas se estabeleam
limites para possibilitar a convivncia harmoniosa e cidad. Nesse novo modelo, as guardas
podem assumir um novo papel, por meio da
aplicao de multas por atividades que ultrapassem as regras pactuadas, em geral de forma
muito mais efetiva e prtica do que o encaminhamento para o sistema de justia criminal.
Alberto Kopittke
a) Polcia administrativa
A nova legislao municipal da guarda prope que ela tenha a capacidade de fiscalizar
temas como: i) perturbao de sossego, inclusive produzida por veculos automotores, com
autuao e apreenso dos equipamentos que
estiverem produzindo a perturbao, excetuada a livre manifestao poltica e religiosa; ii)
descarte e depsito irregular de lixo; iii) venda
e distribuio de bebidas alcolicas para menores; iv) consumo de substncias consideradas ilegais pela legislao nacional em praas
e parques municipais. Em conjunto com a Se-
80
cretaria da Fazenda est sendo constitudo um

sistema para que essas autuaes resultem em
inscrio na dvida ativa, e posteriormente no
Servio de Proteo ao Crdito.
Para a efetivao dessas atribuies, os
Plantes Integrados de Fiscalizao so realizados todas as sextas e sbados, a partir das 22h.
Os plantes congregam fiscalizao ambiental,
sanitria, econmica, do consumidor, alm da
PM e dos Bombeiros. Estabelecimentos onde
ocorram apreenses de drogas pela PM ou pela
PC tambm so imediatamente interditados e
multados. Os estabelecimentos comerciais ainda podem ser interditados at a presena no
Gabinete de Gesto Integrada, onde devem assinar um Termo de Ajuste de Conduta, com os
compromissos assumidos.
b) Planejamento urbano (estudo de

impacto de segurana pblica)
Utilizando o conhecimento produzido desde os anos 1930 sobre o papel do crescimento
urbano e do design das cidades como fatores catalizadores de violncia,12 a Lei 13.022/2014,
em seu art. 5, XV, prev que a guarda municipal possa realizar estudo de impacto de segurana pblica (Eisp). Dessa forma, a guarda
pode contribuir para o planejamento urbano,
chamando a ateno para a importncia desse
e de outros aspectos arquitetnicos, planos
internos e contrapartidas dos empreendimentos na preveno da violncia.
Em Canoas, o estudo de impacto de segurana pblica est sendo implementado,
coordenado diretamente pela guarda municipal, com a orientao tcnica de engenheiros
e arquitetos que fazem parte da Comisso de
c) Construo de um sistema municipal de preveno violncia

Caso se seguisse a concepo reativa de segurana pblica, que confunde a presena de
agentes de segurana (na funo de patrulha
ostensiva) com preveno, como explanado
anteriormente, o trabalho de preveno violncia das guardas municipais estaria restrito
s rondas escolares, com a mera presena fsica
dos agentes na porta das escolas. Mas a partir da nova concepo de preveno proativa e
multidisciplinar, e da previso legal do art. 5,
XI e XVIII, do Estatuto das Guardas, a experincia de Canoas (RS) buscou avanar. Assim,
desde 2009 desenvolve o Programa Permanente de Preveno Violncia Escolar, que agora
se tornou o Sistema Municipal de Preveno
Violncia (CANOAS, 2010).
O sistema tem enfoque especializado em
crianas, adolescentes e jovens adultos, e co-
Dossi
No nvel primrio, aplica-se a experincia

da cidade de Caxias do Sul (RS), com a criao
das Comisses Internas de Preveno Violncia (Cipaves). Por meio das Cipaves, cada
escola deve constituir um plano anual de preveno violncia, a partir de um cardpio de
boas prticas construdo ao longo dos ltimos
anos, com iniciativas simples e acessveis que
outras escolas da cidade j desenvolveram e
que foram exitosas em reduzir a violncia. Para
a produo e o monitoramento de dados, foi
criado o Registro de Ocorrncias de Violncia
Escolar (Rove), em que cada escola deve registrar a situao de violncia, suas motivaes e
o pblico envolvido (sem identificar nomes).
Todas essas informaes servem de subsdio
para a elaborao dos planos e so avaliadas
a cada ms no Gabinete de Gesto Integrada
Escolar (GGI-Escola). Nos dias de reunio das
Cipaves, a equipe da guarda, que conta com
cinco pessoas, ainda desenvolve atividades
como o recreio animado, teatro de fantoches e
palestras na escola.13
Na preveno secundria so desenvolvidos
dois projetos. O Cada Jovem Conta! (CJC!)
atende os casos de comportamento precoce de
risco, que so identificados pela rede de servios. Seguindo a territorializao das Unidades
Bsicas de Sade (UBS), cada territrio recebeu um comit, que se rene a cada 15 dias
para avaliar o desenvolvimento de cada um
81
Alberto Kopittke
As medidas compensatrias tm sido definidas como investimentos no entorno do local

do novo empreendimento ou esto sendo revertidas para o Fundo Municipal de Segurana
Pblica, com alocao posteriormente definida
pelo Gabinete de Gesto Integrada, com as polcias militar e civil.
ordenado e executado na maioria de suas aes

pela guarda municipal, articulado com as demais polticas sociais do municpio. Segundo
a concepo preventiva recomendada pela Organizao Mundial da Sade, o sistema est
desenhado em trs nveis de preveno.
Controle Urbanstico (CCU). O Eisp baseia-se em trs eixos: 1) anlise urbanstica, com a
elaborao do plano setorial especfico dentro
do plano diretor e das diretrizes gerais no plano de obras da cidade; 2) anlise arquitetnica
dos novos empreendimentos e dos impactos
no seu entorno, com a definio de medidas
compensatrias; 3) anlise de planos privados
de segurana privada.
Alberto Kopittke
Dossi
dos jovens. Todas as secretarias do municpio

disponibilizaram servios com atendimentos
especiais aos jovens do CJC!, como oficinas
esportivas e culturais. As famlias dos jovens
atendidos recebem o dobro de visitas das equipes de Sade da Famlia e dos servios de vnculo dos equipamentos de assistncia social.
Em cada territrio, trs guardas municipais
fazem a gesto e o acompanhamento individualizado dos jovens, com o devido treinamento
em abordagem psicossocial de crianas e adolescentes, alm de fortalecerem a execuo do
plano das escolas de preveno violncia.
Ainda na preveno secundria, a prefeitura
criou as Casas da Juventude, coordenadas pela
Secretaria Municipal de Segurana Pblica. No
perodo do Pronasci (2009-2012), elas funcionaram de forma mais ampla e agora foram
especializadas para os adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas e jovens
que se enquadrem em algum dos 15 critrios
de vulnerabilidade, como evaso escolar, familiar no sistema prisional, vtima de tentativa de
homicdio, entre outros. Cada casa conta com
profissionais de psicologia, servio social e sociologia, alm de educadores sociais, que realizam atendimentos individualizados semanais e
oficinas coletivas de arte, cultura e cidadania.
Na preveno terciria, a prefeitura desenvolve dois tipos de aes, tambm coordenadas
pela Secretaria Municipal de Segurana Pblica, com participao da guarda municipal na
gesto dos projetos. O primeiro tipo de ao
se d dentro da penitenciria da cidade, que
a primeira unidade prisional a possuir um
comit gestor compartilhado entre municpio
e estado, com atividades de sade, educao,
82
cultura, esporte, oficinas de trabalho e renda e

horta comunitria, com o objetivo de reduzir
a reincidncia. Outra ao se d por meio de
um outro equipamento especializado, a Casa
da Cidadania, a qual tambm possui equipe
multidisciplinar e que atende as famlias dos
apenados e os egressos do sistema prisional de
cada territrio, com o objetivo de acelerar sua
reinsero social.
Um outro projeto, esse no mais de perfil
individualizado, como as aes mencionadas,
mas de desenvolvimento social e comunitrio,
est sendo elaborado para os condomnios do
Minha Casa Minha Vida. Nesse projeto, os
guardas municipais ajudaro o condomnio e
os moradores a desenvolver atividades de fortalecimento da sua coeso, a prevenir violncias
e mediar conflitos.
Como se v, a experincia recente de Canoas projeta um novo universo de aes que
no se limitam dicotomia de proteo de
prdios municipais versus policia ostensiva. A
concretizao da Lei 13.022 e do (inexistente)
Sistema Nacional de Segurana Pblica depende de duas dimenses: a jurdica, que est nas
mos do STF e do Congresso Nacional, que
pode analisar as diversas propostas de emenda constitucional, e a dimenso das prticas
das polticas pblicas, que depende da soma
de esforos de guardas municipais, gestores e
pesquisadores.
Concluses
Mesmo que venha a ser considerada constitucional, a lei em anlise pode no conseguir
mudar a concepo sobre as polticas de segurana pblica, de carter proativo e preventivo,
Dossi
ir muito alm, para construir polticas capazes

de evitar que tantos jovens acabem trilhando o
caminho da violncia.
nessa perspectiva que o debate sobre a Lei

13.022 vai para alm de um debate corporativista ou de uma disputa federativa. Ele , sim, um
debate paradigmtico, sobre o tipo de polticas
pblicas de segurana que o pas adotar.
Engana-se e ilude-se quem, de forma ideolgica, tanto pela esquerda, quanto pela direita,
pensa que esse debate busca o fim da polcia
militar. As PMs fazem parte da histria do pas
e dos estados brasileiros. O que se trata de criar
uma nova concepo de segurana pblica, que
fomente um novo sistema de segurana pblica,
no qual as PMs continuaro tendo o papel fundamental de proteger a sociedade contra o crime violento. Contudo, preciso urgentemente
Guardas municipais, prefeitos, ministros

do Supremo Tribunal Federal, os policiais militares e civis e o conjunto da sociedade devem
encarar os desafios necessrios para construir
um nova viso de segurana pblica no Brasil,
mais abrangente, integrada, multidisciplinar e
orientada por evidncias, superando a eterna
busca de solues mgicas e imediatas. Como
se buscou demonstrar, entre os vigilantes prediais e os policiais existe um imenso universo,
que pode (e deve) ser ocupado pelas guardas
municipais, no s respeitando a Constituio,
como fortalecendo os seus princpios. Superando as tentaes da tradio e tendo a ousadia da inovao, talvez seja possvel abandonar
o mais do mesmo e dar passos mais slidos
para superar a violncia no pas.
1. Conforme Battibugli (2006, p. 115; 304), a guarda civil de So Paulo, por exemplo, foi criada pelo governo estadual paulista em 1926, nos
moldes da Polcia Metropolitana de Londres, fazendo policiamento ostensivo em regies urbanas. Era uma polcia civil fardada e de carreira
independente da polcia civil, e atendia s cidades de grande e mdio porte como So Paulo, Santos, Campinas, Sorocaba, Ribeiro Preto,
Bauru, Marlia e Presidente Prudente. Em 1964, a guarda civil chegou a ter metade do oramento da fora pblica, de carter militar, e
tambm metade do efetivo (15 mil, na guarda, e 31 mil, na fora pblica).
2. Decreto-Lei n 667, de 2 de julho de 1969, e Decreto-Lei n 1.072, de 30 de dezembro de 1969.
3. Gonalves (2009, p. 21) narra episdio em que o presidente da Constituinte, deputado Ulysses Guimares, teria afirmado a interlocutores
que a Constituinte no poderia modificar a estrutura da segurana pblica, pois essa era uma exigncia do ento ministro do Exrcito do
governo Sarney, general Lenidas Pires.
4. Petio Inicial ADI 5156, p. 29. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/
ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4618655>.
5. Em 1970, a Fundao Ford criou aquele que viria a ser o centro de pesquisa mais importante dos EUA sobre polcia, a Police Foundation, a
qual recebeu U$ 30 milhes e desenvolveu cinco grandes experimentos de campo. O mais famoso desses experimentos, feito entre 1972
e 1973, foi o Kansas City Preventive Patrol Experiment, que no encontrou diferenas nos nveis de criminalidade conforme o volume de
patrulha empregada nas 15 diferentes regies em que a cidade foi subdividida (TONRY; MORRIS, 2003.)
6. O Plano era subdividido em 15 compromissos, tinha 124 metas estabelecidas para os anos de 2000 a 2002, e estava fundado nos seguintes
princpios: interdisciplinaridade, pluralismo organizacional e gerencial, legalidade, descentralizao, imparcialidade, transparncia das aes,
participao comunitria (BRASIL, 2000).
7. O segundo plano tinha como metas iniciais: a construo de um consenso com os governadores, a desconstitucionalizao do modelo de
polcia, a criao de matrizes nacionais de formao, anlise de dados e padronizao de procedimentos e a normatizao do Sistema nico
de Segurana Pblica. (GONALVES, 2009, p. 101).
83
Alberto Kopittke
e as guardas podem se tornar polcias municipais reativas, de emergncias e de combate.

Isso significaria ao pas continuar com o mesmo modelo que tivemos at hoje.
8. Para uma reviso sistemtica sobre o que funciona e o que no funciona para a reduo da violncia, ver Lum, Koper e Telep (2011).
9. Sobre a experincia e os resultados da atuao dos municpios de So Paulo, ver o estudo bastante detalhado de Kahn e Zanetic (2005).
Sobre o Programa Fica Vivo, ver Silveira (2010).
Dossi
10. A primeira etapa da poltica municipal de segurana pblica da cidade de Canoas foi implementada a partir de 2009, em conjunto com o
Pronasci. Naquele momento foi criado o Gabinete de Gesto Integrada, o Observatrio Municipal de Segurana Pblica, a Ronda Escolar e
o Sistema de Videomonitoramento. A ao mais marcante daquele perodo foi a implementao do Territrio da Paz Guajuviras, atravs
de um esforo integrado que envolveu polcia civil, polcia militar, ministrio pblico e todos os rgos da prefeitura. Para mais informaes
sobre a primeira etapa da experincia de Canoas, ver Kopittke (2016), Spaniol (2012) e Pazinato, Kerber e Dal Santo (2013).
11. Tanto os dados da brigada militar quanto os do observatrio municipal apontaram uma reduo de 38% dos homicdios, comparando-se o
primeiro semestre de 2016 com o primeiro semestre de 2009, quando a experincia comeou a ser implementada.
12. Sobre o tema, ver o clssico de Jacobs (2000).
slideplayer.com.br/slide/386475/>.
Alberto Kopittke
13. O Relatrio da Poltica Municipal de Preveno Violncia Escolar entre os anos de 2009 e 2012 pode ser encontrado em: <http://
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Resumen
Abstract
Guardias Municipales: entre la tentacin de la tradicin y
Municipal Guards: Between the draw of tradition and
el desafo de la innovacin
challenge of innovation
Por la tercera vez en los ltimos 200 aos Brasil vive el
Brazil is revisiting, for the third time in the last 200 years,
debate sobre el papel de las Guardias Civiles. Este artculo
the debate over the role of Civil Guards. This article seeks
intenta colaborar con este debate haciendo una retrospectiva
to contribute to the debate by producing a historical
histrica sobre el tema e intenta demonstrar como la Ley
retrospective on the topic and showing how Law no.
13022/2014 abri un debate mucho ms amplio y relevante
13022/2014 has sparked a much wider and relevant debate
sobre la concepcin de Seguridad Pblica existente en el pas. El
on the concept of Public Safety in Brazil. The present article
presente artculo discute el concepto de prevencin presentado
discusses the concept of prevention contained in the Direct
en la Accin Directa de Inconstitucionalidad (ADIN 5651) como
Action of Unconstitutionality (ADIN 5651) as the main
argumento principal en contra el Estatuto de las Guardias
argument against the Municipal Guards Statute, which used
Municipales, que emplea una doctrina consolidada durante
doctrine consolidated during the Military Dictatorship that
la Dictadura Militar, que resume la prevencin a la accin
reduces prevention to ostensive policing, superseded globally
policial ostensiva, lo que est superado mundialmente por una
by a much broader concept of multi-disciplinary prevention
concepcin mucho ms amplia de acciones multidisciplinares de
actions embraced in national Legislation. Lastly, the article
prevencin y que ya est amparada por la Legislacin nacional.
outlines some of the preventive policies implemented by the
Finalmente, el artculo presenta algunas de las polticas
Secretariat for Safety of Canoas city (Rio Grande do Sul State)
preventivas que se han implementado por las Secretaria de
involving the Municipal Guard and representing a concrete
Seguridad de la ciudad de Canoas (RS), con protagonismo
experience of this new conception of proactive, preventive,
de la Guardia Municipal, una experiencia concreta de esa
integrated Public Safety with evidence-based, long-term
nueva concepcin de Seguridad Pblica proactiva, preventiva,
planning, in which Guards work in an integrated manner
integrada, con planificacin de largo plazo y basada en
with State police without conflicting roles or replicating the
evidencias, en la que las Guardias actan de forma integrada
same models and concepts.
Alberto Kopittke
con las policas estatales y no disputando los mismos papeles o

copiando los mismos modelos y concepciones.
Keywords:
Municipal
Guard.
Public
Safety.
Police.
Prevention.
Palabras clave: Guardia Municipal. Seguridad Pblica.

Polica. Prevencin.

87
Alberto Kopittke
Dossi
Guardas Municipais: entre a tentao da

tradio e o desafio da inovao
Jardel Fischer Loeck
Jardel Fischer Loeck, Thiago Medeiros Magnus, Daniel Montenegro e Eduardo Vieira Mattos
Gesto da informao e governos locais: experincias do Observatrio

de Segurana Pblica de Canoas (RS) e novas possibilidades
Dossi
Gesto da informao e governos

locais: experincias do Observatrio
de Segurana Pblica de Canoas
(RS) e novas possibilidades
Socilogo do Observatrio de Segurana Pblica de Canoas (RS). Doutor e Mestre em Antropologia Social pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Pesquisador
associado ao Ncleo de Estudos Interdisciplinares sobre Psicoativos (NEIP).
jardelfischer@gmail.com
Thiago Medeiros Magnus

Coordenador do Observatrio de Segurana Pblica de Canoas (RS). Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS). Especialista em Segurana Pblica e Mediao de Conflitos pela UFRGS.
thgmagnus@gmail.com
Daniel Montenegro
Gegrafo do Observatrio de Segurana Pblica de Canoas (RS). Bacharel em Geografia pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS).
dmontenegro84@gmail.com

Coordenador de projetos da rea de Sistemas de Justia e Segurana Pblica no Instituto Sou da Paz. Bacharel em Cincias
Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
eduardo@soudapaz.org
Resumo
O presente trabalho tem como objetivo ressaltar a relevncia da gesto da informao na rea da segurana, a partir de metodologias cientficas, com a inteno de qualificar institucional e tecnicamente a formulao, execuo e avaliao de polticas
pblicas. Destaca-se a atuao do Observatrio de Segurana Pblica de Canoas (OSPC), no Rio Grande do Sul, como um exemplo emprico da utilizao aplicada das cincias sociais para o fortalecimento da capacidade institucional do municpio nesse
campo. Primeiramente, apresenta-se um breve resgate da histria do OSPC, focando nos diagnsticos sociolgicos que incidiram sobre a gesto da segurana pblica em Canoas. Em um segundo momento, apresenta-se e problematiza-se um dos mais
recentes estudos realizados pelo OSPC: a Segunda Pesquisa de Vitimizao, realizada em janeiro de 2014, com moradores de
Canoas. Ao final, chama-se a ateno para a importncia do dilogo entre academia e gesto pblica na rea da segurana.
Palavras-Chave
Segurana pblica. Gesto da informao. Pesquisa de vitimizao.
88
Dossi
presente artigo analisa o trabalho do

Observatrio de Segurana Pblica
de Canoas (OSPC), na Regio Metropolitana
de Porto Alegre (RS), junto gesto municipal
da segurana pblica. Especificamente, analisamos alguns itens da 2 Pesquisa de Vitimizao de Canoas, projetada e realizada pelo
OSPC no ano de 2014.
Antes disso, porm, realizamos uma breve reviso bibliogrfica sobre o paradigma da
segurana cidad. Na sequncia, resgatamos
o contexto institucional de surgimento do
OSPC no escopo da Poltica Municipal de Segurana Pblica de Canoas.
Continuando, no terceiro item do artigo
apresentamos uma breve introduo questo
da gesto da informao para a segurana pblica, com vistas a contextualizar o principal
objeto de anlise do presente artigo: a Segunda Pesquisa de Vitimizao Canoas, realizada
em janeiro de 2014 com moradores da cidade.
No quarto item do trabalho analisamos especificamente trs resultados dessa pesquisa que
tiveram implicaes prticas na gesto municipal da segurana, identificados a partir dos
seguintes eixos temticos: territrio; medidas
de segurana implantadas; segurana cidad; e
interpretao dos muncipes.
Nas consideraes finais reiteramos que
esses resultados so uma forma de demonstrar
a importncia da aplicao de estudos sociais
para fortalecer a capacidade institucional do
municpio em planejar, executar e monitorar
polticas pblicas visando o controle da criminalidade e a reduo de violncias. Apontamos, tambm, para a importncia do dilogo
entre academia e gesto pblica da segurana
com o objetivo de atingir melhores resultados, papel de mediao que o Observatrio
de Segurana Pblica de Canoas exerce na
sua relao com a prefeitura de Canoas, ainda
que no sem algumas tenses, como tambm
procuramos demonstrar.
89

INTRODUO

Dossi
A SEGURANA CIDAD E A
MUNICIPALIZAO DA SEGURANA
PBLICA
O aumento dos conflitos violentos, sobretudo nos grandes aglomerados urbanos, forou a
reviso dos modelos de polticas de segurana
centrados exclusivamente nas instituies policiais. As referncias tradicionais de polticas
pblicas nessa rea, normalmente reativas e aliceradas principalmente em aes repressivas
de combate violncia, associaram-se a outros
atores sociais capazes de compreender e auxiliar
na gesto dos problemas de maneira menos unidirecional. A fim de romper com esses modelos
tradicionais, organizaes internacionais como
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), a Confederao
Andina de Fomento (CAF), entre outras, comearam a disseminar, a partir dos anos 1990,
na Amrica Latina e no Brasil, o conceito de
segurana cidad (COSTA; LIMA, 2014).
Para Cano (2006), o termo mais utilizado para
referir-se ao tema de polticas em segurana no
Brasil o de segurana pblica, embora a noo de segurana cidad comece a surgir como
um paradigma particular no pas. Ainda que essas polticas de segurana apaream como estratgias semelhantes, considera-se o recorte histrico referido por Freire (2009, p. 101-102), em
que [...] num perodo que compreende desde
a ditadura militar, passando pela Constituio
de 1988, at meados dos anos 2000, o delineamento de trs paradigmas principais na rea da
segurana brasileira: segurana nacional, segurana pblica e segurana cidad.
As novas interpretaes dessas polticas se
apoiam principalmente em programas gover-
90
namentais criados com o objetivo de promover

e assegurar os direitos dos cidados, considerado o fim maior da segurana pblica numa sociedade democrtica. De acordo com Serrato
(2014), atualmente a segurana interpretada
pelo PNUD como um assunto relacionado diretamente ao respeito pela vida e pela dignidade. Dessa forma, a segurana assume um carter amplo, que inclui a segurana econmica
e a alimentar, a ambiental, a pessoal, a comunitria e a poltica. Conhecida como poltica
de segurana cidad, que passa a ser estimulada a partir de 2007 pelo Programa Nacional
de Segurana com Cidadania (Pronasci), da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica do
Ministrio da Justia, pode ser definida, ento,
como o conjunto de intervenes pblicas realizadas por diferentes atores estatais e sociais
no necessariamente ligados a questes policiais ou judiciais voltados para a abordagem
e a resoluo de riscos e conflitos violentos e/
ou delituosos que lesem os direitos e as liberdades dos cidados, seja atravs da preveno, do
controle e/ou da represso (SERRATO, 2014).
Barbosa et al. (2008, p. 392) pontuam
uma srie de princpios que perpassam o
Pronasci, dentre eles a [...] integrao intergovernamental (...); a gesto intersetorial
de projetos (...); o recurso s abordagens interdisciplinares; (...) a participao comunitria (...); a insero local (...); a preveno
situacional (...); e a preveno social. Os
autores ainda afirmam que h alguns valores
se tornando consensuais na guinada que estamos vivenciando nos ltimos anos na rea
da segurana, tais como a constatao de que
a represso e a preveno so complementares, de que a primeira deve estar alinha-
A partir de uma compreenso de que a violncia e o crime so fenmenos que derivam

de um contexto global, mas acontecem no
local, evidencia-se a necessidade de que os
gestores das polticas pblicas de segurana
estejam mais prximos do problema, e mais
Dossi
A POLTICA MUNICIPAL DE SEGURANA

PBLICA E CIDADANIA DE CANOAS E O
OBSERVATRIO DE SEGURANA PBLICA
A implementao da atual Poltica Municipal de Segurana Pblica e Cidadania em
Canoas comeou em 2009, concomitantemente ao incio da execuo do Pronasci no
municpio. As primeiras aes do governo local nesse mbito foram promover o Gabinete
de Gesto Integrada Municipal (GGI-M), o
Conselho Municipal de Segurana Pblica e
o Observatrio de Segurana Pblica. Essas
aes coincidiram com o processo de organizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, que teve o municpio de Canoas como sede da etapa referente Regio
Metropolitana de Porto Alegre.
capacitados para atuar como propulsores de

um processo de resgate da participao cidad na discusso e equacionamento dos problemas sociais.
O movimento em direo municipalizao da segurana pblica, que se ope s

abordagens mais conservadoras sobre o tema
estas baseadas quase exclusivamente no poder de polcia do Estado e em aes puramente
Essa poltica municipal, colocada em prtica pela Secretaria Municipal de Segurana Pblica e Cidadania (SMSPC), passou a
priorizar as aes de preveno das causas que
levam violncia, simultaneamente s estratgias de ordenamento social e de segurana
pblica, levada a cabo na cidade a partir de
intervenes direcionadas em trs eixos, concebidos como trs i(s): incluso execuo
91
Tem-se observado, tambm, o crescimento

e a valorizao do protagonismo dos municpios na gesto pblica, reflexo da descentralizao poltico-administrativa que colocada
em curso, a partir da dcada de 1990, em decorrncia de mudanas nas dinmicas sociais
e polticas do pas. Uma das reas em que o
protagonismo local (municipal) na gesto pblica se torna mais importante exatamente a
segurana, uma vez que o fenmeno da violncia est relacionado a uma ampla gama de
fatores conjunturais que remetem a situaes
locais, territorializadas, tais como a degradao urbana, o desemprego, a excluso social,
o racismo, e no apenas ao aumento de poder
do crime organizado. Nas palavras de Azevedo
(2007, p. 27):
repressivas , aposta em formas de governana mais democrticas ao valorizar polticas de

segurana pblica descentralizadas que do
importncia aos conselhos comunitrios de segurana e s guardas municipais. Em conjunto
com essas iniciativas, no sentido de auxiliar a
gesto municipal a partir de diagnsticos locais
dos fenmenos da segurana pblica, destaca-se a criao de observatrios de segurana pblica locais, como o OSPC, objeto de anlise
do presente artigo.

da com a garantia e o respeito aos direitos

humanos, de que as polcias tm um papel
significativo a desempenhar na preveno e
de que as causas da criminalidade possuem
razes socioculturais.

Dossi
de projetos sociais com base em aes territoriais que promovem a coeso social e a preveno das violncias, ressaltando-se a ateno principalmente aos jovens e s mulheres;
inteligncia aes centradas na execuo de
estudos aplicados e diagnsticos territoriais
produzidos pelo observatrio com a utilizao de softwares de pesquisa e georreferenciamento, instalao e operao dos sistemas
de tecnologia como cmeras de videomonitoramento, audiomonitoramento; e integrao
GGI-M enquanto um frum privilegiado
para a articulao e integrao das polticas
de segurana pblica com as demais polticas
pblicas desenvolvidas em Canoas.
A segurana pblica com cidadania no
contexto do municpio resulta de um esforo coletivo entre os diferentes atores estatais
e sociais, sob abordagem conceitual do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Ministrio da Justia
(MJ). Tal direcionamento est voltado para a
eliminao dos riscos e a resoluo dos conflitos (concretos ou previsveis) violentos e/
ou delituosos que lesem os direitos e as liberdades das pessoas, oferecendo condies concretas para prevenir e reduzir os fenmenos
de violncia a partir da cidadania ativa e da
governana democrtica, construindo assim
uma nova cultura de paz e de segurana.
Foi nesse contexto que o Observatrio de
Segurana Pblica de Canoas deu incio s
suas atividades, em maio de 2010 (um ano
depois de ser institudo pela Lei Municipal
n 5.389, de 19 de maio de 2009), atravs
de uma parceria entre a prefeitura, o Frum
Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) e o
92
Grupo de Pesquisa Violncia e Cidadania da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS). O observatrio foi concebido para
atuar como uma ferramenta estratgica do
GGI-M, realizando periodicamente diagnsticos sobre segurana pblica e estudos locais
para subsidiar a tomada de deciso dos gestores pblicos municipais.
Trata-se de um centro de pesquisa social
aplicada segurana pblica que foi implementado, inicialmente, com recursos advindos
do Pronasci, do governo federal, e da prefeitura de Canoas. Dentre as importantes contribuies iniciais do observatrio, e que continuam sendo colocadas em prtica atualmente,
com importantes acrscimos, podemos citar:
1) atuao junto ao GGI-M; 2) atuao junto
guarda comunitria e Poltica Municipal de
Preveno s Violncias nas Escolas; e 3) utilizao de um Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) para a segurana pblica municipal.
Esses e outros pontos de atuao do observatrio j foram apresentados e discutidos em
momento distinto (PAZINATO et al., 2011),
portanto no sero retomados aqui.
O que importa ressaltar o papel destacado que os estudos do observatrio passaram a assumir para a gesto pblica em
Canoas. Tanto que, mesmo aps o final do
financiamento da esfera federal atravs do
Pronasci e da parceria com a UFRGS e com
o FBSP, a prefeitura decidiu estabelecer novas parcerias com atores tambm locais para
manter o observatrio em funcionamento.
A fim de garantir a sustentabilidade do projeto, o executivo municipal firmou parceria
com uma instituio local, a Fundao La
A GESTO DA INFORMAO EM
SEGURANA PBLICA
Alguns autores tm chamado a ateno
para o fato de que as respostas estatais falhas
s questes de segurana esto ligadas falta de polticas pblicas e aes baseadas em
evidncias cientficas. Age-se, na quase totalidade das situaes, de forma reativa e improvisada. Em outras palavras, faltam estudos
diagnsticos sobre as dinmicas criminais que
possam instruir de maneira mais precisa e
adequada os gestores pblicos nessa rea. Mas
no se trata simplesmente da busca e da compilao de dados oficiais. As bases de dados
Dossi
Miranda e Pita (2011) enumeram alguns

obstculos encontrados na anlise dos dados
sobre segurana no Brasil, tais como, entre outros: a disparidade na coleta e anlise de dados
oficiais em termos de distribuio geogrfica;
a diferena na coleta e anlise de dados oficiais nas instituies de segurana pblica e no
sistema de justia criminal; a pouca interao
com as bases de dados dos sistemas de sade
e penitencirio, bem como com outros rgos
no policiais. Essas so todas dificuldades enfrentadas tambm pelo municpio de Canoas.
Para que o sistema de segurana pblica
baseado em evidncias e informaes seja materializado, faz-se necessrio que as estatsticas
criminais sejam confiveis, a fim de que se
possa planejar e implementar polticas eficazes para o controle, a preveno e a reduo
da criminalidade. A falta de confiabilidade dos
dados no unicamente consequncia da falta de integrao entre diferentes setores e da
defasagem tecnolgica para o registro, coleta
e anlise dos dados. Est ligada, tambm, ao
fato de que boa parte de eventos criminais no
reportada s autoridades. Mas essa no uma
caracterstica exclusivamente brasileira. Como
aponta Rolim (2009), a subnotificao de crimes recorrente em todo o mundo e as razes
que explicam tal fato so variadas.
Ou seja, mesmo que o registro e a coleta dos
dados criminais ocorressem de maneira ideal,
ainda haveria um gap na sua anlise, uma vez
93
Focaremos, posteriormente, em um produto particular elaborado pelo observatrio

recentemente para demonstrar de que maneira
esse dilogo com a gesto pblica municipal
ocorre na prtica. Trata-se da Segunda Pesquisa
de Vitimizao de Canoas, formulada, executada e analisada pelo observatrio no ano de
2014 diferentemente, a primeira pesquisa de
vitimizao realizada em 2009 no municpio
(ROLIM, 2009) foi encomendada a pesquisadores que no faziam parte dos quadros profissionais da SMSPC. Ressalta-se, ainda, que a
pesquisa de 2014 foi parte importante de um
amplo processo de construo do Plano Municipal Participativo de Segurana Pblica, cujas
diretrizes foram consolidadas na Conferncia
Municipal de Segurana Pblica de Canoas,
em maio do mesmo ano.
dos registros oficiais, ainda que importantes,

no fornecem medidas adequadas sobre as
prticas criminais nos sentidos de sua incidncia, natureza e tendncia.

Salle, que conta com o apoio e a expertise de

um centro universitrio local, a Unilasalle.
A partir dessa nova base de cooperao interinstitucional o observatrio vem mantendo
suas atividades, atualmente.

Dossi
que a subnotificao significa o no registro

oficial dos eventos criminais. O balizamento
de iniciativas e aes unicamente pelos registros
policiais pode induzir ao erro e mascarar situaes. Por exemplo: o aumento de um indicador oficial de crimes pode significar a melhora
do trabalho policial, que passou a registr-lo de
maneira mais eficaz; e um fato que normalmente considerado positivo pela opinio pblica,
como a reduo de determinado indicador criminal, pode ser decorrente simplesmente de falhas no trabalho de registro policial.
nesse contexto que as pesquisas de vitimizao so ferramentas importantes, uma vez
que permite a realizao de diagnsticos mais
precisos que orientem as polticas pblicas de
segurana, proporcionando um aumento da
eficincia e eficcia das intervenes na rea.
Segundo Carneiro (2007, p. 63), as pesquisas
de vitimizao buscam informaes junto s vtimas, [...] o que permite aprofundar de forma
significativa o conhecimento sobre a prevalncia
e as formas de controle do crime. O modelo
de pesquisa de vitimizao permite estimar, por
exemplo, o total de crimes praticados contra residentes de uma cidade, tendo como diferencial
o fato de que no se parte do nmero de eventos criminais, mas sim do nmero de vtimas.
Um contraponto negativo que pode ser citado,
entretanto, a falta de padronizao metodolgica desses diferentes esforos de pesquisa, o
que inviabiliza a comparao dos dados coletados em diferentes localidades e contextos sociais
(ZILLI; MARINHO; SILVA, 2014).
Uma das particularidades positivas desse
tipo de pesquisa que ela tem como foco a
vtima e as circunstncias dos crimes dentre
94
outros temas , o que especialmente relevante para a formulao de polticas preventivas,

permitindo traar mapas de risco, identificar
grupos mais expostos a determinados delitos,
estimar a frequncia de crimes cometidos cotidianamente. Alm disso, tambm possvel
de mensurar o grau de confiana da populao
nas instituies de segurana pblica, apontando para fatores especficos que determinam
as avaliaes positivas e negativas e instruindo
os gestores pblicos para a continuidade das
aes com impacto positivo ou propondo mudanas que possam remediar fatores ligados s
avaliaes negativas.
A PESQUISA DE VITIMIZAO EM
CANOAS (2014): ANALISANDO ALGUNS
RESULTADOS SIGNIFICATIVOS PARA A
GESTO MUNICIPAL
Procedimentos metodolgicos
A pesquisa em questo foi planejada para
refletir o cenrio atual da segurana pblica de
Canoas. Ainda, diferenciar a sensao de segurana dos jovens e demais moradores no municpio. A populao definida foi a de pessoas
que residem na cidade e, portanto, estavam
sujeitas s imprevisibilidades das questes de
segurana pblica municipal. Tendo em vista o
processo de coleta de unidades amostrais para
compor a pesquisa, foi feito um levantamento
populacional da quantidade de residentes no
municpio, bem como por bairro, assim como
a discriminao entre quantidade de homens e
mulheres, nvel de escolaridade e renda. Com
base nessas informaes, chegou-se s propores quantitativas de cada uma dessas categorias. Para garantir a representatividade da
pesquisa, utilizou-se o processo de amostragem
Esses clculos serviram de referncia para o

planejamento amostral, tendo em vista o desafio de entender o comportamento de toda
populao do municpio. Aplicada em janeiro de 2014, a pesquisa teve como principais
objetivos: 1) captar a avaliao da populao
canoense sobre as polticas de segurana pblica com cidadania desenvolvidas no municpio
at aquele momento; 2) medir a quantidade de
pessoas que sofreram crimes e/ou violncias,
possibilitando assim um contraponto com os
registros policiais e o clculo da subnotifica-
Dossi
Foram realizadas 1.055 entrevistas em todas as regies da cidade, com pessoas do sexo
masculino e feminino, com idade de 15 anos
ou mais, de todas as faixas de renda e escolaridade, respeitadas pelo critrio metodolgico
estatstico apresentado acima. Em vez de apresentar todos os resultados da pesquisa per se,
fazemos uma leitura crtica de alguns dos resultados que tiveram uma incidncia prtica na
gesto da segurana municipal, destacando os
pontos positivos e algumas limitaes, quando
for o caso.
Refletindo sobre alguns resultados e

sua implicao prtica
a) Territrio
Uma sesso da referida pesquisa foi formulada especificamente para avaliar a relao
das pessoas com o territrio. A partir da anlise das diferentes respostas coletadas, pode-se partir para a observao da construo de
distintas territorialidades de Canoas, ligadas
percepo dos entrevistados sobre a questo da
violncia dentro da cidade. Constatou-se, por
exemplo, uma tendncia maior dos moradores
se sentirem seguros em seus prprios bairros
do que no municpio em geral. Foi solicitado
a cada entrevistado que se posicionasse em um
grau de concordncia de 1 a 5, em que 1 significava discordo totalmente e 5 concordo
totalmente, para algumas afirmaes, sendo
que duas merecem destaque na presente anlise: Me sinto seguro em Canoas e Me sinto
seguro no meu bairro. Somando os valores
95
Amostragem, devido ao fato de ser selecionada uma amostra de uma populao.

Aleatria, pois qualquer pessoa da populao
poderia ser selecionada, sem qualquer critrio
de preferncia. Proporcional, pois regies
mais populosas devem conter mais unidades
amostrais que aquelas com poucos habitantes,
mantendo-se uma proporo representativa.
Estratificada, pois o municpio foi dividido
em estratos (bairros) que, juntos, representam toda a rea da cidade. Foram calculados
o tamanho de amostra e as margens de erro.
O clculo que serviu para nortear a pesquisa
baseou-se em uma populao total de 323.827
canoenses (IBGE, 2011). Aplicando-se uma
frmula elaborada por estatstico responsvel,
constatou-se que para manter-se um nvel de
confiana de 95%, ao coletar-se uma amostra
de 1.000 respondentes, ter-se-ia uma margem
de erro de 3,1%. Analogamente, ao coletar-se uma amostra de 500 respondentes ter-se-ia uma margem de erro de 4,4%, mantido o
mesmo nvel de confiana de 95%.
o; e 3) conhecer os anseios e as necessidades

dos muncipes em relao segurana pblica,
a fim de planejar as polticas para os prximos
perodos.

aleatria proporcional estratificada com nvel

de confiana de 95%.
O percentual geral de vitimizao para toda

Canoas foi de 19,2% esta foi a parcela de pessoas que havia sofrido algum tipo de violncia
no ano anterior participao na pesquisa. Entretanto, merece destaque o fato de que mesmo
nos bairros com grau de vitimizao superior ao
geral do municpio o percentual de concordncia com a afirmao Me sinto seguro no meu
bairro em mdia maior do que o valor observado para a frase Me sinto seguro em Canoas.
Mesmo nos bairros com os maiores ndices de
crimes de mortes violentas1, por exemplo, ou
roubo e furto de veculos, crimes geradores de
uma sensao de insegurana, grande parte dos
respondentes relatou se sentir mais segura em
seu bairro de residncia do que fora dele. No
Territrio de Paz2 Guajuviras, 65% dos moradores respondentes declarou se sentir seguro
no bairro, enquanto 59,5% declarou se sentir
seguro em Canoas. J no Territrio de Paz
Grande Mathias Velho, 62,4% declarou se sentir seguro no bairro e 56,6%, em Canoas.

Dossi
de concordo e concordo totalmente, 52%

dos entrevistados concordaram que se sentem
seguros na cidade, enquanto 58,9% concordaram que se sentem seguros no seu prprio
bairro de residncia.
Esse fato aponta uma tendncia clara: as

pessoas moradoras de determinado bairro ou
localidade estabelecem relaes simblicas e
afetivas com o territrio, nas quais a familiaridade, a proximidade e o sentimento de pertencimento so parte importante da sensao de
sentir-se seguro, como apontam Rodrigues
e Oliveira (2012) ao citar Liska et al. (1988).
O prximo, o conhecido, o familiar, tendem a
ser interpretados como mais seguros, mesmo
96
que um determinado bairro, se analisado no

contexto geral da cidade, tenha maior incidncia de crimes. Tal constatao reafirma a importncia da atuao territorializada por parte
da gesto municipal, materializada em aes
como o policiamento comunitrio, a atuao
da guarda municipal, os Territrios de Paz e
outros projetos sociais, sendo estes dois ltimos discutidos em Pazinato et al. (2011). A
estratgia de policiamento comunitrio est
baseada na premissa de que a atuao policial
deve ser territorializada, de proximidade, estabelecendo vnculos e laos com a comunidade
nos diferentes locais onde est inserida, atendendo assim s especificidades locais (SKOLNICK; BAYLEY, 2002).
b) Medidas de segurana implantadas
Em outra seo da pesquisa foi perguntado
populao a respeito do impacto das medidas
de segurana pblica implantadas em Canoas
desde 2009. Vamos nos ater somente s trs
principais medidas avaliadas, respectivamente, cmeras de videomonitoramento (56,3%),
Projeto Territrio de Paz (39,2%) e sistema de
audiomonitoramento (37,2%).
O importante, neste momento, ressaltar
que as cmeras receberam uma avaliao positiva da maior parte da populao canoense. Entretanto, uma limitao que podemos
apontar a partir da leitura dos dados que
no houve, posteriormente, um debate mais
profundo ou qualitativo com a populao
acerca da implementao das cmeras e do
audiomonitoramento relacionado reduo
da criminalidade e ao aumento da sensao
de segurana. No se pode ignorar os desdobramentos prticos positivos ligados ao uso
c) A segurana cidad e a interpretao dos

muncipes
Em outro trecho da pesquisa de vitimizao perguntou-se a opinio dos entrevistados
sobre as trs maiores causas da criminalidade
em Canoas?, tambm no formato de pergunta estimulada com possibilidade de resposta
Dossi
A ttulo de informao, a legislao brasileira sobre drogas, de 2006, interpreta apenas o

trfico dentro do sistema de justia criminal.
O uso de drogas, mesmo de substncias ilcitas, passou a ser objeto de interveno da rea
da sade. Mas h muitos entrecruzamentos
empricos entre as duas esferas e a prpria lei
por vezes obscura nesta diferenciao entre categorias. Debates interessantes a respeito dessas
controvrsias so apresentados por Policarpo
(2010), Fiore (2013) e Loeck (2014).
No pode ser ignorado que tal concentrao de preocupaes nesse tema especfico
pode ser reflexo de um fenmeno recente de
intensa midiatizao da questo das drogas
com campanhas como Crack, nem pensar,
do grupo RBS, a qual associou diretamente os
usurios dessa substncia com a criminalidade. Esse assunto foi explorando, entre outros
autores, por Petuco (2011), Romanini e Roso
(2012) e Loeck (2014). Outros fatores apontados como causas de criminalidade em Canoas
foram a falta de estrutura familiar (25,3%),
desigualdade social (23,4%), pobreza
(22%), falta de educao (19,2%) e falta de
policiamento (15,4%), seguindo a ordem das
respostas mais citadas.
Em associao a essa pergunta, em outro momento se questionou a respeito do que fariam os
entrevistados, se estivessem no papel de prefeito
de Canoas, como primeira ao para diminuir a
criminalidade?. Nesse caso no havia possibilidade de respostas mltiplas, ou seja, cada pessoa
97
Um desdobramento menos positivo que

pode ser discutido a partir da boa avaliao
dessas medidas de que a gesto municipal
acaba ficando refm da sua manuteno,
com o objetivo de no perder uma marca de
governo. No caso das cmeras, por exemplo,
em recente votao do oramento participativo, a demanda por cmeras na cidade foi a
mais votada em 6 dos 15 pontos de votao.
Deve-se levar em considerao que se trata de
um recurso tecnolgico da rea de segurana
pblica que demanda alto investimento financeiro. Dessa forma, ao mesmo tempo, a prpria gesto municipal tende a investir na ideia,
trabalhando na sua publicidade junto populao, o que pode ser interpretado como uma
provvel explicao para a alta avaliao e para
a demanda por instalao de mais cmeras.
mltipla. O uso de drogas e o trfico de

drogas lideraram as respostas, com 66,6% e
53,2%, respectivamente.

desse tipo de tecnologia. Ao mesmo tempo,

trata-se de uma iniciativa governamental com
grande impacto simblico e que incrementa
o capital poltico da administrao. H de se
levar em considerao que, para alm do alto
investimento de recursos pblicos nas tecnologias que se materializam nas ruas (cmeras
e o sistema de audiomonitoramento), existe
tambm um alto investimento em recursos
humanos para sua operacionalizao que
vo da capacitao de pessoal manuteno
dos equipamentos.

