Implicações Da Reforma Previdência Na Seguridade Social Brasileira

Boschetti, I.
Implicaes daa reforma da previdncia na seguridade social brasileira
Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003
IMPLICAES DA REFORMA DA PREVIDNCIA NA

SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA
the welfare system as insurance and not as a social policy. By doing

this they tend to undermine and to waste the conceptual and financial basis of the social security, digging the possibility of its
consolidation as social propriety.
Ivanete Boschetti
Universidade de Braslia
__________________________________________________________________________
KEYWORDS: social security, 1988th Constitution, social policies,

social propriety.
RESUMO: A Seguridade Social aprovada na Constituio Brasileira

de 1988 no foi implementada conforme previsto na Carta Magna.
As sucessivas reformas do Estado e, sobretudo, da previdncia social,1
implementadas ao longo da dcada de 1990, justificadas sob a alegao de um suposto dficit entre receita e despesa, vm contribuindo
para descaracteriz-la enquanto sistema de proteo social, alm de
favorecer a fragmentao das polticas sociais que a integram: previdncia, sade e assistncia. Ao tratar a previdncia como seguro e no
como poltica social, estas reformas tendem a minar e corroer as bases
conceituais e financeiras da seguridade social, solapando a possibilidade de sua consolidao como propriedade social.
A Constituio de 1988 institucionalizou o conceito seguridade

social para designar uma forma nova e ampliada de implementar e
articular polticas j existentes no Brasil desde o incio do sculo XX.
Esta Constituio tem o mrito de introduzir um novo conceito e
propor uma reestruturao e reorganizao inovadoras das polticas
que passam a compor esta rea: previdncia, sade e assistncia. Mas
no a Carta Magna que decreta o surgimento da seguridade social.
Inexistente na lngua portuguesa, este termo utilizado desde 1935
nos Estados Unidos e desde a dcada de 1940 nos pases capitalistas
da Europa, para designar um conjunto varivel de programas e servios sociais. Mas, seja como incluso recente no Brasil, ou como prtica consolidada em outros pases, o termo seguridade social permanece marcado pela impreciso conceitual (VIANNA, 1994).
No caso da seguridade social brasileira, j apontamos em texto anterior que esta raramente tratada a partir de suas propriedades heursticas ou analisada empiricamente na sua totalidade. A
maioria das produes terico-acadmicas sobre a temtica, e mesmo os planos e relatrios governamentais, restringe a seguridade
social ao seguro previdencirio, ou analisa cada uma das polticas
que a compe isolada e autonomamente, tentando relacion-las
uma suposta seguridade social que, efetivamente, est longe de
materializar-se no Brasil (BOSCHETTI, 2000). Ainda que no seja
um consolo, importante considerar que esta no constitui uma
tendncia exclusiva do Brasil. Em outros pases da Amrica Latina e
da Europa observa-se esta mesma tendncia (MESA-LAGO, 1989
& 1996; DUMONT, 1995).
PALAVRAS-CHAVE: seguridade social, Constituio de 1988, polticas sociais, propriedade social.

THE IMPLICATIONS OF THE SOCIAL WELFARE REFORM
ON THE BRAZILIAN SOCIAL SECURITY
ABSTRACT: The social security system approved in the Brazilian
Constitution of 1988 was not implemented. The successive reforms
of the State and, above all, of social welfare1 , implemented during
the 1990 decade, justified under an allegation of a supposed deficit
between revenue and expenditure, have been contributing to make
them to lose the characteristics of a system of social protection, and
favoring, moreover, the fragmentation of the social policies that integrated: welfare, health and assistance. These reforms deal with
1 Considerando que o termo previdncia no possui equivalente na lngua inglesa,
utilizamos neste resumo o termo welfare para designar a previdncia. Durante todo
o texto, entretanto, a expresso welfare utilizada em sua acepo original, em
sentido mais amplo.
57
58
Boschetti, I.
SEGURIDADE SOCIAL: A ARMADILHA DOS CONCEITOS
Esta tendncia vem provocando, no Brasil, a realizao de

reformas, sobretudo na previdncia social, justificada sob a alegao
de um suposto dficit entre receita e despesa desta poltica social. O
que pretendemos problematizar neste texto que a reforma hoje
preconizada e tambm aquela j realizada no mbito da previdncia
social decorre, em boa parte, da no implementao da seguridade
social tal como indicada constitucionalmente. Por outro lado, ao
tratar a previdncia como poltica isolada, estas reformas tendem a
minar e corroer as bases conceituais e financeiras da seguridade social, solapando a possibilidade de sua institucionalizao, antes
mesmo que se concretize em sua totalidade.
Com esse intuito, discutimos inicialmente algumas confuses conceituais existentes em torno do termo seguridade social,
que levam a confundir e limitar sua compreenso como previdncia, focalizando a ateno e os argumentos de reforma mera dimenso contbil, desconsiderando seu sentido e importncia como
sistema de proteo social. Em seguida, reforamos a perspectiva e a
potencialidade constitucional atribuda seguridade social, enquanto
embrio de um amplo padro de garantia de direitos sociais no
Brasil. Por fim, apresentamos alguns argumentos para mostrar que,
decorridos 15 anos da promulgao da Constituio Cidad, a
seguridade social prevista ainda no foi completamente
implementada, sobretudo no que se refere sustentao financeira.
Contrariando o discurso predominante, reforamos, ao final, anlises que demonstram que o dficit existente decorre, em grande
parte, da fuga de recursos que, constitucionalmente, deveriam ser
utilizados na sua implementao, mas que so redirecionados para
outras despesas.
Com tal percurso pretendemos sustentar que o debate sobre
a previdncia desconsidera o sistema da qual esta poltica faz parte,
o que pode ter como principal implicao a desconfigurao e
desmantelamento do projeto de seguridade social forjado com a
Constituio de 1988.
Um conceito no caracteriza-se apenas como especulao

abstrata ou representao de determinado objeto pelo pensamento.
Para alm desta definio, os conceitos possuem a propriedade de
definir e/ou evidenciar as caractersticas gerais e especficas de um
fenmeno, do seu modo de ser. Assim, quanto mais claro e preciso o
conceito, maior sua capacidade de explicar a realidade, bem como
de conformar regras e normas que possam operacionaliz-lo.
Nesse sentido, possvel atribuir um significado especfico ao
termo seguridade social? Quais so as caractersticas que compem e
do sentido a este conceito? Seguridade social confunde-se com seguro social, poltica social, welfare state, Estado de Bem Estar Social ou
Estado Providncia? Ser que estes termos designam os mesmos fenmenos, apresentando uma simples distino vernacular?2 Ou ser que
cada termo expressa particularidades de cada nao a que se refere?
Quais so os elementos que distinguem tais conceitos?
Estas questes surgem da constatao que, na literatura brasileira, muitos destes termos so adotados como sinnimos, ou no
so suficientemente problematizados. E, no entanto, as terminologias utilizadas em diferentes pases no possuem o mesmo sentido,
porque impregnados de historicidade e especificidades, e sua simples traduo acaba gerando confuso na explicitao dos fenmenos que pretendem apreender.
de suma importncia, assim, melhor precisar o termo
seguridade social, distinguindo-o de termos que o circundam, como
os apresentados acima, que podem at determinar sua configurao,
mas que, inegavelmente, no so sinnimos. Exemplo destas questes
2 Um exemplo da dificuldade vernacular est expressa nas tradues de obras anglosaxnicas. O termo welfare state traduzido em algumas obras brasileiras e espanholas
como Estado de Bem Estar e Estado de Bienestar (cf. tr. do livro de Norman Johnson e
Ian Gough citados na bibliografia). J nas obras portuguesas, esse mesmo termo
traduzido como Estado Providncia que, por sua vez, origina-se do francs Etat
Providence. A maioria das obras francesas, ao se referir ao seu modelo de proteo
social, utiliza este termo, e ao referir-se aos modelos dos pases anglo-saxes utiliza a
expresso original welfare state. No relatrio Beveridge, publicado em 1943 no Brasil, a
expresso social security foi traduzida como segurana social. Neste artigo, para evitar
as armadilhas das tradues, iremos manter as expresses em seu idioma original.
59
60
Boschetti, I.
designao genrica da ao social do Estado. Torna-se inevitvel

questionar at onde possvel utilizar tais expresses para explicar
fenmenos surgidos em contextos scio-econmicos especficos? Ou
ainda, at que ponto, ao utilizar a expresso traduzida de outro
idioma, estamos refletindo ou explicando a realidade local?
O termo welfare state, uma das expresses mais utilizadas a
partir de meados do sculo XX, para designar o conjunto de polticas sociais que se erigiram com base no modelo fordista-keynesiano,
por exemplo, utilizado, muitas vezes, de modo impreciso, seja
para designar todo e qualquer tipo de poltica social implementada,
seja para reduzir seu escopo esfera de polticas especficas. Exemplo desta ltima possibilidade o trabalho de Marques (1997:23),
quando define welfare state como (...) um conjunto de polticas sociais desenvolvido pelo Estado no intuito de prover a cobertura dos riscos
advindos da invalidez, da velhice, da doena, do acidente de trabalho e
do desemprego. Nesta definio o welfare state reduzido poltica
que no Brasil denominamos previdncia e que, nos pases europeus,
freqentemente designada como seguro social. A prpria autora
explica sua opo pelo uso restrito do termo:
a prpria definio do termo seguridade, que passou a integrar os

Dicionrios de Lngua Portuguesa a partir de 1988. O Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa (verso eletrnica 3.0), ao explicar a etimologia da palavra indica: [Do fr. scurit ou do ingl. security,
ambos do lat. securitate.], que por sua vez significa segurana e define o
conceito amplamente como sendo o Conjunto de medidas, providncias, normas e leis que visam a proporcionar ao corpo social e a cada
indivduo o maior grau possvel de garantia, sob os aspectos econmico,
social, cultural, moral e recreativo. J o Dicionrio Eletrnico Houaiss
(verso 1.0) introduz a idia de universalidade, mas restringe o mbito da seguridade s aes includas na Constituio de 1988, alm de
enlear este conceito com uma suposta previdncia mais ampla: Previdncia social em moldes mais amplos, abrangendo toda a populao.
Conjunto de aes dos poderes pblicos e da sociedade que, integradas,
asseguram a sade, a previdncia e a assistncia social.
A primeira distino que nos parece importante de ser
aprofundada entre os conceitos Welfare State (anglo saxo), EtatProvidence (francs) e Sozialstaat (alemo) e sua distino do termo
seguridade social. So conceitos elaborados em cada nao para designar determinadas formas de interveno estatal na rea social e
econmica e muitas vezes incorporados ou traduzidos sem o devido
cuidado na sua preciso e explicitao. comum encontrar na literatura anglo-saxnica a utilizao do termo welfare state para designar genericamente os pases que implementaram polticas sociais
sob a orientao fordista-keynesiana, ainda que os prprios no se
caracterizem como tal, como o caso da Frana e da Alemanha.3
Tambm usual encontrar na literatura brasileira este mesmo tratamento, ou ento utilizar sua traduo (Estado de Bem-Estar) para
explicar a realidade brasileira. Encontra-se ainda, mas de modo menos
freqente, tambm a utilizao do termo Estado Providncia para
Alguns autores, tais como Wilensky, ampliam este conceito ao agregarem, entre outras, a habitao e a educao, como reas de atuao do welfare. Preferiu-se usar a
definio restrita porque, na maioria dos pases, as polticas de renda de substituio e de cuidados com a sade so
consideradas, tanto do ponto de vista do volume de recursos envolvidos como das polticas desenvolvidas, o principal
objeto de ao do Estado em matria de proteo social .
(MARQUES, 1997:23)
Esta afirmao suscita ao menos duas observaes. Primeiro, as

polticas de substituio de renda (seja sob a forma de seguro ou de
assistncia) e a ateno sade podem ser os pilares do welfare state,
mas no so as nicas, de modo que esta perspectiva restringe o escopo da proteo social. E segundo, a utilizao e definio de um conceito simplesmente resultado de uma opo do pesquisador ou
deve procurar expressar a totalidade e complexidade do real, assumindo a forma de concreto pensado (MARX, 1983, KOSIK, 1986)?
3 A polmica sobre a utilizao genrica do termo, ou como identificar se um pas

ou no um welfare state est presente em vasta literatura, embora sem traduo para o
portugus. Para citar os autores mais conhecidos ver Titmuss (1974), Flora &
Heidenheimer (1981) Esping-Andersen (1991), Gough (1982), Mishra (1995),
Rosanvallon (1981), Dumont (1995), Murad (1993), Filgueira (1997). Os principais
autores a adotarem e utilizarem a expresso no Brasil so Aureliano & Draibe (1989);
Draibe (1990), Vianna (1998).
61
62
Boschetti, I.
Os seguros, conforme aponta Marshall (1967:81)4 foram iniciados timidamente sob a tica privada e destinados a reduzidas
categorias profissionais e se espalharam no final do sculo XIX e
incio do sculo XX, de tal modo que, em 1938, entre 30 pases da
Europa, sia, Amricas e Australsia, 20 tinham seguro compulsrio contra doena, 24 possuam alguma forma de aposentadoria
contributiva, quase todos tinham planos para atender acidentes no
trabalho e molstias industriais, somente 08 tinham seguro obrigatrio contra o desemprego e apenas 03 cobriam as trs situaes de
riscos: doena, velhice e desemprego. Esta modalidade de proteo
social, contudo, no tinha carter universal e nem recebia a designao de welfare state, o que revela, desde j, a impropriedade de
restringir o conceito welfare state s prestaes de substituio de
renda sob a forma de seguros sociais.
O que parece marcar a emergncia do welfare state anglo saxo
justamente a superao da tica securitria e a incorporao de
um conceito ampliado de seguridade social, que provocou mudanas significativas no mbito dos seguros sociais at ento predominantes. Mishra (1995),5 ao qualificar o welfare state, assume que o
conceito com o qual trabalha uma abstrao dos princpios e instituies subjacentes ao Estado-Providncia ingls do ps-guerra, influenciado pelas idias de J. M. Keynes e W. Beveridge (MISHRA,
1995:113). Ao datar histrica e geograficamente o surgimento do
fenmeno que passa a ser designado como welfare state, o autor busca distingui-lo da compreenso genrica de poltica social. Para o
autor, no so todas e quaisquer formas de poltica social que podem ser designadas de welfare state: (...) de certo modo enganador,
na minha opinio, utilizar o termo poltica social como quase equivalente a Estado-providncia. A poltica social, parece-me, um conceito
genrico, enquanto o Estado-Providncia tem uma conotao histrica
No nos importa aqui, especificamente, discutir o conceito utilizado por um ou outro autor, mas indicar a impreciso existente e a
necessidade de maior aproximao conceitual. Sabe-se que a
conceituao, assim como os argumentos sobre origem e abrangncia
do welfare state so cercadas de polmicas e divergncias, inclusive
quanto utilizao do termo para designar realidades histricas,
econmicas e sociais particulares (PIERSON, 1991; GOUGH, 1982).
Entretanto, parece consensual entre os autores que os seguros
sociais, ou seja, a garantia compulsria de prestaes de substituio
de renda em momentos de riscos derivados da perda do trabalho
assalariado pelo Estado, foi uma inovao da Alemanha na Era
Bismarckiana. Neste pas, a expresso Sozialstaat (Estado social)
utilizada para designar o conjunto de polticas de proteo social
que inclui os seguros sociais, mas no se restringe a eles (KOTT,
1995). Por outro lado, a expresso Wohlfahrstaat, que seria a traduo literal de welfare state, era empregada na Alemanha desde 1870
pelos socialistas e designava tambm os aspectos positivos da ao
da polcia alem (ROSANVALLON, 1981:141).
A autora alem observa que a legislao que instituiu o primeiro seguro-sade obrigatrio em 1883, sob o governo de Bismarck,
foi precedida por uma srie de legislaes pontuais que asseguravam
assistncia social aos pobres. A primeira legislao responsabilizando as prefeituras a socorrer os pobres com residncia superior a 3
anos data de 1842. Na interpretao da autora, as legislaes sobre
os seguros sociais obrigatrios tm sua origem na tradio assistencial
anterior: a esta legislao particular existente na Alemanha do Sul
que se deve atribuir a manuteno, na lei de 1883 do seguro municipal.
Sua natureza subsidiria, e sobretudo seu funcionamento, remete esta
tradio assistencial (KOTT, 1995:30). O Sozialstaat alemo assegura educao universal, habitao e seguridade social que, por sua
vez, engloba aposentadorias e penses, sade, seguro acidente de
trabalho e auxlios familiares. Mas, segundo analistas dos sistemas
de proteo europeu, este pas no instituiu um sistema de
seguridade social universal, com prestaes uniformes a todos. Os
regimes de seguros sociais obrigatrios, organizados por categoria
profissional, cujas prestaes dependem do montante e do tempo
de contribuio do segurado, deixam entre 1 e 5% da populao
excluda do acesso a um dos regimes existentes (DUMONT, 1995:4).
4 Marshal faz esta anlise a partir do Relatrio Beveridge, que apresenta, no Apndice
F, p. 287, a relao e a situao de 30 pases, sem incluir a Inglaterra.
5 A verso original foi publicada em 1990 com o ttulo The welfare state in capitalist
society - policies of retrenchement and maintenance in Europe, North America and Autralia.
Este texto foi traduzido para uma edio portuguesa em 1995, com o ttulo O EstadoProvidncia na Sociedade Capitalista: Polticas Pblicas na Europa, Amrica do Norte e
Austrlia. Oeiras: Celta Editora. Observe-se que o termo welfare state foi traduzido
como Estado-Providncia.
63
64
Boschetti, I.
notvel da histria, a saber, a maneira pela qual o povo e

seu Governo, no decorrer da guerra, meteram mos obra
de elaborar o projeto de uma nova sociedade (...) orientada pelos mesmos princpios de reunio e da partilha que
orientaram as medidas de emergncia da guerra. Desse
modo, a idia do Estado de Bem-Estar Social 7 veio a
identificar-se com os objetivos de guerra de uma nao que
lutava por sua sobrevivncia (MARSHALL, 1967:95).
(ps-guerra) e normativa (institucional) bastante especfica, que no

podemos ignorar (MISHRA, 1995:113). Os princpios que
estruturam o welfare state, segundo o autor, so aqueles apontados
no Plano Beveridge: 6 1) responsabilidade estatal na manuteno
das condies de vida dos cidados, por meio de um conjunto de
aes em trs direes: regulao da economia de mercado a fim de
manter elevado nvel de emprego; prestao pblica de servios sociais universais, como educao, segurana social, assistncia mdica
e habitao; e um conjunto de servios sociais pessoais; 2) universalidade dos servios sociais; e 3) implantao de uma rede de segurana de servios de assistncia.
Nesta mesma linha de raciocnio, Johnson (1990:17) tambm define o welfare state a partir da experincia iniciada na Inglaterra, apontando as principais mudanas ocorridas e que definiriam
o que o welfare state: 1) a introduo e ampliao de servios sociais onde se inclui a seguridade social, o servio nacional de sade, os
servios de educao, habitao, emprego e assistncia aos velhos,
invlidos e crianas: 2) a manuteno do pleno emprego; 3) um
programa de nacionalizao. Segundo Marshall (1967) um equvoco confundir o welfare state anglo saxo com o Plano Beveridge ou
atribuir exclusivamente a Sir William Beveridge a autoria do sistema ingls. Para este autor, no se pode dissociar o surgimento do
welfare state das circunstncias vividas pela Inglaterra na Segunda
Guerra Mundial:
Os trs pilares do que deveria constituir o welfare state ingls

- educao, seguros e sade - foram confiados a trs Comisses que
apresentaram, cada uma, um plano para estas reas. Afirma Marshal:
A Lei de Educao, a Lei de Seguro Nacional e a Lei de Servio Nacional
de Sade se constituram nas trs vigas-mestras do Estado de Bem-Estar
Social britnico. Esto associadas com os nome de Butler, Beveridge e Bevan
- um conservador, um liberal e um socialista. (...) no de se surpreender
que se verifique que o Estado do Bem-Estar Social, quando finalmente veio
luz, era de parentesco misto (MARSHALL, 1967:111).
O liberal Sir Beveridge, assim, torna-se o autor de um aspecto do welfare state ingls, qual seja, o da seguridade social, como
indica em seu relatrio Social Insurance and Allied Services.8 Na interpretao de Marshall, o Plano Beveridge consistiu em fazer uma
fuso das medidas esparsas j existentes, ampliar e consolidar os
vrios planos de seguro social, padronizar os benefcios e incluir
novos benefcios como seguro acidente de trabalho, abono familiar
ou salrio famlia, seguro desemprego e outros seis auxlios sociais:
auxlio funeral, auxlio maternidade, abono nupcial, benefcios para
esposas abandonadas, assistncia s donas de casa enfermas e auxlio-treinamento para os que trabalhavam por conta prpria
(BEVERIDGE, 1942:7-9 & MARSHALL, 1967:99). 9 Cabe ain-
A magnitude de seu esforo de guerra e sua

vulnerabilidade ao ataque exigiram sacrifcios de todos e,
igualmente, assistncia concedida, de bom grado e sem
discriminao, a todos os que passavam necessidade. (...)
E a estabilidade poltica do pas, combinada com sua confiana inabalvel na vitria, explicam a caracterstica mais
7 Na edio original, de 1965, o termo utilizado welfare state. A publicao brasileira,

de 1967, traduz o termo para Estado de Bem-Estar Social.
6 O Plano Beveridge foi publicado no Brasil em 1943, com o ttulo O Plano Beveridge:
relatrio sobre o seguro social e servios afins. O ttulo original Social Insurance and allied
service. The Beveridge report in brief. London, 1942. No texto original em ingls a
expresso utilizada social security. Na traduo brasileira, assim como portuguesa, o
termo utilizado foi segurana social. No Brasil, lembre-se que o termo seguridade
social s foi cunhado a partir de 1988.
8 No relatrio, Beveridge utiliza os termos social insurance e social security