Dossi
podia escolher apenas uma resposta. Do total de

entrevistados, 30,3% responderam colocaria
mais policiais na rua e outros 20,6% combateria o trfico de drogas; juntas, ambas somaram
pouco mais da metade das respostas. Na sequncia dos resultados, apenas 10,1% dos respondentes optaram por melhoraria as escolas, 9,8%
aumentaria as oportunidades de emprego e
8,1% criaria mais programas de incluso social e
de diminuio da situao de pobreza.
Analisando-se os dois grupos de respostas
em conjunto fica perceptvel que a ideia da segurana cidad ainda no foi completamente
assimilada por boa parte da populao. Isso
fica evidente a partir de duas leituras especficas. Ao apontarem para suas primeiras iniciativas enquanto gestores municipais hipotticos,
os entrevistados concentrariam esforos principalmente em aes punitivo-repressivas colocadas em prtica atravs do aparato policial,
fosse combatendo o trfico o que se faz basicamente com investigao policial e policiamento ostensivo ou literalmente colocando
mais policiais na rua.
Ainda que o uso e o trfico de drogas
tenham sido eleitos como as maiores preocupaes de segurana da populao o que, no
segundo caso, de certa forma justificaria a escolha por aes policialescas , falta de estrutura familiar, desigualdade social, pobreza
e falta de educao tambm tiveram percentuais significativos de escolha. Entretanto, no
quesito de aes de governo que a populao
entrevistada colocaria em prtica, o percentual
de pessoas que atuariam focando na resoluo
desses problemas sociais de ordem no policial
que implicam na segurana e na violncia foi
98
bem menor. Mais uma vez, demonstra um menor reconhecimento por parte da populao
em geral com a poltica de segurana cidad,
que foca mais em aspectos de promoo de direitos sociais e aes de preveno vulnerabilidade econmica e social.
CONSIDERAES FINAIS
Destacamos, ao longo do artigo que uma
das contribuies mais importantes para a
gesto da segurana pblica diz respeito ao
monitoramento de estatsticas criminais e da
realizao de estudos quantitativos e qualitativos com o objetivo de permitir que as aes
dos gestores pblicos sejam baseadas em evidncias ou diagnsticos com embasamento
cientfico. Tal qual ocorre na relao do Observatrio de Segurana Pblica com a gesto
pblica municipal de Canoas.
Procuramos demonstrar no ltimo item
do presente artigo desdobramentos prticos
decorrentes de alguns resultados da Segunda
Pesquisa de Vitimizao de Canoas, realizada
em 2014. Ao mesmo tempo, no deixamos de
apontar tambm para algumas limitaes das
anlises sobre os seus resultados. Tanto que optamos por no fazer uma simples apresentao
dos dados estatsticos, e sim uma anlise crtica
a respeito dos trs temas escolhidos: territrio;
medidas de segurana implantadas; a segurana cidad e a interpretao dos muncipes.
A respeito do primeiro desses temas, o territrio, conclumos que neste quesito importante a legitimao de polticas ligadas aos canais de
participao popular no municpio que j estavam em funcionamento, como as Plenrias de
Servios Pblicos3 e as reunies com associaes
No que diz respeito discusso sobre a

segurana cidad e a interpretao dos muncipes, os resultados apresentados anteriormente em particular legitimam a articulao
Dossi
Para finalizar, ressaltamos que h desafios

prticos cotidianos a serem enfrentados pelo
Observatrio de Segurana Pblica de Canoas. Dentre eles podemos citar como os mais
relevantes: a dependncia da vontade poltica
dos gestores em se apropriar dos apontamentos
feitos pelas pesquisas do observatrio; a busca
pela autonomia para a elaborao de estudos
sem interferncia poltica, uma vez que a misso central do observatrio produzir informao qualificada e transparente para toda a
sociedade, procurando no se deixar levar por
supostos consensos produzidos pela mdia,
pelo senso comum ou mesmo pela gesto pblica; e, talvez o maior deles, a falta de sincronia entre o tempo da gesto pblica e o tempo
da pesquisa cientfica, uma vez que, em alguns
casos, demandas pontuais da administrao
por dados interrompem o desenvolvimento de
pesquisas de mdio e longo prazo ou ento se
exige do Observatrio que apresente relatrios
e/ou diagnsticos sobre situaes especficas
para amanh muitas vezes com o objetivo
de acalmar a opinio pblica ou responder a
questionamentos da imprensa.
99
Sobre a avaliao dos muncipes em relao

s medidas de segurana implantadas, os resultados da pesquisa de vitimizao permitiram
promover um debate junto com a comunidade
e diversas entidades a fim de construir conjuntamente o Plano Municipal Participativo de Segurana Pblica. Futuramente, no que toca alterao ou manuteno das medidas implementadas, faz-se necessrio apresentar novas propostas
de interveno, em que pese articular as boas
prticas dos projetos sociais nos Territrios de
Paz, com abordagens integradas e integrais de
preveno s violncias. Especificamente no que
diz respeito boa avaliao das cmeras de vdeomonitoramento, entretanto, faz-se necessrio
ampliar o escopo da discusso com a populao. Parece-nos que o debate no deve se limitar simplesmente escolha de novos locais para
instalao de cmeras, e sim atingir um patamar
mais estrutural, tencionando a sua eficcia na
diminuio de crimes e violncia.
entre a Secretaria de Segurana Pblica e

Cidadania de Canoas e as outras secretarias
municipais, uma vez que a populao ainda associa a segurana apenas s instituies
policiais. Um desdobramento prtico dessa
constatao na gesto municipal se traduz
exatamente na necessidade crescente de articulao com outras reas de governo, impulsionadas pela Secretaria de Segurana, a
partir do entendimento de que as causas das
violncias e da criminalidade so mltiplas,
devendo, por isso, a resposta dos gestores
pblicos ser integral e integrada.

de moradores, e de novas iniciativas neste sentido. Reiterando, a partir dos resultados da pesquisa, ficou claro para o executivo que as respostas s demandas pblicas devem ser territorializadas. Entretanto, h de se destacar que talvez
o maior desafio para a efetivao da segurana
cidad a partir de polticas territorializadas seja
justamente no estigmatizar a populao desses
territrios como indivduos perigosos/violentos,
que precisam ser controlados na lgica da demarcao territorial, em sua relao com o contexto de Canoas como um todo.

Dossi
Tratam-se de dinmicas e tempos de

trabalho distintos da gesto pblica e da
pesquisa cientfica , e o maior esforo institucional por parte do observatrio se d no
sentido de tentar sincronizar esse descompasso para, ao mesmo tempo, manter sua
autonomia enquanto instituto de pesquisa
social aplicada, e atender s demandas da
Secretaria Municipal de Segurana Pblica e
100
1.
Cidadania de Canoas. A publicao de artigos em peridicos cientficos especializados

como este que apresentamos aqui e o debate das pesquisas produzidas pelo observatrio em eventos acadmicos so atividades
que se apresentam como essenciais na busca
por contornar esses possveis percalos do
cotidiano e fazer o to necessrio link entre a
academia e a gesto pblica.
Os bairros Guajuviras, Mathias Velho e Harmonia, que compem os Territrios de Paz em Canoas, foram os que mais registraram mortes
violentas em nmeros absolutos no ano de 2013.
2.
Programa estratgico de Ao Territorial Integrada em bairros que configuram reas conflagradas na cidade de Canoas. Conjuga
investimentos em projetos de incluso e coeso social.
3. Tratam-se de espaos nos quais os cidados tm voz em um frum com o prefeito e secretrios municipais, apresentando demandas,
crticas e sugestes e avaliando os servios e aes prestadas pela administrao pblica municipal.
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Dossi
Gesto da informao e governos locais: experincias

do Observatrio de Segurana Pblica de Canoas (RS)
e novas possibilidades
Abstract
Gestin de la informacin y gobiernos locales:
Information
experiencias del Observatorio de Seguridad Pblica de
Experiences of the Public Safety Observatory of Canoas
Canoas (RS) y nuevas posibilidades
(RS) and fresh possibilities
El objetivo de este trabajo es resaltar la relevancia de la
The aim of the present study was to highlight the role
gestin de la informacin en el rea de la seguridad, a partir

de metodologas cientficas, con la intencin de cualificar
institucional y tcnicamente la formulacin, ejecucin y
evaluacin de polticas pblicas. Se destaca la actuacin del
management
and
local
governments:
of information management in the safety sphere using

scientific methodologies to institutionally and technically
qualify the making, implementation and appraisal of
Observatorio de Seguridad Pblica de Canoas (OSPC), en Rio
public policies. The role of the Public Safety Observatory of
Grande do Sul, como un ejemplo emprico de la utilizacin
Canoas (OSPC) in Rio Grande do Sul state is described as
aplicada de las ciencias sociales para el fortalecimiento
an empirical example of the applied use of social sciences
de la capacidad institucional del municipio en ese tema.
for strengthening the institutional ability of the city in this
Primeramente, se presenta un breve rescate de la historia

del OSPC, enfocado en los diagnsticos sociolgicos que han
indicado sobre la gestin de la seguridad pblica en Canoas.
En un segundo momento, se presenta y se destaca el
field. First, a brief background on the OSPC is given focusing

on sociological diagnostics involved in the management
of public safety in Canoas. Second, one of the most recent
problema de uno de los ms recientes estudios realizados por
studies conducted by the OSPC is analyzed: the Second
el OSPC: la Segunda Investigacin de Victimizacin, realizada
Victimization Survey of January 2014 involving residents
en enero de 2014, con los moradores de Canoas. En la parte
of Canoas. Lastly, attention is drawn to the importance of
final, se llama la atencin a la importancia del dilogo entre
dialogue between academia and public management in
la academia y la gestin pblica en el rea de seguridad..
the safety area.
Palabras clave: Seguridad pblica. Gestin de la
Keywords: Public safety. Information management.
informacin. Investigacin de victimizacin.
Victimization survey.

103
Resumen

Dossi
A formao das guardas civis

municipais do Grande ABC
A formao das guardas civis municipais do Grande ABC
Juliana Barroso
Gerente de Formao em Segurana Urbana na Prefeitura de So Bernardo do Camposo - SP. Mestranda em Cincias Socias pela
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC-SP. Graduada em Sociologia pela Universidade de Braslia - UnB.
julimbarroso@gmail.com
Juliana Teixeira de Souza Martins

Doutoranda em Psicologia Escolar e Desenvolvimento Humano pela Universidade de So Paulo - USP. Mestre em Psicologia
Social pela USP. Graduada em Psicologia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC-SP.
julianatsmartins@uol.com.br
Resumo
Este artigo resultado do dilogo acerca das reflexes realizadas por ocasio do aniversrio de implementao do
Estatuto Geral das Guardas Municipais, Lei Federal 13.022/2014, e as observaes feitas nos ltimos anos como gestoras pblicas em segurana pblica. Pretende-se contextualizar as mudanas promovidas pelo Grupo de Trabalho de
Segurana Urbana do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC no mbito da formao das guardas civis municipais da
regio a partir da implementao do Centro Regional de Formao em Segurana Urbana. A inteno discorrer sobre
o desenho e a implementao desse processo. Espera-se que este artigo possa contribuir para a reflexo sobre polticas
pblicas para formao das guardas municipais no pas.
Palavras-Chave
Guarda municipal. Formao de guarda municipal. Segurana urbana. Lei n 13.022/2014.
104
Dossi
esde a implementao da lei federal

13.022/2014 os municpios que instituram guardas municipais vm promovendo
mudanas na gesto destas instituies na tentativa de se alinhar aos princpios reafirmados
pela legislao. O fio condutor dessas mudanas
a conformao de uma atuao preventiva e
comunitria.
Se, por um lado, as guardas municipais foram criadas para desempenhar esse papel, visando uma atuao diferenciada nos territrios
por meio de policiamento de proximidade,
regulao no violenta de conflitos e proteo
dos equipamentos pblicos municipais, elas
tambm foram expostas a prticas de enfrentamento como meio de atuao.
Nas ltimas gestes, a Guarda Municipal
de So Bernardo do Campo, no ABC paulista, apostou na integrao e na articulao de
polticas em segurana urbana, propondo a
criao, no mbito do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, de um grupo de trabalho

para pensar e desenvolver aes na rea. Uma
dessas aes foi a implementao do Centro
Regional de Formao em Segurana Urbana,
para integrar os processos formativos a partir
da perspectiva comunitria e preventiva. O
presente ensaio pretende lanar luz sobre a experincia do centro de formao e seus processos de aprendizagem, tendo como pano de
fundo a poltica para formao estabelecida
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia e a lei 13.022/14,
refletindo como as mudanas empreendidas
foram processadas.
O texto se divide em trs partes. A primeira trata da proposta para a formao das guardas
municipais. A segunda discorre sobre a criao
do Centro Regional de Formao em Segurana
Urbana (2014/2015) e a terceira trabalha os embates da implementao dos processos adotados1.
105
INTRODUO
Dossi
PROPOSTA PARA FORMAO DAS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS

Em 2004, o Ministrio da Justia, por meio
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), desenvolveu uma proposta para
a formao das guardas municipais usando
como referncia estratgica o Sistema nico de
Segurana Pblica (Susp), no qual cada esfera
(federal, estadual e municipal) e instituio (policiais, bombeiros e guardas municipais) tinha
atribuies conectadas e articuladas para a promoo da segurana. Coube aos municpios e
s guardas municipais as atribuies de carter
predominantemente comunitrio e preventivo
O paradigma proposto pelo Susp (BRASIL,
2003) posteriormente reafirmado pelo Programa Nacional de Segurana com Cidadania
(Pronasci) apontava para a formulao de um
conceito ampliado de segurana pblica, ultrapassando a questo da ao do profissional da
rea e, ao mesmo tempo, suscitando a dimenso dos servios prestados por tais profissionais,
com foco no carter multi e interdisciplinar
de sua atuao. A proposta incorporava novos
processos de atuao comprometidos com a
construo de uma prtica convergente com a
cultura da paz, requerendo o compromisso das
instituies com essa concepo ampliada de
segurana e com a integrao dos esforos (BALESTRERI, 2004). O conceito de integrao
e articulao passou a ser trabalhado como um
modelo poltico e pedaggico, orientando as
propostas de educao para os profissionais de
segurana pblica.
Nessa perspectiva, foi elaborada e publicada a Matriz Curricular Nacional para as Guardas Municipais (MCN-GM), um referencial
106
terico-metodolgico constitudo por diretrizes pedaggicas que propem instrumentos de

orientao para prticas formativas e situaes
de trabalho em segurana, proporcionando a
unidade na diversidade a partir do dilogo entre eixos articuladores e reas temticas. Em linhas gerais, a MCN-GM (BRASIL, 2004) cita
como objetivos essenciais formao:
compreenso do exerccio da atividade da
GCM como prtica da cidadania;
posicionamento crtico, responsvel e construtivo nas diferentes situaes sociais;
percepo dos agentes transformadores da
realidade social e histrica do pas;
conhecimento e valorizao da diversidade da sociedade brasileira;
desenvolvimento do autoconhecimento; e
emprego de diferentes linguagens, fontes
de informao e recursos tecnolgicos a
nortear a atuao dos profissionais da rea
de segurana pblica.
Para tanto, essa matriz traz contedos especficos e busca responder aos desafios concretos da rea de segurana, mobilizando saberes
para atuao em diferentes situaes da prtica
profissional e fomentando a formao de um
profissional mais reflexivo e autnomo.
ORIENTAO DA PRTICA PEDAGGICA
NAS GUARDAS MUNICIPAIS
A partir dessas orientaes, a Senasp incentivou as guardas municipais a construrem
seus planos de curso propondo uma organizao curricular voltada para preveno e gesto
comunitria. Essa orientao pedaggica foi
direcionada a todas as guardas municipais,
independentemente das particularidades das
A partir de nossa experincia na rea, identificamos alguns desafios bsicos para a implementao dessa proposta:
poltico pelo pacto federativo, o governo
federal no pode impor uma poltica a ser
necessariamente desenvolvida por entes
federados, tendo em vista a autonomia
que eles tm;
cultural-organizacional pela resistncia
natural das instituies;
educacional pela compreenso dos aspectos valorativos na formulao dos
processos de aprendizagem e pelo reconhecimento da necessidade de construir
conhecimento para alm da perspectiva
operacional; e
estrutural nem toda instituio possua
locais adequados aos processos de aprendizagem.
O PROCESSO NO GRANDE ABC
A regio do Grande ABC paulista compreende os municpios de Santo Andr, So
Bernardo do Campo, So Caetano do Sul,
Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande
da Serra, sendo apenas este ltimo a no ter
criado ainda sua guarda municipal quando da
produo deste artigo.
Dossi
Em 2009, So Bernardo do Campo criou

o Centro de Formao em Segurana Urbana,
espao que veio a ganhar instalaes prprias
em 2011. A GCM da cidade, criada em 2000,
no possua um rgo especfico para formao de seus agentes, embora cursos fossem ministrados. Quando havia necessidade, algumas
pessoas eram deslocadas de outras atividades
para contribuir com a formao. A instituio
foi comandada em seus oito primeiros anos
por egressos da Polcia Militar, que coordenavam e organizavam a formao inicial, ascenso profissional e demais cursos de capacitao
dos guardas. Era comum, portanto, que os
educadores desses cursos fossem pessoas oriundas de outras instituies de segurana.
Tal fato no configurava por si s um problema, mas incentivava uma tendncia nas guardas
municipais de se incorporar ideologias de outras
instituies. A experincia mostra que h uma
forte busca desses agentes municipais por consolidar uma identidade prpria. Mas ainda h
srias divergncias em relao ao tipo de trabalho que deve ser desenvolvido pelas GCM.
A Constituio Federal, em seu artigo 144,
deixa claro que a segurana pblica responsabilidade dos Estados, mas ressalva que os
107
A proposta, poca, era permitir que os

currculos estruturados fossem capazes de desenvolver contedos como meio e no como
fim, buscando novas estratgias de ensino que
orientassem o guarda a refletir sobre seu desempenho (AZEVEDO E SOUZA, 1998).
Os efetivos de todas as GCM da regio somam aproximadamente 2.500 guardas, profissionais que muitas vezes atuam de forma
totalmente distinta. No entanto, a proximidade entre as cidades acaba por demandar aes
conjuntas em reas limtrofes, o que, diante
dessa diversidade, pode ocasionar problemas.
Existem ainda disparidades em infraestrutura
e recursos destinados segurana.
instituies, numa tentativa de uniformizar

minimamente a formao das GCM.
Dossi
municpios podem constituir suas guardas

municipais para a proteo de bens, servios
e instalaes (BRASIL, 1988). A lei federal
13.022 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), criada em 2014 para regulamentar o
oitavo pargrafo do artigo constitucional mencionado, estabelece normas gerais de atuao
das GCM no Brasil, com o intuito de uniformizar sua ao.
O texto da lei afirma, j no segundo artigo,
que as guardas municipais so [...] instituies
de carter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei [...] e possuem [...] a
funo de proteo municipal preventiva, ressalvadas as competncias da Unio, dos Estados e do Distrito Federal (BRASIL, 2014). O
texto legal no diz, em nenhum momento, que
as guardas municipais devem atuar da mesma
forma que as polcias militares. Pelo contrrio,
a sua nfase na atuao municipal preventiva, respeitando competncias das outras instituies. A lei ainda refora que a atuao das
GCM deve centrar-se na [...] proteo dos
direitos humanos fundamentais, do exerccio
da cidadania e das liberdades pblicas; preservao da vida, reduo do sofrimento e diminuio das perdas; patrulhamento preventivo;
compromisso com a evoluo social da comunidade; e uso diferenciado da fora (BRASIL,
2014, Artigo 3).
Ao mesmo tempo em que o Estatuto Geral das Guardas Municipais era discutido em
mbito federal, o Consrcio Intermunicipal
do Grande ABC, atravs do grupo de trabalho de segurana pblica, presidido poca
pelo ento secretrio de Segurana Urbana de
So Bernardo do Campo, Benedito Mariano,
108
debatia a criao do Centro Regional de Formao em Segurana Urbana. O municpio j

havia protagonizado uma ao regional na rea
quando, por meio de convnio com o governo
federal, adquiriu equipamentos para a integrao da comunicao entre as GCM da regio,
facilitando aes conjuntas.
O Consrcio Intermunicipal do Grande
ABC, criado em 1990, o primeiro consrcio multissetorial de direito pblico e natureza autrquica do pas. Visa o planejamento e
articulao de aes a serem desenvolvidas na
regio. comum que municpios vizinhos,
em diversas regies brasileiras, cooperem entre
si quando o assunto a formao de guardas
municipais: por exemplo, quem tem estrutura prpria cede espao para quem no tem; e
o professor de uma cidade pode lecionar em
outra. No Nordeste e Sul do pas academias
foram criadas em parceria com universidades
e at com outras instituies de segurana pblica. Mas o Centro Regional de Formao do
Grande ABC foi a primeira experincia no Brasil consolidada como programa consorciado
pelos municpios interessados. uma ao que
transcende mandatos polticos, o que em tese
reduz as chances de ser abandonada ao longo
de diferentes gestes. So prefeitos e prefeitas
de diferentes partidos polticos assumindo o
compromisso por uma ao com potencial de
beneficiar toda uma regio.
Importante destacar que a formao de
GCM no costuma figurar entre prioridades
nos oramentos municipais para segurana
o que leva estes processos a serem muitas vezes realizados sob a gide do improviso, com
poucos recursos. Por isso, um centro de for-
O convnio previa a utilizao desses recursos para estruturao do espao destinado a

receber, futuramente, a formao regional. Foram adquiridos veculos, computadores, projetores e cmeras de segurana, infraestrutura
necessria regionalizao da formao dos
guardas de todas as cidades do Grande ABC.
Entre os cursos especficos estavam o de formao de formadores, conduo de veculos de
passageiros (visando os micro-nibus adquiridos para o centro regional) e instrutor de tiro.
O curso de tiro, por exemplo, tambm foi
concebido diante de uma necessidade especfica da regio: as guardas do Grande ABC so
armadas e, para que possam manter o porte
institucional de arma, o Estatuto de Desarmamento exige que os agentes passem por forma-
Dossi
Enquanto o espao estava sendo estruturado, por meio do supracitado convnio com a
Senasp, o grupo de trabalho do consrcio intermunicipal deliberava a respeito do estatuto
de funcionamento do centro regional.
Idealizado, conforme mencionado, no mbito do Grupo de Trabalho de Segurana, o
Centro Regional de Formao em Segurana
Urbana atua no Consrcio Intermunicipal do
Grande ABC como uma estrutura para apoiar
a intermunicipalidade das aes na rea, a partir da integrao dos processos de ensino das
guardas civis municipais, defesa civil e trnsito
pertencentes s cidades de Diadema, Mau,
Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santo
Andr, So Bernardo e So Caetano do Sul.
Em 2014, So Bernardo do Campo reafirmou seu compromisso junto ao consrcio,
cedendo o espao para incentivar o desenvolvimento de uma viso comum entre os profissionais de segurana urbana da regio, promover
o dilogo entre instituies e alinhar aes com
vistas a uma regio mais segura.
109
A CONSTRUO DA FORMAO DAS GCM

NO GRANDE ABC E O CENTRO REGIONAL
Quando So Bernardo do Campo instalou
seu prprio centro de formao, a criao de
um espao regional j estava no horizonte de
aes da gesto municipal. A reflexo contnua
e profunda sobre como aperfeioar e articular
as instituies que provessem a segurana na
regio culminou, em 2011, na apresentao e
aprovao de projeto junto Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia para a implementao do centro regional,
orado poca em R$ 1.630.811,14.
o anual e avaliao psicolgica a cada dois

anos, entre outras coisas. Em relao a essa formao, apenas profissionais credenciados pela
Polcia Federal podem ministrar tais aulas. O
credenciamento exige a comprovao de realizao de curso de instrutor de tiro e aprovao
na avaliao elaborada pela prpria PF. Contar
com agentes credenciados pela Polcia Federal
no quadro de funcionrios para prtica de ensino em armamento e tiro importante para
garantir independncia das guardas em relao
a outras instituies de segurana e para adequar o ensino realidade das GCM.
mao como projeto de um consrcio intermunicipal traz mais fora poltica e a garantia
de que os recursos estaro carimbados para
esse fim especfico. Toma como premissa,
portanto, a valorizao da formao profissional em segurana.
Dossi
Desde ento, vrios esforos foram empreendidos para tornar o centro uma realidade:
instituio do regimento interno, instaurao
da primeira gesto compartilhada, nomeao
de uma diretoria executiva composta por representantes dos municpios, elaborao das
diretrizes de ensino e reformas fsicas para
abrigar as novas concepes. Nesse processo,
contratou-se uma instituio do terceiro setor, o Centro de Educao, Estudos e Projetos
(Ceep). Com atuao em vrias cidades, incluindo as do Grande ABC, o Ceep tem experincia na formao de guardas municipais,
com foco principalmente na promoo dos
direitos humanos.
O consrcio no inaugurou apenas um
espao fsico, mas uma nova concepo de
polticas pblicas, elevando a educao dos
servidores que coproduzem a segurana a outro patamar.
Misso e funcionamento
O centro regional tem como misso promover a formao dos servidores que atuam
na segurana dos municpios do Grande ABC,
pautada em diretrizes que valorizem o carter
intermunicipal e acentuem a vocao preventiva das instituies. Seu objetivo ser um espao reconhecido pelas instituies como parceiro e vetor de inovaes.
Destina-se s GCM, aos agentes de trnsito, profissionais da defesa civil e todos que
atuam em segurana na regio. No entanto,
desde o incio de seu funcionamento o centro regional j acolheu a formao de guardas
municipais de cidades de outras regies, como
Franco da Rocha e Itaquaquecetuba.
110
formado por uma diretoria executiva

composta por diretor geral, diretor de logstica, diretor administrativo, diretor de programas, projetos e cursos e assessoria de comunicao. Todos so servidores indicados pelos
municpios consorciados e possuem mandato
de dois anos, com possibilidade de reconduo
por mais dois anos.
A instituio responde pela promoo dos
seguintes cursos:
curso de formao (CF): atividades de
educao em conhecimentos tcnicos
gerais, indispensveis para o exerccio de
cargo, destinadas a candidatos a ingresso
nas guardas municipais e demais carreiras;
curso de acesso (CA):voltado aos que
ascenderam na carreira, visando habilit-los ao exerccio e desempenho de cargos
e funes administrativas e operacionais;
curso de formao continuada (CFC):destinado atualizao permanente dos guardas municipais e demais servidores em
reas e assuntos especficos, visando suprir
de imediato as necessidades das instituies, bem como ampliar o nvel de conhecimentos obtidos em outros cursos; e
curso de aperfeioamento (CAper): visa
atualizar e ampliar o nvel de conhecimentos tcnico-profissionais necessrios ao
exerccio e desempenho de funes prprias aos postos superiores e graduaes
especficas da instituio, objetivando o
aprimoramento.
Na organizao dos currculos de cada curso
so considerados os conhecimentos, as habilidades e os valores bsicos para o desenvolvimen-
nhar os conhecimentos em torno da intermunicipalidade e, ao mesmo tempo, manter as peculiaridades de cada municpio consorciado.
Dossi
to das competncias exigidas para a funo de

GCM e demais servidores. Os currculos foram
trabalhados de forma modular com vistas a ali-
Fonte: Elaborao prpria.
Mdulo bsico Rene disciplinas presentes em todos os cursos de formao profissional ofertados pelas instituies da regio,
apresentando fundamentos conceituais para a
prtica profissional.
Mdulo especfico: contempla disciplinas

que caracterizam a identidade das instituies
com vistas a promover esclarecimentos sobre as
atribuies e os tipos de servios desenvolvidos
por elas.
Mdulo instrumental e operacional: contempla disciplinas relacionadas prtica profissional e disciplinas normalmente aplicadas
na parte operacional do desempenho da funo do profissional de segurana.
O centro custeado com recursos reunidos pelo consrcio, a partir da celebrao de

convnios com os municpios. A previso de
gastos para os prximos trs anos de R$ 1,5
milho por ano.
111
Figura 1 - Organizao curricular do CRFSU.
Dossi
O currculo para formao inicial foi construdo em meados de 2016, a partir da colaborao
e da participao dos municpios em distintas
reunies tcnicas. Ele responde a questionamentos sobre quais conhecimentos so necessrios
atuao do guarda. Perfaz uma carga horria total

de 754 horas-aula e compreende dez mdulos
trabalhados na modalidade presencial, complementados por uma parte a distncia pela Rede de
Educao a Distncia da Senasp.
Tabela 1 - Currculo para formao inicial

Mdulo 01- Conhecimentos institucionais
Administrao pblica e recursos humanos
04
Regulamento disciplinar e corregedoria geral
18
Comisso interna de preveno de acidentes
04
Sistema de segurana pblica brasileiro
22
Violncia e poltica municipal de segurana urbana
08
Mdulo 02 Papel do guarda civil municipal e atuao profissional

tica e o trabalho da guarda municipal
10
Ordem unida
30
Smbolos nacionais e da guarda municipal
04
Lei 13.022/14
08
Mdulo 3 Conhecimento jurdico

Direito penal
24
Direitos humanos, direitos difusos e coletivos
38
Estrutura normativa brasileira (Constituies Federal e Estadual)
08
Persecuo penal (MP, polcia, judicirio e sistema prisional)
10
Mediao de conflitos
12
Segurana pblica na preservao ambiental
12
Noes de medicina legal
04
Aspectos jurdicos na atuao policial
120h
Filosofia dos direitos humanos aplicada atuao policial
SENASP
EAD/
Mdulo 4 - Comunicao e gerenciamento de informaes

Rotina administrativa e redao oficial
12
Comunicao operacional
16
Lngua brasileira de sinais
10
Atendimento ao pblico
04
Mdulo 5 Trnsito e conduo de veculo oficial

Cdigo de Trnsito Brasileiro
18
Continua
112
12
Uso e conservao da frota
04
Dossi
Noes bsicas de direo defensiva

Mdulo 6 Funes tcnicas e procedimentos da guarda civil municipal
Armamento e tiro defensivo: leis, normas e procedimentos; prtica de tiro defensivo
100
Procedimentos e tcnicas operacionais de policiamento preventivo e comunitrio
50
Defesa pessoal e uso de equipamento no letal
40
Uso diferenciado da fora
08
12
Preveno e combate ao incndio
08
Defesa civil
04
Mdulo 8 Conhecimentos especficos

Educao e preveno ao uso indevido de drogas
08
Segurana escolar
08
Mdulo 9 Conhecimentos complementares

Controle do stress e qualidade de vida
08
Condicionamento fsico
40
Mdulo 10 Avaliao geral de curso

Avaliaes
18
Estgio supervisionado
40
DESAFIOS NA IMPLEMENTAO DE UMA

POLTICA DE FORMAO INTEGRADA
Como toda experincia inovadora, a construo de uma poltica integrada de formao
suscita inmeros desafios.
A atuao das GCM no padronizada na
regio do Grande ABC e existem diferenas
de percepo sobre o que deve ser o trabalho
dos guardas municipais. Algumas cidades possuem vocao e ao voltada ao policiamento
preventivo e comunitrio, enquanto outras
atuam de forma mais ostensiva e repressiva.
Tais diferenas de concepo geram, natural-
mente, dificuldades para se pensar a formao

nessas instituies. O desafio, contudo, reside
justamente em viabilizar o dilogo, a possibilidade de rever posturas e discutir criticamente
o papel das GCM. O estatuto geral das guardas municipais tambm visa consolidar a atuao preventiva dessas instituies, mas pode
impor uma tarefa quase impossvel se gestores utilizarem as GCM, por exemplo, para
suprir carncias de efetivo da polcia militar.
Isso gera uma contradio: em sala de aula o
agente preparado para uma atuao preventiva, aprende que guarda municipais e PM tm
atuaes distintas, mas, na prtica, enviado
113
Primeiros socorros
Mdulo 7 Atendimentos emergenciais
Dossi
s ruas sob o pretexto de que no h policiais

militares suficientes para garantir a segurana
na cidade. Em razo disso, no raro, guardas
municipais interpretam a lei 13.022/14 como
um aval para uma atuao equivocada. Acham
que podem fazer perseguies e abordagens
a suspeitos reproduzindo as prticas mais
questionveis da PM.
Se, por um lado, possuir uma escola nica
para as guardas municipais algo inovador no
contexto brasileiro, por outro, fugir lgica
da tortura e humilhao como tcnicas de
aprendizagem em segurana pblica ainda
uma tarefa difcil e desafiadora na construo
coletiva de polticas de formao. Mas no
se pode abrir mo da garantia de direitos, do
incentivo ao pensamento crtico (inclusive
em relao naturalizao da violncia como
estratgia de aprendizagem) e do tratamento
humano e atento queles que queremos que
tratem os outros de forma humana e atenta. O aluno vai reproduzir na rua aquilo que
aprendeu em sala de aula.
REFLEXES FINAIS QUE GUARDAS
MUNICIPAIS QUEREMOS?
No Brasil, de acordo com dados do IBGE
(2015) e do Frum Brasileiro de Segurana
Pblica (2015), 1.081 municpios tm GCM.
Se considerarmos por Estado, So Paulo lidera,
com 211 cidades dispondo de guardas municipais, seguido pela Bahia (194), Rio de Janeiro
e Maranho (ambos com 78 municpios). Se
considerarmos as regies, o Nordeste concentra o maior nmero de municpios com GCM
(547), seguido pelo Sudeste (361). Ao levarmos em conta o nmero total de agentes, chega-se ao expressivo contingente de quase 100
114
mil pessoas atuando como guardas municipais

por todo o Brasil. Contingente, cabe ressaltar,
bem prximo ao da polcia civil, que de aproximadamente 120 mil agentes. Esses nmeros
tambm do a dimenso da urgncia de se
discutir formao de GCM e divulgar suas experincias exitosas, apoiando as reflexes neste
campo: quem so esses profissionais? O que essas guardas municipais, distribudas pelo pas
todo, esto fazendo? Como a sua atuao?
Quem as fiscaliza? Como so formadas? E que
guardas queremos em nossas cidades?
As ideias apresentadas neste artigo buscaram refletir acerca de questes relevantes para
o debate sobre o complexo tema da formao
das GCM, assim como apresentar a estrutura
de uma experincia nica e promissora luz do
Estatuto Geral das Guardas Civis Municipais.
Uma experincia de transformao de mdio
e longo prazo, que, como qualquer processo,
demanda anlise e avaliao a cada passo. De
qualquer forma, importante saber onde se
quer chegar, que guarda municipal queremos
construir, qual identidade queremos consolidar. fundamental que as escolas de formao
de GCM discutam cotidianamente temas-chave como o papel das guardas e suas atribuies.
necessrio ainda que seus gestores (comandantes, secretrios e prefeitos) tenham
clareza e apoiem essas demandas. A lei
13.022/14 regulamenta as aes preventivas
das guardas municipais, menciona a integrao com outros setores da prefeitura e com
polticas sociais. Mas o que o prprio guarda
entende por preveno? E por integrao? E
seus dirigentes? preciso sair do discurso poltico que ganha votos e tratar da realidade
1.
Dossi
A experincia de construo do Centro

Regional de Formao em Segurana Urbana
do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC
mostra que as possibilidades so muito maiores do que os desafios e que uma poltica de
formao integrada para guardas municipais s
se faz de forma compartilhada.
Agradecimentos: Benedito Domingos Mariano e Everton Marcello Campos de Vasconcellos.
115
Ao pensar onde queremos chegar, temos

em mente que, mesmo com todos os desafios que surgiram e que certamente surgiro,
acreditamos no potencial transformador da
construo dessa poltica integrada de formao. Que guardas municipais queremos? Profissionais que tenham clareza sobre seu papel
preventivo, que conheam o municpio onde
atuam em seus detalhes: as ruas, os bairros, os

servios oferecidos aos cidados; a forma de
atuar conjuntamente com outras secretarias
ou outros setores da prefeitura; que sejam promotores e defensores de direitos. Que a presena da GCM traga segurana ao cidado e
que o/a guarda municipal sinta-se seguro/a e
respeitado/a em sua profisso.
como ela : considerar a perspectiva do agente e a do cidado. No pode haver margem

para inmeras interpretaes e compreenses.
E a fiscalizao do trabalho fundamental,
no sentido de orientar novos agentes, cobrar
os mais antigos e refletir acerca de problemas
que possam surgir na execuo do trabalho.
AZEVEDO E SOUZA, Valdemarina Bidone de. Tornar-se
________. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de
autor do prprio projeto. In: GRILLO, Marlene; MEDEI-
Segurana Pblica. Departamento de Polticas, Programas
ROS, Maril. A construo do conhecimento e sua me-
e Projetos. Matriz Curricular Nacional para as Guardas
diao metodolgica. Porto Alegre: EDIPUCRS, 1998.
Municipais. Braslia, DF, 2004.
BALESTRERI, Ricardo Brisolla. Direitos humanos, segu-
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federati-
rana pblica e promoo da justia. Porto Alegre: Ed.
va do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
Bethier, 2004.
Dossi
REFERNCIAS
FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA. Anurio BraBRASIL. Lei n 13.022, de 8 de agosto de 2014. Dispe
sileiro de Segurana Pblica 2015. So Paulo: FBSP, 2015.
sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais. Dirio

Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 ago. 2014. Edio Extra.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Perfil dos

Municpios Brasileiros, 2015. Rio de Janeiro: IBGE, 2015.
________. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de

Segurana Pblica. Plano Nacional Segurana Pblica
para o Brasil. Braslia, DF, 2003.
116
Resumen
Abstract
La formacin de las guardias civiles municipales en la
Training of municipal civil guards of Greater ABC
regin del Grande ABC
This article is the result of a dialogue concerning the
Este artculo es el resultado del dilogo sobre las reflexiones
reflections
realizadas durante el aniversario de la implementacin del
implementation of the General Municipal Guards Statute
Estatuto General de las Guardias Municipales, Ley Federal
under Federal Law no. 13.022/2014, and observations made
13.022/2014, y las observaciones realizadas en los ltimos
in recent years as public managers in public safety. The aim
aos como gestoras pblicas en seguridad pblica. Se intenta
was to contextualize the changes promoted by the Urban
contextualizar los cambios realizados por el Grupo de Trabajo
Safety Working Group of the Inter-municipal Consortium
de Seguridad Urbana del Consorcio Intermunicipal de la Regin
of Greater ABC in the ambit of training of municipal civil
del Grande ABC en el tema de la formacin de las guardias
guards from the region based on the implementation of
civiles municipales de la regin a partir de la implementacin
the Regional Center for Training on Urban Safety. The aim
del Centro Regional de Formacin en Seguridad Urbana. La
was to elaborate on the design and implementation of this
intencin es discurrir sobre el diseo y la implementacin de
process. It is hoped this article can promote reflection on
ese proceso. Se espera que este artculo pueda contribuir a
public policies for training municipal guards in the country.
made
on
the
anniversary
marking
Juliana Barroso e Juliana T.eixeira de Souza Martins
the
la reflexin sobre polticas pblicas para la formacin de las

guardias municipales en el pas.
Keywords: Municipal guard. Training of municipal guards.

Urban safety. Law n 13.022/2014.
Palabras clave: Guardia municipal. Formacin de guardia

municipal. Seguridad urbana. Ley n 13.022/2014.

117
Dossi
A formao das guardas civis municipais

do Grande ABC
Artigos
Cronologia dos Ataques de 2006

e a nova configurao de poder
nas prises na ltima dcada

de poder nas prises na ltima dcada
Srgio Adorno
Professor titular do Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo - USP e Coordenador Cientfico do Ncleo de
Estudos da Violncia - NEV-USP. Doutor em Sociologia pela USP, com ps-doutorado pelo Centre de Recherches Sociologiques sur
le Droit et les Institutions Pnales. Diretor da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas (USP). Coordenador da Ctedra
UNESCO de Direitos Humanos, do NEV/CEPID/FAPESP.
sadorno@usp.br
Camila Nunes Dias

Professora adjunta e coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Cincias Humanas e Sociais da Universidade Federal do
ABC - UFABC. Doutora e mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo - USP. Graduada em Cincias Sociais pela USP.
Pesquisadora colaboradora do Ncleo de Estudos da Violncia da USP - NEV/USP.
camila.dias00@gmail.com
Resumo
O presente texto tem como objetivo reconstituir a cronologia dos Ataques de 2006 a partir da sua diviso em quatro
partes, correspondentes aos momentos em que eles ocorrem, e, em seguida, propor algumas reflexes sobre as mudanas sociais e polticas registradas nas prises paulistas ao final deste perodo. O argumento central que o evento
que ficou nacionalmente conhecido como Ataques do Primeiro Comando da Capital PCC no implicou ganhos para
a organizao e trouxe importantes prejuzos polticos para o governo estadual. Dessa forma, apontamos estratgias
complexas atravs das quais as relaes de poder nas prises paulistas foram reconfiguradas de forma a possibilitar a
construo de acomodaes envolvendo o PCC e a administrao prisional. Tais acomodaes, por sua vez, produziram
um equilbrio que, embora precrio e instvel, tem at aqui sido eficiente para manter a ordem nas prises. A forma
como se estabeleceram as relaes entre o PCC e a administrao prisional adquiriram um carter simbitico por meio do
qual ocorre o fortalecimento mtuo do PCC e da poltica de encarceramento em massa adotada pelo governo do Estado,
gerando um crculo vicioso de mtua dependncia.
Palavras-Chave
Ataques de 2006. PCC. Administrao prisional. Priso. Poder.
118
Artigos
ntre 12 e 20 de maio de 2006, 439 pessoas foram mortas por armas de fogo
no estado de So Paulo1. Essas mortes foram
seguidas de ondas de violncia, como motins
nas prises, ataques contra policiais (civis e
militares) e contra postos e delegacias de polcia. Edifcios pblicos e privados foram depredados e destrudos, assim como veculos de
transporte coletivo foram incendiados. O mais
surpreendente foi a paralisao temporria de
todas as atividades da capital ao cair da tarde, o
que contribuiu para intensificar muito rapidamente os sentimentos de medo e insegurana
disseminados entre os seus habitantes. Desde
logo, as ondas de violncia foram atribudas
ao do crime organizado, mais precisamente o Primeiro Comando da Capital (PCC),
cujos centros de deciso esto sediados nas prises do sistema penitencirio paulista.
A despeito da trgua dos dias que se seguiram ao 20 de maio (o ltimo dia dos primeiros
ataques), as aes persistiram at a metade do
ms de agosto. Elas terminaram quando um

jornalista da mais importante cadeia de rdio
e televiso brasileira Rede Globo foi sequestrado e sua libertao conquistada aps a
emisso de um comunicado, em torno de trs
minutos, por meio do qual o PCC falava da
opresso nas prises.
Durante os ataques, a matria compareceu diariamente aos jornais impressos e eletrnicos, s intervenes das autoridades, s
falas dos especialistas e mesmo dos cidados
comuns. As redes de comunicao e a grande
imprensa dedicaram extensos artigos sobre esses acontecimentos e abriam espao para o seu
debate pblico, tendo como foco a crise da segurana pblica.
Todos as ordens para os ataques tinham
como territrio as prises, sobretudo aquelas
de segurana mxima onde os chefes principais se encontravam detidos, no contexto do
enclausuramento massivo colocado em prtica
pelo governo do Estado. Certamente, esse fato
119

INTRODUO

Artigos
no era novidade. Nunca demais lembrar o

caso dos levantes e rebelies nas prises norte-americanas nos anos 60 do sculo passado.
Havia tambm antecedentes nas prises de So
Paulo e Rio de Janeiro, em perodos anteriores.
Porm, pde ser notada uma novidade:
o PCC tinha constitudo uma rede de apoio
a partir do exterior dos muros das prises.
Tratava-se de uma rede baseada em muitas
pessoas annimas. justamente a presena
desse gnero de pessoas e de suas ligaes com
ilegalismos de vrias espcies que faz esta investigao retornar a clssicas questes da sociologia: de qual sociedade estamos falando?
A despeito do progresso da democracia no
Brasil (ao menos no que concerne s liberdades civis e pblicas, ampliao do espao de
participao social e de representao poltica
e, mais recentemente, pequena reduo das
desigualdades sociais), a sociedade brasileira
permanece, no campo da segurana pblica,
presa a orientaes e diretrizes tradicionais
e ultrapassadas face evoluo dos acontecimentos que constituem a criminalidade e
violncia urbanas.
Por causa disso, no estranho que a sociedade brasileira venha testemunhando: a) o
enraizamento do crime organizado no interior do tecido social em torno de importantes
grupos da populao urbana; b) a produo
de novas formas de solidariedade social para
alm do mundo das leis e das instituies oficiais; c) a organizao de setores populares
no com o propsito de reivindicao de uma
nova ordem moral baseada na justia social
(MOORE JR., 1987), todavia com o objetivo de desfrutar da participao de certos
120
circuitos de circulao monetria, associados

ao mercado informal e no regulamentado da
troca de mercadorias, inclusive o trfico de
drogas; d) a guerra permanente entre delinquentes e policiais que enfraquece a capacidade do poder pblico de reprimir o crime e a
violncia no contexto do Estado de direito; e)
a persistncia de reaes conservadoras contra
a modernizao das leis penais e contra a poltica de defesa dos direitos humanos2.
Para compreender o significado dos eventos de 2006, prope-se, em primeiro lugar, a
construo da cronologia dos acontecimentos
desde o incio das primeiras aes at o fim do
ciclo de ataques, que ocorre apenas no ms de
agosto. Nesse sentido, propomos o desdobramento dessa cronologia em quatro momentos, cada um dos quais apresentando algumas
peculiaridades, a despeito das caractersticas
comuns que os situam como continuidades
do evento de maio. Em seguida, prope-se a
discusso a respeito das eventuais mudanas
ocorridas no sistema prisional paulista nestes
ltimos 10 anos, ou seja, no perodo posterior
ao da cronologia que ser aqui apresentada.
OS ACONTECIMENTOS DE 2006 EM SO
PAULO: UMA CRONOLOGIA
Os acontecimentos que integraram os
Ataques de maio de 2006 provocaram vrias
anlises com o objetivo de compreender este
perodo especfico da histria da segurana pblica paulista. Dentre eles, destacamos a contablizao diria de vtimas, segundo seu enquadramento como agente pblico ou civil, feita
em Cano e Alvadia (2008), tendo como fonte
boletins de ocorrncia e laudos divulgados pela
Secretaria Segurana Pblica.:
Artigos
Tabela 1 N
mero de vtimas por dia e tipo de vtima
Nmero de vtimas por dia e tipo de vtima

Dias
Agentes pblicos
mortos
12/05/2006
10
12
13/05/2006
23
39
18
14/05/2006
107
28
15/05/2006
84
21
16/05/2006
75
17/05/2006
65
18/05/2006
22
19/05/2006
13
20/05/2006
21/05/2006
Sem data
80
59
13
505
97
Civis feridos
Fonte:Adaptado de Cano e Alvadia (2008) .
A percepo social da excepcionalidade do

referido perodo que, como tal, demanda uma
anlise especfica, pode ser tambm percebida
na abordagem da imprensa. Durante vrios
dias as notcias relativas aos ataques tomaram
as primeiras pginas dos principais jornais. Foram ouvidos especialistas, agentes pblicos,
autoridades, moradores, familiares de vtimas.
A cronologia que se segue foi construda
com base num banco de dados elaborado a partir de material da imprensa, no apenas, mas,
sobretudo dos jornais de maior circulao no
estado de So Paulo3. Na descrio, optou-se
por utilizar tempos verbais no passado para se
referir a acontecimentos j finalizados. O tempo verbal no presente foi mantido to somente

quando se pretendeu sublinhar a atualidade do
fato ou acontecimento relevante.
Momento 1, maio: a exploso da crise

10 de maio de 2006. Dois policiais civis paulistas, entre os quais o diretor do Departamento Estadual de Investigaes Criminais (Deic),
prestaram depoimento em sesso reservada da
Comisso Parlamentar de Inqurito instaurada
na Cmara dos Deputados para apurar o trfico
de armas. No depoimento, ambos informaram
aos parlamentares que o governo do Estado tinha
cincia de que o PCC estava organizando nova
121
Civis mortos

Total
Agentes
pblicos feridos
Artigos
megarrebelio no sistema prisional, para o dia 14

de maio. Como ao preventiva, foi providenciada a transferncia de 765 presos ligados ao PCC
para a penitenciria de Presidente Wenceslau, um
presdio de segurana mxima, na regio Noroeste de So Paulo. Uma cpia desses depoimentos
foi vendida, a 200 reais, por um funcionrio de
uma empresa terceirizada que realiza os servios
de gravao para a Cmara, a dois advogados
que justamente representam presos pertencentes organizao criminosa. To logo obtida, a
gravao foi transmita por intermdio de aparelhos celulares s lideranas do PCC, de forma
que em curto espao de tempo todas as penitencirias estavam informadas do planejamento da
ao governamental.
11-12 de maio. A cpula do PCC4 transferida para o prdio do Deic, na capital. Na
madrugada do dia 11 para o dia 12, comeam
os primeiros ataques, que atingiram tanto policiais civis, militares e agentes penitencirios
quanto civis (inclusive agressores), totalizando
10 mortes. Onze distritos policiais do municpio de So Paulo, da Regio Metropolitana
e do interior foram alvejados. Duas rebelies
com refns em penitencirias e cadeias pblicas em todo o Estado ocorreram.
13 de maio. Prosseguem os ataques polcia, que se estendem a outros municpios do
interior. So 52 ataques, 54 mortos e 27 rebelies. O governo estadual afirma que as polcias
foram advertidas acerca de possveis represlias
do crime organizado, afirmao negada por alguns policiais.
14 de maio (domingo). Cresce o nmero
de mortos para 82, os ataques para 93 e as re-
122
belies para 53, com 383 refns e 30 mortos

(11 agentes de segurana e 19 presos)5. A essa
altura, j estavam amotinados cerca de 77.000
presos, o que representava 62% da populao
encarcerada do Estado. Os ataques alcanam
prdios onde se encontram instaladas agncias
bancrias. Cerca de 30 nibus so incendiados. Nesse dia, comitiva do governo se dirige
penitenciria de Presidente Bernardes. O
comandante da Polcia Militar convida uma
advogada para, juntos, se deslocarem, por via
area, para a penitenciria, objetivando incio
de acordo com vistas interrupo imediata
dos ataques e das rebelies6.
15 de maio. O dia de maior intensidade
de violncia. Foram 116 ataques, 117 mortos
em circunstncias muito variadas e 91 suspeitos
presos. As rebelies estenderam-se para 82 unidades do sistema penitencirio, com 81 refns
e 17 mortos. Continuaram as reaes policiais.
Entre 18 horas de domingo e 6 horas da manh de segunda-feira foram mortos pela polcia
13 suspeitos. Todavia, o mais surpreendente foi
a paralisao da cidade de So Paulo. No final
da manh, comearam a circular, nos mais distintos bairros, rumores de que os ataques estavam alcanando alvos indiscriminadamente,
em especial em reas de elevada concentrao
de pessoas, como terminais de trens, metr e
nibus, estabelecimentos bancrios e universidades. Logo no incio da tarde o comrcio
fechou suas portas; os transportes pblicos suspenderam operaes e os terminais ficam vazios,
tendo 1/3 da frota de nibus da cidade parado
de rodar aps 95 veculos serem incendiados
em todo o Estado; uma ameaa de bomba fechou o saguo do aeroporto de Congonhas; as
escolas dispensaram alunos; fruns encerraram
17 de maio. Os ataques ainda persistiram.