indiscriminadamente, como sinnimos.
9 Observe-se como muitos destes benefcios esto (ou estiveram) presentes na previdncia social brasileira. Em nossa tese de doutorado, mostramos a influncia do Plano
Beveridge no desenvolvimento da Previdncia Social no Brasil. Cf. La Scurit Sociale
au Brsil dana la Constitution de 1988: entre lassurance et lassistance, EHESS, 1998.
65
66
Boschetti, I.
A expresso foi forjada por pensadores liberais contrrios interveno do Estado, justamente para criticar a ao estatal que se atribua
uma sorte de providncia que deveria se restringir ao divina
(ROSANVALLON, 1981:141). O conceito francs Etat Providence,
em sua acepo atual, assemelha-se ao conceito ingls welfare state
ao incorporar a idia da responsabilidade estatal na regulao do
mercado, com vistas a responder a situaes de riscos pessoais e
sociais. Mas, difere tanto no sentido mesmo da expresso (enquanto
o primeiro tem uma conotao positiva de bem estar, o segundo
est associado ligao entre Estado e Providncia) quanto na definio de sua emergncia. Para os autores franceses, o Etat Providence
nasce em 1898, com a primeira Lei cobrindo os acidentes do trabalho (EWALD, 1986 e 1996) porque estabelece a proteo social
obrigatria aos trabalhadores, sob responsabilidade estatal
(DORION & GUINNET, 1993). Outros autores, como Castel
(1995) preferem utilizar o termo Estado Social para designar o
modelo francs, fugindo assim tanto da conotao de Estado Providencial quanto da importao do conceito welfare state.
A segunda concluso que, nesta literatura, o conceito
seguridade social (scurit sociale), institudo pelas leis francesas logo
aps a Segunda Guerra Mundial, compreendido como uma dimenso do Etat Providence, no se confundindo com ele. E embora
sua organizao tenha incorporado princpios do Plano Beveridge, 10
sobretudo a uniformidade e universalidade dos direitos (MURAD,
1993:59), a seguridade social francesa resulta de um longo processo de articulao entre seguro e assistncia, ou entre os modelos
bismarckiano e beveridgiano (PALIER & BONOLI, 1995 &
HATZFELD, 1989).11 Outro autor, referindo-se ao modelo francs (DUFOURCQ, 1994), afirma que este evoluiu do modelo puramente assistencial predominante no sculo XIX para um modelo
de seguridade fundado predominantemente na lgica do seguro
da precisar que o termo social security, popularizado e universalizado

aps sua incorporao no Plano Beveridge, contudo, foi utilizado
oficialmente pela primeira vez nos Estados Unidos, em 1935, pelo
Governo Roosevelt em seu Social Security Act , mas com sentido
bastante restritivo em relao quele atribudo posteriormente por
Beveridge (ROSANVALLON, 1981 & LESEMANN, 1988).
A partir destas obras, possvel depreender duas questes a
fim de iniciar uma aproximao conceitual do termo seguridade
social: apesar das armadilhas na traduo dos conceitos, constatase que a expresso welfare state surge e se generaliza a partir de sua
utilizao na Inglaterra na dcada de 1940, e designa uma configurao especfica de polticas sociais; o conceito seguridade social integra o welfare state, mas no se confunde com ele. Por outro lado, a
seguridade social tambm pode apresentar caractersticas e
abrangncia diferenciadas, de acordo com as especificidades de cada
pas, podendo limitar-se aos seguros ou incorporar outras reas.
Se consensual que a expresso welfare state origina-se na
Inglaterra, o mesmo no se pode afirmar quanto sua utilizao
como referncia para todos os pases europeus. Autores como Meny
& Thoenig (1989), por exemplo, mesmo reconhecendo que a expresso nasce na Inglaterra, afirmam que uma viso ampliada do
welfare state o concebe como todo esforo do Estado para modificar
as condies do mercado e proteger os indivduos das conseqncias econmicas e sociais e, nesses sentido, aes pblicas nesta direo,
ainda que rudimentares, seriam originrias do sculo XIX e se
ampliariam no sculo XX (1989:25). Afirmam, assim, que a expresso welfare state seria mais apropriada para designar a generalizao destas aes aps a Segunda Guerra Mundial.
As reservas na utilizao generalizada do conceito welfare state
so mais marcantes na literatura francesa, de onde possvel extrair
algumas concluses quase consensuais entre os autores.
A primeira que os conceitos possuem profunda ligao com a
historicidade de cada nao. E, nesse sentido, a maioria da literatura
no incorpora o termo welfare state para designar o sistema de proteo
social francs, preferindo utilizar a expresso Etat Providence (Estado
Providncia) como uma referncia representao de um Estado
providencial, construdo no sculo dezenove (RENARD, 1995:13).
10 O Plano Beveridge foi traduzido e publicado em francs em 1945 (Murad, 1993:58).

No Brasil, a traduo foi publicada em 1943.
11 Em texto anterior (Boschetti, 2000 e 2001), apresentamos as caractersticas destes
modelos, sustentando que a assistncia e a previdncia conformam uma unidade de
contrrios na seguridade social.
67
68
Boschetti, I.
entre as dcadas de 1940 e 1970 e tornou-se recentemente um

misto dos sistemas bismarckiano e beveridgiano, com a distino entre
seguro e assistncia cada vez mais diluda. A seguridade social francesa
atual abrange trs grandes reas: sade (seguro sade e aes sanitrias
e sociais), previdncia (aposentadorias, penses e salrio maternidade) e
assistncia famlia (um conjunto de 07 prestaes financeiras de apoio
familiar). As duas primeiras seguem a lgica do seguro contributivo,
com benefcios proporcionais contribuio, enquanto a terceira tem
carter misto (DORION & GUIONNET, 1993; DUMONT, 1995).
A expanso e universalizao de direitos sociais pela seguridade
social interpretada por Castel (1995 e 2001) como a instituio
de uma espcie de propriedade social, em contraposio propriedade privada. Para este autor, os servios pblico coletivos assegurados como direito promovem a participao de todos coisa pblica e possibilitam garantir aos cidados uma certa igualdade,
condio de no confundir igualdade e igualitarismo: O desenvolvimento da propriedade social e dos servios pblicos representa
assim a realizao do programa solidarista contra o individualismoegosmo do liberalismo clssico (CASTEL:1995:309). Desse modo,
a seguridade social, ao superar a lgica liberal dos seguros mercantis,
possui a potencialidade de transmutar-se em propriedade social e
constituir-se em um dos principais mecanismos de promoo da
igualdade e da cidadania.12
Diante destas consideraes, possvel sugerir algumas afirmaes que sustentam a tese aqui desenvolvida: 1) seguridade social
no se confunde e nem sinnimo de welfare state, Etat Providence ou
Sozialstaat, mas parte integrante, e mesmo elemento fundante e
constituinte de sua natureza, bem como de sua abrangncia; tal
constatao indica que a caracterizao da seguridade social predominante em qualquer pas imprescindvel para a compreenso da natureza da interveno social do Estado; 2) a seguridade social tambm no se confunde e nem se restringe ao seguro social (ou previ-
dncia social, para utilizar uma expresso brasileira); pelo menos trs
elementos esto presentes: seguros, assistncia mdica e auxlios
assistenciais,13 ainda que os termos possam ser diferentes em cada
pas; tal constatao tambm aponta que, para entender a seguridade
social, imprescindvel compreender sua configurao, ou delimitar os benefcios ou polticas que a integram; 3) a preciso conceitual
da seguridade social requer a superao das anlises fragmentadas
ou parcializadas das polticas que a compem; a compreenso de
suas propriedades internas, bem como de seu significado na conformao do Estado social pressupe investigar os elementos que definem o carter dos direitos, assim como o tipo de financiamento e
forma de organizao.
Se estes elementos so imprescindveis para compreender a
seguridade social, cabe perguntar como eles se apresentam na
seguridade social brasileira. Quais so as propriedades que constituem e demarcam a implantao da seguridade social no Brasil?
A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE
1988
A Constituio Brasileira de 1988, como sabemos, foi o resultado de um longo e conflituoso debate poltico na Assemblia Constituinte que ops, de um lado, os partidos de centro esquerda, e de
outro, o chamado Centro, formado por partidos de centro direita.
A verso promulgada em 05 de outubro resulta de uma combinao de proposies conservadoras do Centro e de reivindicaes
dos trabalhadores e dos partidos de esquerda: No uma Constituio de esquerda e nem uma Constituio socialista afirmou o deputado federal Eduardo Jorge.14 Mas, uma Constituio que, inegavelmente, avanou na garantia dos direitos sociais.
13 Para uma descrio da composio da seguridade social em sete pases capitalistas
desenvolvidos, consultar Vianna, Perspectivas da Seguridade Social nas Economias
Centrais: Subsdios para discutir a Reforma Brasileira, 1994.
12 Para uma anlise mais aprofundada da seguridade social como propriedade

social, com base nas obras de Castel, consultar Boschetti Condio (no) salarial
e seguridade social no Brasil: fatores de incluso e de excluso social, Revista SER
Social, 1998.
14 Cf. Entrevista concedida pelo deputado federal Eduardo Jorge (PT) em Braslia,
em 23 de abril de 1996, para realizao de minha tese de doutorado. Na Assemblia
Nacional Constituinte, trs Sub-comisses discutiram temas e polticas relacionadas
69
70
Boschetti, I.
introduo de novos direitos. Um rpido resgate dos princpios promulgados no artigo 194 do Captulo II (Da Seguridade Social) do
Ttulo VIII (Da Ordem Social) da Constituio Federal, e que deveriam orientar a operacionalizao da seguridade social no Brasil, mostra sua relao com os conceitos discutidos no item anterior.
A universalidade da cobertura no significa que sero assegurados direitos iguais para todos. Na verdade, indica que a sade
direito de todos, que a assistncia devida a quem necessitar e, nos
casos do salrio mnimo para idoso e deficiente, a necessidade deve
estar associada incapacidade para trabalhar; e a previdncia um
direito derivado de uma contribuio anterior, ou seja, mantm a
lgica do seguro, mas a desvincula de um emprego com carteira de
trabalho. A partir da Constituio, qualquer pessoa, mesmo que
no esteja exercendo uma atividade remunerada pode contribuir
para a previdncia como autnomo, o que rompe com o conceito de
cidadania regulada (SANTOS, 1987).
O princpio da uniformidade e da equivalncia dos benefcios garante a unificao dos regimes urbanos e rurais no mbito do
regime geral da previdncia; mediante contribuio, os trabalhadores rurais passam a ter direito aos mesmos benefcios dos trabalhadores urbanos. Este princpio, entretanto no se aplica para tornar
equivalente os benefcios dos trabalhadores do setor pblico e do
setor privado. Permanece uma forte diferenciao entre estas categorias, no resolvida pela Constituio.
A seletividade e a distributividade na prestao de benefcios
e servios apontam a opo da seguridade social brasileira pela discriminao positiva ou, se se preferir um eufemismo, pelas aes
afirmativas. Este princpio no abrange apenas os direitos
assistenciais, ele abre tambm a possibilidade de tornar seletivos
tanto os benefcios da previdncia quanto os da sade.
A irredutibilidade do valor dos benefcios indica que nenhum
benefcio pode ser inferior ao salrio mnimo, e estes devero ser
reajustados de forma a no serem corrodos pela inflao.
A diversidade das bases de financiamento tem duas implicaes. Primeiro, as contribuies dos empregadores no devem ser mais
baseadas somente sobre a folha de salrios. Elas devem incidir sobre o
faturamento e o lucro, de forma a tornar o financiamento da seguridade
A seguridade social, tal como a conhecemos hoje, resultado

deste processo. Da a importncia de melhor compreender as origens e
os determinantes do conceito, desde sua formulao, at sua
operacionalizao. Segundo os parlamentares que participaram da Assemblia Constituinte, a seguridade social foi resultado de dois movimentos: a referncia ao welfare state dos pases social-democratas e os
embates poltico-ideolgicos no seio da Assemblia Constituinte:
A proposio do Partido dos Trabalhadores para
esta Comisso [Sub-Comisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente da Assemblia Constituinte] no previa uma integrao to estreita destas
trs polticas, como foi aprovado. E eu acho que nenhum partido tinha elaborado previamente o modelo que ns aprovamos. Foi o processo de discusso
entre os partidos de esquerda, do centro e da direita
que levou a criar este conceito. O modelo de seguridade social aprovado foi construdo a partir dos debates na Comisso de Ordem Social. Para tanto, a
referncia aos modelos existentes nos pases europeus
onde o welfare state est consolidado, seja em sua
verso mais socialista, seja em uma verso mais social-democrata teve uma grande influncia neste
modelo de seguridade social, com as trs polticas:
sade, previdncia e assistncia.15
J indicamos no incio deste artigo que a institucionalizao da
seguridade social em 1988 representa para o Brasil, o que significou a
scurit sociale para os franceses ou a social security para os ingleses na
dcada de 1940: um movimento de reorganizao de polticas j existentes sob novas bases e princpios, com ampliao, mas tambm
seguridade social: Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente,
Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias, e
Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso. Cf. Cmara dos Deputados. O Processo
histrico da elaborao do texto constitucional. Braslia, 1993.
15 Ibid.
71
72
Boschetti, I.
social mais redistributivo e progressivo, o que compensaria a diminuio das contribuies patronais ocasionadas pela introduo da
tecnologia e conseqente reduo da mo de obra. Em seguida, esta
diversificao obriga o governo federal, os Estados e os municpios a
destinarem recursos fiscais ao oramento da seguridade social.
Finalmente, o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados (artigo 194, inciso VII), assegura que aqueles que financiam e usufruem dos direitos (os cidados) devem participar das
tomadas de deciso. Isto no significa, por outro lado, que os trabalhadores e empregadores devem administrar as instituies responsveis pela seguridade social. Tal responsabilidade continua sob a
gide do Estado.
Tais princpios constitucionais, genricos, mas norteadores
da direo a ser tomada pela seguridade social, deveriam provocar
mudanas profundas na sade, previdncia e assistncia, no sentido
de articul-las e formar uma rede de proteo ampliada, coerente e
consistente. Deveriam, enfim, permitir a transio de aes fragmentadas, desarticuladas e pulverizadas para um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social
(Artigo 194 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil).
Apesar de tais indicaes, no parecem ter sido estes os princpios
que sustentaram a implementao das polticas que compem a
seguridade social, e muito menos a reforma ocorrida recentemente
no mbito da previdncia social.
Embora alguns autores considerem que o Brasil fez a sua reforma inglesa, eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema
montado nos anos 30 com as caractersticas segmentares do alemo
(VIANNA, 1998:130), nos parece que os elementos do seguro no
foram eliminados. Temos defendido que a seguridade social brasileira, tal como a Constituio a instituiu, ficou entre o seguro e a
assistncia,16 j que a lgica do seguro que sustenta a previdncia
brasileira desde sua origem no s no foi suprimida, como foi at

mesmo reforada em alguns aspectos. Os benefcios previdencirios
tiveram sua lgica atuarial revigorada, sobretudo com a reforma
previdenciria implementada em 1998, por meio da emenda constitucional no 20, e os benefcios com natureza assistencial mais
demarcada, como auxlio natalidade e funeral, foram transferidos
para a assistncia social. Como afirma Teixeira (1990), mesmo com
a incluso destes princpios, as polticas de sade, previdncia e
assistncia no conseguiram metamorfosear-se em seguridade social. A sade, com exceo do auxlio doena, desvencilhou-se dessa lgica e passou a ser orientada por todos os princpios do modelo assistencial beveridgiano (universalizao, descentralizao, uniformizao dos direitos, unificao institucional, financiamento
predominantemente de origem fiscal). A assistncia, embora reconhecida legalmente como direito, mantm prestaes assistenciais
apenas para pessoas comprovadamente pobres (renda familiar per
capita abaixo de do salrio mnimo) e incapazes ao trabalho
(idosos acima de 67 anos e pessoa portadora de deficincia incapacitada para a vida independente e para o trabalho) 17 e
implementa programas e servios cada vez mais focalizados em
populaes tidas como de risco social pelo jargo tcnico.
Embora muitos analistas ressaltem o avano do conceito de
seguridade social, poucos se dedicam, efetivamente, a analisar quais
so as propriedades intrnsecas aos princpios que o sustentam legalmente. 18 Tampouco se observam estudos que analisem a
seguridade em sua totalidade, no sentido de verificar como se deu
a operacionalizao destes princpios. Ainda predominam largamente anlises especficas e setorializadas, enfocando separadamente
em Boschetti, 2000 e Boschetti, 2001. Retomamos nesta parte alguns argumentos

publicados no artigo Previdncia e Assistncia: uma Unidade de Contrrios na
Seguridade Social, 2000.
17 Cf. Artigo 20, inciso 3 da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, 1993.
18 Entre as produes que avanaram nesse sentido, destaca-se Vianna, 1998; Fleury,
1994; Teixeira, 1990; Oliveira, 1994; Oliveira e Beltro, 1995; Pereira, 2000, para
citar apenas alguns.
16 Foi esta perspectiva que orientou nossa tese de doutorado, defendida na EHESS/
Paris em 1998. Alguns argumentos desenvolvidos a partir da tese foram publicados
73
74
Boschetti, I.
renomeado Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em 1990,

alm da criao dos respectivos Ministrios da Sade, Previdncia e
Assistncia Social, indica uma aproximao ao modelo beveridgiano,
mas revela vrios paradoxos. O primeiro deles a no efetivao de um
Ministrio da Seguridade Social,20 conforme esperado. A permanncia
de ministrios setorizados e sem articulao entre eles na definio
de uma poltica de seguridade social refora a fragmentao e independncia de cada poltica. Alm de ministrios especficos, cada
uma das polticas possui seus fundos oramentrios prprios e conselhos e conferncias tambm especficos.21
As anlises setorizadas existentes indicam que, no mbito da
previdncia, um dos principais paradoxos a excluso quase que
total dos trabalhadores e empregadores (principais financiadores)
da gesto da poltica. Ainda que sustentada predominantemente e
direcionada especificamente a uma parcela precisa da populao os contribuinte diretos e seus dependentes -, as decises a respeito
do contedo e abrangncia dos direitos e modalidade de financiamento (s para citar alguns elementos) so tomadas pelo aparato
tecno-burocrtico estatal, baseadas em anlises e clculos tcnicos
pretensamente neutros que, falsamente, tentam impingir o mito da
seguridade social como matria de natureza tcnica (VIANNA,
1999:40). O Conselho Nacional de Previdncia Social, embora conte
com a participao de trabalhadores, empregadores, aposentados e
pensionistas, no conseguiu se consolidar como espao de deliberao, de controle social e de garantia de participao da sociedade no
planejamento da previdncia (DELGADO et al, 2002). Na sade,
o principal paradoxo que o Sistema nico de Sade, fundado nos
cada uma das polticas que compem a seguridade social, o que

indica, ao mesmo tempo, a dificuldade na incorporao e
implementao deste conceito e a urgncia em desenvolver estudos que apontem os limites e obstculos sua consolidao, a fim
de melhor compreender os motivos, necessidades e conseqncias
das reformas preconizadas atualmente.
A SEGURIDADE SOCIAL (NO) IMPLEMENTADA NO BRASIL
No constitui exatamente uma novidade afirmar que a seguridade
social, tal como prevista na Constituio Brasileira, no foi
implementada. Esta uma declarao corrente, ainda que sob diferentes olhares e argumentos (COHN, 1995A & 1995B; OLIVEIRA,
BELTRO & PASINATO, 1999; BEHRING, 2000).19 Esta tambm uma constatao facilmente verificvel quotidianamente, quando
se observa a fragmentao na organizao, gesto e desenvolvimento das
trs polticas que a compem. Mas, para alm das expresses visveis,
como a separao institucional, a instituio de burocracias especficas,
o estabelecimentos de regras prprias de acesso, cabe perguntar: quais
so os elementos determinantes de sua no implementao?
Se tentarmos transpor as anlises focalizadas nas polticas especficas, que parmetros devem e podem ser considerados para analisar
a seguridade social em sua totalidade? A partir dos princpios indicados anteriormente e apontados na Constituio, possvel elencar
alguns aspectos que podem fornecer importantes pistas para superar
as anlises fragmentadas e compor uma perspectiva de conjunto para
melhor compreender a natureza da seguridade social brasileira.
Em relao ao aparato institucional, a opo pela estatizao
destas polticas sociais, iniciada com a transformao das Caixas de
Aposentarias em Penses (CAPs) em Institutos de Aposentarias em
Penses (IAPs), unificados no INPS na dcada de 60, e no por acaso
20 A proposta de criao de um Ministrio da Seguridade Social foi polmica desde a

promulgao da Constituio. Seja pelo poder poltico que acumularia o titular da
pasta, seja pelo peso econmico do oramento da seguridade social, seja pelo peso
burocrtico de um super ministrio, seja pela rivalidade conceitual solidificada
historicamente entre as concepes de seguro, assistncia social e sade.
19 J havamos constatado e apontado anteriormente, no editorial da Revista SER