Bombas e disparos alcanam cinco escolas pblicas no Estado. Nova onda de boatos sobre
ameaas provocou a dispensa de alunos nas
escolas. A justia autorizou o isolamento de
Artigos
18 de maio. Foram 14 ataques com 51

mortos e quatro nibus incendiados. O nmero de ataques diminui em todo o Estado.
Na capital registra-se um nico incndio: uma
lotao no bairro de Helipolis. No interior,
alvejado o Frum de Mogi Mirim. O governo
estadual declara a situao sob controle e que
no haver mais ataques no final de semana
seguinte.
19 de maio. No ltimo dia dos ataques os
nmeros permaneceram praticamente no mesmo patamar, com 13 mortos7.
***
Pode-se afirmar que esse primeiro momento o mais agudo da crise de 2006 acaba
cerca de nove dias aps o seu incio e depois
de uma srie de acontecimentos, at hoje ainda no completamente compreendidos, que
envolvem a participao e interao entre
autoridades, agentes pblicos, civis e presos.
Contudo, em meados de junho novos tensionamentos e ataques voltam a ocorrer.
123
16 de maio. O acordo entre o PCC e o

governo paulista comea a surtir efeitos. Encerram-se as rebelies no Estado; os ataques
comeam a diminuir. Neste dia, foram 26
ataques, 89 mortos e 18 nibus incendiados.
Tem-se o fim dos ataques na capital. No interior os ataques continuaram com baixa intensidade. Foram atacadas as cidades de Botucatu, Campinas, Piracicaba, Mogi Mirim,
So Jos do Rio Preto, Trememb; no litoral,
Praia Grande e Perube, So Sebastio. Continuam as rebelies em Mato Grosso e Paran. Entre a madrugada de segunda-feira e a
manh de tera, a policia matou 33 suspeitos
e prendeu 24. A letalidade das aes policiais
comea a ser questionada. A polcia comea a
acreditar que os novos ataques foram realizados por oportunistas.
Marcola no Regime Disciplinar Diferenciado

(RDD), o mais rigoroso, pelo prazo de 90 dias.
Em unidades penitencirias de seis municpios
paulistas, a justia determinou o bloqueio do sinal de celular. Cinco nibus foram incendiados.
Um batalho da PM sofre tentativa de invaso;
guardas-civis so alvejados em frente prefeitura de Osasco. A polcia mata 22 suspeitos, de
um total de 62 mortos. Em seis dias de crise, j
haviam sido mortos em confronto 93 suspeitos.
Testemunhas acusam policiais. praticamente
o triplo da mdia mensal de mortos pela polcia
no primeiro trimestre de 2006.

mais cedo o expediente, assim como outras reparties pblicas; o congestionamento em redes de telefonia mvel fez com que os celulares
entrassem em pane. O trfego da cidade de So
Paulo, normalmente moroso, experimentou
congestionamento recorde. Mais de 5 milhes
de passageiros ficaram sem transporte. 56 nibus foram incendiados. s 19 horas, as redes de
TV exibiam imagens da capital: ningum havia
permanecido nas ruas ou nos passeios pblicos; nenhum veculo de transporte privado ou
pblico circulava. Era como se todos tivessem
cumprido, sem resistncia, um toque de recolher vindo no se sabia de onde.
Artigos
Momento 2, junho: Regime Disciplinar

Diferenciado (RDD), caos em Araraquara
Momento 3, julho: ampliao dos alvos,

diversificao dos ataques
Meados do ms de junho. A despeito da

trgua, novas ondas ocorreram. Em meados
do ms foram registradas rebelies em Itirapina, Mirandpolis e Araraquara, em protesto contra a transferncia de Marcola para
o RDD um regime de cumprimento da
pena de priso muito mais rigoroso do que
o comum8 e em virtude da transferncia
de 765 detentos para a penitenciria de Presidente Wenceslau. nesse perodo que um
fato inusitado vem baila. A penitenciria
de Araraquara, com capacidade para abrigar
750 presos, encontrava-se com lotao de
1.543. Em virtude do protesto e da rebelio,
os presos destruram as instalaes, acabando por serem transferidos para um anexo
com capacidade para 160 pessoas. Os presos foram confinados e as portas soldadas. A
comunicao entre funcionrios e detentos
era feita por intermdio das torres e atravs
de cordas que puxavam os presos. Os alimentos eram jogados de cima para baixo.
O corregedor geral do Tribunal de Justia
determinou a transferncia dos presos para
outras penitencirias. Em fins de julho, a
Corte Interamericana de Direitos Humanos
requereu que o Estado brasileiro adotasse
medidas para proteger a vida e a integridade
dos presos de Araraquara9.
Neste momento observa-se aumento da intensidade dos ataques em relao queles ocorridos no ms maio, sem alcanar, contudo, a
mesma dimenso destes. Nessa terceira onda,
os alvos foram ampliados e as modalidades de
ataques foram diversificadas. Importante registrar o nmero significativo de agentes penitencrios atingidos e o incndio de nibus que
se tornar tambm prtica comum em protestos que envolvem ou no o PCC. No que concerne aos alvos preferenciais nesse momento,
podemos observar que grande parte deles est
ligada direta ou indiretamente ao sistema penitencirio, sinalizando que o fato detonador
da crise, em maio, ainda permanecia no totalmente resolvido. Voltaremos a este ponto.
O segundo momento apresenta-se como

rescaldo da crise do ms anterior, com desdobramentos bem pontuais rebelies em poucas unidades prisionais, com o destaque para a
penitenciria de Araraquara e forte correlao com a transferncia do preso de Marcola
para o RDD.
124
Julho. No incio do ms, foram assassinados seis agentes penitencirios.

12-17 de julho. Nova onda de 449 ataques com 49 mortes, compreendendo dois
policiais militares, um agente penitencirio,
um guarda municipal, trs vigilantes privados e duas pessoas civis, embora aparentadas
como agentes policiais.
12/07/2006 quarta-feira. Aps exatos
dois meses da primeira onda de ataques, o
PCC iniciou, no dia 12 de julho, em todo o
Estado uma nova onda, desta vez com alvos
diversificados: prdios do judicirio, legislativo, bancos, nibus e at supermercados. At
as 19 horas foram contabilizadas 71 aes e 7
mortes, sendo 2 civis. Em alguns dos locais foram encontrados cartazes protestando contra
a opresso carcerria, uma forma de justificar
14/07/06 sexta-feira. A policia encontrou em Ribeiro Preto uma carta com regras
para os ataques. Uma das ideias dos criminosos
era atear fogo em pneus prximos a postes de
eletricidade, fios e transformadores de energia, o que colocou a AES Eletropaulo, distribuidoras de energia, em estado de alerta. Os
transportes coletivos voltaram a circular normalmente. O novo advogado de Marcola, do
Artigos
Momento 4, agosto: os ltimos atos, fechando com o sequestro do reprter

Nova onda de ataques teve por alvo os prdios do Ministrio Pblico, da Secretaria de
Estado da Fazenda e a seo de Transporte da
Secretaria de Justia e Cidadania. No total, foram 167 ataques no Estado, incluindo nibus,
bancos e postos de gasolina, resultando em 33
suspeitos presos e seis mortos pela polcia10.
07/08/06 segunda-feira. O ataque com
maior destaque da nova onda de atentados foi
realizado contra o Ministrio Publico Estadual, no centro histrico da cidade de So Paulo.
Foram 96 ataques em 17 cidades. Alvos: nibus, bancos, postos de gasolina, supermercados e um estacionamento prximo ao Deic.
Armas, coquetis molotov e artefatos explosivos foram utilizados nos ataques. A possvel
suspenso do indulto (sada provisria dos presdios) de Dia dos Pais pode ter sido a causa da
nova onda de ataques do PCC cerca de 10
mil homens seriam beneficiados. Ainda, uma
possvel transferncia de homens do segundo
escalo do PCC para o presdio federal de Catanduvas (PR) pode ter sido um dos motivos.
Alm da situao dos presdios e dos presos de
Araraquara, Itirapina e Mirandpolis tambm
pode ter motivado os ataques.
08/08/06 tera-feira. Novamente o interior do Estado foi alvo preferencial dos ataques
do PCC. Foram registrados 54 casos no interior e 8 na capital, onde a polcia encontrou
125
13/07/2006 quinta-feira. Com 46 nibus incendiados, sendo estes os alvos preferidos

do PCC, somente 4 das 16 empresas que operavam o servio em So Paulo colocaram parte
de sua frota em circulao. O medo de novos
ataques deixou mais de 2 milhes de pessoas a
p, causando um enorme congestionamento na
cidade e superlotando trens e metrs. Dessa vez
os ataques foram mais intensos no interior do
Estado. Na capital eles foram menos intensos.
No interior os ataques se concentraram nas regies de Campinas, Vale do Paraba e Ribeiro
Preto. Ao todo, 9 fruns trabalhistas no interior
foram atacados. Os alvos se repetiram: nibus,
fruns, supermercados, bancos, unidades policiais e at uma estao de tratamento de gua.
PCC, afirmou que seu cliente no era mais o

lder da faco criminosa, no tinha nenhuma
relao com os ataques e lamentou o que estava acontecendo em So Paulo.

os ataques. A polcia foi informada, na noite

anterior, tera-feira, sobre os novos ataques,
mas no conseguiu impedi-los. Na Grande So
Paulo foram realizadas 63 aes. Os ataques
abrangeram 30 cidades em todo o Estado; 10
municpios da Grande So Paulo, incluindo a
capital, foram atacados. Segundo o secretrio
de Segurana Pblica, Saulo de Castro Abreu
Filho, o PCC mudou sua ttica, atacando, ento, mais alvos civis, para assim aumentar a
sensao de insegurana. Foram incendiados
mais de 30 nibus.
Artigos
uma granada que no explodiu, na Avenida 9

de julho. Prdios pblicos, casas de policiais e
guardas municipais, nibus e bancos foram alvos no interior. O nmero de suspeitos mortos
subiu de 2 para 7. O Ministrio Pblico queria
evitar que 113 detentos fossem beneficiados
com a sada de Dia dos Pais.
de insegurana e de medo socialmente disseminada fizeram com que as autoridades estaduais buscassem interromper os ataques. Para
tanto, pelo que foi possvel depreender dos
fragmentos das narrativas e da descrio dos
fatos a partir do material coletado, foi necessrio estabelecer dilogo, negociao, acordo.
09/08/06 quarta-feira. O terceiro dia da

terceira onda de ataques do PCC registrou o
menor nmero de atentados e manteve maior
intensidade no interior. Prdios e funcionrios
pblicos foram alvos na maioria das aes. Na
capital, a garagem da Secretria de Estado da
Justia foi incendiada e um carro ficou parcialmente destrudo.
Qualquer que seja o nome dado s tratativas envolvendo autoridades e presos com o
objetivo de colocar fim aos ataques, o fato
que percebemos que elas foram essenciais no
apenas para fazer arrefecer cada um desses 4
momentos da crise essencialmente, o evento
de maio , mas, principalmente, para estabelecer novos contornos s relaes entre presos e
administrao prisional (DIAS, 2013). Nesse
sentido, tem-se a conformao de uma situao de estabilidade sem precedentes na histria
das prises paulistas, e que perdura at os dias
atuais. Se possvel falar em algum aprendizado como legado daquela crise, a resposta reside
na compreenso de um novo equilbrio de poder conformado nas prises de So Paulo.
11/08/06 sexta-feira. O jornalista da TV

Globo Guilherme Portanova e o assistente tcnico Alexandre Coelho Calado foram sequestrados por membro do PCC, numa padaria
prxima emissora, na capital. Alexandre Coelho foi liberado logo em seguida. Os sequestradores exigiram que a emissora exibisse um
vdeo contendo as reinvidicaes do PCC. O
jornalista foi liberado horas aps a exibio do
vdeo. Tal vdeo deveria ser exibido prximo
das eleies. Mas uma precipitao acelerou a
ao do grupo. Portanova no sofreu agresses.
***
possvel afirmar que esse evento se distingue de eventos anteriores atribudos s faces
criminosas, especialmente o PCC. Em 2001,
por exemplo, 29 unidades prisionais se rebelaram simultaneamente, entretanto, a crise no
estrapolou os muros das prises. A gravidade
dos acontecimentos de 2006 e a sensao geral
126
A HEGEMONIA DO PCC E O NOVO EQUILIBRIO DE PODER NAS PRISES DE SO

PAULO
Neste texto, no vamos nos deter sobre o
processo atravs do qual se construiu a estabilidade que caracteriza o sistema prisional paulista11. O objetivo pontuar algumas questes
que so fundamentais para compreender essa
configurao de foras que permite a manuteno de equilbrio frgil, sempre sujeito
rupturas e da estabilidade das prises cujo
efeito mais visvel a drstica reduo de rebelies e motins aps o ano de 2006.
Podemos destacar duas evidncias que,

consideradas de forma conjunta, permitem situar essa questo. Em primeiro lugar, convm
destacar o reduzido nmero de presos internados no RDD12. Inclusive os presos apontados
pelas autoridades como sendo lideranas do
PCC13 esto encarcerados em outra unidade
prisional que, segundo as informaes oficiais,
uma unidade prisional de regime disciplinar
comum14. Em segundo lugar, a j mencionada
estabilidade no sistema prisional de So Paulo,
cuja expresso a ausncia de rebelies na ltima dcada15.
ainda importante considerar a significativa mudana ocorrida na administrao prisional aps os ataques de maio de 2006. Ainda
no final daquele ms, o ento titular da Secretaria da Administrao Penitenciria (SAP),
Nagashi Furukawa, no cargo desde 1999, deixa o cargo. Assume o ex-promotor de justia
e oficial da Polcia Militar de So Paulo Antonio Ferreira Pinto, cujo secretrio adjunto,
A mudana ocorrida na gesto da SAP essencial para compreender a nova conformao

de poder que se desenha em So Paulo, ainda
em 2006. O que se quer sugerir que um eventual acordo, tal como comumente se aponta,
talvez no possa ser explicado pelo episdio
emblemtico ocorrido ainda no momento 1
da crise de 2006. Trata-se do episdio, mencionado antes, do avio que se desloca at o
interior paulista, com a cpula do governo estadual na rea de segurana pblica, que teria
como objetivo conversar com o preso de vulgo
Marcola. Esse episdio talvez seja muito mais
simblico do que indicativo de que um encontro foi capaz de colocar um fim sequncia de
eventos e, tambm, costurar uma estabilidade
que j dura dez anos.
Duas razes para colocar em dvida essa interpretao: em primeiro lugar, aquela administrao prisional foi substituda por outra, ainda
naquele ms; em segundo, os ataques tiveram
ainda trs momentos aps esse episdio. Com
isso, argumentamos que tais acomodaes, sejam
elas quais forem, ocorreram a partir da nova gesto da administrao prisional e por mltiplos e
complexos processos envolvendo o governo, as
autoridadades da administrao prisional e os
presos, notadamente alguns indivduos apontados como lideranas do PCC (DIAS, 2013).
127
Artigos
Lourival Gomes, antigo coordenador da Coespe, havia sido afastado no incio da gesto
de Nagashi. Ou seja, ainda que o governador
permanecesse o mesmo, a administrao prisional mudou completamente a direo de
sua gesto, inclusive sendo assumida por pessoas afastadas na gesto anterior (TEIXEIRA,
2009; DIAS, 2013).

Primeiramente, importante destacar a importncia do Regime Disciplinar Diferenciado

(RDD) como elemento essencial para a manuteno ou ruptura das relaes de poder que
estruturam o sistema prisional (DIAS, 2009).
O rigor disciplinar desse regime de cumprimento da pena e a maior dificuldade de comunicao que ele impe aos presos fizeram com
que o RDD se tornasse no um instrumento
para desarticular organizaes criminosas
como prev a Lei que o institui mas, sim,
uma carta na manga que permite produzir
acomodaes envolvendo os presos e as autoridades pblicas, especialmente da administrao prisional paulista.
Artigos
Esse cenrio sugere que tanto o PCC quanto o governo tiveram lies em 2006. Por um
lado, documentos sugerem que, aps avaliao interna, a faco considerou de maneira
geral os poucos ganhos e os muitos prejuzos
financeiros e, essencialmente, pessoais (no
nmero elevadssimo de mortos por policiais
militares, como mostram os dados apresentados neste texto) decorrentes dos ataques e a
necessidade de se adotar novas estratgias de
ao. Por outro, o governo paulista, em especial a nova administrao prisional, parece ter
privilegiado formas de acomodaes que vm
garantindo a estabilidade e a paz no sistema
prisional. Como j sugerido anteriormente,
tais acomodaes passam muito fortemente
pelo regime de cumprimento de pena de alguns presos (DIAS, 2009; 2013).
Simbiose (SHIMIZU, 2011) o termo
mais adequado para caracterizar a nova conformao do poder que emerge em meados de
2006 e que se consolida ao final deste mesmo
ano. A simbiose que se estabelece entre a administrao prisional paulista e o PCC permite
compreender e articular os seguintes fenmenos ocorridos aps os ataques de 2006: a manuteno do ritmo de encarceramento, com o
aumento da superlotao nas prises e o aprofundamento das condies historicamente degradantes destes estabelecimentos; e, a despeito das cada vez mais aviltantes condies dos
crceres, paradoxalmente no se assistiu mais
a episdios de sublevao, rebelies ou motins
nas prises de So Paulo1.
Num cenrio em que a administrao prisional no capaz de oferecer o bsico para a
128
manuteno dos indivduos sob sua custdia e

de aumento constante das presses sobre o sistema prisional superlotao, precariedade das
condies, reduo da proporo preso/agente
penitencirio, aumento de custos, demanda
por mais vagas a possibilidade de continuidade do processo de encarceramento massivo
diretamente dependente da capacidade de gesto e de controle sobre a populao carcerria
(DIAS et al., 2015a). Pelas prprias condies
descritas, o Estado no tem essa capacidade. O
PCC, cuja hegemonia j havia sido demonstrada na crise de 2006, seria o nico ator no
sistema prisional paulista a apresentar condies de exercer controle sobre os presos e, desta
forma, impor e garantir a ordem num cenrio
de caos. Assim, a hegemonia do PCC a condio necessria para que o processo de encarceramento massivo tenha continuidade e, do
mesmo modo, o encarceramento massivo um
elemento essencial no fortalecimento do PCC,
uma vez que mantm uma clientela cativa
que, pelas condies descritas antes, ser submetida, inexoravelmente, ao controle do PCC:
atravs do suprimento de materiais necessrios
para o cumprimento da pena (higiene, alimentao, vesturio etc.), de drogas lcitas e ilcitas
(maconha, cocana, cigarro, bebida alcolica),
garantia da segurana e proteo e, na condio de instncia de mediao, de regulao e
de arbitragem de todos os tipos de conflitos
existentes dentro das prises envolvendo os
presos entre si e estes e a administrao prisional local2 (DIAS et al., 2015a; DIAS, 2013).
Em suma, aps os eventos de 2006 aqui
descritos, ocorreu uma conformao das relaes de poder no sistema prisional de So
Artigos

Por fim, quando se coloca a questo
de um eventual aprendizado a partir da crise
de 2006, necessrio ter em conta toda essa reconfigurao das relaes de poder no sistema
prisional paulista e os processos que indicam
a acomodao entre o PCC e a administrao
prisional na sequncia dos ataques. possvel
afirmar que tanto do ponto de vista do PCC
quanto do ponto de vista do governo do Estado houve um reconhecimento do extremo daquele momento e da indesejabilidade de uma
eventual repetio, por ambos os lados. Nesse
sentido, as relaes de poder foram construdas em termos diferentes daqueles presentes
at ento e envolveram complexas e mltiplas
estratgias (DIAS, 2009) que produziram um
equilbrio frgil, precrio que est assentado num trip: a continuidade do encarceramento em massa, a manuteno da hegemonia
do PCC e a garantia da ordem prisional, isto ,
a impossibilidade ou a improbalidade da repetio de 2006.
129
O principal efeito dessa simbiose a estabilidade. Estabilidade do sistema prisional

paulista, que nesta ltima dcada apresentou
somente pouqussimos e pontuais casos de
ruptura da ordem. Estabilidade do PCC na
condio de ator hegemnico no mundo do
crime (FELTRAN, 2008) e, essencialmente,
nas prises paulistas. Essa estabilidade notadamente frgil, haja vista que regularmente so
percebidos sinais ou indcios de uma possvel
ruptura ou de uma ruptura iminente. Contudo, a conformao desta parece apresentar
condies de se recompor e, assim, garantir a
continuidade do ciclo: encarceramento massivo, superlotao, condies degradantes nas

prises, fortalecimento do PCC, ausncia de
rupturas da ordem nas prises, encarceramento massivo.

Paulo que tem como uma de suas bases a acomodao entre a massa carcerria supostamente representada na figura do PCC e a
administrao prisional. Essa acomodao
produndamente dependente da manuteno
da hegemonia do PCC nas prises estaduais e
produz uma simbiose entre a faco criminosa
e a administrao prisional, de forma que cada
um destes atores refora diretamente o poder
do outro e ambos concorrem para a continuidade do processo de encarceramento massivo
em condies de dificuldades econmicas do
Estado e de precarizao das condies prisionais (DIAS, et al., 2015a; DIAS, et al., 2015b).
1.
Utilizaremos aqui o termo Ataques de 2006 de forma genrica para designar o evento de maio e os trs momentos posteriores. Vrios
estudos j apontaram o papel das foras policiais na resposta aos crimes atribudos ao PCC assassinatos de policiais e bombas em
Artigos
estabelecimentos pblicos , que se caracterizou por evidentes abusos e violao dos padres de uso da fora, execuo sumria (ver
alguns relatrios produzidos por diversas entidades (CONDEPE, 2007; CANO, ALVADIA, 2008; JUSTIA GLOBAL, 2011). Neste texto, o objetivo
analisar os impactos dessa crise no sistema prisional e, por isso, no especificaremos o evento em termos dos autores dos crimes, policiais
ou membros do PCC. Isso quer dizer que, aqui, importa configurar esse evento como uma crise sem precedentes na segurana pblica de
So Paulo e, a partir da, avaliar seus efeitos nas prises do Estado.
2.
Esses pargrafos iniciais resumem descrio contida originalmente em Adorno e Salla (2007).
3.
O banco de dados foi construdo no mbito da pesquisa descrita em Dias (2013), trabalho em que h maior detalhamento do material
coletado e um tratamento crtico sobre a imprensa como fonte. Em razo de limitaes de espao e do escopo deste texto, no ser possvel
aprofundar aqui essa reflexo.

4. Entre as lideranas, contam-se: Marcos Williams Herbeas Camacho, o Marcola (apelidado tambm de playboy); Jlio Guedes de Moraes, o
Julinho Carambola; Rogrio Jeremias de Simone, o Geg do Mangue; David Stockel Ulhoa Maluf, o Macgayver; Jos Carlos Rabelo, o Pateta;
e Alejandro Herbas, o Jnior.
5. De acordo com a cronologia disponvel no site do Observatrio de Segurana Pblica da Unesp, eram 68 os mortos no domingo, com 125
ataques e 78 rebelies. Ver: <http://www.observatoriodeseguranca.org/imprensa/cronologiapcc>
6. Embora tenha inicialmente negado, nos dias que se seguiram as evidncias da visita da advogada foram se tornando to fortes na imprensa
que o governo estadual hesitou em continuar negando. Preferiu minimizar o evento, afirmando que no se tratava de acordo ou negociao,
porm entendimentos. Mais tarde, em depoimento CPI do Trfico de Armas, Marcola confirmou ter havido acordo que resultou em
atendimento parcial das reivindicaes do PCC, a partir do qual a cpula da organizao ordenou o fim dos ataques.
7. Os dados sobre mortos foram extrados da Tabela A, do Relatrio do Conselho Regional de Medicina do Estado de So Paulo, citado. In:
CONDEPE, 2007, p. 41. Os demais dados foram fornecidos pela imprensa e necessitam ser revisados.
8. Para mais informaes sobre o RDD, ver Dias (2009).
9. Apud Mesquita Neto, Paulo e Salla, Fernando. A crise da segurana pblica de maio de 2006: um ano depois. Paper. So Paulo: NEVCEPID/USP.
10. Mesquita Neto, Paulo e Salla, Fernando, citado. Ver tambm Souza <http://www.observatoriodeseguranca.org/imprensa/cronologiapcc>
11.
Pelo menos at o momento em que esse texto escrito, meados de 2016, pode-se confirmar de forma peremptria a estabilidade das
prises de So Paulo, conforme ser exposto no texto. Detalhes sobre o processo social e poltico em que essa configurao de poder foi
construda podem ser acessados em Dias (2013).
12.
Em consultas perodicas realizadas no site da Secretaria de Administrao Penitenciria de So Paulo, que informa o total de presos em cada
estabelecimento, verifica-se uma variao neste nmero e uma tendncia sempre baixa em relao capacidade da unidade prisional,
de 160 presos. A ttulo de exemplo: 35 presos em 27/05/2009; 02 presos em 09/09/2010; 60 em 03/01/2011; em 01/08/2016, havia
83 presos, a maior quantidade registrada no perodo aps a crise de 2006. As consultas podem ser feitas em http://www.sap.sp.gov.br,
procurando a nica unidade prisional em que oficialmente conforme os dados da propria SAP o RDD aplicado, o Centro de Reabilitao
Penitenciria (CRP) de Presidente Bernardes.
13.
Convm registrar que ao apontarmos a ausncia no RDD e a permanncia no regime comum de presos, identificados pelas autoridades
como lideranas do PCC, esta assertiva no se traduz em aquiescncia a esse regime, cuja constitucionalidade e legalidade so bastante
discutveis, como indicam especialistas, podendo mesmo se configurar como pena cruel. Aqui, o que nos parece relevante focalizar a
disjuno poltica entre o dispositivo legal (que prev o seu uso para desarticular organizaes criminosas), a situao do sistema prisional
paulista (caraterizado pela presena do PCC) e a administrao da aplicao ou da no aplicao do dispositivo legal. Ver Dias, 2009.
14.
Trata-se da Penitenciria de Presidente Venceslau II e, conforme as informaes disponiveis na pgina eletronica da SAP, uma unidade de
regime comum. Para uma discusso sobre a ambiguidade e a ausncia de um enquadramento legal ou normativo dessa unidade prisional
ver Salla, Dias, Silvestre, 2012.
15.
Nestes ltimos dez anos foram registradas poucas e pontuais rebelies nas prises paulistas. Alguns desses episdios isolados ocorreram nas
poucas unidades prisionais que no so controladas pelo PCC (cerca de 10% do total de unidades paulistas, de acordo com pesquisadores
e com o Ministrio Pblico Estadual).
16.
Importante destacar que em 2012 ocorreu outra crise envolvendo o Governo do Estado de So paulo e o PCC e, desta vez, a crise no
envolveu o sistema prisional - a despeito das prises paulistas terem sido o lcus de onde partiram as diretrizes das aes do PCC. Sobre
esse episdio, ver Dias Et al., 2015b.
17.
130
Documentos analisados apontam a dimenso microscpica do controle exercido pelo PCC dentro das prises de So Paulo.
ADORNO, Srgio; SALLA, Fernando. Criminalidade organiza-
________. Fronteiras de tenso: um estudo sobre poltica
da nas prises e os ataques do PCC. Revista de Estudos
e violncia nas periferias de So Paulo. Tese (Doutorado em
Avanados, So Paulo, v. 21, n. 61, p. 7-29, 2007.
Cincias Sociais) - Instituto de Filosofia e Cincias Humanas,
Artigos
Universidade de Campinas, Campinas, 2008.
Rio de Janeiro: LAV-UERJ; So Paulo: CONECTAS, 2008.
FONTANAUD, Daniel (Org.). La criminalit organise. Paris: La documentation Franaise, 2002. 140p (Srie Problmes politiques et sociaux, n. 874-875).
CONDEPE - Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da
JUSTIA GLOBAL. So Paulo sob achaque: corrupo, crime
Pessoa Humana. Crimes de maio. So Paulo: Condepe,
organizado e violncia institucional em maio de 2006. Rio
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DIAS, Camila Caldeira Nunes. Ocupando as brechas do di-
MESQUITA NETO, Paulo; SALLA, Fernando. A crise da segu-
reito formal: o PCC como instncia alternativa de resolu-
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o de conflitos. Dilemas - Revista de Estudos de Con-
So Paulo: NEV-CEPID/USP.
flito e Controle Social, [s.l.], v. 4, n. 2, p. 83-106, 2009.

_______. PCC: hegemonia nas prises e monoplio da
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criminosas: um estudo luz da psicologia das massas. So
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julho de 2016.
Estudos em sociologia, Araraquara, v.17, n.33, p.333-351,

2012.
________et al. A prtica de execues na Regio Metropolitana de So Paulo na crise de 2012: um estudo de
TEIXEIRA, Alessandra. Prises da exceo polti-
caso. Revista Brasileira de Segurana Pblica, So Pau-
ca penal e penitenciria no Brasil contemporneo.
lo, v. 9, n. 2, ago./set. 2015b, p. 160-179.
So Paulo: Juru Editora, 2009.
131
dos Ataques do PCC em So Paulo em Maio de 2006.

CANO, Ignacio; ALVADIA, Alberto. Anlise dos Impactos
Artigos
Cronologia dos Ataques de 2006 e a nova

configurao de poder nas prises na ltima dcada

Resumen
Abstract
Cronologa de los Ataques de 2006 y la nueva
Timeline of 2006 Attacks and the new power structure
configuracin de poder en las prisiones en la ltima
in prisons over the last decade
dcada
The objective of the present text was to reconstruct the
El objetivo del presente texto es reconstituir la cronologa de
timeline of the 2006 Attacks by dividing events into four
los Ataques de 2006 a partir de su divisin en cuatro partes,
parts according to when they occurred and to subsequently
correspondientes a los momentos en que ellos ocurren, y,
reflect on the social and political changes evident in So
luego, proponer algunas reflexiones sobre los cambios sociales
Paulo prisons in the aftermath. The central argument is that
y polticos registrados en las prisiones del estado de So Paulo
the event which became nationally known as the Attacks
al final de ese perodo. El argumento central es que el evento
of the First Command of the Capital PCC led to no gains for
que fue nacionalmente conocido como los Ataques del Primer
the organization and had major political repercussions for the
Comando de la Capital PCC no implic en ganancias para la
State government. Thus, complex strategies are described
organizacin y trujo importantes perjuicios polticos al gobierno
by which the power relationship in So Paulo prisons was
estatal. De esa manera, indicamos estrategias complejas a
restructured to allow construction of compromises involving
travs de las cuales las relaciones de poder en las prisiones
the PCC and prison administration. These compromises, in
del estado de So Paulo fueron reconfiguradas para posibilitar
turn, produced a balance which although precarious and
la construccin de acomodaciones involucrando el PCC y la
unstable, has so far proven effective for maintaining order in
administracin de prisiones. Tales acomodaciones, a su vez,
the prisons. The manner in which the relationships between
produjeron un equilibrio que, aunque precario e inestable,
the PCC the prison administration were formed took on a
hasta ahora ha sido eficiente para mantener el orden en las
symbiotic nature that promoted the mutual strengthening
prisiones. La forma como se establecieron la relaciones entre
of the PCC and of the mass imprisonment policy adopted
el PCC y la administracin de prisiones asumieron un carcter
by the government of the State, creating a vicious circle of
simbitico a travs del que ocurre el fortalecimiento mutuo
mutual dependence.
del PCC y de la poltica de encarcelamiento masivo adoptada

por el gobierno del Estado, generando un crculo vicioso de
Keywords: 2006 attacks. PCC. Prison administration.Prison.
dependencia mutua.
Power.
Palabras clave: Ataques de 2006. PCC. Administracin de

prisiones. Prisin. Poder.

132
133

Artigos
O heri-envergonhado: tenses e contradies no cotidiano do trabalho policial
Artigos
O heri-envergonhado: tenses
e contradies no cotidiano do
trabalho policial
Rafael Alcadipani da Silveira

Professor Adjunto da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas - EAESP-FGV. Associado
pleno do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Ph.D pela Manchester Business School.Mestre em Administrao de Empresas
pela EAESP-FGV.Graduado em Administrao de Empresas pela Escola Superior de Propaganda e Marketing - ESPM.
rafael.alcadipani@fgv.br
Cintia Rodrigues de Oliveira Medeiros

Professora Ajunta II dos cursos de Graduao e Ps- Graduao da Faculdade de Gesto e Negcios da Universidade Federal
de Uberlndia - UFU.Doutora em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas - EAESP-FGV. Mestre em Administrao pela UFU e pelo Centro Universitrio de Franca (2002).
cintia@ufu.br
Resumo
Nesta pesquisa, com o objetivo de compreender a produo e reproduo de significados que policiais atribuem ao
trabalho policial no Brasil, conduzimos uma pesquisa qualitativa analisando as respostas de um formulrio on-line preenchido por 305 respondentes. Para essa anlise, tomamos como base os modelos tericos sobre significado do trabalho
e as noes de mal-estar no trabalho. Nosso argumento que os significados atribudos ao trabalho contm referenciais
positivos e negativos, pois o significado construdo e reconstrudo conforme o contexto social. Os resultados indicam que
os significados do trabalho atribudos por policiais no se resumem aos referenciais positivos que valorizam a atividade,
mas, sim, se constituem de um conjunto de significaes que se relacionam com suas vivncias, suas histrias, seus
sentimentos e com o contexto amplo do trabalho.
Palavras-Chave
Trabalho policial. Significaes de ser policial. Mal-estar no trabalho.
134
Artigos
trabalho assumiu importncia para a

vida humana ao longo da histria do
mundo, e, a despeito das mudanas ocorridas
no modo de organizao do trabalho, as quais
apontam para a emergncia de um novo paradigma (ANTUNES, 1995; RIFKIN, 1996),
ele ainda permanece como categoria central no
modo de vida contemporneo. De acordo com
a literatura especializada, o trabalho considerado central na vida humana por prover as necessidades para a subsistncia, fontes de identidade, oportunidades de realizao e determinar
padres de status em uma comunidade mais
ampla (KUCHINKE et al., 2009), o que reflete, tambm, as escolhas individuais de carreira
e educao (HARPAZ; HONIG, COETSIER,
2002; WESTWOOD, LOK, 2003). Assim, o
significado atribudo ao trabalho, que transcende modelos individuais de referncia, exerce
influncia no modo pelo qual o indivduo interage socialmente, o que lhe confere importncia
como objeto de estudo.
O significado do trabalho se constituiu como

campo de estudos recebendo contribuies de
uma variedade de perspectivas tericas originadas
da sociologia, da psicologia social do trabalho, da
socioeconomia e economia do trabalho, entre outros (ARDICHVILI; KUCHINKE, 2009). De
modo geral, as tradies de pesquisas desse campo
se orientam pelos aspectos positivos do significado do trabalho, como a sua importncia para a
realizao do indivduo; no entanto, a experincia
humana relacionada ao trabalho pode ser caracterizada tanto pela satisfao, orgulho, exuberncia
e prazer, como pelo desapontamento, pesar, angstia, desespero e sofrimento (ARDICHVILI;
KUCHINKE, 2009).
O trabalho policial relacionado com as atividades do Estado voltadas para a segurana e
tranquilidade pblicas e, como tal, percebido
como um instrumento para legitimar a autoridade estatal (MONET, 2006; PONCIONI,
2007; SANDES, DURANTE, 2009). Essa
135
Introduo
Artigos
perspectiva tem sido predominante nos estudos

acadmicos sobre a polcia, nos quais, conforme Muniz (1999, p. 41), o policial desconsiderado como sujeito, ou seja, [...] a polcia
e os policiais aparecem apassivados diante de
um jogo de poder mais essencial que a eles s
caberia executar. No entanto, os policiais so
trabalhadores que desenvolvem um processo
de trabalho, compartilhando sentimentos de
pertencimento e identificao, valores e crenas
comuns profisso que escolheram.
Nessa direo, nossa pesquisa analisa o que
ser policial considerando as noes de mal-estar no trabalho e as dimenses dos modelos
tericos de significado do trabalho, buscando compreender a produo e reproduo de
significados do trabalho policial no Brasil, na
perspectiva de policiais. Para tanto, conduzimos uma pesquisa qualitativa, cujo corpus
composto pelas respostas de um formulrio
on-line preenchido por 305 respondentes, sendo as respostas agrupadas conforme as temticas identificadas no processo de codificao
(GIBBS, 2009).
Inicialmente, discutimos as perspectivas tericas sobre o significado do trabalho e as noes de
mal-estar no trabalho. Em seguida, descrevemos
os procedimentos de pesquisa e apresentamos os
resultados encontrados. Ao final, discutimos os
resultados e fazemos nossas consideraes.
Abordagens sobre o trabalho:
significados, vocao, mal-estar e
sofrimento
A temtica significado do trabalho estudada por uma variedade de abordagens, recebendo contribuies conceituais e tericas
136
sobre as condies de trabalho e sua relao

com a identidade e escolhas de carreira (ARDICHVILI; KUCHINKE, 2009). Para a economia, o trabalho significa a oportunidade de
fazer dinheiro; j a sociologia e a psicologia
social voltam-se para os seus aspectos no pecunirios, dando nfase sua centralidade para
a vida humana (GILL, 1999). Nos estudos do
comportamento organizacional, cuja perspectiva se apoia na psicologia, as percepes de
significados so originadas das interpretaes
subjetivas dos indivduos das suas experincias
e interaes no trabalho (WRZESNIEWSKI,
2003). J no mbito da sociologia, os indivduos atribuem maior ou menor significado s
coisas e s suas experincias de vidas influenciados pelos sistemas sociais e culturais em que vivem (MEAD, 1934; GEERTZ, 1973; MILLS,
1976), perspectiva adotada nesta pesquisa para
a compreenso dos significados atribudos por
policiais s atividades que desempenham.
Os significados que o trabalho adquire so influenciados pelo contexto sociocultural, porm,
so raros os estudos sobre o tema que investigam
as implicaes das diferenas culturais (WESTWOOD; LOK, 2003), ainda que as variaes
culturais sejam consideradas em estudos relacionados s atitudes dos indivduos no trabalho.
Como exceo a essa lacuna, Westwood e Lok
(2003) citam o Meaningof Work International
Research Team (MOWIRT), uma referncia no
campo de estudos do significado do trabalho, que
realizou uma pesquisa considerando oito naes
(MOW, 1987), que resultou em outras publicaes, entre as quais as de Harpaz, Honig e Coetsier (2002), Harpaz e Fu (2002) e de Kuchinke et
al. (2009), que identificaram, entre outros resultados, que a centralidade do trabalho est sujeita
A diversidade de perspectivas resulta em

contribuies e debates, incluindo um quadro
conceitual composto por termos utilizados,
muitas vezes, de forma intercambivel, como
faz o MOWIRT, a despeito de suas diferenas
(TOLFO, PICCININI, 2007; ARDICHVILI,
KUCHINKE, 2009): sentidos e significados do
Artigos
Outra diferena entre os dois termos explicada por Tolfo e Piccinini (2007, p. 44): Os
significados so construdos coletivamente em
um determinado contexto histrico, econmico
e social concreto, ao passo que os sentidos so
caracterizados por ser uma produo pessoal em
funo da apreenso individual dos significados
coletivos, nas experincias do cotidiano.
A despeito das diferenas entre os dois termos, as tradies de pesquisas de ambos se
orientam para o estudo do modo como os empregados encontram significados positivos no
seu trabalho, as fontes de significado no trabalho (ROSSO; DEKAS; WRZESNIEWSKI,
2010) e aquilo que tipicamente considerado
indesejvel no trabalho (WRZESNIEWSKI,
2003). No entanto, Brief e Nord (1990) e Wrzesniewski (2003) entendem que os significados
137
A pesquisa do MOW (1987) e a maioria dos

pesquisadores da rea concentram-se em quatro
principais dimenses do significado do trabalho: (1) sua centralidade grau da importncia
conferida vida do indivduo e a importncia
relativa do trabalho quando comparado com
outras esferas da sua vida; (2) suas normas sociais direitos e obrigaes para com a sociedade percebidos como associados ao trabalho
executado; (3) a importncia dos seus objetivos finalidade do trabalho para o indivduo;
e (4) os resultados valorizados aquilo que as
pessoas buscam obter com o trabalho. Essas
dimenses so influenciadas por fatores sociodemogrficos, educao e socializao, e, ainda,
podem ter seus valores modificados ao longo da
trajetria de vida do indivduo, dependendo das
suas experincias de trabalho.
trabalho1. Morin (2004), por exemplo, utiliza

o termo meaning of work, traduzido no Brasil
como sentidos do trabalho (MORIN, 2001),
para se referir significncia que o sujeito atribui ao trabalho que realiza, suas representaes
e a importncia que assume na sua vida. J o
termo significado do trabalho refere-se ao valor
da significncia que alguma coisa, neste contexto, o trabalho, tem para um indivduo (PRATT;
ASHFORTH, 2003). Conforme Rosso, Dekas
e Wrzesniewski (2010), o valor de significncia
percebida pode variar, pois, dependendo da experincia individual, o trabalho pode ser uma
experincia extremamente significativa ou nada
significativa. O fato que o modo como os termos esto relacionados e so utilizados na literatura provoca sobreposies e, frequentemente,
uma confuso conceitual (ROSSO; DEKAS;
WRZESNIEWSKI, 2010).
a variaes culturais. Desse modo, possvel que

os significados que os indivduos atribuem ao
que fazem sejam dependentes das relaes sociais
entre esses e o meio em que vivem, tendo carter
dinmico e multifacetado. Para o MOW (1987),
os significados que as pessoas atribuem ao trabalho esto relacionados com a institucionalizao
do trabalho na sociedade e, tambm, com outros papis sociais que o indivduo desempenha;
portanto, os padres de significados do trabalho
podem afetar as estruturas sociais e, consequentemente, as organizaes.
De modo mais especfico, nos estudos sobre significados do trabalho no campo do

comportamento organizacional as pesquisas
vm sendo desenvolvidas, principalmente,
orientadas para os aspectos positivos dos significados (CODA, FONSECA FALCONE,
2004; STEGER, DIK, DUFFY, 2012), negligenciando dimenses que associam o trabalho com o desapontamento, pesar, angstia,
desespero e sofrimento (ARDICHVILI; KUCHINKE, 2009), enquanto no campo da economia do trabalho ele associado perda do
lazer (GILL, 1999).
Artigos
que as pessoas atribuem s suas experincias,

inclusive no trabalho, podem ser positivas, negativas ou neutras.
Wrzesniewski et al. (1997) e Wrzesniewski