Social 7 do Programa de Ps Graduao em Poltica Social da UnB, cuja temtica foi
Seguridade Social, que A seguridade social brasileira, da forma como foi concebida na
Constituio de 1988, permanece, assim, uma referncia legal e formal (p. 7). Tal
constatao, entretanto, est longe de explicar as causas de sua no materializao.
21 O Conselho Nacional de Seguridade Social, planejado como mecanismo institucional

destinado a promover essa articulao, e que asseguraria a participao de trabalhadores,
empregadores e usurios das trs reas que compem a seguridade foi extinto em 1999,
juntamente com os Conselhos Estaduais e Municipais de Previdncia Social.
75
76
Boschetti, I.
princpios de universalidade, eqidade, integralidade das aes,

regionalizao, hierarquizao, descentralizao, participao dos cidados e complementaridade do setor privado, vem sendo minado
pela pssima qualidade dos servios, pela falta de recursos e pela
ampliao dos esquemas privados que sugam os recursos pblicos
(COHN, 1995a). A proposta de sade pblica e universal parece
estar, na prtica, sofrendo um processo de privatizao passiva
(DRAIBE, 1990). Na assistncia, o sistema descentralizado e
participativo, aos moldes do SUS, vem sendo constantemente desrespeitado, com programas, projetos e servios definidos na esfera
federal e liberao de recursos condicionada sua execuo, desrespeitando assim o princpio de respeito e atendimento s necessidades
identificadas localmente (BOSCHETTI, 2001). Se a descentralizao
vem sendo desrespeitada, seja por meio da centralizao no governo
federal, seja pela adoo de uma descentralizao que privatiza e/ou
transfere responsabilidades para Estados e municpios, tambm o controle e a participao da sociedade nos Conselhos vem sendo ameaada
(THEODORO, 2001 & THEODORO & BRITO, 2002).
Na dimenso dos direitos previstos e assegurados se evidencia a maior ambigidade e, porque no dizer, contradio entre a
lgica do seguro e a lgica da assistncia que parece dificultar ou
impedir a materializao destas polticas sob a forma de seguridade
social. Historicamente, as CAPs, os IAPs e posteriormente o INPS e
o INSS foram, gradativamente, implementando benefcios que fogem lgica contributiva e com valores proporcionais contribuio efetuada. Alguns exemplos so o salrio famlia (1963), o auxlio funeral e o auxlio natalidade (1957),22 o PRORURAL que garantia um benefcio de salrio mnimo as trabalhadores rurais
(1971),23 e a renda mensal vitalcia aos idosos acima de 70 anos e s
pessoas portadoras de deficincia pobres que nunca haviam contribudo para a previdncia (1974). Por outro lado, os recursos do
oramento da previdncia tambm eram utilizados para financiar
os benefcios assistenciais que, antes da Constituio nem eram reconhecidos como direito social.
Essa imbricao histrica entre elementos prprios assistncia e elementos prprios ao seguro social poderia ter provocado a
instituio de uma ousada seguridade social, de carter universal,
redistributiva, pblica, com direitos amplos e fundados na cidadania. No foi, entretanto, o que ocorreu, e a Seguridade Social brasileira, ao incorporar uma tendncia de separao entre a lgica do
seguro e a lgica da assistncia, e no de reforo clssica justaposio existente, acabou materializando polticas com caractersticas
prprias e especficas que mais se excluem do que se complementam,
fazendo com que, na prtica, o conceito de seguridade fique no
meio do caminho, entre o seguro e a assistncia.
Quanto aos direitos mantidos pela seguridade social atualmente,
a direo predominante seletividade e privatizao, em detrimento
da universalidade e estatizao. A reforma da previdncia de 1998
introduziu critrios que, no mbito do regime geral (setor privado e
CLT), focalizam ainda mais os direitos na populao contribuinte,
com alguns benefcios, como o salrio famlia, condicionados a critrios de renda, ou seja, nem todos os contribuintes tm esse direito
garantido (FALEIROS, 2000). O teto mximo estabelecido para a
previdncia pblica dos trabalhadores do regime geral um claro
reforo aos fundos privados de previdncia, alm de reduzir o valor
dos benefcios (SALVADOR & BOSCHETTI, 2002). A sade pblica vem agonizando pela falta de recursos e seus leitos vm sendo
reduzidos. Corre-se o risco de transformar a sade pblica universal
em um pacote de cesta bsica para populao pobre.24 A assistncia
a poltica que mais vem sofrendo restries: morosidade na sua regulamentao como direito (a Lei Orgnica s foi sancionada em 1993
e efetivada a partir de 1995); baixa cobertura, j que os benefcios
atingem entre 15% e 20% da populao que deveria ter acesso aos
direitos (BOSCHETTI, 2001); e, finalmente, reforo do carter filantrpico e clientelista na conduo da poltica, em detrimento de
seu fortalecimento como direito social e poltica integrante da
seguridade social (BEHRING, 2000).
22 Data de extenso destes auxlios a todos os IAPs ento existentes. Desde 1952 o
auxlio natalidade era assegurado apenas pelo IAPI (Industririos).
24 Cf. Jornal Folha de So Paulo, Crise na Sade pode reduzir sistema de assistncia
gratuita; Pas discute quem vai pagar a sade; Regras do governo seguem a lema quem pode
pagar deve desembolsar pela sade; Cotidiano, 24 de maio de 1998.
23 O FUNRURAL foi criado em 1963, mas somente com a criao do PRORURAL

os benefcios comearam a ser implementados efetivamente.
77
78
Boschetti, I.
Tais orientaes na (re)configurao dos direitos da seguridade

social na dcada de 1990, que enfatizam o mercado via planos privados de sade e previdncia, ou transferem as responsabilidades para a
sociedade, sob a justificativa do voluntariado, da solidariedade e da
cooperao parecem estar fundadas na perspectiva do welfare pluralism
ou welfare mix (ABRAHAMSON, 1992 & 1995; PEREIRA, 2001),
em detrimento do welfare state Keynesiano. Nesse sentido, a
explicitao dos conceitos, como indicada no incio deste texto, assume especial importncia para compreender os movimentos que se
operam na materializao dos direitos sociais.
Do ponto de vista do financiamento, conhecida a histrica
tendncia de predominncia da contribuio dos trabalhadores, em
detrimento dos empregadores e do Estado. A contribuio direta
dos trabalhadores e empregadores continua representando aproximadamente 75% das fontes da previdncia social (IPEA, 2002:164),
apesar do financiamento tripartite (empregados, empregadores e
Estado) previsto na Constituio. Outras fontes de financiamento,
de natureza fiscal, entretanto, vm sendo introduzidas, mas
direcionadas especificamente para custear as polticas de sade e
assistncia. A perspectiva de um fundo da seguridade social, com
financiamento tripartite e redistributivo, destinado a financiar as
trs polticas da seguridade social jamais foi efetivada, minando uma
das bases necessrias efetivao da concepo de seguridade social.
A separao das fontes de recursos com base na contribuio direta
de empregados e empregadores para custear a previdncia e com
base no oramento fiscal para as polticas de sade e assistncia indica uma perspectiva de clivagem ainda mais ntida das lgicas do
seguro e da assistncia social.25
Estas tendncias no rbita do financiamento vm sustentando a
propagandeada necessidade de reforma da previdncia, fundada num
suposto dficit de mega propores e de crescimento veloz, que estaria
inviabilizando o sistema. Assim, cabe problematizar brevemente a relao entre oramento da seguridade e o dficit da previdncia social.
ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E DFICIT

PREVIDENCIRIO
A reforma da previdncia social realizada em 1998 atingiu,
no s, mas com maior impacto, os trabalhadores regidos pela CLT,
sobretudo os do setor privado. As conseqncias da reforma foram
todas no sentido de reduzir a amplitude dos direitos conquistados
com a Carta Magna. Isso se deu por meio de diversos mecanismos:
a transformao do tempo de servio em tempo de contribuio,
o que torna mais difcil a obteno da aposentadoria, sobretudo
para os trabalhadores que no tiveram carteira de trabalho assinada
ao longo de suas vidas; a instituio da idade mnima (48 anos para
mulher e 53 para homens) para a aposentadoria proporcional; um
acrscimo de 40% no tempo de contribuio para os atuais segurados; o estabelecimento de um teto nominal para os benefcios e a
desvinculao desse teto do valor do salrio mnimo, o que rompe
com o princpio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefcios e o fim das aposentadorias especiais. Em 1999 foram
introduzidas novas mudanas no clculo dos benefcios, com a criao do fator previdencirios (FPR), que provoca a reduo no montante final dos benefcios de aposentadoria. Em relao s aposentadorias do setor pblico, as mudanas tambm suprimiram alguns
direitos. Entre as principais, ressalte-se: a exigncia de idade mnima para aposentadoria integral ou proporcional (60 anos para homem e 55 para mulher); aumento de 20% do tempo de contribuio para aposentadoria proporcional e 40% para integral; comprovao de cinco anos no cargo efetivo de servidor pblico para requerimento da aposentadoria; fim da aposentadoria especial para professores universitrios; tempo de licena prmio no pode mais ser
contado em dobro para efeito de aposentadoria; introduo da aposentadoria compulsria aos 70 anos e implantao de um regime de
previdncia complementar para servidores pblicos federais, estaduais e municipais.26 Apesar das tentativas do Governo Fernando
Henrique Cardoso, no se conseguiu, nesta reforma, unificar os regi-
25 Motivo de reivindicao dos trabalhadores e estudiosos nas reas de sade e

assistncia, a destinao de um percentual especfico do oramento da seguridade
social para cada uma das polticas nunca foi aceita pela equipe governamental, sobretudo os tcnicos da previdncia social.
26 Para maiores detalhes, consultar Salvador & Boschetti, 2002.
79
80
Boschetti, I.
Seguindo o princpio de diversidade das bases de financiamento, o artigo 195 da Constituio Federal definiu que os recursos da
seguridade social devem ser provenientes de trs fontes: 1) oramento
da Unio, Estados e DF; 2) contribuies sociais; e 3) receita de concursos de prognsticos. As contribuies sociais, por sua vez, subdividem-se em duas: a) do empregador sobre a folha de salrio, a receita e
faturamento e o lucro; e b) a do trabalhador e demais segurados.
A ampliao e diversificao das fontes foi um requisito para
atender, coerentemente, expanso dos direitos sociais e instituio de um sistema amplo de seguridade social. A incluso de novos
direitos como sade universal, benefcios assistenciais no
contributivos como renda mensal vitalcia, salrio mnimo para idosos
e deficientes (denominado benefcio de prestao continuada - BPC)
e expanso da previdncia rural, requer uma base financeira mais
ampla que a contribuio direta de trabalhadores e empregadores
sobre a folha de salrios. Nesse sentido, foi absolutamente lgico e
coerente a incluso do oramento fiscal da Unio e a criao de
novas contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro. Para tal
fim foram criadas a Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins), a Contribuio sobre o Lucro Lquido
das Empresas (CSLL) e a Contribuio sobre Movimentao Financeira (CPMF), esta ltima com destino exclusivo para o financiamento da sade.
Contrariando as teses que sustentam que a previdncia social
deficitria, estudo elaborado pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia (Anfip) analisa o oramento da seguridade
social de 2001, separando a arrecadao especfica da previdncia
(setor pblico e privado) da arrecadao da seguridade social como
um todo, com base nas indicaes constitucionais. O resultado
surpreendente e revela que a previdncia no deficitria. O que
ocorre que as fontes criadas para cobrir a ampliao dos direitos
relativos sade e assistncia (benefcios no contributivos, portanto sem arrecadao prpria) no so completamente utilizadas para
este fim, o que obriga o governo a lanar mo das contribuies da
previdncia para custear todo o sistema de seguridade social.Chama
a ateno, nestes dados, que a arrecadao das contribuies (item
1) e CPMF (item 3) respondem aproximadamente por 90% da
receita, sendo predominante, ainda, as contribuies de empregadores e trabalhadores sobre a folha de salrios e rendimentos
mes do setor pblico e privado e nem acabar com a aposentadoria