(2003) tm uma orientao de pesquisa para
os significados positivos do trabalho, identificando evidncias que indicam que a maioria
das pessoas v seu trabalho como um emprego, uma carreira ou uma vocao. O emprego
no est relacionado com prazer ou satisfao
ou com um lado principal da vida, mas, sim,
com as recompensas financeiras e necessidades
a serem preenchidas. A carreira est relacionada com o crescimento profissional e a vocao
(calling) diz respeito ao prazer em realizar um
trabalho socialmente til.
O termo vocao tem sido uma preocupao nos debates na rea de educao formal e
profissional, assumindo conotaes diversas.
A vocao tem origens religiosas, sendo utilizada para referir-se ao trabalho de monges
e padres que serviam a Deus dedicando suas
vidas s atividades de orao e contemplao
138
(DAWSON, 2005). Essa concepo se modificou com a expanso do esprito empreendedor, nos sculos XVIII e XIX; tendo o trabalho
assumido a dimenso central da vida humana,
o termo vocao passou a ser associado com
o trabalho ocupacional capaz de prover o homem de satisfao e dignidade, reforando o
pensamento ento corrente de que o ser humano , em sua essncia, um trabalhador (MEILAENDER, 2000).
Weber (2003), ao discutir o papel da cincia no mundo moderno e o conceito de poltica, apresenta a definio de vocao como convico pessoal. Para o socilogo, a vocao da
poltica encontrada naquele que [...] esteja
convencido de que no se abater nem mesmo
que o mundo, julgado de seu ponto de vista,
se revele demasiado estpido ou demasiado
mesquinho para merecer o que ele pretende
oferecer-lhe, aquele que permanea capaz de
dizer apesar de tudo!, aquele e s aquele tem a
vocao da poltica (WEBER, 2003, p. 124).
Portanto, a vocao est na imparcialidade, no
descompromisso com os fins e na observncia
das normas.
Essas abordagens privilegiam os significados atribudos ao trabalho em uma perspectiva
positiva, mesmo porque o termo significado
est relacionado importncia ou ao valor que
o trabalhador confere ao seu trabalho. No entanto, no contexto contemporneo, em que o
crescimento das instituies ocasionado pela
revoluo tecnolgica resulta em instabilidade
social e aprofunda as desigualdades econmicas (SENNET, 2006), prevalecendo a lgica
do capital sobre a fora humana de trabalho
(ANTUNES, 1995), o trabalhador se v de-
A abordagem de Dejours (1994, 1998,

2000) estimulou estudos nos anos 1980, na
Frana, que se alinham perspectiva da psicodinmica do trabalho para pesquisar os impactos do trabalho na sade psquica dos trabalhadores. Ao colocar a subjetividade do trabalhador no centro, as contribuies da abordagem
dejouriana proporcionam a compreenso das
relaes estabelecidas entre prazer, sofrimento
e trabalho, considerando a interao entre as
condies de trabalho e seus impactos na sade mental dos trabalhadores, visto que rejeita a
ideia da separao clssica de dentro e fora do
trabalho (DEJOURS, 2004).
Artigos
Diante das perspectivas que tratam dos aspectos positivos e negativos do trabalho, possvel que ambas emerjam quando se abordam
os significados que o trabalhador atribui ao seu
trabalho, a exemplo dos resultados da pesquisa
de Mills (1976) em que o autor identifica que
o trabalho, ao longo da histria da humanidade, esteve mais relacionado pena e ao sofrimento do que ao prazer. E na concordncia
de que os significados que o indivduo atribui
ao trabalho so influenciados pelo contexto
sociocultural e histrico e, ainda, que estes
no esto concentrados em um nico plo
j que, para Dejours (2000, 2004), o prazer
no trabalho pode estar acompanhado de sofrimento , que nossa anlise procura compreender a produo e reproduo dos significados
que os policiais atribuem ao seu trabalho, conforme descrevemos a seguir.
Pesquisas sobre o trabalho policial
A profisso policial carrega em si muita complexidade. De um lado, o risco e o perigo so
inerentes ao trabalho policial, o que se estende
139
Assim, em outra direo, surgem abordagens que se concentram nos aspectos negativos
do trabalho, como as emoes txicas (FROST,
2003), o sofrimento (DEJOURS, 1994) e o
mal-estar no trabalho (FERREIRA; SEIDL,
2009), entre outras, apontando para uma dimenso do significado do trabalho pouco considerada na literatura especfica da significao
e sentidos do trabalho. Frost (2003) chama
de emoes txicas as dores emocionais que,
segundo o autor, so inevitveis no ambiente
laboral, pois no trabalho as pessoas lidam com
escassez de recursos, competio e oramentos,
entre outras limitaes, no sendo possvel, assim, que todos sejam felizes ao mesmo tempo.
Ferreira e Seidl (2009), diante da ausncia de
um corpo conceitual sobre mal-estar no trabalho, utilizam-se dos estudos sobre o bem-estar
no trabalho (BET) para pesquisar o que chamam de reverso da medalha, ou seja, a outra
faceta do trabalho.
O sofrimento no trabalho colocado por

Dejours (1993, 1994, 2004) como a vivncia
de experincias dolorosas, as quais so caracterizadas por sentimentos gerados no espao
entre os seus desejos e a ausncia de possibilidade de realizao. Esses sentimentos, angstia, medo e insegurana, conforme Dejours
(2004), so apenas uma ponta do que significa
o sofrimento, pois, pior que isso, a responsabilidade que o trabalhador assume por eles, o
que pode lev-lo, inevitavelmente, a uma sensao de impotncia e incapacidade. E mais,
de que seu esforo e sua dedicao so inteis
e descartveis.
safiado a prosperar em condies instveis e

fragmentadas (SENNET, 2006).
Artigos
sua famlia (DERENUSSON,JABLONSKI,

2010; ANCHIETA et al., 2011); alm disso, esses profissionais esto mais vulnerveis a diversos
problemas de sade de ordem fsica e psquica
(ANCHIETA et al., 2011; MINAYO, SOUZA,
2003), sendo altas as taxas de suicdio nesta categoria (MILLER, 2006). Esses fatores conferem
profisso policial uma aura de honra, orgulho,
determinao e sacrifcio (BRETAS, 1997; S,
2002). Por outro lado, a atividade policial veiculada nos meios de comunicao de uma forma
tambm negativa, pela violncia e truculncia da
ao policial, pelas condutas amorais, resultando
em uma imagem desvalorizada da fora policial
em geral (FRAGA, 2006; MINAYO, SOUZA,
CONSTANTINO, 2008).
As pesquisas sobre o trabalho policial, de
modo geral, apontam para as graves consequncias emocionais e fsicas decorrentes da
natureza da atividade, como, por exemplo,
sobre representaes do cotidiano do trabalho
policial (MOREIRA et al., 1999), prejuzos
sade mental (AMADOR et al., 2002; SPODE, MERLO, 2006; LIMA, 2003), estresse
em policiais militares (DANTAS et al., 2010),
sofrimento e adoecimento no trabalho (ANCHIETA et al., 2011), estresse ocupacional
em policiais mulheres (BEZERRA; MINAYO;
CONSTANTINO, 2013), riscos e insegurana
(SOUZA, MINAYO, 2005; BEZERRA, MINAYO, CONSTANTINO, 2007; SOUZA et
al., 2012; MINAYO, ADORNO, 2013), a defasagem da organizao burocrtica (ARAJO;
LIMA, 2012), entre outros. De acordo com os
resultados dessas pesquisas, a carreira policial
sujeita a riscos e perigos cotidianamente, e, em
virtude de exigncias especficas da funo policial, a integridade fsica e mental dos membros
140
da fora policial ficam sujeitas a riscos, sendo

ainda expostos cotidianamente violncia e a
eventos criminosos e ilegais. Esse contexto causa
tenses, transtornos sade e outras consequncias, como homicdios e suicdios.
A Pesquisa de vitimizao de risco entre
profissionais do sistema de segurana pblica, do Frum Brasileiro de Segurana Pblica
(2015), mostrou que a profisso policial acarreta graves consequncias para os seus membros e sua famlia. Entre essas consequncias, a
ameaa sua vida, bem como a de membros da
sua famlia, acusaes injustas, discriminao,
colegas vitimados, insegurana, falta de apoio
da sociedade e do comando, condies precrias de trabalho. Ainda, a maior parte os respondentes afirmou evitar o transporte coletivo
e esconder o uniforme ou distintivo no trajeto
entre casa e trabalho.
Bezerra, Minyao e Constantino (2007) trazem resultados que, de modo geral, resumem
aqueles encontrados em pesquisas anteriormente
citadas: (a) a sade do policial enquanto trabalhador no tem recebido a ateno merecida; (b)
o mesmo acontece com o risco e a vitimizao
dos policiais; (c) a opinio pblica sobre o trabalho policial negativa, o que implica sofrimento
no trabalho pela falta de reconhecimento social;
(d) os policiais so vtimas do desempenho de
suas atividades, por vivenciar violncias como
ferimentos, agresso fsica, tentativa de suicdio
e homicdio; (e) condies de trabalho precrias,
tanto em termos materiais bem como de organizao e gesto do trabalho.
Assim, no se pode desconsiderar o contexto profissional dessa categoria no Brasil, o qual
O material emprico analisado foi gerado a

partir das respostas obtidas de um formulrio
on-line estruturado em duas partes. A primeira solicitava informaes sobre a funo que o
respondente desempenhava e o tempo de trabalho, o qual variou de 1 ano e 9 meses a 38
anos. A segunda parte continha questes sobre
a motivao inicial para ingresso na polcia,
as condies atuais de trabalho, o cotidiano
Artigos
O link para acesso ao formulrio foi enviado como um link por grupos do aplicativo
WhatsApp, tendo sido respondido, no perodo
de 20 de janeiro a 15 de fevereiro de 2015,
por 305 membros dessa fora policial, em diferentes cidades do Brasil, sendo: 16 agentes
de polcia, 6 agentes de telecomunicaes, 1
auxiliar papiloscopista, 5 carcereiros, 185 delegados, 21 escrives, 3 fotgrafos tcnicos-pericial, 60 investigadores, 1 papiloscopista
policial, 1 perito criminal, 5 agentes e 1 pessoa
que no identificou sua funo. As respostas
foram opcionais e annimas, sendo os respondentes identificados na pesquisa pela sigla RF
(respondente do formulrio), seguida do nmero sequencial. O relatrio com as respostas
resultou em 196 laudas impressas.
Para a anlise do material emprico foi empregado o processo analtico de codificao,
que consiste em [...] identificar uma ou mais
passagens do texto que exemplifiquem alguma
ideia temtica e lig-las a um cdigo (GIBBS,
2009, p. 77), o que permite acessar os textos
codificados de forma semelhante. Inicialmente, foi realizada a leitura do material, a qual
permitiu identificar questes norteadoras sobre
os aspectos positivos e negativos relacionados
ao trabalho nos depoimentos dos participantes
da pesquisa. Concluda essa etapa, prosseguimos com a etapa de codificao, que envolveu
141
Procedimentos de pesquisa
Esta pesquisa parte integrante de um projeto mais amplo, no qual um dos autores realizou uma etnografia em polcia estadual de uma
grande cidade brasileira, durante trs anos.
Isso indica que o autor possui conhecimento
expressivo a respeito do que ser policial nessa instituio, o que possibilita a utilizao do
formulrio para perguntas qualitativas, uma
vez que o pesquisador possui profundo conhecimento do cotidiano da polcia. Com o
objetivo de analisar os significados do trabalho
policial atribudos pelos respondentes da pesquisa, ns utilizamos de uma abordagem qualitativa de matriz interpretativista.
de trabalho do policial civil, a motivao para

permanecer na corporao, as tarefas e atividades da profisso, os relacionamentos desenvolvidos na polcia, o ambiente de trabalho e sua
relao com a vontade de ser policial, e, por
fim, o respeito e a admirao das pessoas que
ajudam no dia a dia.
caracterizado por presses inerentes atividade

policial, tanto pelas expectativas de segurana da
sociedade, dos governos, agncias e, tambm, dos
membros da categoria. Trata-se de uma categoria profissional que convive com a violncia real
(materializada pelos ndices de homicdios, suicdios, injrias fsicas) e com a violncia invisvel
(originada da tenso cotidiana e manifestada no
plano psquico), devendo corresponder a anseios
e presses sociais e governamentais (SOUZA et
al., 2012), configurando-se na situao de trabalhadores que buscam ser bem-sucedidos em condies desafiadoras.
Artigos
a escolha de unidades de registro (respostas

individuais para cada questo do formulrio),
seleo de regras de enumerao e escolha de
categorias, descritas na seo seguinte, que
agrupam os significados que os policiais participantes da pesquisa atribuam ao trabalho.
Por fim, interpretamos o material utilizando as
dimenses dos modelos tericos de significado
do trabalho e as noes de mal-estar no trabalho para embasar nossa anlise.
Ser policial ...
Os significados de ser policial, para os
participantes desta pesquisa, so influenciados pelo contexto sociocultural em que vivem,
podendo se manifestar por aspectos positivos
(CODA, FONSECA FALCONE, 2004; STEGER, DIK, DUFFY, 2012) e por aspectos negativos (ARDICHVILI; KUCHINKE, 2009)
que associam o trabalho a desapontamento,
pesar, angstia e sofrimento. Nesta seo, apresentamos sete agrupamentos de significados do
trabalho atribudos pelos respondentes, que
correspondem s temticas identificadas.
Ser policial ser heri, digno e
honrado
Nesse agrupamento, que contm referenciais positivos do significado do trabalho, esto
as expresses dos entrevistados mencionadas ao
apresentarem motivos para o ingresso e permanncia na carreira policial. Os entrevistados atriburam ao trabalho policial o significado de ser
heri quando mencionaram que o seu ingresso
na fora policial foi motivado pelo desejo de
proteger a populao, combater o crime, defender os fracos, vontade de consertar o mundo.
So expresses indicativas de que a atividade
policial confere status, sendo um trabalho im-
142
portante para o Estado, uma possibilidade de

crescimento na carreira, um sonho de infncia.
Ainda, a influncia de familiares e amigos, as
oportunidades de carreira e o trabalho em si foram citados como motivadores e includos nesse
agrupamento por conferirem atividade a caracterstica de ser honrosa e digna.
A vocao tambm foi citada como uma
das motivaes para o ingresso na carreira,
indicando que o significado atribudo ao trabalho pelos policiais de natureza digna. Entendida como a tica da convico (WEBER,
2003), a vocao foi mencionada pelos participantes em expresses como garantir o Estado
democrtico de direito, senso de justia, lutar
contra o mal, sendo tomada como calling, que
prestar um servio til sociedade (DAWSON, 2005), nas expresses trabalho em favor
da sociedade, contribuir para a sociedade, sacerdcio e fazer a diferena, entre outras.
Esse significado tambm foi manifestado
quando os respondentes apresentaram os motivos para a permanncia na carreira, de que
os depoimentos a seguir so representativos:
Insisto em cumprir o meu papel, que fazer
a diferena na sociedade composta de pessoas e
famlia que so vtimas da violncia e que no
tm a quem recorrer (RF037); Seguirei enfrentando os desafios e fazendo o possvel para bem
atender a sociedade e combater a corrupo interna (RF295); e Crena na importncia do
nosso trabalho, ainda que as condies digam o
contrrio (RF196).
A profisso policial objeto de satisfao
para muitos participantes. Expresses como
amo a profisso, me sinto realizado na profisso
Ser policial uma vergonha

Esse agrupamento constitui-se de referenciais
negativos sobre as condies atuais de trabalho
que levaram os respondentes a atribuir o significado do trabalho como algo vergonhoso, pois
suas estruturas material e fsica so precrias, viatura sem manuteno, delegacias caindo aos pedaos, nmero insuficiente de viaturas, um verdadeiro sucateamento da polcia civil (RF285). A carreira j no tem mais tanto atrativo, pois h um
abandono, falta de perspectiva de crescimento.
A atividade policial no valorizada nem
reconhecida: pelo gestor pblico, que tem interesses escusos, o governo est preocupado em
equipar a polcia com armas e viaturas, pois acreditamos que isso envolve outros interesses; pela
sociedade, que no v a polcia com bons olhos
e no reconhece nosso trabalho; pela legislao,
que beneficia mais o bandido do que a polcia;
Artigos
Um aspecto recorrente nas respostas e que

remete ao sentimento de vergonha referiu-se
carga horria, gesto e organizao do trabalho. Os respondentes mencionaram que a carga horria desumana, extenuante, levando ao
acometimento de doenas ocupacionais como
estresse, hrnia de disco e acidentes de trnsito
com a viatura policial por dormir ao volante.
O cansao ocasionado pela presso da administrao para que trabalhemos exausto,
apesar do nosso ntido cansao fsico e mental,
uma gesto incompetente (RF008) caracterizada pelo excesso de burocracia, por uma chefia
omissa e pela ausncia de definio da misso e
viso institucionais.
O sentimento de vergonha foi manifestado
quando os respondentes expressaram uma percepo de que as leis protegem mais aqueles que
as infringem do que aqueles que as obedecem:
o poder de polcia est enfraquecido, a bandidagem cada vez mandando mais, ns reprimidos pela
corregedoria que ouve mais a denncia do ladro e
cada vez mais age em nosso desfavor (RF035); e,
ainda, no medo de ser punido pelas leis atuais que
so a favor dos criminosos (RF078).
Quando os respondentes discorreram sobre
o cotidiano do trabalho policial, o sentimento de vergonha veio tona, considerando a
atividade desestimulante e vergonhosa. Eu no
me apresento como delegado, no por desdm ao
cargo, do qual me orgulho, mas por no ter mais
pacincia para suportar o olhar que me dirigido
aps a apresentao (RF108). Nessa perspectiva, eles se veem estigmatizado, considerado
143
A literatura sobre significado do trabalho

em geral, e mais especificamente aquela desenvolvida pelo MOW (1987) e seus seguidores,
argumenta que as normas sociais relacionadas
ao trabalho (direitos e obrigaes com a sociedade percebidos como associados ao trabalho
executado) uma dimenso relevante no modelo terico deste campo. Isso porque inerente ao trabalho policial as atividades voltadas
para o bem-estar da populao em termos de
segurana e ordem (SANDES; DURANTE,
2009). Sendo assim, essa categoria analtica
contribui para que os participantes da pesquisa
atribuam significado positivo ao que fazem.
e pela imprensa, que desrespeita quem pe a

prpria vida em risco.
policial, prazer em desvendar um crime, uma

atividade gratificante foram comuns, refletindo
atribuio de significado positivo ao trabalho.
Artigos
cidado de menor valor, visto como corrupto,

incapaz, indolente e ineficiente (RF255). Expresses como humilhante e vexatria e o
fato de at mesmo omitirem que so policiais
caso de (RF 003), que admite: Onde moro
ningum sabe qual a minha profisso so
referenciais negativos para o significado que os
policiais atribuem ao trabalho.
Vergonha, humilhao, vexame e outras
emoes de natureza similar refletem que o trabalho policial adquire uma dimenso no contemplada pelos modelos tericos do significado
do trabalho, como as emoes txicas mencionadas por Frost (2003), as quais, segundo o autor, so inevitveis no mundo do trabalho.
Ser policial a enxugar o gelo e
viver de iluso
Esse agrupamento rene expresses indicativas de que o trabalho policial uma iluso, pois
h um excesso de delegacias abertas no passado para
atender interesses polticos, contudo, no foram criados os cargos necessrios para supri-las (RF069).
Alm disso, os respondentes apresentaram suas
impresses de que o governo faz isso [desvaloriza
a fora policial] de propsito, cumprindo ordens da
polcia militar e do Ministrio Pblico, que tem um
plano macabro para destruir a polcia civil, custe
o que custar(RF039) e denunciaram a existncia de um monoplio criminoso da Taurus e da
Imbel para fornecimento de equipamentos de baixa
qualidade por empresas nacionais controladas pelo
exrcito (RF075). Outra denncia recorrente
referiu-se ao investimento em massa em viatura
caracterizada para dar a sensao de polcia na rua
e ao fato de que o governo ilude o povo com falsas
estatsticas, fazendo merchandising com viaturas
e armas (RF239).
144
A expresso enxugar o gelo foi bastante

recorrente nas respostas quando os respondentes se referiam ao que lhes tira a vontade
ser policial. A inutilidade ou falta de efetividade do trabalho policial foi expressada pelos
respondentes em falas como as de RF123: O
atendimento ao pblico virou mero servios de registro notarial, muitas vezes, e na maioria delas,
registrando fatos que no tm relao com o servio policial, pobre do pblico que no sabe que
o papel que esto levando para casa de nada vai
lhe servir, j que a polcia no tem poder legal.
Muitas das tarefas descritas pelos respondentes como parte de suas funes os deixam
desmotivados a prosseguir na carreira: as atividades advindas de ingerncias que no representam a funo pblica da polcia e que servem para
benefcios particulares de superiores hierrquicos
(RF205). Alm disso, muitos alegaram falta de
instrumentos legais, morosidade e ineficincia da
percia tcnica, ausncia de objetivos claramente
definidos de atuao, muitas vezes tiramos dinheiro do bolso para poder arrumar alguma coisa
que necessita de rpida manuteno.
Ser otrio aqui na bananolndia foi outra expresso a refletir um significado negativo
do trabalho. Esses sentimentos, conforme Dejours (2004), leva o trabalhador a uma sensao de impotncia e incapacidade, e de que seu
esforo e dedicao so inteis e descartveis.
Os participantes mencionaram ainda a perda
de identidade da carreira, a sensao de serem
explorados pela administrao e abandonados
pela instituio e a falta de perspectiva.
O depoimento de RF139 expressivo
quanto a esse significado, ao utilizar a expresso
Ser policial fazer parte de uma

famlia
A metfora da famlia foi evocada por diversas vezes, inclusive, sendo o fato de pertencer a uma famlia de policiais uma das motivaes para a escolha da carreira. Nas sees
do formulrio destinadas aos relacionamentos
desenvolvidos na polcia e ao ambiente de trabalho e sua relao para continuar na instituio foi recorrente a meno famlia: minha
[fora policial] segunda famlia; minha equipe
[membros] so verdadeiros irmos de trabalho;
Artigos
O sentimento de pertencer a uma famlia

contribui para que encontrem a vontade de
ser policial, como mencionou RF002: o clima de amizade que existe na delegacia de polcia
da qual sou titular ajuda muito a aumentar a
vontade de todos em fazermos o melhor. Ainda
que existam problemas, o bom relacionamento e companheirismo so determinantes para
continuarem na polcia, pois nas interaes
do dia a dia do trabalho que os membros contornam os desafios comuns: Temos uma boa
equipe, sendo que arestas so aparadas no cotidiano (RF077).
A metfora da famlia obscurece a distino
entre interesses materiais e os vnculos afetivos
que caracterizam a famlia, sendo esses elementos fundamentais para a coeso social, contribuindo para que os trabalhadores atribuam
significados positivos ao trabalho que fazem
(WRZESNIEWSKI, 2003).
Ser policial dormir com o
inimigo
Ao mesmo tempo em que os respondentes
manifestaram ser uma famlia, a expresso
dormir com o inimigo tambm foi recorrente nas falas de parte dos entrevistados. RF083,
por exemplo, respondeu: Amigos??? A impresso que tenho que as pessoas tm mais interesse
em ver o colega se dando mal do que o contrrio!!!. O ambiente de trabalho foi descrito
como um clima hostil, tenso, competitivo e
ameaador para muitos: ... tenho medo de ser
baleado pelas costas ou vendido pelos investigadores (RF268); Existe uma disputa insana por
145
Essa categoria vai de encontro ao modelo

terico do significado do trabalho proposto
por MOW(1987), uma vez que os policiais
participantes da pesquisa no sentem a importncia dos objetivos do trabalho que executam,
o que implica, para esse modelo, um trabalho
sem significado. No entanto, esse sentimento
manifestado nas respostas fruto de experincias de trabalho, e, como tal, deve ser considerado como um significado atribudo ao papel
social que o indivduo desempenha.
trabalhamos como uma famlia; somos uma

famlia; brigamos, mas somos uma famlia.
lixeiro social para se referir seletividade do

trabalho policial: Sem dvida nenhuma, [o que
me tira a vontade de ser policial ] prender pobre.
Penso que fazer o papel de lixeiro social um
dos duros golpes que recebo todo dia que prendo
um pobre cujo leque de opes de vida apontava,
na maioria das vezes, para a criminalidade. Os
participantes expressaram esses sentimentos ao
relatarem as condies de trabalho materiais e
emocionais: funcionrios veteranos que no tm
condies emocionais e psicolgicas de suportar o
trabalho policial e de atendimento ao pblico e
que no se aposentam para no perder parcela dos
parcos vencimentos (RF 109).
Um ambiente de trabalho em que cada um

quer sobreviver, acabando, paradoxalmente, sendo inimigos velados (RF 155), que tem intrigas, fofocas, corpo mole, preguia, onde reina
antipatia, discusses, individualismo (RF 014).
O clima hostil implica na vontade de mudar
de carreira: O ambiente de uma delegacia de
polcia, via de regra, hostil. O atual clima de
trabalho em minha unidade diminui minha
vontade de ser policial (RF 173).
Artigos
poder e para e por isso fazem de tudo, de tudo

mesmo (RF098); O clima de pura falsidade,
hipocrisia e puxao de saco (RF017); um querendo engolir o outro (RF110).
Vrias foram, tambm, as menes corrupo no meio policial: Notcias de corrupo

nas instituies policiais, a resistncia de colaborao por parte de alguns setores da sociedade e da
administrao pblica (RF 301), tendo sido,
inclusive, apontada como um dos motivos
para desejar abandonar a carreira: ter que presenciar os desvios de condutas de alguns policiais
(RF 162).
RF 019 atribuiu s presses e condies
de trabalho o ambiente de trabalho tenso: O
clima sempre tenso, pois a grande maioria dos
policiais anda no limite, no limite de doenas
decorrentes do prprio servio ou no limite do
estresse pela falta de funcionrio e as cobranas
que pouco tm a ver com a premissa da PC, que
a investigao. O clima de insegurana e insatisfao foi manifestado por muitos respondentes, apontando para o que Ferreira e Seidl
(2009) denominam de o reverso da medalha
em relao ao bem-estar no trabalho, ao pesquisarem o mal-estar no trabalho. Isso tambm
146
vai de encontro ao modelo terico do significado do trabalho, no entanto, no se pode rejeitar a ideia de que o trabalho na sociedade contempornea caracterizado pelo desafio de ser
bem-sucedido em condies instveis, tanto
em razo das instabilidades sociais quanto da
fragilidade das instituies (SENNET, 2006).
Ser policial ser reconhecido e
amaldioado
A tenso de ser reconhecido e amaldioado
emergiu nas respostas acerca do respeito e da
admirao das pessoas que os policiais ajudam
no cotidiano do seu trabalho. Para muitos, a
populao reconhece o trabalho policial e retribui com respeito e admirao. RF070 lembrou:
Tive a satisfao de receber respostas muito positivas de vtimas que reconheceram nosso emprenho,
viram esclarecidos os crimes que as vitimaram e
at se emocionaram em ver que podem superar os
momentos traumatizantes pelos quais passaram.
Vrios respondentes mencionaram o respeito e
a gratido da populao pelo trabalho desempenhado no dia a dia, na forma de retorno com
palavras de muito obrigado, sendo abordado na
via pblica vez por outra, e, por vezes, recebendo
elogios: at mesmo familiares de um indivduo
preso, aps serem tratados com respeito e informados sobre os motivos da priso acabam por agradecer e elogiar o trabalho da equipe (RF119). Nos
depoimentos, alguns relataram experincias positivas, como RF156: No tenho a pretenso de
ser unanimidade, mas j recebi uma placa de homenagem de Cmara Municipal, por ter prendido
um pedfilo no interior do Estado.
J os respondentes que no percebem o
reconhecimento do seu trabalho, disseram se
sentir ameaados, desvalorizados pela popula-
Os policiais percebem que a categoria profissional est no abandono: somos odiados pelos bandidos e nem um pouco amados pela populao. Os exemplos que repercutem na mdia so
sempre os desastrosos e os que denigrem a imagem
da polcia (RF 219). Dessa forma, o trabalho,
para esses policiais que se percebem assim, adquire significado negativo, que pode estar associado ao sofrimento (DEJOURS, 1994), ao
mal-estar no trabalho (FERREIRA; SEIDL,
2009) e s emoes txicas (FROST, 2003).
Artigos
Ainda, o convvio nesse contexto de medo, perigo e riscos traz implicaes deciso de continuar na carreira. Foi comum a meno ao medo da
exposio pela qual fui submetido at aqui. Se deixar
de ser policial, no poderei andar armado e estarei
merc do crime (RF104) e ao temor de voltar
a andar desarmado (RF019). Os depoimentos
indicam que o medo, risco e perigo so parte
do cotidiano policial (DERENUSSON,JABLONSKI, 2010; ANCHIETA et al., 2011).
Os respondentes ainda mencionam as doenas ocupacionais comuns, como estresse, hrnia
de disco, acidente de trnsito, carga horria desumana, falta de segurana nos plantes noturnos, o que corrobora pesquisas anteriores sobre
os riscos da profisso policial (BEZERRA, MINAYO, CONSTANTINO, 2007; ANCHIETA et al., 2011; MINAYO, SOUZA, 2003).
147
Aqui tambm so contadas experincias negativas: Certa feita, h pouco tempo, recuperamos um bem furtado de cerca de R$ 120.000,00
e a vtima sequer disse obrigado, alm de resmungar a respeito de quem iria pagar o transporte de
seu bem, dizendo ser minha obrigao. Deixei-a
no local e fui embora (RF44). comum ainda relatos de que o povo, a imprensa, o Estado e a prpria polcia tm raiva da instituio
(RF089) e a sociedade no v a polcia com bons
olhos (RF0121), o governo que no respalda os
trabalhos policiais(RF0168), o Ministrio Pblico trata policial igual bandido(RF211).
Ser policial viver conviver com o

medo, perigo e riscos
Acompanhando os mesmos resultados de
outras pesquisas (SOUZA, MINAYO, 2005;
BEZERRA, MINAYO, CONSTANTINO, 2007; SOUZA et al., 2012; MINAYO,
ADORNO, 2013), esse agrupamento rene
depoimentos sobre o cotidiano do trabalho
policial. recorrente a meno violncia, ao
medo, ao perigo e aos riscos no desempenho de
suas atividades. FR228, por exemplo, descreve
o cotidiano de trabalho como o enfrentamento
direto com criminalidade violenta, em favelas ou
locais precrios, quase um policiamento ostensivo
com incurses em reas tomadas pela criminalidade fortemente armada e ligada ao narcotrfico,
so aes de guerrilha, de guerra urbana para as
quais no me sinto preparado e no entendo que
seja a funo institucional da polcia judiciria.
o: Ao sarem at amaldioam, mesmo quando satisfeitas as expectativas (RF212). Muitos

policiais descreveram uma percepo de que
a populao os v como uma subclasse, um
lixo, entre outros adjetivos desqualificadores.
No depoimento de RF111, tem-se clareza do
sentimento de mgoa: Nem nossa famlia gosta
da polcia, s querem nossa presena quando precisam de algo. RF120 alegou que por maior
que seja o esforo, apenas fazemos nossa obrigao
e, quando, eventualmente, falhamos, as consequncias so fatais; ou seja, se acertamos obrigao, se erramos somos massacrados (RF282).
Artigos
Consideraes finais sobre os

significados do trabalho policial:
da centralidade ao mal-estar no
trabalho
Ao analisar os depoimentos includos nos
formulrios, observamos a ocorrncia de aspectos relevantes, os quais contm elementos
que se referem aos significados atribudos ao
trabalho em dois momentos distintos: (1) expectativas (antes do seu ingresso na carreira
policial) e (2) experincias (durante a vivncia
na carreira policial). Tais significados assumiram duas formas: referenciais positivos, que
associamos aos modelos tericos do significado do trabalho, e referenciais negativos, que
associamos s noes de mal-estar no trabalho.
Assim, nossa pesquisa contribui para a compreenso de que os significados atribudos ao
trabalho podem ter referenciais positivos e negativos, nos permitindo desafiar os pressupostos
da literatura tradicional sobre o tema (MOW,
1987; ROSSO, DEKAS, WRZESNIEWSKI,
2010, entre outros), que se concentra nos aspectos positivos do trabalho, quais sejam, a motivao interna e externa e a satisfao com o
trabalho. Essa literatura compreende que o significado atribudo ao trabalho pelo trabalhador
expressa seus desejos e necessidades e, assim, o
trabalho visto como um instrumento para a
realizao pessoal do indivduo.
Nesta pesquisa mostramos que o trabalho
policial tem significaes positivas que conferem profisso uma aura de honra, orgulho,
determinao e sacrifcio (BRETAS, 1997; S,
2002). No entanto, uma associao negativa
com a atividade policial veiculada nos meios
de comunicao, que retratam a violncia e a
148
truculncia da ao policial, alm de condutas amorais, repercutindo em um embate permanente com a populao e em uma imagem
desvalorizada da fora policial em geral (FRAGA, 2006; MINAYO, SOUZA, CONSTANTINO, 2008). Tanto as associaes negativas
quanto as positivas desenham um contexto sociocultural que influencia os significados que
os indivduos atribuem s suas experincias de
vidas (GEERTZ, 1973; MILLS, 1976), inclusive, no trabalho.
Corroborando o entendimento de Brief
e Nord (1990), Wrzesniewski (2003) e Ardichvili e Kuchinke (2009) quanto aos significados do trabalho serem atribudos pelas pessoas a partir de suas experincias no trabalho,
que podem ser positivas, negativas ou neutras,
mostramos que as tenses, as contradies e o
mal-estar presentes no contexto da atividade
policial se refletem nos significados atribudos
ao trabalho pelos respondentes, os quais se
veem desafiados a desempenhar suas funes
em condies instveis, inseguras e precrias.
Os policiais atribuem ao trabalho o significado de herosmo, dignidade e honra, mas, ao
mesmo tempo, sentem-se envergonhados, pois
trabalhar como policial viver com medo, em
perigo e colocar-se em risco. So reconhecidos
pelo que fazem, porm, sentem-se tambm
amaldioados pela populao, pela imprensa e
pelas instituies. Sentem-se parte de uma famlia unida, no entanto, percebem o ambiente
de trabalho como hostil, tenso, hipcrita, cheio
de inseguranas e riscos. Alm disso, sentem
que fazem o papel de lixeiro social, enxugam o
gelo, vivem de iluso e sentem-se ludibriados
por seus empregadores.
Artigos
Para uma discusso aprofundada, ver BENDASSOLI et al. (2015).
149
1.
negativos e, portanto, no pode ser reduzido

aos sentimentos de gratificao e prazer que
tornam o trabalhador mais produtivo e feliz
com sua atividade. Os resultados nos permitem ainda sugerir pesquisas que aprofundem
nos referenciais negativos do trabalho e suas
significaes para trabalhadores em outros
contextos organizacionais.
Nossa anlise indica que o significado

do trabalho atribudos por policiais no se
resume a um significado, mas, sim, a um
conjunto de significaes que se relacionam
com suas vivncias, suas histrias, seus sentimentos e com o contexto amplo do trabalho. nesse sentido que argumentamos que
o trabalho traz significados com referenciais
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Resumen
Abstract
El Hroe Avergonzado: tensiones y contradicciones en el
The Ashamed-Hero: tensions and contradictions in
cotidiano del trabajo policial
everyday police work
En esta investigacin, con el objetivo de comprender la
In this study, which sought to understand the production
produccin y reproduccin de significados que los policas
and reproduction of meanings that police attribute to police
atribuyen al trabajo policial en Brasil, realizamos una
work in Brazil, a qualitative survey was conducted analyzing
investigacin cualitativa analizando las respuestas de un
the responses to an online questionnaire completed by 305
formulario en lnea contestado por 305 respondientes. Para
respondents. The analysis was based on theoretical models
ese anlisis, tomamos como base los modelos tericos sobre
of the meaning of work and the notions of bad feeling at
el significado del trabajo y las nociones de mal-estar en el
work. Our argument was that the meanings attributed
trabajo. Nuestro argumento es que los significados atribuidos
to work contain positive and negative references since
al trabajo contienen referenciales positivos y negativos, una
meaning is built and rebuilt according to social context. The
vez que el significado es construido y reconstruido conforme el
results showed that the meanings of work attributed by the
contexto social. Los resultados indican que los significados del
police were not constrained to the positive references that
trabajo atribuidos por policas no se resumen a los referenciales
value work but represented a group of meanings that relate
positivos que valorizan el trabajo, pero, de hecho, esos son
with their experiences, histories, feelings and with the broad
un conjunto de significaciones que se relacionan con sus
context of work.
experiencias, sus historias, sus sentimientos y con el contexto

amplio del trabajo.
Keywords: Police work. Meanings of being a police

officer. Bad feeling at work.
Palabras clave: Trabajo policial. Significaciones de ser

polica. Mal-estar en el trabajo.

153
Artigos
O heri-envergonhado: tenses e contradies

no cotidiano do trabalho policial
Fbio Gomes de Frana
Hierarquia da invisibilidade: preconceito e homofobia na formao policial militar
Artigos
Hierarquia da invisibilidade:
preconceito e homofobia na
formao policial militar
Fbio Gomes de Frana

Doutor e mestre em Sociologia pela Universidade Federal da Paraba. Bacharel em Segurana Pblica pelo Centro de Educao
da Polcia Militar da Paraba - PMPB. Pesquisador na rea de Sociologia da violncia, do poder e do controle social e em temas
relacionados Segurana Pblica e Direitos Humanos. Professor de Criminologia pelo Centro de Educao da PMPB.
filhosdalegiao@gmail.com
Resumo
Este artigo se debrua sobre a viso de alunos homoafetivos que ingressaram no Curso de Formao de Oficiais (CFO)
da Polcia Militar da Bahia. Assim, diante da evidente dominao masculina na realidade das casernas policiais e da
consequente naturalizao de uma cultura institucional na qual o atributo ser homem fortalece valores belicistas, buscamos compreender como se constitui a presena de alunos homoafetivos masculinos em um ambiente de formao
policial militar. Para tanto, aplicamos questionrios com questes abertas, enviadas por e-mail. A partir das respostas
obtidas, constatamos uma situao contraditria: de um lado, temos a cultura da caserna policial militar voltada para o
preconceito contra alunos homoafetivos; por outro, tais alunos conformam-se s regras culturais encontradas no quartel
de formao, negando publicamente a dimenso sexual e afetiva de suas identidades para serem aceitos. Por fim,
descortina-se uma hierarquia da invisibilidade que leva esses indivduos a ocultarem seu autorreconhecimento.
Palavras-Chave
Polcia Militar. Virilidade. Homoafetividade.
154
Artigos
a obra Toque de silncio, Alves e

Barcellos (2002) revelam a biografia
de um dos autores acerca da difcil situao de
ser homossexual e ingressar na carreira militar,
neste caso, na Marinha brasileira. Como afirmam os prprios autores a respeito das Foras
Armadas, [...] nesta cultura permissiva em
relao aos poderes do macho, sexualidade e
moral tm caminhado lado a lado, num dilema psicolgico que vem gerando falsos conceitos e dolorosos embaraos (ALVES; BARCELLOS, 2002, p. 26).
No poderia ser diferente quanto a ser um

policial militar e, ao mesmo tempo, assumir a
condio homoafetiva1. Distante de parecer
uma tarefa fcil, tal condio leva muitos desses
policiais, de um modo geral, a ocultarem suas
condies afetivas, na difcil deciso de assumirem identidades sociais que soam contraditrias. Assim, parece-nos que a regra para se garantir uma vaga no honroso mundo masculino
criar um lugar seguro, por parte dos policiais

homoafetivos, nutrido por reservas e cuidado
com os olhares, quando o que dita a normalidade das relaes institucionais so regulamentos formais e morais.
Nesse contexto, vislumbramos neste artigo
escutar essas vozes silenciadas no universo da
formao policial militar, como forma de compreender quais so as experincias vivenciadas
em um ambiente em que predomina o ideal de
masculinidade pautado no machismo. Alm disso, soma-se a essa lgica cultural o brio, a honra, o thos belicista que incita autossuperao
em nome do esprito de camaradagem prprio
de um militar, capaz de criar novas identidades
sociais, mas certamente incapaz de deteriorar a
fora do desejo que habita cada um de ns.
Nesse caminho, mostraremos o sentido da
virilidade e como ele se atrela historicamente aos
ideais civilizatrios que encontraram na cultura
155
Fbio Gomes de Frana
Introduo
Fbio Gomes de Frana
Artigos
militarista um modelo propcio de legitimao.