integral dos servidores pblicos.
Agora, j em novo contexto poltico, e aps a eleio do presidente Lus Incio Lula da Silva, o discurso sobre a necessidade
de uma reforma na previdncia do setor pblico retomado com
fora e o presidente eleito estipulou o prazo de trs meses para que
se discuta e se elabore uma proposta de reforma no mbito do executivo, de modo a aprovar, ainda este ano, uma nova previdncia
para os servidores pblicos.
A necessidade da reforma justificada, basicamente, com dois
argumentos. O primeiro, amplamente divulgado pela mdia, seria a
existncia de um dficit de aproximadamente R$ 70 bilhes em
2002, se considerado o setor pblico e o setor privado e se no for
contabilizada a devida contribuio da Unio, Estados e municpios como empregadores. Este dficit cai para R$ 56,8 bilhes (setor
pblico e privado) ao se descontar a contribuio devida pelo Estado em seus diferentes nveis (federal, estadual e municipal).27 O
segundo argumento reside nas mudanas dos padres demogrficos,
j que a tendncia de envelhecimento da populao provocaria o
aumento dos beneficirios sem o corresponde aumento dos contribuintes, ou seja, a relao contribuintes/inativos estaria sendo reduzida e provocando um desequilbrio na relao receita/despesa.
Na impossibilidade de aprofundar as polmicas existentes em
torno destes argumentos, focalizares as reflexes seguintes no primeiro argumento, tendo em vista que, na linha da tese defendida
at o momento, consideramos que uma das causas do dficit a no
implementao das orientaes constitucionais referentes ao financiamento da seguridade social. Diversos autores j apontaram que a
crise financeira existente provocada, na verdade, por dois movimentos: as mudanas nas relaes de trabalho que favorecem a
flexibilizao e reduo de postos estveis de ocupao, o que reduz
as fontes de financiamento (MELO, 1995; MARQUES, 1995;
SOARES, 1999; MOTA, 1995); e a utilizao dos recursos da
seguridade para pagamento da dvida e manuteno do supervit
primrio (FRAGA, 2000; ANFIP, 2002).
27 Dados amplamente divulgados pelos jornais. Ver, em especial, a Folha de So
Paulo de 25 de janeiro de 2003: Previdncia fechou 2002 com dficit de R$ 56,8 bi.
Pg. A-4.
81
82
Boschetti, I.
(43,7%). As contribuies dos servidores pblicos (item 5) e da

Unio (item 6) no atingem 5% do total, revelando uma das causas
do dficit, como mostra a tabela seguinte. Enquanto as contribuies dos trabalhadores do setor privado totalizam R$ 136,8 bilhes, aquelas dos servidores pblicos federais totalizam R$ 5,8 bilhes. Mais grave ainda o dado referente contribuio da Unio
como empregador do setor pblico, que no chega a 3% do total da
arrecadao e no corresponde ao dobro da contribuio dos servidores, conforme preconiza a legislao (Lei 9.717/08).
O quadro abaixo, elaborada com os dados do Siafi, sistematizados pela Anfip (2002) mostra qual deveria ser a arrecadao da seguridade social em 2001, se respeitadas as fontes previstas constitucionalmente:
O segundo conjunto de dados, apresentado no quadro 2,

mostra os gastos detalhados da seguridade social neste mesmo ano,
o que nos possibilita confrontar receitas e despesas.
Quadro 2. Despesas da Seguridade Social em 2001
De s p e s a s
Quadro 1. Ar
Arrr ecadao das fontes destinadas ao custeio da
Seguridade Social em 2001
Recolhimento
Montante (R$ bi)
1. Benefcios Previdencirios
73.692
54,35
Urbanos
59.383
43,79
Rurais
14.309
10,55
2. Benefcios Assistenciais
4.323
3,19
Renda mensal vitalcia
1.636
1.22
BCP/ Lei Orgnica de Assistncia Social
2.687
1,99
3. Encargos Previd. da Unio (legislao especial)
0,682
0,50
4. Sade
21.111
15,57
5. Assistncia Social Geral e Defesa Civil
1.875
1,38
6. Custeio e Pessoal do MPAS
3.497
2,57
7. Aes do Fundo de Combate Pobreza
0.233
0,17
105. 413
77, 74
Montante (RS bi)
empregadores/trabalhadores
62.491
43,77
outras receitas do INSS
0,618
0,43
COFINS
45.679
32,00
CSLL (Contribuio lucro lquido)
8.968
6,28
2. Concursos de Prognstico
0,521
0,36
Sub-total com Pr evidncia, Assistncia e Sade
3. CPMF
17.157
12,01
8. Benefcios Ser vidores Pblicos Federais
4. Receitas prprias do MS
0,962
0,67
Civis
19.158
14,13
Sub-total - Regime Geral Setor Privado
136.877
95,52
Militares
11.012
8,13
5. Contribuio dos Ser vidores Pblicos
2.384
1,67
Civis
1.741
1,22
Sub-total com Pr evidncia Ser vidor es Pblicos

Un i o
30. 170
22, 26
Militares
0,643
0,45
Total da despesa
135. 583
100, 00
6. Contribuio da Unio
3.481
2,43
Sub-total - Ser vidores Pblicos
5.865
4,10
142. 742
100, 00
1. Contribuies do Regime Geral
Total das Receitas
Fonte: Anfip, 2002.
O primeiro dado a ser ressaltado o total da despesa em

2001 (R$ 135 bilhes), inferior arrecadao (R$ 142 bilhes), o
Fonte, Anfip, 2002. No esto includos aqui os regimes do setor pblico de Estados e municpios.
83
84
Boschetti, I.
que indica um saldo positivo de R$ 7 bilhes. Em seguida, possvel verificar que os benefcios previdencirios do setor privado respondem por pouco mais de 50% da despesa, enquanto os benefcios do setor pblico federal respondem por 22%, ficando a sade
com 15% e a assistncia com pouco mais de 6%.
Mas, se tais valores mostram que houve saldo positivo, de
onde vem e onde est o dficit de R$ 56,8 bilhes que vem sendo
divulgado amplamente pelos jornais e vem sendo a principal justificativa para a reforma da previdncia social?
Segundo a prpria Anfip (2002) e tambm outros analistas, como
Fraga (2000), uma das principais causas do dficit a realocao das
fontes oriundas das contribuies sociais (Cofins, CSLL e CPMF) pelo
Tesouro Nacional, por meio da Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU), antigo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF).28 Nestas fontes, os
recursos desvinculados em 2001 chegaram a 30%, o que implicou na
reduo de recursos da seguridade social, conforme mostra o quadro 3:
Comparando as reas que receberam recursos das trs principais fontes criadas para diversificar a base de financiamento da
seguridade social, constata-se que, em 2001, apenas 50% da Cofins,
21% da CSLL e 62% da CPMF foram aplicados nas trs polticas
que compem a seguridade social (sade, previdncia e assistncia
social). O restante foi aplicado em outras reas ou ficou retido no
Tesouro Nacional. Diversas anlises (ANFIP, 2002; INESC, 2001;
FRAGA, 2000) j enfatizaram que os recursos retidos pelo Tesouro
Nacional so utilizados para manter o supervit primrio e pagar os
juros da dvida pblica. 29 S neste ano de 2001, R$ 19.221 bilhes ficaram retidos pelo Tesouro Nacional. Se somarmos a esse
montante o total destas fontes aplicado em outras reas (R$ 16.924)
chegamos cifra de R$ 36.145 bilhes que no foram utilizados
para despesas da seguridade social. Ora, se descontarmos este montante desvinculado da arrecadao ocorrida em 2001 (R$ 142.742
bilhes), veremos que o recurso efetivamente aplicado no pagamento dos benefcios da seguridade social foi R$ 106.597 bilhes,
ou seja, bem menos que as despesas de R$ 135.583 bilhes. S
aqui, constata-se uma diferena entre receita e despesa da ordem de
R$ 28.986 bilhes, contabilizada como dficit previdencirio. Claro est, portanto, que um dos motivos do dficit no o elevado
valor dos benefcios dos servidores pblicos, e sim a no utilizao
da totalidade das fontes de financiamento da seguridade social para
custeio dos direitos sociais garantidos constitucionalmente.
Alm da desvinculao dos recursos da seguridade social, conforme demonstrado acima, outros aspectos, muitas vezes omitidos,
tambm contribuem para reduzir a receita da seguridade social e
induzir reformas que priorizam o equilbrio financeiro pela via do
corte e reduo dos direitos e no pela recomposio e ampliao da
receita. Um destes aspectos, tambm revelado nas tabelas acima,
a baixa (ou inexistente) contribuio da Unio como empregador
dos servidores pblicos e que deveria aportar ao oramento da
Quadro 3. Arrecadao e Aplicao dos Recursos da Cofins,

CSLL e CPMF em 2001
r e a s
Montantes e Percetuais aplicados por fonte (em R$ bi)

Co f i n s
CS L L
CPMF
Sade
9.478
20,7
1.616
18,0
7.132
41,6
Prev. e A S
13.462
29,4
0,313
3,4
3.656
21,3
Sub- t ot al SS
22.940
50,2
1.929
21,4
10.788
62,9
Ou t r a s r e a s
11.811
25,8
4.797
53,4
0,316
0,01
R e t i d o TN
10.927
23,9
2.241
24,9
6.053
35,3
Total arrec.
45.678
100
8.967
100
17.157
100
Fonte: Anfip, 2002. AS: Assistncia Social - SS: Seguridade Social - TN: Tesouro Nacional
28 A Desvinculao de Receitas da Unio, foi criada em 1999 pela proposta de Emenda

Constitucional n0 85/99, para vigorar no perodo entre 2000 e 2003, e prev que 20%
da arrecadao de impostos e contribuies sociais da Unio podem ser desvinculados
de rgo, fundo ou despesa, o que na prtica, possibilita redirecionar 20% da arrecadao que, constitucionalmente deveria ser aplicada na seguridade social. Cf. Fraga, 2002.
29 A esse respeito o Jornal Folha de So Paulo publicou em 8 de fevereiro de 2003:

Economia do Governo vai para o pagamento de juros, mostrando que em 2002 o
setor pblico (Unio, Estados e municpios) gastou R$ 113.978 bilhes com pagamento de juros da dvida pblica (interna e externa), pg. B-4.
85
86
Boschetti, I.
revista. Ela deve ser reformada, sobretudo para corrigir desigualdades

de tratamento entre trabalhadores e para assegurar direitos iguais aos
cidados brasileiros, e no para reduzir direitos duramente conquistados pelos trabalhadores. As controvrsias sobre o presumvel dficit devem, contudo ser problematizadas e explicitadas, para que a
sociedade possa participar do debate que se instaura.
Por fim, no podemos deixar de considerar o aspecto que,
talvez, seja o principal responsvel pela crise da previdncia: a insistente predominncia, no Brasil, de elevado desemprego e de relaes informais de trabalho, configurando o que se convencionou
chamar de mercado informal. Segundo dados do Dieese (2002:255),
do total dos 71,7 milhes de pessoas ocupadas, menos da metade
(43,5%) so contribuintes, ou seja, a maioria dos trabalhadores que
no tem carteira de trabalho assinada no contribuem para a
seguridade social. Eles no so apenas pessoas que colaboram para
engrossar o dficit previdencirio; eles so, sobretudo, cidados excludos do acesso aos direitos da seguridade social.
A sustentao financeira com possibilidade de ampliao e
universalizao dos direitos, assim, no ser resolvida apenas com
ajustes fiscais que no contabilizam as causas estruturais do problema. A consolidao da seguridade social depende da reestruturao
do modelo econmico, com investimento no crescimento da economia, gerao de empregos com carteira de trabalho, fortalecimento
do setor formal, reduo de desemprego, transformao das relaes
de trabalhos flexibilizadas em relaes de trabalho estveis o que,
conseqentemente, produzir ampliao de contribuies e das receitas da seguridade social.
Nesse sentido, as reformas da previdncia (tanto a j realizada em 1998 como a que est em vias de acontecer), ao enfocarem a
questo apenas pelo ngulo de um presumvel dficit contbil da
previdncia esto deslocando o debate daquele que o cerne da
questo: a consolidao da seguridade social como ncleo central de
um Estado social universal, justo e equnime. Reformar a previdncia pelo ngulo do corte e reduo dos direitos , no mnimo, render-se lgica securitria atual e restritiva, que subordina o social
ao econmico e aos ditames do mercado.
seguridade social duas vezes o total da contribuio dos servidores

pblicos (lei no 9.717/98). Em 2001, a contribuio da Unio foi
equivalente dos funcionrios pblicos e correspondeu a apenas
11,73% das despesas com seus benefcios. Por outro lado, trata-se de
uma contribuio virtual, visto que o montante no recolhido e
agregado ao oramento da seguridade social que, embora constitucional, acaba existindo apenas no papel, visto que no h uma conta ou
um fundo nico para a seguridade social (PISCITELLI et al, 2002).
Outro aspecto que concorre para a reduo do oramento da
seguridade a baixo aporte de recursos fiscais para o financiamento
dos benefcios no contributivos institudos com a Constituio de
1988. Em 2001, o Tesouro Nacional repassou R$ 18,9 bilhes
(13,99% das despesas) do oramento fiscal para custeio da
seguridade social, enquanto a despesa com sade e benefcios
assistenciais correspondeu a R$ 27.542 bilhes. Considerando que
a CPMF no utilizada totalmente no custeio da poltica de sade,
e que o aporte do oramento fiscal reduzido, ocorre que recursos
da contribuio direta de trabalhadores e empregadores so utilizados tambm para o custeio da sade e da assistncia social.30
Um terceiro aspecto a ser mencionado a chamada renncia
previdenciria assegurada por meio de subsdios a vrias entidades
de assistncia, sade e educao possuidoras do certificado de assistncia social (Ceas) concedido pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, alm de micro e pequenas empresas e clubes de futebol.
Segundo declarao do Ministro da Previdncia Social, Ricardo
Berzoini ao Jornal Folha de So Paulo em 25 de janeiro de 2003,
estes subsdios totalizaram R$ 8,2 bilhes em 2002. conhecida
tambm a perda de receitas em funo da sonegao e da fraude
fiscal. Embora no se tenha dados mais atualizados, em 1998, a
evaso atingiu R$ 35 bilhes, representando 5 vezes o valor do
presumvel dficit previdencirio naquele ano (ANFIP, 1998).
Com tais indicaes no temos a inteno de negar a existncia de dficit e muito menos defender que a previdncia no deve ser
30 O montante de R$ 18,9 bi no consta na tabela de arrecadao da seguridade social
porque, segundo o estudo da Anfip, transferido diretamente do oramento da Unio
para o pagamento dos benefcios, no sendo alocado no oramento da seguridade social.
87
88
Boschetti, I.
BOSCHETTI, Ivanete. La Scurit sociale au Brsil dans la Constitution de 1988 : entre lassurance et lassistance. Tese de doutorado.
Paris, EHESS, 1998.
REFERNCIAS
ABRAHAMSON, Peter. Regimenes europeus del bienestar y
polticas sociales europeas: convergencia de solidaridades? In
SARASA, Sebasti & MORENO, Luis (comp.) El Estado del bienestar
em la Europa del Sur. Consejo Superior de Investigaciones Cientificas.
Instituto de Estudios Sociales Avanzados. Madrid, 1995.
BOSCHETTI, Ivanete. Condio (no) salarial e seguridade social

no Brasil: fatores de incluso e excluso social. In Revista Ser Social
n0 03. Braslia, Programa de Ps Graduao em Poltica Social da
Universidade de Braslia, 1998.
ABRAHAMSON, Peter. Welfare pluralism: para um novo consenso

na poltica social europia? 1992. Texto mimeo, traduzido por Potyara
Pereira. Braslia, NEPPOS/UnB, 1992.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Atualizada,

2001.
BRASIL. Cmara dos Deputados. O Processo histrico da elaborao
do texto constitucional. Vol. III. Braslia, 1993.
ANFIP. Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia

Social. Anlise da seguridade social em 2001. Braslia: ANFIP, 2002,
(texto mimeo).
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei Orgnica da Assistncia Social, n0 8742, de 7 de dezembro de 1993, publicada no DOU de 8
de dezembro de 1993.
ANFIP. Sonegao, fraude e evaso fiscal. Ciclo de Estudos e Seminrio.

Braslia: ANFIP, vol. V, 1998.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei Orgnica da Previdncia Social, n0 8213, de 24 de julho de 1991, atualizada e publicada no
DOU de 11 de abril de 1996.
AURELIANO, Liana & DRAIBE, Snia. A Especificidade do

welfare state brasileiro. In MPAS/CEPAL, Projeto A Poltica social
em tempo de crise: articulao institucional e descentralizao. Vol. III.
Braslia, 1989.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei Orgnica da Seguridade Social, n0 8212, de 24 de julho de 1991, atualizada e publicada no
DOU de 11 de abril de 1996.
BEHRING, Elaine Rossetti, As Reformas na poltica de assistncia

social: da benemerncia ao direito social, da solidariedade s parcerias
entre o pblico e o privado. In Revista Universidade e Sociedade. n0
22. Braslia: Andes, novembro 2000.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei Orgnica da Sade, n0 8142,

de 28 de dezembro de 1990 e Lei n0 8080, de 19 de setembro de
1990.
CASTEL, Robert, Les Mtamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat. Paris, Fayard, 1995.
BEVERIDGE, Sir William. O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro

social e servios afins. Rio de Janeiro, Ed. Jos Olympio, 1943.
CASTEL, Robert & HAROCHE, Claudine. Proprit prive, proprit sociale, proprit de soi. Paris, Ed. Fayard, 2001.
BEVERIDGE, Sir William. Social insurance and allied service. The

Beveridge report in brief. London: H.M. Stationery Office, 1942.
BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia social no Brasil: um direito entre
originalidade e conservadorismo. Braslia: GESST/SER/UnB, 2001.
COHN, Amlia. Mudanas econmicas e polticas de sade no

Brasil. In LAURELL, Ana Cristina (org.) Estado e polticas sociais
no capitalismo. So Paulo, Ed. Cortez/CEDEC, 1995a.
BOSCHETTI, Ivanete. Previdncia e assistncia: uma unidade de

contrrios na seguridade Social. In Revista Universidade e Sociedade.
n0 22. Braslia: Andes, novembro 2000.
COHN, Amlia. A Reforma da previdncia social: virando a pgina

da histria? In Revista So Paulo em Perspectiva. n0 04. So Paulo:
Fundao Seade, 1995b.
89
90
Boschetti, I.
DELGADO, Guilherme et alli. A Participao social na gesto

pblica: avaliao da experincia do Conselho Nacional de
Previdncia Social (1991-2000). In IPEA, Texto para Discusso n0
909, Braslia, 2002.
FLEURY, Snia. Estado sem cidados: Seguridade social na Amrica

Latina. Rio de Janeiro, Ed. Fiocruz, 1994.
DIEESE. Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scioeconmicos. A Situao do trabalho no Brasil. So Paulo: Dieese,
2001.
FRAGA, Eugnio. A DRU e as receitas sociais vinculadas. In

Revista de Conjuntura. Braslia: CORECON-DF, Janeiro-maro
2000.
DORION, Georges & GUIONNET, Andr. La Scurit sociale. 4e

ed., Paris, PUF, 1993.
GOUGH, Ian. Economia poltica del Estado del bienestar. Tr. de Gregorio
Rodriguez Cabrero. Madrid: H. Blume Ediciones, 1982.
DRAIBE, Snia Miriam. Polticas sociais brasileiras: diagnsticos e

perspectivas. In Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de
polticas pblicas. Vol. 4 Polticas Sociais e organizao do trabalho,
Braslia : IPEA/IPLAN, maro de 1990
HATZFELD, Henri, Du Pauprisme la scurit sociale - 1850-1940.

Nancy: Presses Universitaires de Nancy, 1989.
FLORA, P. & HEIDENHEIMER, A. The development of welfare state in

Europe and in America. New Brunswig, Transaction Books, 1981.
INESC. Instituto de Estudos Socioeconmicos. Proposta de lei

oramentria para 2002 prioriza o pagamento da dvida. Nota
Tcnica n0 054. Braslia, 2001.
DUFOURCQ, Nicolas. Scurit sociale: le mythe de lassurance.

In Revue Droit Social, Paris, n0 3, mars 1994.
IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Polticas sociais:

acompanhamento e anlise. N0 4. Braslia, fevereiro 2002.
DUMONT, Jean-Pierre. Les Systmes de protection sociale en Europe.

3a ed., Paris, 1995.
JOHNSON, Norman. El Estado de bienestar en transicin. La teoria

y la prctica del pluralimo de bienestar. Tr. Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. Espanha, 1990.
DUPUIS, Jean-Marc. Le Financement de la protection sociale. 2e d.