Adiante, exploramos como a virilidade e o thos
masculino adentram, em especfico, na formao
policial militar, o que configura uma identidade
coletiva que no admite excees, especialmente
no tocante condio homoafetiva. Por fim, analisamos as falas apreendidas dos cadetes2, a partir das quais chegamos concluso de que eles,
enquanto indivduos homoafetivos, vivenciam
o preconceito das casernas militares ao buscar
tornarem-se profissionais respeitados pela imposio cultural dos valores masculinos, ao mesmo
tempo em que renegam uma suposta luta por autorreconhecimento (OLIVEIRA, 2006)3.
A construo scio-histrica da
virilidade
Sabemos que o ideal civilizador diz respeito
ao controle das pulses internas, especialmente no que tange agressividade, sexualidade e
produo de hbitos corporais capazes de criar
o sentimento de constrangimento ou vergonha na interao entre os indivduos (ELIAS,
2011). Alm disso, se o exerccio de controle
dos instintos ficou a cargo de cada indivduo
por meio da exteriorizao da etiqueta e do
que passou a ser considerado os bons costumes na sociedade moderna, o uso da violncia, no entanto, foi monopolizado pelo Estado
atravs de seus aparatos coercitivos, como as
Foras Armadas e os organismos policiais, por
meio de um consenso entre a sociedade e o
aparelho estatal (ELIAS, 1993).
O que se percebe que esse processo civilizador de matriz europeia vai ao encontro do
que prope Foucault (1987) ao discorrer sobre o
que denomina de sociedade disciplinar, a qual
teria surgido no sculo XVIII, por meio de uma
156
ttica poltica e militar adotada pelos Estados

nacionais em ascenso, que serviu para controlar e disciplinar os corpos e as foras individuais
a eles atreladas. Tem-se ento que [...] o militar
se especifica, durante esse perodo, no ponto de
juno entre a guerra e os rudos da batalha por
um lado, a ordem e o silncio obediente da paz
por outro (FOUCAULT, 1987, p. 142). Pela
perspectiva foucaultiana, compreende-se que a
sociedade ocidental desenvolveu-se historicamente atrelada a dois processos: o sonho militar
que visou formatao de uma mquina social
cujas engrenagens baseavam-se na coero, no
treinamento permanente e na docilidade corporal e psquica dos sujeitos e, concomitante
lgica militarista, tivemos a legitimidade dos
direitos fundamentais baseados no pacto contratualista no campo poltico.
Entre a pacificao dos costumes e a exteriorizao do disciplinamento corporal e psquico,
o modelo militar de organizao em muito contribuiu para influenciar as demais instituies
nascentes na modernidade, como as fbricas e as
escolas (WEBER, 1982), em um mundo ditado
pela lgica burguesa, urbana e industrial. Nesse
esteio, a ordem ganhou fora como modelo
ideolgico de organizao social na busca idealizada por uma sociedade ancorada nas trilhas do
progresso. O positivismo, por exemplo, ditou as
regras no campo cientfico, filosfico e poltico,
assim como o capitalismo consolidou-se na esfera econmica.
Freud (1978) tambm nos ajuda a compreender a consolidao da ordem burguesa
baseada no ideal de progresso e civilizao ao
afirmar que, em nvel inconsciente, para alcanar segurana pessoal o indivduo moderno e
Nessa seleo de modelos a serem seguidos

para consolidar a civilizao, as casernas militares talvez sejam a melhor representao da
construo social da masculinidade (OLIVEIRA, 2004) ou da gnese de uma matriz
de masculinidade (LEN, 2009). Ser militar
e ser homem so atributos que se desenvolveram de maneira indissocivel, de modo que a
cultura militarista sempre procurou coibir o
desejo atrelado s sexualidades indefinidas, s
perverses, s imoralidades, pederastia. O padro classificatrio imposto pela modernidade
no permite ir contra os desgnios divinos e sua
honrosa celebrao monogamia heterossexual,
nica possibilidade capaz de gerar descendentes
e os futuros filhos da ptria. Assim, [...] nesse
imaginrio marcado pela intolerncia ao outro
e ao diferente, se s mulheres cabe a educao
das crianas e os cuidados do lar, aos homens
necessrio ensinar o autocontrole, a conteno
A problemtica do agenciamento poltico

do desejo foi estudada por Foucault (2007) em
sua histria da sexualidade, especialmente no
que tange sociedade europeia do sculo XIX,
na qual se destaca a regulao da populao enquanto espcie por mecanismos biopolticos. A
participao do Estado na vida privada incidiu
por meio da produo de saberes, pela incitao
ao discurso para revelar, por meio de tcnicos
habilitados para tal (psiquiatras, psiclogos,
educadores, criminlogos), a verdade presente
no pensamento contaminado pela degenerao
moral, que revelava comportamentos indisciplinados, logo, patolgicos. Os ditames da civilizao no permitiam, assim, as sexualidades
perifricas e os comportamentos desregrados
(prostitutas, homossexuais, delinquentes, vagabundos, grevistas, loucos, crianas incorrigveis,
mulheres adlteras) e, neste caso, o dispositivo
de sexualidade funcionava como um conjunto de elementos que aliava saberes e prticas
orientadas no alcance de um ideal: a civilizao.
Colocou-se em funcionamento um racismo
estatal na consolidao de uma ordem social
pautada em uma poltica biologista que criou
os seus degenerados para afirmar a hegemonia
das elites dominantes (burguesas) em prol de
defender a sociedade de seus inimigos internos (FOUCAULT, 1999).
Por ter sido colnia portuguesa, mesmo
aps a independncia, o Brasil, especificamente em fins do sculo XIX, se viu, por meio da
crena de suas elites, impelido a construir tambm uma nao eivada pelo ideal civilizatrio
europeu em busca do progresso. O que estava
157
Fbio Gomes de Frana
Artigos
sexual, a virilidade e, sobretudo, o desejo pelo

sexo oposto (RAGO, 2012, p. 14).
civilizado teria paradoxalmente desenvolvido

o controle dos instintos, das pulses sexuais e
da agressividade, o que gerou menos liberdade.
Para tanto, a ordem, a beleza e a limpeza
so elementos caros civilizao, j que, como
nos ensina Douglas (1976), todas as sociedades (primitivas e modernas) visam eliminar
suas impurezas de forma positiva para ordenar
as coisas e coloc-las no seu devido lugar. O
que se busca criar um padro esttico socialmente orientado pela higienizao dos comportamentos e condutas, estabelecendo um referencial que passa a ser o ideal a ser alcanado.
No caso da modernidade, que teve no modelo
cultural imposto pela Europa sua forma mais
distinta de organizao social, podemos falar
de uma sociedade branca, culta, crist, masculina e heteronormativa.
Fbio Gomes de Frana
Artigos
em jogo era um modo particular de alcanar

esses objetivos, dada a nossa organizao sociopoltica que se viu diante da libertao dos
escravos (1888) e da proclamao da Repblica (1889). Esses fenmenos histricos promoveram a desarticulao do regime poltico-econmico at ento vigente, mas no foram
capazes de promover mudanas substanciais
no plano da mentalidade coletiva culturalmente imposta pelas elites. Estaramos diante do
desejo da nao (MISKOLCI, 2012), o qual
visava corrigir os nossos indivduos degenerados e eliminar ou controlar as nossas classes
perigosas. Tratou-se, tambm, de um projeto
biopoltico que enxergou a sexualidade como
um dos componentes centrais para moralizar
a conduta do brasileiro, j que, [...] a compreenso do desejo como instinto o inseria
na esfera da natureza, o que, em nosso pas,
equivalia ao passado e ao atraso, ao que devia
ser evitado de todas as formas (MISKOLCI,
2012, p. 43).
158
-se na aproximao entre a condio masculina

e o senso blico, tendo suas origens no patriotismo e no nacionalismo. Alm disso, particularmente no esteio das polticas reformistas
do Exrcito, que buscou racionalizar burocraticamente o servio militar obrigatrio, fato
ocorrido em 1916, as transformaes realizadas trouxeram prestgio instituio. Tais mudanas demarcaram a busca por ascenso social
pelos egressos na carreira militar baseada em
[...] emergentes padres de masculinidade, s
noes de higiene e valorizao dos exerccios
fsicos, vistos como antdotos contra vcios e
doenas (IZECKSOHN, 2013, p. 297).
Desse modo, para se consolidar uma nao viril, o regime republicano trouxe consigo
a interrelao entre o Estado e a masculinidade, colocando em questo a capacidade de autocontrole dos homens que formavam a elite.
Isso significava que para obter status e ser considerado um cidado nacional era preciso ter
uma vida orientada pelo comportamento ilibado pelo casamento e a consequente formao
de uma famlia (MISKOLCI, 2012).
O que se percebe, portanto, que a relao

direta entre militarismo e masculinidade e o
sentido da virilidade atrelado quele binmio
foi fator fundamental para a constituio da
identidade militar do Exrcito brasileiro e das
Foras Armadas como um todo, a partir do final do sculo XIX e incio do sculo XX, perdurando at os dias de hoje (SANTOS, 2004).
O papel viril com o correlativo ser macho
transformou-se em um atributo que deveria
ser interiorizado especialmente nas escolas de
formao, como as do Exrcito, por exemplo,
atravs de ritos de validao da masculinidade, de modo que at mesmo no imaginrio
social tornou-se comum em determinadas classes sociais a afirmao de que filho meu tem
que servir o Exrcito para aprender a ser homem
(SANTOS, 2004, p. 55; grifos da autora).
Izecksohn (2013) observa, ao fazer um levantamento histrico sobre o papel do recrutamento s Foras Armadas no Brasil, que a
virilidade nacional, muitas vezes entoada em
hinos e rememorada nos monumentos, baseia-
Existe, nesse sentido, uma vinculao entre militarismo, virilidade e violncia (MOREIRA, 2010) que transforma a condio ser
homem em algo evidente, logo, exigindo dos
homens de uma forma geral comportamentos
Essa percepo por parte de militares das

Foras Armadas e de policiais militares em
nosso pas nos conduz para o campo da homofobia, que pode ser compreendida como
um sistema de humilhao vivenciado no cotidiano e que se generaliza por meio da ao
de indivduos, grupos e instituies, visando
manuteno ou mesmo criao de formas
coercitivas para adequ-los aos modelos de sexualidade e gnero considerados hegemnicos
(PRADO et. al., 2014). Por esse prisma, se a
violncia homofbica tem sua origem relacionada ao ideal de virilidade, como este mecanismo normalizador de construo da masculinidade se caracteriza nas polcias militares?
O papel da virilidade na formao
policial militar
No Brasil, enquanto foras pblicas estaduais, desde a Constituio de 1934 as polcias
militares so subordinadas ao Exrcito brasileiro, fato ratificado nas Cartas constitucionais
posteriores, especialmente durante o perodo
Ento, se a cultura organizacional diz respeito ao modo como os indivduos so socializados para reproduzir formas de existncia baseadas em valores e sentimentos que garantam
a perpetuidade da instituio, inclusive com a
punio pela quebra das normas e regulamentos vigentes (BRITO; PEREIRA, 1996), tem-se tambm que nesse conjunto de princpios
as regras morais do grupo servem de referencial
para a convivncia dos seus membros. Entre
comportamentos formais e regulamentos morais, os integrantes das polcias militares herdaram a viso de mundo do Exrcito, o que
inclui a crena no ideal de virilidade que, da
forma como historicamente aconteceu nas
Foras Armadas, acompanhou o desenvolvimento da profisso.
Nessas corporaes, a formalizao dos regulamentos mantm estreita relao com os
valores morais que norteiam a conduta dos
PM, o que se traduz no pundonor policial
militar4. Assim como ocorre no Exrcito, esse
aspecto deontolgico acaba, pois, por servir de
mecanismo cultural para o enaltecimento do
thos masculino em detrimento da presena
de indivduos homoafetivos nos seus quadros.
159
Fbio Gomes de Frana
Artigos
ditatorial (1964-1985), e permaneceu com

a promulgao da Constituio Cidad de
1988. Enquanto foras auxiliares do Exrcito, as PM incorporaram a cultura belicista e
organizativa que as transformaram, tambm,
em instituies militarizadas. Nota-se tal prerrogativa pelas crenas e comportamento dos
seus integrantes e pela lgica dos smbolos, ritos cotidianos e festivos, num modus vivendi
baseado na interiorizao do esprito militar
(CASTRO, 2004).
naturalizados pela identidade masculina assumida. Nos termos de Bourdieu (2002), teramos a exteriorizao do habitus enquanto uma
lei social incorporada que acaba tornando a
masculinidade naturalmente biolgica. Decorre desse fato que a virilidade uma construo
relacional efetivada dentro de si mesma por
parte dos homens por envolver a perda da estima, da honra e da coragem que podem ser
demonstradas por atos violentos para o grupo
de homens ao qual se pertence, de forma que
compartilhar atributos viris nas Foras Armadas e nas polcias denota no ser identificado
como mulherzinha, fraco, delicado ou
veado (BOURDIEU, 2002).
Fbio Gomes de Frana
Artigos
No por acaso, encontramos no art. 235 do

Cdigo Penal Militar (usado tanto pelas Foras
Armadas quanto pelas PM e foi aprovado no
ano de 1969, em plena vigncia da ditadura
militar), acerca dos crimes sexuais que [...]
praticar, ou permitir o militar que com ele se
pratique ato libidinoso, homossexual ou no,
em lugar sujeito a administrao militar [...]
(CPM, 2006, p. 742), configura crime de pederastia ou outro ato de libidinagem. V-se que
o cdigo normativo torna explcita a condio
homossexual, segundo seus termos, como algo
diferente, uma prtica sexual diferenciada do
que considerado normalidade. No entanto, mesmo que em 2015 tenha sido votada
e aprovada a retirada do Cdigo Penal Militar pelo Supremo Tribunal Federal, a palavra
pederastia do ttulo do crime e a expresso
homossexual ou no da descrio do artigo
2355, as prticas discriminatrias pela presena
de gays6 nas corporaes PM fazem parte da
afirmao do ideal de virilidade.
nesse sentido que Muniz (1999) identifica que existe a crena nativa de que ser policial militar coisa de sujeito homem, pois,
a desejada macheza e sua convincente demonstrao para uma plateia policial vaidosa e exigente de seus dotes operam como um
tipo de termmetro capaz de mensurar o grau
de respeito e companheirismo obtido dos
colegas de ofcio (MUNIZ, 1999). Temos,
assim, uma gramtica simblica de crenas
apreendidas e reforadas na exteriorizao de
comportamentos que no permitem espaos
para quem no prova gostar de mulher. Os
gays, com toda conotao pejorativa que o
termo revela e com o reforo do preconceito
presente no mundo das casernas e da atuao
160
policial militar tornam-se indesejveis, j

que os PM revelam ser:
Conhecidos pela sua adeso incondicional s
atividades heterossexuais consideradas ilcitas
e informais, tambm so retratados pela sua
deliberada averso s prticas sexuais alternativas, como o homossexualismo. De um
modo geral, o desprezo e mesmo a intolerncia com os comportamentos sexuais categorizados como desviantes costumam ser
anunciados tanto na ordem discursiva quanto
na forma de abordagem e tratamento dispensados queles atores, cuja opo sexual soa
como destoante e, por sua vez, naturalmente provocativa (MUNIZ, 1999, 247-248).
A ao discriminatria e o desprezo a indivduos homoafetivos tornaram-se conditio

sine qua non da cultura policial (REINER,
2004; PALMIOTTO; UNNITHAN, 2011;
BURKE, 1992) e, no Brasil, parece-nos que o
ser militar refora no ser policial tal conjuntura, pois, desde o processo de formao policial, os alunos encontram na construo viril de
seus corpos concomitante imposio moral do
thos militar a raison dtre da profisso. O corpo passa a ser visto como o elo de ligao entre
o orgulho sentido por ser um policial militar e
a imagem da prpria instituio perante a sociedade, em uma crena sustentada pelo ideal
social de virilidade. Aspectos particulares da
condio corporal atrelada a indivduos homoafetivos como trejeitos feminilizados passam a
ser repudiados e combatidos por no condizer
com a postura militar (ANDRADE; FRANA,
2015). O que passa a vigorar a viso que os
policiais militares desenvolvem acerca do corpo:
[...] quanto mais malhado e forte, mais disposio o possuidor deste demonstra ter para
Ao contrrio dos relatos histricos, assumir

sua homoafetividade em uma caserna policial
militar ainda no motivo de orgulho, mas
sim de ocultamento desta face da identidade
individual e social. Na profisso PM, no se
atua nas ruas com o intuito de se proteger um
suposto amado, mas a si mesmo, j que o que
est em jogo a sua imagem, a qual carrega
consigo, tambm, a imagem institucional.
Desse modo, fomos em busca de compreen-
Artigos
As entrevistas foram estruturadas com

questes abertas e realizadas por e-mail. O
contato com os entrevistados foi estabelecido
pelo fato de um deles ter procurado este pesquisador pelas redes sociais aps ter tido acesso a um trabalho lanado na Revista Brasileira
de Segurana Pblica.9 Nesse processo, nossa
maior preocupao foi resguardar as identidades dos alunos, bem como os anos de que participam da formao.10 Como quadro ilustrativo, atualmente a Academia de Polcia Militar
da Bahia possui um total de 115 alunos (sendo
161
Fbio Gomes de Frana
Sndrome de Esparta7: entre

o orgulho, a vergonha e o
reconhecimento
Segundo os relatos histricos, a homoafetividade era admitida no exrcito espartano
como forma de criar um lao de proteo entre os homens que, no campo de batalha, deveriam lutar para proteger seus amados. Essa
lgica social era circunscrita pela relao entre
um adulto e um jovem, sendo este ensinado
por aquele como forma de preparao para a
guerra atravs da pederastia (BERNARDET,
2001). No entanto, o mais famoso relato do
amor entre homens guerreiros na Grcia antiga
fica por conta da existncia do Batalho Sagrado de Tebas, criado em 378 a. C. e formado
por 300 homens que formavam 150 casais de
amantes. Sob a liderana de Epaminondas,
esse exrcito lutou bravamente nos campos de
batalha, sendo derrotado 40 anos depois pelas
tropas de Filipe, da Macednia (PASTORE,
2011; LUDWIG, 2002).
der quais so as dores morais, ou melhor, o

sofrimento advindo do preconceito sentido
por alunos homoafetivos que ingressaram na
carreira policial militar. Para tanto, entrevistamos quatro alunos do Curso de Formao
de Oficiais da Academia de Polcia Militar de
Salvador, na Bahia. Quanto amostra, por se
tratar de uma pesquisa qualitativa, a relevncia
do nmero de entrevistados cede espao para
as apreenses subjetivas e o significado dado s
respostas (REY, 2005). Alm disso, levamos em
considerao a diminuta presena de indivduos homoafetivos frente maioria dos que se
consideram heterossexuais presentes no CFO,
pelo menos, segundo nossa tica. Ademais,
entrevistar pessoas que vivem num ambiente
no afeito liberdade de expresso quanto s
identidades homoafetivas, mesmo que a distncia, demanda a confiana dos entrevistados
para com o entrevistador e o comprometimento entre os prprios entrevistados, que criam
um pacto de sigilo entre eles, mediado pela
amizade. Destaco tal informao pelo fato de
que me foi possvel chegar aos entrevistados
por meio de um deles, que serviu como elo de
ligao com os demais.8
enfrentar a criminalidade. Nesse sentido, comum a associao entre o corpo e um ideal de

masculinidade comum instituio policial
(OLIVEIRA, 2010, p. 102). Ento, como ser
um policial militar gay?
Nesse percurso, as respostas nos levaram a

compreender o que passamos a denominar de
sndrome de Esparta, ou seja, quando indivduos homoafetivos resolvem ingressar em carreiras militares mesmo sabendo da existncia
do preconceito homoafetividade nas casernas
militares (tanto nas Foras Armadas quanto
nas PM), para alcanar reconhecimento e realizao profissional. Os prprios entrevistados
justificam a busca pela carreira policial militar:
Sempre admirei a profisso (Aluno A); Sempre sonhei em ser militar. Fiz o curso de soldado e me identifiquei com a profisso (Aluno
B); Identificao com a profisso (Aluno C).
Fbio Gomes de Frana
Artigos
86 do segundo ano e 29 do terceiro ano). Desse total, o segundo ano possui 79 homens e 7
mulheres; quanto ao terceiro ano, so 25 homens e 4 mulheres.11 No existiam alunos no
primeiro ano, pelo menos at a realizao das
entrevistas.12
no assumida e ainda se sentir confortvel

pela blindagem social utilizada na imagem
pblica refora a ideia de que ser um indivduo
homoafetivo no Brasil diz respeito a no aceitao social. E, por mais evidente que tal afirmao possa parecer, no caso da carreira militar
essa hierarquia da invisibilidade (PRADO;
MACHADO, 2008) se acentua, pois os alunos
passam a aceitar as regras do ideal promovido
pela cultura militar reconhecendo-se neste processo de identificao com a carreira. No que
tange especificamente a assumir duas identidades sociais, a militar e a homoafetiva, os alunos
descrevem a fora daquela diante desta:
Apesar de no ser assumido, alguns amigos dizem que tenho trejeitos, no sei. J ouvi muitas
piadas e indiretas de instrutores e principalmente de alunos. Um capito que instrutor de
ordem unida, por exemplo, uma vez, na frente
da tropa, perguntou se eu tinha filhos, ao que
respondi no; depois perguntou se eu tinha namorada, e tambm disse que no; da ele me
Por outro lado, os entrevistados, ao assumirem a identificao com a profisso PM, tambm deixam claro qual a imagem que criam
publicamente para a sociedade acerca de suas
condies homoafetivas: Por no ser assumido publicamente, no sinto dificuldades com
o mundo civil. Estar no armrio confortvel,
uma blindagem (Aluno D); Alm de homossexual, tambm sou negro, mas confesso
que j passei por situaes constrangedoras
mais pela segunda condio, at porque minha
homossexualidade no assumida (Aluno B).
O Aluno C acrescenta que no passa dificuldades por ser muito discreto e no assumido.
disse que ficaria difcil me ajudar desse jeito

arrancando risos dos colegas. Em outra ocasio,
fomos numa misso de pegar paus de madeira
para transferi-los para o almoxarifado, e durante a realizao dessa misso, um dos colegas
bradou, pra todo mundo ouvir: Deixa (Aluno
B) fazer isso sozinho, j que ele gosta de pau.
A forma que encontrei de lidar com isso foi me
trancando cada vez mais no meu mundo, evitando contato com alunos. Sou muito na minha
e de poucos amigos... (Aluno B).
Com os coordenadores e oficiais nunca tive problemas. Com os alunos tambm nunca me envolvi em situaes constrangedoras, mas j presenciei
Nas falas apreendidas percebemos que ser

muito discreto, ou ter a homossexualidade
162
colegas sendo vtimas de homofobia explcita,

por serem afeminados demais ou assumidamente
hoje eu no teria estrutura psicolgica pra lidar

com a vida fora do armrio (Aluno D).
No sou assumido. Sou discreto, apenas alguns
amigos prximos sabem de mim. Evito falar sobre isso porque no gosto de que as pessoas me
rotulem (Aluno C).
No sinto dificuldades no curso por parte de
oficiais e coordenadores. Evito falar porque considero desnecessrio. Acredito que a sexualidade
seja apenas uma faceta de nossa personalidade, e
no precisa necessariamente estar envolvida com
a questo profissional (Aluno A).
Na anlise das falas percebemos que o

medo de serem rotulados acompanha o cotidiano dos entrevistados, fazendo-os criar
mecanismos de proteo que justifiquem a
apatia na luta pelo reconhecimento de suas
identidades, como quando se afirma o distanciamento entre a vida profissional e a afetiva.
A dura lio se evidencia nas brincadeiras de
cunho sexual por parte dos colegas de turma ou na falta de profissionalismo dos coordenadores e instrutores. Essa visualizao
acaba servindo como campo simblico para
mostrarmos a ausncia da luta por parte dos
alunos policiais contra a hierarquizao social
que os torna inferiores por serem considerados diferentes, pois, eles [...] assimilam, na
construo de suas identidades sociais, as caractersticas sociais e psicolgicas negativas
atribudas a eles, fortalecendo e legitimando
as formas de preconceito que incidem sobre
eles (PRADO; MACHADO, 2008, p. 76).
Artigos
imagino passando pelo que eles passam. Acho que
S que, as idiossincrasias prprias da cop

culture sedimentam difceis situaes para os
alunos policiais militares levarem em consiRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 154-170, Ago/Set 2016
163
Fbio Gomes de Frana
me coloco no lugar dos que so assumidos e me
Nesse contexto, para Honneth (2003), a

luta por reconhecimento atualmente perpassa
no apenas o campo das desigualdades econmicas, mas especialmente os conflitos de ordem
moral, a partir de trs dimenses (a famlia, a
justia e a sociedade), o que pode gerar, quando
atendidos os direitos dos indivduos, respectivamente autoconfiana (baseada no amor dos
prximos e familiares); autorrespeito (quando a
lei garante o exerccio da normatividade jurdica
no campo dos direitos) e autoestima (baseada
na aceitao social). No entanto, parece-nos
que as dimenses de reconhecimento tratadas
por Honneth (2003) so formas exteriores de
garantir uma autonomia democraticamente assegurada. Nesse sentido, uma quarta dimenso
deve ser problematizada quando o assunto diz
respeito condio homoafetiva de sujeitos inferiorizados socialmente: o reconhecimento de
si mesmo. Nesse ponto, asseveramos por uma
moral do reconhecimento, na qual [...] estaria o autoconhecimento para lograr o respeito
de si, condio para lutar pelo reconhecimento
de sua identidade e, com ela, situar essa luta no
rumo da busca pela cidadania, sem ter de abdicar da prpria identidade (OLIVEIRA, 2006,
p. 54-55). Vislumbramos, pois, que essa dimenso situa-se intrinsecamente nos indivduos e,
nessa proposta inclusiva, [...] isso significa que
a demanda por direitos polticos passa a ser sustentada por argumentos de ordem moral e no
apenas polticos (OLIVEIRA, 2006, p. 54).
Aceitar e respeitar a si mesmo lutando por espaos que garantam essa aceitao seria um passo
fundamental para a aceitao pelo outro.
gays. Sobre evitar falar, no me sinto preparado,
Fbio Gomes de Frana
Artigos
derao a moral do reconhecimento como

forma de luta poltica para a afirmao de
suas identidades a partir de si mesmos. Nesse mbito, sair do armrio tem se revelado,
talvez, a misso mais complicada para quem
est sendo treinado para resolver tantas misses que envolvem risco e perigo na profisso policial. Como afirmam os entrevistados:
Jamais me assumiria. Acho forte e perigoso
(Aluno B); Tenho medo de que as pessoas
descubram e que passem a me rotular ou me
limitar a esse aspecto da minha sexualidade
(Aluno C). O medo de ser descoberto e a resignao do ocultamento afetivo deixam clara a percepo dos alunos sobre o sentido do
ideal de virilidade presente na consolidao
da cultura militarista:
A cultura policial valoriza a masculinidade,
a virilidade, a agressividade, a cara fechada.
A cultura valoriza a masculinidade e a viso

institucional refora isso, por meio de ideias
como s policiais homens conseguem dar conta
de ocorrncias ou lugar de gays e mulheres no
na PM (Aluno C).
V-se, portanto, que os alunos demonstram

conscincia quanto construo social da
masculinidade (OLIVEIRA, 2004) e da virilidade presente na formao e na profisso policial militar como um todo. E ao assumirem
identidades sociais que pela imposio cultural
parecem ser ambguas, ou seja, ser um policial
militar gay, a fora do discurso estabelece a
incompatibilidade entre ser homem e ser
fraco como se a condio homoafetiva no
habilitasse os alunos a demonstrarem aspectos
naturalizados da identidade masculina como
intimidar e impor medo.
Atitudes que destoam desse padro no so bem

vistas. Mulheres e homossexuais no so aceitos
com facilidade, e muitas vezes so desacreditados e tidos como fracos demais para desempenhar misses policiais, pois no intimidam nem
impem medo (Aluno D).
Existe cobrana por virilidade, masculinidade,
mas acho que isso cultural, extrapola o mundo
da polcia, s um reflexo do que j existe na
nossa sociedade (Aluno B).
A instituio exige uma postura de homem de
toda a tropa, inclusive por parte das mulheres.
No existe espao para o diferente. A viso da
homossexualidade a pior possvel, e sempre
reforada por instrutores e pelos prprios colegas,
que costumam estigmatizar os alunos assumidamente gays ou que eles supem que o sejam
(Aluno A).
164
Diante das condies e situaes impostas

aos alunos, as experincias acumuladas com o
cotidiano da formao e profisso policial militar ensinam-lhes a descrena no orgulho de
assumirem suas identidades afetivas, por sentirem na pele e na alma as dores da estigmatizao e do preconceito prprios da hierarquia
da invisibilidade (PRADO; MACHADO,
2008). Na prtica, distante de serem atitudes
polticas, as posturas dos alunos, na verdade,
fazem do silncio um espao para a sobrevivncia psquica, a qual depende de atitudes
que, para dirimir a culpa, aciona comportamentos passivos: J que no tenho coragem
de me assumir, pelo menos no contribuo com
as prticas homofbicas de muitos colegas, e
me distancio sempre que as vejo. Hoje, prefiro silenciar a tomar partido. um peso muito
forte carregar isso consigo e saber que haver
de forma forte e dolorosa. A primeira delas

que, j trabalhando na rua, numa abordagem
Artigos
pessoal, lembro que havia uma mulher pra ser

abordada, mas no havia a presena de policial
feminina, e um dos colegas sugeriu que eu procedesse abordagem, pois era do mesmo sexo
(na poca, o colega era soldado tambm). Outra
situao: precisei pedir auxlio psiquitrico e
tifiquei no trabalho que tinha feito um proce-
Por fim, o aptico posicionamento poltico dos alunos e a ausncia de uma moral do
reconhecimento fazem emergir a vitria das
representaes coletivas e sua fora, no melhor
sentido durkheimiano, caracterizando a sndrome de Esparta como a ambivalente condio de se sentir orgulho e, ao mesmo tempo,
vergonha de ser um policial militar gay. No
toa que o Aluno D relata: Durante a aula
inaugural do nosso curso, nosso comandante
disse que no toleraria a presena de homossexuais na polcia e que se descobrisse algum
na turma, este deveria pedir baixa13, porque
lugar de viado no na polcia. Alm disso,
relembram os alunos:
Uma situao desconfortvel que aconteceu nas
primeiras semanas do curso foi quando, sempre
que eu entrava no banheiro (que nos quartis
dimento cirrgico na garganta. Depois eu soube

por amigos que esse Cabo com quem eu trabalhava espalhou para toda a Companhia que o
motivo da minha cirurgia era por eu ter feito
sexo oral demais(Aluno D).
Consideraes finais
A condio afetiva e sexual faz parte no
s da nossa constituio individual, mas tambm est atrelada designao de identidades
e papis sociais que passamos a assumir como
forma de insero no mundo social, o que
nem sempre motivo de consenso, e sim de
conflito, quando passamos a ser considerados
desiguais socialmente, por sermos diferentes.
Essa diferena, portanto, por estar entrelaada
por nossas preferncias afetivas, define-se pela
viso culturalmente construda pela sociedade
por uma hierarquia da invisibilidade.
compartilhado), alguns colegas gritavam pista

quente (a expresso usada nas aulas de tiro pra
indicar que as armas esto prontas para disparo,
demandando portanto cuidado por parte das pessoas que estiverem no stand de tiro e, por analogia, no banheiro, eles anunciavam a presena de
um perigo, de um gay no local) (Aluno A).14
Tive algumas experincias marcantes enquanto soldado.15 Duas ficaram fixadas na memria
Foi a partir dessa hierarquia estigmatizadora que buscamos compreender como alunos
do Curso de Formao de Oficiais da Polcia
Militar da Bahia, enquanto indivduos homoafetivos, se veem diante do orgulho de serem
policiais militares em formao e, ao mesmo
tempo, sentirem-se envergonhados diante do
olhar do grupo. Essa viso compartilhada pela
cultura policial militar enseja a construo
165
Fbio Gomes de Frana
afastamento do servio por quinze dias, e jusHierarquia da invisibilidade: preconceito e homofobia na formao policial militar
pouca ou nenhuma aceitao verdadeira (Aluno B); No costumo tomar parte nos debater [sic] contra ou a favor. Apenas fao minha
parte (Aluno A); Tento no reforar comentrios e piadas homofbicas e a defender, indiretamente, esses policiais, ajudando-os sempre
que possvel e fazendo-os compreender que ser
gay na polcia (mesmo que no assumido) no
a pior coisa do mundo (Aluno C).
Portanto, esse fenmeno, que convencionamos chamar de sndrome de Esparta, o

que nos possibilita traduzir a identificao dos
alunos com a profisso PM, ao mesmo tempo
em que sofrem preconceito por serem gays.
Essa situao inferioriza-os moralmente sem
deixar espaos para lutas polticas por reconhecimento, j que o medo de sair do armrio
para evitar a rotulao do grupo (de superiores hierrquicos e colegas de curso) a tnica
constante.
Fbio Gomes de Frana
Artigos
social da masculinidade e da virilidade, elementos caros cultura militarista, que visa o

enaltecimento da condio ser homem, no
possibilitando a presena de indivduos homoafetivos nas casernas.
Aos alunos resta a negao de suas subjetividades na esfera emotiva e, alm do medo, a
criao de uma srie de mecanismos de defesa
que aliviem o sentimento de culpa pelas atitudes de resignao e apatia diante do processo
estigmatizador. Em meio fora da consolidao histrica do desejo da nao e seu ideal
de virilidade traduzido pelas instituies militaristas como as PM, a moral do reconhecimento pelo autorreconhecimento torna-se,
segundo nossa tica, uma tica do silenciamento afetivo, ou melhor, pelas palavras de
um dos entrevistados: Penso que o guerreiro
que combate essa prtica16 vive como um exrcito de um homem s. Hoje, no tenho pulso
pra ser esse homem, nem pra viver esse exrcito. Quem sabe um dia....17
1. Utilizamos o termo homoafetividade, ao longo do texto como uma categoria de anlise nos estudos sociolgicos que abordam o assunto,
mesmo que a palavra carregue consigo uma viso romanceada e militante que visa desconstruir o peso pejorativo da expresso
homossexualidade. No entanto, devemos esclarecer tambm que, para alm da categoria cientfica, homossexualidade a forma usual
utilizada pelos policiais militares, o que ser constatado nas falas dos alunos entrevistados.
2.
O mesmo aluno policial que participa do Curso de Formao de Oficiais nas Polcias Militares, mas tambm nas Foras Armadas.
3. Gostaria de agradecer ao Prof Adriano de Len pela reviso e pelas contribuies dadas ao texto.
4. O pundonor policial militar, que pode ser traduzido por honra, decoro ou dignidade, diz respeito a um conceito encontrado nos regulamentos
disciplinares ou cdigos de tica de todas as PM brasileiras, bem como, uma norma de conduta. Nesse sentido, ir contra ou ferir o pundonor
policial militar o mesmo que agir contra o regulamento e a tica da profisso.
5. Ver deciso do Supremo Tribunal Federal sobre Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 291 acerca da constitucionalidade
do artigo 235 do Cdigo Penal Militar. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=302782>.
6. O uso da palavra gay ao longo do texto serve para denotar propositadamente a sua pejorativao.
7. Utilizamos a palavra sndrome ao modo como Rolim (2006) explica a sndrome da rainha vermelha, ou seja, como uma metfora para
explicar um problema sociolgico. Neste caso, fazemos aluso ao mito dos guerreiros espartanos da Grcia Antiga para cunhar tal termo,
visto que tais guerreiros ficaram historicamente conhecidos pelo ideal belicista de seu povo.
8. Todos os contatos feitos com os entrevistados deram-se, como destacado, por e-mail. Aps um primeiro contato com um deles, foi possvel
obter o e-mail dos demais. No foi preenchido nenhum Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, no entanto, os entrevistados se
dispuseram livremente, por meio dos e-mails, a participar da pesquisa. Para resguardar as identidades dos mesmos, utilizamos uma letra
do alfabeto que tambm serviu para diferenci-los.
9. Ver Frana e Gomes, 2015.
10. Destacamos esta informao pelo fato do Curso de Formao de Oficiais ser um bacharelado em segurana pblica e funcionar durante um
perodo de trs anos. Logo, os alunos entrevistados poderiam ser identificados caso expusssemos o ano a que pertencem.
11. Informaes obtidas com um dos entrevistados.
12. Os e-mails foram respondidos ao longo do ms de janeiro de 2016.
13. Expresso nativa da cultura policial militar que significa desistncia.
14. DArajo (2008) observa o mesmo fenmeno nas Foras Armadas ao relatar que os heterossexuais usam como justificativa para a no
presena dos homossexuais nos quartis o fato de que estes no so capazes de controlar seus instintos diante da presena de homens,
166
como no compartilhamento de barracas em acampamentos militares. Tal situao pode vir a ameaar a tranquilidade da tropa, bem
como colocar em evidncia o desrespeito aos padres morais exigidos pela profisso de cunho militar. Disponvel em: www.migalhas.com.
br>art200806618-1.
15. Como as duas formas de ingresso nas corporaes policiais militares so por concurso pblico ou por meio do Exame Nacional do Ensino
Artigos
Mdio, para frequentar o curso de ora analisa, e atravs de concurso pblico para frequentar o Curso de Formao de Soldados, ocorre
de soldados j formados ingressarem no CFO para ascenderem na escala hierrquica institucional, j que ser soldado diz respeito a estar
localizado na base da hierarquia PM.
16. Referncia luta na caserna PM contra o preconceito aos indivduos homoafetivos.
167
Fbio Gomes de Frana
17. Aluno D.
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Fbio Gomes de Frana
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Hierarquia da invisibilidade: preconceito e

homofobia na formao policial militar
Fbio Gomes de Frana
Fbio Gomes de Frana
Resumen
Abstract
Jerarqua de la invisibilidad: preconcepto y homofobia
Hierarchy of invisibility: prejudice and homophobia in
en la formacin policial militar
military police trainingThis article expounds on the view
Este artculo examina la visin de alumnos homoafectivos que
of homoaffective students enrolled on the Officers Training
han ingresado en el Curso de Formacin de Oficiales (CFO) de la
Course (CFO) of the Military Police of Bahia. In view of the
Polica Militar del estad de Bahia. De esa manera, considerando
evident male domination prevailing within police barracks
la evidente dominacin masculina en la realidad de los
and consequent naturalizing of an institutional culture in
cuarteles policiales y de la consiguiente naturalizacin de una
which the attribute of being manly underpins bellicose
cultura institucional en la que el atributo ser hombre fortalece
values, we seek to understand the situation of homoaffective
valores belicistas, intentamos comprender como se constituye
male students in a military police training environment. To
la presencia de alumnos homoacfetivos masculinos en un
this end, questionnaires containing open questions were
ambiente de formacin policial militar. Para eso, hemos aplicado
administered by e-mail. The responses obtained revealed
cuestionarios con cuestiones abiertas, enviadas por e-mail. A
a contradictory situation:
partir de las respuestas obtenidas, constatamos una situacin
police barracks involved prejudice against homoaffective
contradictoria: a un lado, tenemos la cultura del cuartel policial
students, this group adhered to the cultural rules within the
militar hacia el perjuicio en contra alumnos homoafectivos; al
training barracks, publicly denying the sexual and affective
otro, eso alumnos se conforman a las reglas encontradas en
dimension of their identities in order to gain acceptance.
el cuartel de formacin, negando pblicamente la dimensin
Finally, a hierarchy of invisibility is unveiled that leads
sexual y afectiva de sus identidades para que se les acepten.
these individuals to concealing their self-recognition.
while the culture of military
Finalmente, se revela una jerarqua de la invisibilidad que

lleva esos individuos a ocultar su auto-reconocimiento.
Keywords: Military Police. Virility. Homoaffectivity.
Palabras clave: Polica Militar. Virilidad. Homoafectividad.

170
171
Fbio Gomes de Frana
Artigos
Artigos
Zonas do medo: variaes geogrficas do sentimento de (in)segurana no
suplemento Vitimizao e Acesso Justia da PNAD de 2009
Zonas do medo: variaes

geogrficas do sentimento de
(in)segurana no suplemento
Vitimizao e Acesso Justia da
PNAD de 2009

Doutorando e mestre em Sociologia e Antropologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ. Graduado em Cincias
Sociais pela UFRJ.
davidmaciel2206@gmail.com
Resumo
Este trabalho aborda as variaes do sentimento de segurana/insegurana na PNAD de 2009, segundo local de referncia. O objetivo explorar em que medida sua ocorrncia na cidade acompanha o mesmo sentimento tanto no bairro
quando no domiclio. Aps breve introduo sobre a histria do conceito, ele definido como fenmeno misto de risco
percebido e medo do crime. A segunda parte trata dos pressupostos tericos de sua operacionalizao nos nveis geogrficos de referncia, domiclio, bairro e cidade, enquanto a terceira explora suas variaes. Os resultados levantam a
hiptese de que o sentimento de segurana seja geograficamente acumulvel, enquanto o sentimento de insegurana
tem o domiclio como nvel preponderante. Este padro aparenta ser vlido para o Brasil e tende a se replicar nos estados, com exceo da Paraba. A concluso busca aprofundar os resultados, delimitar seu alcance e sugerir caminhos
para pesquisas futuras.
Palavras-Chave
Vitimizao. Medo do crime. Percepo de risco.
172
Artigos
histria do conceito de sentimento de

insegurana comea com as pesquisas de vitimizao, que nasceram na dcada de
1960 no EUA. No incio, seu objetivo era averiguar o descompasso entre as estatsticas oficiais e
a incidncia real de crimes: o fato de que, por
diferentes razes, nem todos os eventos desse
tipo chegam ao conhecimento das autoridades.
Mas se as pesquisas de vitimizao nasceram

por causa das cifras ocultas da criminalidade,
no deixaram de assimilar outras preocupaes ao
longo do tempo. Entre elas est o medo do crime.
Em determinado lugar e em determinado momento, a taxa de criminalidade real pode ser das
mais altas, mas no necessariamente as pessoas tero medo de serem vitimadas. Com a introduo
desta varivel, entra em questo um gap de outro
tipo: aquele entre realidade objetiva e subjetiva.
No Brasil, as pesquisas de vitimizao comearam tardiamente, apenas em 1988. Zilli
et al. (2014, p. 23-239) elencaram 40 surveys

do gnero realizados no pas at 2012. lista
fornecida pode-se acrescentar outros dois: a Pesquisa sobre as Condies de Vida e o Acesso das
Pessoas a Servios Pblicos aqui na sua Regio
(PCVAPSP), realizada pelo Instituto de Estudos
Sociais e Polticos da Universidade Estadual do
Rio de Janeiro (UERJ/Iesp) em parceira com o
Ibope (BORGES, 2013); e a Pesquisa Nacional
de Vitimizao (PNV), realizada pelo Centro de
Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica
da Universidade Federal de Minas Gerais em
parceria com o Instituto Datafolha e a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (DATAFOLHA; CRISP; SENASP, 2013).
Na lista mencionada, amostragens em escala nacional so exceo regra. Entre os 42
surveys de vitimizao j realizados, apenas 5
possuem amostras representativas de todo o
Brasil: 1) a PNAD de 1988; 2) um mdulo da
Pesquisa Social Brasileira (Pesb) de 2002, reaRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 172-191, Ago/Set 2016
173

Surveys de vitimizao e medo do

crime: EUA e Brasil
Artigos
lizada pelo DataUFF; 3) o suplemento Vitimizao e Acesso Justia da PNAD de 2009; 4)

a PCVAPSP de 2010; 5) a PNV de 2010-2012
(BORGES, 2013; DATAFOLHA; CRISP;
SENASP, 2013; ZILI; MARINHO; SILVA,
2014). Todas as demais se restringem ou ao
territrio do estado ou ao territrio do municpio, com foco na Regio Sudeste. Nenhuma,
nacional ou no, possui regularidade de aplicao ou foi reaplicada. As pesquisas pecam ainda pela falta de padronizao metodolgica, o
que acaba por dificultar sua comparao.
Apesar dessas dificuldades, optou-se neste
trabalho por utilizar uma fonte ainda pouco
explorada: o suplemento de Vitimizao e
Acesso Justia da PNAD de 2009 (IBGE,
2010a). Sua abrangncia nacional permite
traar resultados vlidos para todo o pas, enquanto seu elevado tamanho amostral possibilita desagregar os dados por estado de maneira
robusta. Por fim, o fato de os dados serem pblicos facilita o acesso no s ao pesquisador,
como a todos aqueles que queiram replicar os
resultados e concluses expostos a seguir.1 Antes de prosseguir para a anlise, porm, so necessrias algumas consideraes tericas sobre
o que , afinal, o sentimento de (in)segurana.
Sentimento de segurana: percepo
de risco ou medo do crime?
No denso corpus de estudos que tm
por base os surveys de vitimizao, h uma polmica acerca das variveis de medo do crime
derivadas de perguntas semelhantes utilizada no National Crime Survey: how safe do
you fill or would you fill being out alone in your
neighborhood at night/during the day? (Quo
174
seguro voc se sente ou se sentiria estando sozinho na rua do seu bairro noite/durante o
dia?) (1972 apud FERRARO, 1995, p. 22).
DuBow, McCabe e Kaplan (1979), Garofalo e
Laub (1978), Warr (1984) e Ferraro e LaGrange (1987) chamam a ateno para a hiptese
de essas mtricas no corresponderem quilo
que procuram medir. Isso porque no diferenciam dois fenmenos semelhantes, mas que
possuem suas particularidades: a percepo do
risco e o medo do crime.
Em Fear of Crime: Interpreting Victimization Risk, Kenneth F. Ferraro (1995) distingue
os dois conceitos de modo eficaz. Por meio de
uma competente aglutinao de interacionismo
simblico, ecologia social e teoria de oportunidades criminais, o autor explica como pessoas
usam dos recursos do mundo a sua volta para
interpretar certas situaes como perigosas e
quais os efeitos que isso traz para suas vidas.
Tal tese chamada de Modelo de Interpretao de Risco (MIR). Dentro de seu ecletismo
terico, o conceito de definio de situao ocupa o eixo central. Derivado da sociologia pragmatista americana, ele tem sua melhor definio
no conhecido Teorema de Thomas (THOMAS;
THOMAS, 1928, p. 571-572): Se as pessoas definem certas situaes como reais, elas so
reais em suas consequncias. Com base nesse
pressuposto, questes sobre se h ou no altas
taxas de crimes que correspondam ao medo so
irrelevantes. O interessante olhar para os efeitos dessas definies na vida em sociedade.
Mas Ferraro no adota uma postura de
construtivismo extremo que nega a existncia
de qualquer objeto exterior ao sujeito. Aqui ele
O autor de Fear of Crime reconhece que

capturar esse estado emocional em questionrios
no tarefa das mais fceis. No mximo, o que se
pode fazer pedir ao entrevistado que diga como
se sente numa situao imaginada. De fato, o
que ele faz em um survey de elaborao prpria, o
Fear of crime in America Survey, no qual testa
sua hiptese. Primeiro, demanda ao entrevistado
que avalie o seu medo em uma escala de 1 a 10
para 10 tipos de crimes diferentes. Esta a medida de medo do crime. Em seguida, pede que avalie, na mesma escala, a chance de vir a ser vtima
em 10 tipos de crimes diferentes no ano subsequente. Esta ltima a mtrica de risco percebido
(FERRARO, 1995, p. 35).
Todavia, Ferraro (1995, p. 24-25) parece

adotar uma postura extrema na sua definio
Artigos
O corolrio deste arcabouo terico compreende trs conceitos. Primeiro, h o risco real,
que capta a chance objetiva de vir a ser vtima de
determinado tipo de crime. o que os surveys
de vitimizao tentam prever. O risco percebido vem em segundo. Ele define o julgamento
cognitivo pelo qual se interpreta uma situao
como perigosa. Para tanto, pode-se usar de toda
a informao disponvel ao redor: estatsticas
oficiais, taxas de vitimizao, notcias de jornal,
conversas com conhecidos, traos de incivilidade no bairro, percepo de si como boa vtima, experincia de vitimizao prvia ou de algum outro dado significativo. Em terceiro e por
ltimo, o medo do crime, que representa uma
resposta emocional de pavor que pode ocorrer
aps a percepo de risco. (FERRARO, 1995).
Se o risco real equivale situao e o risco percebido, definio de situao, o medo do crime
a consequncia. Colocando os termos em uma
sentena estruturalista, temos que: risco real : situao :: risco percebido : definio de situao ::
medo do crime : efeito da definio de situao.
Seja como for, esse procedimento tem o

mrito de distinguir dois fenmenos antes
amalgamados. Por conseguinte, chama a ateno para a possibilidade de algum perceber
claramente os riscos de vitimizao e mesmo
assim no a temer seja porque se acha capaz
de lidar com a ameaa, seja porque excessivamente confiante, ou at mesmo porque, como
tudo na vida, simplesmente se acostumou. Da
mesma maneira, pode-se possuir um medo terRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 172-191, Ago/Set 2016
175
de medo. Para o autor, este sentimento uma

resposta puramente emocional s experincias
potencialmente danosas a si. Segundo ele, o
medo desencadeia numerosas modificaes
corporais principalmente hormonais que
podem ou empoderar o sujeito ou alien-lo
de vez de seu autocontrole corporal. Uma situao de risco pode gerar a descarga de altas
doses de adrenalina no sistema endcrino, o
que estimula a ao para superar o perigo. Ou
ento o pavor pode ser to grande ao ponto de
levar o indivduo total paralisia e inao.

concorda com Goffman (2012, p. 23), quando este diz que os atores no criam definies
de situao ao seu bel-prazer. Antes, tentam
sincronizar suas interpretaes do que est
acontecendo, do ponto de vista de seus papis
sociais. Para evitar cair na armadilha do idealismo radical, o MIR incorpora uma distino,
j traada por Thomas & Thomas (1928), entre situao e definio de situao. Enquanto a
primeira se refere s condies objetivas sob as
quais o sujeito se encontra, a segunda trata da
experincia subjetiva (FERRARO, 1995, p. 9)

Artigos
rvel de morrer de forma violenta, por exemplo, mas sem a necessria percepo desse risco
para si porque a pessoa tem conscincia de
que no se encontra em um grupo de risco,
porque sabe que seu estilo de vida no a expe ao perigo ou simplesmente porque acredita que tragdias s acontecem com os outros,
nunca consigo. Em suma, a percepo de risco
e o medo do crime, apesar de correlacionados
e com alta probabilidade de ocorrerem juntos,

no so o mesmo fenmeno.
Onde entra, ento, o sentimento de segurana? Ele estaria mais prximo da percepo de risco ou do medo do crime? Poderia ser algo completamente diferente? O mesmo autor ajuda a
responder esta pergunta por meio de sua tipologia de percepes, reproduzida no Quadro 1.
Quadro 1 Tipos de percepo de crime, segundo nvel de
referncia
Tipos de percepo
Nvel de
referncia
Cognitivo
Afetivo
Julgamentos
Valores
Emoes
Geral
A
Risco para os outros
Do you think that people
in this neighborhood are
safe inside their homes
at night?
(Voc acha que as
pessoas deste bairro
esto seguras em suas
casas durante a noite?)
B
Preocupao sobre crime para
os outros
Choose the single most serious
domestic problem (list of 10)
that you would like to see the
government do something
about
(Escolha o mais srio
problema social lista de 10
sobre o qual voc gostaria de
ver o governo fazer algo)
C
Medo da vitimizao dos
outros
I worry a great deal about
the safety of my loved
ones from crime and
criminals
(Eu me preocupo muito
sobre se quem eu amo
est a salvo do crime e
dos criminosos)
Pessoal
D
Risco para si
How safe do you feel
or would you feel
being alone in your
neighborhood at night?
(Quo seguro voce se
sente ou se sentiria
estando sozinho em seu
bairro durante a noite?)
E
Preocupao sobre o crime
para si
Are you personally concerned
about becoming a victim of
crime?
(Voc se preocupa em se
tornar vtima de algum crime?)
F
Medo da vitimizao de si
How afraid are you of
becoming victim of (list
of 16 offenses) in your
everyday life?
(Quanto voc teme se
tornar vtima de lista de
16 crimes na sua vida
cotidiana?)
Fonte: Ferraro (1995, p. 24).
176
A pergunta da PNAD se assemelha mais

questo da clula D na tipologia de Ferraro, que representa um julgamento cognitivo
pessoal de risco para si. Entretanto, quando
se pergunta a uma pessoa como se sente em
determinada situao, h a sugesto para que
ela imagine como seria seu estado de esprito
sob tais e tais circunstncias. Nesse estado de
esprito h certa dimenso de afeto que foge
esfera do racional ainda que ele no seja to
agudo quanto o medo descrito pelo autor. Ao
mesmo tempo, o sentimento de insegurana
no deixa de remeter a uma dimenso sensorial
que no dissocia o sujeito do julgamento do
ambiente a sua volta. Em que pese o aspecto
afetivo, o fenmeno no se encontra plenamente dissociado de seu lado racional.
Portanto, o que sentimento de insegurana?
Percepo de risco ou medo do crime? Para os
fins deste trabalho, opta-se por consider-lo a
mistura de ambos os fatores. Nem to racional
quanto o primeiro, nem to emotivo quanto o
segundo. No sentimento de insegurana parece
haver uma certa dose de afeto derivada do medo
do crime, mas temperada com o julgamento cognitivo do risco percebido. Ferraro concorda com
esta definio ao dizer que medidas como as do
National Crime Survey s quais as questes da
PNAD se assemelham representam, na melhor
Artigos
Domiclio, bairro e cidade: trs nveis do sentimento de segurana

prtica comum dos surveys de vitimizao,
quando pesquisam o sentimento de insegurana,
averiguar a variao territorial do fenmeno. A
PCVAPSP, por exemplo, distingue bairros conhecidos de bairros desconhecidos (BORGES, 2013).
A Pesquisa de Condies de Vida e Vitimizao
(PCVV), realizada pelo Instituto de Segurana
Pblica do Rio de Janeiro em 2007, separa o prprio bairro de outros bairros (DUARTE; PINTO;
CAMPAGNAC, 2008). A PNV, por sua vez,
adota uma medida de medo do crime no local
de trabalho, em casa e na rua (DATAFOLHA;
CRISP; SENASP, 2013). J a PNAD, que aqui
se utiliza como fonte, diferencia domiclio, bairro
e cidade (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010c).
Por trs dessas operacionalizaes est a teoria de que as pessoas se sentem mais seguras
nos espaos que conhecem melhor em comparao queles lugares com os quais esto menos
acostumadas. Ou seja, o sentimento de segurana encarado como correlato da familiaridade com o espao. Quanto mais se conhece
177
Voc se sente seguro(a)

a. No seu domiclio?
b. No seu bairro?
c. Na sua cidade?
das hipteses, um aglutinado de percepo de risco e medo do crime (FERRARO, 1995, p. 23).
Alm disso, estudos como o de Wilcox-Rountree
e Land (1996) fornecem evidncias adicionais ao
verificarem que um e outro se parecem em muitos preditores, ao mesmo tempo em que se diferenciam em outros. Destarte, pode-se dizer que o
sentimento de (in)segurana lembra a vigilncia
dissociada de Goffman (2009), que aqui pode ser
conceituada como uma desconfiana latente no
cotidiano, que leva o sujeito a estar sempre a postos para uma reao.