Coll. Que sais-je? Paris, PUF, 1994.
JORNAL FOLHA DE SO PAULO. Caderno Dinheiro, B-4. So

Paulo, 8 de fevereiro de 2003.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. As Trs economias polticas do

welfare state. In Revista Lua Nova n0 24, So Paulo, d. CEDEC,
setembro 1991.
EWALD, Franois. LEtat providence. Paris: Bernard Grasset, 1986.
JORNAL FOLHA DE SO PAULO. Caderno Brasil, A-4. So

Paulo, 25 de janeiro de 2003.
EWALD, Franois. Histoire de lEtat providece. Paris: Bernard Grasset, 1996.
JORNAL FOLHA DE SO PAULO. Caderno Cotidiano. So Paulo,

24 de maio de 1998.
FALEIROS, Vicente de Paula. A Questo da reforma da previdncia

social no Brasil. In Revista SER Social n0 7. Programa de Ps
Graduao em Poltica Social do Departamento de Servio Social da
UnB, Braslia, 2000.
KOSIK, Karel. Dialtica do Concreto. Rio de Janeiro, Paz e Terra.

4a edio, 1986
FILGUEIRA, Fernando. Tipos de welfare y reformas sociales en Amrica

Latina. Eficiencia, residualismo y ciudadana estratificada. Guadalajara, 1997, mimeo.
LESEMANN, Frdric. La Politique sociale amricaine. Paris:

Syros?Alternatives, 1988.
KOTT, Sandrine. LEtat social allemand. Reprsentations et pratiques.

Paris: Belin, 1995.
91
92
Boschetti, I.
OLIVEIRA, Francisco Barreto de, & BELTRO, Iwakami Kaiz,

Impactos da seguridade social: alguns aspectos conceituais, Braslia, IPEA,
TDI n0 379, agosto 1995.
MARQUES, Rosa Maria. A Proteo social e o mundo do trabalho.

So Paulo: Bienal, 1997.
MARQUES, Rosa Maria. Mudanas no mundo do trabalho e
proteo social. In Revista So Paulo em Perspectiva. n0 04. So Paulo:
Fundao Seade, 1995.
OLIVEIRA, Francisco Barreto de, BELTRO, Iwakami Kaiz &

PASINATO, Maria Tereza. Reforma estrutural da previdncia: uma
proposta para assegurar proteo social e eqidade. Braslia: IPEA, TDI
n0 690, 1999.
MARSHAL, T. H., Tr. Meton P. Gadelha. Poltica social. Rio de

Janeiro: Zahar Editores, 1967.
PALIER, Bruno & BONOLI, Giuliano, Entre Bismarck et Beveridge. In Revue Franaise de Sciences Politiques, vol. 45, n0 4. Paris,
Presses de Sciences Politiques, agosto 1995.
MARX, Karl. Introduo crtica da economia poltica. In

Contribuio crtica da economia poltica. Coleo Os Pensadores.
So Paulo, Ed. Martins Fontes, 1983, p. 199-232.
PEREIRA, Potyara A. P. Estado, regulao social e controle

democrtico. In PEREIRA. P. A. P. & BRAVO, I.S. Poltica Social e
Democracia. Rio de Janeiro, Cortez/UERJ, 2001.
MELO, Marcus Andr. Crise do mundo do trabalho e seguridade

social. In Revista So Paulo em Perspectiva. n0 04. So Paulo: Fundao
Seade, 1995b.
PEREIRA, Potyara A. P. Por uma nova concepo de seguridade

social. In Revista SER Social n0 7. Programa de Ps Graduao em
Poltica Social do Departamento de Servio Social da UnB, Braslia,
2000.
MENY, Yves & THOENING, Jean-Claude. Politiques Publiques. Paris: PUF, 1989.
MESA-LAGO, Carmelo. Las reformas de las pensiones em Amrica
Latina y la posicin de los organismos internacionales. In Revista
de la CEPAL, n0 60. Santiago de Chile, 1996.
PIERSON, C. Origens e desenvolvimento do welfare state: 18801975. In Beyond the welfare state. Cambridge. Polity Press, 1991.
Resumo preparado e traduzido por Potyara Pereira.
MESA-LAGO, Carmelo. Financiamiento de la atencin a la salud en

Amrica Latina y el Caribe, con focalizacion en el seguro social.
Documento de la Serie de Estudios de Seminarios del INDES, n0
42. Banco Mundial, Washington, D.C., 1989.
PISCITELLI, Roberto; TIMB, Maria Zulene; ROSA, Maria Berenice.

Contabilidade pblica. Uma abordagem da administrao financeira
pblica. 7a ed. So Paulo: Ed. Atlas, 2002.
RENARD, Didier. Intervention de ltat et gense de la protection
sociale en France (1880-1940), in Gnalogies de ltat-providence.
Revue Lien social et politique. Universit de Montral, primavera de
1995.
MISHRA, Ramesh. O Estado-Providncia na sociedade capitalista. Tr.

Ana Barradas. Oeiras/Portugal: Celta Editora, 1995.
MOTA, Ana Elizabete. Cultura da crise e seguridade social. Um estudo
sobre as tendncias da previdncia e da assistncia social brasileira nos
anos 80 e 90. So Paulo, Ed. Cortez, 1995.
REVISTA SER Social n0 7. Seguridade Social. Programa de PsGraduao em Poltica Social do Departamento de Servio Social da
UnB, julho a dezembro de 2000.
MURAD, Numa. La Protection sociale. 2e d. Paris, Ed. La Dcouverte. 1993.
ROSANVALLON, Pierre. La Crise de lEtat Providence. Paris, ditions du Seuil, 1981.
OLIVEIRA, Francisco Barreto de, Seguridade social; igualdade,

eqidade ou solidariedade?, in Conjuntura social, n0 8, Braslia,
MPS, agosto 1994.
93
94
Boschetti, I.
SALVADOR, Evilsio & BOSCHETTI, Ivanete. A Reforma da

previdncia social e os impactos no mercado de trabalho. In Revista
Servio Social e Sociedade n0 70. So Paulo: Cortez Editora, 2002.
Ivanete Boschetti Assistente Social, Mestre em Poltica Social pela UnB, Doutora em
Sociologia pela EHESSS/Paris, Professora do Programa de Ps-Graduao em Poltica
Social (Mestrado e Doutorado) da UnB. Pesquisadora do CNPq.
O endereo eletrnico da autora :
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira. 2e ed., Rio de Janeiro, ed. Campus, 1987.
ivanete@unb.br
SOARES, Laura Tavares. Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica

Latina. Rio de Janeiro: UFRJ, 1999.
TEIXEIRA, Alosio. Do Seguro seguridade: a metamorfose inconclusa
do sistema previdencirio brasileiro. Rio de Janeiro, UFRJ/IEI, 1990.
THEODORO, Mrio. Participao pblica na gesto das polticas
sociais: os marcos referenciais para o estudo dos conselhos federais.
In Polticas sociais: acompanhamento e anlise. n0 2. Braslia: IPEA,
fevereiro de 2001.
THEODORO, Mrio & BRITTO, Marcelo. Avaliao da
participao social: os Conselhos Federais de Poltica Social o caso do
CODEFAT. Braslia: IPEA, 2002 (texto mimeo).
TITMUSS, R. Social policy. Londres: Allen and Unwin, 1974.
VIANNA, Maria Lcia Werneck. Seguridade social: trs mitos e
uma mentira. In Revista Universidade e Sociedade n0 19. Braslia:
Andes, agosto, 1999.
VIANNA, Maria Lcia Werneck. A Americanizao (perversa) da
seguridade social no Brasil. Estratgias de bem estar e polticas pblicas.
Rio de Janeiro: Revan: UCAM, IUPERJ, 1998.
VIANNA, Maria Lcia Werneck. Perspectivas da seguridade social
nas economias centrais: subsdios para discutir a reforma brasileira.
In MPS/CEPAS. A Previdncia social e a reviso constitucional.
Pesquisas: volume IV. Braslia, 1994.
Ivanete Boschetti
Implicaes da Reforma da Previdncia na Seguridade Social Brasileira
Recebido: 24/4/2003
1 reviso; 23/6/2003Aceite final: 30/6/2003
95
96

Implicações Da Reforma Previdência Na Seguridade Social Brasileira

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Implicações Da Reforma Previdência Na Seguridade Social Brasileira

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Boschetti, I.

Implicaes daa reforma da previdncia na seguridade social brasileira

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

IMPLICAES DA REFORMA DA PREVIDNCIA NA

the welfare system as insurance and not as a social policy. By doing

KEYWORDS: social security, 1988th Constitution, social policies,

RESUMO: A Seguridade Social aprovada na Constituio Brasileira

A Constituio de 1988 institucionalizou o conceito seguridade

PALAVRAS-CHAVE: seguridade social, Constituio de 1988, polticas sociais, propriedade social.

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

SEGURIDADE SOCIAL: A ARMADILHA DOS CONCEITOS

Esta tendncia vem provocando, no Brasil, a realizao de

Um conceito no caracteriza-se apenas como especulao

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

designao genrica da ao social do Estado. Torna-se inevitvel

a prpria definio do termo seguridade, que passou a integrar os

Esta afirmao suscita ao menos duas observaes. Primeiro, as

3 A polmica sobre a utilizao genrica do termo, ou como identificar se um pas

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

notvel da histria, a saber, a maneira pela qual o povo e

(ps-guerra) e normativa (institucional) bastante especfica, que no

Os trs pilares do que deveria constituir o welfare state ingls

A magnitude de seu esforo de guerra e sua

7 Na edio original, de 1965, o termo utilizado welfare state. A publicao brasileira,

8 No relatrio, Beveridge utiliza os termos social insurance e social security

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

da precisar que o termo social security, popularizado e universalizado

10 O Plano Beveridge foi traduzido e publicado em francs em 1945 (Murad, 1993:58).

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

entre as dcadas de 1940 e 1970 e tornou-se recentemente um

12 Para uma anlise mais aprofundada da seguridade social como propriedade

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

A seguridade social, tal como a conhecemos hoje, resultado

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

brasileira desde sua origem no s no foi suprimida, como foi at

em Boschetti, 2000 e Boschetti, 2001. Retomamos nesta parte alguns argumentos

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

renomeado Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em 1990,

cada uma das polticas que compem a seguridade social, o que

20 A proposta de criao de um Ministrio da Seguridade Social foi polmica desde a

19 J havamos constatado e apontado anteriormente, no editorial da Revista SER

21 O Conselho Nacional de Seguridade Social, planejado como mecanismo institucional

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

princpios de universalidade, eqidade, integralidade das aes,

23 O FUNRURAL foi criado em 1963, mas somente com a criao do PRORURAL

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

Tais orientaes na (re)configurao dos direitos da seguridade

ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E DFICIT

25 Motivo de reivindicao dos trabalhadores e estudiosos nas reas de sade e

26 Para maiores detalhes, consultar Salvador & Boschetti, 2002.

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

mes do setor pblico e privado e nem acabar com a aposentadoria

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.2003

(43,7%). As contribuies dos servidores pblicos (item 5) e da

O segundo conjunto de dados, apresentado no quadro 2,

Montante (R$ bi)

Renda mensal vitalcia

BCP/ Lei Orgnica de Assistncia Social

3. Encargos Previd. da Unio (legislao especial)

5. Assistncia Social Geral e Defesa Civil

6. Custeio e Pessoal do MPAS

7. Aes do Fundo de Combate Pobreza

Montante (RS bi)