J a PNAD, em seu questionrio (IBGE,

2010c: 64), aborda o sentimento de insegurana da seguinte maneira:

Artigos
um lugar, mais seguro o indivduo se sente. o

que podemos chamar, para citar Soares (2008,
p. 108), de Teoria das reas Concntricas.
Questes como as da PCVAPSP e da
PCVV traduzem o fenmeno em uma dicotomia de lugares conhecidos x lugares desconhecidos. J a PNAD o hierarquiza em uma escala
que comea no espao mais ntimo e familiar
o domiclio e avana at o mais amplo e
indiferente a cidade , passando pelo nvel
intermedirio do bairro.
No importa qual a operacionalizao, a
proporo de pessoas que se sentem seguras
sempre maior nos espaos mais conhecidos que
nos menos conhecidos. Na PNV, por exemplo,
84,7% das pessoas se sentem seguras na prpria casa, em comparao a 53,5% nas ruas
da cidade em geral (DATAFOLHA; CRISP;
SENASP, 2013, p. 228-229 ); na PCVAPSP,
63,0% se sentem seguras no bairro durante o
dia, em contraste a 43,0% na cidade, no mesmo horrio. Durante a noite, a proporo diminui, mas a relao se mantm: 41,0% para
o bairro e 26,0% para a cidade (BORGES,
2013, p. 151). J na PNAD de 2009, 77,4%
dos entrevistados se sentem seguros no domiclio, 64,6% afirmam o mesmo em relao ao
bairro e 49,9% sentem-se seguros na cidade.
No entanto, em que medida o sentimento
de segurana nas reas familiares se repete naqueles lugares com os quais se est menos acostumado? Quem se sente seguro no territrio
conhecido tambm se sente assim nos lugares
no conhecidos? Quo provvel se sentir seguro em lugares desconhecidos sem se verificar
o mesmo para os lugares conhecidos?
178
Fornecer subsdios para responder a essas

perguntas constitui o objetivo deste trabalho.
Para cumpri-lo, no so testados modelos que
expliquem o fenmeno por variveis sociodemogrficas, ecolgicas ou de atividades rotineiras. Optou-se por explorar as variaes geogrficas do fenmeno em suas diversas combinaes,
por meio de recursos grficos e procedimentos
lgicos. A anlise comea com a desagregao
do sentimento de segurana na cidade nos nveis inferiores do bairro e do domiclio. Por
meio da combinao das respostas possveis,
foram identificados oito grupos geogrficos de
sentimento de (in)segurana no Brasil. Os resultados levantam a hiptese de que o sentimento
de segurana seja acumulvel geograficamente,
enquanto o sentimento de insegurana, quando
se manifesta no domiclio, quase automaticamente tende a se replicar no bairro e na cidade.
Em seguida, busca-se investigar a distribuio
desses oito grupos entre as unidades federativas.
Apesar de algumas diferenas, os estados brasileiros e o Distrito Federal aparentam seguir a
tendncia nacional com exceo da Paraba.
A concluso retoma os resultados guisa das
consideraes tericas e aprofunda a explorao
da hiptese, a partir da descrio de como o risco percebido poderia se combinar com o medo
do crime para produzir quatro dos oito grupos
identificados. Nessa seo tambm se almeja
delimitar o alcance dos resultados e sugerir caminhos para pesquisas futuras.
O sentimento de (in)segurana no
suplemento da PNAD de 2009: acumulao geogrfica e a centralidade
do domiclio
O suplemento de Vitimizao e Acesso
Justia da PNAD de 2009 foi aplicado a pes-
Artigos
sobre sentimento de segurana foram recodificadas para seguro e inseguro.

Do total de 189.329 entrevistados, 94.900

(50,1%) relataram que se sentiam inseguros
na cidade, enquanto 94.429 (49,9%) disseram
que se sentiam seguros. No bairro, a quantidade de seguros foi de 122.336 (64,6%), enquanto os demais 66.993 (35,4%) responderam que se sentiam inseguros. J no domiclio,
o nmero de pessoas seguras aumentou para
146.493 (77,4%), enquanto as que relataram
sentimento de insegurana diminuram para
42.836 (22,6%).
Figura 1 D
istribuio dos entrevistados, segundo rvore
hierrquica dos sentimentos de segurana e insegurana

e local de referncia
Brasil, 2009
94.429
49,9%
Cidade
89.373
47,2%
Bairro
Domiclio
Legenda:
189.329
100%
Total
87.100
46%
Segurana
Insegurana
94.900
50,1%
5.056
2,6%
2.273 2.875 2.181 31.123

1,2% 1,5% 1,1% 16,4%
13.963
17,4%
61.937
32,7%
1.840 25.395
1% 13,4%
36.542
19,3%
Fonte: PNAD 2009.
179
soas de 10 anos ou mais. Com o intuito de

ter mais preciso nas respostas, a amostra foi
recortada atravs da varivel V2901, conforme o dicionrio de variveis (IBGE, 2010b),
para abarcar somente as pessoas que responderam sobre si mesmas. O resultado foi um
total 189.329 casos, com 60,0% de mulheres
e 40,0% de homens; idade mdia de 39 anos e
8,3% de autodeclarados negros, 43,5% de autodeclarados brancos e 48,0% de autodeclarados pardos. Pessoas que se identificaram como
indgenas ou amarelas, juntas, corresponderam a apenas 0,7%. Para facilitar a compreenso, as respostas sim e no s questes
Artigos
Seguros e inseguros se dividem equanimemente na cidade, com uma pequena vantagem

para o sentimento de insegurana. Nos domnios do bairro e da casa, prevalece o oposto, o sentimento de segurana. A princpio,
confirma-se a Teoria das reas Concntricas:
a proporo de pessoas seguras maior no domiclio e diminui conforme se passa para a cidade, atravessando o bairro. Para aprofundar
a questo, pode-se perguntar se a segurana no
espao mais amplo e desconhecido se repete
nos espaos mais restritos e conhecidos. Simplificando: quantos, dos 94.429 entrevistados
que relataram sentimento de segurana na cidade, tambm se sentem assim no bairro e no
domiclio?
A Figura 1 procura responder a essa pergunta. Ela uma rvore hierrquica que desagrega nos nveis inferiores as quantidades e
propores dos nveis superiores. As porcentagens foram aproximadas em uma casa decimal
e se referem ao total da amostra.
A Figura 1 mostra que, apesar de serem
dois lados da mesma moeda, o sentimento de segurana e o de insegurana se comportam de modos distintos entre os nveis
geogrficos. O primeiro geograficamente
acumulvel. Sentir-se seguro na cidade sem
se sentir seguro no bairro e no domiclio
algo raro de ocorrer. Isso pode ser visualizado
no lado direito da figura, lido de cima para
baixo. Entre as 94.429 pessoas que se sentem
seguras na cidade aproximadamente 50%
da amostra , 87.100 tambm se dizem tranquilas no bairro e no domiclio, o que perfaz
46,0% do total. Menos de 4,0% da amostra
nega essa tendncia. Ou seja, o sentimento
180
de segurana nos espaos menos conhecidos

acompanha sua ocorrncia nos espaos mais
conhecidos. Em contrapartida, a percepo
de insegurana na cidade no segue o mesmo
padro. possvel sentir-se inseguro na cidade e, ao mesmo tempo, relatar segurana no
bairro e no domiclio, ou somente no prprio
lar. Contudo, quando o sentimento de perigo
ultrapassa o limiar que separa a rua da casa
e adentra a residncia, muito provvel que
ele se generalize tanto para o bairro quanto
para a cidade. Entre as 42.836 pessoas que se
dizem inseguras no seu prprio lar (22,6% da
amostra, proporo representada pela soma
de todos os quadrados vermelhos do domiclio), 36.542 (19,3% da amostra) repetem
o sentimento tanto no bairro como na cidade. No sentimento de insegurana, portanto,
o domiclio aparenta ser a regio geogrfica
preponderante.
Combinando respostas: os oito
grupos geogrficos de sentimento de
(in)segurana
Mas quantos tipos de experincias espaciais
de sentimento de (in)segurana podem haver?
o que procura responder a Tabela 1. Ela
uma classificao cruzada de todas as respostas possveis para as trs variveis. Como so
todas categricas (sim e no), ao todo h 8
padres de resposta (2 x 2 x 2 = 8). Eles correspondem ao que se prope chamar de grupos geogrficos de sentimento de (in)segurana,
representados na figura anterior nos itens que
compem o nvel do domiclio. Para auxiliar
no entendimento, as clulas da tabela foram
coloridas de azul para seguro e vermelho para
inseguro e tomaram por base, salvo o primeiro caso, o sentimento de insegurana.
Tabela 1 Nmero e distribuio dos entrevistados, segundo
grupos geogrficos de sentimento de (in)segurana

Artigos
Brasil, 2009
Entrevistados
Classificao
do Grupo
Nome
Domiclio
Bairro
Cidade
Majoritrio
1. Sentimento de
Seguro
Seguro
Seguro
87.100
46,0
Inseguro
Inseguro
Inseguro
36.542
19,3
Seguro
Seguro
Inseguro
31.123
16,4
Seguro
Inseguro
Inseguro
25.395
13,4
Seguro
Inseguro
Seguro
2.875
1,5
Inseguro
Seguro
Seguro
2.273
1,2
Inseguro
Inseguro
Seguro
2.181
1,1
Inseguro
Seguro
Inseguro
1.840
189.329
99,9
segurana total
2. Sentimento
Majoritrio
de insegurana
generalizado
3. Sentimento
Majoritrio
de insegurana
somente na cidade
4. Sentimento de
Majoritrio
insegurana no
espao pblico
5. Sentimento
Minoritrio
de insegurana
somente no bairro
6. Sentimento
Minoritrio
de insegurana
somente no
domiclio
7. Sentimento
Minoritrio
se insegurana
nos espaos mais
conhecidos
8. Sentimento de
Minoritrio
insegurana nos
extremos
Total:
Fonte: PNAD 2009.
181
Distribuio
(%)

N. Abs.
Artigos
Os quatro primeiros grupos correspondem a cerca de 95% dos casos e compem

o que pode ser chamado de conjunto majoritrio. Em primeiro lugar, com 87.100 sujeitos (46,0%), est o grupo de pessoas que se
sentem seguras nos trs nveis espaciais domiclio, bairro e cidade. Elas apresentam um
sentimento de segurana total. No obstante
as altas taxas de violncia no Brasil, este o
grupo com a maior proporo populacional.
Em seguida, com 36.542 pessoas (19,3%),
verifica-se o grupo com sentimento de insegurana generalizado. Em uma situao inversa
da do grupo anterior, aqui a vitimizao
temida na cidade, no bairro e at mesmo na
prpria casa. Logo depois vm aqueles que se
sentem inseguros somente na cidade (31.123,
ou 16,43% dos casos). Por fim, nota-se o
grupo daqueles que se sentem seguros apenas
no espao domstico, ou seja, que apresenta
o sentimento de insegurana no espao pblico.
Ao todo, esse grupo perfaz 25.395 casos, ou
13,4% do total.
J os padres de 5 a 8 representam casos
desviantes, que perfazem menos de 5% da
amostra. Compem o que se prope chamar
de conjunto minoritrio. O quinto grupo
de quem se sente inseguro somente no bairro:
2.875 pessoas, ou 1,5% do total. Sua baixa
proporo refora a hiptese acerca do carter
cumulativo do sentimento de segurana: no
se chega at a cidade sentindo-se seguro sem
haver o mesmo sentimento com relao vizinhana mesmo que ele exista na referncia ao
domiclio. O grupo 6, por sua vez, de pessoas
que se sentem inseguras no prprio lar, mas
no no bairro nem na cidade. Seu sentimento
de insegurana se manifesta somente no domic-
182
lio (2.273 casos, ou 1,2% do total). Sua baixa

proporo populacional refora a ideia de que
o domiclio o nvel essencial na distribuio espacial do sentimento de insegurana. O
grupo 7 aglutina pessoas que so inseguras no
domiclio e no bairro, mas seguras na cidade.
Uma vez que os trs espaos so correlatos da
familiaridade, o grupo foi nomeado sentimento
de insegurana nos espaos conhecidos (2.181 entrevistados, ou 1,1% do total). Sua baixa proporo refora tanto o carter cumulativo do
sentimento de segurana quanto a centralidade do domiclio no sentimento de insegurana
O oitavo e ltimo grupo, apesar de perfazer
menos de 1% da amostra, ou 1.840 pessoas,
o mais intrigante. Seus membros se sentem
seguros apenas no espao de familiaridade
mdia o bairro. Na cidade, lcus em que as
expectativas so menos controladas, sentem-se
inseguros, assim como no prprio lar, reduto
da privacidade e intimidade, ltima fortaleza
contra o mundo l fora. Resolveu-se nomear
este grupo de sentimento de insegurana nos extremos. Assim como o caso anterior, sua baixa
proporo refora tanto o carter cumulativo
do sentimento de segurana quanto a preponderncia do domiclio no sentimento de insegurana.
Mas at onde este padro se repete nas 27
unidades federativas brasileiras?
Para responder a esta questo, optou-se por
plotar os grficos a seguir. No primeiro h a estimativa por ponto e os intervalos de confiana para a proporo populacional do conjunto
majoritrio tanto no Brasil quanto nos estados
e no Distrito Federal. O segundo traz a mesma
informao, mas para o conjunto minoritrio.2
Figura 2 P
roporo da populao e intervalo de confiana do
conjunto majoritrio
Fonte: PNAD 2009.

Nota: O conjunto majoritrio compreende as categorias de sentimento de segurana total, sentimento de insegurana generalizado, sentimento de insegurana somente na cidade e sentimento de insegurana no espao pblico.
183

Artigos
Brasil, 2009
Figura 3 P
roporo da populao e intervalo de confiana do
conjunto minoritrio

Artigos
Brasil, 2009
Fonte: PNAD 2009.

Nota: O conjunto minoritrio compreende as categorias de sentimento de insegurana somente no bairro, sentimento de insegurana somente no municpio, sentimento de insegurana nos espaos conhecidos e sentimento de insegurana nos extremos.
184
Artigos
ltimos contm o do Brasil. Desta maneira, no

parece haver diferena significativa entre os estados e o pas, tanto na proporo do conjunto majoritrio quanto na do conjunto minoritrio.

O caso da Paraba constitui a exceo. A peculiaridade desta unidade federativa reside no

fato de que ela nica que foge regra de que a
proporo dos grupos do conjunto majoritrio
maior do que a verificada no conjunto minoritrio. O sentimento de insegurana apenas no bairro,
do conjunto minoritrio, compreende 11,6% da
populao, o que supera, ainda que ligeiramente, o sentimento de insegurana no espao pblico
Figura 4 D
istribuio dos entrevistados, segundo rvore
hierrquica dos sentimentos de segurana e insegurana

e local de referncia
Paraba, 2009
2.519
62,8%
Cidade
2.013
50,1%
Bairro
Domiclio
Legenda:
4.018
100%
Total
1.951
48,6%
Segurana
Insegurana
1.499
37,2%
506
12,7%
62
468
1,5% 11,7%
1.003
24,9%
493
12,3%
38
1%
460
11,4%
36
0,9%
375
9,3%
628
15,6%
185
A barra vertical azul em ambas as figuras

representa o intervalo de confiana para a proporo de majoritrios e minoritrios para o conjunto do Brasil. Pode-se visualizar que apenas 10
das 27 unidades federativas brasileiras possuem
ICs que se sobrepem ao do pas. So elas Amap, Amazonas, Esprito Santo, Maranho, Mato
Grosso, Par, Paran, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe. Mas se considerados em conjunto,
e no somente cada um em referncia ao Brasil,
constata-se que seus intervalos se sobrepem. O
intervalo do Acre no chega at o do Amazonas,
verdade. Mas alcana o do Amap que, por sua
vez, abarca o do Amazonas, sendo que estes dois

Artigos
(9,3%) e o sentimento de insegurana somente na

cidade (11,4%), dois grupos do conjunto majoritrio. Ao desagregar o sentimento de (in)segurana neste estado, tem-se o seguinte resultado:
O lado esquerdo do grfico, lido de cima
para baixo, mostra que o sentimento de segurana na cidade no se distribui da mesma maneira
como a no pas. Na Paraba plausvel se sentir
seguro na cidade e no domiclio, mesmo que esse
sentimento no ocorra no bairro. Na Figura 4,
essa probabilidade de 11,7%, correspondente
ao terceiro retngulo (da esquerda para a direita)
no nvel do domiclio. A Paraba, portanto, o
nico caso em que no parece haver acumulao
geogrfica do sentimento de segurana.
Concluso
As exploraes realizadas ao longo deste artigo permitiram vislumbrar os padres e variaes
na distribuio do sentimento de segurana/insegurana nos seus diversos locais de referncia.
Todavia, no possvel afirmar categoricamente
que existam relaes de causalidade entre eles.
No se pode afirmar, por exemplo, que o sentimento de segurana no domiclio causa do
sentimento de segurana no bairro, o qual
causa do sentimento de segurana na cidade, e
que em conjunto determinam o sentimento de
segurana total. Tampouco possvel dizer que o
sentimento de insegurana no domiclio determina o mesmo fenmeno tanto no bairro quanto na cidade, o que tem por efeito o sentimento
de insegurana generalizada. Para isso seriam
necessrias outras tcnicas estatsticas que no
foram contempladas no mtodo adotado.
Feita esta ressalva, os resultados apresentados constituem hipteses a priori para testes em
186
estudos futuros. Nestes termos, cogita-se que:

1) o sentimento de segurana seja acumulvel
geograficamente. Sentir-se seguro na cidade
vem acompanhado do mesmo sentimento no
bairro, que por sua vez parece ser condicionado
pelo sentimento de segurana no domiclio; 2)
o sentimento de insegurana, quando se manifesta no prprio lar, generaliza-se quase necessariamente para o bairro e para a cidade sem a
necessidade de acumulao geogrfica.
O corolrio destas duas hipteses que, por
causa da acumulao geogrfica, a proporo de
pessoas no grupo sentimento de segurana total se
aproxima da proporo de pessoas que se sentem
seguras na cidade. A Figura 1, por exemplo, mostra que esses valores so de 46,0% e 49,9%, respectivamente. Em contrapartida, o sentimento de
insegurana generalizada tende a se aproximar do
sentimento de insegurana no domiclio quando
no ocorre o mesmo sentimento no bairro ou na
cidade. As propores so de 19,3% para o primeiro caso e de 22,6% para o segundo. Isso ocorreria devido centralidade deste nvel geogrfico
no sentimento de insegurana.
O porqu desta possvel diferena fica mais
claro ao se retomarem as consideraes tericas
acerca do sentimento de (in)segurana como
intermedirio entre percepo de risco e medo do
crime. Alm disso, caso se admita, como o faz
Ferraro (1995), a anterioridade causal do risco
percebido sobre o medo do crime, chega-se hiptese de que o sentimento de insegurana, tomado
como mistura mediadora dos dois fenmenos,
necessita de um pouco de ambos para ocorrer.
Somente com a manifestao de apenas um dos
dois, o sentimento de insegurana no possvel.
J o sentimento de segurana admite a ocorrncia
Figura 5 Fluxograma dos grupos geogrficos de sentimento de
Risco no
Domiclio?
sim
Medo no
Domiclio?
sim
Medo no
bairro?
sim
Medo na
cidade?
sim
Artigos
insegurana
Sentimento de
insegurana
generalizada
sim
Sentimento de
insegurana no
espao pblico

Risco no
bairro?
no
no
sim
Risco na
cidade?
Sentimento de
insegurana
somente na cidade
no
no
Sentimento de
segurana total
de risco percebido sem medo do crime. Ou mesmo

de nenhum deles. O fluxograma a seguir resume
as combinaes necessrias entre os dois fenmenos para que se pudesse chegar at cada um dos
quatro grupos do conjunto majoritrio.
A anlise exaustiva da figura mostra que,
para se chegar ao sentimento de segurana total,
h sete caminhos possveis; para o sentimento
de insegurana na cidade, quatro; para o sentimento de insegurana no espao pblico, dois;
finalmente, para o sentimento de insegurana
generalizada, apenas um. provvel que este
grande nmero de possibilidades para o sentimento de segurana total se deva a dois fato-
res: a acumulao geogrfica do fenmeno e

a chance de ocorrer em duas modalidades: a)
percepo de risco sem medo do crime; b) ausncia dos dois. Quanto ao nico caminho para se
chegar at o sentimento de insegurana generalizada, ele tambm se deve a dois elementos.
De um lado, a sua ocorrncia em apenas uma
modalidade: risco percebido + medo do crime.
Do outro, a centralidade do nvel do domiclio
na determinao do fenmeno, que dispensaria a necessidade de acumulao geogrfica,
replicando-se quase automaticamente no bairro e na cidade.
187
no
no
Sugestes para pesquisas futuras

Artigos
Infelizmente no se pode aqui avanar mais

na construo desta hiptese, pois a PNAD
no possui variveis que testem a separao entre risco percebido e medo do crime. Esta uma
tarefa para trabalhos futuros, que adotem uma
postura mais explicativa do que a explorao
feita neste artigo.
188
Tais pesquisas, alm da distino entre esses

dois fenmenos, devem incorporar tambm
variveis sociodemogrficas, de estilo de vida
e de incidncia de criminalidade. A proposta
desta investigao foi mant-las em suspenso e
perscrutar somente o fenmeno do sentimento de segurana/insegurana nos seus diversos
nveis geogrficos. Mas o fato de uma pessoa se
sentir segura depende, alm da percepo do
ambiente a sua volta, de quem ela , de como
ela vive e de onde ela vive. Mulheres, crianas e
idosos so as vtimas preferenciais de violncia
domstica, um crime que, por definio, ocorre
no espao do domiclio. Essas pessoas, destarte,
poderiam apresentar uma maior tendncia a se
sentirem inseguras no prprio lar na comparao com homens adultos, por exemplo. Ou
ento a insegurana no domiclio tambm poderia ser maior onde h grande incidncia de
roubos a residncia. J um elevado nmero de
crimes no espao pblico, tais como assaltos,
autos de resistncia e homicdios, podem ter
um efeito causal no sentimento de insegurana
no bairro e na cidade. O caso da Paraba, em
que h proporo considervel de pessoas inseguras apenas no bairro, pode estar relacionado
a alguma dinmica de criminalidade que atua
somente no plano local, tal como a disputa de
territrio por gangues. Finamente, habitantes
de reas pobres das cidades onde h domnio
armado do trfico de drogas podem temer menos crimes contra o patrimnio, mas sentir
mais medo de serem vtimas nos confrontos
entre bandidos e a polcia que os habitantes de
reas mais favorecidas.
Alm dessas variveis, no se deve descuidar dos nveis geogrficos onde ocorre o fenmeno. Como mostrado neste artigo, eles
no deixam de possuir tambm sua possvel
relevncia causal, no se restringindo mera
separao espacial do fenmeno. Por isso, suas
particularidades precisam ser consideradas. No
domiclio, por exemplo, as relaes tendem a
se basear no parentesco e possuem alta reciprocidade, com um controle social externo ao
indivduo baseado na autoridade de alguns familiares. J na cidade a reciprocidade menor,
com predominncia da interao entre estranhos e onde o controle social externo depende
majoritariamente das agncias de polcia. No
bairro, as relaes ocorrem mais entre conhecidos, tendo a fofoca e mecanismos similares um grande papel no controle social. Por
causa destas particularidades, cada um destes
ambientes transmite expectativas prprias que,
uma vez rompidas, podem levar ao risco percebido, ao medo do crime ou ao sentimento de (in)
segurana. As diferenas entre esses regimes de
sociabilidade, portanto, podem exercer influncias causais distintas.
Em suma, todos esses fenmenos esto interpenetrados: risco percebido, medo do crime,
estratificao social, estilo de vida, incidncia
de criminalidade, regimes de sociabilidade.
Modelos explicativos devem adotar variveis
para cada um deles e buscar compreender suas
relaes. Aqui o que se sugere que elas sejam
1.
Artigos
Apesar das sutilezas, tanto o medo do crime

quanto o sentimento de insegurana e a percepo de risco constituem fenmenos graves
que devem ser mais bem compreendidos nas
suas dinmicas. Eles geram desconfiana entre
as pessoas, minam a sociabilidade entre classes sociais, consolidam a estratificao social
no espao, alm de favorecer a ocorrncia de
comportamentos e juzos do tipo bode expiatrio, nos quais uma categoria social arbitrariamente responsabilizada e at punida por
todo o mal que ocorre. Muitos dos episdios
de preconceito, linchamentos e extermnio em
nosso cotidiano so alimentados por este sentimento de perene ameaa a si e aos seus prximos. Conhecer sua dinmica e procurar suas
causas fornecer os subsdios para combat-lo.
Os microdados esto disponveis para download em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Trabalho_e_Rendimento/Pesquisa_Nacional_por_Amostra_de_

Domicilios_anual/microdados/reponderacao_2001_2012/PNAD_reponderado_2009_20150814.zip >.
2. O leitor interessado tambm poder visualizar em um mapa a distribuio desses grupos por estados por meio do link https://davidmaciel.
shinyapps.io/inseg/
189
Alguns modelos tericos, alm do prprio Modelo de Interpretao de Risco

(FERRARO, 1995), j seguem esta tendncia. Um exemplo o Modelo de Crenas
de Perigo (BORGES, 2011), que considera
cinco crenas de perigo como resultantes
de engajamentos na experincia prvia do
indivduo. Nesse modelo, o sentimento de
insegurana corresponde quela situao em
que se acredita que o ambiente perigoso
(BORGES, 2011). Em uma dimenso mais
geral, o neopragmatismo alemo de Hans
Joas fornece subsdios para aprofundar esta
perspectiva ao considerar em suas pesquisas a gnese e o comprometimento a valores
como oriundos de experincias de autoformao e autotranscedncia (JOAS, 1996,
2000, 2012). Em uma abordagem mais emprica, pode-se conferir ateno especial para
os casos em que h risco percebido sem a
ocorrncia de medo do crime. A aderncia
ou separao entre os dois conceitos tam-
bm poderia ser captada em questionrios

que, alm de perguntarem ao entrevistado se
sofreu tais ou tais tipos de crime durante tal
perodo, perscrutassem tambm como ele se
sentiu ao se ver nessa situao de risco, tanto em relao a sua integridade fsica quanto
a patrimonial. Seria interessante captar se
o entrevistado temeu pela sua vida ou pela
de pessoas prximas, se foi apenas um susto passageiro ou at mesmo uma banalidade
com a qual se est acostumado, por exemplo.

usadas em uma abordagem que busque verificar a aderncia do risco real ao risco percebido e
deste ao medo do crime; entre a situao, a definio da situao e sua consequncia. Contudo,
as variaes entre os diferentes espaos sociais
do cotidiano devem ser consideradas.
Artigos
BORGES, Doriam. O medo do crime na cidade do Rio de

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190
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Artigos
Zonas do medo: variaes geogrficas do

sentimento de (in)segurana no suplemento
Vitimizao e Acesso Justia da PNAD de 2009
Abstract
Zonas del Miedo: variaciones geogrficas del sentimiento
Zones of Fear: Geographic variations in feeling (un)safe
de (in)seguridad en el suplemento Victimizacin y Acceso
in Victimization and Access to Justice supplement of the
a la Justicia de la PNAD de 2009
2009 PNAD
Este trabajo aborda las variaciones del sentimiento de
This study addresses variation in the feeling of safety/lack
seguridad/inseguridad en la PNAD de 2009, segundo local de
of safety in the 2009 PNAD (Household Survey) according to
referencia. El objetivo es explorar hasta cuanto su ocurrencia en
place of reference. The objective was to explore the extent to
la ciudad acompaa el mismo sentimiento tanto en el barrio
which its occurrence in the city matched the same feelings in
como en el domicilio. Despus de una breve introduccin sobre
both neighborhood and household. After a brief introduction
la historia del concepto, se lo define como fenmeno mezclado
on the history of the concept, this feeling is defined as a
de riesgo percibido y miedo del crimen. La segunda parte trata
mixed phenomenon of perceived risk and fear of crime. The
de los presupuestos tericos de su operacionalizacin en los
second part describes the theoretical presumptions of its
niveles geogrficos de referencia, domicilio, barrio y ciudad,
operation at the geographic reference levels of household,
mientras la tercera explora sus variaciones. Los resultados han
neighborhood and city, whereas the third part explores their
planteado la hiptesis de que el sentimiento de seguridad es
variations. The results suggest that the feeling of safety is
geogrficamente acumulable, mientras que el sentimiento de
geographically cumulative, whereas feelings of lack of safety
inseguridad tiene el domicilio como el nivel preponderante.
predominate at the household level. This pattern appears
Este patrn aparenta tener validad para el Brasil y tiende a
to be valid for Brazil and tends to replicate in the different
reproducirse en los estados, con excepcin de la Paraba. La
states with the exception of Paraba. The conclusion seeks
conclusin busca profundizar los resultados, delimitar su alcance
to further analyze results, define their scope and suggest
y sugerir caminos para futuras investigaciones.
directions for future studies.
Palabras clave: Victimizacin. Miedo del crimen.
Keywords: Victimization. Fear of crime. Risk perception.
Percepcin de riesgo.

191
Resumen

Alan Fernandes
Vitimizao policial: anlise das mortes violentas sofridas por integrantes

da Polcia Militar do Estado de So Paulo (2013-2014)
Artigos
Vitimizao policial: anlise das

mortes violentas sofridas por
integrantes da Polcia Militar do
Estado de So Paulo (2013-2014)
Alan Fernandes
Oficial da Polcia Militar do Estado de So Paulo - PMESP.Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Federal de So Paulo UNIFESP. Mestre Cincias Policiais de Segurana e Ordem Pblica (Mestrado Profissional) pela PMESP.Especialista em Cincias
Sociais pela Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo - FESP-SP.
Resumo
A morte de policiais constitui um captulo parte dentre as mortes ocorridas no Brasil. Isso em razo de sua especificidade, haja vista as condicionantes bastante prprias, quando comparadas populao em geral, que os tornam vtimas em
nmeros muitas vezes superiores a outros grupos sociais, e por atingir um grupo particularmente ligado s aes para a
promoo de melhores condies de enfrentamento ao crime e violncia junto sociedade. Com essa preocupao,
o presente trabalho apresenta os resultados de uma pesquisa sobre casos de integrantes da Polcia Militar do Estado de
So Paulo (PMESP) que morreram por causa violenta, no Estado de So Paulo, em 2013 e 2014. Tendo como inspirao
as teorias de estilo de vida (life style models) e oportunidades (opportunity models), busca apresentar elementos
para discusso de iniciativas que minimizem os riscos a que policiais, em especial os militares, esto sujeitos.
Palavras-Chave
Vitimizao policial. Segurana pblica. Polcia Militar. Vitimologia. Criminologia.
192
Artigos
Brasil exibe uma das mais altas taxas

de mortes violentas intencionais do
mundo, prxima de 60 mil vtimas por ano.
Tal retumbante nmero o retrato mais perverso dos diversos problemas que cercam a segurana pblica e a justia no Brasil. Os policiais militares (PMs) brasileiros integram esse
universo e, em 2014, 352 PMs morreram em
servio, em confronto ou por leso no natural
fora do servio (FRUM BRASILEIRO DE
SEGURANA PBLICA, 2015, p. 22-23).
Tal fenmeno ganha dimenso, no obstante
seu aspecto numrico, na medida em que se
refere proteo daqueles que devem proteger.
A convivncia com a morte de colegas repercute nas prticas dos policiais, imersas em um
ambiente de medo e insegurana. E isso, vale
dizer, especialmente preocupante quando se

fala de pessoas que, na ponta da linha, decidem como e quando aplicar a fora que o Estado outorga.
De outra forma, o problema suplanta o aspecto poltico narrado; trata-se, sobretudo, de
uma questo de reconhecimento dos direitos
humanos. Segundo os dados obtidos nesta pesquisa, a taxa de mortes de policiais militares
em So Paulo foi de 50,00 por 100 mil PMs,
em 2013, e de 38,67, em 2014. Para efeito de
comparao, o Brasil registrou 25,40 homicdios por 100 mil habitantes, em 2013, e 26,30
por 100 mil hab., em 2014; o Estado de So
Paulo, 10,90 e 10,30, respectivamente, para os
mesmos anos,1
193
Alan Fernandes

Introduo
Grfico 1 T
axa por 100 mil habitantes de vtimas de homicdios
Artigos
dolosos (Brasil e So Paulo) e de mortes violentas

(PMESP) Brasil, Estado de So Paulo e Polcia Militar do
Estado de So Paulo, 2013-2014
Por 100 mil habitantes
Comparativo de taxa de homicdios por 100 mil
Alan Fernandes

Comparativo de taxa de homicdios por 100 mil
60
50
50
38,66666667
40
Brasil
30
26,3
25,4
SP
PMESP
20
10,9
10,3
2013
2014
10
0
Fonte: Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2015); Polcia Militar do Estado de So Paulo.
Nota: A taxa de homicdios da Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP) corresponde ao nmero de policiais mortos
por 100 mil policiais. No foram encontrados dados precisos sobre o efetivo da PMESP; estima-se que a corporao conta
com 150 mil integrantes, entre os quais 86.200 so do servio ativo (FOLHA DE SO PAULO, 2015).
Segundo dados da Pesquisa de Vitimizao

e Percepo de Risco, entre os profissionais do
sistema de segurana pblica, no Brasil, 73,0%
dos policiais militares tiveram algum colega prximo morto em servio e 77,5% indicaram que
algum colega prximo foi vtima de homicdio
fora do servio (FRUM BRASILEIRO DE
SEGURANA PBLICA, 2015). A despeito
desse panorama, a questo da morte de policiais
194
um tema pouqussimo explorado pela literatura

ligada rea, o que afeta as percepes dos policiais sobre a ateno que a sociedade e o Estado
dedicam ao respeito vida e integridade fsica
dos trabalhadores da segurana pblica. Neste
ponto, compartilha-se da opinio de Adorno e
Minayo (2013, p. 590), para os quais a carncia
de estudos sobre o tema pode ter a ver com a
mentalidade de nossa sociedade para quem o ser
O presente artigo est organizado em quatro

sees, alm desta introduo. A seguir apresentada a metodologia empregada e, depois,
descreve-se o perfil das vtimas, no que se refere
s variveis cor/raa, estado civil, sexo, idade,
se pertencente ao servio ativo ou aposentado, cargo ocupado na corporao e unidade
qual pertencia. Nessa seo, dedica-se especial
ateno s pessoas que se encontravam em horrio de servio quando mortas. Na sequncia,
analisam-se as circunstncias em que ocorreram
as mortes, apresentando-se as variveis local do
evento, instrumento empregado, presena de
arma de fogo com a vtima e a motivao da
morte. Finalizam o artigo, alm das reflexes finais sobre os dados obtidos, algumas sugestes
para uma agenda pblica.
Metodologia
A pesquisa se concentrou em pesquisar os casos de integrantes da Polcia Militar do Estado
de So Paulo vtimas de morte violenta no Estado paulista em 2013 e 2014, excludas as mortes
decorrentes de acidente de trnsito de folga.
Aquelas mortes decorrentes de acidente de trnsito que se deram em servio foram consideradas.
Os dados foram obtidos da Polcia Militar do
Estado de So Paulo (PMESP). As fontes de pes-
Artigos
Entre junho e novembro de 2015, pesquisaram-se todas as investigaes sobre homicdios

de integrantes da PMESP realizadas pela Diviso PM Vtima, relativas a 2013 e 2014. Os documentos produzidos so reunidos em um processo, chamado Procedimento Investigatrio, o
qual, em geral, traz os Boletins de Ocorrncia
da Polcia Civil e da Polcia Militar, dados funcionais, diligncias realizadas e cpias de depoimentos de testemunhas e acusados, alm de um
relatrio final com o resultado das investigaes.
Dessa forma, ao pesquisar cada um dos procedimentos, foi possvel colher dados funcionais
das vtimas, tais como unidade em que trabalhava, idade, raa/cor registrada no sistema de
recursos humanos da instituio e tempo de
servio, alm da motivao do homicdio quando os criminosos foram presos e interrogados.3
Importa salientar que a Diviso PM Vtima
encarregada de colaborar com as investigaes
da Polcia Civil, para a identificao dos autores de homicdios contra policiais militares, em
servio ou de folga. Assim, na presente pesquisa,
no foram estudados, por no fazerem parte dos
casos investigados pela Diviso PM Vtima, os
eventos em que o criminoso foi morto ou preso
ainda durante o ocorrido.
O Centro de Inteligncia da Polcia Militar
forneceu os dados sobre as mortes decorrentes
de acidentes de trnsito em servio, uma vez
195
Alan Fernandes
Para este estudo, foram pesquisados os casos de integrantes da Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP) que morreram por
causa violenta, no Estado de So Paulo, em
2013 e 2014. Foram consideradas as mortes
classificadas como homicdios e decorrentes de
acidente de trnsito em servio.2
quisa compreenderam as investigaes realizadas

pela Diviso PM Vtima, ligada Corregedoria
da PMESP e encarregada de investigar as mortes de policiais militares. Foram analisados 131
eventos oriundos dessa fonte (88,52% do total).
Outros 17 eventos (11,48% do total) provieram
do Centro de Inteligncia da corporao.

humano [policial] nada mais do que um objeto

instrumental de produo de segurana pblica.
Ao todo, registraram-se 148 eventos, com

148 vtimas, sendo 88 em 2013 e 60 em 2014.
Alan Fernandes

Artigos
que tais casos no so investigados pela Diviso PM Vtima.
Por diferenas de classificao,4 os dados divergem daqueles presentes no 9 Anurio Brasileiro de Segurana Pblica (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA,
2015), tendo por fonte dados divulgados pela
Secretaria Estadual de Segurana Pblica. Para
o Anurio, foram 74 casos em 2013 e 75 casos
em 2014, o que totaliza 149 casos. Essa diferena 1 caso , se no representa grande diferena no universo analisado, impacta quando
o dado desagregado por ano, pois teremos
60 casos em 2013 portanto, diminuio de
14 eventos e 104 em 2014 aumento de 15
eventos em relao presente pesquisa.
O recorte temporal estudado 2013 e
2014 se deu em razo de buscar as dinmicas
mais atuais do fenmeno e, com isso, oferecer
um referencial para a formulao de iniciativas
que sejam capazes de enfrentar a oc orrncia de
morte de policiais consoante s variveis que o
fenmeno adquire na atualidade.
Os trabalhos sobre o tema, por um lado, destacam a falta de capacitao tcnica do policial
militar quando este demandado a intervir em
ocorrncias em que sua vida esteja em risco (ZANCHETTA, 2011), por outro, buscam diagnosticar
os efeitos da atividade policial, englobando desde
as doenas psquicas at a morte (ADORNO;
MINAYO, 2013; MINAYO; SOUZA; CONSTANTINO, 2007; SPANIOL, 2009;). Aqui,
analisam-se as mortes em suas condies sociais
196
(sexo, idade, raa/cor, cargo) e situacionais (motivao, atividade profissional dentro da instituio,
unidades das vtimas, instrumento empregado).
Tal metodologia permite oferecer elementos para a
formulao de polticas voltadas a grupos especficos de maior vulnerabilidade e enfrentar condies
que trazem maior vitimizao.
A categoria em servio utilizada no texto difere de sua conceituao legal prevista do
Decreto Estadual n 20.218, de 22 de dezembro de 1982, essa bem mais abrangente, para
o qual as mortes e leses ocorridas no trajeto
entre o trabalho e a residncia, por exemplo,
so abrangidas pela categoria em servio.
Portanto, para efeito do presente artigo, a categoria em servio designa policiais militares
que foram mortos durante o horrio em que
cumpriam escala de servio.
Perfil das vtimas
Em 2013 e 2014, 118 policiais militares
(79,73%) foram vitimados durante a folga e
30 (20,27%), durante o servio.
Entre os 118 casos ocorridos na folga, 68 se
deram em 2013 e 50 em 2014, o que representou uma reduo de 15,25%; quanto aos eventos
ocorridos em servio, foram 20 casos em 2013 e
10 em 2014, com uma diminuio de 50,00%.
A maior parte das vtimas era branca
(56,76%), informao extrada dos Boletins de
Ocorrncia da Polcia Civil e dos registros funcionais da Polcia Militar contidos nas investigaes analisadas. Os pardos eram 23,65%,
os pretos, 2,70%, e os amarelos, 1,35%. Em
15,54% dos casos no havia informao quanto categoria raa/cor.
Grfico 2 N
mero de policiais militares mortos por causa violenta,
segundo condio de trabalho

Artigos

Situao
Funcional
Situao
Funcionalda
daVtima
vtima
140
80
40
Total
68
50
60
30

100
2013
2014
20
10
20
0
Servio
Folga
Fonte: Polcia Militar do Estado de So Paulo.
Grfico 3 D
istribuio dos policiais militares mortos por causa
violenta, segundo raa/cor

Cor/Raa Registrada
Cor/Raa registrada
Branca
0,0
1,95
2,70
15,54
Parda
Preta
23,65
56,76
Amarela
Vermelha
197
Alan Fernandes
118
120
Grfico 4 D
istribuio dos policiais militares mortos por causa
violenta, segundo estado civil

Artigos
Estado
EstadoCivil
Civil- -%%
Alan Fernandes

20,27
Casado
50,68
29,05
Solteiro
No-informado
A maior parte das vtimas era casada

(50,68%), 29,05% eram solteiros5 e para
20,27% dos registros o estado civil no
era informado, o que um nmero elevado para que se tenha uma exata dimenso
do estado civil da vtima. Ainda assim, tais
dados apontam um distanciamento em
relao a outras pesquisas de vitimizao,
segundo as quais as vtimas so majoritariamente solteiras. 6
Sobre o tema, Beato, Peixoto e Andrade
(2004, p. 78-80) analisaram a vitimizao para
os crimes de furto, roubo, roubo a residncia
e suas tentativas e agresses fsicas na populao de Belo Horizonte (MG), e verificaram a
incidncia desses crimes principalmente entre
198
solteiros, devido maior exposio desse grupo. Segundo os autores, os solteiros permaneceriam por mais tempo em espaos pblicos,
enquanto os casados, por ficarem mais tempo
em sua residncia, estariam menos sujeitos aos
contatos que possibilitam tais crimes. No caso
dos integrantes da PMESP, o fato de ser casado
no contribuiu para uma menor vitimizao,
o que leva a concluir que os hbitos privados
no impactaram o nmero de mortes. Assim,
as condicionantes ligadas aos aspectos profissionais foram as que informaram as dinmicas
que repercutiram nos homicdios.
Em todos os eventos analisados, a vtima
era do sexo masculino.7,8 Tamanha diferena leva a refletir sobre a contribuio que o

Foram os policiais militares com idade entre 41 e 50 anos os que mais morreram, com
52 casos, o que correspondeu a um percentual de 35,14%.
Nota-se que h um crescente dos homicdios a cada recorte etrio, reduzindo-se drasticamente aps os 50 anos de idade, coincidindo
com a aposentadoria. Tal dado, assim como os
referentes ao estado civil, diferem dos relativos
ao conjunto da populao brasileira (WAISELFISZ, 2015, p. 73-74), em que o grupo
mais atingido o de jovens.
Grfico 5 N
por faixa etria

Idade (2013-2014)
30
22
25
26
24
26
17
20
13
15
13
10
5
4
0
0
18-20
21-25
26-30
31-35
36-40
41-45
46-50
51-55
56-60
mais que 60
IDADE
199
Alan Fernandes
Artigos
os agentes pblicos e os criminosos, so os

homens que combatem. Tal reflexo ser
mais bem desenvolvida adiante.
papel do policial militar homem representa para sua morte, em oposio policial
militar mulher, tanto em relao s dinmicas ligadas ao desempenho da funo,
como nos momentos de folga. Tais dados
refletem os contextos em que ocorrem tais
mortes, emergindo duas razes principais.
A presena de certo ethos guerreiro,9 cujas
bravura e coragem so destacadas, conduz
o policial militar a reagir a seu oponente.
Nesse momento no est em jogo, somente, a subtrao do bem, que informa grande
parte dos assassinatos (latrocnios) nos quais
so vtimas, mas a defesa de sua subjetividade. Secundariamente, a mulher, nos casos
de execuo, agrega um interdito para ser
vitimada, uma vez que, nas guerras entre
Alan Fernandes

Artigos
Os policiais militares do servio ativo foram os que mais sofreram mortes violentas em
2013 e 2014, totalizando 117 casos (79,05%),
em comparao a 31 mortes (20,95%) de aposentados. Em 2013, a proporo foi de 75,00%
entre aqueles do servio ativo e de 25,00% de
aposentados. No ano seguinte, a distribuio correspondeu a 85,00% e 15,00%, respectivamente.
Apesar de os pertencentes ao servio ativo
morrerem em maior proporo, h um expressivo percentual de aposentados que falece por
causa violenta. Essa proporo diminuiu entre
2013 de 2014 em dez pontos percentuais. Essa
configurao se deve a acontecimentos anteriores presente pesquisa, relativos a 2012.
A leitura dos Procedimentos Investigatrios

permitiu inferir uma explicao predominante
para essa dinmica: a diminuio da tenso entre
o Primeiro Comando da Capital (PCC), organizao criminosa nacionalmente conhecida, e a
Polcia Militar. Isso em razo de que os aposentados so assassinados sobretudo por duas razes:
questes familiares, sobre as quais as investigaes
normalmente chegam a fortes indcios, e execues promovidas por grupos criminosos, que se
caracterizam pelo elevado nmero de disparos ou
pela extrema crueldade do assassinato.
Quanto aos assuntos familiares, o percentual
de participao dessa circunstncia permaneceu
em patamares semelhantes nos dois anos ana-
Grfico 6 Distribuio dos policiais militares mortos por causa
violenta, segundo condio de atividade

Servio ativo X Reformado

0,85
0,75
Servio Ativo
Aposentado
0,25
0,15
2013
2014
200
Grfico 7 Nmero de policiais militares mortos por causa violenta,
segundo posto ou graduao

Artigos
Posto/Graduao
29
6
Te
po
Cl
as
rio
se
o
ad
ld
So
o
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ld
So
So
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aj
M
Ca
e-
Co
ro
ne
l
ro
Co
ne
nt
ne
l
17
lisados.10 J a questo que envolve o PCC, em

2012, aumentou a tenso entre o referido grupo
e a PMESP. Aps a morte de seus integrantes em
ocorrncias atendidas pela Polcia Militar, a cpula do PCC teria determinado a execuo de
membros da PMESP. O pice dessa crise foi em
meados de outubro de 2012, com a morte de ao
menos quatro policiais militares no Estado de So
Paulo.11 Pode-se acreditar que essa crise ainda repercutiu nos dados de 2013 e com menor influncia em 2014. Como afirmado anteriormente, esse
fenmeno se fez sentir sobremaneira entre os aposentados da PMESP, que, pela sua vulnerabilidade,
permitiram a ao criminosa com menores riscos.
Em termos absolutos, so os soldados os
que mais morrem, seguidos pelos cabos e terceiros-sargentos.
Acredita-se que tal configurao no se deva

somente ao maior contingente das posies
mais subordinadas, mas tambm aos maiores
riscos a que esto expostos. Se, durante o servio, so aqueles que tm mais contato com
as ocorrncias, de folga, gravitam em locais e
situaes de maior vulnerabilidade, como as
periferias e em atividades operacionais de segurana privada.
O grfico a seguir mostra a unidade12 em
que os policiais serviam. Por razes de limitaes grficas, no so exibidos os dados de Unidades que contabilizaram apenas um caso de
policial militar do seu efetivo morto nos anos
analisados.13 Destacam-se os batalhes territoriais, que so responsveis pelo patrulhamento
cotidiano e ordinrio (nos quais so realizados
201
Alan Fernandes

79
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Grfico 8 Nmero de policiais militares mortos por causa violenta,
segundo unidade policial a que pertenciam

Artigos

6 Btl (Santo Andr)
37 Btl (Zona Sul)
19 Btl (Zona Leste)
24 Btl (Diadema)
Alan Fernandes

47 Btl (Campinas)
33 Btl (Carapicuba)
30 Btl (Mau)
28 Btl (Zona Leste)
Pol Rodov
Escola de Sargento
Cmdo Reg Pol Sorocaba
Casa Militar
6 Btl (Santos)
5 Btl (Zona Norte)
50 Btl (Itu)
3 Choq
39 Btl (So Vicente)
38 Btl (Zona Leste)
36 Btl (Embu)
2 Trnsito
21 Btl (Guaruj)
1 Rodov (Serra do Mar)
16 Btl (Zona Oeste)
11 Btl (Jundia)
0
os Programas de Radiopatrulhamento, Fora

Ttica e ronda com emprego de motos).
Considerando-se apenas os eventos ocorridos em servio, houve duas mortes no 6
Batalho (Santos). Registraram uma morte:
19 Batalho (Zona Leste/Capital), 28 Batalho (Zona Leste/Capital), 33 (Carapicuba),
11 Batalho (Jundia), 1 Batalho Rodovirio (Serra do Mar), 36 Batalho (Embu), Co-
202
mando de Policiamento Regional de Sorocaba,

Escola de Sargentos, Policiamento Rodovirio
(sem especificao da unidade), 12 Batalho
(Botucatu), 20 Batalho (Caraguatatuba),
24 Batalho (So Jos do Rio Preto), 29 Batalho (Itanham), 46 Batalho (Zona Sul/
Capital), 49 Batalho (Zona Oeste/Capital),
4 Batalho (Bauru), Corpo de Bombeiros Polcia Ambiental. H, ainda, nove casos em que
a unidade no foi informada.
Artigos
Grfico 9 Distribuio dos policiais militares mortos em servio,
segundo tempo de carreira

Tempo decorrido entre o ingresso na PMESP e a morte

- considerados apenas os no servio ativo
25,00%
23,08%
22,22%
22,22%
20,00%
15,00%
14,53%
11,79%
10,00%
5,98
5,00%
0,00
0,00%
0 a 5 anos
6 a 10 anos
11 a 15 anos
16 a 20 anos
21 a 25 anos
26 a 30 anos
mais de 30 anos
203
Alan Fernandes
A despeito de os policiais militares mais velhos (com idade entre 41 e 50 anos) serem as
principais vtimas de mortes violentas, os mais
atingidos durante o servio so aqueles mais
novos na carreira, que ingressaram h menos
tempo na PM, ocorrendo uma drstica reduo a partir dos 21 anos de atividade.
Assim, o Grfico 9 refora os dados sobre

maior incidncia das mortes dos policiais militares mais subordinados e, portanto, com
menor tempo de servio e indica que, quando considerados apenas os casos em servio,
juventude e menor tempo de servio so fatores
de risco. Tambm pode ter como explicao o
fato de que os policiais militares mais novos,
assim que se formam, so destacados para atividades operacionais e, ao longo da carreira,
so alocados para atividades mais administrativas e, por essa razo, representam baixssimos riscos.

Perfil das vtimas mortas durante o

servio
A seguir so analisados os dados relativos
s mortes violentas no decorrer da atividade
profissional14.
Alan Fernandes
Nota-se que quanto menor o nmero de

policiais no apoio, maior o nmero de mortes: na medida em que o auxlio passou de
um para dois, as mortes caram pela metade e,
na medida em que o nmero de apoio subiu
para trs, elas caram para apenas um caso.
Como a atividade de radiopatrulhamento
desenvolvida por dois policiais militares, ela
implica maior vulnerabilidade.
no servio de Radiopatrulhamento que

ocorre o maior nmero de eventos, seguido
do policiamento denominado Fora Ttica, do
Policiamento com emprego de motocicletas
das Rondas Ostensivas com Apoio de Motos
(Rocam) e do Radiopatrulhamento com Emprego de Motos (RPM), modalidades de policiamento ligadas aos batalhes territoriais,
alm do Policiamento Rodovirio, o que aponta a importncia do trnsito no conjunto das
mortes. Outra explicao para o elevado nmero de mortes durante o radiopatrulhamento reside na quantidade de policiais militares
envolvidos no apoio atividade.
Anlise das circunstncias

Tendo como inspirao das teorias de estilo de vida (life style models) e oportunidades
(opportunity models) (BEATO, PEIXOTO e
ANDRADE, 2004), descrevem-se as circunstncias que cercaram as mortes. Decerto que
as categorias apresentadas nos grficos a seguir
Grfico 10 Nmero de policiais militares mortos em servio,
segundo atividade que realizava quando foi morto

Distribuio das vtimas em servio

por atividades realizadas
12
10
10
8
6
4
al
ha
Am
en
t
m
ia
lic
Po
an
do
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de
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FO
RM
IN
O

Artigos
O Grfico 10 exibe a atividade profissional

realizada pelas vtimas no momento de sua morte.
204
Grfico 11 Nmero de policiais militares mortos em servio,

Artigos
segundo nmero de policiais militares presentes no

apoio no momento da morte
Quantidade de Policiais Militares em apoio

nas mortes em servio (n de casos)
20
18
5
1
0
6
0
5
1
4
nmero de policiais militares "no apoio"

Grfico 12 N
segundo local de referncia, (em servio e de folga)

83
via pblica
estabelecimento comercial
22
bar
11
residncia
10
posto de combustvel
trnsito
ponto de trfico
no informado
feira livre
saindo de boate com a namorada
leito fluvial (reio)
residncia da namorada
interior de base da PM
interior de viatura
embarcando passageiro em seu txi
deslocamento para ocorrncia

campo de futebol
caixa eletrnico
boate
a caminho da casa da namorada
10
20
30
40
50
60
70
80
90
205
Alan Fernandes
10

15
Alan Fernandes
Artigos
nmeno. Do contrrio, a no ser em casos em

que as mortes tivessem ocorrido em ambientes claramente definidos e definveis (dentro de
bar, dentro de residncia, dentro de estabelecimento comercial, etc.), haveria uma categoria
ampliada via pblica, que pouco auxiliaria na
inteligncia das dinmicas.
na via pblica onde mais ocorrem os
homicdios (45,10%), seguida de estabelecimentos comerciais (14,86%), bares (5,97%) e
residncias (5,43%).
A morte na via pblica retrata os casos de
latrocnio, que correspondem a 33,11% das
mortes (Grfico 17). As vtimas, majoritaria-
Grfico 13 Proporo de policiais militares mortos por causa
violenta, segundo causa da morte ou instrumento

empregado (de servio e de folga)
Intrumento empregado (%)

84,46%
af
og
am
en
to
0,68%
ch
oq
ue
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ca
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m
ar
4,05%
de
sc
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4,73%
0,68%
ign
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0,68%
s
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ol
/g
go
fo
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pa
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1,35%
fo
go
en
to
0,68%
re
c
im
o
rm
ad
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ca
fa
0,68%
ca
0,68%
fa
0,68%
PM
ad
fo
rm
in
n
o
m
ad
fo
go
0,68%
ar

com exceo daqueles relativos ao emprego

de arma de fogo trazem os elementos que se
destacam nas dinmicas das mortes ou que, em
outras palavras, do sentido aos fatos. Assim,
alm dos elementos subjetivos daqueles que
conduziram as investigaes, exibem as anlises surgidas dos elementos que compem a
narrativa dos acontecimentos. Por exemplo:
a categoria via pblica confunde-se com a
trnsito ou ponto de trfico, haja vista que,
nos trs casos, os assassinatos ocorreram na
rua. Contudo, no seu conjunto, essas categorias adquirem dimenso explicativa, na medida
em que permitem definir, mnima e, decerto,
precariamente, como os locais onde os eventos
ocorreram tm relevncia explicativa para o fe-
206
Artigos
da Capital (PCC) na eliminao deliberada de

policiais militares, conforme analisado anteriormente e (ii) as redes violentas de relacionamentos em que os policiais militares se envolvem,
sobretudo nas prticas cotidianas de policiamento, o que aqui se denomina contexto.15.
Em outra anlise, os crimes ocorridos em

bares e residncias tm indcios de execuo,
geralmente com elevado nmero de golpes ou
tiros. Emergem duas explicaes, no excludentes entre si: (i) o papel do Primeiro Comando

Em 84,46% dos eventos, o instrumento

empregado foi a arma de fogo e, em outros
2,03% dos casos a arma de fogo foi empregada em conjunto com faca (0,68%) ou golpes
(1,35%), reproduzindo a ampla participao
das armas de fogo nos homicdios no Brasil,
como apontado nos estudos de Lima, Sinhoretto e Pietrocolla (2000), Cerqueira (2014) e
Waiselfisz (2015).
violenta, segundo porte de arma de fogo (de folga)

A vtima estava armada? (somente casos em folga)

82,20%
7,63%
SIM
NO
10,17%
DESCONHECIDO
207
Alan Fernandes
mente na conduo de seus carros ou motos,

so abordadas por motociclistas que, ao identificarem que ela policial, matam-na, seja por
medo da reao, seja por deliberada inteno
de matar. Em alguns latrocnios, a vtima foi
abordada para a subtrao de pertences e valores (dinheiro). Em contrapartida, as mortes
em estabelecimentos comerciais parecem indicar que muitos policiais estavam realizando
atividade privada de segurana.
Alan Fernandes

Artigos
Da mesma forma, a vtima portava arma

de fogo em 82,20% dos casos, j excetuados
aqueles que estavam de servio e, por essa razo, deviam portar arma. Em 10,17% dos casos no foi possvel afirmar se a pessoa estava
armada, em razo das informaes disponveis
at o momento das investigaes, segundo as
quais no era possvel determinar a existncia
ou no de arma com a vtima.16
Igualmente ao comentado no incio desta
seo, as categorias referidas (morto em razo
de ser policial militar, atuar ou ser reconhecido
como, indcios de atividades de segurana privada, questes familiares e latrocnio) foram
construdas pela emergncia, quase sempre fugidia, dos elementos que cercam as mortes. Frise-se
que as investigaes promovidas pela Diviso PM

Vtima, fonte deste trabalho, tm a finalidade
principal de identificar os criminosos e, secundariamente, as circunstncias subjetivas do crime.
So procedimentos com interesse eminentemente jurdico-penal e, por essa razo, dados como
motivao no esto no centro dos objetivos das
investigaes. Nessa medida, estabelecer a classificao requereu observar as verses das testemunhas e dos criminosos eventualmente ouvidos, as
denncias annimas realizadas sobre os casos e
outros elementos que favorecessem a atribuio
de algum sentido morte.
Nessa construo, alguns casos demonstraram vrios sentidos: o policial militar que
foi executado pelo PCC e que estava reali-
violenta, segundo causa declarada/presumida

78,38%
33,11%
morto em razo
de ser policial militar,
atuar ou ser
recohecido como
latrocnio
10,14%
9,46%
5,41%
indcios de
atividades de
segurana
privada
crimes de
trnsito
questes
familiares
208
Foram analisados somente os crimes de

trnsito ocorridos durante o servio.17 Eles representam 9,46% (14) dos casos analisados.
Apesar dessa expressiva participao, as mortes
ocorridas no trnsito no despertam ateno
em relao s demais mortes violentas, por
acreditar-se que so acidentes e, por isso,
resultado do infortnio. Importa, nessa medida, rediscutir prticas de autoproteo pouco
adotadas pelos policiais militares dentro das
viaturas, por exemplo, o uso do cinto de segurana, assim como as condies de segurana
que as viaturas apresentam, construdas para as
situaes convencionais de conduo e emprego, pouco ou nada adaptadas em seus projetos
Artigos
Por ltimo, o latrocnio informa 33,00%

das mortes de policiais militares, e constitui
a principal causa dos assassinatos. Foram 29
mortos em 2013 e 20 em 2014. Com base em
dados da Secretaria de Estado da Segurana
Pblica, divulgados no Anurio Brasileiro de
Segurana Pblica (2015), houve, no Estado
de So Paulo, 745 casos de latrocnios em
2013 e 2014. De acordo com os dados obtidos na presente pesquisa, 49 policiais militares morreram nessas condies; resulta, assim,
que 6,57% do total de latrocnios ocorridos
no Estado tiveram como vtimas policiais
militares. As taxas por 100 mil habitantes de
latrocnio para o conjunto da populao do
Estado foram de 0,9, em 2013, e de 0,8 ,em
2014 (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA, 2015, p. 14). Estimando-se o contingente de policiais militares, da
ativa e aposentados, em 150 mil, chegamos
s taxas por 100 mil de 19,3, em 2013, e de
13,3, em 2014.
Algumas razes podem explicar a ocorrncia desses latrocnios, conforme se descreve a
seguir, no necessariamente em ordem de importncia quanto ao grau de causalidade que
guardam com os eventos:
1. como hiptese, o aumento dos crimes
contra o patrimnio nas periferias, locais de residncia de grande parte dos policiais militares.
O aumento da renda da populao em geral,
o que no foi diferente para os policiais militares, agravou a ocorrncia de crimes contra
o patrimnio nessas reas e, por conseguinte,
dos latrocnios;
209
Alan Fernandes
o papel de policial militar que informa

a maior parte dos casos (78,38%). Os demais
so atribudos a questes familiares ou a latrocnio em que os criminosos no identificaram a vtima como policial. Em 10,14%
(15 casos) h indcios de que a vtima foi
morta em razo de atividade de segurana,
retratando, por um lado, as questes salariais
e, por outro, as precrias condies de trabalho que a iniciativa privada oferece, estabelecendo um duplo problema: o da retribuio pelo servio pblico e o das relaes de
trabalho no ramo da segurana privada. As
questes de ordem familiar orientam 5,41%
dos casos (8 mortes).
para o servio policial.

zando atividade de segurana; a vtima que

foi morta a mando da esposa e o autor, tambm, roubou a arma da vtima (latrocnio),
entre outros casos de delicada inteleco. Por
essa razo, as categorias no so excludentes
entre si e, por isso, avanam os 100%, quando somadas.
Grfico 17 Taxa de latrocnio na populao e entre policiais militares

Artigos
Por 100 mil hab.

25
19,3
Alan Fernandes

20
15
13,3
SP
PM
10
5
0,9
0,8
Fonte: Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2015); Polcia Militar do Estado de So Paulo.
Nota: As taxas para a populao de So Paulo foram obtidas junto ao Anurio Brasileiro de Segurana Pblica (FRUM...,
2015). Para as taxas por 100 mil referentes aos policiais militares, estimou-se uma populao de 150 mil).
2. diferentemente do que ocorre para o

conjunto da populao, o porte da arma de
fogo pelos policiais militares aumenta a violncia do evento, fator que, por sua vez, remete
ao terceiro;
3. uma disposio constante do policial
militar para o combate, razo de estar constantemente armado. Mais do que a defesa
do seu patrimnio, a arma significa a possibilidade de suplantar seu inimigo, pois ser
vtima de roubo causa a ele, sobretudo, menos que o dano material, um dano de natu-
210
reza subjetiva, na medida em que afeta sua

valentia e seus valores guerreiros. E, assim, as
polticas de segurana de enfrentamento do
inimigo, na medida em que so incorporadas como habitus, tornam-se vetores de sua
vitimizao. Essa uma das razes porque so
os homens, e no as mulheres policiais militares, os que morrem.
Concluso
Foram, no binio analisado, os soldados (53,38%), homens (100,00%), casados
(50,68%), brancos (56,76%), com idade en-
No decorrer do texto, apresentaram-se anlises para os dados obtidos, que, observados

distncia, possibilitam elaborar trs conjuntos explicativos: as mortes que ocorrem como
(i)acidente de trabalho, (ii) as decorrentes do
contexto de relaes em que o policial militar est inserido e (iii) aquelas decorrentes de
seu estilo de vida (life-style model).
As mortes classificadas como acidente de
trabalho remetem s condies em que esse
profissional exerce seu ofcio. So inmeros os riscos possveis e no apreendidos
pela pesquisa , tais como ms condies
das viaturas, falta de treinamento (ZANCHETTA, 2011) e outras. Contudo, um
dado destaca-se: a quantidade de policiais
militares que compem a equipe influencia
diretamente o nmero de mortes em servio, pois quanto maior a quantidade de
Artigos
No menos importante a acentuada presena das vtimas pertencentes s unidades

operacionais e ligadas ao radiopatrulhamento, evidenciando sua vulnerabilidade em relao a outras atividades da instituio, inclusive operacionais.
Tambm ligados s mortes em servio, os
crimes de trnsito tm importante participao no total de mortes violentas. Sua dinmica
negligenciada quando comparada com os
homicdios sendo essas mortes classificadas
como acidentes e, por isso, entendidas como
decorrentes do infortnio, do acaso.
Parte das mortes conecta-se s redes de
relacionamento dos policiais, chamadas aqui
de contexto. Este se estabelece nas dinmicas
profissionais, marcadamente prximas da violncia e do mundo do crime, ou nas dinmicas vicinais, nos bairros onde residem ou trabalham em atividades de segurana privada,
comumente perifricos. Execues por parte
do crime organizado, mortes em razo de relacionamentos extraconjugais, envolvimento
com o crime e vingana so motivaes cujas
fronteiras no so facilmente decifrveis, mas
que evidenciam as relaes de sociabilidade
presentes, no que Machado da Silva (2000)
denominou sociabilidade violenta. Nesse
ambiente marcadamente violento, policiais
militares se enredam em relaes que os vitimizam, diante tambm da precariedade da
tutela do Estado na gesto dos conflitos, sobretudo nas periferias.
211
Alan Fernandes
Os eventos ocorrem em via pblica

(56,8%), com o emprego de arma de fogo
(84,46%), estando a vtima tambm armada (82,20%, entre os casos ocorridos em
momentos de folga do policial). Contribuem com 33,11% os casos de latrocnio e
10,14% os casos com indcios de segurana privada.
policiais que integram a equipe, menores as

chances de que ocorram mortes contra esses
policiais (Grfico 13).19

tre 41 e 50 anos (35,14%), com at 20 anos

de servio (79,49%),18 de folga (79,73%),
do servio ativo (80,00%), pertencentes aos
batalhes territoriais os mais vitimizados por
mortes violentas no universo estudado. Destacam-se as unidades localizadas em Santo
Andr, na zona sul e na zona leste da capital,
com cinco vtimas, e em Diadema, com quatro vtimas registradas em seu territrio.
Alan Fernandes
Artigos
A terceira explicao para as mortes analisadas recai sobre o estilo de vida das vtimas, exclusivamente em sua vida privada. Para os policiais
militares, sobretudo aqueles que trabalham em
atividades operacionais, os deveres inerentes
profisso vo alm de sua atuao durante o
turno de servio, constituindo-se em um ethos
que alcana seu proceder, inclusive durante as
folgas. Consequentemente, os riscos a que eles
so expostos durante o servio repercutem, quase em igual medida, nos momentos em que no
esto em suas atividades, s que, agora, sem instrumental que garanta maior proteo (viatura,
radiocomunicador, acionamento de apoio dos
companheiros, por exemplo). Muniz (1999),
em seu trabalho com a Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, mostra como o pertencimento instituio compe a subjetividade de
seus integrantes, de modo que a vida particular
e a vida profissional se confundem em uma s.
cimento no qual a fidelidade e o amor dedicados

corporao e prpria persona institucional assimilada pelos indivduos devem ser encenados
nos espaos mais distintos de sociabilidade dos
conversos, at mesmo nas esferas mais triviais
do mundo social, como uma festa de aniversrio de criana, por exemplo. Na administrao
cotidiana dessa subjetividade parece ser preciso
se manter vigilante, em uma espcie de estado
existencial de prontido, jamais perdendo de
vista o comprometimento de sempre honrar a
farda em cada ao realizada, em cada ideal
alcanado, em suma, em cada exemplo deixado (MUNIZ, 1999, p. 103).
primento do dever sacrificamos nossa prpria
Por essa razo, em 78,38% dos casos

analisados a morte foi em decorrncia de a
vtima ser policial militar, apesar de somente 20,27% dos mortos estarem de servio,
o que demonstra o quanto a fronteira entre
servio e folga fluida. Sendo permeveis
tais limites, pode-se inferir que as polticas de
segurana pblica, na medida em que se pautam pelo enfrentamento do criminoso, afetam diretamente a forma com que o sujeito se
v ante o problema e como ele se comporta,
mesmo na folga. Tal colocao tem em vista
a disposio da vtima em reagir ao roubo, o
que, como mostrado, informa 33,00% das
mortes. Nesse sentido, destacam-se as anlises
de Adorno e Minayo.
vida ou a farda a minha esposa e a amante a
Do ponto de vista dos policiais, seu risco epi-
minha mulher, plasmam a sintaxe policial mi-
demiolgico se materializa, principalmente,
litar. Evidenciam uma simblica expressionista,
nos confrontos armados, nos quais se expem
em boa medida exegtica, voltada cuidadosa-
e podem perder a vida. certo que o risco
mente para a corroborao do pertencimento
inerente natureza das operaes policiais.
a um mundo novo (a corporao), inaugurado
No menos certo, porm, que orientaes
por um novo nascimento, isto , o nascimento
institucionais, emitidas pelas autoridades hie-
Muitos policiais militares, quando se reportam sua vocao, sua escolha profissional
em verdade, uma escolha de vida e s suas
atribuies como servidores que receberam
a misso de proteger e servir, fazem uso de
uma estrutura de narrativa muito prxima dos
testemunhos de vida que informam as converses religiosas e demais processos profundos de
reconstruo biogrfica.
Enunciados marcantes, tais como no cum-
212
para a vida policial militar. Um tipo de perten-
lticas do tipo mo dura, voltadas para o enfrentamento a qualquer custo do crime urbano
no raro potencializam o risco (ADORNO e
MINAYO, 2013, p. 588).
Como exposto anteriormente, para o policial militar, ser roubado vai alm do prejuzo
material, mas diz a ele sobre sua derrota ante
o oponente, razo pela qual a reao , no seu
julgamento, a nica resposta possvel. Significa
dizer que os resultados da interao entre a vtima e o criminoso so informados inexoravelmente pelo entendimento que ela e, ousa-se
dizer tambm, o criminoso tem sobre as sadas aceitveis, sob o ponto de vista subjetivo.
Em um panorama de guerra, as nicas sadas
aceitveis so matar ou morrer.
Tambm compe o estilo de vida dos policiais militares a realizao de segurana privada, o que informa, ao menos, 10,14% dos
eventos analisados. Malgrado constituir transgresso disciplinar,20 a legislao trabalhista
ampara o vnculo empregatcio estabelecido
entre o empregador e o sujeito que realiza o
servio de segurana. Nesse sentido, os casos
de vitimizao durante a realizao desse servio expem as frgeis condies em que esse
trabalhador exerce seu ofcio. Dessa forma, o
enfrentamento a essa questo passa tambm
por tutelar essa relao de trabalho, diga-se, no
mbito da iniciativa privada.
Como forma de contribuir com uma agenda pblica que atenda aos problemas aqui demonstrados, apresentam-se algumas propostas:
Artigos
blica podem agravar esse quadro de risco. Po-
realizar campanhas que reforcem cuidados na conduo das viaturas, tais como
o uso de cinto de segurana, comumente negligenciado pelos policiais militares.
Constitui prtica usual entre os policiais
militares. Alega-se que a necessidade de
desembarcar da viatura de maneira rpida seria dificultada pelo uso desse item de
segurana. Treinamentos focados na agilidade de desatar o cinto trariam menor
vitimizao nos chamados acidentes de
trnsito e maior confiana aos policiais
militares no uso do equipamento;
expandir o servio de amparo aos policiais militares vtimas, atualmente desempenhado pela Diviso PM Vtima,
da Corregedoria, abarcando no apenas
as mortes e ameaas, mas buscando um
amparo mais holstico, que congregue
assistentes sociais, psiclogos e advogados, no sentido de alcanar os conflitos
em que os policiais militares se veem envolvidos. A noo de mortes decorrentes
213
Alan Fernandes
em polticas governamentais de segurana p-
aumentar a composio do efetivo para

alm de dois integrantes por equipe,
principalmente em regies de maiores nveis de violncia ou momentos de maior
vulnerabilidade pelos policiais militares,
como as mortes deflagradas pelo PCC em
2006 e 2012. O Grfico 13 aponta que a
vulnerabilidade do policial militar aumenta na medida em que diminuiu a presena
de agentes, como na composio de dois
integrantes por patrulha, como o caso do
radiopatrulhamento, sendo esta uma das
razes por que a vitimizao maior nessa
modalidade de policiamento (Grfico 12);

rarquicamente superiores e no raro lastreadas
Alan Fernandes
Artigos
do contexto de vida dos policiais militares foi apontada com uma das grandes
causas de vitimizao. Relaes sociais
violentas que se constroem na profisso
e nas diversas redes de sociabilidade tm
o condo de serem mais letais aos policiais que ao conjunto da populao brasileira. Assim, iniciativas que busquem
a gesto dos conflitos em que eles esto
inseridos podem reduzir a vulnerabilidade dos policiais;
-se, tambm, de se verem includos pelos avanos

democrticos a que o pas assistiu nos ltimos
anos. Nesse sentido, reforam-se as concluses
de Fernandes (2015), ao realizar um trabalho etnogrfico com integrantes da polcia militar em
diferentes Estados:
Suas posies permitem questionar o que
significaram os avanos democrticos para
esses trabalhadores, cuja limitao s suas
atuaes mais violentas deixou-os, por seu
lado, sem as ferramentas que lhes asseguravam as condies de segurana, ao mes-
discutir sobre a necessidade de utilizao

da arma de fogo e de outros elementos distintivos da funo policial nos momentos
de folga. O uso da arma de fogo pelo policial militar vai alm da necessidade de defesa prpria ou da de terceiros: adere sua
identidade, ainda que isso represente uma
ampliao do risco de ser morto (Grfico
16). A abertura de espaos de reflexo sobre o porte de arma de fogo em momento
de folga pode promover uma mudana
comportamental que, no limite, poderia
evitar o desfecho fatal.
mo tempo em que foram tambm vtimas

do aumento da criminalidade e, sobretudo, dos homicdios, que os atingiram com
maior intensidade. Paradoxalmente, eram
afetados em relao garantia legal a segurana para a qual se dedicavam. Por essa
razo, tambm nota-se certo sentimento de
abandono em relao aos governos. Essa insegurana, sobretudo em suas vidas fora da
corporao, traz a eles um profundo questionamento dos ganhos obtidos com a democracia noo que, alis, faz-se presente
nos julgamentos de imensa parcela da populao. (FERNANDES, 2015, p. 210).
Em resumo, o presente trabalho buscou contribuir com os estudos sobre o tema ao trazer dados sobre as mortes de integrantes da PMESP em
2013 e 2014, partindo para anlises de vetores
de vitimizao, apresentando, ao final, propostas
para o enfrentamento do problema. A incidncia
desse fenmeno, tanto do ponto de vista estatstico, como do ponto de vista simblico, constitui
um dos assuntos prementes a serem enfrentados
para o alcance de nveis mais aceitveis de violncia no Brasil. Para os policiais militares, trata-
214
Assim, tanto quanto reconhecer os dramas

desse grupo, o que, por si s, constitui um
motivo suficientemente importante, analisar a
questo das mortes de policiais militares liga-se diretamente a repensar uma configurao
de respostas que o Estado brasileiro oferece no
campo da segurana pblica, que produzem
mortos, tanto de policiais, como da populao
em geral, vtimas todos, em larga medida, de
iguais causas da violncia.
1. Na Califrnia (EUA), entre 1980 e 2014, ocorreram 345 mortes de policiais, 187 por ataques de criminosos e 158 foram mortes acidentais.
Em 1988, a taxa por 100 mil policiais foi de 27,4, tendo sido o maior nmero da srie analisada. Disponvel em <http://openjustice.doj.
Artigos
ca.gov/officers/killed>.
2. Este trabalho insere-se no projeto A contribuio da administrao pblica e dos estudos organizacionais para a constituio de uma
rede de conhecimento e disseminao de informaes sobre como prover segurana pblica em ambientes democrticos e de modo
eficiente, do Ncleo de Estudos de Organizaes e Pessoas (Neop) da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas (FGV).
3. Foram pesquisados os eventos registrados na Diviso PM Vtima em 2013 e 2014, de forma que uma quantidade residual de casos
ocorridos em 2014 e registrados em 2015 no foram analisados, o que representaria uma reduzida parcela no total pesquisado, pois
os procedimentos de investigao so instaurados imediatamente aps o fato, exceto em casos de encontro de cadver, cuja data da
morte no foi possvel determinar.

ocorrncias em 2014 e 14 ocorrncias em 2014) e policias militares mortos em confronto ou por leso no natural fora de servio (54
ocorrncias em 2013 e 61 ocorrncias em 2014).
5. Os casos em que a vtima era separada ou desquitada foram includos na categoria solteiro. No havia casos de vivos.
6. Em estudo realizado pela Fundao Seade sobre os homicdios ocorridos no Estado de So Paulo em 1999, 68,01% das vtimas eram
solteiras (MAIA, 1999).
7. O caso da Famlia Pesseghini no faz parte do universo de casos analisados. No evento, um casal, formado por um Sargento da ROTA e
uma Cabo do 18 BPM/M, foi morto, alm de outros dois parentes. Segundo o noticirio da imprensa, as investigaes promovidas pela
polcia civil estadual concluram que todos foram vtimas do filho do casal que, aps a chacina, tambm se matou.
8. Em 2012, 2.332 mulheres foram vtimas de homicdio no Brasil, representando 4% do total dos homicdios naquele ano (WAISELFISZ,
2015, p. 74).
9. Ethos guerreiro foi um termo empregado por Norbert Elias (1990) para caracterizar a nobreza europeia e sua disposio para a guerra
em contraposio a formas menos violentas de composio das atitudes e personalidades (habitus) de certas classes, como a burguesia,
em um processo de alguns sculos, chamado pelo autor de processo civilizatrio. No Brasil, esta linha terica foi empregada por Zaluar
(1994; 2014) para analisar a disposio para a guerra de jovens moradores das favelas tidas como perigosas (ZALUAR, 2014, p. 44).
10. O percentual de mortes motivadas por questes familiares foi de 4,55% em 2013, com 4 casos, e de 6,67% em 2014, com iguais 4 casos.
11. Reportagem exibida pelo programa Fantstico, da Rede Globo, veiculou gravaes e documentos dos integrantes do PCC que
determinavam que a cada integrante morto pela PM, dois policiais militares tambm deveriam morrer. Disponvel em: <http://
globoplay.globo.com/v/2189194/>. Acessado em 05 mar. 2016.
12. Para facilitar a leitura, as abreviaturas utilizadas pela PMESP foram substitudas por outras de melhor entendimento para o pblico no
afeto s terminologias da Corporao, institudas pelo Decreto Estadual n 60.175, de 25 de fevereiro de 2014.
13. So elas: 1 Batalho (Zona Sul/Capital), 1 Batalho Ambiental, 2 Batalho de Choque, 2 Grupamento de Bombeiros, 3 Batalho
Ambiental, 3 Batalho (Zona Sul/Capital), 4 Batalho Choque, 4 Batalho (Bauru), 4 Batalho (Zona Oeste/Capital), 8 Batalho
(Campinas), 9 Batalho (Zona Norte/Capital), 10 Batalho (Piracicaba), 11 Batalho (Zona Centro/Capital), 12 Batalho (Botucatu),
12 Batalho (Zona Sul/Capital), 14 Batalho (Osasco), 17 Batalho (Mogi das Cruzes), 18 Batalho (Zona Norte/Capital), 20
Batalho (Caraguatatuba), 22 Batalho (Zona Sul/Capital), 23 Batalho (Lorena), 24 Batalho (So Joo da Boa Vista), 29 Batalho
(Itanham), 31 Batalho (Guarulhos), 35 Batalho (Itaquaquecetuba), 39 Batalho (Zona Leste/Capital), 40 Batalho (So Bernardo
do Campo), 45 Batalho (Praia Grande), 45 Batalho (Zona Centro/Capital), 46 Batalho (Zona Sul), 48 Batalho (Sumar), 48
Batalho (Zona Leste/Capital), 49 Batalho (Jundia), 49 Batalho (Zona Oeste/Capital), 50 Batalho (Zona Sul/Capital), 52 Batalho
(So Jos do Rio Pardo), Assessoria do Tribunal de Justia, Corpo de Bombeiros (no identificada as Unidades), Comando de Policiamento
Ambiental, Comando de Policiamento da Capital, Comando de Policiamento empregado na Copa do Mundo, Diretoria de Finanas e
Patrimnio, Policiamento Ambiental.
14. Para uma discusso sobre a categoria acidente de trabalho, dentro dos aspectos tanto trabalhistas como internos Brigada Militar (a
polcia militar do Rio Grande do Sul), ver Impacto do uso da arma de fogo: um estudo transdisciplinar da Polcia Militar do Rio Grande
do Sul (SPANIOL, 2009). Para os conceitos de risco e vitimizao policial abordados de mais ampliada que somente as questes das
mortes, como tratado aqui, ver: Risco e insegurana na misso policial (ADORNO e MINAYO, 2013), Riscos percebidos e vitimizao de
policiais civis e militares na (in)segurana pblica (MINAYO, SOUZA e CONSTANTINO, 2007).
15. O termo contexto se refere s relaes que so construdas nos locais de trabalho (na polcia militar ou no) ou em seus locais
de moradia, em que o contato com a criminalidade inevitvel, seja nas prises, seja em atuaes mais orgnicas e ilegais com o
crime. Em muitos casos analisados, os criminosos presos narram um fato anterior ocorrido com a vtima (uma priso efetuada, um
relacionamento amoroso com a namorada do traficante, a participao em grupos de extorso). E nesse contexto, so escolhidas as
vtimas do PCC, retratando, assim, uma composio entre uma lgica formal (PCC x PM), mas tambm uma lgica mais informal, prpria
das sociabilidades dos bairros em que os policiais militares residem.
16. Segundo Lima, Sinhoretto e Pietrocolla (2000, p. 372), a parcela da populao que possui arma de fogo corre um risco 56% superior de
ser vtima fatal numa situao de roubo do que o restante da populao.
215
Alan Fernandes
4. As classificaes presentes no 9 Anurio Brasileiro de Segurana Pblica so policiais militares mortos em confronto em servio (20
17. Como informado, no havia crimes de trnsito investigados pela Diviso PM Vtima em 2013 e 2014, apesar de se acreditar que
muitos policiais militares tenham falecido, de folga, nessas circunstncias. Os casos das vtimas de crimes de trnsito em servio foram
informados pelo Centro de Inteligncia da Corporao.
Artigos
18. Dado referente ao efetivo do servio ativo.

19. H tempos oficiais e praas reivindicam a possiblidade de que as guarnies de patrulhamento tenham efetivos maiores, hoje
compreendem dois policiais militares por viatura. O discurso acionado por esses atores no o da segurana da equipe, mas o da
maior autonomia para as aes policiais, na medida em que aumentam suas capacidades de atuao. Tal argumentao contraposta
por muitos outros oficiais, pois quando se agrupam os policiais militares, reduz-se a quantidade de patrulhas operando. Decerto que
ambos os argumentos so vlidos.
20. Conforme o art. 13, pargrafo nico, n 36 do Regulamento Disciplinar da PMESP (Lei Complementar n 893, de 9 de maro de 2001),
constitui transgresso disciplinar exercer ou administrar, o militar do Estado em servio ativo, a funo de segurana particular ou
Alan Fernandes

qualquer atividade estranha Instituio Policial Militar com prejuzo do servio ou com emprego de meios do Estado.
216
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217
Alan Fernandes
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Alan Fernandes

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218
Artigos
Vitimizao policial: anlise das mortes violentas

sofridas por integrantes da Polcia Militar do
Estado de So Paulo (2013-2014)
Abstract
Victimizacin policial: anlisis de las muertes violentas
Police victimization: analysis of violent deaths suffered
sufridas por integrantes de la Polica Militar del Estado de
by members of the Military Police of So Paulo State
So Paulo (2013-2014)
(2013-2014)
La muerte de policas es un captulo separado entre las
The death of police officers constitutes a chapter apart
muertes ocurridas en Brasil. Eso debido a su especificidad,
among deaths occurring in Brazil. This is due to its specificity,
considerndose los condicionantes muy especficos, cuando
given the highly peculiar conditions involved compared to
comparadas a la poblacin en general, hecho que los hace
the general population, where police are more prone to
vctimas en nmeros muchas veces superiores a otros grupos
become victims than other social groups, and also because
sociales, e por atingir un grupo particularmente vinculado
the problem affects a group directly involved in actions to
a las acciones a la promocin de mejores condiciones de
promote better conditions for tackling crime and violence in
enfrentamiento al crimen y a la violencia junto a la sociedad.
society. Addressing this question, the present study reports
Con esa preocupacin, el presente trabajo presenta los
results of a study on cases of members of the Military Police
resultados de una investigacin sobre casos de integrantes de
of So Paulo State (PMESP) that died due to violent causes
la Polica Militar del Estado de So Paulo (PMESP) que murieron
in the State of So Paulo in 2013 and 2014. Drawing on
por causa violenta, en el Estado de So Paulo, en 2013 y 2014.
both lifestyle and opportunity models, the articles seeks to
Teniendo como inspiracin las teoras de estilo de vida (life
present elements for discussion of initiatives minimizing the
style models) y de oportunidades (opportunity models),
risk to which police officers, particularly military, are subject.
el artculo intenta presentar elementos para discusin de

iniciativas que minimicen los riesgos a que policas, en especial
Keywords: Police victimization. Public Safety. Military
los militares, estn sujetos.
Police. Victimology. Criminology.
Palabras clave: Victimizacin policial. Seguridad pblica.

Polica Militar. Victimologa. Criminologa.

219
Alan Fernandes
Resumen

Alan Fernandes
Entrevista
Ponte para uma discusso

pblica mais ampla
Christopher Stone
Ponte para uma discusso pblica mais ampla
Presidente da Open Society Foundations. Reconhecido estudioso internacional sobre reformas do sistema de justia criminal, foi
professor da John F. Kennedy School of Government da Universidade de Harvard e diretor do Vera Institute of Justice.
Elizabeth Leeds
Pesquisadora associada do Centro de Estudos Internacionais do Massachusetts Institute of Technology (MIT) e presidente de
honra do Conselho de Administrao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
220
Entrevista
221
trajetria profissional de Christopher Stone reflete a importncia da pesquisa como bssola fundamental das
polticas pblicas na rea da segurana. Na discusso sobre segurana pblica e economia que abre esta entrevista (realizada em
15 de dezembro de 2015), Stone enfatiza a necessidade de pesquisa no apenas como exerccio acadmico, mas, sobretudo, para
a formulao de aes especficas na rea. Ao abordar o tema da
sociedade civil e segurana pblica, Stone levanta a questo de
entender o que faz com que a sociedade se mobilize em torno de
alguns temas e no de outros. Como fazer da sociedade civil uma
parceira na reduo de homicdios? Como faz-la acreditar em sua
capacidade de pressionar e vigiar as instituies e rgos estatais?
Em relao ao tema da ajuda internacional, Stone destaca a relevncia dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS) e
das mudanas ocorridas nos ltimos anos nas agncias bilaterais e
multilaterais de desenvolvimento que abriram mais possibilidades
de financiamento para a sociedade civil. Por ltimo, mas no menos importante, a questo dos indicadores. Alm de melhorar
a produo e a qualidade dos indicadores na rea de segurana
pblica, fundamental que o uso deles tambm melhore. Trata-se
de um desafio cotidiano, em que Stone destaca o papel do Frum
Brasileiro de Segurana Pblica em suas diferentes funes.
Entrevista
Segurana pblica e economia

Elizabeth Leeds: De acordo com a sua perspectiva em segurana pblica, gostaramos que falasse sobre algumas questes relevantes para o
Brasil e a Amrica Latina. Uma a relao entre o crime, a segurana
pblica e a economia. Em um artigo escrito em 2006 sobre a frica
do Sul, voc argumenta que os elevados ndices de criminalidade e a
violncia esto impactando a economia. Seu argumento que, ao invs de fazer uma afirmao genrica sobre como melhorar a segurana
pblica, voc tem que entender qual aspecto da segurana pblica tem
que ser melhorado para que a economia tambm melhore.
Christopher Stone: Correto. Isso fazia parte de um grande projeto
sobre o crescimento compartilhado na frica do Sul, liderado pelo
ministro das Finanas e por uma equipe de economistas do mundo
todo. Eles estavam convencidos de que os altos ndices sul-africanos
de criminalidade estavam relacionados com o crescimento. Foi muito
difcil encontrar uma evidncia dessa realidade. possvel achar correlaes e voc pode supor que os crimes so motivados por diversos
fatores. Elas podem demonstrar que os pases que apresentam altos
ndices de homicdio tm um crescimento mais lento e que aqueles
com baixos ndices possuem um crescimento mais rpido. Mas no
possvel demonstrar que se essa taxa reduzida, ento o crescimento
muda. Existem muitas correlaes, porm no h muitas evidncias
causais persuasivas.
Comecei a conversar com os investidores, pois h uma teoria sobre a
atividade econmica: se voc tem realmente uma rea com altos ndices de criminalidade, as pessoas no aceitaro empregos que exijam
que elas tenham que passar por estas reas noite para chegar at a
fbrica ou ao local de trabalho. No consegui achar uma evidncia
concreta. inacreditvel o que as pessoas enfrentam para conseguir
um emprego, tendo em vista que alm de baixos salrios, trabalho
noturno, ainda entram em reas com alto ndice de criminalidade.
perigoso, sim, mas isso tambm perigoso para uma pessoa que deseja fazer uma simples caminhada. Dessa forma, complicado achar
a evidncia.
Isso no um exerccio acadmico. Eles querem realmente diminuir
o ndice de criminalidade e querem entender o que o crime tem a ver
222
Entrevista
Assim, descobri que minha suspeita era realmente uma forte evidncia: um ndice elevado de criminalidade faz com que as pessoas
desistam do setor informal. Essa histria diz respeito s mulheres
em comunidades da frica do Sul e de Gana. Os negcios na comunidade sul-africana onde os ndices de criminalidade eram altos
duravam, em mdia, um ano. Esses negcios eram fechados, em sua
maioria, por terem sido roubados diversas vezes. Os mesmos tipos
de negcios em uma comunidade fora de Acra [capital de Gana]
prosperavam, durando em mdia de trs a cinco anos, e muitos deles
viraram um negcio formal.
O argumento era sobre a diferena no ndice de criminalidade
dessas comunidades. Fisicamente, essas comunidades eram muito parecidas uma com a outra nenhuma das duas era capital
e apresentavam diversos tipos de negcios. Achei uma fotografia
que utilizei em um artigo sobre esse assunto. Na frica do Sul, as
lojas ou as fbricas de tijolos eram completamente isoladas com
madeira e depois fechadas. Em Gana, tudo acontecia na rua. A loja
era fechada, mas abria novamente na manh seguinte. Ningum se
preocupava com o fato de terem suas coisas roubadas. No havia
sinais de pessoas com medo.
O que gosto nessa histria que ela nos d sugestes muito especficas do trabalho da polcia. A polcia sul-africana achava que
estava correspondendo quilo que as pessoas desejavam e tinham
como prioridade: o crime violento. Quando as donas de loja reclamavam que estavam sendo roubadas, a polcia agia. Conforme
dissemos, se voc tem a inteno sria de tentar fazer com que a
economia cresa, a polcia deve, alm de priorizar a reduo de
223
[...] um ndice
elevado de
criminalidade faz
com que as pessoas
desistam do setor
informal. Essa
histria diz respeito
s mulheres em
comunidades da
frica do Sul e de
Gana. Os negcios
na comunidade
sul-africana onde
os ndices de
criminalidade eram
altos duravam, em
mdia, um ano.
Esses negcios
eram fechados, em
sua maioria, por
terem sido roubados
diversas vezes.
com a economia. A conexo que, por fim, me deixou mais confiante

foi: para conseguir nveis mais elevados de crescimento consistentemente 6%, 7%, 8%, 9% ao ano, tipo de crescimento que a ndia e a
China estavam apresentando , voc teria que, no decorrer do tempo,
migrar as atividades do setor informal para negcios do setor formal.
A desacelerao do setor formal no permitia gerar crescimento a nveis to elevados, por isso seria necessrio que houvesse uma grande
quantidade de atividade econmica informal e sustentvel por um
perodo longo o suficiente para transform-la em atividade formal.
Portanto, se desejar que o Ministro das Finanas apoie a reforma de

segurana pblica, em vez de apenas conversar com a polcia, necessrio associar este objetivo a uma histria que fale do crescimento
econmico no qual os economistas acreditam. Voc sabe, no deve
ser o tipo de histrias de jornais sobre crescimento econmico que
as pessoas ligadas segurana sempre promovem. Acho que esse foi
o ponto principal de toda minha jornada: tentar perceber que havia
uma grande diferena entre esses artigos que aparecem no Banco
Mundial ou nos peridicos sobre desenvolvimento que relacionam
os homicdios ao crescimento econmico.
Entrevista
assaltos, tambm priorizar a reduo dos crimes cometidos contra as propriedades comerciais nas comunidades ou vizinhanas de
baixa renda e que apresentem esses negcios informais. A proteo
da economia informal proporcionada pela polcia deve aumentar.
Essa uma ao que um governo pode colocar em prtica.
Na frica do Sul os investidores me disseram: No nos importamos

com as taxas de homicdio, nos importamos apenas com o nvel de
corrupo. Se o governo corrupto, fica difcil conseguirmos autorizaes. Se o governo no corrupto, ou se corrupto de uma forma
bem previsvel, podemos conseguir as autorizaes. Ento, faremos
negcio. Conversei com a maior rede nacional de supermercados
da frica do Sul. Perguntei: Como o alto ndice de criminalidade
em certas regies afeta seu negcio? Eles disseram: No sabemos,
no analisamos isso no momento de decidir onde instalar nossas
lojas. Esse apenas um fator no que se refere ao modo de proteg-las
uma vez tomada a deciso de coloc-las nessas regies. No entanto,
o nvel de criminalidade no orienta nossas decises de investimento
em uma comunidade especfica.
Sociedade civil e segurana pblica
Leeds: Uma questo importante para o Frum o papel da sociedade
civil na tentativa de fazer com que a poltica de direito penal seja corretamente aplicada. A mim, parece que isso tem de acontecer em vrios
nveis. Por exemplo, o Frum foca na responsabilidade pelas informaes
e dados verossmeis, esse um nvel, em mbito nacional. No mbito local h a sociedade civil tentando melhorar a atuao da polcia.
Na semana passada, foi publicado um artigo no Washington Post1, que
224
Conforme
dissemos, se voc
tem a inteno
sria de tentar
fazer com que a
economia cresa,
a polcia deve,
alm de priorizar
a reduo de
assaltos, tambm
priorizar a reduo
dos crimes
cometidos contra
as propriedades
comerciais nas
comunidades ou
vizinhanas de
baixa renda e que
apresentem esses
negcios informais.
Stone: uma tima pergunta. Voc pode igualmente perguntar:

por que o movimento Black Lives Matter surgiu h apenas dois anos
nos Estados Unidos em vez de ter surgido h centenas de anos, h
vinte ou ainda h dez anos? como se o ndice de mortes tivesse mudado. Sabe-se, pelo menos, que o ndice de mortes hoje em
dia provavelmente menor. Desse modo, tem algo a ver com as
gravaes em vdeo e o fato de que todos tm seu momento de
Rodney King quando todo mundo pensa Oh, meu Deus, todos
tm uma cmera de vdeo em casa. Mas, na verdade, nem todo
mundo tinha sua prpria cmera e o momento de Rodney King permanecia relativamente incomum. Os vdeos de celulares que temos
agora so completamente diferentes. Todo mundo tem.
Tambm h uma mudana na poltica nacional. Eu acho que o
movimento Black Lives Matter no existiu at a eleio do presidente Barack Obama. A sociedade civil tem de acreditar que, na
verdade, o governo no tem nada a ver com isso. Um fato interessante sobre o governo Obama que durante muito tempo ele no
falava sobre raa; na verdade, ele proibiu as pessoas do Departamento de Justia dos EUA de realizarem reunies em que a raa
fosse o tema, pois ficava extremamente nervoso em ser identificado
como um presidente de conscincia racial. Se voc pensasse no
movimento Black Lives Matter e pensasse que um presidente negro faria isso, ficaria desapontado com a administrao do Obama
como impulsora da sociedade civil. Acho que voc deve ter visto
isso no movimento em San Francisco, em Nova York. Ou seja,
juntou-se a tecnologia de comunicao e o real desapontamento
poltico sobre a vontade de um presidente negro em lutar por isso.
Se voc tem um presidente negro que no foca no fato de que pesRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 220-234, Ago/Set 2016
225
Taxista afro-americano
espancado pela polcia
de Los Angeles, em
maro de 1991, sob
a acusao de dirigir
em alta velocidade.
A cena foi gravada
em vdeo por
testemunha e gerou
distrbios violentos
na cidade, em 1992,
aps o julgamento
e absolvio dos
policiais envolvidos.
Entrevista
provavelmente voc viu, sobre o motivo pelo qual o movimento Black

Lives Matter [A Vida de Negros Importa] nunca se firmou no Brasil,
mesmo considerando que nos ltimos anos o pas registrou um nmero
alarmante de jovens negros mortos pela polcia. Por isso essencial que
a sociedade civil atue em vrios nveis, em nvel macro e em nvel local,
em lugares como o Brasil, onde os ndices de impunidade policial so
to altos que as pessoas tm medo de se mobilizar. Qual a realidade e
qual a possibilidade real da sociedade civil conseguir desenvolvimentos
substanciais nessa rea?
Acho que h algo diferente acontecendo em relao ao ativismo moderno. H alguns fatores reunidos. A sociedade civil no Brasil e em
alguns outros lugares ativa para certas questes. A dvida : o que
faz com que a sociedade civil direcione suas foras para esse problema? essa uma questo racial no Brasil? Recentemente, amigos que
moram no Brasil me escreveram e se mostraram bastante esperanosos, pois um grupo de policiais militares que atirou em um carro
matando cinco pessoas tinha sido preso. Sou norte-americano e a
primeira pergunta que fao : as pessoas que estavam no carro eram
negras? E meus interlocutores no souberam responder, mesmo depois de terem lido vrias histrias sobre o caso. As manchetes no
diziam Polcia mata cinco jovens negros, que o que teria aparecido nos jornais norte-americanos. O fato que foi necessria uma
segunda conversa para identificar a raa das vtimas... evidentemente
eram negros, mas essa no era a histria inicial.
Entrevista
soas negras esto sendo mortas no pas, ento preciso resolver o

problema com as prprias mos.
Leeds: Bem, quando voc fala de jovens da favela, no preciso defini-los como negros, pois supe-se que so afrodescendentes. O fato
que as notcias sobre os cinco jovens de uma favela em uma parte X da
cidade mostram uma suposio implcita de que eram negros.
Stone: uma campanha diferente dizer Favela Lives Matter [A
Vida de Favelados Importa] em vez de dizer Black Lives Matter [A
Vida de Negros Importa]. Parte do movimento Black Lives Matter
nos Estados Unidos est ligado ao fato de que muitos homens e
mulheres negros constituem a classe mdia, so profissionais de
classe alta ou super ricos, mas ainda assim... Durante muito tempo, a promessa era a de que o dinheiro os tiraria da opresso de
serem negros na Amrica. O que aconteceu foi o seguinte, e voc
consegue ver isso nos argumentos sobre discriminao racial nos
Estados Unidos: a histria que as pessoas adoram contar na literatura sobre discriminao racial que o cara de terno foi parado
pela polcia porque negro. Isso duplamente ultrajante, porque,
teoricamente, supe-se que o terno o protegeria. No sei se esses
dados no Brasil esto relacionados aos negros, classe mdia ou a
parte rica do pas.
226
Stone: Acho que este nmero provavelmente crescer. Lembro que

o Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) realizou
uma pesquisa sobre abordagem policial e esteretipos raciais e o resultado foi desanimador2. Os nmeros mostravam que havia um
enorme crescimento da filtragem racial no trabalho da polcia, mas
as pessoas no se preocupavam com isso. Logo, isso no gerou o tipo
de preocupao que imaginvamos.
Assistncia internacional
Leeds: Outra questo que interessa ao Frum o impacto da assistncia
internacional, mas desejamos defini-lo nos ltimos dez anos: se houve
uma mudana de foco ou se no houve nenhum impacto. possvel
definir a assistncia internacional de vrias maneiras. Lembro do artigo
que Rachel Neild escreveu h alguns anos discutindo vrias questes
sobre assistncia bilateral e multilateral, como a viso muito reduzida
das instituies multilaterais em relao segurana pblica e o medo de
envolvimento com questes da polcia.
Stone: Na verdade, acho que, nesse tema em especial, os Objetivos
de Desenvolvimento Sustentvel [ODS, das Naes Unidas] so de
um benefcio extremamente importante. O grande nmero de homicdios no Brasil nunca foi um problema para os ministros de relaes
exteriores de outros pases, a menos que estivessem visitando o pas e
com medo de serem mortos. O fato de o Objetivo 16 incluir um componente de reduo da violncia faz com que os elevados ndices de
homicdio no Rio, em So Paulo e em vrias outras cidades da Amrica Latina passem a ser meta internacional e deveriam receber ateno
das agncias de cooperao. No entanto, existem outros 168 objetivos
que, supostamente, devem receber ateno, assim, todas essas agncias faro suas escolhas. Nos ltimos quinze anos, vem acontecendo
um dilogo ativo entre as agncias de desenvolvimento. No houve
227
Entrevista
Leeds: Na verdade, acho que existe um movimento para alm do

que o artigo do Post reconhece. A Anistia Internacional, recentemente
reaberta no Brasil, tem sido extremamente contundente em relao
questo racial. Os homicdios tem sido identificados como questes
raciais e os dados que o Frum publica em seu Anurio, especialmente
nos ltimos anos, tem destacado a grande proporo de jovens negros
que compem o total de vtimas de homicdio.
Entrevista
um Objetivo de Desenvolvimento do Milnio [ODM, das Naes

Unidas] que tratasse desses problemas e das prioridades que estavam
sendo estabelecidas nos escritrios dessas agncias, no se perguntava
quais os objetivos que receberiam ateno e como eles poderiam ser
alcanados. Agora h um ODS que se refere aos homicdios, criando
a oportunidade para que as agncias bilaterais e de desenvolvimento
concentrem sua ateno em alcanar esse objetivo no mundo todo.
Porm, no possvel atingi-lo se no focarmos nos locais onde os
ndices de homicdios sejam super altos. Dois teros das cidades no
mundo com ndices elevadssimos de homicdios esto na Amrica
Latina e no Caribe. De modo que, inevitavelmente, enquanto os
ODS importarem, eles mudaro a discusso em muitas das agncias
de desenvolvimento. Essa uma chance que temos.
Leeds: E o que ser feito para que isso tenha um impacto em nvel
nacional, ou no caso do Brasil, estadual?
Stone: Bem, uma questo bastante complicada. O que foi feito
para que os ODM tenham um impacto em nvel de poltica nacional e estadual?
Leeds: Existem casos individuais, mas nos casos de violncia policial
que chegaram at a Corte Interamericana, o Brasil foi condenado e
depois nada aconteceu.
Stone: Acho que, em relao ateno mundial, diminuir o nmero
de homicdios em geral diferente de reduzir a violncia policial,
pois essa questo pode ser muito difcil para as agncias de desenvolvimento, para as agncias bilaterais governamentais e at mesmo
para as agncias multilaterais. A violncia policial uma questo
estarrecedora para elas, porque tudo o que elas sabem fazer financiar o governo e o governo, nesses casos, quem est atirando nas
pessoas. Ento, quando isso acontece, a resposta instintiva das agncias suspender o financiamento. E elas dificilmente sabem como
financiar a sociedade civil. mais fcil financiar o governo do que
financiar a sociedade civil.
Ento, duas coisas fazem a diferena. Uma o foco nos homicdios versus a violncia policial, j que os ODS permitem que os
228
Entrevista
Atualmente, a Parceria Global para Responsabilidade Social do Banco

Mundial financia de forma direta, sem a assinatura dos governos, as
organizaes de sociedade civil. Embora o Fundo em si seja modesto,
diferentes programas nacionais comearam, nesse momento, a ser financiados ou complementados com dinheiro prprio, estreitando isso
por meio da Parceria, j que podem obter isso para a sociedade civil.
Esse apenas um exemplo de um grande banco de desenvolvimento
multilateral que encontrou uma sada, dez anos depois, para financiar
a sociedade civil de forma direta e com muito mais facilidade.
Ento, a questo : eles financiariam a sociedade civil em relao a
essas temas? Na minha opinio, isso exigir que as organizaes de
sociedade civil tenham um maior conhecimento sobre as agncias de
desenvolvimento porque, se voltarmos ao incio de nossa conversa, a
pergunta seria: possvel provar para essas agncias a relao entre os
ndices de homicdio e o crescimento mensurvel da economia ou a
relao com alguma histria sobre o crescimento econmico?
Alm disso, tambm h outros fatores. De modo geral, algumas
agncias bilaterais e multilaterais esto deixando o trabalho na rea
da justia, em geral, pois esto preocupadas com a corrupo, violncia e outras questes governamentais. Conheci um alto funcionrio do setor de desenvolvimento que me disse recentemente que eles
achavam que este era o momento perfeito para impulsionar o finanRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 220-234, Ago/Set 2016
229
Recentemente,
amigos que moram
no Brasil me
escreveram e se
mostraram bastante
esperanosos,
pois um grupo de
policiais militares
que atirou em um
carro matando cinco
pessoas tinha
sido preso. Sou
norte-americano
e a primeira
pergunta que fao
: as pessoas que
estavam no carro
eram negras? E
meus interlocutores
no souberam
responder, mesmo
depois de terem
lido vrias histrias
sobre o caso.
governos ofeream uma assistncia sria para o governo que deseje

diminuir o ndice de homicdios. Outra, que est mudando, que
os bancos de desenvolvimento esto cada vez mais investindo na
sociedade civil. H dez anos, quando o Frum comeou, o Banco
Mundial no encontrava uma alternativa para financiar a sociedade civil sem ser pelo Fundo Social Fiducirio do Japo para a
Sociedade Civil, e todos esses financiamentos deviam ser aprovados pelo Ministrio das Finanas ou por quem quer que fosse a
contraparte do Banco Mundial no governo. Assim, o Banco no
tinha como financiar nenhuma organizao de sociedade civil. Era
muito difcil encontrar uma maneira de fazer isso. Havia apenas
uma fonte de financiamento que poderia ser utilizada, e esta no
poderia ser usada se voc no conseguisse a assinatura do governo
em questo para isso.
Entrevista
ciamento da sociedade civil, uma vez que os governos no queriam

ser vistos como se estivessem abandonando os direitos humanos e a
justia em seus pases, mas estavam cada vez mais temerosos em relao ao financiamento de governos. Ento, cada gerao deve fazer
uma tentativa. Mas a questo : este um mundo diferente daquele
de dez anos atrs. H um objetivo global de reduo do nmero de
homicdios, h mais instituies para financiar a sociedade civil e,
por sua vez, essas organizaes se sentem mais confortveis para falar
sobre a reforma da polcia.
Indicadores
Leeds: Por fim, tambm queria falar sobre os indicadores. Esse foi o
assunto de uma reunio organizada pela Open Society Foundations
(OSF), em Bogot, sobre a possibilidade de um protocolo regional para
mensurao dos homicdios. Atualmente, enfatiza-se a criao de indicadores na Amrica Latina para a segurana pblica e a justia.
Acho que a noo de indicadores como um todo ambgua.
Acho que esto sendo mal utilizados. Sobre o que realmente estamos
falando com os indicadores? Ento, para realizar uma reunio sobre
indicadores e a importncia de gerar informaes confiveis, temos
de saber como traduzir isso em um trabalho til nessa rea, tanto
para a sociedade civil como no que se refere criao de um espao
poltico no governo. Como venho trabalhando nisso h algum tempo,
o aprendizado que tiro disso que podemos promover todas essas organizaes, polticas, etc., mas, no final, para mim, o espao poltico que far a diferena. H todos os tipos de movimentos de avanos
e retrocessos. O pndulo oscila e h momentos de esperana quando
o espao poltico existe, mas depois, inevitavelmente, esse espao desaparecer. Dessa forma, como damos continuidade ao processo para
que esses indicadores signifiquem algo que realmente faa diferena?
Stone: H uma srie de questes nisso. Realmente acho que melhorar os indicadores uma parte importante do quebra-cabea,
pois as agncias governamentais trabalham sobre eles. o que
elas fazem se os indicadores so bons. Mas, o uso de indicadores normalmente muito imaturo e eles nem sempre esto bem
ajustados aos problemas que querem focar. Mas, no final, se voc
disser a um departamento de polcia que o que se deseja ver so
230
Agora h um ODS
que se refere
aos homicdios,
criando a
oportunidade para
que as agncias
bilaterais e de
desenvolvimento
concentrem sua
ateno em
alcanar esse
objetivo no mundo
todo. Porm, no
possvel atingi-lo
se no focarmos
nos locais onde
os ndices de
homicdios sejam
super altos.
Por um lado, uma das coisas que tem sido frustrante para muitos
reformistas do setor judicirio que os indicadores devem responder no apenas a uma deciso, mas tambm a quem toma a deciso. Nem mesmo na China possvel mudar um indicador que
est relacionado s decises judiciais. Mesmo o Partido Comunista
no consegue mudar o nmero de condenaes dos juzes tentando
direcion-los para tomar certa deciso. Treinamentos so realizados
esperando que consiga instruir poucos casos.
Por outro lado, na polcia militar, voc tem um controle de comando, supe-se que os policiais e as pessoas realmente obedecem
s regras, ento possvel fazer essa mudana. No setor judicirio
estamos presos a muitos oficiais que tm muitos critrios individuais e, portanto, difcil mudar esta prtica. necessrio focar
em organizaes como a polcia. Em alguns pases, os promotores
pblicos no so individualmente responsabilizados. Assim, necessrio encontrar um departamento de polcia que se comporte
como uma organizao, encontrar algum que seja responsvel por
ela e, ento, ser possvel mudar a prtica.
231
Entrevista
mais prises, que voc est contabilizando prises, voc pode

gerar mais prises. E, no sentido contrrio, se voc punir os policiais pelo nmero de prises efetuadas, voc consegue reduzir
o nmero destas. Essa simples histria tem muito a dizer. necessrio um indicador que seja relativamente fcil de mensurar,
que responda de maneira muito rpida a algo que voc esteja
tentando mudar e que esteja alinhado com algum que tenha autoridade sobre isso. Por exemplo, um indicador sobre os nveis de
encarceramento nos Estados Unidos no funcionaria, pois no
h ningum responsvel pelo encarceramento no pas. Ningum
controla isso nem se responsabiliza por esse nmero. Dessa forma, no um indicador til; talvez seja til para os jornalistas,
para os advogados, mas no til como uma ferramenta para
mudar essa prtica. Para isso, preciso que o nmero de pessoas
acusadas em inquritos criminais, em um determinado distrito,
seja de responsabilidade de um oficial, pelo menos; de algum
que seja realmente responsvel por isso e que a organizao coloque isso em prtica.
Entrevista
nessas situaes que eu acredito que os indicadores sejam teis, ao

contrrio de muitas outras pessoas que gastam um tempo enorme
tentando fazer com que os indicadores funcionem. Lembro de ter
ido at uma unidade policial e conversar com a pessoa que realizou projetos de assistncia internacional e que tinha um escritrio e
um bom cargo, acho que era um comissrio adjunto ou algo assim.
Acho que foi na Jamaica. E esse simptico comissrio era o responsvel pela assistncia financeira e pelo dinheiro vindo da Unio Europeia e dos EUA, ou seja, todos os doadores bilaterais e multilaterais.
Ele tinha um escritrio e um monte de flipcharts que sobraram de
algum workshop ou conferncia da qual tinha participado recentemente e neles estavam relacionadas todas as coisas que eles fariam.
E bem, bem abaixo, quase saindo da pgina, estavam: monitoramento e avaliao. So sempre as ltimas coisas. O problema dele
no estava no desenho dos indicadores. O problema dele que estvamos justamente conversando durante uma reunio da equipe
de comando da qual ele no fazia parte. Ele era o responsvel pelos
doadores internacionais, por enviar seus relatrios de projeto para
eles e por certificar-se da responsabilidade pelo dinheiro doado, mas
na verdade ele no era o responsvel pelo trabalho da polcia. No ficava nem mesmo na sala quando eram dadas instrues aos policiais
sobre o que fazer, onde patrulhar, como usar as armas. Ou seja, tudo
estava acontecendo com uma srie de outros indicadores no saguo
dessa unidade policial e ele no tinha nada a ver com essas questes.
Ento, a ideia de que voc pode resolver o problema do policiamento jamaicano por meio desses projetos financiados, liderados
por um comissrio adjunto que tem uma parede cheia de flipcharts
e est completamente apartado do comando operacional da polcia
equivocada. Ao mesmo tempo, no possvel oferecer um financiamento para uma organizao policial que o seu comandante
permita que esse recurso interfira no trabalho real do cotidiano da
polcia. arriscado demais. Ento, voc tem que escond-lo em
algum lugar.
No importa se o financiamento vem da Open Society, da
Unio Europeia ou de qualquer outra pessoa. Porque voc tem
um recurso, eles podem fazer uma grande reunio e mostrar
todos os tipos de coisas, mas isso no representa a realidade.
232
[...] o uso de
indicadores
normalmente muito
imaturo e eles
nem sempre esto
bem ajustados aos
problemas que
querem focar. Mas, no
final, se voc disser a
um departamento de
polcia que o que se
deseja ver so mais
prises, que voc
est contabilizando
prises, voc pode
gerar mais prises.
E, no sentido
contrrio, se voc
punir os policiais pelo
nmero de prises
efetuadas, voc
consegue reduzir o
nmero destas. Essa
simples histria tem
muito a dizer.
Referncia ao
assassinato de Michael
Brown, em agosto
de 2014. O jovem
negro de 18 anos,
sem antecedentes
criminais e que no
portava arma, foi
morto pelo policial
branco Darren Wilson.
A morte do jovem
desencadeou uma
srie de protestos na
cidade, mas o policial
no foi indiciado
pelo Departamento
de Justia norteamericano.
Leeds: Uma das coisas com as quais o Frum no tinha particularmente se envolvido, mas que nos ltimos dois anos comeou a publicar
dados no Anurio, so os estupros. E o nmero de 50 mil estupros
ao ano chamou a ateno momentnea da presidenta Dilma. Mas
o problema sumiu da viso pblica. Essa uma rea em que algum
pode criar indicadores teis. Mas, quando o problema some da agenda
pblica e deixa de ser uma grande questo, limita-se muito o que pode
ser feito e o impacto poltico que os indicadores poderiam ter em uma
rea especfica.
Stone: Eu e voc conversamos sobre isso antes. Haver um crculo
de pessoas que trabalhar essas questes diariamente ao longo do
tempo. Na maior parte do tempo, isso no ser uma prioridade
poltica. Esses problemas vo depender das ambies individuais
de pessoas que comandam as diferentes foras policiais. Um dia
ser este estado, no outro dia ser outro estado, mas se eles forem
bons oficiais e houver uma capilaridade como aquela que o Frum
est sempre promovendo. Uma lio aprendida : quando, em um
local onde h um comandante policial ambicioso, esperto, engajado e esse comandante transferido, outra pessoa, de uma parte
diferente do pas, assume o seu comando mas comea a trabalhar
a partir do que esse comandante fez.
preciso conectar sociedade civil, ativismo, jornalismo, protestos,
coisas que so espasmdicas. Elas surgem, chamam muita ateno e
impactam por alguma razo. Ligam-se a algo que aconteceu e com o
qual o presidente se preocupa. Se um jornalista escreve algo realmente
dramtico usando essas questes, elas mudam. Ningum sabe por que
Fergusson (Missouri), lanou uma srie de problemas nacionais sobre
homens, mulheres, meninos e meninas negros baleados ou vtimas de
alguma forma de abuso policial. Havia milhares desses casos disponveis. O de Ferguson teve impacto durante um tempo, gerando um
significado que se prolongou.
233
Entrevista
Os indicadores que o comandante utiliza em uma reunio de

comando, esses so reais. Eles se afastam das estatsticas e dizem: Por que voc demorou seis dias para investigar este caso
na semana passada? Isso, sim, um indicador real e ter um
efeito real.
Entrevista
quando todas essas outras coisas que voc tem feito durante
um tempo importam, pois delas que viro as respostas. quando a poltica muda e as pessoas se viram para voc e dizem: agora
ns realmente temos que fazer alguma coisa. O que faremos?
Os manifestantes no sabem o que fazer, apenas ficam com raiva.
Eles tm uma srie de demandas que so razoveis, mas geralmente no para as coisas que sero politicamente implementadas. Essa ajuda vir de todas essas pessoas que vem adquirindo
experincia ao longo do tempo.
Leeds: Voc est certo sobre no deixar esses episdios momentneos
morrerem, nem suas histrias, pois sempre haver algum nessa rede
que foi criada capaz de retomar o fio da meada. H apenas que persistir e no deixar morrer, fazer um trabalho dirio. Isso muito do
que o Frum tem feito no decorrer dos anos. Acho que s temos que
manter nosso foco na meta principal.
Por outro lado, na

polcia militar, voc
tem um controle
de comando,
supe-se que
os policiais e as
pessoas realmente
obedecem s
regras, ento
possvel fazer
essa mudana.
Stone: Acho que estando na articulao, quero dizer, o Frum

tem uma dupla funo: ele pode ser a conexo entre os reformistas, lderes individuais, inovadores e seus amigos na sociedade civil que realmente tem estado com eles h muito tempo. E
tambm pode ser uma ponte para uma discusso pblica mais
ampla, para os polticos, para os funcionrios pblicos que no
so policiais nem funcionrios da segurana, ou seja, muito mais
ampla que isso. Eles apenas lidaro com a polcia quando tudo
isso se tornar a questo do dia.
1. Ver <https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2015/12/12/why-brazil-has-no-black-lives-matter-movement-despitesome-shocking-police-killings/>.
2. Ver <http://www.ucamcesec.com.br/wordpress/wp-content/files_mf/boletim08.pdf>.
234
235
Entrevista
REVISTA
BRASILEIRA
DE
SEGURANA PBLICA
Escopo e poltica editorial
Regras
A Revista Brasileira de Segurana Pblica a revista semestral do Frum Brasileiro de Segurana Pblica
e tem por objetivo a produo de conhecimento e a reflexo no campo da segurana pblica no Brasil e
exterior. Os autores(as) dos artigos podem ser pesquisadores, policiais e/ou demais profissionais da rea que
tenham desenvolvido pesquisas cientficas dentro de suas respectivas instituies e desejem disseminar resultados. Pretende-se promover o intercmbio de informaes qualificadas no que tange s relaes entre segurana pblica, violncia e democracia, focando em polticas implementadas na rea, policiamento, ensino
policial, monitoramento e avaliao de dados, justia criminal e direitos humanos. Especialistas nacionais e
estrangeiros podem ser convidados a conceder entrevistas ou depoimentos para a publicao.
Instrues aos autores
1 O s trabalhos para publicao na Revista Brasileira de Segurana Pblica devem ser inditos no Brasil e sua
publicao no deve estar pendente em outro local. Devero ter entre 20 e 45 mil caracteres com espao,
consideradas as notas de rodap, espaos e referncias bibliogrficas.
2 O s trabalhos devero ser enviados atravs do sistema on-line de gesto da Revista Brasileira de Segurana Pblica, dis-
ponvel em http://revista.forumseguranca.org.br/. Para tanto, os autores devem realizar um cadastro, que permitir o
acesso rea de submisso de trabalhos, bem como permitir o acompanhamento de todo o processo editorial. Toda
a comunicao com os autores que submeterem o trabalho atravs do sistema ser realizada por meio da ferramenta.
3 R ecomenda-se a utilizao de editores de texto que gravam em formatos compatveis tanto com programas
amplamente disseminados quanto, prioritariamente, com softwares de cdigo aberto.
4 A s opinies e anlises contidas nos textos publicados pela Revista Brasileira de Segurana Pblica so de responsabilidade de seus autores, no representando, necessariamente, a posio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. A Revista Brasileira de Segurana Pblica reserva-se todos os direitos autorais dos artigos publicados, inclusive
os de traduo, permitindo, entretanto, sua posterior reproduo com a devida citao da fonte.
5 T odos os trabalhos sero submetidos ao Comit e ao Conselho Editorial da Revista, que tero a responsabilidade
pela apreciao inicial dos textos submetidos publicao.
6 O Comit Editorial da Revista Brasileira de Segurana Pblica pode, a qualquer tempo, solicitar apoio de consultores AD HOC, sempre especialistas no tema do artigo submetido, para emisso de pareceres de avaliao
sobre os textos encaminhados. Cada artigo receber a avaliao de dois pareceristas, sendo os pareceres em blind
review, portanto, sem a identificao dos autores ou dos pareceristas. Estes pareceristas podem aceitar recusar ou
reapresentar o original ao autor com sugestes de alteraes.
7 O s trabalhos podero, ALTERNATIVAMENTE, ser enviados por correio, cuja correspondncia dever ser en-
viada para a sede do Frum, localizada Rua Amlia de Noronha, 151, Cj. 405, Pinheiros, So Paulo / SP,
CEP 05410-010. Nesse caso, os textos devero ser enviados em CD-R ou CD-RW e duas cpias impressas em
papel A4 e devero ser precedidos por uma folha de rosto onde se far constar: o ttulo do trabalho, o nome do
autor(a) (ou autores), endereo, telefone, e-mail e um brevssimo currculo com principais ttulos acadmicos, e
principal atividade exercida, cidade, estado e pas do autor. Recomenda-se que o ttulo seja sinttico. Qualquer
identificao de autor(a) deve constar em folha ou arquivo separado.
8 A revista no se obriga a devolver os originais das colaboraes enviadas por correio.

9 A ps aprovao do trabalho para publicao, o(s) autor(es) devero enviar a Declarao de responsabilidade e transferncia de direitos autorais, assinada por todos os autores. A declarao pode ser enviada por e-mail, escaneada em
formato .jpg, ou para a sede do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. O modelo da declarao encontra-se disponvel ao final das regras de publicao e no link: http://www2.forumseguranca.org.br/arquivos/declaracaorbsp.pdf
236
critrios bibliogrficos
Resenhas
Sero aceitas resenhas de livros publicados no Brasil, no mximo, h dois anos e no exterior, no mximo,
h trs anos, alm de conter a referncia completa do livro.
Artigos
Palavras-chave devero ser destacadas (palavras ou expresses que expressem as idias centrais do texto),
as quais possam facilitar posterior pesquisa ao trabalho na biblioteca.
Sero aceitos artigos escritos nas lnguas portuguesa e espanhola. Artigos escritos em ingls ou francs podero ser submetidos para avaliao, mas, se aprovados, sero traduzidos para a lngua portuguesa;
Regras
Devero ser precedidos por um breve resumo, em portugus e em ingls, e de um Sumrio;
No sero devidos direitos autorais ou qualquer remunerao pela publicao dos trabalhos em nossa revista,
em qualquer tipo de mdia impressa (papel) ou eletrnica (Internet, etc.). A simples remessa do original para
apreciao implica autorizao para publicao pela revista, se obtiver parecer favorvel.
Quadros e tabelas
A incluso de quadros ou tabelas dever seguir as seguintes orientaes:
a/ Quadros, mapas, tabelas etc. em arquivo Excel ou similares separado, com indicaes claras, ao longo
do texto, dos locais em que devem ser includos.
b/ As menes a autores, no correr do texto, seguem a forma-(Autor, data) ou (Autor, data, pgina).
c/ Colocar como notas de rodap apenas informaes complementares e de natureza substantiva, sem
ultrapassar 3 linhas.
As referncias bilbiogrficas devem ser citadas ao final do artigo, obedecendo aos seguintes critrios:
Livro: sobrenome do autor (em caixa alta) /VRGULA/ seguido do nome (em caixa alta e baixa) /PONTO/ ttulo da obra em negrito /PONTO/ nome do tradutor /PONTO/ n da edio, se no for a primeira
/VRGULA/ local da publicao /DOIS PONTOS/ nome da editora /VRGULA/ data /PONTO.
Artigo: sobrenome do autor, seguido do nome (como no item anterior) /PONTO/ ttulo do artigo /
PONTO/ nome do peridico em negrito /VRGULA/ volume do peridico /VRGULA/ nmero da
edio /VRGULA/ data /VRGULA/ numerao das pginas /PONTO.
Captulo: sobrenome do autor, seguido do nome (como nos itens anteriores) /PONTO/ ttulo do captulo /PONTO/ In /DOIS PONTOS/ sobrenome do autor (em caixa alta) /VRGULA/ seguido do
nome (em caixa alta e baixa) /PONTO/ ttulo da obra em negrito /PONTO/ local da publicao /DOIS
PONTOS/ nome da editora /VRGULA/ data /PONTO.
Coletnea: sobrenome do organizador, seguido do nome (como nos itens anteriores) /PONTO/ ttulo
da coletnea em negrito /PONTO/ nome do tradutor /PONTO/ n da edio, se no for a primeira /
VRGULA/ local da publicao /DOIS PONTOS/ nome da editora /VRGULA/ data /PONTO.
Teses acadmicas: sobrenome do autor, seguido do nome (como nos itens anteriores) /PONTO/
ttulo da tese em negrito /PONTO/ nmero de pginas /PONTO/ grau acadmico a que se refere /
TRAVESSO/ instituio em que foi apresentada /VRGULA/ data /PONTO.
Os critrios bibliogrficos da Revista Brasileira de Segurana Pblica tem por base a NBR 6023:2002, da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
237
Declarao de Responsabilidade e Transferncia

de Direitos Autorais
Utilize o modelo abaixo, preencha e envie de forma digitalizada (.JPG) como documento suplementar atravs do sistema on-line.
Se preferir encaminhar por fax ou correio, tambm poder faz-lo para a sede do Frum Brasileiro de
Segurana Pblica, localizada na Rua Amlia de Noronha, 151, Cj. 405, Pinheiros, So Paulo / SP,
CEP 05410-010.
Regras
Declarao de Responsabilidade e Transferncia de Direitos Autorais

Primeiro autor:______________________________________________________________________
Ttulo do artigo:_____________________________________________________________________
Nomes de todos os co-autores na ordem que aparecem no artigo:
__________________________________________________________________________________
1.Declarao de Responsabilidade - Garanto que em caso de vrios autores, obtive, por escrito, autorizao
para assinar esta declarao em seu nome e que todos os co-autores leram e concordaram com os termos desta
declarao. - Certifico que o artigo representa um trabalho indito e que nem este manuscrito, em parte ou na
ntegra, nem outro trabalho com contedo substancialmente similar, de minha autoria, foi publicado ou est
sendo considerado para publicao em outra revista, que seja no formato impresso ou eletrnico. - Atesto que,
se solicitado, fornecerei ou cooperarei na obteno e fornecimento de dados sobre os quais o artigo est sendo
baseado, para exame dos editores. - Certifico que todos os autores participaram suficientemente do trabalho
para tornar pblica sua responsabilidade pelo contedo. No caso de artigos com mais de seis autores a declarao deve especificar o(s) tipo(s) de participao de cada autor, conforme abaixo especificado:
(1) Contribu substancialmente para a concepo e planejamento do projeto, obteno de dados ou anlise
e interpretao dos dados;
(2) Contribu significativamente na elaborao do rascunho ou na reviso crtica do contedo;
(3) Participei da aprovao da verso final do manuscrito.
Assinatura de todos os autores:
__________________________________________________________________________________
Data:_______________
2. Transferncia de Direitos Autorais Declaro que em caso de aceitao do artigo, concordo que os direitos autorais a ele referentes se tornaro propriedade exclusiva da Revista Brasileira de Segurana Pblica,
vedada qualquer reproduo, total ou parcial, em qualquer outra parte ou meio de divulgao, impressa ou
eletrnica, sem que a prvia e necessria autorizao seja solicitada e, se obtida, farei constar o devido agradecimento Revista Brasileira de Segurana Pblica.
Assinatura de todos os autores:
__________________________________________________________________________________
Data:_______________
238
Revista Brasileira de Segurana Pblica

Dossi
Preveno da violncia: construo de um novo sentido para a participao
dos municpios na segurana pblica
Melina Ingrid Risso
Novas polcias? Guardas municipais, isoformismo institucional
Os municpios e a segurana pblica no Brasil: uma anlise da relevncia dos entes locais para o
financiamento da segurana pblica desde a dcada de 1990
Guardas municipais: entre a tentao da tradio e o desafio da inovao
Alberto Kopittke
Gesto da informao e governos locais: experincias do Observatrio de Segurana Pblica de
Canoas (RS) e novas possibilidades
Artigos
Cronologia dos Ataques de 2006 e a nova configurao de poder
nas prises na ltima dcada
O Heri-Envergonhado: tenses e contradies no cotidiano do trabalho policial
Fbio Gomes de Frana
Zonas do Medo: variaes geogrficas do sentimento de (in)segurana
no suplemento Vitimizao e Acesso Justia da PNAD de 2009
Alan Fernandes
Entrevista

Revista Forum Brasileiro de Segurança Publica 9

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REVISTA

Frum Brasileiro de Segurana Pblica

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 2-4, Ago/Set 2016

Luciene Magalhes de Albuquerque

Preveno da violncia: construo de um novo sentido para

A formao das guardas civis municipais do Grande ABC.............................. 104

Ponte para uma discusso pblica mais ampla ............................................... 220

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 2-4, Ago/Set 2016

Violence prevention: creating a new meaning for participation of cities in

Timeline of 2006 Attacks and the new power structure in prisons

A bridge to the broader public debate................................................................. 220

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 2-4, Ago/Set 2016

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 6-10, Ago/Set 2016

violncia e, especialmente, em sua preveno. Assim, este dossi

No artigo Preveno da violncia: construo de um novo

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 6-10, Ago/Set 2016

Nos ltimos anos, com o foco nos trabalhos de preveno, as

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 6-10, Ago/Set 2016

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 12-23, Ago/Set 2016

nico efeito acalmar a opinio pblica que,

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

nmero de homicdios no pas chegou ao seu patamar mais alto desde

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

cos, as estratgias devem ter estes elementos

Balano e questes em disputa

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 12-23, Ago/Set 2016

diversos municpios constituram secretarias, elaboraram planos de segurana pblica

Lamentavelmente, os municpios ainda

Melina Ingrid Risso

O Pronasci oferecia aos municpios um

Apesar de todo o avano nos ltimos 15

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

dade. O programa tinha alguns focos, dentre

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

O conceito de fator de risco9 emprestado

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 12-23, Ago/Set 2016

litivos. Esta ltima forma de preveno ainda

Sem dvida, a aprovao e implementao do Sistema Nacional de Informaes de

Melina Ingrid Risso

Como apontado por Abt e Winship

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

do Ministrio da Sade). As aes de preveno

Considerando o exposto, o municpio

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

Estrutura de governana e articulao

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 2, 12-23, Ago/Set 2016

um modelo de governana para desenhar,

Aes de preveno da violncia

As aes direcionadas a pblicos e grupos

Melina Ingrid Risso

As aes de preveno situacional voltadas

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

O conceito do policiamento comunitrio est

Melina Ingrid Risso

Preveno da violncia: construo de um novo sentido

(CAPs). O municpio tambm pode atuar de

O cerne da questo, no entanto, est no